Este material foi adaptado pelo Laboratrio de Acessibilidade da Universidade Federal do Rio

Grande do Norte, em conformidade com a Lei 9.610 de 19/02/1998, Captulo IV, Artigo 46.
Permitindo o uso apenas para fins educacionais de pessoas com deficincia visual. No
podendo ser reproduzido, modificado e utilizado com fins comerciais.
Revisado por: Franoaldo Alves de Lima
Natal, Abril de 2015.

RUA, Maria das Graas. Anlise de polticas: conceitos bsicos. [s.l.]: [200?].p. 1 - 15.

[Todas as notas de rodap esto no final do texto]

Anlise de Polticas Pblicas: Conceitos Bsicos

Maria das Graas Rua

Este texto se destina queles que no so especialistas em polticas pblicas e tem

como objetivo esclarecer alguns conceitos e teorias teis anlise de polticas pblicas [nota
1].
As sociedades modernas tm, como principal caracterstica, a diferenciao social. Isto
significa que seus membros no apenas possuem atributos diferenciados (idade, sexo, religio,
estado civil, escolaridade, renda, setor de atuao profissional, etc.), como tambm possuem
ideias, valores, interesses e aspiraes diferentes e desempenham papis diferentes no
decorrer da sua existncia. Tudo isso faz com que a vida em sociedade seja complexa e
frequentemente envolva conflito: de opinio, de interesses, de valores, etc. Entretanto, para
que a sociedade possa sobreviver e progredir, o conflito deve ser mantido dentro de limites
administrveis. Para isto, existem apenas dois meios: a coero pura e simples e a poltica. O
problema com o uso da coero que, quanto mais utilizada, mais reduzido se torna o seu
impacto e mais elevado se torna o seu custo.
Resta, ento, a poltica. Esta envolve coero - principalmente como possibilidade -
mas que no se limita a ela. Cabe indagar, ento, o que a poltica. Uma definio bastante
simples oferecida por Schmitter: poltica a resoluo pacfica de conflitos. Entretanto, este
conceito demasiado amplo, restringe pouco. E' possvel delimitar um pouco mais e
estabelecer que a poltica consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que
expressam relaes de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a
bens pblicos.
As polticas pblicas (policies), por sua vez, so outputs, resultantes da atividade
poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao
imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica pblica e deciso
poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer diversas
aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso
poltica corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das
preferncias dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor grau - uma certa
adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Assim, embora uma poltica
pblica implique deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica
pblica. Um exemplo encontra-se na emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-
se de uma deciso, mas no de uma poltica pblica. J a privatizao de estatais ou a reforma
agrria so polticas pblicas.
Alm disso, por mais bvio que possa parecer, as polticas pblicas so pblicas '- e
no privadas ou apenas coletivas. A sua dimenso 'pblica' dada no pelo tamanho do
agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu carter "imperativo. Isto significa que
uma das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes revestidas da
autoridade soberana do poder pblico.
As polticas pblicas envolvem, portanto, atividade poltica. Para usar a linguagem de
Easton, resultam do processamento, pelo sistema poltico, dos inputs originrios do meio
ambiente e, frequentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do prprio
sistema poltico).
Ainda de acordo com Easton, os inputs e os withinputs podem expressar demandas e
suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicaes de bens e servios, como
sade, educao, estradas, transportes, segurana pblica, normas de higiene e controle de
produtos alimentcios, previdncia social, etc. Podem ser, ainda, demandas de participao no
sistema poltico, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos
pblicos para
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estrangeiros, organizao de associaes polticas, direitos de greve, etc. Ou ainda, demandas
de controle da corrupo, de preservao ambiental, de informao poltica, de
estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes pblicos e privados, etc.
O suporte ou apoio nem sempre esto diretamente vinculados a cada demanda ou
poltica especifica. Geralmente, esto direcionados para o sistema poltico ou para a classe
governante. Por outro lado, embora os inputs de apoio nem sempre estejam diretamente
vinculados a uma poltica, eles no podem estar sempre totalmente desvinculados das
polticas governamentais, pois neste caso o governo no conseguiria cumprir seus objetivos.
Exemplo de suporte ou apoio so a obedincia e o cumprimento de leis e
regulamentos; atos de participao poltica, como o simples ato de votar e apoiar um partido
poltico, o respeito autoridade dos governantes e aos smbolos nacionais; a disposio para
pagar tributos e para prestar servios, como por exemplo o servio militar, etc. Mas podem ser
tambm atos mais fortes, como o envolvimento na implementao de determinados
programas governamentais, a participao em manifestaes pblicas, etc.;
Assim, quando os empresrios, por exemplo, deixam de pagar impostos, constata-se a
ausncia de um input de apoio; o mesmo ocorre com a sonegao de impostos em geral, com
a absteno eleitoral, com as manifestaes contra os governantes: estes fatos significam que
falta apoio - seja ao governo, seja ao prprio sistema poltico.
Um outro fato a considerar o de que os inputs de demanda e de apoio no esto
restritos ao plano interno da sociedade nacional. De fato, principalmente no mundo moderno,
onde vem se acelerando o processo de globalizao da economia e de reduo das barreiras
nacionais, cada pas - cada vez mais - afetado pelo que acontece com os outros pases. Basta
lembrar os abalos recentemente provocados na economia brasileira pelas crises do Mxico e
da Argentina.
Finalmente, os withinputs tambm expressam demandas e apoio e distinguem-se dos
inputs pelo fato de que so provenientes do prprio sistema poltico: dos agentes do executivo
(ministros, burocratas, tecnocratas, etc.) dos parlamentares, dos governadores de estado, do
judicirio.
Assim, de maneira bastante simplificada, podemos considerar que grande parte da
atividade poltica dos governos se destina tentativa de satisfazer as demandas que lhes so
dirigidas pelos atores sociais ou aquelas formuladas pelos prprios agentes do sistema
poltico, ao mesmo tempo em que articulam os apoios necessrios. Na realidade, o prprio
atendimento das demandas deve ser um fator gerador de apoios - mas isto nem sempre ocorre,
ou, mais comumente, ocorre apenas parcialmente. De qualquer forma, na tentativa de
processar as demandas que se desenvolvem aqueles "procedimentos formais e informais de
resoluo pacfica de conflitos" que caracterizam a poltica.
Quanto s demandas, alguns aspectos devem ser considerados. Existem, basicamente,
trs tipos de demandas: as demandas novas, as demandas recorrentes e as demandas
reprimidas.
As demandas novas so aquelas que resultam do surgimento de novos atores polticos
ou de novos problemas. Novos atores so aqueles que j existiam antes mas no eram
organizados; quando passam a se organizar para pressionar o sistema poltico, aparecem como
novos atores polticos [nota 2]. Novos problemas, por sua vez, so problemas que ou no
existiam efetivamente antes -como a AIDS, por exemplo - ou que existiam apenas como
"estados de coisas, pois no chegavam a pressionar o sistema e se apresentar como
problemas polticos a exigirem soluo. Um exemplo a questo ambiental.
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As demandas recorrentes so aquelas que expressam problemas no resolvidos ou mal

resolvidos, e que esto sempre voltando a aparecer no debate poltico e na agenda
governamental [nota 3].
Quando se acumulam as demandas e o sistema no consegue encaminhar solues
aceitveis, ocorre o que se denomina "sobrecarga de demandas": uma crise que ameaa a
estabilidade do sistema. Dependendo da sua gravidade e da sua durao, pode levar at
mesmo ruptura institucional. Mesmo que isto no ocorra, o sistema passa a lidar com crises
de governabilidade: presses resultantes da combinao do excesso ou complexidade de
demandas - novas ou recorrentes - com withinputs contraditrios e reduo do apoio ou
suporte.
As demandas reprimidas so aquelas constitudas por "estados de coisas" ou por no-
decises, que sero discutidos adiante.

II

Conforme foi visto acima, a poltica compreende um conjunto de procedimentos

destinados resoluo pacifica de conflitos em torno da alocao de bens e recursos pblicos.
Quem so os envolvidos nestes conflitos? So os chamados "atores polticos". Os atores
polticos so diversos e possuem caractersticas distintas.
 Para comear, pode-se distinguir entre atores pblicos e atores privados. Os atores
pblicos so aqueles que se distinguem por exercer funes pblicas e por mobilizar os
recursos associados a estas funes. Dentre os atores pblicos, por sua vez, pode-se
diferenciar, grosso modo, duas categorias: os polticos e os burocratas [nota 4].
Os polticos so aqueles atores cuja posio resulta de mandatos eletivos. Por isso, sua
atuao condicionada principalmente pelo clculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos
polticos. So os parlamentares, governadores, prefeitos e membros eleitos do executivo
federal.
Os burocratas, por sua vez, devem a sua posio ocupao de cargos que requerem
conhecimento especializado e que se situam em um sistema de carreira pblica. Controlam,
principalmente, recursos de autoridade e informao. Embora no possuam mandato, os
burocratas geralmente possuem clientelas setoriais. Alm disso, eles tm projetos polticos,
que podem ser pessoais ou organizacionais (como a fidelidade instituio, o crescimento da
organizao qual pertencem, etc.). Por isso, comum haver disputas no apenas entre
polticos e burocratas, mas tambm conflitos entre burocracias de diferentes setores do
governo.
Entre os atores privados destacam-se os empresrios. Sem qualquer sombra de dvida,
so atores dotados de grande capacidade de influir nas polticas pblicas, j que so capazes
de afetar a economia do pas: controlam as atividades de produo, parcelas do mercado e a
oferta de empregos. Os empresrios podem se manifestar como atores individuais isolados ou
como atores coletivos [nota 5].
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Um outro ator importante so os trabalhadores. O seu poder resulta da ao

organizada, portanto, atuam atravs de seus sindicatos, que eventualmente so ligados a
partidos, ONGs e at mesmo a igrejas. No caso dos trabalhadores, importante considerar
que, dependendo da importncia estratgica do setor onde atuam, podem dispor de maior ou
menor poder de presso [nota 6].
Alm disso, preciso considerar que nos pases onde grande parte da economia foi
estatizada, os servidores pblicos de alguns setores so capazes de virtualmente - parar o pas.
No Brasil, por exemplo, importante ter em mente que o servio pblico est quase
totalmente sindicalizado e os sindicatos de servidores pblicos, so na sua maioria, ligados a
combativas centrais sindicais.
 Outro ator de grande importncia no processo poltico so os agentes internacionais.
Podem ser agentes financeiros como o FMI, o Banco Mundial, etc., cuja importncia bvia
no que diz respeito a questes econmicas. Podem ser organizaes ou governos de pases
com os quais se mantm relaes de troca importantes e que podem afetar no apenas a
economia, mas tambm a poltica interna do pas. Um exemplo foi a atuao dos EUA em
questes como a Lei de Patentes, etc. Outro a atuao da Anistia Internacional na questo
dos desaparecidos polticos. Um outro exemplo encontra-se na atuao de organizaes
ecolgicas em tomo de problemas como a preservao da Amaznia. Hoje, alm disso,
preciso ter em mente que existe um outro tipo de agente no cenrio internacional: os
chamados atores trasnacionalizados, que atuam em escala global, concentrando
atomizadamente vastas parcelas de poder, notadamente no mercado financeiro e nas
telecomunicaes, mas tambm no mercado de armas e no crime organizado.
Finalmente, embora no atue diretamente, no se pode ignorar o papel da mdia.
Principalmente os jornais e a televiso so importantes agentes formadores de opinio, que
possuem capacidade de mobilizar a ao de outros atores. Na verdade, principalmente a
televiso, tem um grande poder de formar a agenda de demandas pblicas, de chamar a
ateno do pblico para problemas diversos, de mobilizar a indignao popular, enfim, de
influir sobre as opinies e valores da massa popular, E' importante assinalar, ainda, que a
mdia impressa e/ou eletrnica pode ser, ao mesmo tempo ou alternativamente, um ator, um
recurso de poder e um canal de expresso de interesses.
Como identificar os atores em uma poltica pblica? Existem diversos critrios.
Entretanto, o mais simples e eficaz estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na poltica
em questo. Ou seja, quem pode ganhar ou perder com tal poltica, quem tem seus interesses
diretamente afetados pelas decises e aes que compem a poltica em questo.

III

Uma situao pode existir durante mudo tempo, incomodando grupos de pessoas e
gerando insatisfaes sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades governamentais.
Neste caso, trata-se de um "estado de coisas" - algo que incomoda, prejudica, gera
insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a constituir um item da agenda
governamental, ou seja, no se encontra entre as prioridades dos tomadores de deciso.
Quando este estado de coisas passa a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na
agenda governamental, ento se tornou um "problema poltico".
 Mas nem sempre isso acontece. Algumas vezes existem situaes que permanecem
"estados de coisas" por perodos indeterminados, sem chegar a serem includos na agenda
governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que impedem que
sequer se inicie o debate pblico do assunto.
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Existem muitos exemplos: o estatuto da propriedade privada no , de forma alguma, um

objeto de debate poltico nos EUA. Os direitos da mulher no entram na pauta governamental
de diversos pases do Oriente Mdio. No Brasil, s muito recentemente chegou agenda de
debates a questo da legalizao das relaes entre homossexuais, a descriminalizao do
aborto, etc. Nesses casos, configura-se o que Bachrach e Baratz conceituam como "no-
deciso".
A no deciso no se refere ausncia de deciso sobre uma questo que foi includa
na agenda poltica. Isso seria, mais propriamente resultado do emperramento do processo
decisrio. No-deciso significa que determinadas temticas que ameaam fortes interesses,
ou que contrariam os cdigo de valores de uma sociedade (e, da mesma forma, ameaam
interesses) encontram obstculos diversos e de variada intensidade sua transformao de um
estado de coisas em um problema poltico - e, portanto, sua incluso na agenda
governamental.
Entretanto, h autores que consideram que, no caso de uma forte no deciso, mesmo
que o tema seja includo na agenda governamental, no chega a ter uma soluo por obstruo
decisria. Ou que, caso chegue a uma deciso, esta no chega a ser implementada.
Certamente, esta uma ampliao do conceito, sujeita a exame mais cuidadoso e a debate
entre especialistas.
Um estado de coisas geralmente se transforma em problema poltico quando mobiliza
ao poltica [nota 7]. Para que uma situao ou estado de coisas se torne um problema
poltico e passe a figurar como um item prioritrio da agenda governamental necessrio que
apresente pelo menos uma das seguintes caractersticas:

(a) mobilize ao poltica: seja ao coletiva de grandes grupos, seja ao coletiva de

pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ao de atores individuais
estrategicamente situados;
(b) constitua uma situao de crise, calamidade ou catstrofe, de maneira que o nus de no
resolver o problema seja maior que o nus de resolv-lo;
(c) constitua uma situao de oportunidade, ou seja, haja vantagens, antevistas por algum ator
relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele problema.

Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema poltico uma

questo ou demanda toma-se um input, passando a incluir-se na agenda governamental. A
partir desse momento inicia-se o momento de formulao das alternativas.
A formulao das alternativas um dos mais importantes momentos do processo
decisrio, porque quando se colocam claramente as preferncias dos atores, manifestam-se
os seus interesses e ento que os diversos atores entram em confronto. Cada um deles possui
recursos de poder: influncia, capacidade de afetar o funcionamento do sistema, meios de
persuaso, votos, organizao, etc. E cada um deles possui preferncias. Uma preferncia a
alternativa de soluo para um problema que mais beneficia um determinado ator. Assim,
dependendo da sua posio, os atores podem ter preferncias muito diversas uns dos outros
quanto melhor soluo para um problema poltico.
Estas preferncias dependem do clculo de custo/benefcio de cada ator. O clculo de
custo/benefcio o clculo das vantagens e desvantagens que cada ator tem em relao a cada
alternativa proposta para solucionar um problema.
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Este clculo no se restringe a custos econmicos ou financeiros. Envolve tambm elementos

simblicos, como prestgio; ou elementos polticos, como ambies de poder e ganhos ou
perdas eleitorais, por exemplo.
As preferncias se formam em tomo de issues ou questes. As vezes difcil entender
este conceito devido s limitaes da lngua portuguesa. Em ingls tm-se termos alternativos:
problem, question, issue, o que no ocorre em portugus, onde se tem apenas problema e
questo. Issue um item ou aspecto de uma deciso, que afeta os interesses de vrios atores e
que, por esse motivo, mobiliza as suas expectativas quanto aos resultados da poltica e catalisa
o conflito entre os atores. Por exemplo, na reforma agrria, so issues: o conceito de terra
improdutiva, a forma de indenizao nas desapropriaes e o rito de desapropriao. Por que
so issues? Porque, dependendo da deciso que for tomada quanto a esses pontos, alguns
atores ganham e outros perdem, seus interesses so afetados e a poltica assume uma
configurao ou outra. Para entender o processo de formulao (e tambm a implementao)
essencial definir quais so os issues de uma poltica e identificar as preferncias dos atores
em relao a cada um deles.
 Em funo das preferncias e das expectativas de resultados (vantagens e
desvantagens) de cada alternativa na soluo de um problema, os atores fazem alianas entre
si e entram em disputa. Da se formam as arenas polticas: distributivas, regulatrias e
redistributivas.
Grosso modo, a dinmica das relaes entre os atores pode obedecer a trs padres:
lutas, jogos e debates. As lutas geralmente acontecem quando se trata de arenas
redistributivas, onde se tem o chamado jogo de soma-zero", ou seja, uma situao na qual,
para que um ator ganhe, o outro tem que perder. Esta a pior de todas as situaes em
poltica. Entretanto, mesmo nestes casos, dependendo daquilo que esteja em jogo, e
dependendo do custo do confronto para os atores envolvidos, possvel haver uma
acomodao entre os interesses em conflito: pode-se ter uma situao onde um lado no
ganhe tudo, nem o outro lado perca tudo. Cada um cede um pouco para resolver o conflito
sem grandes enfrentamentos, cujo custo pode ser elevado. Por outro lado, a acomodao pode
ser uma estratgia de algum ator interessado para adiar o confronto para o momento da
implementao, quando a situao poltica e a correlao de foras podem lhe ser mais
favorveis.
Os jogos so as situaes onde a lgica vencer o adversrio em uma situao
especfica, sem elimin-lo totalmente do processo, de tal maneira que ele possa vir a ser um
aliado num momento posterior. Esta situao a mais tpica do mundo da poltica, sendo
exemplificada pelas negociaes, barganhas, conluios, coalizes de interesses.
Finalmente, os debates so situaes onde cada um dos atores procura convencer o
outro da adequao das suas propostas, de tal maneira que o que vence aquele que se mostra
capaz de transformar o adversrio em um aliado. Aqui, a lgica a da persuaso. E onde
recursos como o conhecimento tcnico desempenham um papel relevante. De acordo com
Lindblom, no jogo do poder, diversos so os procedimentos ou tticas utilizados pelos atores.
A persuaso a tentativa de buscar a adeso pela avaliao das possibilidades de um
determinado curso de ao. Envolve anlise e argumentao.
Alm da persuaso, frequentemente os atores recorrem ao chamado "intercmbio", que
significa a troca de favores, de apoios e at mesmo de benefcios, como dinheiro, cargos,
bens, etc. Quando nem a persuaso nem o intercmbio funcionam, h atores que se utilizam
de ameaas. As ameaas podem se referir imposio de danos ou prejuzos ou suspenso
de favores ou benefcios.
Uma outra forma de atuao a presso pblica, que pode ser realizada por atores
individuais ou coletivos. Inclui desde manifestaes pela imprensa, at atitudes radicais como
greves de fome, etc. alm de manifestaes coletivas - pacficas ou violentas, capazes de
causar constrangimento, de mobilizar a opinio pblica e de chamar a ateno da imprensa e,
eventualmente, de atores internacionais, para o problema.
E' possvel, ainda, o exerccio da autoridade, que significa, de fato, a exigncia da
obedincia. Este exerccio pode ser direto (A ordena e B obedece) ou pode ser indireto (A
ordena a B, que ordena a C, e ento C obedece).
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Finalmente, pode-se utilizar da negociao e do compromisso: a tentativa de encontrar

solues negociadas nas quais todas as partes sintam-se mais ou menos satisfeitas com o que
obtiveram, de tal maneira que todos saiam do processo acreditando que ganharam alguma
coisa e ningum saia com a convico de ter perdido tudo.
Obviamente, estes so apenas os procedimentos mais comuns, podendo haver outros.
Mas importante observar que pode haver, ainda, um outro procedimento: a obstruo. Trata-
se do uso de recursos de poder para impedir, atrasar, confundir, etc., de tal maneira que o
custo de determinadas alternativas se torna to elevado que os atores acabam por se desgastar
e por abandonar, ao menos temporariamente, a luta em tomo de uma demanda ou de uma
alternativa. Neste caso, trata-se de uma situao de paralisia decisria onde a deciso emperra
de tal forma que todos os atores ficam impossibilitados de obter qualquer soluo admissvel
para aquele problema [nota 8].

IV

Uma vez que um problema qualquer se tenha tornado prioridade governamental,

iniciado o processo de formulao de alternativas. Existem diferentes formas de "pensar" a
soluo para um input de demanda. Uma das maneiras o chamado "MODELO
INCREMENTAL"; a outra o chamado "MODELO RACIONAL-COMPREENSIVO".
Existe uma terceira modalidade, que compe as duas primeiras, denominada "MIXED-
SCANNING".
Em termos simplificados, o modelo incremental - que tem em Lindblom um dos seus
defensores - significa buscar solucionar problemas de maneira gradual, sem introduzir
grandes modificaes nas situaes j existentes, e sem provocar rupturas de qualquer
natureza. Ou seja, em vez de especificar objetivos e de avaliar que decises podem atender a
esses objetivos, os tomadores de deciso escolhem as alternativas mediante a comparao de
alternativas especficas e da estimativa de quais dessas alternativas podero melhor produzir
os resultados esperados. Assim, a melhor deciso no aquela que maximiza os valores e
objetivos dos tomadores de deciso, mas aquela que assegura o melhor acordo entre os
interesses envolvidos.
Esta forma de abordar os problemas resulta de duas constataes bsicas: primeiro,
por mais adequada que seja a fundamentao tcnica de uma alternativa, a deciso envolve
relaes de poder. Assim, uma soluo tecnicamente irrevogvel pode se revelar
politicamente invivel, e vice-versa, o que significa dizer que no existem solues perfeitas.
Segundo, os governos democrticos efetivamente no possuem liberdade total na alocao de
recursos pblicos.
De fato, impossvel pensar a tomada de decises fora de certos horizontes histricos,
pois a alocao de recursos um processo contnuo. Assim, as decises que se precisa tomar
hoje frequentemente so condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que
ocorreu em algum momento do passado recente, seja pelo governo que est no poder, seja por
seu(s) antecessor (es). Este fato faz com que somente pequenas parcelas de recursos estejam
disponveis e reduz as decises polticas a decises marginais, incrementais. Ou seja, mesmo
que no longo prazo estas decises de pequenos alcance e pequenas mudanas cheguem a se
acumular e provocar grandes transformaes, o processo de tomada de deciso, em si mesmo,
limita-se quilo que possvel de ser alocado num momento preciso do tempo.
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Esta limitao que imprime a caracterstica de gradualidade tomada de decises.

Tipicamente, so decises que dizem respeito a ajustes ou a medidas experimentais de curto
alcance no atendimento das demandas - envolvendo pequenas tentativas que admitem o
ensaio, o erro e a correo dos rumos. O incrementalismo pode ser uma importante estratgia
para a adoo de polticas com alto potencial de conflito, ou polticas que implicam limitao
de recursos ou de conhecimentos, de maneira a garantir melhores condies para sua
implementao. Por outro lado, a prpria implementao pode ser prejudicada pelo
gradualismo incrementalista. Assim, a escolha do modelo sempre uma questo de estratgia.
J a modelo racional-compreensivo, formalizado por H. Simon, no se distingue
apenas pelo maior alcance e pela maior proporo de recursos alocados. Diferencia-se,
tambm, pela prpria lgica que orienta os tomadores de deciso. Enquanto que no modelo
incremental existe a convico de que o conhecimento da realidade sempre limitado e que as
decises envolvem conflitos de poder e precisam ser geis e rpidas - e por tudo isso devem
ser cautelosas - no modelo racional compreensivo, parte-se do princpio de que possvel
conhecer o problema de tal forma que se possa tomar decises de grande impacto.
Resumidamente, neste modelo de tomada de deciso, os decisores estabelecem quais os
valores a serem maximizados e quais as alternativas que melhor podero maxmiz-los. A
seleo da alternativa a ser adotada feita a partir de uma anlise abrangente e detalhada de
cada alternativa e suas consequncias.
Por isso, a deciso mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas as
informaes disponveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades tcnicas e
polticas para solucionar o problema, etc. Geralmente pretende-se realizar grandes mudanas a
partir de objetivos e cursos de ao previamente definidos a partir dos valores que orientam a
deciso.
Os dois estilos ou modelos de tomada de deciso apresentam problemas. Entre outros,
o modelo incremental mostra-se pouco compatvel com as necessidades de mudana e pode
apresentar um vis conservador. J o modelo racional-compreensivo parte de um pressuposto
ingnuo de que a informao perfeita e no considera adequadamente o peso das relaes de
poder na tomada de decises. Assim, buscando solucionar essas dificuldades e outras,
elaboraram-se propostas de composio das duas abordagens. Entre elas destaca-se a
concepo defendida por Etzioni, do mixed-scanning.
Etzioni distingue entre decises ordinrias ou incrementais; e decises fundamentais
ou estruturantes. As decises estruturantes so aquelas que estabelecem os rumos bsicos das
polticas pblicas em geral e proporcionam o contexto para as decises incrementais. Etzioni
considera o mixed-scanning o mtodo adequado para lidar com as decises estruturantes
porque permite explorar um amplo leque de alternativas.
Basicamente, o mixed-scanning requer que os tomadores de deciso se engajem em
uma ampla reviso do campo de deciso, sem se dedicar anlise detalhada de cada
alternativa (conforme faz o modelo racional-compreensivo). Esta reviso permite que
alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decises estruturantes. As decises
incrementais, por sua vez, decorrem das decises estruturantes e envolvem anlise mais
detalhadas de alternativas especficas.
Conforme j foi mencionado antes, uma demanda expressa aspiraes quanto
soluo de um problema. Estas aspiraes transformam-se em expectativas quando as
alternativas comeam a ser formuladas. Obviamente, h atores que tm expectativas de obter
vantagens com uma deciso e outros que acreditam que esta deciso v lhes trazer
desvantagens. A partir destas expectativas que os atores se mobilizam, defendendo aquilo
que seja o seu interesse.
Esta mobilizao assume, geralmente, alguns padres definidos. Assim, quando se tem
polticas distributivas, o padro costuma ser pluralista. Quando se tem polticas regulatrias, o
padro pode ser pluralista, mas tambm tende a ser elitista, dependendo de qual seja o
problema a ser regulamentado. Quando se tem polticas redistributivas, o padro costuma ser
o do jogo de soma-zero.
Estes padres significam: (1) a forma assumida pelas relaes de poder (quem tem
poder, quem no tem, quem tem mais poder, quem tem menos poder), e so, por isso,
modelos de deciso; (2) no caso do padro pluralista, significa, tambm, o formato assumido
pelos mecanismos de representao de interesses, tanto do pontos de vista formal, quanto
informal.
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Embora cada um desses padres corresponda a verdadeiros paradigmas de anlise

poltica - e portanto admita incontveis consideraes de natureza terica que excedem os
limites deste texto - vale lembrar a ideia bsica de cada um deles. No pluralismo, a principio e
como regra, todos os atores so equivalentes, ou seja todos tem chances de obter a deciso
que lhes seja mais favorvel. Isto vai depender da capacidade e da disposio de cada ator
para enfrentar a disputa pelos seus interesses e tratar de articular estratgias e recursos de
poder que lhes garantam a vitria contra os seus oponentes.
No elitismo e no modelo de classes, isto no acontece: os resultados so previamente
definidos pelos interesses das elites (elitismo), que controlam os recursos organizacionais da
sociedade, ou da classe dominante (modelo de classes), que controla os recursos produtivos
(interesses econmicos). Entretanto, necessrio lembrar que as elites competem entre si e o
mesmo fazem as fraes da classe dominante. Nesta competio, eventualmente certas elites
ou fraes de classe podem procurar obter o apoio das no-elites (massas) ou de setores da
classe dominada. Neste caso, a no-elite ou a classe dominada passam a influir no processo.
Uma vez que as alternativas estejam sendo formuladas, qual o comportamento dos
atores no jogo do poder? De acordo com Allison, existem pelo menos trs formas de tratar
esta questo.
Pode-se supor que todos os atores agem de maneira absolutamente racional, buscando
a soluo mais perfeita para apenas aquele problema que est em jogo. Nesse caso, o governo
(logo, os tomadores de deciso) visto como um ator unitrio, monoltico, que trata o
problema estrategicamente, estabelecendo quais so os seus objetivos, quais as solues
alternativas disponveis e quais as consequncias de cada uma. Escolhe a alternativa que lhe
traz consequncias mais vantajosas e age. Conceitualmente, este tipo de anlise baseia-se em
uma ideia semelhante ideia do "mercado de concorrncia perfeita" na economia.
Acontece que o mercado de concorrncia perfeita no existe na realidade, pois a
racionalidade humana no d conta de todas as informaes e, alm disso, o processo
decisrio carrega inmeras ambiguidades. Ademais, uma poltica nunca se esgota nela mesma
e frequentemente mostra-se um campo de interesse cruzados, diversificados e mesmo
conflitantes. Finalmente, o governo e o Estado no so unitrios: ao contrrio, so compostos
por indivduos, que tem interesses prprios, diferenciados e que fazem seu clculo poltico
pessoal, circunstancial e de longo prazo.
Uma outra forma de tratar o processo de deciso a abordagem organizacional. Este
tipo de anlise consegue escapar do problema da racionalidade absoluta e abstrata, que uma
das falhas da abordagem anterior e fornece uma soluo para o fato de que o governo e o
Estado no so entidades unitrias e monolticas. A abordagem organizacional supe, em
lugar disto, que o Estado e o governo so conglomerados de organizaes dotadas de vida
mais ou menos autnoma. O governo percebe os problemas atravs dos sensores das
organizaes, usando as informaes que elas fornecem e encontra solues para os
problemas atravs das "rotinas" de procedimentos que as organizaes desenvolvem.
Nesse caso, as polticas pblicas so entendidas como outputs organizacionais. Os
atores so agentes das organizaes, o poder dividido entre elas e os problemas so
percebidos conforme o seu ponto de vista e a sua interpretao. As prioridades so definidas
conforme os seus interesses. As solues devem se ajustar a procedimentos operacionais
padronizados, conforme as rotinas desenvolvidas pelas organizaes.
Entretanto, tambm esta abordagem oferece problemas. Em primeiro lugar, ela ignora
em grande parte o jogo poltico, de barganha e negociao, esquecendo que os lideres das
organizaes so tambm indivduos dotados de ambies polticas. Alm disso, ignora que
as organizaes frequentemente tambm so pouco racionais - apesar de toda a informao
que possuem e das rotinas que desenvolvem - at porque elas tendem a desenvolver
inflexibilidades.
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Assim, existem uma terceira abordagem, que a Allison denomina "Modelo da Poltica
Burocrtica", embora este no seja um nome apropriado. Basicamente, este modelo rejeita a
ideia da racionalidade linear em relao a uma poltica especfica, considerando que os
interesses dos diversos atores frequentemente colocam linhas cruzadas entre diferentes
polticas. Assim, uma deciso que parece pouco racional, indicando um prejuzo para um ator
em determinada poltica, pode ter sido o elemento de barganha para que esse mesmo ator
obtivesse uma vantagem muito maior em uma outra poltica que - em princpio - nada tem a
ver com a primeira. Ou seja, o elemento crucial definir qual o interesse em jogo para cada
ator envolvido. Obviamente, alm disso, fundamental tambm definir que recursos de poder
cada ator possui para tentar impor o seu interesse aos demais, que alianas capaz de compor,
sua capacidade de ao estratgica, etc.
Alm disso, esta abordagem considera que o jogo poltico no se d apenas entre
unidades institucionais e coletivas: h todo tipo de ator. Atores organizacionais defendendo
interesses organizacionais ou, alternativamente, usando sua posio organizacional para
favorecer interesses e ambies pessoais. Atores coletivos agindo em defesa dos interesses de
suas coletividades ou no. Atores institucionais ou individuais, privados e pblicos. E,
sempre, tudo permeado por clculos polticos, de curto, mdio ou longo alcance.
Neste jogo, para obter vantagens individuais, coletivas, organizacionais, etc., os atores
fazem todas as alianas possveis, usam de todas as estratgias e recursos. O que move o jogo
do poder no a lgica de um curso de ao, nem as rotinas organizacionais, nem a
excelncia tcnica de cada alternativa, mas o poder efetivo e as habilidades polticas dos
proponentes e adversrios de uma alternativa para negociar, barganhar at obter uma soluo
satisfatria para um determinado problema poltico.
Esta abordagem permite lidar, inclusive com as situaes de falta de informao e de
informao incompleta, permitindo entender situaes nas quais:

(a) ocorre a cooperao universal porque todos os atores so solidrios; ou seja, todos
acreditam que ganham com uma soluo.
(b) no ocorre nenhuma cooperao, porque cada um quer levar vantagem em tudo;
(c) alguns atores no cooperam e tiram vantagem do fato de todos os outros atores
estarem cooperando;
(d) alguns atores cooperam enquanto todos os outros s buscam suas vantagens
individuais.

Neste contexto que surgem as decises. A rigor, uma deciso em poltica pblica
representa apenas um amontoado de intenes sobre a soluo de um problema, expressas na
forma de determinaes legais: decretos, resolues, etc., etc... Nada disso garante que a
deciso se transforme em ao e que a demanda que deu origem ao processo seja efetivamente
atendida. Ou seja, no existe um vinculo ou relao direta entre o fato de uma deciso ter sido
tomada e a sua implementao. E tambm no existe relao ou vnculo direto entre o
contedo da deciso e o resultado da implementao.
O que que garante que uma deciso se transforme em ao em regimes
democrticos? A efetiva resoluo de todos os pontos de conflito envolvidos naquela poltica
pblica. Esta "efetiva resoluo" no significa nada tecnicamente perfeito.
Em lugar disto, significa aquilo que politicamente se considera uma "boa deciso":
uma deciso em relao qual todos os atores envolvidos acreditem que saram ganhando
alguma coisa e nenhum ator envolvido acredite que saiu completamente prejudicado.
Como esta soluo realmente difcil de ser obtida, apesar de todas as possibilidades
de negociao, ento se considera tambm uma "boa deciso" aquela que foi a melhor
possvel naquele momento especfico.
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Isto, na prtica, quer dizer que naquele momento todos os atores dotados de efetivos
recursos de poder para inviabilizar uma poltica pblica devem acreditar que saram ganhando
alguma coisa e nenhum ator dotado de efetivos recursos de poder para inviabilizar a poltica
pblica acredite que saiu prejudicado com a deciso. Ou seja, a ausncia de ganhos e os
prejuzos reais em um momento especifico devem estar limitados queles atores que no so
capazes de mobilizar recursos de poder para impedir que a deciso se transforme em ao.

Os ltimos aspectos abordados acima remetem a discusso esfera da implementao

de polticas pblicas. Desde a dcada de 1970, o estudo de polticas publicas indica haver algo
como que um "elo perdido", situado entre a tomada de deciso e a avaliao dos resultados: a
implementao. Embora esta preocupao com a implementao seja relevante, na realidade,
a separao entre a formulao, a deciso, a implementao e a avaliao de polticas pblicas
um recurso mais importante para fins de anlise do que um fato real do processo poltico.
A implementao pode ser compreendida como o conjunto de aes realizadas por
grupos ou indivduos de natureza pblica ou privada, as quais so direcionadas para a
consecuo de objetivos estabelecidos mediante decises anteriores quanto a polticas. Em
outra palavras, trata-se das aes para fazer uma poltica sair do papel e funcionar
efetivamente. Este processo precisa ser acompanhado, entre outras coisas, para que seja
possvel identificar porque muitas coisas do certo enquanto muitas outras do errado entre o
momento em que uma poltica formulada e o seu resultado concreto.
Efetivamente, em especial quando uma poltica envolve diferentes nveis de governo -
federal, estadual, municipal - ou diferentes regies de uma mesmo pas, ou ainda, diferentes
setores de atividade, a implementao pode se mostrar uma questo problemtica, j que o
controle do processo de torna mais complexo.
Mesmo quando se trata apenas do nvel local, h que se considerar, ainda, a
importncia dos vnculos entre diferentes organizaes e agncias pblicas no nvel local para
o sucesso da implementao. Geralmente, quando a ao depende de um certo nmero de elos
numa cadeia de implementao, ento o grau necessrio de cooperao entre as organizaes
para que esta cadeia funcione pode ser muito elevado. Se isto no acontecer, pequenas
deficincias acumuladas podem levar a um grande fracasso.
Assim, h estudos que indicam dez pr-condies necessrias para que haja uma
implementao perfeita:

1) As circunstncias externas agncia implementadora no devem impor restries que a

desvirtuem;
2) 0 programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
3) No apenas no deve haver restries em termos de recursos globais, mas tambm, em
cada estgio da implementao, a combinao necessria de recursos deve estar efetivamente
disponvel;
4) A poltica a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a relao entre
a causa (de um problema) e o efeito (de uma soluo que est sendo proposta);
5) Esta relao entre causa e efeito deve ser direta e, se houver fatores intervenientes, estes
devem ser mnimos;
6) Deve haver uma s agncia implementadora, que no depende de outras agncias para ter
sucesso; se outras agncias estiverem envolvidas, a relao de dependncia dever ser mnima
em nmero e em importncia;
7) Deve haver completa compreenso e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e
esta condio deve permanecer durante todo o processo de implementao;
8) Ao avanar em direo aos objetivos acordados, deve ser possvel especificar, com detalhes
completos e em sequncia perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante;
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9) E' necessrio que haja perfeita comunicao e coordenao entre os vrios elementos
envolvidos no programa;
10) Os atores que exercem posies de comando devem ser capazes de obter efetiva
obedincia dos seus comandados.
Neste tipo de abordagem, a responsabilidade por uma poltica cabe, claramente, aos
agentes situados no topo do processo poltico, e so quatro as variveis mais importantes:

a) a natureza da poltica: no pode admitir ambiguidades;

b) a estrutura de implementao: os elos da cadeia devem ser mnimos;
c) a preveno de interferncias externas;
d) o controle sobre os atores envolvidos na implementao.

Particularmente quando se trata das variveis (c) e (d), deve-se levar em considerao,
tambm, como o tipo de poltica e de arenas polticas pode afetar o processo de
implementao. Ocorre que diferentes tipos de polticas e de arenas polticas envolvem
diferentes participantes com distintos nveis de envolvimento, conforme o que esteja em jogo
no momento. Assim, alguns tipos de polticas podem ser mais ou menos difceis de
implementar, podem ter maior ou menos probabilidade de interferncia externa, etc. Por
exemplo: as polticas redistributivas podem ser mais difceis de implementar que as polticas
distributivas; j as polticas regulatrias podem ser mais ou menos bem sucedidas dependendo
das suas consequncias redistributivas.
Portanto, o acompanhamento e controle das polticas deve incluir, tambm: o tipo de
poltica e de arena poltica; o contexto inter e intra-organizacional dentro do qual ocorre a
implementao; e o mundo externo sobre o qual a poltica dever exercer o seu impacto.
Por outro lado, os implementadores nem sempre so os atores situados no topo da
pirmide poltica. Assim, o acompanhamento de uma poltica deve levar em considerao a
existncia de uma percepo precisa acerca da poltica que se implementa. Isto nem sempre
ocorre. Ou seja, nem sempre os indivduos que atuam na implementao de uma poltica
sabem efetivamente que esto trabalhando como implementadores de algo abstrato como uma
poltica.
Alm disso, nem sempre a implementao se distingue do prprio processo de
formulao, e em muitos casos, a implementao acaba sendo algo como "a formulao em
processo". Isto tem consequncias: entre outras, os prprios objetivos da poltica, e os
problemas envolvidos, no so conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao contrrio,
vo aparecendo medida que o processo avana. Alm disso, se h polticas que possuem
caractersticas de "programas" - com objetivos e recursos definidos claramente - outras no
possuem tais caractersticas, sendo muito menos claras, inclusive quanto aos seus limites.
Quando se trata de polticas com caractersticas de "programas, um dos problemas
que surgem resulta do modo pelo quais esses programas interagem e entram em conflito com
outros programas. Neste caso, diversas coisas podem ocorrer: (a) novas iniciativas podem
envolver mudanas que afetam atividades em andamento, com as quais podem entrar em
conflito; (b) muitas reas e setores de polticas so dominados por agncias governamentais
que tomam decises intra-organizacionais sobre como compatibilizar os novos programas
com os antigos; (c) o poder Executivo domina o sistema governamental e legisla de muitas
formas, e apenas alguns aspectos destas decises aparecem como atos especficos do
Congresso, e por este motivo as decises do Legislativo podem parecer ambguas, pouco
claras.
Ento, frequentemente o estudo e o acompanhamento da implementao enfrentam a
dificuldade de identificar o que que efetivamente est sendo implementado, porque as
polticas pblicas so fenmenos complexos. Eventualmente, esta complexidade deliberada,
ou seja, em certos casos, as polticas formuladas podem ter apenas o objetivo de permitir que
os polticos ofeream ao pblico satisfaes simblicas, sem que haja nenhuma inteno
verdadeira de implement-las.
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Qualquer sistema poltico no qual a formulao e a implementao so separados -3

seja pela diviso entre o Legislativo e o Executivo, seja pela diviso entre nveis de governo
(federal, estadual, municipal) - oferece oportunidades para a adoo simblica de polticas.
Em outras palavras, uma instncia pode facilmente assumir que tomou a deciso demandada
pelo pblico, sabendo antecipadamente que os custos de sua implementao iro recair sobre
outra instncia, sem que sejam providenciados os recursos necessrios para tornar a ao
possvel.
Mesmo quando no este o caso, importante reconhecer que o fenmeno sobre o
qual a ao ir incidir dever requerer negociao e compromisso. Por isso, o
acompanhamento e controle das polticas publicas requer que se tenha em mente que:
a) muitas polticas representam compromissos entre valores e objetivos conflitantes;
b) mudas polticas envolvem compromissos com interesses poderosos dentro da estrutura de
implementao;
c) muitas polticas envolvem compromissos com interesses poderosos sobre quem ser
afetado pela implementao;
d) muitas polticas so formuladas sem que tenha sido dada a ateno necessrias ao modo
pelo qual foras poderosas (particularmente as foras econmicas) podero impossibilitar a
sua implementao.

E' preciso reconhecer que tais compromissos no so imutveis, mas que ainda assim
eles podem persistir durante todo o processo de transformao da deciso em ao; e que
alguns tomadores de deciso podem se sentir muito satisfeitos em que isto ocorra, de maneira
a liber-los dos problemas da deciso.
Um outro problema tem a ver com o fato de que muitas aes governamentais no
envolvem a promulgao de programas explcitos instituindo novas atividades. Em lugar
disso, elas se resumem a ajustamentos na forma pela qual as atividades existentes so
realizadas. Um exemplo comum deste tipo so os aumentos ou redues de recursos para
atividades especficas, de forma que podem estimular ou simplesmente cancelar determinadas
polticas, sem que isto seja afirmado diretamente por qualquer agencia governamental. E isto
toma a implementao um assunto ainda mais complexo, pois a relao entre o ajuste nos
recursos e o prprio programa nem sempre direta.
Alm do aspecto relativo aos recursos, uma outra forma de interferir em uma poltica
em andamento a mudana na estrutura: transferncias de servios e atribuies de uma
agncia para outra, instituio de novas regras sobre a gesto de determinadas atividades, etc.
- tudo isto muda o balano de poder do sistema de implementao e pode afetar as prprias
polticas: a mudana nas regras do jogo, afinal, pode mudar o prprio resultado do jogo.
A ideia, acima mencionada, da implementao como sendo "a formulao em
processo", pode trazer importantes contribuies para o esforo de acompanhamento e
controle. De fato, nem sempre todas as decises relevantes so tomadas durante a fase que
convencionalmente se denomina formulao. E, na verdade, existem diversas razes para que
estas decises sejam adiadas para a fase da implementao. Por exemplo:

a) porque existem conflitos que no puderam ser resolvidos durante o estgio de

formulao;
 b) porque se considera necessrio deixar que decises fundamentais somente sejam
tomadas quando todos os fatos estiverem disposio dos implementadores;
c) porque existe a crena de que os profissionais da implementao estaro melhor
preparados do que outros atores para tomar certas decises;
d) porque existe pouco conhecimento sobre o impacto efetivo das novas medidas;
e) porque existe o reconhecimento de que as decises cotidianas envolvero
negociaes e compromissos com interesses poderosos;
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f) porque se considera que seja politicamente inconveniente tentar resolver esses

conflitos.

Assim, o processo de implementao pode ser uma continuao da formulao,

envolvendo flexibilizao, idas e vindas, etc. - de maneira que compreende um contnuo
processo de interao e negociao ao longo do tempo, entre aqueles que querem pr uma
poltica para funcionar e aqueles de quem este funcionamento depende. Neste caso, preciso
identificar quem procura influenciar a que, a quem, como e por que.
Por outro lado, frequentemente, a atitude dos agentes pblicos responsveis pelas
polticas frequentemente ignora todas essas consideraes. Mesmo quando se trata de atores
capacitados e comprometidos com a realizao de uma poltica, trs atitudes so bastante
comuns. Primeiro, os que decidem supem que o fato de uma poltica ter sido decidida
automaticamente garante que ela seja implementada. Segundo, todas as atenes se
concentram na deciso e no grupo decisrio, enquanto a implementao fica ignorada ou
tratada como se fosse de responsabilidade de um outro grupo. Terceiro, aparentemente se
supe que a implementao se resume a levar a cabo o que foi decidido, logo, apenas uma
questo de os executores fazerem o que deve ser feito para implementar a poltica.
Ocorre que a realidade muito mais complexa, como foi visto anteriormente. Em
virtude disso, uma poltica pode simplesmente no chegar a ser implementada, seja pela
reao de interesses contrariados, seja por reao ou omisso dos agentes pblicos
envolvidos, seja por reao ou omisso at mesmo dos possveis beneficirios. Ou,
alternativamente, pode ter apenas algumas de suas partes implementadas. Pode ter partes
implementadas contraditoriamente deciso e seus objetivos. Pode ter partes implementadas
de maneira diversa - embora no contrria - do que foi previsto. Pode ter partes
implementadas contraditoriamente entre si. E muitas outras coisas podem ocorrer, gerando
resultados absolutamente diferentes daquilo que se pretendia com a deciso. Essa variedade
de resultados decorre do fato de que a implementao um processo interativo e continuado
de tomada de decises por numerosos e pequenos grupos envolvidos com a poltica, os quais
apresentam reaes efetivas ou potenciais deciso. Por isso, a implementao deve ser vista
sob uma perspectiva interativa, na qual as aes individuais em pontos estratgicos
influenciam consideravelmente os resultados obtidos.
E assim porque na realidade o que existe no um processo acabado, mas sim um
contnuo movimento de interao entre uma poltica em mudana, uma estrutura de relaes
de grande complexidade e um mundo exterior no apenas complexo mas, tambm, dotado de
uma dinmica cada vez mais acelerada.

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Pgina 15

Incio das notas de rodap

Nota 1, pgina 01: As ideias compiladas no so de minha autoria, mas renem as

contribuies de diversos autores clssicos na rea de polticas pblicas, que tenho usado
correntemente em minhas aulas sobre o assunto. Todos esses autores esto referidos na
bibliografia dos cursos que ofereo sobre polticas pblicas.
Nota 2, pgina 02: Um exemplo so os evanglicos, no Brasil. Ate cerca de dez anos atras
eles existiam, mas no tinham efetivo peso poltico. Hoje so uma parcela importante do
eleitorado, com uma bancada prpria no Congresso. No caso dos Estados Unidos, um novo
ator poltico, que emergiu em torno da dcada de setenta foram os homossexuais, que
formaram poderosas associaes.

Nota 3, pgina 03: No caso brasileiro, um exemplo e a reforma agraria. O Estatuto da Terra
tem mais de trinta anos de idade, o assunto foi votado na Constituinte, aprovou-se mais tarde
a Lei Agrria e ainda hoje o problema da reforma agrria no se encontra resolvido.

Nota 4, pgina 03: Outro tipo de ator - que tanto pode ser pblico como privado - so os
tecnocratas. Trata-se de altos diretores de empresas pblicas (estatais) ou privadas. So
dotados de excelente formao tcnica, grande competncia executiva e geralmente transitam
entre as empresas privadas e as empresas pblicas.

Nota 5, pgina 03: Geralmente os empresrios mobilizam seus lobbies para encaminhar suas
demandas e pressionar os atores pblicos, mas no so apenas os empresrios que constituem
grupos de presso. Os grupos de presso podem ser regionais (ex: Frente de Prefeitos,
governadores do Nordeste, polticos e empresrios da Zona Franca de Manaus), podem ser
setoriais (ex: produtores de calados, indstria txtil, informtica, etc.). Podem, ainda, ser
movimentos sociais, como o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra. Podem ser
institucionais, como as igrejas e as ONGs.

Nota 6, pgina 04: Um caso exemplar, no Brasil, foi a atuao grevista dos caminhoneiros no
incio da dcada de oitenta. Existem diversos setores de atuao dos trabalhadores que so
cruciais, mas pode ocorrer que, dentro de um setor, uma rea especfica seja de importncia
fundamental. Por exemplo, no caso das greves bancrias, uma rea fundamental o
processamento de dados: se esta rea parar, ento o sistema deixa efetivamente de funcionar,
tenha a categoria aderido greve ou no.

Nota 7, pgina 5: Pode corresponder ao de coletividades, como aconteceu na dcada de

sessenta com o movimento negro e com o movimento feminista. Ou pode ser ao de atores
estratgicos, como vem ocorrendo com a questo ecolgica. Ou podem ser as duas coisas
juntas, como aconteceu com o movimento pelas Diretas J. Em geral a percepo de um
"mal pblico", alm de situaes como crises e catstrofes, que frequentemente desencadeia a
ao em tomo de um estado de coisas, transformando-o em problema poltico.

Nota 08, pgina 7: Vale observar que a obstruo pode ocorrer at mesmo antes da
formulao do problema, impedindo que ele passe de um estado de coisas a um problema
poltico. E pode ocorrer tambm depois da formulao, de maneira que as decises no sejam
transformadas em aes, no momento da implementao da poltica. Pode ocorrer, e
frequentemente ocorre, que determinados atores que se opem a uma poltica por princpio,
participam do processo de formulao com o intuito deliberado de impedir que se chegue a
uma deciso - qualquer que seja ela. 0 seu interesse de que a poltica no seja decidida e que
as coisas continuem como esto. Nesse caso, relativamente fcil observar a estratgia de
obstruo, que se manifesta no comportamento dos atores de diversas formas: propondo
medidas extremamente radicais, no negociando, fazendo exigncias descabidas, etc.