CDP Cuadernos de Derecho Pblico

Legitimacin y accin popular Novedades

jurisprudenciales

M a Pilar Teso Gamella

Magistrada de la Sala Tercera del Tribunal Supremo
pilar teso mju es

Resumen
Un paseo por la jurisprudencia ms reciente del Tribunal Supremo Sala de lo Contencioso administrativo es la
propuesta del presente trabajo La materia sobre la que versa es la accin pblica reconocida en determina
dos mbitos sectoriales de la actividad administrativa como es el supuesto tradicional del urbanismo y otros
como el patrimonio histrico costas o el medio ambiente
El acceso a la jurisdiccin contencioso administrativa se vincula a la concurrencia de un ttulo legitimador la
titularidad de un derecho o la concurrencia de un inters legtimo salvo los casos precisamente en que se re
conozca legalmente la accin pblica Pues bien la jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo ha tenido
una decidida generosidad en la interpretacin de los requisitos a los que se anuda el ejercicio de la indicada
accin pblica

Palabras clave
Accin pblica legitimacin medio ambiente patrimonio histrico costas urbanismo

Legitimation and class action Jurisprudential

developments

Abstract
The purpose of the present work is to analyze the most recent Case law of the Administrative Litigation Cham
ber of the Supreme Court The main topic of this essay is class action as recognized in certain areas of the ad
ministrative activity like town planning protection of historical heritage and the environment as well as coast
law
Access to the administrative litigation jurisdiction is subjected to the locus standing of the applicant the indi
vidual can only gain access if he or she is entitled to a right or has a rightful interest unless class action has
been recognized In this regard recent decisions of the Supreme Court show a broad interpretation in the re
Problemas actuales

quirements of the aforementioned action

Key words
Class action legitimation environment historical heritage Coast Law town planning

71
 M.a pilar teso gamella

I CoNSIDERACIoNES gENERALES

Tomando como punto de partida que la interpretacin de los requisitos procesa

les tanto la legitimacin activa en general como la accin pblica en particular no
pueden incurrir en un rigor desproporcionado poniendo en riesgo de lesin la tutela
judicial efectiva artculo de la CE en su vertiente de derecho de acceso a la juris
diccin conviene hacer un repaso general sobre la jurisprudencia mas reciente del
Tribunal Supremo al respecto

Aproximarnos a la legitimacin para interponer un recurso contencioso adminis

trativo supone por tanto conectar con la tutela judicial efectiva al supeditarse el
acceso a la jurisdiccin a la concurrencia de un ttulo legitimador

El fundamento de la legitimacin efectivamente se vincula con la extensin del

derecho a la tutela judicial citado para la proteccin de los derechos e intereses que
antao fueron directos y ahora se tornaron en legtimos integrando un aspecto pro
pio de su contenido esencial

Este reconocimiento permite no obstante que pueda extenderse tal facultad a

los dems ciudadanos que careciendo de la titularidad del derecho o del concurso
del inters legtimo puedan reforzar la proteccin que deba dispensarse en determi
nados mbitos sectoriales de la actividad administrativa Es el caso de la accin pbli
ca cuyo fundamento constitucional radica en el reconocimiento que de la accin po
pular hace el artculo de la CE

Tradicionalmente el progreso de la jurisdiccin contencioso administrativa se

vincula a la tensin que surge de un lado entre las Administraciones Pblicas que
como titulares de potestades administrativas representan los intereses generales y
de otro los ciudadanos que como particulares actan en defensa de sus derechos
en muchos casos fundamentales e intereses legtimos de diversa naturaleza Es el
trnsito desde la pura revisin o fiscalizacin jurisdiccional de la legalidad de la actua
cin de las Administraciones hasta el enjuiciamiento de las pretensiones de los ciuda
danos en defensa de sus derechos e intereses legtimos esgrimidas frente a las Ad
ministraciones Pblicas
Problemas actuales

La defensa de estos derechos e intereses en el recuso contencioso administrati

vo es cualificada en definitiva porque precisa de una determinada y especfica rela
cin entre el sujeto promotor del recurso y el objeto del proceso De modo que un
ciudadano no puede impugnar cualquier actuacin administrativa que considere no
conforme a derecho Ha de concurrir un derecho o inters concreto y especfico leg
timo que opera como requisito legitimador

Lo anterior viene a cuento porque es preciso arrancar de unas consideraciones

72 generales sobre la legitimacin activa para despus detenernos y centrarnos en la
 legitiMacin y accin popular. novedades jurisprudenciales

accin pblica desde la perspectiva que nos proporciona su aplicacin por la jurispru
dencia del Tribunal Supremo

II LA LEgITIMACIN ACTIvA EN gENERAL

Conviene diferenciar dentro del catlogo general que dibuja el artculo de la

Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso administrativa LJCA entre la legiti
macin general por la concurrencia de un derecho e inters legtimo y otro tipo de
legitimaciones que dejamos al margen como la legitimacin corporativa la legitima
cin de la Administraciones y la que corresponde al Ministerio Fiscal

Con carcter general la legitimacin activa como cualidad que habilita a las
personas fsicas o jurdicas para actuar como parte demandante en un proceso con
creto se vincula a la relacin que media entre aquella y el objeto de la pretensin
que se deduce en el proceso Concretamente a tenor del artculo de la LJCA se
condiciona a la titularidad de un derecho o inters legtimo cuya tutela se postula
apartado a

Es la propia Constitucin quien vincula este presupuesto procesal de la legitima

cin activa al derecho a la tutela judicial efectiva al describirlo en el artculo
como el derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de
sus derechos e intereses legtimos En este sentido la legitimacin es la medida con
arreglo a la cual se suministra el derecho a la tutela judicial efectiva por jueces y tribu
nales en el ejercicio de su potestad jurisdiccional ex artculo de la CE

La jurisprudencia del Tribunal Supremo viene considerando al respecto que el

inters legtimo como requisito legitimador para entablar acciones se concreta en la
obtencin de cualquier beneficio econmico o favor moral concreto derivado del re
sultado del proceso porque la actuacin administrativa le haba ocasionado algn
perjuicio Del mismo modo que la legitimacin activa no puede extenderse a los casos
en que se trata de satisfacer apetencias deseos o gustos personales

En este sentido se considera que nuestra jurisprudencia si bien no reconoce con

carcter general la legitimacin fundada en el mero inters por la legalidad o en moti
vos extrajurdicos susceptibles de satisfacer apetencias deseos o gustos personales s
Problemas actuales

ha ido reconociendo como incluibles en el concepto de inters legitimador beneficios

tales como los morales los de vecindad los competitivos o profesionales y asimismo
adems de los personales o individuales los colectivos y los difusos STS de de ene
ro de recada en el recurso de casacin n Del mismo modo que la
estimacin de la pretensin tenga como efecto un beneficio o la eliminacin de un per
juicio produciendo una ventaja que ha de ser real concreta y efectiva Sin que baste
por tanto una recompensa de orden moral o el beneficio de carcter cvico o de otra
ndole que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad STS de de septiembre
de dictada en el recurso de casacin n 73
 M.a pilar teso gamella

Por tanto la legitimacin activa no puede extenderse con carcter general a

los casos en que cualquier ciudadano acta en defensa de la legalidad pues para
estos casos precisamente est la accin pblica en los trminos que seguidamente
exponemos

III LA ACCIN PBLICA

Caracterizacin

La titularidad de un derecho o la concurrencia de un inters legtimo sin embar

go no es exigible en todo caso para la interposicin de un recurso contencioso admi
nistrativo como ya hemos adelantado As es ese requisito legitimador no resulta de
aplicacin en determinados mbitos sectoriales de la actividad administrativa en los
que se permite que cualquier ciudadano pueda interponer un recurso sin ninguna
exigencia adicional

Es lo que se denomina accin popular en el artculo h de la LJCA y que la

mayor parte de nuestras leyes sectoriales tradicionalmente denominan accin pbli
ca Tal es el caso del urbanismo patrimonio histrico costas o en determinados
mbitos del medio ambiente

La accin popular reconocida con rango constitucional en el artculo para el

proceso penal se ha extendido por la Ley artculo h de la LJCA a la jurisdiccin
contencioso administrativa que a su vez se remite a una norma con rango de ley
para su reconocimiento en un mbito material determinado de la actividad adminis
trativa

Esta extensin legal de la accin pblica a determinados mbitos se realiza en

atencin a los diferentes y sensibles intereses en juego porque la accin pblica lo
que pretende es robustecer y reforzar la proteccin de determinados valores especial
mente sensibles haciendo ms eficaz la defensa de los mismos ante la pluralidad de in
tereses concurrentes STS de de mayo de dictada en el recurso de casacin
n

Se considera en definitiva que la relevancia de los intereses en juego demanda

Problemas actuales

una proteccin ms vigorosa y eficaz que la que puede proporcionar la accin de los
particulares afectados por lo que ha de extenderse la misma a cualquier ciudadano
que pretenda simplemente que se observe y se cumpla la ley

Regulacin mediante ley

Que la previsin de la accin popular en un determinado mbito ha de hacerse

74 mediante una norma con rango de ley es una cuestin que no ofrece dudas porque
 legitiMacin y accin popular. novedades jurisprudenciales

expresamente as lo dispone el artculo h de la LJCA Ahora bien la polmica se

suscita en orden a determinar si esa ley puede ser una ley autonmica

El problema que simplemente dejamos planteado se suscita en los trminos si

guientes La legislacin procesal es una competencia exclusiva del Estado ex artculo
a
de la CE y lo cierto es que las leyes de las Comunidades Autnomas cada vez
con ms frecuencia introducen y regulan en sus leyes sectoriales la denominada ac
cin popular La cuestin reside en este sentido en la interpretacin que se haga de
lo dispuesto en el mentado artculo a
cuando excepta de la competencia ex
clusiva del Estado las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las
particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autnomas De manera
que si se tiene la competencia sustantiva para legislar en un determinado mbito
material podra pensarse que tambin se tiene la competencia para regular la accin
popular en dicho sector es decir para prever las acciones tendentes a exigir el cum
plimiento de tal regulacin sustantiva

Ahora bien no podemos desconocer que la doctrina del Tribunal Constitucional

tiende a ser restrictiva respecto de la regulacin de las especialidades procesales de
rivadas de las peculiaridades de su derecho sustantivo en la aplicacin del citado ar
tculo a
CE Es el caso de STC de de septiembre cuando seala que
las necesarias especialidades son aquellas que inevitablemente se deduzcan de
las reclamaciones jurdicas sustantivas configuradas por la norma autonmica

Finalmente conviene reconocer no obstante que normalmente las leyes de la

Comunidades Autnomas que se refieren a la accin popular lo hacen en mbitos
donde ya ha sido introducido este instrumento procesal por la legislacin del Estado
como es el caso del urbanismo o el medio ambiente Esto es se repite lo dicho por
una norma bsica del Estado en la ley de desarrollo de las Comunidades Autnomas
como sucede cuando se trata de una competencia compartida medio ambiente ex
artculos a
y a
de la CE o de una competencia exclusiva de la Comuni
dad Autnoma urbanismo ex artculo a
de la CE sobre la que no obstante la
legislacin del Estado puede incidir porque tiene otros ttulos competenciales tam
bin exclusivos conectados con el urbanismo

Sin embargo tambin hay leyes autonmicas que han introducido la accin pbli
ca en otros sectores nuevos tales como carreteras Ley valenciana museos
Problemas actuales

Ley murciana proteccin de caminos de Santiago Ley Gallega o pro

hibicin de ventas de bebidas alcohlicas a menores Ley asturiana

Contenido y alcance

El alcance de la accin pblica no es idntico al que tiene la legitimacin general

por la titularidad de un derecho o la concurrencia de un inters legtimo pues se en
cuentra limitado al siguiente contenido 75
 M.a pilar teso gamella

Comprende el ejercicio de las acciones de nulidad as como la adopcin de

las medidas que comporten el restablecimiento de la legalidad

No alcanza por el contrario al ejercicio de pretensiones de reconocimiento de

una situacin jurdica individualizada que prev el artculo b de la LJCA

La accin pblica permite la interposicin del recuso en va administrativa y

en sede jurisdiccional y por supuesto incluye la solicitud de medidas cautelares ten
dentes a la proteccin de la legalidad es decir siempre que tengan por finalidad la
salvaguarda de los intereses que protege la accin pblica en el mbito sectorial re
conocido

Ahora bien no se permite impugnar mediante la accin pblica la inactividad o la

va de hecho En el primer caso porque el artculo de la LJCA dispone que slo es
posible cuando en virtud de disposicin general que no precise acto de aplicacin
est obligada a realizar una prestacin concreta Y en el segundo en la va de hecho
porque el artculo de la LJCA exige la cualidad de interesado para interponer el re
curso contencioso administrativo

Modulan igualmente el contenido de la accin pblica las exigencias deri

vadas de la buena fe y la proscripcin del abuso del derecho como declara la jurispru
dencia del Tribunal Supremo As en STS de julio de recurso de casacin n
tras declarar que el ejercicio de esta accin pblica est sujeto a las exi
gencias del artculo y del Cdigo Civil se considera que no se ha acreditado
una conducta maliciosa ni una que sobrepase manifiestamente los lmites normales del
ejercicio del derecho puesto en pe con la accin deducida En este punto y precisamen
te para poner de relieve que la interpretacin de dicho razonamiento no conduce a dar
le un sentido distinto del que acabamos de indicar cabe recordar algunas de las afirma
ciones de este Tribunal Supremo referidas al concepto de la mala fe como son aquellas
que la ligan con la conducta deshonesta y desleal en las relaciones de convivencia o con
la que no se adecua a las exigencias imperativas ticas clamadas por la conciencia social
en un lugar y momento histrico determinado o con la que responde a una finalidad
econmico social que es distinta de aqulla para la que se atribuy el poder en que con
siste el derecho subjetivo o con la que es contradictoria con una anterior conducta ge
neradora de confianza y recordar tambin que la doctrina reiterada de este Tribunal
Supremo requiere para poder apreciar el abuso del derecho que se revele de modo pa
Problemas actuales

tente manifiesto y claro que la intencin o propsito sea slo el de causar dao a otro
sin que resulte provecho para el agente no actuando abusivamente quien utiliza su de
recho respondiendo al mismo criterio finalista que el que inspira a la norma legal atribu
tiva de l

La accin pblica puede ejercitarse por cualquier ciudadano segn sea

la el artculo h de la LJCA siguiendo la estela que marca el artculo de la CE
que tambin se refiere a los ciudadanos La utilizacin de este trmino podra ha
76 cer pensar que slo las personas fsicas ciudadanos y no las jurdicas pueden
 legitiMacin y accin popular. novedades jurisprudenciales

ejercitar la accin popular sin embargo lo cierto es que la jurisprudencia no ha

opuesto reparo alguno al ejercicio de la accin pblica tanto por las persona fsicas
como jurdicas

A pesar de esta interpretacin generosa del mbito subjetivo de la accin p

blica lo cierto es que en algn recurso de casacin se siguen invocando tesis con
trarias a dicha tradicin como es el caso de la de de febrero de recurso de
casacin n que al resumir la posicin de la parte recurrente se seala
que Sin embargo el artculo h de la Ley de esta Jurisdiccin limita el ejercicio de
la accin popular en los casos expresamente previstos por las leyes a los ciudadanos
Solamente los ciudadanos pueden ejercitar la accin popular no las Personas Jurdi
cas ya que la cualidad de ciudadano es propia de las personas fsicas Tesis que se
desestima de conformidad con la tcnica propia del recurso de casacin por cons
tituir una cuestin nueva que no haba sido invocada en el recurso contencioso
administrativo

En todo caso la previsin contenida en el citado artculo h de la LJCA es una

norma que precisa de un complemento necesario en la ley sectorial y habr de estar
se en consecuencia a la regulacin especfica que se realice Sin embargo al margen
de la accin pblica medioambiental lo cierto es que en los mbitos del urbanismo
costas y patrimonio histrico no se hace alusin alguna al mbito subjetivo para el
ejercicio de tal accin salvo que el artculo f del TR de la Ley del Suelo de
considera la accin pblica como un derecho de los ciudadanos

Las Administraciones pblicas por el contrario no pueden ejercitar la accin p

blica para impugnar la actuacin de otra Administracin pues su legitimacin deriva
de su especfica regulacin contenida en el propio artculo apartados c d y e
de la LJCA y las normas a que se remite

En fin aunque con carcter general no parece que pueda hablarse de trans
misibilidad de la accin pblica sin embargo en algn caso y atendidas sus peculiares
circunstancias el Tribunal Supremo ha apelado al carcter transmisible en su vertien
te mortis causa de la accin pblica Es el caso de la STS de de junio de re
curso de casacin n en el que se parte de la premisa de que la accin
pblica no tiene en s mismo un contenido patrimonializable pues slo supone el re
conocimiento legal al ciudadano de la legitimacin que le habilita para intervenir en
Problemas actuales

determinados mbitos de la accin administrativa no slo durante el procedimiento

de preparacin y elaboracin de la decisin de la Administracin sino mediante su
impugnacin en va jurisdiccional una vez que la decisin haya sido adoptada y ello
aunque sta no afecte a su esfera de derechos o intereses de contenido patrimonial
Tambin se parte de la idea de que en nuestro ordenamiento no se contempla la
transmisin de la accin pblica as configurada en abstracto como reconocimiento
legal legitimador Pero atendiendo ya al caso concreto se indica que aqu no se tra
ta de la accin pblica en abstracto sino de una accin ya ejercitada y ese ejercicio
dio origen a una relacin jurdica procesal concreta en cuyo seno surgieron derechos y 77
 M.a pilar teso gamella

obligaciones con contenido propio y con innegables consecuencias en la esfera patrimo

nial pinsese en los gastos y costas procesales Por ello si el recurrente que ejerci
t en su da la accin pblica fallece cuando ya se ha dictado sentencia favorable a sus
pretensiones debe reconocerse a sus herederos si se personan en la causa el derecho a
instar la ejecucin del fallo tanto en lo relativo a los pronunciamientos sustantivos como
en cuanto al que pudiera haber recado en materia de costas procesales De igual modo
debe admitirse la sucesin procesal a favor de los herederos cuando el fallecimiento del
recurrente originario se produce durante la tramitacin del proceso y antes de que re
caiga sentencia

Iv RECoNoCIMIENTo DE LA ACCIN PBLICA EN DETERMINADoS

MBIToS SECToRIALES

Cuando la ley reconoce la accin popular en determinadas reas materiales

de la actividad administrativa no hace falta como venimos sealando esgrimir
ningn ttulo legitimador adicional a la mera defensa de la legalidad No se preci
sa en definitiva aludir a la salvaguarda de ningn derecho e inters legtimo
Veamos seguidamente cada uno de estos mbitos materiales de la actividad ad
ministrativa

urbanismo

Tradicional accin pblica urbanstica

Desde antiguo todas las leyes del suelo han venido reconociendo la accin pbli
ca y el vigente TR de la Ley del Suelo aprobado por RD Legislativo de de
junio no es una excepcin

As es el artculo de la Ley del Suelo de el artculo del TR de la Ley

del Suelo de y el artculo del TR de la Ley del Suelo de teniendo en
cuenta que este ltimo precepto mantuvo su vigencia tras la entrada en vigor de la
Ley de de abril disposicin derogatoria son ejemplo de ello
Problemas actuales

extensin y alcance

Uno de los derechos de los ciudadanos es el ejercicio de la accin pblica pues

as lo dispone el artculo f y se regula en el artculo ambos del TR de la Ley de
Suelo de Se recoge de este modo el derecho a ejercer la accin popular para
hacer respetar las determinaciones de la ordenacin territorial y urbanstica as como
las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluacin ambiental de los ins
trumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecucin en los trminos
78 dispuestos por su legislacin reguladora
 legitiMacin y accin popular. novedades jurisprudenciales

Este reconocimiento de la accin pblica urbanstica se extiende a lo siguiente

a La accin para exigir ante los rganos administrativos su adecuacin a la legalidad
urbanstica b El ejercicio de la accin ante los rganos judiciales instando que se
cumpla la legislacin urbanstica y los dems instrumentos de ordenacin territorial y
urbanstica c En los casos en que la accin est motivada por la ejecucin de obras
que se consideren ilegales podr solicitarse la adopcin de las medidas de protec
cin de la legalidad urbanstica

De modo que la accin pblica comprende todas las impugnaciones interpuestas

en va administrativa o en sede jurisdiccional relacionadas con la legalidad urbanstica
esto es con la conformidad y sujecin de la actividad urbanstica a los presupuestos
legal y reglamentariamente establecidos leyes reglamentos y planes de urbanismo
Esta vinculacin a la legalidad urbanstica del ejercicio de la accin determina que se
puedan ejercitar como ya hemos sealado pretensiones de anulacin del acto o la
disposicin que se considera que trasgrede la legalidad y asimismo se puede solicitar
que se adopten las medidas para el restablecimiento de la legalidad urbanstica con
culcada entre las que ha de incluirse la demolicin de lo construido ilegalmente

As se viene declarando por la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando se

seala que la demolicin de lo indebidamente edificado forma parte de la observan
cia de la legislacin urbanstica y de los Planes Programas Proyectos Normas y Or
denanzas y por lo tanto est incluida entre las pretensiones cubiertas por la accin
pblica

Tambin por supuesto la accin popular comprende la impugnacin no solo de

actos sino tambin de un plan cuando se considera que el planificador ha infringido
las normas legales o las reglamentarias de superior rango Tengamos en cuenta que
los planes de urbanismo son normas jurdicas de carcter reglamentario y no es infre
cuente que se alegue la contradiccin entre un instrumento urbanstico de desarrollo
respecto de otro plan de superior rango y jerarqua

En este sentido tambin el Tribunal Supremo ha reconocido ampliamente el m

bito propio de la accin pblica v gr a quien se le deneg la solicitud para que se
procediera a la construccin y puesta en funcionamiento de las infraestructuras y
servicios necesarios en ejecucin de un plan aprobado sealando al respecto que
Nada hay ms esencialmente urbanstico que la realizacin de las infraestructuras y
Problemas actuales

servicios necesarios para crear suelo urbano y el dotar de ellos a los terrenos previstos
en el Plan constituye la ltima fase pero la ms importante de ejecucin del Plan Aa
diendo que ninguna duda alberga el Tribunal sobre si puede al amparo del ejercicio
de la accin pblica solicitarse la construccin y puesta en funcionamiento de las in
fraestructuras y servicios necesarios porque en eso consiste la ejecucin del Plan es
decir en la observancia y cumplimiento de la legalidad prevista en el instrumento de
ordenacin Por lo que se concluye que En consecuencia no puede serle negada a la
Entidad demandante legitimacin activa para ejercitar ninguna de las pretensiones que
se especifican en la splica de la demanda porque pese a ejercitarse una accin de res 79
 M.a pilar teso gamella

ponsabilidad patrimonial de la Administracin no va dirigida a la obtencin pura y sim

ple de una indemnizacin dineraria sino a algo tan tpicamente urbanstico como el do
tar al suelo de los servicios necesarios para que de verdad sea suelo urbano desde este
punto de vista procede revocar la sentencia de instancia en cuanto declar la inadmisi
bilidad parcial por falta de legitimacin activa pues las pretensiones ejercitadas estn
cubiertas desde el punto de vista finalstico por el carcter pblico de la accin urbans
tica STS de de junio de dictada en el recurso de casacin n Esta
conclusin se alcanza tras advertir que aunque es cierto que hay cuestiones en el
derecho urbanstico que no estn cubiertas por la accin pblica v g impugnacin o
reclamacin de devolucin de cuotas de urbanizacin porque son aspectos que pro
piamente no responden a la observancia de los Planes sino que afectan a puros inte
reses privados

Del mismo modo que se ha reconocido la accin pblica para extender la impug
nacin de la clasificacin urbanstica de unos terrenos de los que el recurrente no era
titular pero que se encontraban situados en el entorno de una finca de la que s lo
era Se trataba de impugnar la aprobacin de un Plan General en el punto relativo a la
clasificacin del suelo como no urbanizable postulando su carcter de suelo urbano
no slo de su finca sino del entorno en que se encontraba Es el caso de la STS de
de mayo de recurso de casacin n que seala que Este reconoci
miento de la accin pblica nos hace concluir que efectivamente la sociedad mercantil
estaba legitimada activamente para pretender la nulidad de la clasificacin como suelo
no urbanizable de la finca y del entorno de la misma Queremos enfatizar precisa
mente en la pretensin de nulidad que es el contenido propio para el ejercicio de esta
accin que tiene por finalidad defender la legalidad urbanstica mediante el ejercicio de
la accin tendente a depurar las vulneraciones normativas De manera que aade el
Tribunal cuando se pretende la nulidad de los actos y disposiciones que contradigan
el ordenamiento urbanstico as como la adopcin de medidas que restablezcan di
cha legalidad tales pretensiones resultan amparadas por la accin pblica Si bien
claro est la misma no se extiende a las pretensiones de reconocimiento de una si
tuacin jurdica individualizada Por tanto en la medida en la controversia se centra
en la conformidad a derecho de la clasificacin establecida por el plan se entiende
que es la defensa de la legalidad urbanstica lo que decide y por tanto puede ser
promovido el recurso mediante la accin pblica

En fin esta lnea jurisprudencial presidida por una generosa interpretacin del
Problemas actuales

alcance y contenido de la accin pblica urbanstica ha tenido recientemente otro

significativo eslabn Se ha reconocido a una asociacin ecologista la legitimacin
activa para el ejercicio de la accin pblica urbanstica mediante su personacin en
la ejecucin de una sentencia firme dictada en un recurso contencioso administrati
vo de impugnacin del Plan General de Madrid en el que dicha asociacin no haba
sido parte procesal Hablamos de la STS de de abril de recurso de casacin n
que declara que La trascendencia de la proteccin de la legalidad urbans
tica que ha llevado al legislador a ampliar la legitimacin que tal reconocimiento general
80 comporta en lo que se refiere a su acceso a rganos jurisdiccionales pues recordemos
 legitiMacin y accin popular. novedades jurisprudenciales

que tal previsin se extiende no slo a nuestro orden jurisdiccional sino tambin ante
los rganos administrativos debe tener alguna consecuencia en el recurso contencioso
administrativo tanto en la fase declarativa como en la ejecucin de lo decidido Y es que
tal legitimacin conferida para la proteccin urbanstica ha de extenderse y proyectarse
tambin para ser consecuentes con las razones que avalan tal reconocimiento a la fase
de ejecucin en la medida que pretenda que lo acordado en sentencia firme sea cumpli
do Se considera por tanto que las mismas razones que permiten su presencia en el
proceso para obtener una resolucin judicial sobre el asunto alcanzan a la ejecucin
para hacer que efectivamente se verifique lo decidido Lo que lleva al Tribunal Supre
mo a anular los autos de la Sala de instancia que haban denegado la personacin en
la ejecucin de sentencia de la asociacin recurrida

Sujecin a plazo

Referencia obligada debe hacerse a los plazos para ejercitar la accin pblica
Prescindiendo de las dudas interpretativas que suscitaban las anteriores regulacio
nes es el caso de la Ley del Suelo de y del TR de la Ley del Suelo de cuando
se trata de la ejecucin de las obras que se consideran ilegales el plazo para el ejerci
cio de la accin alcanza durante todo el tiempo de la ejecucin de dichas obras y
hasta que trascurran los plazos para adoptar medidas de proteccin de la legalidad
urbanstica artculo del TR de la Ley del Suelo de Estas medidas se fijan por
las leyes de cada Comunidad Autnoma

Conviene recordar al respecto que el Tribunal Supremo en aplicacin del artcu

lo del TR de la Ley del Suelo de ya declar que el citado artculo haba resuel
to toda duda al respecto al remitir para el ejercicio de la accin pblica contra la eje
cucin de obras que se consideren ilegales a los plazos establecidos para la adopcin
de la legalidad urbanstica cualesquiera que estos sean que es el criterio como ya
sealamos que sigue tambin el TR de la Ley de De tal rgimen la jurispruden
cia slo ha excluido los siguientes casos la impugnacin por una Administracin Pbli
ca de un acuerdo municipal de concesin de licencia que se somete a los plazos estable
cidos en el artculo de la Ley de de abril reguladora de las Bases de Rgimen
Local sentencia de de mayo de la impugnacin de ese acuerdo por los propios
concejales que hubieran votado en contra que ha de ajustarse a lo dispuesto en el ar
tculo b de dicho cuerpo legal sentencia de de mayo de y los casos de los
administrados que hayan recibido una notificacin personal y directa de dicho acuerdo
Problemas actuales

sentencia de de marzo de STS de de octubre de dictada en el recur

so de casacin n

Patrimonio histrico

La Ley de de junio tambin establece ex artculo que ser pblica

la accin para postular en va administrativa o en sede jurisdiccional la defensa de la
legalidad en materia de patrimonio histrico 81
 M.a pilar teso gamella

El citado artculo establece en el apartado una obligacin de carcter gene

ral para todas las personas que observen peligro de destruccin o deterioro en un
bien integrante del Patrimonio Histrico Espaol para que en el menor tiempo posi
ble lo pongan en conocimiento de la Administracin competente Acorde con esta
exigencia aade en el apartado que ser pblica la accin para exigir ante los r
ganos administrativos y los Tribunales Contencioso Administrativos el cumplimiento de
lo previsto en esta ley para la defensa de los bienes integrantes del Patrimonio Histrico
Espaol

Se trata en este caso de garantizar una proteccin eficaz y enrgica de nues

tro patrimonio histrico extendiendo el nmero de ciudadanos que pueden actuar
en defensa de la legalidad pues las obras que salvaguarda constituyen una heren
cia de la capacidad colectiva de un pueblo como declara la exposicin de motivos
de la Ley

En interpretacin de esta accin pblica el Tribunal Supremo en Sentencia de

de diciembre de recurso contencioso administrativo n intenta
separar los casos en los que procede dicha accin Sealando que no puede ampa
rarse su uso cuando incurre en abuso de derecho de conformidad con lo dispuesto
en el artculo de la Ley Orgnica del Poder Judicial De modo que para promover
la accin de la justicia han de invocarse derechos de la colectividad que afecten a los
intereses generales de los ciudadanos Por tanto la accin pblica ser rechazable
cuando no se invoque la infraccin de un precepto legal cuyo designio obedezca a
tutelar los bienes histricos o utilizando la expresin formulada en el artculo de
la Constitucin de los bienes que integran el patrimonio histrico cultural y artsti
co de los pueblos de Espaa o cuando se persigan intereses exclusivos de particu
lares o se pretenda provocar daos a un tercero que no sean imprescindibles para
el beneficio de la comunidad que constituye el fundamento legitimador de la accin
pblica

Estas consideraciones no obstante llevan al Tribunal a respaldar el ejercicio

de la accin pblica toda vez que se constata que en ese caso resulta inescindible
el tratamiento de la legitimacin de los recurrentes del examen de las infracciones
legales invocadas es obligado rechazando la causa de inadmisibilidad formulada
por el Abogado del Estado conocer de la cuestin de fondo concerniente a la preten
Problemas actuales

sin de nulidad del Real Decreto Teniendo en cuenta que se impugnaba un

Real Decreto sobre ampliacin de medios materiales traspasados a una Comuni
dad Autnoma

Costas

La Ley de de julio de Costas introdujo entonces como importante

82 novedad segn indica en su exposicin de motivos el reconocimiento de la accin
 legitiMacin y accin popular. novedades jurisprudenciales

pblica para facilitar la colaboracin de todos en la observancia de los preceptos de

la ley y de las disposiciones que la desarrollen y complementen

Acorde con tal propsito el artculo de la citada Ley dispone que ser pblica
la accin para exigir ante los rganos administrativos y los Tribunales la observancia
de lo establecido en dicha ley y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y
aplicacin es decir en el Reglamento General para desarrollo y ejecucin de la Ley de
Costas aprobado por Real Decreto de de diciembre Por tanto se permi
te interponer recursos en va administrativa y en sede jurisdiccional para que se cum
pla lo dispuesto por la Ley de Costas

La configuracin de esta accin pblica comprende no slo el ejercicio de accio

nes cuando se trata de un hecho que sea materia de expediente sancionador sino
tambin se incluye cualquier infraccin o lesin no sancionable De manera que no se
restringe la accin pblica al mbito exclusivamente sancionador

En el sentido indicado se ha pronunciado la jurisprudencia del Tribunal Supremo

en relacin con la accin pblica reconocida en el artculo de la Ley de Costas y en
el artculo de su Reglamento As en Sentencias de de noviembre de re
curso de casacin n por remisin a la de de junio de recurso de
casacin n sistematizando la caracterizacin de esta accin pblica se
establecen las siguientes conclusiones

La accin de deslinde slo puede ejercitarse de no incoarse ste de oficio

por persona con inters legtimo as se declara en Sentencia de fecha de
julio de recada en el recurso de casacin Si bien una vez
practicado y aprobado el deslinde cualquier persona est legitimada para
impugnarlo ejercitando para ello la accin pblica contemplada en los ar
tculos de la Ley de Costas y de su Reglamento

La accin pblica prevista en el artculo de la Ley de Costas tiene como

finalidad evitar la infraccin del ordenamiento jurdico en materia de domi
nio pblico martimo terrestre Por ello el apartado segundo del artculo
de la Ley de Costas recogido literalmente por el Reglamento de apli
cacin distingue la infraccin sancionable de dicho ordenamiento de
aquellos supuestos en que el hecho denunciado no sea materia de expe
Problemas actuales

diente sancionador es decir que contempla tambin las acciones no san

cionables y por consiguiente no restringe la accin pblica al mbito san
cionador

Sin embargo mientras el dominio pblico martimo terrestre no est delimi

tado en virtud de un deslinde aprobado al particular no interesado que
ejercita la accin pblica slo le cabe pedir a la Administracin que proceda
a incoarlo de oficio estndole negada la legitimacin para ejercitar la accin
de deslinde si no justifica ostentar un inters legtimo para ello 83
 M.a pilar teso gamella

Medio ambiente

Peculiaridades de la accin pblica medioambiental

Recientemente se ha introducido una singular accin pblica en asuntos medio

ambientales Y decimos singular porque su configuracin tiene unos lmites desco
nocidos hasta ahora en los dems mbitos sectoriales que reconocen esta accin
pblica

La Ley de de julio por la que se regulan los derechos de acceso a la

informacin de participacin pblica y de acceso a la justicia en materia de medio
ambiente que incorpora las Directivas CE y CE es la norma legal que
introduce la accin pblica medioambiental Ahora bien circunscribe su ejercicio a la
concurrencia de una serie de requisitos que luego veremos pero entre los que desta
ca que la accin se habr de ejercitar por asociaciones dedicadas a la defensa del
medio ambiente

El fundamento de esta restriccin tiene un doble sentido y finalidad De un

lado se ampara en el carcter transversal de la materia del medio ambiente Y de
otro se pretende introducir moderacin frente a ciertos abusos que se han detec
tado en el ejercicio de la accin pblica en otros mbitos sectoriales como es el
caso del urbanismo

Respecto del carcter transversal del medio ambiente se viene pronuncian

do el Tribunal Constitucional por todas STC de de junio En esta sen
tencia se declara que el carcter complejo y polifactico que tienen las cuestiones
relativas al medio ambiente determina precisamente que afecte a los ms varia
dos sectores del ordenamiento jurdico STC Por eso mismo el medio
ambiente da lugar a unas competencias tanto estatales como autonmicas con un
carcter metafricamente transversal por incidir en otras materias incluidas tam
bin cada una a su manera en el esquema constitucional de competencias art
y CE en cuanto tales materias tienen como objeto los elementos
integrantes del medio las aguas la atmsfera la fauna y la flora los minerales o
ciertas actividades humanas sobre ellos agricultura industria minera urbanismo
transportes que a su vez generan agresiones al ambiente o riesgos potenciales para
el Este carcter expansivo podra desembocar en definitiva en una generaliza
Problemas actuales

cin de la accin pblica contraria a su propia naturaleza y finalidad que ha de

proyectarse necesariamente sobre un mbito acotado y determinado de la accin
administrativa

Y respecto al segundo fundamento la proscripcin de abusos y chantajes se

pretende alcanzar introduciendo cautelas para el ejercicio de la accin primando a
determinadas asociaciones dedicadas precisamente a la defensa de nuestro entorno
medioambiental
84
 legitiMacin y accin popular. novedades jurisprudenciales

naturaleza jurdica

Se viene discutiendo sobre la naturaleza de la accin procesal que introduce y

regula la Ley principalmente porque el ejercicio de la accin medioambiental
corresponde nicamente a determinadas asociaciones dedicadas precisamente a la
proteccin ambiental

Esta limitacin subjetiva de las personas que pueden interponer el recurso pone
de manifiesto que no pueda hablarse propiamente de accin pblica pues resulta
consustancial a sta que se permita el ejercicio de la accin a cualquier ciudadano
artculo h de la LJCA tal como viene entendiendo la jurisprudencia del Tribunal
Supremo es decir por cualquier persona fsica o jurdica Se trata por tanto del ejer
cicio de la accin por determinadas asociaciones esgrimiendo un inters difuso como
ttulo legitimacin lo que resulta impropio de una accin pblica

Su naturaleza como accin pblica nicamente estara avalada en la medida que

se desvincula el ejercicio de la accin de la concurrencia de cualquier tipo de inters
especfico por establecerse por ministerio de la ley las personas que pueden interpo
ner recurso Sera una singular accin pblica procesal limitada porque su ejercicio se
sujeta a unos requisitos objetivos para su viabilidad En todo caso situada ms en la
rbita de la legitimacin legal que de la accin pblica

El legislador parece apostar si atendemos a la exposicin de motivos de otra ley

la Ley de octubre de Responsabilidad Medioambiental por privar a esta
accin procesal de su carcter pblico pues seala que el concepto de interesado
del artculo de la Ley esto es el concepto de interesado en los procedi
mientos administrativos lo ostentan no slo los titulares de bienes derechos o inte
reses legtimos que puedan resultar afectados por el dao medioambiental o por la ame
naza de que ste se produzca sino tambin por aquellas organizaciones que tengan
entre sus fines la proteccin del medio ambiente De modo que se constata la presen
cia de un inters que aunque difuso opera como requisito legitimador lo que como
se ve resulta ajeno a la propia configuracin de una verdadera accin pblica

En este mismo sentido la propia Ley de de julio tambin en su expo

sicin de motivos duda de su naturaleza al sealar que se introduce una especie de
accin popular cuyo ejercicio corresponde a las personas jurdicas sin nimo de lucro
Problemas actuales

dedicadas a la proteccin del medio ambiente De modo que concluye haciendo re

ferencia a la concurrencia de un inters difuso que se consagra definitivamente de
esta manera una legitimacin legal para tutelar un inters difuso como es la proteccin
del medio ambiente a favor de aquellas organizaciones cuyo objeto social es precisa
mente la tutela de los recursos naturales

En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en Sentencia de de

mayo de recurso de casacin al declarar que propiamente no existe
una accin pblica medioambiental Se seala que el ordenamiento jurdico no conce 85
 M.a pilar teso gamella

de una accin pblica en materia de proteccin del medio ambiente ni siquiera en la

reciente Ley de de julio que regula los derechos de acceso a la informacin
de participacin pblica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente la cual
en su artculo slo otorga accin popular a las personas jurdicas sin nimo de lucro y
slo cuando cumplen los requisitos de su artculo

Rgimen jurdico

El punto de arranque en esta materia viene dado por el Convenio de la Comisin

Econmica para Europa de Naciones Unidas sobre acceso a la informacin la partici
pacin del pblico en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de
medio ambiente hecho en Aarhus el de junio de y conocido como Convenio
de Aarhus Se considera en el citado convenio que para que los ciudadanos puedan
disfrutar del derecho a un medio ambiente saludable y cumplir el deber de respetarlo
y protegerlo deben tener acceso a la informacin medioambiental relevante han
estar legitimados para participar en los procesos de toma de decisiones de carcter
ambiental y deben en fin tener acceso a la justicia cuando tales derechos les sean
negados

Estos derechos constituyen los tres pilares sobre los que se asienta el Convenio
de Aarhus segn destaca la propia exposicin de motivos de la Ley de de
julio respecto de los derechos de acceso a la informacin de participacin pblica y
de acceso a la justicia en materia de medio ambiente

La citada Ley incorpora la previsin del artculo del Convenio de Aar

hus e introduce una especie de accin popular limitada segn venimos insistiendo
As su ejercicio corresponde a las personas jurdicas sin nimo de lucro dedicadas
a la proteccin del medio ambiente que se hubieran constituido legalmente al
menos dos aos antes del ejercicio de la accin y que desarrollen su actividad en
el mbito territorial afectado por el acto u omisin impugnados

Se consagra de esta manera en nuestro derecho interno una ficticia accin p

blica medioambiental que nace con la finalidad de tutelar un inters esencial en el
mundo actual como es la proteccin del medio ambiente a favor de aquellas organi
zaciones cuyo objeto social es precisamente la tutela de los recursos naturales
medioambientales que recoge el artculo de la CE Se trata por tanto de asegurar
Problemas actuales

y fortalecer la proteccin de tales intereses a travs de la garanta que dispensa la

tutela judicial y administrativa

extensin

El rgimen jurdico antes anunciado se concreta en los artculos y de la Ley

de tanta cita en el reconocimiento de la accin pblica en los trminos si
86 guientes
 legitiMacin y accin popular. novedades jurisprudenciales

a El mbito subjetivo se limita al ejercicio de la accin por las personas jurdicas

sin nimo de lucro que renan los requisitos que a continuacin se relacionan

Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la proteccin del
medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular

Que se hubieran constituido legalmente al menos dos aos antes del ejerci
cio de la accin y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades ne
cesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos

Que segn sus estatutos desarrollen su actividad en un mbito territorial

que resulte afectado por el dao medioambiental o por la amenaza del dao

b Se excluye del mbito objetivo los actos y omisiones imputables a las auto
ridades pblicas entendiendo por tales como precisa el artculo de la
citada ley aquellas personas fsicas o jurdicas cuando asuman res
ponsabilidades pblicas ejerzan funciones pblicas o presten servicios p
blicos relacionados con el medio ambiente bajo la autoridad de cualquiera de
las entidades rganos o instituciones de los entes pblicos territoriales De
modo que esta desdibujada o ilusoria accin pblica no alcanza a los actos
realizados por todos aquellos que se encargan de las funciones relaciona
das con el medio ambiente

c Comprende tanto la accin para interponer recursos administrativos al am

paro de la Ley como la accin procesal para deducir el recurso con
tencioso administrativo previsto en la LJCA

d Las personas jurdicas sin nimo de lucro sealadas tienen derecho a la asis
tencia jurdica gratuita en los trminos previstos en la Ley de de
enero de Asistencia Jurdica Gratuita

En relacin con el mbito subjetivo el Tribunal Supremo ha aplicado en un

caso esta accin procesal del artculo de la Ley al anular una sentencia
de instancia que haba inadmitido el recurso contencioso administrativo por falta
de legitimacin de una organizacin ecologista Se trata de la Sentencia de de
diciembre de recurso de casacin n que seala que En el caso de
Problemas actuales

autos resulta acreditado que la entidad recurrente cumple con los requisitos reque
ridos por el artculo Ecologistas en Accin CODA es una organizacin con perso
nalidad jurdica y sin nimo de lucro que tiene como su objetivo primordial la protec
cin del medio ambiente de ms de dos aos de actividad continuada en la
consecucin de sus objetivos estatutarios y cuyo mbito de actuacin se extiende a
todo el territorio nacional En consecuencia es titular de la accin popular estipulada
en el artculo de la citada Ley y ha de reconocrsele legitimacin para impugnar las
resoluciones administrativas contra las que recurri en la instancia en directa aplica
cin de la Ley citada 87
 M.a pilar teso gamella

Tambin el Tribunal Supremo esta vez aplicando directamente el artculo del

Convenio de Aarhus antes de la entrada en vigor de la Ley casa una senten
cia que haba negado legitimacin a una asociacin no gubernamental constituida
para la proteccin del medio ambiente Es la sentencia de de junio de recur
so de casacin n cuando declara que Al haberse negado la legitimacin a
la asociacin recurrente debe considerar infringido el citado artculo en relacin con
el del Convenio de Aarhus Hemos de aadir que el mismo Convenio como hemos
expuesto fue transpuesto al derecho interno espaol junto con las normas europeas
que luego researemos a travs de la Ley de de julio que no se encontraba
en vigor cuando se dictaron los actos impugnados

Los estrechos contornos para el ejercicio de esta accin medioambiental

propicia que en la prctica atendida la conexin evidente que media entre el me
dio ambiente y el urbanismo y la amplitud de la accin pblica en este ltimo
mbito sectorial las denuncias deriven y se canalicen a travs de la accin pblica
urbanstica

Referencia final a la legitimacin de gnero

No podemos concluir estas notas sobre la accin pblica sin hacer al menos una
alusin a una accin pblica de nuevo cuo nos referimos a la accin para la defensa
de la igualdad de gnero Siendo conscientes que en este apretado repaso jurispru
dencial no hay ninguna sentencia que haya aplicado hasta la fecha esta accin

La Ley Orgnica de de marzo para la igualdad efectiva de mujeres y

hombres incorpora al ordenamiento espaol dos directivas en materia de igualdad
de trato la CE de reforma de la Directiva CEE relativa a la aplicacin
del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al ac
ceso al empleo a la formacin y a la promocin profesionales y a las condiciones de
trabajo y la Directiva CE sobre aplicacin del principio de igualdad de trato
entre hombres y mujeres en el acceso a bienes y servicios y su suministro

Pues bien esta Ley dispone en el artculo relativo a la tutela judicial efectiva
que cualquier persona podr recabar de los tribunales la tutela del derecho a la igual
dad entre mujeres y hombres de acuerdo con lo establecido en el art de la Cons
Problemas actuales

titucin incluso tras la terminacin de la relacin en la que supuestamente se ha pro

ducido la discriminacin

As mismo se reconoce en el apartado del citado precepto la capacidad y legi

timacin para intervenir en los procesos civiles sociales y contencioso administrati
vos que versen sobre la defensa de este derecho corresponden a las personas fsicas
y jurdicas con inters legtimo determinadas en las Leyes reguladoras de estos pro
cesos Si bien la persona acosada ser la nica legitimada en los litigios sobre acoso
88 sexual y acoso por razn de sexo
 legitiMacin y accin popular. novedades jurisprudenciales

Esta Ley Orgnica ha modificado la LJCA concretamente ha introducido

un apartado i en el artculo que dispone que para la defensa del derecho de
igualdad de trato entre mujeres y hombres adems de los afectados y siempre con su
autorizacin estarn tambin legitimados los sindicatos y las asociaciones legalmen
te constituidas cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad de trato entre mujeres
y hombres respecto de sus afiliados y asociados respectivamente

Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difcil

determinacin y por tanto no resulte posible recabar su consentimiento la legiti
macin para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponder
exclusivamente a los organismos pblicos con competencia en la materia a los sindica
tos ms representativos y a las asociaciones de mbito estatal cuyo fin primordial sea la
igualdad entre mujeres y hombres sin perjuicio si los afectados estuvieran determina
dos de su propia legitimacin procesal

NOTA BIBLIOGRFICA

Sala Snchez P Xiol Ros J A y Fernndez Montalvo R Practica Procesal Conten

cioso Administrativa T II Madrid Ed Bosch
Lozano Cutanda Blanca Las tcnicas horizontales de proteccin del medio ambien
te Lecciones y materiales para el estudio del Derecho administrativo T VI Ius
tel
Oro Pulido Lpez M La accin pblica en materia urbanstica Revista de Jurispru
dencia n diciembre El Derecho Editores
Peces Morate J E Accin Pblica Procesal Urbanstica y Ambiental Cuadernos de
Poder Judicial CGPJ
Las sentencias del Tribunal Supremo que se citan han sido tomadas de diferentes
bases de datos y todas ellas corresponden a la Sala Tercera de lo Contencioso
Administrativo
Problemas actuales

89