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Quem vigia os vigilantes?

O controle da atividade de inteligncia no Brasil e o


papel do Poder Legislativo

Joanisval Brito Gonalves

Sumrio
1. Introduo. 2. Inteligncia e democracia. 3.
O controle da atividade de inteligncia aspectos
gerais. 4. O controle da atividade de inteligncia
no Brasil. 5. O controle externo da atividade de
inteligncia: o papel do Poder Legislativo. 6. A
PEC da inteligncia. 7. Concluses.

1. Introduo
O presente artigo tem por objetivo apre-
sentar breves consideraes sobre o controle
da atividade de inteligncia no Brasil, parti-
cularmente no que concerne quele exercido
pelo Poder Legislativo, com ateno especial
ao papel da Comisso Mista de Controle das
Atividades de Inteligncia do Congresso
Nacional (CCAI). Nossa anlise foi dividida
em cinco partes. Primeiramente, faz-se uma
breve apresentao da atividade de inteli-
gncia e sua importncia para o regime de-
mocrtico, bem como dos aspectos gerais do
controle dos servios secretos. Segue-se para
algumas constataes sobre o estado atual
em que se encontra a atividade e seu controle
Joanisval Brito Gonalves Consultor Legis- no Brasil, passando-se ao estudo do controle
lativo do Senado Federal para a rea de Relaes externo conduzido pelo Poder Legislativo
Exteriores e Defesa Nacional e Consultor para e, finalmente, a alguns comentrios sobre a
a Comisso Mista de Controle das Atividades possibilidade de se constitucionalizar a ma-
de Inteligncia do Congresso Nacional (CCAI), tria e tornar esse controle mais efetivo.
advogado e professor universitrio; Doutor em
Relaes Internacionais pela Universidade de 2. Inteligncia e democracia
Braslia (UnB) e Especialista em Inteligncia
de Estado pela atual Escola de Inteligncia So muitas as definies de inteligncia.
(ESINT). Para fins deste artigo, convm defini-la
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como processo pelo qual certos tipos de maes para produo de conhecimento);
informao importante para a segurana na- contrainteligncia (que objetiva proteger
cional so requeridos, coletados, analisados seu prprio conhecimento e neutralizar a
e disponibilizados aos tomadores de deciso inteligncia adversa); e operaes de inte-
(policymakers). , ademais, o produto desse ligncia3 (compreendidas como as aes,
processo, sua salvaguarda e a da informao inclusive com recurso a meios e tcnicas
pela contrainteligncia, e o desenvolvimento sigilosos, para a obteno dos dados prote-
de operaes de acordo com a demanda de gidos). As trs funes so exercidas pelos
autoridades legtimas. Inteligncia envolve servios secretos, sendo difcil dissoci-
conhecimento produzido, a organizao las4. De fato, agncia5 de inteligncia que
que o obtm e produz e, ainda, o processo no execute essas trs funes no estar
por meio do qual esses dados (inclusive completa e ter dificuldade de cumprir
dados protegidos) so obtidos, trabalhados sua misso de maneira eficiente, eficaz e
de acordo com metodologia especfica, e efetiva.
transformados em conhecimento pra asses- A legislao brasileira de inteligncia
sorar o processo decisrio. Essa chamada tem como fundamento a Lei no 9.883, de 7
percepo trina da inteligncia foi pri- de dezembro de 1999, que criou a Agncia
meiramente formulada por Sherman Kent,
Brasileira de Inteligncia (ABIN) e insti-
ao final da dcada de 1940 e publicada em
tuiu o Sistema Brasileiro de Inteligncia
sua obra Strategic Intelligence for American
(SISBIN). De acordo com o art. 2o da re-
World Policy1. Kent foi da primeira gerao
ferida Lei, entende-se por inteligncia a
da CIA, a Agncia Central de Inteligncia
atividade que objetiva a obteno, anlise
dos Estados Unidos da Amrica (EUA). Para
e disseminao de conhecimentos, dentro
compor os quadros da Agncia que ento
se formava, o governo dos EUA reuniu no e fora do territrio nacional, sobre fatos e
s egressos do servio secreto criado para situaes de imediata ou potencial influ-
combater o Eixo na Segunda Guerra Mun- ncia sobre o processo decisrio e a ao
dial (o Office of Strategic Services OSS), mas governamental e sobre a salvaguarda e a
tambm acadmicos oriundos das melhores segurana da sociedade e do Estado. Con-
universidades estadunidenses, formando trainteligncia, por sua vez, a atividade
um grupo pioneiro que marcou os primeiros voltada neutralizao da Inteligncia
anos da profissionalizao da atividade de adversa (art. 3o) a qual pode ser tanto de
inteligncia civil naquele pas2. governos como de organizaes privadas.
Importante destacar que inteligncia se Esse conceito tem como foco a atividade
divide, para fins didticos e algumas vezes em si, desconsiderando a inteligncia como
operacionais, em trs funes: inteligncia produto e como organizao.
(relacionada reunio e anlise de infor- 3
Apesar de alguns autores que escrevem sobre
atividade de inteligncia no Brasil falarem de aes
1
KENT, Sherman. Strategic intelligence for American encobertas e aes clandestinas, esses termos
world policy. Princeton: Princeton University Press, so completamente alheios doutrina brasileira de
1949. A obra de Kent um clssico sobre atividade inteligncia, no sendo usados pelos profissionais da
de inteligncia e leitura obrigatria para qualquer um rea no Pas. No Brasil, fala-se de operaes de inte-
que queira estudar essa rea. Foi livro de cabeceira ligncia; o restante constitui terminologia aliengena
de diversos servios secretos pelo mundo, inclusive e sem qualquer emprego pelos brasileiros.
no Brasil. 4
Para maiores informaes sobre conceitos, esco-
2
Para a histria da atividade de inteligncia dos po e categorias, funes e outros aspectos tericos e
EUA, vide Legado de Cinzas uma Histria da CIA, de doutrinrios da atividade de inteligncia, vide nosso
Tim Weiner (Rio de Janeiro: Record, 2008) e tambm livro Atividade de Inteligncia e Legislao Correlata
Queime antes de Ler Presidentes, Diretores da CIA e (Niteri: editora Impetus, 2009).
Espionagem Internacional, de Stansfield Turner (Rio de 5
Usaremos agncia ou agncia de inteligncia
Janeiro: Record, 2008). e servio secreto como sinnimos neste artigo.

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Dos diversos conceitos de inteligncia, 3. O controle da atividade de
possvel extrair os aspectos essenciais que inteligncia aspectos gerais
diferenciam esta de quaisquer outras volta-
das produo de conhecimento. So eles: A Democracia fundamenta-se no di-
1 O objetivo da inteligncia, qual seja, reito de cada cidado de tomar parte nos
a produo de conhecimento com o fim assuntos pblicos, seja de maneira direta,
precpuo de assessorar o processo decisrio seja por intermdio de seus representan-
em diferentes instncias; tes eleitos. Nos regimes democrticos, os
2 O carter sigiloso do conhecimento pro- governantes conduzem suas atividades
duzido, pois este tem uma componente do de gesto do Estado com fundamento no
chamado dado negado, obtido por meios poder que lhes foi concedido pelo povo,
e mtodos operacionais; e esto sujeitos, em virtude das eleies
3 O uso de metodologia prpria e espec- peridicas, ao julgamento de suas aes
fica para a obteno do dado e a produo pelo voto popular6.
do conhecimento de inteligncia. No que concerne Administrao
Assim, so exatamente as trs caracters- Pblica, seus rgos e agentes tm suas
ticas citadas que diferenciam um produto competncias fixadas por lei; devem, por-
de inteligncia do conhecimento produzido tanto, atuar de acordo com o estabelecido
por instituies como outros rgos pbli- pelas leis e tendo o interesse coletivo como
cos, universidades e centros de pesquisa. o fim mximo de seus atos e decises7. Essa
Nesse sentido, por lidar com dados sens- Administrao deve sujeitar-se a mecanis-
veis e informaes sigilosas, a atividade de mos de controle interno e externo, de modo
inteligncia exige muita responsabilidade a se evitar arbitrariedades e abusos por
de seus operadores e os riscos de abuso de parte do Estado e de seus agentes contra
poder e arbitrariedades cometidos pelos os cidados8.
servios secretos no podem ser desconsi- Portanto, um dos fundamentos do regi-
derados. Diante desse perigo de excesso por me democrtico o controle popular (direto
parte das agncias de inteligncia, pode o ou indireto) que deve ser exercido sobre as
Estado abrir mo delas? 6
Modern political democracy is a system of gover-
Nas democracias modernas, a atividade nance in which rulers are held accountable for their actions
de inteligncia imprescindvel para fazer in the public realm by citizens, acting indirectly through
frente s ameaas ao Estado e sociedade the competition and cooperation of their elected representa-
e tambm para a identificao de oportu- tives. Philippe C. Schmitter & Terry Lynn Karl, What
Democracy is and Is Not, in Larry Diamond and
nidades em diferentes reas. Inteligncia e Marc F. Plattner, eds., The Global Resurgence of De-
democracia so plenamente compatveis, mocracy (Baltimore: Johns Hopkins University Press,
como se pode constatar pela importncia 1993): p. 40.
dada quela em pases como EUA, Reino 7
Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasi-
leiro, 21a edio (So Paulo: Malheiros, 1996): p. 573.
Unido, Alemanha e Canad. Entretanto, 8
A democratic state must ensure the enjoyment of
para que sejam evitados abusos por parte civil, cultural, economic, political and social rights by its
dos rgos de inteligncia e para que se citizens. Hence, democracy goes hand and hand with en
garanta o perfeito equilbrio entre a neces- effective, honest and transparent government that is freely
chosen and accountable for its management of public af-
sidade de sigilo da atividade de inteligncia fairs. By democratic constitutional design, the executive
e o princpio da transparncia na Adminis- branch is required to share its powers with the legislative
trao Pblica essencial que se disponha and judicial branches. While this can lead to frustrations
de mecanismos efetivos de controle interno and inefficiencies, its virtue lies in the accountability that
sharing provides. DCAF Intelligence Working Group,
e externo dos servios de secretos, sobretu- Intelligence Practice and Democratic Oversight A
do do controle externo exercido pelo Poder Practitioners View. DCAF Occasional Paper No. 3
Legislativo. (Geneva, July 2003): p. 1.

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instituies e agentes estatais. Quanto mais legais e constitucionais13. O termo control
desenvolvido e consolidado um regime de- sob a tica anglo-saxnica poderia ser mais
mocrtico, mais eficientes e eficazes so os bem traduzido como superviso.
mecanismos de fiscalizao e controle sobre De toda maneira, tanto em termos de
o Poder Pblico e a Administrao. control quanto de oversight est presente a
Assim, os Estados de Direito, como o idia de accountability, termo que em portu-
nosso, ao organizarem sua Adminis- gus relaciona-se prestao de contas,
trao, fixam a competncia de seus em sentido amplo, inerente atividade p-
rgos e agentes (...) e estabelecem os blica: Accountability is an information process
tipos e formas de controle de toda a whereby an agency is under a legal obligation to
atuao administrativa, para defesa da answer truly and completely the questions put
prpria Administrao e dos direitos dos it by an authority to which it is accountable (for
administrados (...).9 (Grifos nossos). example, a parliamentary intelligence oversight
Segundo Hely Lopes Meirelles, o con- committee).14
trole da Administrao Pblica a faculda- Logo, enquanto o controle envolve um
de de vigilncia, orientao e correo que conjunto de parmetros e limitaes legais
um Poder, rgo ou autoridade exerce so- aos quais se deve ater a Administrao, a
bre a conduta funcional de outro10. Utiliza- fiscalizao refere-se ao legtimo poder de
se a terminologia controle interno para determinadas instituies e autoridades de
aquele exercido por rgos da prpria Ad- averiguar o cumprimento das atribuies
ministrao (como a Corregedoria-Geral da da Administrao Pblica em conformida-
Unio, no sistema administrativo brasileiro, de com o arcabouo jurdico-normativo, a
ou o Auditor-General ou Inspector-General, includos os princpios que regem essa Ad-
em modelos anglo-saxnicos), ou seja, inte- ministrao15. J accountability diz respeito
grantes do Poder Executivo. J o controle ao dever dos agentes pblicos16 de prestar
externo o efetuado por rgos alheios contas sobre seus atos17.
Administrao11, vinculados geralmente 13
Hans Born. Towards Effective Democratic
aos Poderes Legislativo e Judicirio. H, Oversight of Intelligence Services: Lessons Learned
ainda, o controle externo popular, relacio- from Comparing National Practices, in: Connec-
nado ao direito individual do cidado de tions Quarterly Journal, Vol III, (December 2004: pp.
fiscalizar as aes do Estado12. 1-12): p. 4.
14
Gregh Hannah, Kevin OBrien, Andrew Rath-
Alguns esclarecimentos terminolgicos: mell. Technical Report: Intelligence and Security Legisla-
de acordo com a perspectiva anglo-saxni- tion for Security Sector Reform, prepared for the United
ca, controle (control) e fiscalizao (oversight) Kingdoms Security Sector Advisory Team, RAND
estariam em patamares distintos. Enquanto Europe, Cambridge (June 2005): p. 12.
15
Sobre os princpios que regem a Administrao
control refere-se aos atos quotidianos de Pblica Brasileira, vide: Bandeira de Mello (2001),
gerenciamento da Administrao, sendo de Captulo II; Meirelles (1996), pp. 82-87; e Fernanda
responsabilidade primordial do Poder Exe- Marinela, Direito Administrativo (4a Edio, Niteri:
Impetus, 2010), pp. 26-63.
cutivo, oversight estaria ligado s atribuies 16
A expresso agente pblico a mais ampla
do Poder Legislativo de fiscalizar se o Exe- para designer de forma genrica e indistinta os sujeitos
cutivo (ou seja, a Administrao Pblica) que exercem funes pblicas, que servem ao Poder
tem-se conduzido de acordo com princpios Pblico como instrumentos de sua vontade ou ao,
independentemente do vnculo jurdico, podendo ser
nomeao, contratao, designao ou convocao.
9
Meirelles (1996): p. 574. Independe,ainda, de ser essa funo temporria ou per-
10
Meirelles (1996): p. 574. manente e com ou sem remunerao. Assim, quem quer
11
Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Di- que desempenhe funes estatais, enquanto as exercita,
reito Administrativo (13a edio. So Paulo: Malheiros, um agente pblico. Marinela (2010): p. 539.
2001), p. 212. 17
Public accountability applies to all those who hold
12
Meirelles (1996): p. 576. public authority, whether elected or appointed, and to all

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Convm assinalar ainda que, de acordo da maioria das naes latino-americanas e
com a terminologia anglo-saxnica, alm dos Estados da Europa Oriental, a necessi-
de control e oversight, h ainda o controle dade de adequar os servios de segurana
realizado por reviso (review). Neste artigo, estatais ao regime democrtico passa pelo
consideraremos controle como gnero, desenvolvimento de mecanismos eficientes
enquanto oversight aquela forma de con- e eficazes de controle das atividades por
trole realizada ao longo de todo o processo eles exercidas. O controle contribui no s
de execuo dos atos da Administrao (a para que se evitem abusos por parte desses
priori, durante a execuo e a posteriori) e rgos, mas tambm, e isso muito impor-
review se d sempre posteriormente. Em tante, para modificar sua cultura organiza-
termos de controle externo realizado pelo cional e a percepo que a sociedade civil
Poder Legislativo, oversight mais comum em geral tem dessas instituies, de seus
sistemas presidencialistas ao passo que nos agentes e da atividade que exercem.
modelos parlamentaristas o instituto da O controle da atividade de inteligncia
review recorrente. compreende mecanismos legais que esta-
Tratando-se de democracia e controle da beleam as diretrizes e os limites para a
Administrao Pblica, fundamental que atuao dos servios secretos e, tambm,
se tenha clara a idia de que este alicerce instituies competentes para o exerccio
daquela. Em outras palavras, o poder/ desse controle. Como arcabouo legal,
dever/necessidade de controle da Admi- pode-se assinalar desde normas constitu-
nistrao pelos administrados intrnseco cionais que estabeleam direitos e garantias
ao modelo democrtico. Sem esse controle individuais (como o art. 5o da Constituio
a Administrao carece de legitimidade, o de 1988) e limites gerais atuao do Po-
cidado corre o risco de sofrer arbitrarieda- der Pblico at leis e ordens executivas
des por parte de rgos e agentes estatais, e (Decretos, Portarias, etc.), passando, ainda,
o regime democrtico deixa de existir. por regimentos internos das organizaes,
Se fiscalizao e controle so essenciais cdigos e tica e instrues e diretrizes
para a Administrao Pblica de modo emanadas por rgos superiores e pela
geral, ateno especial deve ser dada aos chefia da agncia de inteligncia.
rgos de segurana do Estado. Nesse sen- No que concerne a pessoas, instituies
tido, a preservao da democracia encontra e nveis de controle, tem-se dentro pr-
abrigo no rgido controle (interno, externo pria agncia ou unidade de inteligncia a
e popular) dos rgos de segurana do primeira instncia do controle, de carter
Estado, para que operem de acordo com interno. Nesse contexto, a chefia da
os preceitos constitucionais e legais, sob a imediata (desde o encarregado de caso de
gide de princpios ticos e sempre em de- determinada operao ao chefe do setor ou
fesa da sociedade e do Estado Democrtico do departamento) ao diretor-geral ocupa
de Direito. um papel fundamental para garantir que o
Em pases que vivenciaram, no passado pessoal de inteligncia atue de conformida-
recente, governos autoritrios, como o caso de com os preceitos constitucionais e legais
as diretrizes para o rgo. Ainda em mbito
bodies of public authority. Accountability has the political
purpose of checking the power of the executive and therefore
interno ao Poder Executivo, h o controle
minimizing any abuse of power. The operational purpose exercido por pessoas e instituies no per-
of the accountability is to help to ensure that governments tencentes agncia, como inspetores gerais,
operate effectively and efficiently. Securing and maintain- controladorias e, naturalmente, o ministro
ing public consent for the organization and activities of
the state and the government is fundamental precept of
ao qual se subordina o servio secreto.
democratic theory. DCAF Intelligence Working Group Alm do controle interno ao Executivo
(2003): p. 1. h aquele externo, exercido por outro Po-

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der (como o Judicirio ou o Legislativo) ou de Relaes Exteriores e Defesa Nacional
por instituio independente (no Brasil, o do Conselho de Governo (CREDEN), e
Ministrio Pblico). Esse controle externo as ordens ministeriais e regulamentaes
essencial para a garantia do equilbrio en- internas a cada rgo, por exemplo, o Regi-
tre os poderes, especialmente em sistemas mento Interno da ABIN (todas essas de ca-
presidencialistas, de freios e contrapesos. rter reservado). Por ltimo, a norma mais
Por ltimo, h o chamado controle popu- recente e de significativa importncia para
lar, exercido pela sociedade civil por meio a inteligncia no Brasil a Poltica Nacional
de suas instituies como a imprensa, de Inteligncia (PNI), apreciada pelo rgo
associaes e grupos organizados ou de controle externo quando da concluso
diretamente pelo cidado (por exemplo, deste artigo (agosto de 2010)20.
quando denuncia irregularidade cometida Sobre a estrutura legal como instrumen-
pelo servio secreto ou recorre ao Judicirio to de controle da atividade de inteligncia
em defesa de direito prprio ou alheio que no Brasil, pode-se dizer que este muito
entenda violado). efmero. A legislao no estabelece um
Feita essa apresentao dos aspectos mandato claro para cada rgo da comuni-
gerais do controle da atividade de inteli- dade de inteligncia, nem mecanismos de
gncia, passa-se a consideraes sobre o coordenao, controle e cooperao entre
modelo brasileiro. Reitera-se que nfase eles. Faltam mesmo normas que dem
ser dada ao arcabouo legal e ao controle garantias ao pessoal de inteligncia, tanto
externo exercido pelo Poder Legislativo18. no que concerne proteo de sua identi-
dade quanto s salvaguardas para o uso de
4. O controle da atividade de meios e tcnicas sigilosos. Em termos de
inteligncia no Brasil controle, ainda no foram aprovadas regras
especficas para o controle interno e externo
O arcabouo legal para a atividade de poltico-finalstico dos servios secretos.
inteligncia no Brasil tem como marco a Com a aprovao da PNI, ter-se- na
j citada Lei no 9.883, de 7 de dezembro de Poltica um marco a partir do qual altera-
1999. Alm desta, h o Decreto no 4.376, de es legais podero ser propostas, tanto
13 de setembro de 2002 (que dispe sobre a sob a forma de leis quanto de normas
organizao e o funcionamento do SISBIN) infra-legais. A PNI tambm traz as prin-
e o Decreto no 6.408, de 24 de maro de cipais preocupaes com os temas para
2008 (que aprova a estrutura regimental da os quais devem estar atentos os servios
ABIN)19. Acrescente-se a esses dispositivos a secretos brasileiros e as diretrizes para a
Lei no 11.776, de 17 de setembro de 2008 (so- comunidade de inteligncia. um primeiro
bre o plano de carreiras e cargos da ABIN) e passo, havendo ainda muito a ser feito sob
outras referncias atividade de intelign- o aspecto legiferante.
cia em documentos como a Poltica de De- No que concerne ao controle interno, do
fesa Nacional (PDN) e a Estratgia Nacional ponto de vista institucional cada agncia
de Defesa (END). H, ainda, outras normas tm seus procedimentos especficos e suas
emanadas no mbito do Poder Executivo, instncias de controle. Em se tratando da
como as diretrizes produzidas pela Cmara ABIN, a figura do Diretor-Geral de suma
18
Para uma anlise mais ampla e aprofundada do relevncia, nada devendo ocorrer de im-
controle da atividade de inteligncia vide nosso livro portante no rgo inclusive e sobretudo
Polticos e Espies O Controle da Atividade de Inteligncia
(Niteri: Impetus, 2010). 20
A PNI foi encaminhada pelo Presidente da Re-
19
Toda essa legislao apresentada e analisada pblica ao Congresso Nacional na forma da Lei por
em nosso livro Atividade de Inteligncia e Legislao meio da Mensagem (CN) no 198, de 2009 (Mensagem
Correlata, op. cit. no 997, de 09/12/2009, na origem).

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em termos de operaes de inteligncia madas, o chefe da unidade de inteligncia
sem seu conhecimento e anuncia. Nesse assessor direto do Comandante, tratando
sentido, fundamental que o Diretor-Geral com ele sem intermedirios. O mesmo
conhea no s a organizao, mas tambm acontece em rgos como o Departamento
as particularidades da atividade. Nos de- de Polcia Federal, em que o setor de inteli-
mais rgos da comunidade de inteligncia gncia assume tremenda importncia para
brasileira, a situao semelhante, com o o dirigente principal.
diretor ou chefe da organizao sempre Na estrutura de controle do Poder
com um papel de destaque no exerccio do Executivo para a rea de inteligncia h,
controle diferentemente de outros pases ademais, a Cmara de Relaes Exteriores
em que o aspecto pessoal do diretor lega- e Defesa Nacional do Conselho de Governo
do a segundo plano diante de mecanismos (CREDEN), que, segundo o art. 5o da Lei no
jurdico-normativos e institucionais das 9.883, de 1999, supervisionar a execuo
agncias. da PNI. Esse controle por parte da CRE-
Ainda no mbito do Poder Executivo, o DEN , entretanto, pouco efetivo.
papel do titular da pasta ou de seu imediato Em se tratando de controle externo, o
no controle da atividade de inteligncia Poder Judicirio se manifesta previa e pos-
varia de acordo com a insero do rgo teriormente execuo dos atos pelos servi-
ou unidade de inteligncia na estrutura de os secretos. Previamente, h um controle
cada ministrio. No caso da ABIN, subor- do Judicirio ao autorizar aes como a de
dinada ao Gabinete de Segurana Institu- interceptao telefnica e quebra de sigilo
cional da Presidncia da Repblica (GSI), o telefnico e bancrio, na forma da lei. A
papel do Ministro significativo em termos posteriori, magistrados julgaro as aes de
de controle. De fato, o Ministro-Chefe do cidados contra os servios de inteligncia
GSI conhece e comanda a ABIN, e respon- e aquelas iniciadas pelo Ministrio Pblico.
de pela agncia, sendo, inclusive, quem O Parquet tem seu papel como fiscal da lei e
fala em nome do servio de inteligncia21. instncia de controle externo das polcias. O
Ademais, a coordenao das atividades de que convm registrar acerca desse controle
inteligncia federal e de segurana da infor- a necessidade de maior especializao por
mao tambm prerrogativa do titular da parte de juzes e membros do Ministrio
pasta. pouco provvel que se faa algo e Pblico para mais bem lidarem com assun-
praticamente impossvel que se conduza tos de inteligncia, exatamente devido s
uma operao no mbito da Agncia peculiaridades da atividade. Entendemos
sem o conhecimento do Ministro. Entre os que se poderiam constituir mesmo varas
servios secretos das Foras Armadas, a especializadas para o tema.
autoridade do Comandante da Fora sobre Feita essa breve apresentao do con-
seu pessoal de inteligncia semelhante trole da atividade de inteligncia no Brasil,
do Ministro-Chefe do GSI frente ABIN, passamos s consideraes sobre o controle
seno mais efetiva. No caso das Foras Ar- externo exercido pelo Poder Legislativo.
21
Em audincia pblica perante a Comisso de
Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos 5. O controle externo da atividade de
Deputados, o Ministro-Chefe do GSI, General Jorge inteligncia: o papel do Poder Legislativo
Armando Flix afirmou: (...) Eu sou o responsvel
diretamente, exceo da parte administrativa, pela no Poder Legislativo que se encontram
Agncia Brasileira de Inteligncia, uma vez que ela as melhores condies para o exerccio do
est vinculada ao gabinete de Segurana Institu-
controle externo em geral, e daquele sobre
cional. Ento, o que acontece na Agncia tambm
minha culpa. Ata da Audincia Pblica realizada a atividade de inteligncia em particular.
em 27/11/2003. Afinal, antes mesmo de legislar, tem-se na

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fiscalizao e controle dos atos do Executi- Com referncia ao controle externo da
vo a funo precpua do Parlamento, e isso atividade de inteligncia, o assunto encon-
desde a origem dos parlamentos modernos. tra ampara na Lei no 9.883, de 1999. Em seu
Enquanto em modelos parlamentaristas art. 6o, a citada lei estabelece que esse con-
esse atributo se deve em virtude da delega- trole ser feito pelo Congresso Nacional por
o de poderes do Parlamento ao Gabinete meio de um rgo de controle externo:
e, portanto, da obrigao deste de prestar Art. 6o O controle e fiscalizao ex-
contas quele, em regimes presidencialistas ternos da atividade de inteligncia
a existncia de um Poder Legislativo forte sero exercidos pelo Poder Legisla-
fundamental para a garantia do equilbrio tivo na forma a ser estabelecida em
entre o Poderes, sob a gide do sistema de ato do Congresso Nacional.
freios e contrapesos22. 1o Integraro o rgo de controle
no Parlamento que se encontra a externo da atividade de inteligncia
representao mais ampla e legtima do os lderes da maioria e da minoria na
povo, o titular mximo do poder em uma Cmara dos Deputados e no Senado
democracia. Da a obrigao dos agentes Federal, assim como os Presidentes
pblicos de prestar contas ao Poder Le- das Comisses de Relaes Exteriores
gislativo, o qual, por sua fez, no pode se e Defesa Nacional da Cmara dos
eximir de exercer a fiscalizao e o controle Deputados e do Senado Federal.
da Administrao Pblica. Esse controle 2o O ato a que se refere o caput
ser feito diretamente pelos parlamentares deste artigo definir o funcionamento
ou por pessoas e rgos que ao Parlamento do rgo de controle e a forma de
se reportem, como o Tribunal de Contas da desenvolvimento dos seus trabalhos
Unio (TCU) no Brasil ou o Security Intelli- com vistas ao controle e fiscalizao
gence Review Committee (SIRC), responsvel dos atos decorrentes da execuo da
pela fiscalizao do servio secreto no Poltica Nacional de Inteligncia.
Canad. O rgo de controle externo a que se
No Brasil, a prerrogativa do Poder Le- refere a Lei a Comisso Mista de Con-
gislativa de controlar os atos da Adminis- trole das Atividades de Inteligncia do
trao Pblica est prevista expressamente Congresso Nacional (CCAI), instituda em
no inciso X do art. 49 da Constituio da Re- 2000. Desde ento, os servios secretos do
pblica, segundo a qual de competncia Estado brasileiro contam com um rgo
exclusiva do Congresso Nacional fiscalizar do Congresso Nacional para exercer o
e controlar, diretamente ou por qualquer controle externo poltico-finalstico sobre
de suas Casas, os atos do Poder Executivo, eles. Nesse sentido, o Brasil foi o primeiro
includos os da administrao indireta. pas da Amrica Latina a ter um rgo de
Outras atribuies relacionadas a essa com- controle dos servios secretos funcionando
petncia tambm se encontram no art. 49 da no Poder Legislativo. Outros o seguiram,
Carta Magna como a de julgar as contas como Argentina e Chile. Note-se que o
do Presidente da Repblica e apreciar os controle externo contbil, financeiro e
relatrios sobre a execuo dos planos de oramentrio, tambm da competncia do
governo (art. 49, IX) e a de escolher dois Poder Legislativo, tem no TCU a principal
teros dos membros do TCU (art. 49, XIII) instncia fiscalizadora.
e em outros dispositivos constitucionais Apesar de sua significativa relevncia,
(arts. 50 e 71, por exemplo). a CCAI tem enfrentado grandes dificulda-
des para o exerccio de suas competncias.
22
Para maiores referncias sobre o assunto, vide Entre as principais causas dos empecilhos
nosso livro Polticos e Espies, op. cit. encontrados pela Comisso para o exerccio

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de suas atividades de controle esto a sua duas Casas para ser analisado. No Senado
composio atualmente limitada aos lderes Federal, produziu-se parecer, de autoria do
da Maioria e da Minoria e aos presidentes Senador Tio Viana, ento Primeiro Vice-
da Comisso de Relaes Exteriores e Presidente da Casa, que aprovou o PRN na
Defesa Nacional, a falta de uma estrutura forma de substitutivo.
mnima que d suporte CCAI e a falta de Com a Presidncia do Deputado Seve-
clareza no que concerne s atribuies do riano Alves, em 2009, a CCAI reuniu-se
rgo. Esses problemas esto diretamente diversas vezes. Tema central de discusso
relacionados ausncia de um regimento foi o Regimento Interno, tendo sido anali-
interno para a Comisso. H consenso entre sados a proposta do Deputado Hauly e o
os parlamentares e o corpo tcnico sobre Substitutivo da Mesa do Senado. Aps as
a urgncia da aprovao do Regimento discusses, que contaram com a presena
Interno da CCAI, o que se far por meio de do autor do PRN no 2, de 2008, e de outros
Resoluo do Congresso Nacional. parlamentares, a CCAI deliberou pela pro-
A verdade que a CCAI no consegue duo de um Regimento Provisrio, a ser
atualmente realizar suas aes a contento. apresentado como proposta de substitutivo
Por sua composio, tem dificuldade de ao Deputado Marco Maia, que seria o Re-
reunir-se, inclusive por problemas de agen- lator do PRN no 2, de 2008, na Cmara dos
da e atribuies referentes s importantes Deputados. Note-se que o documento to-
funes exercidas por seus membros. Os mou por base no s o texto do PRN no 2, de
parlamentares no tm como dedicar seu 2008, mas as contribuies do Substitutivo
tempo a uma atividade que requer ateno do Senado e as sugestes dos parlamentares
exclusiva e empenho no controle constante. apresentadas durante as reunies da CCAI.
Ademais, a CCAI no possui instalaes Trata-se, portanto, de fruto do consenso
fsicas adequadas, tem escassez de pessoal, entre os parlamentares. At a concluso
e falta-lhe mesmo um regimento interno deste artigo (agosto de 2010), aguardava-se
que possa estabelecer claramente suas o Parecer do Deputado Marco Maia para
competncias e procedimentos. que o PRN fosse colocado em votao em
Para suprir a falta de um Regimento sesso do Congresso Nacional.
Interno para a Comisso, foi produzido, em A aprovao do regimento interno ser
2005, ento sob a presidncia do Senador de grande importncia para tornar o tra-
Cristovam Buarque, um Regimento Provi- balho da CCAI mais efetivo. A Comisso
srio, aprovado na sesso de 6 de abril da- dispor de condies tcnicas e institucio-
quele ano. O referido Regimento orientou nais para exercer o controle parlamentar.
os trabalhos da Comisso naquele ano. Entretanto, permanece o problema da
Em 2008, foi apresentado pelo De- dedicao de mais tempo dos congressistas
putado Luiz Carlos Hauly o Projeto de para as atividades da CCAI. A melhor ma-
Resoluo do Congresso Nacional (PRN) neira de solucionar essa questo seria pelo
no 2, de 2008, que estabelece o regimento estabelecimento de um rgo vinculado
interno da CCAI. O referido PRN, que ao Poder Legislativo, composto de no-
reproduzia proposta anterior de autoria parlamentares que pudessem dedicar-se
do prprio Hauly, estabelece o objetivo e integralmente ao controle da atividade de
as competncias da Comisso, reestrutura inteligncia, assessorando o Congresso Na-
sua composio, ampliando-lhe o nmero cional nessa funo. Essa idia foi acolhida
de membros, dispe sobre quais matrias pela Proposta de Emenda Constituio
estaro sujeitas a sua apreciao, bem como (PEC) no 398, de 2009.
os procedimentos para o exerccio efetivo Com Severiano Alves frente da
do controle. Foi distribudo s Mesas das CCAI em 2009, a Comisso tomou grande

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impulso. As reunies tornaram-se mais seguinte dispe que ser desenvolvida, no
constantes, a participao dos membros que se refere aos limites de sua extenso e
aumentou e temas interessantes para a ati- ao uso de tcnicas e meios sigilosos, com ir-
vidade de inteligncia foram ali discutidos, restrita observncia dos direitos e garantias
tanto entre os parlamentares quanto junto individuais e fidelidade s instituies e aos
com os controlados. Entre as inmeras princpios ticos que regem os interesses e
contribuies do perodo, destacam-se a a segurana do Estado.
anlise e discusso do PRN no 2, de 2008 Aspecto importante da PEC no 398, de
(que culminou na j referida apresentao 2009, diz respeito aos limites atuao dos
de proposta de substitutivo ao relator da servios secretos e s garantias e salvaguar-
matria na Cmara, substitutivo fruto de das ao pessoal que atua na rea. A proposta
consenso na Comisso e com a aquiescncia assegura constitucionalmente direitos,
do autor do PRN) e a apresentao da PEC deveres e prerrogativas do pessoal de
no 398, de 2009, tambm conhecida com a inteligncia, inclusive no que concerne
PEC da Inteligncia. preservao de sua identidade, o sigilo da
atividade e seu carter secreto. Trata-se
de medida de extrema relevncia diante
6. A PEC da inteligncia
da situao atual de desamparo em que se
Provavelmente a maior contribuio em encontram os homens e mulheres que se
termos legislativos para a rea de intelign- dedicam ao nobre servio da inteligncia.
cia na primeira dcada do sculo XXI foi a Finalmente, a PEC estabelece o controle
PEC no 398, de 2009. Segundo Severiano interno e, sobretudo, externo da atividade,
Alves, nos dias atuais, diante das turbu- que se d por meio do Congresso Nacional
lncias porque que passa o mundo, sob e de um Conselho permanente com a fun-
ameaas tradicionais e as chamadas novas o de fiscalizar e controlar diuturnamente
ameaas, inquestionvel a importncia os servios secretos, reportando-se direta-
da atividade de inteligncia no assessora- mente ao Poder Legislativo. Reproduzimos
mento ao processo decisrio em diferentes a Seo referente ao controle, de acordo
nveis, particularmente nas altas esferas com a PEC no 398, de 2009:
de governo. E completa assinalando que Seo III Do Controle da Atividade
uma vez que no podemos prescindir dos de Inteligncia
servios secretos, importante que haja na Art. 144-D. O controle e a fiscalizao
Lei Maior referncia a estes, a suas atribui- da atividade de inteligncia sero
es e estrutura bsica da comunidade exercidos em mbito interno e exter-
de inteligncia brasileira. Tambm no no, na forma da lei.
pode faltar na Carta Magna referncia Art. 144-E. O controle a fiscalizao
importncia do controle, interno e externo, externos da atividade de inteligncia
da inteligncia. sero exercidos pelo Poder Legisla-
Assim, a PEC no 398, de 2009, eleva a in- tivo, especialmente por meio de um
teligncia ao status constitucional. Por meio rgo de controle externo composto
do art. 144-A, estabelece que a atividade por Deputados e Senadores, e com o
de inteligncia, que tem como fundamen- auxlio do Conselho de Controle da
tos a preservao da soberania nacional, a Atividade de Inteligncia, na forma
defesa do Estado Democrtico de Direito da lei.
e da dignidade da pessoa humana, ser 1o O Conselho de Controle da Ati-
exercida, por um sistema que integre os vidade de Inteligncia, rgo auxiliar
rgos da Administrao Pblica direta e do controle externo do Poder Legis-
indireta dos entes federados. E no artigo lativo, ser composto por sete Con-

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selheiros, escolhidos entre cidados justificao, Projeto que o Senador Dems-
brasileiros com notrios conhecimen- tenes Torres havia esboado e levado dis-
tos tcnicos e experincia referentes cusso entre diferentes setores da sociedade
ao controle finalstico da atividade de brasileira e do Poder Pblico. Em que pese
inteligncia e indicados: o fato de o referido projeto ainda no ter
I dois pelo Senado Federal; sido apresentado quando da elaborao do
II dois pela Cmara dos Deputa- presente artigo (agosto de 2010), aquele j
dos; poder ser a base para a regulamentao
III um pelo Presidente da Rep- do disposto no novo texto constitucional
blica; introduzido pela PEC no 398, de 2009.
IV um pelo Conselho Nacional de Ainda em tramitao, a PEC da inteli-
Justia; gncia tem sido apresentada e discutida
V um pelo Conselho Nacional do entre segmentos variados da sociedade
Ministrio Pblico. brasileira. A comunidade de intelign-
2o Os Conselheiros tero mandato cia, particularmente, j foi convidada a
de cinco anos, admitida uma re- manifestar-se sobre o assunto, propondo,
conduo, podendo ser destitudos inclusive, sugestes para que se tenha o
apenas por deciso do Congresso Na- texto mais apropriado em mbito constitu-
cional, mediante proposta do rgo cional e mais consentneo com os interesses
de controle externo ou de um quinto da sociedade e do Estado no que concerne
dos membros de cada Casa. atividade de inteligncia. Uma vez inse-
3o A lei dispor sobre as atribuies ridas as alteraes na Carta Constitucional,
e prerrogativas dos Conselheiros, ter-se- um marco fundamental para o
estrutura e funcionamento do Con- arcabouo normativo-institucional da ma-
selho, bem como de sua organizao tria. O Brasil ter dado importante passo
e pessoal. no processo de consolidao democrtica
Enquanto o rgo parlamentar de con- em um campo ainda pouco considerado e
trole externo j est legalmente previsto (a a relevante e tradicional atividade realizada
CCAI), a inovao da PEC exatamente pelos servios secretos receber o devido
a instituio do Conselho de Controle, tratamento no campo normativo.
composto por no-parlamentares (mas vin-
culado ao Parlamento) e com competncia
7. Concluses
para o exerccio efetivo e constante do con-
trole finalstico da atividade de inteligncia Decorrida uma dcada da instituio
(enquanto o controle contbil, financeiro de um Sistema Brasileiro de Inteligncia
e oramentrio permanece sob a gide do e da criao da Agncia Brasileira de In-
TCU). Repita-se que os conselheiros devem teligncia, mudanas se fazem necessrias
ser escolhidos entre cidados brasileiros para o aprimoramento da atividade de
com notrios conhecimentos tcnicos e ex- inteligncia no Brasil. E o Poder Legisla-
perincia referentes ao controle finalstico tivo tem um papel fundamental nessas
da atividade de inteligncia, com mandato transformaes.
e competncias prprias e, portanto, em Aspecto essencial da contribuio do
condies de assistir o Parlamento na sua Poder Legislativo relaciona-se ao fato de
funo de controle. ser o Congresso Nacional o principal centro
Note-se, ademais, que as caractersticas de discusses das grandes questes relacio-
do Conselho de Controle e as atribuies de nadas ao desenvolvimento e segurana
seus membros tomam por base, conforme do Brasil. Ademais, o Poder Legislativo
assinala o prprio autor da PEC em sua o mais legtimo dos poderes em termos

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de representatividade e a grande caixa de Referncias
ressonncia dos anseios e interesses da
sociedade brasileira. A discusso sobre BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de
Direito Administrativo, 13a edio. So Paulo: Malhei-
os destinos da atividade de inteligncia
ros, 2001.
nacional tem que, necessariamente, passar
pelo Parlamento. BORN, Hans. Towards Effective Democratic Oversight
of Intelligence Services: Lessons Learned from Comparing
Se debate e promove a discusso sobre National Practices, in: Connections Quarterly Journal,
a inteligncia, tambm compete ao Poder Vol III (1-12) Dez/2004.
Legislativo produzir e aprovar o arcabou-
DCAF INTELLIGENCE WORKING GROUP. In-
o legal que estabelece os fundamentos telligence Practice and Democratic Oversight A
para a atividade de inteligncia no Pas. Practitioners View. DCAF Occasional Paper No. 3
Quaisquer mudanas legislativas tero no (Geneva, July 2003).
Congresso ator de volumosa importncia. GONALVES, Joanisval Brito. Atividade de Inteligncia
As transformaes legislativas tambm e Legislao Correlata. Niteri: editora Impetus, 2009.
tero, que, necessariamente, passar pelo
GONALVES, Joanisval Brito. Polticos e Espies o
Parlamento. Controle da Atividade de Inteligncia. Niteri: Impetus,
No obstante, na capacidade de con- 2010.
trolar os atos da Administrao Pblica e,
HANNAH, Gregh; OBRIEN, Kevin; RATHMELL,
portanto, da comunidade de inteligncia, Andrew. Technical Report: Intelligence and Security
que est provavelmente a mais nobre mis- Legislation for Security Sector Reform, prepared for the
so do Poder Legislativo. Da competncia United Kingdoms Security Sector Advisory Team,
senatorial de aprovar o nome do Diretor- RAND Europe, Cambridge (June 2005).
Geral da ABIN aos requerimentos de infor- KENT, Sherman. Strategic intelligence for American
maes e audincias pblicas e reservadas, world policy. Princeton: Princeton University Press,
a fiscalizao e o controle devem ser exer- 1949.
cidos de forma eficaz, eficiente e efetiva. O MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo, 4a
controle tambm passa, necessariamente, Edio. Niteri: Impetus, 2010.
pelo Parlamento. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasi-
Atividade de inteligncia e democracia leiro, 21a edio. So Paulo: Malheiros, 1996.
so plenamente compatveis. De fato, os SCHMITTER; Philippe C.; KARL, Terry Lynn. What
servios secretos podem desempenhar pa- Democracy is and Is Not, in Larry Diamond
pel de altssima relevncia como baluartes and Marc F. Plattner (eds.), The Global Resurgence
das instituies democrticas. Mas quem of Democracy. Baltimore: Johns Hopkins University
vigiar os vigilantes? O que impedir os Press, 1993.
servios secretos, que lidam com tanto TURNER, Stansfield. Queime antes de Ler Presidentes,
poder, de cederem tentao de comandar Diretores da CIA e Espionagem Internacional. Rio de
Janeiro: Record, 2008.
o Estado e no de servi-lo, em detrimento
da sociedade e da democracia? O grande WEINER, Tim. Legado de Cinzas uma Histria da CIA.
remdio contra o abuso exatamente o con- Rio de Janeiro: Record, 2008.
trole, em suas diferentes formas. E o Poder
Legislativo deve estar atento e ativo para
exercer essa funo que lhe elementar, de
vigiar os vigilantes.

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