Monica Hermann - Prova

FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SO PAULO
Departamento de Direito do Estado

DES0513 - Sistemas Polticos e Eleitorais
Ana Carolina Chaves de Oliveira - n USP 8046548

Andressa Bizutti Andrade - n USP 8046573
Bruna Assef Queiroz e Souza - n USP 8046580
Marina Scaramuzza Bressan - n USP 8047702
Jlia Abraho Homsi - n USP 8047636
Diana Cao - n USP 8127166
Brbara Veltri Filgueiras Teixeira - n USP 7962351
Jonas Coelho Marchezan - n USP 8047601
FRMULAS POLTICAS: PRESIDENCIALISMO X PARLAMENTARISMO
1. Introduo.
1.1. O Homem Poltico
A ideia de homem poltico de Robert Dahl, indica que, por sua prpria natureza, o
homem vive em sociedade, a fim de alcanar seus objetivos junto de seus semelhantes por
meio da cooperao mtua entre eles. Dessa maneira, o homem, sendo um ser social, acabaria
por desenvolver sistemas polticos em sua comunidade.
Essa reflexo responsvel por conduzir ao conhecido paradoxo entre liberdade
individual e bem-estar social, o que implicar, ainda, na discusso das formas de organizao
do poder.
Nesse sentido, a produo aristotlica, baseando-se no nmero de governantes e no
tipo de interesse que vetoriza a organizao do poder, apresenta uma tipificao inicial a
respeito dos regimes polticos, quais sejam: I. regimes pautados no interesse coletivo: a)
monarquia (um governante), aristocracia (poucos governantes), politeia (muitos governantes),
II. regimes pautados no interesse prprio: tirania (um governante), oligarquia (poucos
governantes) e democracia (muitos governantes).
A partir da classificao apresentada por Aristteles, surge uma variedade de
classificaes diversas. Esses esforos categricos, no entanto, so insuficientes para atender
a nova fisionomia das sociedades.
Para Monica Herman prevalece o entendimento de que, independentemente do
sistema poltico aplicado, inerente ideia de poder poltico a existncia de uma opinio
pblica a vigiar e controlar seus detentores.
A autora acaba por adotar o posicionamento de Manoel Gonalves Ferreira Filho, que,
diante desse cenrio, prope o desenvolvimento da investigao de modo disciplinado,
conforme a seguinte viso:
1. formas de governo: baseado no modo de atribuio do poder poltico, em que as
categorias so rotuladas por monarquia, aristocracia e democracia.
2. sistemas de governo: refere-se questo da normatividade responsvel por
institucionalizar a forma de governo adotada, ou seja, o sistema de governo
aquele definido na Constituio.
3. regimes de governo: resultado no modo que se d de fato o exerccio do poder em
um determinado Estado em determinado momento.
1.2. O Regime Democrtico
Apesar do emprego do termo democracia ter partido do pioneirismo de Herdoto,

a definio de Abraham Lincoln a mais aclamada: a democracia o governo do povo, pelo
povo e para o povo.
Nos estudos a respeito da Democracia, Rosseau demonstrou um desenho perfeito do
regime democrtico em O Contrato Social. No entanto, o modelo de democracia direta por
ele apresentada era invivel at mesmo do seu prprio ponto de vista, motivo pelo qual a
institucionalizao do ideal democrtico se deu sob a frmula representativa.
Nesse modelo, exige-se do homem comum a habilidade para selecionar algum
capaz de tomar as melhores decises polticas. Ou seja, devem ser escolhidos representantes
que consigam tomar decises a partir da preferncia dos cidados.
Robert Dahl, analisando a viabilizao do regime democrtico em seu modelo
representativo, apresenta a necessidade de atendimento a trs imposies: (i) oportunidade
para que os cidados apresentem suas preferncias; (ii) possibilidade de participao poltica,
com a devida exteriorizao e defesa das posies adotadas; (iii) igualdade de peso a todas as
manifestaes de vontade poltica 1.
Ademais, demonstra-se a importncia de problematizar a contraposio entre as
ideias de governo da maioria e governo da minoria, tendo em vista a necessidade de no se
ignorar as expresses e manifestaes polticas das minorias 2.
Frente a isso, a autora Monica Herman enfatiza a indissociabilidade do direito de
oposio nos regimes democrticos, que, inclusive, pode ser considerado o fator central desse
sistema poltico. Ressalta-se, nesse sentido, que no basta a participao poltica para se
efetivar um regime democrtico, fazendo-se essencial a existncia de uma oposio efetiva
entre as diversas posies polticas.
De forma contrria, as autocracias se caracterizam pela concentrao de poder nas
mos de um s personagem ou grupo. Tambm conhecidos como nondemocratic regimes, os
regimes autocrticos, na viso de Monica Herman, possuem as seguintes caratersticas:
1
Dahl, Robert (1971), Poliarchy: participation and opposition, New Haven, Yale University Press.
2
Essa ideia remete s discusses que precederam a produo da Constituio norte-americana, na qual se d a
afirmao de Hamilton de que Da todo o poder aos muitos e oprimiro os poucos. Da todo o poder aos poucos e
oprimiro os muitos.
(...)um pluralismo limitado,+ irresponsabilidade governamental, que
conduz denominada poltica invisvel, uma ideologia a lhes servir
de suporte e a lhes autorizar o processo de legitimao, ausncia de
mobilizao poltica, o poder exercido por um lder ou um reduzido
grupo, interpretao restritiva e parcial dos limites de ao
governamental , quando esses marcam presena, embora
timidamente.
Para esses regimes a oposio representa um fator de risco, tendo em vista que,
havendo o domnio das hegemonias, no resta espao para a alternncia que seria alcanada
com o jogo ao fenmeno oposio. Assim, o autoritarismo abre espao para uma oposio
tmida e "formal", enquanto para o totalitarismo esta completamente inconcebvel.
2. Presidencialismo x Parlamentarismo
2.1. Presidencialismo
Com relao aos sistemas de governo, o texto de Sartori traz definies dos sistemas
presidencialista e parlamentarista. Para tanto, o autor destaca os seguintes critrios para
definir o sistema presidencialista:
1. Existncia de eleio popular, direta ou anloga para escolher o chefe de Estado,
com mandato fixo que pode variar de quatro a oito anos.
2. O poder de nomear e demitir ministros que faro parte do Executivo detido
unilateralmente pelo presidente.
3. O poder executivo dirigido pelo presidente.
De acordo com Sartori estes trs pontos formam o que o autor chama de sistema
presidencialista puro. A ressalva apresentada pelo autor aponta para o cuidado que se deve ter
ao analisar sistemas que modifiquem alguns desses critrios. Assim, para identificar se tal
mudana gera a necessidade de reclassificar o modelo daquele pas preciso concluir se a
diversidade realmente muda a lgica real do presidencialismo.
Dentro da definio apresentada pelo autor, poucos pases seriam realmente
presidencialistas e a grande maioria deles, por razes histricas, est concentrada no
continente americano.
O autor passa, ento, a demonstrar as particularidades do modelo presidencialista
norte-americano e dos modelos mais frequentes na Amrica Latina.
A principal peculiaridade do sistema norte-americano seria a diviso de poderes entre
o Parlamento e o Poder Executivo. Ou seja, a subsistncia do Poder Executivo de forma
separada do Congresso. Dessa separao surge o defeito do sistema norte-americano que o
autor considera mais grave: a persistente diviso partidria entre Congresso e Executivo que
impede o fortalecimento do governo.
Sartori sugere, a despeito das opinies diversas, que a persistncia, nas ltimas
dcadas, de diviso partidria entre o presidente e a maioria no Congresso altamente
prejudicial para os Estados Unidos, j que cada instituio considera ser de seu interesse
eleitoral que a outra instituio fracasse. Diante desta constituio, que levaria necessidade
de muito lobby no Congresso, causando a fragmentao interna dos partidos e transformando
os processos decisrios em pagamentos marginais de carter local em vez da pretendida
conciliao de interesses, o sistema estadunidense produz complicaes, as quais se agravam
quando importadas para outros pases.
Com relao aos presidencialismos latino americanos, a primeira constatao a ser
feita diz respeito fragilidade da grande maioria dos governos, seja pela redemocratizao
muito recente ou pela apenas aparente fora dos presidentes. O autor sugere que a importao
do modelo norte americano nestes pases explicaria tais fraquezas. Isso porque,
frequentemente o remdio administrado era a manuteno do poder presidencial, ora
abrangente, ora reduzido, medidas essas pouco efetivas em corrigir a instabilidade que advm
do prprio modelo de governo e se agrava com os demais conflitos histricos da regio, tais
como a estagnao econmica e a desigualdade social.
Nesse sentido, Sartori conclui que a rigidez do sistema presidencialista impede a
administrao das crises pelas quais esses pases passam e passaro at que a democracia se
estabilize.
2.2. Parlamentarismo
Com relao aos sistemas parlamentaristas, a primeira constatao a de que existem

diversos sistemas parlamentaristas e uma comparao efetiva entre os sistemas depende da
indicao correta de qual sistema parlamentarista est sendo usado como referencial. Com
efeito, a definio do sistema parlamentarista mais complexa, pois presume a partilha do
poder, conceito difuso e que se configura de diversas formas.
Sartori sugere a organizao a partir da classificao da figura do Primeiro Ministro,
oferecendo assim trs situaes de relao entre o Primeiro Ministro e outros membros do
governo: (i) o primeiro acima de desiguais; (ii) o primeiro entre desiguais e (iii) o primeiro
entre iguais.
Em (i) o Primeiro Ministro chefia os ministros e tem mais poder que eles, em (ii) o
Primeiro Ministro pode exonerar os ministros, que no podem demiti-lo, apesar de no ser o
lder oficial do partido e em (iii) o Primeiro Ministro e os demais membros do governo so
como um time sobre o qual o Primeiro Ministro tem pouco controle.
A partir da comparao entre os governos parlamentaristas aplicados na Inglaterra e
na Alemanha, Sartori conclui que os modelos parlamentaristas so difceis de ser copiados e
implementados, no entanto, constata que os modelos parlamentaristas que funcionam melhor
so aqueles que so quase semiparlamentaristas e aparam as asas do Parlamento, no lhe
conferindo tanto poder. Disto infere-se que um Parlamento com poder excessivo geraria o
assemblesmo, j citado pelo autor como o perigo que os pases latino-americanos correm ao
cogitar implementar o sistema parlamentarista.
O assemblesmo definido por Sartori como um governo em que: o gabinete no
lidera a legislatura, o poder disperso e atomizado, a responsabilidade desaparece, a
disciplina partidria inexistente, o Primeiro Ministro no tem condies de agir de forma
rpida e eficiente, as coalizes raramente resolvem seus desacordos e nunca tem garantia de
apoio legislativo e os governos nunca podem agir e falar com uma s voz claramente.
A hiptese do autor de que caso as democracias latino americanos desejassem
abandonar o sistema presidencialista, cairiam imediatamente no assemblesmo, como
aconteceu com as experincias parlamentaristas que sucederam os regimes comunistas.
3. A Oposio Poltica nos Sistemas Presidencialista e Parlamentarista (Texto:

Alexandre Sanson, Marcelo Mazotti e Tatiana Fagundes, sobre a obra de Monica Herman
Caggiano, Oposio na Poltca: propostas para rearquitetura da democracia).
Os autores fazem uma abordagem sistematizada de como o fenmeno da oposio

poltica se d nos diferentes sistemas de governo: presidencialismo e parlamentarismo.
A oposio um fenmeno que, historicamente, incita conflitos e contraposies
existentes nas sociedades polticas, mas que adquiriu resguardo jurdico e status institucional
no Estado Moderno, com o desenvolvimento do Parlamento britnico, perodo em que as
limitaes ao exerccio do poder e o ordenamento jurdico tiveram avanos expressivos. A
oposio opera um dissenso ao governo e afirma a Constituio, de forma a atuar como freio
ao poder.
O salto da lgica institucionalizada no Legislativo de partidos polticos to logo
atingiu a sociedade e gerou a presena de grupos de presso e organizaes sociais, tais como
as ONGs. Possibilitou, outrossim, que fosse fortalecida a aspirao participativa, por meio da
proposta de exerccio do poder em consonncia com a vontade pluralista do corpo social.
A oposio tambm se materializou por meio da criao de partidos polticos.
Alexandre Sanson aponta de maneira pertinente a aceitao desse agrupamento, de forma que
os partidos polticos assumem a obrigao de guardies da regularidade e estabilidade do
processo democrtico. Os partidos exercem funes estratgicas na ordem poltica, trazendo
dinmica e diversidade s sociedades, devendo absorver a vontade popular para transform-la
em decises polticas.
A oposio enraizou-se nos pressupostos de regimes democrticos, principalmente
por sua conexo direta com preceitos constitucionais fundamentais, tais quais o da liberdade
de expresso, o pluralismo poltico e a representao parlamentar. Como afirmado por
Roberto Dahl, um sistema poltico que permite a oposio entre governante e oponente
apresenta aspecto importante de democratizao, principalmente, por vislumbrar a
representao de minorias, alm de chamar ateno da coletividade das falhas e
responsabilidades de governantes ante o eleitorado. Apesar de sua origem parlamentarista,
evidente que a oposio um trao importante tambm do presidencialismo, pois trata-se de
um pressuposto essencialmente democrtico.
4. Responsabilidade Poltica dos Sistemas (Texto: A hora do Parlamentarismo -

Miguel Reale Jnior)
4.1. Parlamentarismo: Responsabilidade Poltica
O eixo do sistema, no parlamentarismo, reside na responsabilidade poltica. O

presidente da Repblica representa a nao e cumpre-lhe garantir a unidade do pas,
ocupando posio na qual se mantm preservado justamente para intervir quando necessrio
para promover a manuteno do sistema democrtico.
Por outro lado, aqueles que governam como ministros podem vir a ser
responsabilizados e sancionados por condutas que no representem qualquer perigo ordem
democrtica.
De outra parte, a Cmara e os partidos, ao discutirem e aprovarem o nome do ministro
e de seu programa de governo, tornam-se tambm responsveis pela obra governamental.
Esta dupla faceta da responsabilidade poltica, que pode recair sobre o governo, os
ministros e a Cmara constitui a maior virtude do parlamentarismo.
4.2. Indicao e aprovao do chefe de governo
O autor destaca neste ponto a importncia da governabilidade. Governabilidade

constitui a capacidade de implementao de polticas administrativas e a possibilidade de
atendimento da demanda social pelo Estado, do qual se espera efetividade. A governabilidade
faz-se presente mediante a estabilidade, que assegura a continuidade administrativa, e a
legitimidade, que relaciona-se com o acatamento do exerccio de poder do governo pela
populao.
Assim sendo, a indicao do chefe de governo obrigatoriamente deve buscar a
governabilidade. Para tanto, o Presidente escolher algum no uso de suas atribuies de
mantenedor das instituies democrticas, e no no uso de um poder discricionrio. Assim,
extremamente relevante a aprovao do nome do primeiro-ministro, visto que o que se aprova
tambm o seu programa de governo, devendo haver debates tambm para no haver rigidez
no programa proposto.
5. Competncias
5.1. Conselho de Ministros
O fortalecimento do Executivo decorrente da interveno estatal na economia tem

minimizado o papel do Parlamento, mesmo em pases parlamentaristas.
Neste caso, o primeiro-ministro deixa de exercer a funo de estmulo e coordenao
para ser simples imediador da ao dos ministros, o que leva a um enfraquecimento do
Conselho de Ministros, pois fica substituda a funo do Conselho pelas decises de cada
Ministrio. De acordo com o autor, o que importa o mbito de competncia dado ao
Conselho de Ministros, visto que pela sua anlise que se pode concluir o papel do rgo
colegiado.
Cumpre destacar que h um processo livre de deciso, a ser tomada por maioria
absoluta, e que ao Conselho compete promover a unidade da ao governamental e elaborar
os planos de desenvolvimento. Fundamental que a unidade da ao governamental seja
atribuio do rgo colegiado e no consequncia da boa vontade do Chefe de Governo.
Neste sentido, os planos de desenvolvimento tambm devem ser definidos por uma deciso
coordenada do rgo colegiado.
necessria, assim, a exigncia de que seja deciso colegiada do Conselho de
Ministros tambm adote medidas provisrias para atender necessidade de ao urgente do
Primeiro Ministro.
O autor destaca que fundamental a exigncia do modelo parlamentarista proposto,
no sentido de que a adoo de medidas provisrias no seja ato isolado do Primeiro Ministro,
mas sim deciso do Conselho - a legislao de urgncia passa a ser coletiva, discutida e
votada.
5.2 Competncia do chefe de governo
O primeiro ato do Primeiro-Ministro deve ser a nomeao de ministros, que visa

colher o apoio dos partidos pela participao e possibilitar a implementao do programa de
governo, garantindo a governabilidade. O Primeiro-Ministro deve coordenar as atividades,
mantendo a unidade de orientao poltica e administrativa do governo.
A iniciativa de leis, inclusive de projetos de lei estruturais da Administrao, do
Primeiro-Ministro. A celebrao de tratados, convenes internacionais e atos internacionais,
tendo em vista que repercutem na Administrao, tambm so atribuies do
Primeiro-Ministro.
O Primeiro-Ministro tem ainda a tarefa de realizar as exposies ao Congresso
Nacional sobre a situao do Pas, solicitando as providncias necessrias para realizao das
metas previstas no Plano Plurianual de Investimentos e nos Oramentos da Unio. Obriga-se
tambm a prestar contas anualmente Cmara dos Deputados.
No parlamentarismo o nmero de cargos de confiana devem ser reduzidos, sendo
incumbncia do Primeiro-Ministro a proviso de extino de cargos federais. Alm disso, os
ministros podem concorrer eleio ou reeleio para mandato parlamentar sem se
descompatibilizarem para evitar que se perca a continuidade administrativa em razo das
eleies.
6. Particularidades
6.1. Moo de censura construtiva: queda e novo governo
A moo de censura leva queda do governo tem como requisito a maioria absoluta
dos membros a favor da censura. A censura construtiva prev que com a derrubada do
Primeiro-Ministro, deve ser elegido concomitantemente um sucessor por maioria absoluta de
membros. Este procedimento visa impedir a ameaa poltica de governos por partidos
incapazes de dar uma soluo substituio dos governos que pretendem derrubar, sendo
reservada para os casos de necessidade autntica.
O nome censura construtiva que prope Reale Jr. se refere desconstituio e
constituio, indicando um novo Primeiro-Ministro e seu Programa de Governo, visando a
governabilidade e a legitimidade. Alm disso, outros mecanismos restritivos relativos a
prazos tornam a moo de censura em um instrumento responsvel. O Primeiro-Ministro
deve ser ouvido, no exerccio do direito de defesa, e a moo deve ser votada nos trs dias
seguintes sua apresentao, fazendo com que no perdure a insegurana poltica.
6.2 Questo de confiana
O governo, ao solicitar Cmara um voto de confiana, busca recompor a maioria em

vias de fragmentao, que se dar por maioria simples. Assim, a votao para destituir o
governo deve ser negativa, ou seja, se negada a confiana, por maioria absoluta, o Governo
apresenta sua exonerao. O voto de confiana constrange a maioria que d sustentao ao
Governo votao favorvel do projeto, e pela importncia de suas consequncias a
manifestao dos deputados dever ser aberta, nominal e no secreta.
6.3. Dissoluo da Cmara
Tendo em vista que no parlamentarismo fundamental que a Cmara seja

efetivamente corresponsvel pelo governo, alm da possibilidade de derrubada do Governo,
deve existir a possibilidade de dissolver o Parlamento.
Fracassando a Cmara dos Deputados em formular consenso para eleger o
Primeiro-Ministro com o respectivo programa deve-se apelar ao titular da soberania, o povo,
que deve eleger novos representantes, que vem a ser, de outro modo, a escolha direta do
Primeiro-Ministro.
A deciso pela dissoluo no discricionria do Presidente da Repblica, que deve
consultar o Conselho da Repblica.
Alm disso, a outra hiptese de dissoluo da Cmara dos Deputados quando a
maioria parlamentar aprova o Primeiro-Ministro mas nega apoio ao Programa de Governo.
situao em que no h consenso para moo de censura construtiva e h falta de apoio, ento
a dissoluo visa resolver o impasse poltico. As novas eleies devem ocorrer sob a gide do
governo em exerccio.
6.4. Representao e voto distrital: dificuldades maiores no presidencialismo
As questes de desproporo da representao da adoo do voto distrital misto so

importantes tanto no parlamentarismo como no presidencialismo. Contudo, segundo Reale
Jr., o problema da super representao do Norte e Centro-Oeste mais agudo no
presidencialismo.
Segundo ele, o dando que se recebe prevalece no presidencialismo, fazendo com
que quantidade prevalea. J no parlamentarismo as decises so feitas pelos partidos, que
prevalecem sobre o nmero de deputados, evitando decises individuais direcionadas a
interesses particulares ou regionais no sentido da cegueira poltica.
Por fim, destaca-se que no h vinculao entre voto distrital misto e
parlamentarismo. A vantagem deste modelo est no voto no candidato do distrito e em uma
lista partidria, aproximando o eleitor dos candidatos. Alm disso, segundo Reale Jr, neste
modelo os partidos se consolidam, trabalhando todos em favor de votos para o partido.
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO DO LARGO DE SO FRANCISCO
DES 0513 SISTEMAS POLTICOS E ELEITORAIS
Professora Associada Dra. Monica Herman Salem
SEMINRIO III - SOCIEDADE CIVIL, REPRESENTAO E

INSTRUMENTOS DE PARTICIPAO POLTICA
Ana Carolina Salvador Groninger n USP: 7215451
Carolina Rodrigues Rentes n USP: [completar]
Joo Pedro de Oliveira de Biazi - n USP 7216107
Renata do Nascimento Rodrigues - n USP 7215318
Renato Adolfo Tonelli Junior n USP: 7213229
So Paulo, 27 de agosto de 2014

1. INTRODUO
A adequada compreenso do atual cenrio poltico, que demanda uma maior,

constante e eficaz participao popular na tomada de decises, deve ser precedida de um
exame da evoluo do prprio conceito de participao poltica, bem como dos instrumentos
existentes para lhe dar efetividade.
Para tanto, sero examinados os instrumentos de participao popular existentes no

ordenamento jurdico brasileiro e, tambm, em outros Estados, com a finalidade de apontar os
rumos da matria e, sem esgotar o tema, apresentar as tendncias para um aperfeioamento da
democracia.
Com efeito, o presente trabalho articula as concluses de importantes textos nacionais

e estrangeiros sobre o tema, apontando suas interseces e a contribuio de distintas
correntes de pensamento para o debate sobre a participao poltica da sociedade civil.
2. APONTAMENTOS SOBRE A PARTICIPAO PLTICA, EM JORGE MIRANDA
2.1. Participao poltica
Conquanto a democracia ateniense seja marcada pela representao direta, manifesta

na reunio dos cidados na praa pblica central, em prol da deliberao de questes
pblicas, a democracia moderna marcada pela representao indireta. dizer, a concepo
de democracia tal qual a atual no presume o conferimento de uma interferncia no exerccio
do poder1.
Isso porque a democracia moderna concebe-se sobre a ordem da soberania da

coletividade, a qual se constitui por intermdio da ao de governantes e rgos prprios, com
finalidades especificas, os quais permitem no seja necessrio que todo cidado participe
ativamente de cada ato do governo.
Ainda assim, a evoluo histrica aponta a existncia de vrios tipos de governos que
afastaram completamente os cidados da gesto poltica. Cite-se, exemplificadamente, as
monarquias do Ancien Rgime. Paulatinamente, essas formas foram afastadas do ordenamento
1
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional.Tomo III. Coimbra: Coimbra Editora, 2004. p. 356.
em prol da converso dos sbditos em cidados completos, a de elevar os homens na Cidade
de simples sujeitos ao poder a verdadeiros sujeitos do poder2.
Esse movimento aponta para uma tendncia universal de, efetivamente, incluir os
governados nas tarefas da vida pblica, como ressalta Jorge Miranda3. Essa incluso deu-se
sob a gide da representatividade. dizer, o governante assume o papel de legtimo
representante do povo, sob o dever de lhe prestar contas. Essa evoluo operou-se,
primeiramente, na Europa e, aos poucos, expandiu-se para o mundo inteiro tanto que raros
so os regimes que hoje sustentam o no reconhecimento do interesse dos cidados.
Esse processo, entretanto, no foi estanque e passvel de generalizao, haja vista se

tratarem de contextos distintos. Jorge Miranda destaca que a origem da participao poltica
que no significa dizer direo dos negcios pelos cidados pode operar-se de vrias
formas4:
a) decorrncia natural da organizao constitucional do pas;
b) ter cunho excepcional ou antagnico em face da filosofia prpria da forma de

governo;
c) constituir uma ideia dominante;
d) encontrar-se em concorrncia com outras ideias (em paridade ou no).
Destaca-se, ademais, que os seguintes tipos de participao poltica desenvolveram-se

na Europa:
a) Monarquia trata-se de modelo desenvolvido durante a fase de transio da

organizao do Antigo Regime para os Estados modernos. Nesse modelo, o
poder centraliza-se na figura do rei, com o seu conselho. A representao
limita-se aos estamentos medievais, que tem interesses e garantias custeadas
pelo rei;
b) Monarquia constitucional trata-se do modelo caracterstico do sculo XIX. O
poder distribui-se entre o rei e o parlamento, com alternncia dos princpios
monrquico e democrtico;
c) Governo representativo trata-se do modelo pautado pelo poder do povo, cujo
germe foram as revolues liberais dos sculos XVIII e XIX. Note-se,
2
3
4
inclusive, que a forma representativa atrela-se diretamente ao novo regime
liberal.
Observe-se que a participao no processo poltico opera-se de forma concatenada ao

contexto histrico. dizer, varivel ao tempo e local. Alm disso, a participao poltica
pode se manifestar por meios individuais, institucionais e globais ou colectivos de
participao5:
a) Modos individuais e institucionais tratam-se de modos em que imperam a

representao no interesse geral, o direito de ao popular, a iniciativa popular
e as liberdades pblicas;
b) Modos globais ou colectivos tratam-se de modos que contemplam o sufrgio
e assembleia popular.
Tanto i quanto ii, h o reconhecimento de posio ativa dos cidados e das

instituies no exerccio do poder pblico. Nesse sentido, a participao assume carter
ambivalente6, vez que possui sentido objetivo e subjetivo.
As teorias sobre a representao poltica foram elaboradas pela doutrina inglesa e

francesa. Note-se que a clssica diviso de poderes enunciada por Montesquieu foi permitida
pela representao poltica. Benjamin Constant justifica a necessidade de representao por
ser um mecanismo de organizao que permite que uma nao concentre em indivduos o que
no pode fazer por si s.
Em sentido oposto, Rousseau perfila-se corrente contrria representao, por

considerar que a soberania no pode ser representada, nem alienada. A repulsa de Rousseau
tamanha que, para ele, a representao associa-se ao feudalismo.
Os principais componentes do governo representativo, tese de governo que se

sobressaiu com as grandes revolues dos sculos XVIII e XIX, vm a ser7:
a) A soberania nacional, baseada no princpio de que o poder reside

essencialmente no povo
b) A incapacidade da nao de exercer, que leva necessidade de delegar aos
representantes os efeitos desse exerccio
5
6
7
c) O sufrgio restrito, pelo qual o direito de participao poltica era restrito aos
que mantinham resposabilidades sociais e que pagavam certo montante de
tributos
d) A natureza designativa da elecio
e) A autonomia dos representantes em relao aos que os elegeram, pois so
representantes de toda a nao, e no s dos crculos pelos quais so eleitos.
f) A limitao dos governantes pela regra da separao dos poderes.
Por essa estrutura, nota-se que os tericos do liberalismo desejavam, antes mesmo de
promover a participao de todos os cidados, garantir um governo que promovia medidas
pblicas regradas pela razo a razo burguesa e que fosse capaz de proteger as liberdades
e garantias individuais.
O governo representativo no simpatizava com a democracia, que era confundida

como governo de massas8, mas sua adoo foi a nica maneira que os liberalistas encontraram
para se proteger dos anteriores detentores do poder. nesse sentido que as Constituies
proclamaram a soberania nacional, sem instituir o sufrgio universal. Essa incoerncia,
juntamente com questes sociais levantadas pelo crescente desejo de participao dos
operarios, justifica posteriormente motivaria evolues internas, quer levaram ao crescente
alargamento do sufrgio e ao maior relevo dos rgos eletivos do estado.
J na primeira metade do sculo XX, aps a Primeira Guerra Mundial, o mundo

acompanha a queda de muitas monarquias europeias, o surgimento do sufrgio feminimo, da
representao proporcional e da representao de interesses. O governo representativo j no
era mais o mesmo daquele constituido dentro do paradigma das revolues liberais, este cede
lugar democracia representativa. Os aliceres da democracia representativa se conceituam
da seguinte forma9:
a) A vontade do povo, sujeito de poder, jurdica e politicamente eficaz

b) Reconhece-se a impossibilidade do povo governar e a necessidade de
representao poltica
c) A concorrncia da vontade do povo com a vontade manifestada pelos rgos
governativos
8
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional.Tomo III. Coimbra: Coimbra Editora, 2004. p. 367
9
d) A resposabilidade dos governantes em cumprir deveres relativos ao exerccio
dos seus atos e tambm o dever de informar o povo.
Nessa poca, no entanto, ainda existiam regimes autoritrios. Os regimes marxistas de

tipo sovitico retomam ao modelo jacobino. J os regimes fascistas e autoritrios de direita
pregam por suprimir o sufrgio direto e individual, preferindo o sufrgio corporativo e a
representao institucional.
A representao poltica pressupe inidentidade. Ela redunda num fenmeno de

relao e de comunicao: para que os governantes apaream como representantes dos
governados tem de haver essa relao10. A representao poltica tem carter sui generis e,
portanto, no pode ser confundida com outros conceitos que invocam o sentido de
representao.
A representao poltica no se confunde com a representao do Estado. o

governante que representa o Estado como expresso ou snbolo da unidade do prprio
governo. Tampouco representa os rgos do Estado, que so elementos deste, ou a funo ou
competncia, dever normalmente delegado aos Chefes de Estado. A representao poltica o
modo de o povo, titular do poder, agir ou reagir relativamente aos governantes11.
Tambm no faz parte da ideia de representao poltica a representao estamental ou

de estados, uma vez que a representao de interesses s capaz de aproveitar-se para a
constituio de rgos consultivos, e no para rgos de deliberao do Estado.
Vale salientar, ainda, que embora a representao poltica precise de eleio, o inverso
no se verifica: a eleio no precisa de representao poltica. Com a democracia
representativa, a eleio rtorna-se a pea essencial do sistema, torna-se a via de assegurar a
coincidncia da vontade dos governantes com a vontade do povo e a prossecuo do interesse
coletivo de harmonia com o titular deste, o povo.
Entrando em uma discusso sobre qual natureza jurdica a representao assume,

precisa-se discutir o motivo pela adoo do mandato como situao jurdica dos
representantes.
O mandato da representao poltica no se confunde com o mandato de Direito

privado. No mandato privado, pressupe-se representao voluntria, j na representao
10
11
poltica encontra-se comando imperativo da lei. No h transferncia de poderes: os
representantes eletos so so titulares de rgos com competncias prescritas.
o elemento volitivo patente na eleio que justifica o uso do conceito de mandato de

direito pblico. Os eleitores escolhem este e no aquele candidato, denamizam a competncia
constitucional dos rgos e do sentido atividade dos seus titulares, apresar de no lhe
poderem definir o objeto12.
3. APONTAMENTOS SOBRE PLEBISCITO, REFERENDO E INICIATIVA POPULAR, EM GILMAR

FERREIRA MENDES
3.1. Plebiscito, referendo e iniciativa popular
Esses trs instrumentos da democracia direta constituem inovao adotada pela

Constituio de 1988. Tanto no caso do plebiscito quanto no caso do referendo, h a
necessidade de autorizao do Congresso Nacional (CF, art. 49), a no ser que o prprio texto
constitucional autorize, como para alterao territorial dos estados e municpios (CF, art. 18,
3 e 4).
Outra semelhana reside no fato de ambos estarem sujeitos reserva legal expressa
(CF, art. 14). Ambos so regulados na Lei 9.709, convocados por decreto legislativo proposto
por, no mnimo, por 1/3 dos votos das Casas, no sendo possvel a convocao mediante
iniciativa popular. Ademais, ambos procuram atenuar o formalismo da democracia
representativa.
Contudo no se tratam de espcies idnticas, sendo o plebiscito uma consulta realizada

aos cidados sobre matria que ser discutida no Congresso e o referendo um consulta
posterior, condio (suspensiva) de eficcia do ato ou deciso governamental, ou que lhe tire
a eficcia provisria (resolutiva).
O primeiro exemplo de referendo utilizado foi o do artigo 35 do Estatuto do

Desarmamento, Lei n 10.825/03, proibindo o comrcio de armas de fogo, ficando eficcia
dependente daquele instrumento, no qual venceu o no, cuja campanha contou com o
financiamento de grandes fabricantes de armas de fogo e munies. Com isso, a permisso do
comrcio se manteve, assim como o restante do texto previsto no Estatuto. A tabela presente
12
no texto mostra a relao entre as respostas dadas em cada um dos estados. Destacam-se aqui
que os maiores ndices de votos positivos, favor da proibio dessas vendas, so os estados
de Alagoas, Bahia, Cear e o Distrito Federal. J os maiores ndices de respostas no, Acre,
Mato Grosso do Sul e Amap, destacam-se por serem regies de fronteira.
Por fim, a iniciativa popular (CF, art. 61, 2), poder ser exercida por apresentao
Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito, por no mnimo 1% do eleitorado nacional,
de pelo menos 5 Estados diferentes, com no menos de 3/10 por cento em cada. O Regimento
Interno da Cmara probe o arquivamento das proposies, e elas devem restringir-se a um
nico assunto, no podendo ser rejeitada por vcio de forma, conforme estabelece a Lei
9.709/98. Um dos maiores exemplos de iniciativa popular aprovada a Lei 8.930/94, ou Lei
de Crimes Hediondos.
4. APONTAMENTOS SOBRE OPOSIO NA POLTICA PROPOSTAS PARA UMA
REARQUITERURA DA DEMOCRACIA, DE MONICA HERMAN SALEM CAGGIANO
cedio que, na prtica poltica, a maioria dos cidados no se encontram imiscudos

no ncleo decisrio dos atos governamentais, em virtude da dificuldade intrnseca
democracia representativa, vigente no ordenamento brasileiro, de se dar cumprimento aos
seus propsitos tericos. Ademais, cientes de que a cidadania no pode se limitar apenas ao
exerccio do direito de voto, ganha especial relevo a iniciativa de se introduzir mecanismos de
democracia direta na sistemtica representativa.
Alis, Prof. Cludio Lembro compartilha do entendimento de que a democracia, com a

delegao de poderes, no tem funcionado satisfatoriamente, advertindo-se, inclusive, que os
parlamentares, aos quais a nao como um todo concedeu o instrumento do mandato
representativo, so verdadeiros usurpadores da efetiva vontade popular, representando-a
apenas em um mero instante. Dessa forma, quando da conferncia de um voto pelo eleitor a
determinado candidato, uma vez empossado, a vontade primria do eleitor deixa de existir,
abrindo espao para a formao de uma mera soberania parlamentar, ao revs de nacional.
Assim, como reduzido o papel do povo nos assuntos polticos, os quais intervm
minimamente no processo de tomada de deciso, mediante a simples eleio de seus
representantes, a implementao de mecanismos de participao ativa popular pela
democracia semidireta faz-se necessria, o que no significa propugnar pela existncia de um
antagonismo ao sistema representativo. Pelo contrrio, possvel que essas duas formas
coexistam ou se complementem.
Alis, justamente o que defende Pinto Ferreira, ao referir a esse fenmeno de

incorporao de determinadas instituies da democracia direta democracia representativa,
cujo resultado a formao de uma democracia semidireta, ou para alguns autores, mista.
Sustenta, nesse sentido, que essa forma democrtica, que abriga traos de representatividade,
bem como de participao ativa, a mais adequada para conciliar as aspiraes populares
com as tendncias e propostas dos representantes eleitos13.
Observe-se, contudo, que a democracia mista ou semidireta no propriamente um

regime misto, devendo ser considerada, a bem da verdade, como um sistema
predominantemente representativo com abertura a mecanismos de interveno direta do povo
na elaborao das leis e mesmo no bom funcionamento dos rgos estatais.
Veja-se, a propsito, a posio sustentada por Jair Eduardo Santana, a qual se alinha ao
nosso entendimento:
A democracia semidireta, igualmente tratada por democracia mista, surge em

contexto substituto e incrementador das falhas experimentadas na chamada
democracia representativa. Os erros, abusos, as falhas, intencionais ou no,
tidas como conseqncias (sic) da prtica da representao poltica, para no
falar na falta de cultura intelectual, na falta de maturidade poltica e cvica
das massas sociais, preconceitos de classe, corporativismos e, notadamente,
carncia de tcnica constitucional adequada a um bom regime poltico,
acabam por se corporificar em bice ao exerccio da almejada democracia.14
Ressalte-se que, ao contrrio do que se possa eventualmente imaginar, tais prticas

semidiretas no so novidades do sculo XX, encontrando-se, em um primeiro momento,
restritas a pases que tradicionalmente adotaram, no mbito local tcnicas de democracia
direta, como alguns cantes suos e estados-membros norte-americanos. Esclarece Monica
Hermam Salem Caggiano que sua rpida expanso mundial se deu no perodo de deflagrao
da crise das instituies democrticas ocidentais, isto , no ps 1 Guerra.
13
FERREIRA, Pinto. Princpios Gerais do direito Constitucional Moderno. 5 ed., ampliada e atualizada, Tomo
I, So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1971.
14
SANTANA, Jair Eduardo. Democracia e Cidadania: o referendo como instrumento de participao poltica.
Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 35.
Neste primeiro momento, so variados e de diversificados efeitos os institutos
inseridos no ordenamento constitucional de cada Estado, todos com o mesmo propsito de
garantir a interferncia direta do povo no processo da tomada das decises polticas.
A ttulo exemplificativo, citamos o instituto do referendo ab-rogativo, ou chamado

tambm de veto popular, previsto na Constituio italiana, segundo o qual o povo pode se
opor ou, at, derrogar leis promulgadas pelo Parlamento. A esse instituto, muitos
doutrinadores aproximam o recall, ou direito de revogao, previsto no ordenamento
estadunidense, enquanto outros sustentam que esse instituto mais se identifica com a frmula
referendria, por meio da qual se d aos eleitores um prazo para que requeiram a aprovao
popular, isto , a lei no entra em vigor antes de decorrido o prazo previsto.
O recall, por sua vez, confere ao corpo eleitoral a faculdade de, antes da extino
natural do mandato, destitu-lo, indicando-lhe seu sucessor. Vale lembrar que essa prtica
restringe-se aos cargos do Executivo e do Judicirio, mediante a subscrio de petio por
cerca de 20% a 25% do eleitorado norteamericano.
Dalmo de Abreu Dallari, ao analisar a viabilidade de se introduzir este instituto do

recall no ordenamento ptrio, identifica muitos inconvenientes, que vo desde uma perigosa
instabilidade institucional ao desinteresse dos parlamentares em investir em seu
aprimoramento.
No que tange experincia brasileira, a Constituio Federal de 1988 consagrou os

seguintes institutos da democracia semidireta: referendo, plebiscito e iniciativa popular.
Em sntese, referendo e plebiscito se diferenciam pelo fato de o primeiro se limitar a

um pronunciamento positivo ou negativo a respeito de formulaes pr-definidas, enquanto o
segundo diz respeito a uma consulta popular mais significativa acerca de questes
especialmente constitucionais, o que j sugere, pelo menos em ternos tericos, uma atuao
popular nos destinos polticos mais eficiente.
J a iniciativa popular o procedimento deflagrado por via de petio subscrita por, no

mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo por, pelo menos, cinco Estados, com
no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada Estado, em que se objetiva propor
um projeto de lei ou mesmo uma alterao legislao j existente.
De se ver que h, na prtica, muito ainda precisa ser feito para tornar efetiva a
participao popular pela via da democracia semidireta. Em que pese pouco tenham
contribudo para aperfeioar o processo de tomadas de decises polticas pelos cidados,
alguns sinais de sucesso j so visveis, como por exemplo, a Lei da Ficha Limpa, originada
de um projeto de lei de iniciativa popular idealizado pelo juiz Mrlon Reis entre outros
juristas, que reuniu cerca de 1,6 milhes de assinaturas com o objetivo de aumentar a
idoneidade dos candidatos.
5. APONTAMENTOS SOBRE INSTRUMENTOS DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, DE RUBENS

BEAK
5.1. Evoluo do regime democrtico na Historia recente: da representao participao

direta
No momento histrico atual discute-se o tema da Reforma Poltica. Dentro desse tema,
a discusso paira em torno da afirmao do ideal democrtico, em todas as esferas da
sociedade, estando a demanda popular ligada necessidadede participao direta na tomada
de decises polticas do pas. Isso somente pdoe ser alcanado por meio da efetia utilizao de
instrumentos de democracia participativa15.
Antes de tratar especificamente desses instrumentos previstos no ordenamento jurdico

brasileiro e, tambm, daqueles existentes em outros pases, mostra-se necessrio
contextualizar a evoluo recente da democracia a fim de indicar o momento em que houve o
abandono da satisfao da realizao da poltica somente por meio de representantes e o
correspondente surgimento da necessidade de participao efetiva dos representados no jogo
democrtico.
Segundo narra Eric Hobsbawn, o sistema poltico representativo nasce como forma de
dar sustentao nova ordem, surgida com a derrocada do regime absolutista atravs das
revolues burguesas do sculo XVIII16. Nesse contexto surgiu o modelo de poltica feito
atravs de representantes eleitos pelo povo, titular do poder poltico de uma nao. Esse
modelo sofisticou-se a ponto de a poltica ser realizada por grupos mais ou menos fechados,
denominados partidos polticos, em que a democracia no mais era feita por meio de um ou
outro agente, mas sim por um grupo que possua ideologia prpria17.
15
BEAK, Rubens. Instrumentos de democracia representativa. Revista de Cincias Jurdicas, v.6 n.2, jul/dez.
2008, p. 145.
16
HOBSBAWN, Eric J. A Era das Revolues: 1789-1848. 5. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1982.
17
BEAK, Rubens. Op. cit., p.146.
Diante disso, no final do sculo XIX e incio do sculo XX foi possvel notar uma
disfuno nesse modelo: iniciaram questionamentos relativos legitimidade desse modelo, de
modo que se notou um gadual distanciamento entre as vontades do eleitor e do eleito, quando
da conduo da poltica de um pas. Em outros termos, chegou-se a observar uma coliso
entre os interesses do representado e do representante18.
O abalo subsequente ocorrido no regime democrtico se deu quando da ascenso dos

regimes totalitrios ao poder, momento em que se constatou um ntido distanciamento da
realidade dos ideais democrticos.
A partir da, houe a revalorizao dos ideais democrticos, ressurgindo os crticos de

suas falhas verificadas, mas, nesse contexto, a ideia era buscas mecanismos com o fim de
aprimorar o regime em questo.
5.2. A democracia participativa
Na doutrina brasileira, Manoel Gonalves Ferreira Filho19 apontou resilincia das

crticas democracia acima indicadas, apontando a existncia, mundo afora, de nova variante
da democaracia, a denominada democracia semidireta.
A democracia semidireta nada mais do que a democracia representativa pelos

partidos somada existncia de instrumentos que permitam auferir a vontade popular, em
certos casos. Com o passar dos anos, o estudo desse instrumental deu origem a uma literatura
extensa relativa a sua prtica e a seu correspondente aprimoramento, o que deu origem,
consequentemente, ao termo democracia participativa.20
5.2.1. Instrumentos de democracia popular existentes no ordenamento jurdico brasileiro
Na Constituio brasileira, h trs instrumentos tpicos da democracia participativa: o

plebiscito, o referendo e a iniciativa popular (art. 14, CF/88).
O plebiscito o instrumento por excelncia para auferir a vontade do povo acerca de

determinada questo (art. 14, I, CF/88). Est ligado prvia consulta popular, pelos
18
Ibidem.
19
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 33. ed., atual. So Paulo: Saraiva,
2007. p. 97.
20
BEAK, Rubens. Op. cit., p.147.
parlamentares, sobre uma certa matria que ser objeto de lei. O resultado dessa consulta,
leia-se, o posicionamento adotado pela populao, vincula a posterior elaborao do
instrumento normativo pelo Poder Legislativo. Alm dessa funo, o plebiscito aparece como
mecanismo necessrio para a criao, incorporao, fuso e desmembramento de municpios e
de estados (art. 18, 3 e 4, CF/88)21.
O referendo (art. 14, II, CF/88), melhor denominado referendum, para distingui-lo da
expresso relativa ao exerccio do voto, nada mais do que a consulta popular sobre
determinado projeto de lei, posteriormente a sua elaborao pelos parlamentares. Nesse caso,
a vontade popular est ligada possibilidade de aprovao ou de rejeio de um determinado
projeto de lei22.
Em ambos os casos, o Congresso Nacional quem exerce o poder de convocar o

plebiscito e de autorizar o referendo, nos termos do artigo 49, XV, da CF/88.
Por sua vez, a iniciativa popular (art. 14, III, CF/88) refere-se possibilidade de a
populao, observados os requisitos constitucionais, dar incio ao processo legislativo23. De
acordo com as disposies constitucionais possvel a utilizao dessa iniciativa para a
elaborao de leis ordinrias e complementares no mbito federal (art. 61, 2, CF/88) e,
tambm, em mbito estadual (art. 27, 3, CF/88) e municipal (art. 29, XIII, CF/88). S no
possvel dar incio projeto de Emenda Constitucional, por fora do silncio da Constituo
Federal.
A doutrina critica esse mecanismo, que, pela sua dificuldade, torna-o praticamente
inoperante.
Para tanto, necessria a apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei

submetido por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por 5
Estados, com no menos de 3 dcimos por cento dos eleitores de cada 1 deles (art. 62, 2,
CF/88). Para o professor Srgio Resende de Barros, mais fcil deslocar-se de avio at
Bralia e fazer presso in loco sobre os congressistas a fim de ver determinado projeto de lei
aprovado24.
21
BEAK, Rubens. Op. cit.,p. 148.
22
Ibidem.
23
BEAK, Rubens. Op. cit., p. 149.
24
Ibidem.
5.2.1. Outros instrumentos de democracia popular
Em outros pases, h o chamado veto popular, em que uma lei em vigor pode ir a
votao popular se houver a solicitao de certo nmero de eleitores. Existe, nos Estados
Unidos da Amrica, o chamado recall (ou revocao), que consiste na possibilidade de os
eleitores deliberarem sobre o mandato de um parlamentar ou de um funcionrio pblico
eleito25.
O professor Jos Afonso da Silva26 relaciona como instrumento de realizao da

democracia participativa a ao popular e, segundo Rubens Beak, por consequncia, a ao
civil pblica27. O autor coloca, tambm, como instrumentos para tanto os oramentos
participativos. Alm disso, no mbito da implementao de polticas pblicas, na esfera
administrativa, existem os Conselhos Municipais de Sade, os Conselhos Escolares, os
Conselhos de Segurana etc., todos eleitos pela populao28.
Em termos de experincia internacional, citado o caso da Venezuela, que na

Constituio Bolivariana de 1999 possui como mecanismos polticos, sociais e econmicos: a
eleio para o exerccio de cargos pblicos, o referendo, a consulta popular, a assembleia
aberta, a assembleia dos cidados, cujas decises tm carter vinculante, a autogesto, a co-
gesto, as cooperativas, as caixas de poupana e a empresa comunitria29.
Assim, possvel concluir que a participao popular no jogo poltico, como forma de
aperfeioamento da democracia, uma tendncia irreversvel, sendo algo adotado por um
nmero cada vez maior de pases30.
6. CONCLUSO
Ficou evidenciado, portanto, que o modelo de representao poltica, da forma como

configurado, no basta para que seja possvel afirmar a existncia de uma real democracia.
Dessa forma, o mero exerccio do voto no basta, sendo necessria a efetiva participao da
25
Ibidem.
26
SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular: estudos sobre a Constituio. So Paulo,
Malheiros, 2000. p. 50-51.
27
BEAK, Rubens. Op. cit, p. 150.
28
AMARAL, Roberto. Apontamentos para a reforma poltica: a democracia representativa est morta; viva a
democracia participativa. Revista de Informao Legislativa, Braslia, n. 151. jul./set. 2001.
29
Ibidem, p. 61.
30
BEAK, Rubens. Op. cit, p. 152.
populao no processo de tomada de decises polticas e administrativas, a fim de que a
verdadeira democaria alcance todos os setores da sociedade.
O exame dos diferentes instrumentos ligados participao popular no jogo poltico

somente o ponto de partida para a reflexo sobre o tema, pois a ideia que sejam esses
mecanismos devidamente aprimorados, para evitar, como j ocorreu na histria, o
descolamento das decises polticas e administrativas dos verdadeiros interesses do povo.
BIBLIOGRAFIA
AMARAL, Roberto. Apontamentos para a reforma poltica: a democracia representativa est

morta; viva a democracia participativa. Revista de Informao Legislativa, Braslia, n. 151.
jul./set. 2001.
BEAK, Rubens. Instrumentos de democracia representativa. Revista de Cincias

Jurdicas, v.6 n.2, jul/dez. 2008. Disponvel em:
<http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anaislbhlrubens _becak.pdf>.
CAGGIANO, Monica Herman Salem. Oposio na Poltica. So Paulo: Angelotti, 1995.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 33. ed., atual. So
Paulo: Saraiva, 2007.
FERREIRA, Pinto. Princpios Gerais do direito Constitucional Moderno. 5 ed., ampliada

e atualizada, Tomo I, So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1971.
HOBSBAWN, Eric J. A Era das Revolues: 1789-1848. 5. ed. So Paulo: Paz e Terra,
1982.
MENDES, Gilmar Ferreria; COELHO, Inocencio Martires e BRANCO, Paulo Gustavo

Gonet. Curso de Direito Constitucional. 4 ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional.Tomo III. Coimbra: Coimbra Editora,
2004.
SANTANA, Jair Eduardo. Democracia e Cidadania: o referendo como instrumento de

participao poltica. Belo Horizonte: Del Rey, 1995.
SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular: estudos sobre a
Constituio. So Paulo, Malheiros, 2000.
SISTEMAS POLTICOS E ELEITORAIS
SEMINRIO IV TEMA: A DEMOCRACIA
GRUPO:
Gabriel Furtado n USP 7215002

Geraldo Sampaio n USP 7213560
Jos Eduardo Segatto n USP 7213302
Julia Cruz n USP 7216577
Junia Coelho Lemos n USP 7214432
Larissa Chryssafidis n USP 7215896
Louise Estorani Mendes n USP 7216344
INTRODUO
O presente seminrio visa discutir o tema Democracia sob a tica de quatro

textos sintetizados nos itens que se seguem. O primeiro deles, do estudioso italiano Norberto
Bobbio, examina o conceito de democracia como forma de governo. Primeiro, o autor situa a
democracia nas vertentes das teorias de formas de governo e depois a analisa em
contraposies histricas. O segundo texto de Manuel Gonalves da Silva Ferreira Filho e se
chama A democracia possvel. O autor aborda a dificuldade de se alcanar a democracia plena
e problematiza a questo da representatividade da qual Bobbio j havia apontado no texto
anterior. Ferreira Filho, ao mesmo tempo, tenta encontrar alguma soluo para essa questo. O
texto que se segue, de Maria Augusta Ferreira Castanho, bem como o anterior, tambm
procura uma soluo concreta ao problema da representatividade democrtica. Por fim, o texto
Eleio, da Mnica Herman, traz o conceito jurdico de eleio e o relaciona com o da
democracia representativa.
STATO, GOVERNO, SOCIET: FRAMMENTI DI UN DIZIONARIO

POLITICO NORBERTO BOBBIO
Democracia e Ditadura
Democracia uma forma de governo. Mais especificamente, a forma de
governo em que o poder exercido pelo povo. Portanto, seu conceito pertence teoria das
formas de governo, e este conceito s poder ser compreendido se relacionado aos outros
conceitos da teoria.
A teoria das formas de governo tem trs usos: descritivo (classificao),
prescritivo (qual forma de governo boa e ruim) e histrico (que descreve a sucesso histrica
das formas de governo). Depois de situar a democracia nestas trs vertentes da teoria das
formas de governo, o autor analisa a democracia em suas contraposies histricas:
(democracia dos antigos/democracia dos modernos; democracia representativa/direta;
democracia poltica/social; democracia formal/substancial). A parte final do texto destinada
anlise da ditadura enquanto forma de governo.
O uso descritivo
A tipologia clssica das formas de governo de origem grega. Trata-se de uma
tripartio que usa como critrio o nmero de governantes: se o governo exercido por todo o
povo, ou sua maioria, estamos diante de uma democracia, que se distingue da monarquia e da
aristocracia nas quais o poder exercido, respectivamente, por um e por poucos. Esta
tripartio pode ser encontrada em Plato (na obra Poltico), que a retomou de Aristteles, e
em Polbio (Histria), alm de ter sido usada por diversos autores posteriores tais como
Maquiavel (Discurso sobre a primeira dcada de Tito Lvio), Bodin (Da repblica), Hobbes,
Spinoza, Locke e Rousseau (Contrato social).
Apesar desta tripartio ter prevalecido nas obras polticas, certas vezes
substituda por uma bipartio. A bipartio se d pelo reagrupamento de duas formas de
governo que na tipologia clssica eram originariamente diversas. Maquiavel, em O Prncipe,
reagrupa a democracia e a aristocracia pois em ambas o governante uma pessoa jurdica,
uma assembleia contrapondo-as monarquia (onde o governante uma pessoa fsica);
Kelsen, ao contrrio, difundiu (em General Theory of Law and State) a bipartio que se
tornaria predominante na teoria poltica contempornea ao reagrupar aristocracia e monarquia
(que so formas de governo heternomas, ou seja, poder exercido de cima para baixo) sob o
nome de autocracia e contrapor esta ltima democracia (autnoma, de baixo para cima).
O uso prescritivo
Toda a teoria do pensamento poltico marcada pela disputa em torno da
melhor forma de governo, e nesta disputa recorrentemente encontramos argumentos pr e
contra a democracia. Herdoto (Histria) cria um debate entre trs personagens persas em que
cada um defende uma das trs formas clssicas e confronta as outras duas. Dois dos
argumentos contra a democracia dizem respeito corrupo propiciada por ela e
irresponsabilidade do povo desenfreado. Na literatura grega, elogios e condenaes
democracia se alternam. O elogio mais conhecido o de Pricles (em seu discurso aos
atenienses em homenagem aos primeiros mortos na Guerra do Peloponeso). A condenao
mais clebre a de Plato, em A Repblica . Aristteles cria uma distino, que se tornar
clssica na teoria poltica, entre as formas de governo boas (em que se governa para o bem
comum) e as formas degeneradas (em que se governa para o bem prprio). Democracia, em
sua obra, a forma degenerada da politia.
Mas o juzo sobre as melhores e piores formas de governo muitas vezes no
absoluto, mas pode criar graus de bondade e ruindade desde que considere que uma forma de
governo pode ser corrompida ou pura. Por exemplo, para Plato entre uma monarquia
corrompida, uma aristocracia corrompida e uma democracia corrompida, a ltima forma a
melhor entre as piores.
O pensamento poltico que acompanhou a formao dos Estados modernos,
majoritariamente monrquicos, foi, ao menos at a Revoluo Francesa (e com a exceo de
Spinoza), favorvel monarquia e contrrio democracia. Nesta linha de pensamento
podemos citar alguns autores como Bodin, Locke, Vico, Montesquieu, Kant e Hegel. Hobbes,
em Do Cidado, utiliza recorrentes argumentos contra a democracia . Seus argumentos se
opem aos de Spinoza (Tractatus). A contraposio entre ambos os autores est enraizada em
uma divergncia fundamental sobre o objetivo final do Estado: promover a paz e a ordem
(Hobbes) ou garantir a liberdade (Spinoza).
A ideia de que o papel do Estado a garantia da liberdade, que tem como
decorrncia lgica a afirmao de que a democracia a forma de governo que melhor atende a
este fim, de matriz rousseauniana, e se tornou uma das suas afirmaes mais conhecidas e
um dos argumentos principais a favor da democracia. Trata-se, neste caso, de liberdade como
autonomia, ou seja, como a obedincia de cada um s leis que foram por si prescritas.
Com o desenvolvimento e a dominao da democracia, outros argumentos
vieram se somar ao de Rousseau, sobretudo dois: um primeiro propriamente poltico , um
segundo utilitrio .
O uso histrico
Muitos autores se valeram da tipologia de formas de governo para traar uma
linha histrica de desenvolvimento da poltica. H trs tipos de filosofia da histria: regressiva
(segundo a qual a fase sucessiva uma degenerao da precedente); progressiva (a fase
sucessiva um aperfeioamento da precedente) e ciclo regressiva ou ciclo progressiva (depois
de a histria ter percorrido todas as fases em um senso regressivo ou progressivo, retorna ao
comeo). Os antigos que adotaram a histria regressiva, como Plato, ou ciclo-regressiva,
como Polbio, geralmente situavam a democracia no ltimo posto.
Na poca moderna, da criao dos Estados, a histria regressiva cede lugar
progressiva, e ento que a monarquia passa a ocupar o ltimo lugar do posto, o ponto de
chegada da histria. Na classificao de formas de governo apresentada por Montesquieu (O
Esprito das Leis) a monarquia aparece como o modelo mais adaptado aos grandes Estados
territoriais europeus, enquanto a democracia aparece como a forma mais adequada
antiguidade. Para Montesquieu, assim como para Hegel e a maioria dos escritores polticos
poca, a democracia pertencia ao passado.
A democracia dos modernos

Assim, dentro da teoria poltica havia uma crena difundida inclusive por
Rousseau de que a democracia s seria possvel em pequenos Estados. Mas, ao tempo em
que Hegel exaltava a monarquia constitucional, um governo republicano j havia nascido nos
Estados Unidos.
A princpio, os pais fundadores e tericos da repblica americana faziam uma
forte distino entre esta repblica e a democracia dos antigos. James Madison, por exemplo,
em Federalista, tece um juzo negativo sobre a democracia utilizando os mais clssicos
argumentos antidemocrticos. Mas o que ele chama de democracia a democracia direta, no
a representativa. tambm Madison que afirma que a repblica uma forma de governo
democrtico limitada que melhor se adapta s exigncias de um territrio muito vasto. Este
argumento fundamentaria a ideia, atualmente clebre, de que a nica forma de governo no
autocrtica possvel em grandes Estados seria o governo por representatividade.
Alexis de Tocqueville, atravs de sua obra Da Democracia na Amrica, um
dos responsveis por difundir e consagrar a democracia representativa como forma de governo
dos modernos por excelncia.
Democracia representativa e democracia direta

O sucesso da democracia representativa fez-se sentir pela gradativa adoo
desta forma de governo pelos pases europeus entre a Restaurao e a Primeira Guerra
Mundial . Mas este sucesso no impediu que logo surgissem crticas saudosas da democracia
direta como as de Marx e Lenin, que apontam esta como a forma prpria do futuro governo
socialista , e nem que a prpria repblica adotasse mecanismos da democracia direta. Sob o
nome de democracia direta encontramos: o governo do povo atravs de delegados nomeados
para mandato e, portanto, revogvel (como prescrita pela Constituio sovitica); o governo
de assembleia (sem intermedirio, seja delegado ou qualquer representante. adotada por
movimentos coletivos em sua fase inicial, antes da institucionalizao); o referendo.
As segunda e terceira formas de democracia direta no so capazes de substituir
o governo representativo. A primeira , em prtica, pouco diferente da representativa adotada
pela democracia indireta.
Democracia poltica e democracia social

No , contudo, a progressiva substituio da democracia representativa pela
democracia direta que promoveria o desenvolvimento democrtico, mas a passagem da
democracia na esfera poltica para a democracia na esfera social.
Transferir a democracia do mbito poltico para o social significa incutir uma
mentalidade democrtica em todas as instituies da sociedade, em todas as associaes civis.
Atualmente o Estado democrtico se desenvolve em uma sociedade na qual a
maior parte das instituies (a famlia, a escola, o servio pblico) governada no
democraticamente. Assim, a pergunta que melhor caracteriza a atual fase de desenvolvimento
poltico em pases mais democrticos : possvel a sobrevivncia de um Estado
democrtico em uma sociedade no democrtica?.
Assim, o ndice de desenvolvimento democrtico de uma sociedade se mede
no pela quantidade de votantes, mas pela quantidade de instituies nas quais se exerce o
direito de voto.
Democracia formal e democracia substancial

A democracia uma forma de governo ancorada no valor da igualdade. Mas
existem espcies diferentes de igualdade. Uma democracia formal resguarda e promove a
igualdade poltica. Uma democracia substancial resguarda e promove a igualdade econmica e
social. Estes dois significados de democracia esto fundidos na teoria de Rousseau, pois nela a
igualdade se realiza na formao da vontade geral. possvel dar-se historicamente uma
democracia formal que no cumpre com as promessas de um programa de democracia
substancial, e uma democracia substancial que se sustenta atravs do exerccio no
democrtico do poder. Uma democracia perfeita deve ser ao mesmo tempo formal e
substancial.
Ditadura dos antigos

Hoje o costume chamar de ditadura todos os governos no democrticos,
embora o termo mais correto para se referir a estes governos seja autocracia. Este uso de
ditadura como conceito negativo se difundiu aps a Primeira Guerra. O termo teve origem
na antiguidade clssica onde, diferentemente da poca moderna, ele tinha uma conotao
positiva. Em Roma, o ditador era um magistrado com poderes extraordinrios, nomeado sob
circunstncias excepcionais por exemplo, durante uma guerra por um conselho. Os
poderes extraordinrios eram compensados por sua temporalidade. Portanto o ditador era um
magistrado legtimo, cuja instituio era prevista pela constituio para a situao de estado de
necessidade. Neste aspecto, pela terminologia moderna, se diferenciava tanto do tirano quanto
do dspota . Grandes escritores polticos, como Maquiavel e Rousseau, fizeram da ditadura
um juzo positivo, desde que devidamente limitada no tempo.
A ditadura moderna
Tanto Maquiavel quanto Rousseau, bem como a literatura clssica, estabelecem
um limite para os poderes do ditador: eles so extraordinrios apenas no mbito executivo,
no legislativo. Apenas na era moderna o conceito de ditadura foi associado ao poder de
instituio de um novo regime, portanto, ao poder de suspender a constituio e reformar a
ordem legislativa por completo. A ditadura dos modernos tambm nasce em um estado de
necessidade, mas o ditador, neste caso, tem um poder extraordinrio que no visa apenas a
sanar a situao de crise, mas revolucionar o regime vigente atravs do poder constituinte.
Portanto, a principal diferena entre as duas ditaduras, dos antigos e dos modernos, a
amplitude dos poderes do ditador.
A ditadura revolucionria
O conceito de ditadura passou por outra mudana. Ele foi associado ao estado
transitrio institudo aps uma revoluo popular, que deveria vigorar at que todos os
vestgios do passado fossem eliminados e uma nova sociedade estivesse pronta a ser erigida.
Alguns dos precursores desta ideia foram Babeuf e Buonarroti . Este ltimo, por meio da sua
obra Conspirao pela igualdade dita de Babeuf, se tornaria um predecessor de Marx e Lenin
quanto ao conceito de estado de transio. Mas a ideia mesma de ditadura revolucionria da
forma como se transmitiu para a teoria e para prtica como um governo provisrio e
temporrio de Blanqui, no de Marx, em cuja obra o termo ditadura do proletariado tem
o senso descritivo de domnio de uma classe, no de uma comisso e menos ainda de um
partido.
Embora em Buonarroti o conceito de ditadura revolucionrio fosse
essencialmente positivo, e em Marx neutro (no valorativo, apenas descritivo), vigora
atualmente seu senso negativo, no associado ao domnio de uma classe, mas a toda forma de
governo contrria democracia.
A DEMOCRACIA POSSVEL MANOEL GONALVES FERREIRA

FILHO
O paradoxo democrtico
Atravs do pensamento de Ferreira Filho, somos, inicialmente, introduzidos ao
chamado paradoxo democrtico. Para o autor, h uma verdade paradoxal por trs dos estudos
polticos atuais: a Democracia est em toda parte, a Democracia no existe em parte alguma
(FERREIRA FILHO, 1974, 1). Dividindo-se a expresso temos que: por todos os lados, em
todas as leis e filosofias polticas, todos aderem democracia; por outro lado, no h onde esta
se coloque verifique em sua forma plena, no h onde o povo se governe verdadeiramente, em
suma, sempre o povo governado.
Pierre Teilhard de Chardin utilizado para desenvolver o paradoxo. Este autor
aponta que, sendo a matria fundamentalmente uma, a ela inerente um desenvolvimento
evolutivo que se d de acordo com dois movimentos: de personalizao e de crescente
complexidade. O movimento de personalizao apresentado como sendo a exigncia de
respeito dignidade fundamental do homem, que assegure a realizao pessoal de cada
indivduo. Neste movimento, se destacam dois dos princpios fundamentais consagrados pelo
liberalismo poltico: a liberdade, necessria para cada homem desenvolver todas as suas
potencialidades, e a igualdade, necessria para que todos participem do esforo comum para
promover o futuro da espcie.
partindo dos dois elementos fundamentais de Chardin, liberdade e igualdade,
que Ferreira Filho remonta o paradoxo democrtico. Na viso do autor, em sendo liberdade e
igualdade valores necessariamente conexos, eles tambm se repelem na realidade. Isto porque
onde todo livre, obviamente e necessariamente todo ser humano igual a outro ser humano
(...) Mas, como os homens no so igualmente dotados de engenho e indstria, a liberdade
tende a sufocar a igualdade e direitos, criando a diversidade de condies. E toda tentativa de
estabelecer a igualdade de condio repercute em cerceamento da liberdade (FERREIRA
FILHO, 1974, 3).
assim que o autor justifica a ideia de se buscar a democracia possvel,
objeto do presente estudo. Democracia possvel enquanto forma de governo, bom lembrar,
dado que a palavra pode tambm designar um sistema de valores e uma organizao
institucional.
A democracia e as democracias
A melhor formulao da democracia a de Rousseau. Em poucos palavras,
todos nascem livres e iguais e, para que todos continuem livres e iguais, necessrio se torna
que ningum esteja sujeito a outrem, mas que todos estejam subordinados, apenas e to-
somente, a todos (FERREIRA FILHO, 1974, 9). Essa formulao aponta para uma
organizao social em que todos esto submetidos a uma fora comum, mas permanecem
livres por participar dessa fora, ou seja, cada indivduo sujeito e objeto do poder.
Segundo Rousseau, este ideal pressupe que o povo tenha acesso suficiente s
informaes necessrias s deliberaes, que no haja comunicao entre os indivduos e que
no haja grupos intermedirios que os congreguem em torno de interesses particularizantes.
Trata-se de esquema incompatvel com a realidade social. Alm disso, Ferreira Filho nos
lembra que trata-se de ideal contrrio prpria natureza humana, segundo Aristteles.
Outra condio democracia pura a da capacidade para analisar,
compreender, discutir e decidir os problemas polticos. Montesquieu j negava, no sculo
XVIII, que o homem comum tivesse essa capacidade, mas confiava que todos teriam o
discernimento para escolher aqueles que a possuam. J se delineia, ento, a questo da
representatividade.
Rousseau recusava expressamente o carter democrtico do governo
representativo. Sieys, teorizador do mandato representativo, ao contrrio, no era adepto da
democracia. Ele entendia que o poder do Estado deve pertencer nao, no ao povo.
Enquanto este o conjunto concreto de homens presentes em uma determinada sociedade, em
determinado momento, aquela uma entidade abstrata que, idealmente, representa os
interesses permanentes, isto atemporalmente, de uma sociedade.
Dessa ideia de nao, Ferreira Filho apresenta dois elementos das primeiras
democracias realmente existentes: o sufrgio censitrio e a representao nacional. Dado que
o direito de votar no era entendido como inerente cada membro da comunidade, mas uma
funo, ele podia ser concedido com diversa amplitude. No caso concreto, as sociedades
adotaram inicialmente o critrio de renda como determinante. Alm disso, dado que os eleitos
representavam a nao, abstrata, e no o povo, eles no deviam satisfao aos eleitores. As
primeiras democracias apontavam, assim, de fato, para governos oligrquicos burgueses. O
autor destaca que o estabelecimento do sufrgio universal no mudou essencialmente este
carter, no mximo lhe retirando a conotao classista, mas persistindo o carter oligrquico.
O desenvolvimento subsequente da democracia realmente existente,
predominante aps a II Grande Guerra, a chamada democracia pelos partidos. Trata-se de
consagrar os programas de governo como orientao poltica geral, dando condies para os
eleitores se governarem, ainda que indiretamente, ao escolher a poltica governamental e seus
executores.
Este modelo tambm no logra xito completo. Ao buscar a conquista da
maioria dos votos em uma sociedade complexa, os partidos se veem obrigados a montar seus
programas de forma conciliatria dos diversos e conflitantes interesses na sociedade. Nesse
sentido, os programas se tornam meras cartas de boas intenes, to genricos quanto irreais,
de pouco valia para guiar concretamente a ao dos rgos do governo. Assim, as decises
polticas so tomadas fora da opinio pblica.
Ferreira Filho aponta, ento, elementos do que seria, em sua opinio, o modelo
de democracia pelos partidos possvel. Trata-se, conforme expressa afirmao do autor, de
teorizao da vida poltica britnica. Ela se pauta em dois elementos: bipartidarismo e
disciplina partidria. O primeiro seria necessrio para demarcar claramente ao eleitor quais
so os dois programas possveis. Sem o bipartidarismo, a impossibilidade de algum dos
partidos conseguir maioria absoluta os obrigaria a acordos e composies que fogem
manifestao eleitoral. Alm disso, a disciplina partidria necessria para que essa mesma
necessidade de composio de interesses no se d dentro de um mesmo partido. Curioso
notar que, mesmo assim, o autor afirma que tambm na Gr-Bretanha os programas
partidrios so genricos e que a ao governamental definida pela cpula partidria, o que
em alguma medida deslegitima todo o argumento.
O autor tambm aponta outros trs fatores dignos de nota do que seria o
sucesso relativo da experincia britnica. So eles: consensus cosmoviso minimamente
homognea na sociedade, que permite ao povo aceitar que seu destino se decida por maioria
simples; tolerncia necessria para que parte do povo aceite a vitria adversria; fairplay
respeito dos grupos divergentes em termos de, com alternncia de poder, um no desfazer as
obras do outro.
O autor aponta, por outro lado, o caso da democracia norte-americana como
exemplo de instituies e prtica oligrquica. Para isso, ele descreve todo o caminho para a
escolha do presidente, desde a conveno partidria at a campanha e a eleio propriamente,
em um modelo indireto, em que possvel at mesmo a vitria de um candidato sem a maioria
dos votos populares.
O autor termina os exemplos histricos com a Unio Sovitico. Para ele, trata-
se de caso em que o povo simplesmente ratifica a seleo de representantes apresentada pelo
Partido Comunista, partido nico com monoplio de escolha dos candidatos e do programa.
Na segunda parte do texto o autor parte de uma premissa realista, na qual o
povo sempre governado por uma minoria, e assim busca descrever o que seria uma
democracia possvel.
Em todas as sociedades as foras sociais relevantes so controladas por um

pequeno grupo que orienta a vida social. Trata-se da elite social, dentro da qual se encontra a
elite governante. Este ltimo grupo detm o poder em sentido global, regendo, de fato, a
sociedade.
Cabe destacar que o governo sempre exercido por um grupo. Em termos de

realidade poltica, nunca houve governo exercido por uma s pessoa. Isto porque o aparato
estatal complexo, exigindo diviso do trabalho e, logo, partilha do poder entre um grupo de
pessoas suficientemente grande para oper-lo.
Da mesma forma, tambm nunca houve governo exercido por todos, pelo povo,
ou pela maioria. Sem um grupo que o organize e o dirija, o povo no capaz de tomar o poder
e tampouco de exerc-lo. Assim, sempre uma minoria que efetivamente exerce o poder.
Este pequeno grupo, chamado elite governante, formado por duas camadas. A
primeira composta pelas principais lideranas polticas. A segunda, por uma srie de
tcnicos e administradores que auxiliam os primeiros. Ressalte-se que esta segunda camada
indispensvel, vez que seria invivel governar sem ela.
Uma vez determinada a existncia constante desta elite governante, Gonalves

Ferreira Filho se pergunta se ela seria uma classe social. Para o autor, alguns fatores
favorecem esta tese, notadamente: i) o fato de os membros da elite se aparentarem, no sentido
de se reconhecerem mutuamente e serem reconhecidos pelos demais como membros de uma
categoria social; e ii) o fato de a elite ser estvel. Este ltimo fato se d sobretudo devido
herana que uma gerao deixa prxima, na forma de educao de qualidade,
apadrinhamentos e fortuna, por exemplo. Desta forma, as geraes se sucedem, e os filhos
tendem a assumir as posies previamente ocupadas por seus pais.
Entretanto, estes dois fatores variam em intensidade conforme o grau de

mobilidade social de uma determinada sociedade. Assim, o nvel de intensidade da
circulao entre governantes e governados que determina se a elite governante constitui, ou
no, uma classe social.
verdade que todas as elites tendem estabilidade trata-se da chamada

tendncia aristocrtica. Porm, em todas as sociedades tambm h ascendncia, ainda que
mnima, de sujeitos provindos do povo em direo elite (a tendncia democrtica). Em
decorrncia deste fenmeno, as elites permanecem em constante processo de transformao,
cuja velocidade varia conforme as caractersticas de cada sociedade e cada tempo histrico.
Em pocas de transio, prevalece a tendncia democrtica, se tornando indispensvel ao
progresso da sociedade. J em perodos calmos, estveis, a tendncia aristocrtica
predominante, de modo que a circulao entre governantes e governados se torna rara e a elite
se transforma em classe social.
Vale ressaltar que a mobilidade social impactada pela forma de distribuio

de autoridade. De maneira geral, h duas formas de distribuio de poder: conforme o
princpio autocrtico (segundo o qual a autoridade das pessoas provm de autoridades
superiores) ou conforme o princpio democrtico, que se contrape ao primeiro e determina
que a autoridade seja conferida ao superior por seus subordinados.
Embora o princpio autocrtico e a tendncia aristocrtica estejam ligados, eles

no so necessariamente coincidentes. Por exemplo, a organizao da Igreja Catlica se d
conforme o princpio autocrtico, mas os membros de sua elite provm do povo, de modo que
se observa uma tendncia democrtica. O mesmo pode ser dito em relao ao princpio
democrtico e a tendncia democrtica: eles se favorecem mutuamente, mas no h
coincidncia absoluta.
Diante deste cenrio, possvel falar em democracia? Gonalves Ferreira Filho

defende que sim, desde que se entenda a democracia a partir da realidade poltica das
sociedades humanas. A democracia possvel constituda por um governo exercido por uma
minoria democrtica ou seja, uma elite formada pela tendncia democrtica, que se renove
com base no princpio democrtico, e que se guia pela busca do bem comum.
Desta forma, o autor delineia algumas das caractersticas indispensveis de uma

democracia possvel. Em primeiro lugar, preciso que haja mobilidade social, ou seja, que se
favorea a tendncia democrtica e que se abram oportunidades iguais para todos. Em
segundo lugar, necessrio que os governantes estejam imbudos de esprito democrtico, no
sentido de valorizar o respeito ao prximo e assumir responsabilidades em relao
coletividade. Em terceiro lugar, necessrio (embora no suficiente) um arcabouo
institucional democrtico.
Vale ressaltar que, embora muitos identifiquem democracia com livre eleio
dos governantes, estes conceitos no so equivalentes. A forma de governo democrtica
constitui-se pela escolha dos governantes pelos governados - mas ela no se confunde com a
eleio, que o mtodo de escolha. verdade que, da perspectiva democrtica, a eleio livre
foi o melhor mtodo de seleo implementado at hoje. Contudo, este mtodo no infalvel,
e deve ser constantemente aprimorado.
Alm disso, o voto apenas uma das manifestaes de participao popular

demandadas pelo modelo democrtico. Para que a democracia funcione, necessrio tambm
que a participao seja intensa e autntica. Para tanto, necessrio que haja conhecimento
sobre os problemas existentes e suas possveis solues; que haja disponibilidade de
informao isenta; e que a sociedade tenha conscincia de suas responsabilidades.
Para o autor, at o momento, o modelo mais bem sucedido de democracia

possvel o regime constitucional pluralista. Suas caractersticas fundamentais so: i) a
existncia de uma Constituio que regule a disputa pelo exerccio do poder e ponha limites s
aes das autoridades; ii) a natureza pacfica, materializada pelo estabelecimento de sistemas
que no so regidos pela violncia; iii) o carter temporrio do exerccio do poder; e iv) o
pluralismo, que inclui o reconhecimento de liberdades inerentes ao indivduo.
Esta ltima caracterstica remete ao Estado de Direito, o qual subordina o

exerccio do poder a um conjunto previamente determinado de normas de carter geral. O
Estado de Direito se baseia em dois pilares: a legalidade e controle do judicirio. Entretanto,
estas duas bases s fazem sentido se fizerem referncia Justia (entendida pelo autor
conforme a concepo jus naturalista). Assim, no o bastante que o direito esteja positivado:
tanto as leis quanto as sentenas judiciais devem almejar solues justas.
Por fim, o ltimo ponto ressaltado pelo autor a necessidade de que o poder
seja exercido em benefcio dos governados. Isto significa que o objetivo fundamental de
qualquer governo justo realizar os interesse da coletividade e alcanar o bem comum. Para
Gonalves Ferreira Filho, este se define tanto por sua essncia a dignidade da vida humana
quanto por sua condio a paz, entendida como tranquilidade da ordem. Ter o bem comum
como objetivo condio de legitimidade de qualquer governo, de modo que a democracia
possvel volta-se, necessariamente, a este fim.
E-DEMOCRACIA: A DEMOCRACIA DO FUTURO? MARIA

AUGUSTA FERREIRA CASTANHO
Democracia eletrnica a relao entre a representao poltica e a internet

Maria Castanho faz uma anlise da gradual perda de prestgio enfrentada pela
ideia de representao e as novas possibilidades decorrentes das modernas ferramentas de
Tecnologia da Informao1.
Inicialmente, h que se destacar que a democracia representativa nem sempre
foi alvo das severas crticas s quais ela est atualmente submetida. Montesquieu, por
exemplo, julgava ter tal modelo de governo o mrito de delegar a gesto pblica a agentes
dotados da competncia tcnica para desempenh-la. Sieys, por seu turno, via nos
representantes uma superior capacidade intelectual em relao aos representados, ao passo que
os federalistas enalteciam as qualidades da representao como um sistema adequado a
Estados territorialmente extensos e populosos.
1
CASTANHO, Maria Augusta Ferreira da Silva. E-Democracia: a Democracia do Futuro? 2009. 149 f. Dissertao
(Mestrado) - Curso de Direito, Departamento de Direito Poltico e Econmico, Universidade Presbiteriana
Mackenzie, So Paulo, 2009. Disponvel em:
<http://www.dominiopublico.gov.br/download/teste/arqs/cp125254.pdf>. Acesso em: 01 set. 2014.
H, inclusive, quem advogue a tese segundo a qual a representao constitui
soluo indispensvel para os desafios impostos pela modernidade2.
Esta ideia, todavia, sofreu importante eroso ao longo do tempo, sujeita ao
descrdito de um sistema poltico que relega ao povo parcelas paulatinamente menos
relevantes do fenmeno democrtico. Deste modo, teve ela de ser amplamente aperfeioada,
com vistas a conferir ao menos um mnimo de materialidade noo de representao,
retirando-a do campo formal do voto e garantido sua substncia legitimadora, o encontro dos
rgos representativos com os anseios dos cidados que lhes sustentam.
Da referida necessidade nasceram institutos como a responsividade, ou a
chamada accountability, tentativas de se atrelar os atos de governo ao fundamento de seu
poder: o eleitorado. Percebeu-se que as
eleies acabam no sendo um mecanismo suficiente

para a realizao da vontade popular e os cidados no conseguem
exercer controle sobre os atos dos representantes que, quando muito,
sofrem uma sano ao longo do mandato.3
A insuficincia do mero voto para a consubstanciao de um regime

verdadeiramente democrtico, destarte, deu azo sua gradual alterao. Concebeu-se, sob esta
perspectiva, a insero, no bojo do modelo representativo, de elementos de atuao popular
direta, ou o que a doutrina convencionou denominar participao.
De incio, cumpre destacar que participao e representao no representam
conceitos incompatveis, mas uma forma de intercmbio entre a sociedade civil e a sociedade
poltica. deste ponto de contato que as realizaes polticas podem ser construdas, bem
como investigadas, julgadas, influenciadas e fiscalizadas pela populao (titular, nunca
demais ressaltar, da soberania propriamente dita).
Paralelamente participao, ganhou fora como alternativa representao
pura o que Urbinati conceitua como representao como advocacia (representation as
2
A este respeito, Castanho destaca a cientista poltica Nadia Urbinati, para quem as democracias de massa
exigiriam mediao especfica, uma forma de organizao da pluralidade de anseios dos cidados, e os partidos
polticos forma os responsveis pelo preenchimento desses espaos complexos e com alto grau de
diferenciao. Op. cit. Pg. 95.
3
Idem. Ibidem. Pg. 98
advocacy), modelo que permite a tomada ativa de deciso por parte do eleitor, assegurando
concomitantemente um certo grau de independncia em relao aos eleitores.
Uma srie de outras propostas, ora revisando a ideia de democracia
representativa, ora suplantando-a, poderia ser invocada para representar o enfraquecimento da
representao para a teoria poltica contempornea. Entretanto, de acordo com Castanho4
[p]raticamente toda a democracia contempornea

representativa, com a exceo de poucos exemplos, como o modelo de
democracia direta prevalente em alguns cantes suos, cujas funes
de deciso so assumidas pela esfera civil. Reafirmar o valor da
democracia representativa parece, pois, fundamental.
Desta forma, no se pode perder de vista, ainda nos dizeres da autora, que o
advento das novas tecnologias pode significar a oxigenao necessria para a retomada da
representao como estrutura bsica da democracia ocidental. Inovaes como o voto
eletrnico, plebiscito online, campanhas na rede so algumas das possibilidades abertas pela
Internet e todo o espectro de veculos de comunicao nela baseados.
Ainda segundo a autora, os instrumentos virtuais no devem ser vistos como
reformadores do pensamento e da comunicao, mas sim como espaos a mais para auxiliar
na expresso da poltica. Ainda que alguns argumentem que a internet no consiga resolver
determinados problemas relacionados poltica, como o desinteresse, a precariedade das
polticas pblicas e a identificao com plataformas polticas, Castanho defende que ela no
possui tal objetivo, uma vez que os problemas colocados sempre existiro em democracias.
A partir de ento, a autora passa a enumerar alegaes feitas por tericos que
apresentam resistncias adoo na internet na democracia. A primeira delas se refere ao
receio de que a internet concretize uma forma vertical de comunicao entre os governantes e
os governados. Alm disso, afirmam que a internet pode reduzir a comunicao da populao,
visto que induz ao isolamento e evita a vida comunitria. Como relatado por Sartori, o
homem multimiditico no se interessa por mais nada. A sua experincia direta e pessoal est
toda resolvida em apertar botes de um teclado e ler respostas em uma tela. Contudo,
4
Idem. Ibidem. Pg. 103
importante notar que a os meios de comunicao possuem um papel fundamental na
reproduo do pensamento dominante. Ademais, Ferreira Filho ressalta que a mdia pode
contribuir para o cesarismo, ou seja, na tentativa de manipulao do povo por parte dos
governantes.
J Dahl assevera que a relao entre o acesso aos meios de comunicao e a
participao no direta, que o ritmo cada vez mais rpido da sociedade moderna no
assegura um debate eletrnico aprofundado a respeito de temas importantes.
A internet tambm pode ser utilizada na denominada democracia totalitria
(Negroponte), pois aprofunda o controle dos cidados por parte daqueles que detm o poder
sobre essa tecnologia. Como observado por Castells, a internet de fato uma tecnologia da
liberdade mas pode libertar os poderosos para oprimir os desinformados, pode levar
excluso dos desvalorizados pelos conquistadores do valor.
No tocante aos riscos jurdicos, questiona-se acerca de um possvel
empobrecimento da qualidade das leis e da esfera normativa, em razo de serem feitas por
grupos minoritrios. Problemas em relao articulao entre a esfera pblica e as instituies
polticas tambm foram levantados. Isso porque o espao pblico, apesar de ser autnomo,
deve possuir pontos de interseco com as instituies polticas, responsveis por organizar as
demandas da sociedade.
Castanho levanta questionamentos referentes ao problema simblico da
tecnologia. Para tanto, ressalta que no se deve confundir a realidade virtual e a virtualidade
real, tendo em vista que a realidade virtual, ainda que no seja real, gera consequncias na
realidade, uma vez que tende a provocar um vazio nas formas de comunicao tradicionais.
Dessa forma, a internet pode contribuir para a formao dos cidados, mas ao mesmo tempo
apresenta o risco de diminuir o dilogo na sociedade. Entretanto, os instrumentos
proporcionados pela internet so novos caminhos que podem guiar a um aprimoramento da
democracia.
A autora inicia ento uma breve anlise histrica do desenvolvimento da
internet, definida como um conjunto de redes de computadores que passa a funcionar como
uma rede una, possibilitando a transmisso de dados e imagens.. Descreve ainda que o
primeiro computador foi criado em 1946, ao passo que as primeiras redes tiveram sua
fundao aps a Segunda Guerra Mundial.
A Guerra Fria teve grande impacto na produo de tecnologia. Prova disso a
Agncia de Pesquisa em Projetos Avanados, rgo diretamente ligado ao Departamento de
Defesa dos Estados Unidos, que tinha como funo a pesquisa e aprimoramento de novas
tecnologias. Em 1957, aps a Unio Sovitica criar o primeiro satlite artificial, a ARPA
iniciou um projeto que visava interligar diversos computadores de pesquisa do pas. Desse
projeto surgiu a ARPANET, implementada em 1969 e idealizada pelos diretores Joseph
Licklider e Robert Taylor. Inicialmente, tal projeto visava salvar as informaes contidas em
uma rede de computadores, ainda que houvesse destruio dela (como por bombardeiros, por
exemplo). Posteriormente, a ARPANET passou a ser implementada em centros de pesquisa,
permitindo a ligao de informaes de projetos. Desse modo, em 1970 foi instalada na
Universidade da Califrnia, seguida por Harvard e o MIT. Em 1971, mais de 30 computadores
estavam interligados pela rede ARPANET.
Ainda na dcada de 70, os primeiros computadores pessoais passaram a ser
comercializados nos Estados Unidos. Empresas e governos decidiram investir na comunicao
entre redes, gerando as comunidades online. Da em diante a expanso da telemtica
estimulou o aprimoramento das redes de computadores, a baixo custo, sendo que na dcada de
90 a National Science Foundation transferiu a rede de alta velocidade s empresas privadas,
sendo ento a referncia explcita internet.
J em relao ao Brasil, a internet deu seus primeiros passos em 1988, ano em
que a FAPESP iniciou o acesso rede com o escopo de transferncia de arquivos e
visualizao de correio eletrnico. Somente em 1995 uma portaria do Ministrio de Cincia e
Tecnologia permitiu aos provedores de acesso privado as operaes comerciais no pas.
Portanto, verifica-se que ainda que a internet tenha sido criada com objetivos
militares, foi somente com a transferncia dessa tecnologia aos centros de pesquisa que ela foi
impulsionada, de modo a permitir trocas de informaes e integraes de pesquisadores de
todas as partes do mundo.
ELEIO MONICA HERMAN SALEM CAGGIANO

Eleio vem do vocbulo eleger, que significa preferir entre ou escolher por
meio de votao. Mas o estudo de CAGGIANO limita-se a tratar da eleio poltica.
JORGE MIRANDA aponta a eleio poltica como uma forma de seleo.
Diz que a eleio um ato coletivo para a produo de um efeito de direito, a designao dos
governantes. Associa, ainda, a eleio como uma forma de legitimao do poder e garantia
da liberdade. J para RODRIGO BORJA, eleio poltica um mtodo de designao dos
governantes pelos governados.
CAGGIANO aponta que h duas perspectivas de anlise da eleio poltica
como mtodo de escolha: (I) o momento em que os governados tomam parte do processo
poltico decisional e; (II) a postura de ato condio para o eleito, que adquire novo status. Para
a autora, a eleio encampa um verdadeiro procedimento com a finalidade de designao
dos governantes detentores do poder poltico.
Eleio diferente de nomeao (vide tabela pgs. 23 e 24). A primeira compete
a um colgio eleitoral, recai sobre algum integrante do corpo eleitoral, que apresentou
candidatura e no h, no poder de sufrgio, o poder de derrogao de mandato. H, ainda, a
responsabilidade poltica dos eleitos. J a nomeao compete a um rgo de gesto
permanente, recai sobre um estranho que satisfaa determinadas condies, implica vnculo de
subordinao hierrquica e possibilita a destituio.
Segundo a autora, a eleio produz um efeito imediato. Trata-se da criao de
uma classe poltica, que passa a assumir um elevado grau de nobreza.
Juridicamente, a eleio um procedimento institucionalizado de seleo para
investidura dos governantes. Em um aspecto formal um procedimento institucionalizado.
Em seu aspecto material o ato de escolha entre alternativas. A autora aponta, tambm, que
possvel entender a eleio como um mecanismo de atribuio de competncia.
A autora menciona que, no mundo antigo, a eleio j foi tida por aristocrtica.
O sorteio era tido como instrumento mais democrtico e igualitrio. Com o tempo, porm, a
eleio se firmou como nico instrumento de escolha da democracia representativa.
Macroprincpio da autodeterminao e seus corolrios impem que as frmulas
eleitorais atendam a alguns requisitos. Dentre eles a representao das variadas posies
polticas dos eleitores; voto direto, secreto e igual; mandato imperativo; candidaturas plurais;
vedao da personalizao exacerbada do voto e; sistemas eleitorais hbeis.
Funes da eleio poltica
Segundo a autora, as eleies so fonte de legitimidade dos governantes e
instrumento para promoo do controle governamental. MARIA VICENTA GARCIA
SORIANO aponta, tambm, que as eleies so aptas a produzir representao, governo e
legitimao no exerccio do poder.
HERMAN CAGGIANO destaca, por sua vez, a importncia da eleio por
autorizar uma mobilizao das massas, todo um processo de conscientizao poltica e de
canalizao dos conflitos, mediante procedimentos pacficos e contribuir para a formao da
vontade comum.
O processo eleitoral no se confunde com a democracia, pois existe mesmo em
regimes autoritrios e totalitrios. Ocorre que, na democracia, a eleio tem maior importncia
e relevncia no cenrio poltico. Ela em si, no entanto, no fator de distino entre um
regime democrtico e um no democrtico.
Em regimes totalitrios a eleio configura instrumento de exerccio do poder.
Em regimes autoritrios, por exemplo, a eleio mecanismo de reafirmao das relaes de
poder.
A eleio subordina-se a uma srie de princpios. A igualdade e princpio da
no discriminao, corolrios do macroprincpio da autodeterminao, so mencionados pela
autora. Desdobram-se, exigindo para uma eleio competitiva, nos seguintes princpios
estruturantes: sufrgio universal, livre, igual, individual, imediato, pessoal, secreto e direto.
Ainda, princpios quanto ao processo eleitoral: periodicidade dos pleitos; liberdade; igualdade
perante lei; imparcialidade das entidades pblicas; participao no processo eleitoral;
relevncia dos partidos; proporcionalidade na distribuio de cadeiras parlamentares;
estabilidade da lei eleitoral; jurisdicionalidade.
Ao final de sua exposio, CAGGIANO enumera os diversos diplomas legais
que compem o bloco normativo eleitoral. Dentre os principais a Emenda Constitucional
04/93, as Leis 4.737/65, 9.096/95, 9.504/97, 9.840/99, 11.300/06 e 12.034/09 e as resolues
do TSE e TERs.
A autora critica veementemente a Justia Eleitoral por investir-se com
recorrncia no papel de legislador para impor condutas no previstas em lei, citando casos em
que isso ocorreu no Brasil nos anos de 2002, 2004, 2005, 2006, 2007 e 2012.
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO DO LARGO SO FRANCISCO
DIREITOS POLTICOS I: O DIREITO DE SUFRGIO, O

DIREITO AO VOTO,
A ALISTABILIDADE E A ELEGIBILIDADE
Felipe Van Leeuwen Bichara 8045784

Gabriella Oliveira Castro 8591300
Gustavo Hiroshi Nakata 8591360
Lara Barbosa Teixeira 8593146
Leonardo Ramos de Souza 3271176
Lucas Martins Sobrinho 8622565
Mariana Longato Santo 8590949
Mariana Paula Malagutti Prado 8593470
Mateus Rabelo 7962305
Moises Ferreira de Souza 9453176
Moyses Satoru Matsumoto 8126634
Renata Martins Pavesi 8011424
Thais Trench Falco 8591975
Tomas Julio Ferreira 8593104
SO PAULO
2017
1. DIREITO ELEITORAL EM DEBATE (P. 21 A 60)
COORD. MONICA HERMAN S. CAGGIANO
1.1 Direito Eleitoral: conceito e seu contedo
A definio do conceito de eleio, vocbulo proveniente do latim eligere, se

confunde com a noo do termo escolher. Dessa forma, imperioso salientar que o
presente estudo se circunscreveu eleio poltica, a qual Jorge Miranda denomina
como uma forma de escolha feita com base em atividade de mltiplas pessoas que,
periodicamente e em ato coletivo, unem suas vontades para desgnio de seus
governantes, garantindo sua liberdade e legitimando o poder. Ao passo que o cientista
poltico Rodrigo Borja entende serem as eleies um mtodo por meio do qual os
governados depositam seus votos em urnas, para expressar sua opinio poltica.
Independente do enfoque adotado para compreenso, seja como fenmeno ou
mtodo, as eleies, sob a perspectiva do sufrgio ativo, so uma ao poltica por meio
do qual os governados decidem quais sero seus representantes, enquanto na tica do
sufrgio passivo, podem ser analisadas como um ato condio de onde ocorre a
candidatura e a diplomao dos escolhidos pelos eleitores.
Porm, observa-se que o fenmeno sufragista se distingue da sistemtica de
nomeao de dirigentes. O primeiro tem carter transitrio, guiado por um corpo
eleitoral que seleciona cada candidato, cujo mandato, em geral, no derrogvel pelos
seus eleitores e implica em responsabilizao poltica dos eleitos. Ao passo que no
segundo, tem-se um rgo de carter permanente que simplesmente seleciona aquele
considerado tecnicamente hbil, sendo o nomeado apenas um subordinado deste que o
nomeou e, portanto, permanece sob sua responsabilidade e pode ser por ele destitudo a
qualquer tempo.
Por fim, como uma decorrncia social transversa, tem-se que as eleies acabam
por criar uma classe emergente, composta por aqueles eleitos que, de certo modo,
tornam-se parte da elite da sociedade, constituindo a chamada classe poltica, a qual
composta pelos denominados polticos.
1.2 Finalidade
Segundo pontua Jorge Miranda, a eleio tem como efeito direto a nomeao
dos governantes, de modo a concretizar a representao poltica dos eleitores, podendo
ser identificados como decision makers.
Embora tenha havido, ao longo da histria, outros arranjos tcnico para a
efetivao do fenmeno democrtico como, por exemplo, a utilizao de sorteio de
modo a selecionar os representantes, as eleies tm se consolidado como a nica forma
de se consumar a democracia representativa.
Conquanto, como forma de se garantir a participao poltica, essa via eleitoral
deve atender a determinados requisitos, devendo ser realizada por meio de voto pessoal,
secreto, universal, peridico e com igual peso para todos os eleitores, alm de permitir
amplo acesso de candidatos concorrncia pelos cargos eletivos e a livre disputa pelos
votos dos eleitores.
Alm desses requisitos, para que se constituam as chamadas "free and fair
elections", o processo eleitoral deve ainda permitir que se sejam representadas as vrias
posies polticas e ideolgicas da populao, sem vedao a quaisquer delas,
respeitando-se a vontade exprimida pelo voto popular, bem como possibilitar que essa
vontade se converta adequadamente em assentos nos parlamentos, por meio de partidos,
ou seja, sem a acentuar a personificao do voto.
1.3 Funes
O processo eleitoral competitivo tem por funo legitimar o corpo de

representantes populares, eleitos como governantes, permitindo a conscientizao
poltica, a confiana dos eleitores nos candidatos eleitos e o seu controle no exerccio do
governo. Em suma, na viso de Maria Vicenta Garcia Soriano, tal processo democrtico
permite o estabelecimento da representao, do governo e da legitimao do exerccio
do poder pelos eleitos.
Cumpre observar que a eleio no exclusividade da democracia, embora o
processo eleitoral tenha outra formatao em regimes autoritrios ou totalitrios.
Enquanto nos regimes democrticos as eleies so competitivas e tem a funo
legitimar e delimitar o exerccio do poder, por meio de participao coletiva para
designar os representantes da vontade popular, nos regimes autoritrios as eleies so
semicompetitivas e nos sistemas totalitrios so, em absoluto, no competitivas.
Destarte, nos regimes autoritrios, o instrumento eleitoral serve como
mecanismo para reafirmar as relaes de poder, em uma tentativa de legitimar seu
exerccio e melhorar a imagem de seus detentores, sendo utilizado apenas para garantir
sua continuidade.
Nos regimes totalitrios, por sua vez, as eleies servem como instrumento de
exerccio do poder, mobilizando o tecido social sob um nico partido, sem a existncia
de qualquer oposio, numa tentativa de demonstrar unidade entre a populao e o
partido dominante, embora a identificao entre governantes e governados no se faa
presente.
1.4 Princpios de regncia
Atualmente, a principal clusula no tocante ao fenmeno das eleies quando

analisado pelo direito so as chamadas free and fair elections, traduzidas como eleies
livres e competitivas, princpio basilar eleitoral que, tendo surgido no direito norte
americano, fundamento para vrias decises relevantes sobre o assunto. Tambm
nesse contexto, destaca-se a mxima igualitria e o princpio da no discriminao
consubstanciado em Kramer x Union Free School District n 15.
No entanto, a concretude dessa chamada clusula no foi imediata, ainda
existindo entre ns muitos obstculos criados pelos prprios agentes polticos. Vrios
fatores de bloqueio ao voto tiveram que ser superados como a tcnica censitria que
perfazia vrias modalidades de restries como aqueles segundo o grau de instruo,
pagamento de taxas, posse de propriedades e fortuna pessoal.
Assim, surgiram vrias regras durante a evoluo do free and fair elections, a
partir do macroprincpio da autodeterminao, sendo a de maior relevncia a ideia-fora
da liberdade eleitoral. Tal ideia desdobra-se essencialmente em cinco aspectos:
liberdade de escolha e seleo; liberdade de candidatura; liberdade de ao partidria;
liberdade e garantia de reviso de resultados e liberdade do exerccio do cargo
conquistado, a partir dos quais tem-se os princpios estruturantes de uma eleio
competitiva. So eles o sufrgio universal, livre, igual (isonmico), individual,
imediato, pessoal, secreto e direto.
Por fim, existiriam os princpios de regncia do processo eleitoral, notadamente,
a garantia da realizao regular e peridica dos pleitos eletivos, assegurando a
alternncia de poder; a liberdade em relao aos eleitores e demais atores do processo
poltico; igualdade de tratamento legal e aplicao e interpretao do quadro normativo
incidente sobre o processo eleitoral; imparcialidade das entidades pblicas; participao
no desenvolvimento do processo eleitoral; relevncia dos partidos; proporcionalidade na
distribuio das cadeiras parlamentares de modo a contemplar diversidade; estabilidade
da Lei Eleitoral e Jurisdicionalidade. Acerca do penltimo desses pontos que trataremos
a seguir.
1.5 Bloco normativo
As regras eleitorais no ordenamento jurdico brasileiro apresentam certo carter

de fluidez e instabilidade institucional. Buscando combater as no raras influncias de
interesses polticos na edio de tais leis para mudar o resultado de eleies prximas,
nosso ordenamento tomou medidas preventivas como o relevante princpio da
anterioridade e anualidade que fixa um bloqueio alteraes casusticas, impedindo
qualquer reorientao legal no perodo de um ano antes do pleito eletivo, conforme a
Emenda Constitucional n.4/1993. Ainda, reforando o interesse na estabilidade
legislativa, foi editada a lei 9.504 de 1997 que dispe acerca do processo eleitoral no
nvel municipal. Muitas outras leis foram criadas tambm nesse sentido, somadas ainda
de vrias normas na forma de resolues pela Justia Eleitoral que acabaram por criar
um certo inchao quanto ao tema, em tentativas de solucionar frequentes impasses
fticos.
Ressalta a autora do texto que inmeras vezes, como nas eleies municipais de
2004, resolveu o Superior Tribunal Eleitoral por inovar no campo das candidaturas,
ignorando por completo o fator de bloqueio anteriormente mencionado. Haveria ento,
um descompasso institucional entre as normas constitucionais e a regulamentao
infraconstitucional, ainda que oriundo de preocupaes louvveis da Justia Eleitoral
com o devido processo eleitoral.
Em suma, no temos um diploma finito e delimitado formalmente quanto a
normas eleitorais de modo que utiliza-se o conceito de bloco normativo para englobar
toda a legislao e regulamentao acerca da matria, essa de to relevncia para a
legitimidade da democracia ptria.
1.6 Operao eleitoral
No tocante a operao eleitoral em si, apesar do sufrgio universal ter sido por
muito a maior conquista e modo de participao do cidado na sociedade, percebeu-se,
agora no sculo XXI, a sua insuficincia para que se atinjam os ideias de legitimidade
democrtica. Nesse sentido, Rousseau j teria pronunciado acerca da falsa liberdade do
conceito eleitoral, uma vez que o cidado s seria livre durante o processo decisrio e
submetido a vontade de outrem durante todo seu mandato no parlamento.
Assim, seria necessrio o alargamento das instituies democrticas,
possibilitando o cidado atuar de maneira mais direta quanto a temas que tanto lhe so
relevantes, o que de certa forma ocorreu em nosso ordenamento jurdico, a partir da
multiplicao de prticas de controle, fiscalizao e intervenincia da sociedade, com
mecanismos como a improbidade administrativa, a impugnao de mandato eletivo e a
cassao e perda dos mandatos polticos. Contudo, a autora afirma que essas mudanas
mostraram-se insuficientes para minar, em parte, a importncia da frmula
representativa para a seleo de governantes e representantes, ainda sendo este modelo
o principal, desde que atendida a clusula de eleies livres e competitivas que
mencionamos anteriormente.
Deste modo, reitera-se a importncia da operao eleitoral como
concretizadora da representao poltica, sendo o direito ao sufrgio inerente
natureza humana segundo Rousseau e elevado a um poder jurdico por Carr de
Malberg. Identificar os atores que compem o corpo eleitoral, os candidatos e os
partidos polticos bem como sua atuao na conjuntura eleitoral seria, assim, o objeto do
Direito Eleitoral.
1.7 Operao eleitoral: Atores e Momentos
A autora aponta que houve um alargamento da vida democrtica. Uma vez que o
momento eleitoral, ou seja participao em eleies livres e competitivas pautadas pelo
sufrgio universal por si s no mais atendem a todas as expectativas de vida poltico-
social do cidado.
Da observamos o aumento de prticas de controle e fiscalizao, como ao
civil pblica, improbidade administrativa, impugnao de mandato eletivo, cassao e
perda de mandado poltico, infidelidade partidria, etc.
Contudo tais prticas no enfraquecem a frmula democrtica, que permanece
sendo "eleies livres e competitivas". Assim, operao eleitoral continua sendo a
forma de concretizar a representao poltica.
E nesse espao que a cidadania adquire importncia, pois, por meio do
exerccio do direito de sufrgio e de participao se torna um "publico direito
subjetivo.
Assim, o Direito Eleitoral procura estudar o corpo eleitoral, os candidatos e os
partidos polticos, suas mobilidades, comportamentos, dinmicas na disputa eletiva.
1.8 Direito Eleitoral no Universo Jurdico
Direito eleitoral o estudo sistematizado das normas, princpios e regras que

incidem e disciplinam o poder de sufrgio, seja ativo e passivo. Seu campo de anlise
o exerccio da cidadania, tendo como princpio fundantes a isonomia, a neutralidade e a
cidadania. Tal ramo do Direito possui duas vises: stricto sensu e lato sensu .
Viso Stricto Sensu: Direito Eleitoral se confunde com o Direito de Sufrgio na
medida que o Direito Eleitoral se consubstancia na faculdade de participao poltica
pela via do voto na escolha do representante, sendo, portanto, um direito subjetivo de
eleger e ser eleito (voting rights)
Viso Lato Sensu: Nesse caso Direito eleitoral seria o conjunto de regras e
princpios que trata do exerccio do direito de sufrgio, regulamentando a participao
da cidadania no processo de seleo dos governantes, se consubstanciando no direito
que disciplina e estuda as normas que organizam as eleies, estabelecendo a equao
entre vontade popular e atividade governamental. Assim englobando: a) medidas
relacionadas a boa distribuio dos eleitores; b) mtodos para assegurar participao
efetiva da cidadania no processo decisrio; ou, m governos autocrticos, mecanismos
para assegurar uma estrutura restrita e limitadora do poder de sufrgio; c)
disciplinamento e organizao do voto (secreto ou pblico) e das tcnicas de escrutnio
(cdula individual ou nicas); d) normas de regulamentao do sistema eleitoral
(majoritrio ou proporcional) e suas tcnicas; e) prescries relativas a capacidade
poltica (perda e aquisio); f) processo eleitoral, normas que prescrevem todas etapas
de sua organizao (desde a organizao de partidos at apurao e proclamao e
diplomao dos vencedores; g) controle e fiscalizao das eleies; h)contencioso
eleitoral e i) crimes eleitorais. Assim o Direito Eleitoral trata desde regras para eleio
dos rgos estatais dentro de um sistemas eleitoral como tambm determinaes legais
que condicionam a capacidade eleitoral dos cidados.
O Direito Eleitoral desse modo regula o sistema de implementao do princpio
representativo que indica os governantes escolhidos via sufrgio, sendo assim base do
sistema poltico.
Contudo, conforme ensinam Dieter Nohlen e Daniel Sabsay, o Direito Eleitoral
vai alm da legislao eleitoral, abarcando em seu contedo princpios polticos,
parmetros comparativos, antecedentes histricos e sociolgicos, os sistemas eleitorais,
sendo uma cincia, teoria e um saber crtico sobre as normas eleitorais.
1.9 Sistema Eleitoral x Regime Eleitoral.
A autora Maria Vicenta Soriano critica o termo "sistema eleitoral" pois ele versa
tanto sobre elementos sociopolticos aplicveis ao processo de designao dos
governantes como s frmulas adotadas para expresso e exteriorizao da vontade
poltica (tcnica de escrutnio, contagem de votos, etc). Da a preferncia do termo
"regime eleitoral" para apontar os preceitos que disciplinam a realizao de pleitos
eletivos. Assim regime eleitoral se referiria s normas ligadas ao processo eleitoral e
sistema ao processamento da votao e a transformao dos votos em indicaes aos
cargos e rgos do Governo.
Assim sendo um sistema eleitoral deve ser simples, equitativo e eficaz. Contudo,
a professora Mnica Herman, aponta que os diversos mtodos at hoje implementados
falham, sempre valorando um dos elementos supramencionados em detrimento de
outro.
1.10 Processo Eleitoral
So as diversas etapas que integram um percurso que comea comas medidas

preparatrias e imprescindveis para realizao do pleito e se estendem at a
proclamao e diplomao dos eleitos.
Assim o processo eleitoral envolve os procedimentos jurdicos que dirigem e
guiam a seleo dos representantes.
1.11 Processo x Procedimento
Procedimento Eleitoral a norma instrumental que regulamenta e incide sobre

os diferentes momentos do processo, identificando a prpria sequencia de atividades e
atos que movem para obteno de um resultado, sendo to somente a sucesso
encadeadas de atos necessrios a consecuo de cada uma das etapas.
Processo, por outro lado, tratado vnculo entre os diferentes atos que se
verificam em uma sequncia, de modo que esse liame acresce um vnculo jurdico entre
os sujeitos da relao processual, envolvendo direitos, deveres, poderes e faculdades.
1.12 Relao com outros Ramos do Direito
O Direito Eleitoral parte do Direito Pblico, ligando-se assim, ao Direito

Constitucional, uma vez que concerne a aquisio, manuteno, exerccio e transmisso
do poder Poltico, inclusive a prpria Constituio trata de regras relativas a condio de
candidatura, sistema eleitoral aplicvel, aos pleitos e bices do direito de sufrgio e por
isso, muitos autores consideram Direito Eleitoral um brao do Constitucional e no
ramo autnomo.
Porm o que permite separar o Direito Eleitoral que o poder originrio
contemplou o legislado o dever de traar, via lei ordinria e complementar, o
delineamento das normas previstas na constituio.
O Direito Eleitoral liga-se ao Processual na medida que as aes e impugnaes
em sede eleitoral aplicam, por analogia, normas processuais, seja penal, seja cvel.
Ademais, o Direito de Resposta feito totalmente na Justia Civil, quando envolve
parque que no o candidato ou partido.
E uma vez que a legislao prev crimes eleitorais (Codigo Eleitoral e Lei
Eleitoral n 9504/97 e Leis Complementares 64 e 135), estabelece-se o liame com o
Direito Penal.
Com o Direito Admnistrativo o Eleitoral divide princpios norteadores e sofre
com as regras limitadores de direito de sufrgio passivo previstas no Cdigo Civil, que
inibe candidatura em razo de vnculos familiares.
1.13 Fontes do Direito Eleitoral
Possui trs ordens normativas: i) material; ii)processual; iii) penal. Tambm

regulam Direito Eleitoral convenes e tratados, como o Pacto de San Jose da Costa
Rica, o Tratado da Constituio Europeia e is de comando do Mercosul.
1.14 Direito Eleitoral Brasileiro
No Brasil Colonial j haviam eleies para Cmaras ou Senado dos municpios,

que manteve inclusive durante ocupao holandesa. Em nvel regional, o Conde de
Nassau convocou a Assembleia regional.
Ainda, dentro do Reino Unido, quando da elevao do Brasil a Estado, cidado
foram convocados, pelo sistema de seleo indireto, para participarem da Corte
Constituinte de Portugal.
As Ordenaoes Manuelinas aponta para seleo de vereadores da Cmera
Municipal de So Vicente (132) e, apartir de 1821, vrios documentos mostram pleitos
eleitorais. Com o Decreto de 7 de maro de 1821, D. Joo VI convoca as primeiras
eleies para escolha dos representantes s Cortes de Lisboa. E por meio disso, Brasil
desenvolveu diversas tcnicas de processamento eleitoral, como o sistema de dois
turnos), sufrgio censitrio, sistema distrital, modelo de lista fechada com instituio do
ttulo de eleitor, excluso do analfabeto, etc.
Feitas as devidas ressalvas (uma vez que o sistema eleitoral praticado no visava
uma sociedade democrtica com eleies livres e competitivas), aponta Herman, que
haveria uma predisposio natural ao sufrgio e o sistema democrtico em nossa
histria institucional. Assim o exerccio do voto faz parte das tradies brasileiras.
E foi dessa origem que por meio do Decreto n21076 de 24 de fevereiro de 1932
foi editado o primeiro Cdigo Eleitoral, instalando Justia Eleitoral, introduz a
representao proporcional, fixa distino entre quociente partidrio e eleitoral e
implementa o voto femino.
Durante Estado Novo a Justia Eleitoral foi expulsa do rol de instituies,
retornando com a Lei Agamenon (Decreto-Lei n7586). O voto dos analfabetos foi
autorizado em 1985 e constitucionalizado com a Constituio Cidad de 5 de outubro de
1988.
2. DIREITO ELEITORAL EM DEBATE (P. 76 A 86)
COORD. MONICA HERMAN S. CAGGIANO
O Direito Eleitoral um reflexo institucional da evoluo dos direitos polticos e

adentra o campo central do prprio conceito de cidadania. O principal reflexo desse
instituto a condensao do direito de participao no poder de sufrgio, sendo
intimamente ligado ao prprio carter aristotlico do homem como um animal poltico.
O aspecto civilizatrio do direito eleitoral deve ser compreendido, assim, esfera
de garantia do direito de votar e ser votado, isto , a participao ativa e passiva no
processo poltico decisional.
Um corpo eleitoral reduzido em face da totalidade de cidados coloca dvidas na
prpria fora local da democracia. No Brasil, esse conceito de garantia do sufrgio
universal como caracterizante do regime democrtico extremamente recente. No
perodo imperial, alm de escravos e analfabetos, as mulheres e os que no tivessem
renda lquida anual de no mnimo cem mil ris tambm ficam de fora do jogo poltico.
apenas no perodo republicano que a busca pelo sufrgio universal tomou
fora, fruto, podemos arriscar, das teorias sociais que chegavam da Europa, como o
marxismo a socialdemocracia, por exemplo. Assim, s em 1932, com a instalao da
Justia Eleitoral e o advento do Cdigo Eleitoral (Decreto n. 21.076/32) que conferido
s mulheres a possibilidade de ocupao nas funes pblicas, bem como o acesso s
urnas.
Com o advento da Constituio de 1988, em contraposio limitao
democrtica do perodo ditatorial, pugnou-se pelo amplo acesso ao jogo democrtico,
com a incluso do voto de analfabetos e o voto facultativo para jovens entre 16 e 18
anos.
O que se discute hoje no Brasil, e que j foi objeto de observao pela Suprema
Corte dos Estados Unidos, o descompasso quanto ao peso e a importncia do voto. Em
razo das limitaes quantitativas por estado na composio da Cmara dos Deputados,
o voto de um eleitor do Acre vale 14 vezes mais do que o voto de um eleitor de So
Paulo.
Ao decidir sobre o tema, a Suprema Corte Norte-americana decidiu que each
person is to recive one, and onl one vote. No Brasil, as referidas limitaes
constitucionais do nmero de Deputados, que diferenciaria o valor do voto entre os
eleitores brasileiros, uma previso do prprio texto constitucional (Art. 45, pargrafo
1). Apesar de o disposto ser incompatvel com o princpio na igualdade do voto,
tambm previsto na Constituio (Art. 14), sabido que o STF no admite a
possibilidade de anlise de inconstitucionalidade de normas constitucionais:
Ao direta de inconstitucionalidade. Pargrafos 1. e 2. do artigo 45 da

Constituio Federal. - A tese de que h hierarquia entre normas
constitucionais originarias dando azo a declarao de inconstitucionalidade
de umas em face de outras e incompossivel com o sistema de Constituio
rgida. - Na atual Carta Magna "compete ao Supremo Tribunal Federal,
precipuamente, a guarda da Constituio" (artigo 102, "caput"), o que
implica dizer que essa jurisdio lhe e atribuda para impedir que se
desrespeite a Constituio como um todo, e no para, com relao a ela,
exercer o papel de fiscal do Poder Constituinte originrio, a fim de verificar
se este teria, ou no, violado os princpios de direito suprapositivo que ele
prprio havia includo no texto da mesma Constituio. - Por outro lado, as
clausulas petreas no podem ser invocadas para sustentao da tese da
inconstitucionalidade de normas constitucionais inferiores em face de normas
constitucionais superiores, porquanto a Constituio as prev apenas como
limites ao Poder Constituinte derivado ao rever ou ao emendar a Constituio
elaborada pelo Poder Constituinte originrio, e no como abarcando normas
cuja observncia se imps ao prprio Poder Constituinte originrio com
relao as outras que no sejam consideradas como clausulas petreas, e,
portanto, possam ser emendadas. Ao no conhecida por impossibilidade
jurdica do pedido.
(STF, ADI 815/DF - rgo Julgador: Tribunal Pleno, Publicao DJ 10-05-
1996 PP-15131 EMENT VOL-01827-02 PP-00312, Julgamento 28 de Maro
de 1996, Relator Ministro Moreira Alves)
Hoje se verifica, no obstante, um crescente desinteresse da populao em

participar do jogo poltico atravs do voto, sendo que dados estatsticos mostram altos
ndices de absteno, principalmente em decorrncia da facilidade quanto justificativa
da ausncia no pleito eleitoral e o valor irrisrio das multas, o que inclusive conforma o
nosso voto como facultativo, como apontado pela Professora Monica Herman, sendo
que o eleitor brasileiro j incorporou o papel de jogador com veto no exerccio da
democracia.
3. DIREITO CONSTITUCIONAL (P. 291 A 327)

COORD. SNIA YURIKO KANASHIRO TANAKA
AUTORES: MONICA HERMAN CAGGIANO E CLUDO SALVADOR LEMBO
Os autores registram a incessante preocupao do homem com a sua liberdade

durante toda a Histria, que revela uma longa trajetria da busca pela tutela do que hoje
se fala em direitos humanos ou direitos fundamentais. Essa busca teve como resultado
trs diferentes geraes ou dimenses de direitos.
Os autores abordam a viso de Benjamin Constant acerca do binmio liberdade
dos modernos/liberdade dos antigos, tendo, portanto, duas vises diferentes de
liberdade: a primeira, liberdade-autonomia, como uma ausncia de coao (sendo
vedada qualquer ingerncia do poder), correspondente ao esprito liberal iluminista do
sculo XVIII; e a segunda, liberdade-participao, que seria a faculdade de participar
da produo das normas necessrias manuteno da ordem social.
Em seguida, os autores abordam a figura do homem poltico, aludida por
Robert Dahl, que seria um ser que desenvolve sistemas polticos, em razo da sua
inerente necessidade de ser compelido vida em sociedade. De acordo com essa viso,
o ser humano teria autonomia para gerir a produo das decises polticas fundamentais,
prevalecendo sua liberdade.
Os autores afirmam tambm que existe uma confuso terminolgica acerca dos
direitos civis e polticos, sendo este quadro agravado pela diversidade com que as
constituies tratam os respectivos temas. Assim, os direitos civis e polticos seriam a
faceta poltica da democracia, e o exerccio e a implementao dos direitos
econmicos e sociais estariam mais no sentido da viso econmica da democracia.
Esclarecem que os contornos entre esses dois tipos (direitos civis/polticos v. direitos
econmicos/sociais) devem estar bem definidos, tal como no Pacto Internacional
Relativo aos Direitos Civis e Polticos de 1966 e no Pacto Internacional Relativo aos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966.
Essa categoria de direitos civis e polticos est inserida na categoria dos direitos
de primeira gerao. De acordo com os autores, eles esto caracterizados pelo
constitucionalismo clssico, buscando uma liberdade juridicamente protegida, de forma
a barrar o domnio do Estado, que seria um vilo em relao s liberdades pblicas.
O Supremo Tribunal Federal j definiu os direitos fundamentais de primeira
gerao, atribuindo-se como principal caracterstica a liberdade do homem: So os
chamados Direitos Fundamentais de Primeira Gerao, ou Direitos de Defesa, e
referem-se liberdade do homem individualmente considerado (STF, ARE 694436 PI,
DJe 19.3.2014, Rel. Min. Gilmar Mendes).
J os direitos econmicos e sociais entraram na segunda gerao dos direitos,
tendo um carter assistencial a fim de que seja realizada a defesa de minorias com o
intuito de estabelecer barreiras para evitar opresso das pessoas ou entidades
economicamente fortes sobre as que so defasadas.
Em seguida, expem a difcil tarefa de distinguir os direitos civis e polticos. Os
primeiros, de acordo com Rodrigo Borja, seriam atinentes pessoa humana, que podem
ser concedidos a todos os indivduos sem distino de raa, idade, sexo, idioma, etc; j
os direitos polticos pertencem aos que se podem chamar de cidados.
De acordo com os autores, os direitos polticos devem atender as tarefas que lhe
so destinadas, enumerando as seguintes: defesa dos interesses fundamentais (de acordo
com Canotilho); direito do particular a obter algo atravs do Estado (como sade,
educao, segurana social); proteo perante terceiros (inviolabilidade do domiclio,
proteo dos dados, direito de associao, etc.); funo de no-discriminao (assegurar
que o Estado trate os cidados da mesma forma).
Afirmam que o princpio norteador dos direitos humanos fundamentais a
dignidade humana, garantidora das prerrogativas, faculdades e franquias que garantem
uma vida ntegra no mbito social, de acordo com mtuo respeito entre os indivduos
que fazem parte de qualquer grupo social.
O direito de sufrgio tambm abordado pelos autores, sendo relacionado com o
conceito de homem poltico na medida em que esse direito lhe proporciona a
participao no polo epicntrico das decises polticas. De acordo com Montesquieu,
o direito de sufrgio seria a frmula concretizadora da representao poltica. Surgiu
originalmente na Gr-Bretanha, sendo que a Frana tambm contribuiu para sua
evoluo.
Em seguida, os autores fazem um panorama evolutivo da situao da Inglaterra.
Explicam que falam do caso ingls pois sua evoluo tem etapas bem definidas em
relao ao desenvolvimento do sistema de representao: partindo do sistema feudal
ingls, onde o soberano se reunia com seus vassalos (sculo XII), passa-se
institucionalizao do Conselho, com o advento da Magna Carta em 1215, e em 1265
nasce o Parlamento e a Cmara dos Comuns (sculo XIII); em 1351, adota-se a
configurao bicameral do Parlamento Britnico, consolidando a separao entre a
Cmara dos Comuns e a dos Lordes, e em 1277 j existe a sede prpria da Cmara dos
Comuns (sculo XIV); por fim, os prprios parlamentares elaboravam os bills, que
eram os projetos aprovados pelas duas casas, onde no mais o rei poderia intervir
(sculo XV).
Por fim, afirma-se que os movimentos revolucionrios do sculo XVIII
romperam as ligaes entre representantes e representados, e o representante acabou por
ser desvinculado do corpo de eleitores que concorreram para sua vitria. Assim, adveio
a teoria da separao de poderes de Montesquieu, iniciando o fenmeno da
sistematizao do regime representativo.
Com isso, existe uma importante mudana no cenrio poltico representativo: o
processo de eleio dos representantes ou governantes pelos integrantes de um
determinado grupo social, atravs de consulta eleitoral. Assim, tem-se o surgimento de
uma grande conquista: o exerccio do direito de participao poltica, garantindo que o
cidado tome parte nas decises polticas fundamentais.
Nesse contexto, destaca-se o direito de sufrgio, que notrio quando adotado o
mecanismo eleitoral para escolha de representantes polticos, consagrando ele uma
garantia das prticas democrticas, desde que atendidos alguns requisitos destacados no
texto, quais sejam, igualdade do direito ao voto e de seu valor, sufrgio universal,
periodicidade, pessoalidade, sigilo do voto, liberdade de postular cargos eletivos, direito
dos candidatos de disputarem respaldo popular, direito de disputarem os votos, tudo isso
em nome do macroprincpio da autodeterminao.
Assim, necessrio que se atenda aos requisitos acima elencados, de modo que
o modelo eleitoral garanta: (i) heterogeneidade de tendncias e posies polticas
verificadas na sociedade; (ii) representatividade, afastando o mandato imperativo; (iii)
candidaturas plurais; (iv) candidaturas partidrias, para que no haja uma exagerada
personalizao do voto; (v) sistemas eleitorais que reflitam a vontade popular expressa
nas urnas.
A jurisprudncia americana em muito teria contribudo para a concretizao de
free and fair elections, especialmente no que diz respeito igualdade do direito ao
voto e de seu valor e supresso de discriminaes injustificadas verificadas na
delimitao daqueles que podem participar dos negcios pblicos ou seleo de
governantes, como o voto censitrio.
Destaca-se, ainda, a existncia de outros mecanismos deformadores do direito de
sufrgio, tais como tcnicas de ponderao do sufrgio (no polo ativo): voto mltiplo,
na Inglaterra; o double vote e voto familiar, na Frana, dentre outros. Ainda, tais
desvios podem ocorrer no polo passivo, atingindo o direito a postular cargos pblicos e
candidaturas, como ocorre por meio das hipteses de inelegibilidade.
Nesse contexto, insere-se, ainda, a questo da territerializao do voto, que gera
a hipo-representao, desequilibrando a representao de diferentes regies de
determinado Estado e, portanto, conferindo diferente peso e importncia aos votos dos
eleitores. No direito americano, verifica-se o princpio do impedimento de diluio do
peso do voto do cidado em resposta a tal situao, a qual ocorre em diversos
ordenamentos jurdicos: no Brasil, por exemplo, o peso do voto de um eleitor do Acre
14 vezes superior ao de um eleitor de So Paulo, segundo o texto.
Quanto construo da cidadania no Brasil, o texto, de incio, destaca que esta
deu-se de forma lenta e marcada por vicissitudes desde o incio desse processo de
construo. O voto teria encontrado inmeros obstculos sua concretizao e
desenvolvimento, assim como ocorreu em toda a Amrica do Sul merecendo destaque,
contudo, em relao ao Brasil, que o voto j era praticado em nvel local desde os
tempos coloniais, de acordo com o sistema instalado pelos portugueses.
A cidadania envolve duas faces do status civitatis: o direito de votar e de ser
votado. No Brasil, tanto o corpo eleitoral, quanto as candidaturas teriam sofrido
redues, merecendo destaque o fato de que o voto era censitrio e o sufrgio era
indireto e, apesar de a legislao somente excluir analfabetos e escravos, no era o que
se verificava na prtica.
Em realidade, um grupo muito diminuto participava do exerccio da funo
eleitoral, de modo que o sufrgio praticado em momentos da histria no pode ser visto
como instrumento de efetiva participao popular ou de uma sociedade democrtica,
pois a base do free and fair elections o sufrgio universal. Apesar disso, no se
pode deixar de reconhecer que, de todo modo, o voto incorporado s tradies
brasileiras.
O texto destaca o conceito de cidadania lecionado por Manoel Gonalves
Ferreira Filho, qual seja, o status de nacional acrescido de direitos polticos. Assim, para
participar do processo governamental no bastaria a nacionalidade, sendo necessrio
tambm o pleno gozo de direitos polticos (art. 14, 2, CF).
A Constituio Federal teria reduzido as restries cidadania ativa. Somente
encontram-se excludos o menor de 16 anos, o estrangeiro, o conscrito, aqueles com
direitos polticos cassados e nas hipteses do seu art. 15.
, ento, apresentado um quadro que resume os graus de exerccio de direito de
sufrgio com base no art. 14, 1 e 3, VI, da CF, merecendo destaque a existncia do
voto facultativo e do obrigatrio: o primeiro, confere um direito ao cidado, e o segundo
impe ao cidado um dever de eleger seus representantes, exercendo-se, portanto, uma
funo.
Ainda, merece destaque o fato de que a obrigatoriedade do voto foi adotada
concomitantemente universalizao do sufrgio, para que os resultados no fossem
produto do poder de mobilizao de determinadas foras polticas, tendo esse modelo de
exigncia de participao poltica sido acolhido pela maior parte da Amrica Latina.
O texto destaca, ainda, a insero dos analfabetos no corpo de eleitores, mas no
entre aqueles que podem se candidatar, conferindo-lhes, assim, status de cidadania,
porm em seu grau mnimo. O direito ao voto conferido aos analfabetos fez diferena
principalmente nas Regies Norte e Nordeste do Brasil.
Quanto ao fator idade, merece destaque o fato de que somente com a
Constituio de 1934 que a idade mnima para se adquirir direito a voto passou a ser
18 anos. A Carta Maior de 1988 que abrangeu o panorama para conferir os maiores de
16 anos o poder de voto na configurao facultativa.
No Brasil, a capacidade poltica feminina somente foi consagrada
constitucionalmente em 1946, sendo que as mulheres representam, atualmente, mais da
metade do eleitorado.
Ainda, interessante observar que o alistamento o instrumento apto a autorizar
o acesso cidadania, momento em que o indivduo passa a participar do processo
decisional. O alistamento seria relevante regularidade e lisura dos pleitos eletivos e
seus resultados, atestando ele a qualidade de eleitor e identificando o seu respectivo
domiclio eleitoral. Segundo o texto, o alistamento tem natureza constitutiva, definindo
o status civitatis em relao pessoa, sendo uma matria que merece cautela por parte
do legislador.
Assim como acontece com o sufrgio, a Constituio Federal tambm estabelece
critrios rgidos para que a candidatura a cargos eletivos possa acontecer, ajustando-se
ao regime democrtico institudo em 1988. Nesse sentido, estamos diante de um sistema
que determina que a representao popular ser viabilizada por meio de voto secreto,
direto e equivalente para todos os cidados. Alm disso, a escolha dos representantes
dever manifestar a vontade popular por meio de mandatos de carter no imperativo e
candidaturas plurais e partidrias.
Para que isso acontea e que os princpios constitucionais sejam concretizados
no processo eleitoral, necessrio que os critrios de inelegibilidade sejam observados
de modo a garantir que toda a candidatura seja regular. Segundo o que entende Monica
Herman Caggiano, a candidatura uma frmula, um mecanismo engendrado para a
representao dos que se dispem a concorrer a cargos eletivos no cenrio da
competio pelo poder e pode assumir formas distintas. Dentro desse conceito, temos
a autocandidatura (prpria proposta de candidatura do indivduo) e a heterocandidatura
(indicaes de nomes para concorrer a cargos polticos feitas por um terceiro que no o
candidato).
Em qualquer dessas modalidades de candidatura, os princpios que regem a
eleio no podem deixar de ser aplicados. So eles: liberdade (de candidatura)
possibilidade de o candidato aceitar ou no uma proposta para concorrer a cargos
polticos, bem como de desistir e excluir candidaturas; e igualdade todas os candidatos
devem ter oportunidades e tratamentos semelhantes, de modo a alcanar um equilbrio
entre as campanhas eleitorais. Dessa forma, a concretizao de tais princpios, alm de
se manifestarem como garantias para os candidatos, implicam tambm em vedaes de
comportamentos contrrios ao bom andamento do processo eleitoral.
importante salientar que em decorrncia do desequilbrio quanto s
candidaturas de homens e mulheres, foi implementado o sistema de cotas femininas. A
Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997) determina que cada partido preencher o mnimo
de 30% e o mximo de 70% para candidaturas de cada sexo. H que se refutar o
argumento de que tal medida ofende o princpio da igualdade no processo eleitoral. O
que ocorre, na verdade, a promoo da participao da mulher na poltica brasileira,
que sempre foi marginalizada, tendo em vista a conquista tardia do direito ao sufrgio.
Nesse sentido, a jurisprudncia vem assegurando a participao feminina nas eleies
nacionais:
Ementa: Registro de candidaturas. Percentuais por sexo. 1. Conforme

decidido pelo TSE nas eleies de 2010, o 3 do art. 10 da Lei n 9.504/97,
na redao dada pela Lei n 12.034/2009, estabelece a observncia
obrigatria dos percentuais mnimo e mximo de cada sexo, o que aferido
de acordo com o nmero de candidatos efetivamente registrados. 2. No
cabe a partido ou coligao pretender o preenchimento de vagas destinadas
a um sexo por candidatos do outro sexo, a pretexto de ausncia de
candidatas do sexo feminino na circunscrio eleitoral, pois se tornaria
incua a previso legal de reforo da participao feminina nas eleies,
com reiterado descumprimento da lei. 3. Sendo eventualmente impossvel o
registro de candidaturas femininas com o percentual mnimo de 30%, a
nica alternativa que o partido ou a coligao dispe a de reduzir o
nmero de candidatos masculinos para adequar os respectivos percentuais,
cuja providncia, caso no atendida, ensejar o indeferimento do
demonstrativo de regularidade dos atos partidrios (DRAP). Recurso
especial no provido (0000029-39.2012.6.17.0134. RESPE - Recurso
Especial Eleitoral n 2939 - JATABA PE. Relator(a) Min. Arnaldo
Versiani Leite Soares, 06/11/2012).
No que se refere regularidade das eleies no se pode deixar de lado o

conceito da inelegibilidade que representa verdadeiro obstculo candidatura. A
Constituio Federal faz uma distino entre os tipos de inelegibilidade. Dessa forma,
existem as absolutas e as relativas. As do primeiro tipo so obstculos irremovveis
candidatura e encontram-se listadas no artigo 1 da Lei Complementar n 64/1990 e as
do segundo tipo representam situaes em que o bice ao exerccio do sufrgio passivo
pode ser afastado mediante ao procedimento da descompatibilizao.
Essas formas de inelegibilidade constituem-se como requisitos rgidos que
devem ser respeitados para a formalizao da oferta eleitoral passiva. Por se tratar da
escolha democrtica dos representantes populares, o processo eleitoral deve exigir
condies legais para a candidatura, bem como estabelecer as situaes em que os
indivduos no possam se tornar candidatos e, muito menos, serem eleitos.
Em sendo assim, o sistema eleitoral brasileiro admite modelos de candidaturas
que atendem aos pressupostos constitucionais. Com relao competncia, as
candidaturas podem ser independentes, as quais levam em conta apenas a vontade
daquele que pretende ocupar o cargo eletivo; partidrias, para as quais necessria a
filiao do pr-candidato a um partido poltico; e as de grupos da sociedade civil,
relativas s situaes em que dever ser necessria conquista prvia de determinado
nmero de votantes de modo a viabilizar sua pretenso.
Quanto forma de apresentao da candidatura, existem as modalidades
unipessoais e plurinominais, isoladas e por listas, por lista aberta ou fechada, bloqueada
e mandamental. O Brasil adota o modelo de candidatura por lista a ser elaborada
exclusivamente pelos partidos polticos, de acordo com o que dispe o artigo 14, 3,
V, da Constituio de 1988. Para a escolha dos candidatos a cargos do Poder Executivo,
a lista fechada e bloqueada, j que o eleitor ir votar na chapa-chefe do cargo
executivo, escolhendo, com um nico voto, por exemplo, prefeito e vice-prefeito.
Quanto aos candidatos a ocupantes dos cargos do Poder Legislativo, a lista aberta,
uma vez que o eleitor poder escolher o deputado estadual e uma lista e o deputado
federal de outra lista.
4. REFORMA POLTICA E CIDADANIA (P. 162 A 180)

AUTOR: RENATO JANINE RIBEIRO
4.1 Sobre o voto obrigatrio
Nos ltimos anos, o descontentamento difuso dos eleitores voltou-se

contra a obrigatoriedade do voto. Muitos indivduos criticam o carter legal do dever
cvico. O ponto forte na defesa do voto facultativo no o rigor conceitual ou terico
de sua argumentao, mas o que Renato Janine Ribeiro chamou de mal-estar: o
incmodo que a obrigao representa. O empregado pblico precisa comprovar o
cumprimento da obrigao legal. O cidado que no votar precisa se justificar ou pagar
multa. H uma sensao de menoridade, futilidade e de controle sobre movimentos e
decises que deveriam ser livres. A dimenso cvica hoje vista como um nus, uma
carga ou encargo, do que como o espao de verdadeira liberdade, da liberdade coletiva
da escolha. Apesar de ser uma pauta dos eleitores, polticos e cientistas polticos no
tratam deste tema quando falam em reforma poltica.
Pode-se listar alguns argumentos pragmticos contra a obrigatoriedade
do voto: (i) existncia de um forte contingente de eleitores que no possuem conscincia
poltica. Muitos cidados vo s urnas votar sem candidato, principalmente no
legislativo. Resultando em um voto quase aleatrio. Dispensar cidados pouco
motivados, teria um resultado mais representativo dos reais anseios da sociedade e (ii)
eliminar o voto fortuito e manter o voto por convico, reduz-se o peso da propaganda,
boca de urna e dos currais eleitorais.
O problema destes argumentos que a abolio da obrigao legal no
impedir formas de compulso e coero por parte dos coronis. O resultado seria uma
diminuio do peso das aglomeraes urbanas e aumento relativo do peso do voto no
interior do pas. O efeito seria justamente o contrrio. Ademais existe uma convico
maior por parte dos eleitores quando votam para o executivo, por outro lado, o
legislativo ainda permanece aleatrio. Porm o voto facultativo no resolve a questo.
Como a eleio simultnea, ou o eleitor fica em casa ou vota para tudo.
O interesse pelo chefe do executivo enfraquece o argumento pragmtico
baseado no desinteresse. Para Janine os problemas so dois. O primeiro problema est
na cultura poltica que privilegia o poder executivo em detrimento do legislativo devido
a uma cultura autoritria e casustica que crer mais na exceo do que na regra. Aplicar
a lei acaba significando abrir excees a ela. A soluo para este problema
desenvolver uma educao poltica que deixe claro a importncia da lei e fortalecer as
instituies. A frase para os amigos tudo, para os inimigos a lei ilustra o desprestigio
que se tem da lei. preciso emancipar o voto da crena do casusmo, na vantagem
pessoal. O segundo problema est na propaganda eleitoral. Dado o nmero de
candidatos, ela se concentra mais nos cargos executivos do que nos legislativos. Uma
soluo para este problema poderia ser o voto distrital e fomentar debates eleitorais e
formao de ideias nos horrios gratuitos.
Quanto aos efeitos prticos do voto facultativo, nos EUA se observa que
a absteno bastante grande e tende a se perpetuar nos mesmos grupos sociais e
tnicos (geralmente grupos discriminados e negros) o que acaba agravando
desigualdades j que os eleitos procuram atender mais os interesses dos seus reais
eleitores, o que faz com que estes grupos cada vez mais se abstenham e assim forma-se
um crculo vicioso. O caso dos EUA mostra que no so indivduos que decidem no
votar no uso de sua liberdade pessoal mas so grupos sociais que por fatores
histricos se marginalizam em face da dimenso poltica da sociedade. No podemos
acreditar que o indivduo livre e por isso escolhe em abstrata liberdade se vota ou no;
preciso que ele se torne livre e, para tanto, o pr-requisito combater a excluso
social. Somente quando resolver injustia de classes, a escolha de votar e no votar se
torne assunto de foro ntimo.
Por outro lado, pode-se esperar como resultado prtico positivo do voto
facultativo: que os partidos precisariam lutar mais para conseguir a votao, hoje s
precisam convencer o eleitor a dar-lhe um voto que este ter que emitir de qualquer
forma. O voto facultativo obriga os partidos a mudarem de atitude, precisaro trabalhar
duro para constituir o prprio espao da poltica. Precisariam mostrar e conscientizar o
papel e importncia do processo eleitoral aos eleitores. Hoje quem apenas faz isso a
justia eleitoral que por seu papel institucional neutro se limita a forma e no ao
contedo. Os partidos precisariam incentivar os cidados a se fazerem eleitores.
Como argumento terico em favor do voto facultativo. Se votar um
direito, uma liberdade, como poder constituir um dever, uma obrigao? Por que no
posso simplesmente escolher no escolher, decidir no participar do processo eleitoral?
O argumento seduz, mas no to bom quanto aparenta. Nem toda liberdade inclui uma
liberdade de no fazer nada. Liberdades pblicas so diferentes de liberdade privadas.
Um direito pode estar associado a um dever. Liberdade e democracia no so apenas
meios ou instrumentos, mas tambm fins e por isso mesmo no podemos renunciar a
elas. Neste sentido que o voto, na democracia, no somente um direito, porm
igualmente uma obrigao mesmo que apenas tica.
Pode-se concluir que a questo no simples. A inteno de votar
diferente para o executivo e o legislativo. A discusso de voto facultativo e obrigatrio
no comporta soluo intermediria. Desta forma importante fazem com que se haja
mais e melhores informaes quanto aos candidatos do legislativo. Ricardo Janine
Ribeiro sugere que o horrio eleitoral gratuito seja obrigatoriamente utilizado para
debates e no propagandas.
Ricardo Janine Ribeiro entende que a tendncia provvel de nossa
sociedade acabar com a obrigatoriedade do voto. Abolindo ou no o voto obrigatrio
preciso combater a viso dos direitos polticos como liberdade privada, no so coisas
de foro ntimo. preciso que a sociedade como um todo os perceba como parte de uma
esfera de relacionamento pblico e participe da coisa pblica. Devemos, portanto,
monitorar constantemente como se vota e sobretudo como no se vota, ou seja, quais
grupos que sempre votam abaixo da mdia nacional e san-lo quando identific-los, j
que este comportamento pode ser indicador de excluso social. preciso assegurar que
se trate, mesmo, de um direito de que cada um escolhe valer-se ou no. A obrigao
tica de participar da coisa pblica deve ser acentuada. Eliminar a imposio legal
somente se justificar se envidarmos todos os esforos para reforar o carter moral que
h no dever de votar. Isso exige uma educao cvica cujos pilares devem ser: a escola,
a mdia e os prprios partidos.
fundamental que independente da abolio ou no do voto obrigatrio
que no haja formas extralegais de compelir os mais pobres ou dependentes de votarem.
O enfraquecimento destes poderosos j vem ocorrendo, mas preciso reforar esse
processo. O papel da educao decisivo. Se por um lado, nos vemos afastar do
paternalismo, coronelismo, ao mesmo tempo crescem a indiferena e o descaso com a
coisa pblica. O risco do voto facultativo que ele endosse ou favorea o alheamento j
to estimulados pelos avanos da vida privada em detrimento da coletiva. O que ameaa
hoje a qualidade do voto a indiferena interna, o desinteresse pelo espao pblico, o
investimento exclusivo no mundo privado, a crena de que a vida social no nos
enriquece, mas s os contatos imediatos de primeiro e segundo grau. Com ou sem a
obrigatoriedade do voto, o fundamental que haja uma conscincia maior, na
sociedade, da ideia de que a cidadania no se terceiriza. preciso acentuar a
responsabilidade social do cidado, o espirito republicano de participao na construo
da casa comum a todos.
CAGGIANO, Monica Herman S., Sistemas Eleitorais x Representao Poltica. So
Paulo, 1987, p. 58-73
Neste excerto da tese de doutorado da professora Monica Herman, de 1987, h um

preocupao com a anlise dos dois polos constantes da disputa eleitoral: o polo ativo,
formado pelos eleitores, e o polo passivo, formado pelos candidatos. Somente com ambos
que se pode falar em representao poltica. Quantos aos primeiros, h breve formulao
acerca do processo chamado de "alistamento" e, quanto aos segundos, debatida a questo
da inelegibilidade, alm de discusso relativa aos partidos polticos.
Conceitua-se "alistamento" como "o mecanismo pelo qual, abandonando o

anonimato em matria representativa, o indivduo penetra na camada dos que efetivamente
participam do processo poltico", ou seja, o reconhecimento da condio de eleitor. , em
linhas gerais, a introduo do indivduo, dentro do contexto social, ao corpo poltico votante,
o corpo eleitoral.
O aperfeioamento do alistamento produz notadamente dois efeitos: em primeiro

lugar, legitima a condio de eleitor, afastando-se quaisquer dvidas acerca da qualidade
eleitoral do cidado; em segundo lugar, autoriza a identificao do domiclio do eleitor, o
que, por sua vez tem como efeitos (i) delimitar o exerccio do sufrgio e (ii) pontuar o
"termo inicial da insero do eleitor no corpo eleitoral de uma determinada circunscrio
para, nela, poder concorrer a cargos eletivos".
No que diz respeito aos candidatos, a professora versa sobre o "direito de

elegibilidade" que, a princpio, vincula-se diretamente com o direito de votar. "Um direito
acarreta o outro", uma vez que, adquirido o direito poltico pelo cidado, o status civitatis,
este se subdivide na possibilidade de votar e de ser votado.
No entanto, muito embora o direito elegibilidade deva "pender para a

universalidade", possvel a introduo de condies de inelegibilidade, ou seja, bices,
preconizados por via legal, ao acesso a cargos eletivos.
A autora cita cinco fontes de inelegibilidade: a idade, o domiclio, a nacionalidade, a

condio de militar e a "proteo". Muito embora a tese seja anterior promulgao da
Constituio Federal de 1988, as fontes citadas ainda apresentam obstculos elegibilidade.
O artigo 14, 3, da Constituio mantm as restries de idade, domiclio, nacionalidade e
proteo dos candidatos. Tambm, o pargrafo 8 do mesmo artigo, coloca condies para a
elegibilidade do militar.
A restrio por idade se d de maneira objetiva, sendo legalmente imposta idade

mnima para concorrer a determinado cargo.
A restrio por domiclio parte da "suposio de quem o representante deve

conhecer os problemas e a comunidade pela qual lana sua candidatura e , a seu turno, ser
conhecido pelos que iro sufragar o seu nome", prezando-se pelo vinculo entre
representante e representado, de modo que deve o candidato ter seu domiclio na
circunscrio em que pretende concorrer a cargo eletivo por pelo menos um ano antes do
pleito, conforme o artigo 9, da Lei 9504/1997. A crtica a essa condio de elegibilidade
seria a que de que no alcana seu objetivo primordial, a representatividade.
A exigncia da nacionalidade brasileira para a elegibilidade, consagrada na

Constituio Federal de 1988, vem "desempenhar papel eliminatrio, resultando da ideia
generalizada de que os parlamentares, ou mais explicitamente os governantes, devem
provar sua vinculao ao pas cujos destinos pretendem conduzir". Como decorrncia desta
exigncia, observa-se a imposio de restries rigorosas no que diz respeito
nacionalidade, muitas vezes mais severas do que as impostas ao corpo eleitoral.
O militar, por sua vez, para ser elegvel, tem que atender aos requisitos constantes da
Constituio Federal, que, de uma maneira ou de outra, culminam no seu desligamento das
foras armadas. Fica claro aqui o rano antimilitar da Constituio de 1988, completamente
inserido dentro do contexto histrico de sua edio, ao final da ditadura militar brasileira. O
militar, inclusive, tinha sido posto "em p de igualdade no que concerne elegibilidade,
excluindo to s os praas de pr" pela Emenda Constitucional n 9, de 22 de julho de 1964.
Por fim, a ideia de proteo vem vinculada ao pensamento de que o candidato deve
ser independente, de modo a "afastar quaisquer interferncias que possam ofuscar a lisura e
a autenticidade dos resultados dos pleitos eletivos". Desta maneira, h proibies de
elegibilidade para parentes de governantes eleitos, para os prprios governantes eleitos - por
exemplo, a obrigatoriedade de renncia pelo governador que quer concorrer presidncia -
e, at mesmo, para candidatos vinculados a grandes empresas.
Para dar fim ao tema da inelegibilidade, a professora fala da rotatividade como

fundamental para a democracia, trazendo baila uma forma de inelegibilidade que se
concretiza quando da impossibilidade de eleies consecutivas pelo mesmo indivduo,
2
admitindo que isso no encontrava campo de aplicao da esfera legislativa. Desde a edio
da tese foi promulgada a Emenda Constitucional n 16, que permite a reeleio por mais um
perodo para o presidente da repblica. A base do pensamento, no entanto, ainda vlida:
no possvel que o mesmo indivduo se reeleja indefinidamente.
Passa-se, ento, a reflexo sobre as candidatura partidrias em contraponto a

candidaturas independentes, sendo deixado claro desde o princpio que a "ingerncia
partidria" extremamente benfica, tendo em vista que os partidos polticos so
"intermedirios entre povo e Estado, integrados no processo governamental".
De se ressaltar que h meno, no texto, a superao da "fase de averso ao

organismo partidrio (...) que se recusava a ver nos partidos outras coisas alm de meros
grupos sociais". Tal afirmativa, feita h mais de 20 anos, numa poca de larga valorizao
dos partidos, entra em conflito com a atuao de um grupo considervel de pessoas no bojo
das manifestaes de junho de 2013 que, insatisfeitos com a atuao partidria brasileira,
demonstraram sua nsia pela extino dos partidos polticos como meio para um democracia
mais efetiva. Tal atuao, no entanto, no nos parece vlida, visto que "sem partido poltico,
o funcionamento da representao poltica, ou seja, da prpria base das instituies
liberais, impossvel".
Herman aponta para a subordinao dos candidatos s decises de rgos diretivos

das agremiaes poltico-partidrias, que avano, na medida em que o prprio partido
poltico acaba por restringir a atuao do candidato, indivduo, em contraste com a vontade
massificada dos eleitores.
Desta organizao e recursos dos quais se valem os partidos, surgiu uma realidade na
qual "a fora esmagadora da organizao partidria acaba por tornar proibitivas as
postulaes independentes, desestimulando os aspirantes sem vnculos partidrios". De
fato, o prprio Cdigo Eleitoral Brasileiro, em seu artigo 87, prev que s podero concorrer
a cargos eletivos aqueles com filiao partidria.
Para concluir, a professora deixa claro que a interpretao legislativa no que toca as
condies de inelegibilidade deve ser realizada de forma restritiva, de tal maneira que "a
elegibilidade a regra e a inelegibilidade vem consentida como exceo". A inelegibilidade
deve ser reduzida ao menor nmero possvel de hipteses. Alm disso, deve-se atentar para a
caracterstica personalssima da inelegibilidade, que no deve passar do indivduo atingido.
3
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes. Estatuto do Candidato: Reflexes sobre a Lei
Ficha Limpa. In Direito Eleitoral em debate: estudos em homenagem a Claudio Lembo.
CAGGIANO, Monica Herman, et al. (org.). So Paulo: Saraiva, 2013. p. 65-75
O professor tenta por meio do texto desenvolver uma crtica acerca do tratamento
jurdico dos candidatos a cargos polticos eletivos em nosso sistema constitucional vigente,
concentrando, primariamente, na questo da elegibilidade dos candidatos.
Como base para esse estudo, ser usada a Lei Complementar n0 135 de junho de
2010, tambm conhecida como Lei da Ficha Limpa. Tal Lei tem como virtude poltica ser
uma dos raros frutos da iniciativa popular, e, assim, vem para satisfazer a vontade popular de
presenciarem leis mais rigorosas em relao ao critrios ticos a serem atendidos pelos
cidados que pretendem se candidatarem para as eleies.
Entretanto, para o autor, esse clamor popular que dificulta uma verdadeira anlise
jurdica.
A partir dessa anlise primria, o professor Almeida traa dois planos principais de
anlise: o regime jurdico especfico da lei, como critrios temporais de sua aplicao
(aplicao a mandatos vigentes, aplicao a eleies prximas, etc) e; a perspectiva da
poltica legislativa.
Ao formular o art. 14 da Constituio Federal, resta claro, para o autor, que no

legislador quis, ao lado da defesa da legitimidade das eleies em face do abuso de poder
econmico ou poltico, proteger a probidade administrativa e a moralidade para o exerccio
do mandato.
Entretanto, para o autor, essa anlise feita pelo legislador uma forma de suprir o
livre arbtrio do eleitor, impossibilitando-o de escolher representantes que tenham ferido a
moralidade e a probidade administrativa a partir de um conceito, tendo em vista que o
conceito de moralidade ser conceituado pela sociedade. Cada cidado possui a liberdade de
4
participar ativamente na vida poltica, bem como escolher seus representantes, pois para o
autor, todos so cidados (votantes ou votados).
Das consideraes acima, nasce uma compreenso de poltica legislativa, por ela
torna-se compreensivo os limites liberdade do eleitor, por indicar a matria de
elegibilidade atravs de conceitos minimamente indispensveis para se garantir a
estabilidade dos princpios fundamentais da ordem constitucional.
Assim, a Constituio, anteriormente promulgao da referida Lei j considerava

como critrios para inelegibilidade: (i) nacionalidade; (ii) alfabetizao; (iii) idade; (iv)
elementos circunstanciai, ligados ao exerccio de outros cargos e; (v) elementos
circunstanciais ligados condenao pela pratica de determinados ilcitos politicamente
considerados incompatveis com o exerccio de funes pblicas.
Foi esse ltimo critrio que a Lei da Ficha Limpa veio alterar, inspirada pelo clamor
pblico e pela indicao jurdico-valorativa introduzida pelo art. 14 9 da Constituio
Federal, ao considerar a vida pregressa do candidato.
Ocorre que, na viso do autor, ao faz-lo, a Lei da Ficha Limpa, alm de ampliar
substancialmente o rol de ilcitos a ensejarem inelegibilidade, passou a considerar suficiente,
com indicativo de mcula na vida pregressa do candidato, decises ainda no definitivas.
Entretanto, sem uma deciso definitiva, no se pode afirmar que houve um ato atentatrio ao
direito, assim, no se pode afirmar que existe uma proteo mnima para a estabilidade dos
princpios fundamentais, depara-se, na verdade, com uma proteo alm da prevista
constitucionalmente.
Com isso, a Lei da Ficha limpa da fora para as decises ainda no transitadas em
julgado que contem grande quesito subjetivo, j que ainda nem todos os fatos ou questes
foram extensivamente tratadas e abordadas. Observando-se um claro ativismo judicial.
Assim, para o autor, parece criticvel a opo fundamental da Lei da Ficha Limpa de
substituio do critrio poltico do eleitor, pelo critrio supostamente tcnico do juiz ao
proferir deciso que configure a ilicitude de certos atos, ilicitudes essas que implicam
inelegibilidade. Afastando a Poltica do Direito e aplicando certas vises da prtica jurdica.
5
Ademais, para o professor no se pode aplicar a justificativa da demora do judicirio.
necessrio arrumar as questes administrativas desse poder, e no abrir mo de um
principio constitucional, ao essa que poder levar inelegibilidade de um cidado. No
podendo transformar a democracia em uma simples regra de minoria.
KIM, Richard Pae. Inelegibilidade e a Lei da Ficha Limpa: consequncias do

julgamento pelo Supremo Tribunal Federal (ADC 29 e 30 e da ADIN 4578). In Ficha
Limpa: impactos nos tribunais: tenses e confrontos. CAGGIANO, Monica Herman, et al.
(org.). So Paulo: RT, 2014. p. 73 - 98
O estudo que ora se analisar tem por objetivo examinar as novas causas de
inelegibilidade estabelecidas pela Lei da Ficha da Limpa, as alteraes nas causas j
existentes e os aspectos mais relevantes da nova interpretao jurisprudencial e doutrinria
da Lei Complementar 64/1990 Lei de Inelegibilidades (a qual estabelece, de acordo com o
art. 14, 9 da Constituio Federal1, casos de inelegibilidade, prazos de cessao), bem
como sua efetividade no processo eleitoral.
A Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar 135), de 04.06.2010, com base no art. 14,
9 da Constituio Federal2, alterou a Lei de Inelegibilidades, estabelecendo novos casos
de inelegibilidade, prazos de cessao e determinando outras providncias. De iniciativa
popular, o projeto que originou a Lei teve como principal gerador o Movimento de Combate
1
CF Art. 14, 9o: Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e
secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.
9 Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessao, a fim de
proteger a probidade administrativa, a moralidade para exerccio de mandato considerada vida pregressa do
candidato, e a normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do
exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta.
2
CF Art. 14, 9o: Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e
secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.
9 Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessao, a fim de
proteger a probidade administrativa, a moralidade para exerccio de mandato considerada vida pregressa do
candidato, e a normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do
exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta.
6
a Corrupo Eleitoral (MCCE), o qual angariou mais de um milho e seiscentas mil
assinaturas, alcanando o nmero de adeptos necessrios para levar o projeto ao Legislativo.
A lei entrou em vigor na data de sua publicao e, em seguida, por meio da ADIn
4.578 e das ADC 29 e 30, alguns de seus pontos tiveram a sua constitucionalidade criticada.
As discusses concentravam-se, basicamente, nos seguintes pontos:
(i) Se as inelegibilidade inelegibilidades introduzidas pela Lei poderiam
alcanar atos ou fatos anteriores sua edio;
(ii) Se a hiptese de inelegibilidade prevista no art. 1, I, m , seria
constitucional (trata da inelegibilidade em decorrncia de excluso do exerccio da profisso,
por deciso sancionatria do rgo profissional competente, em decorrncia de infrao
tico-profissional);
(iii) Se as hipteses de inelegibilidade criadas pela Lei da Ficha Limpa seriam
constitucionais.
Todos os dispositivos da lei foram considerados constitucionais. Em seu voto, o
Ministro Luiz Fux apresentou uma forma de classificao das hipteses de inelegibilidade
criadas pela Lei, dividindo-as em cinco grupos:
(a) condenaes judiciais (eleitorais, criminais ou por improbidade
administrativa) proferidas por rgos colegiados;
(b) rejeio de contas relativas ao exerccio de cargo ou funo pblica
(necessariamente colegiadas, porquanto prolatadas pelo Legislativo ou por Tribunal de
Contas, conforme o caso);
(c) perda de cargo, incluindo-se as aposentadorias compulsrias de
magistrados e membros do Ministrio Pblico e, para os militares, a indignidade ou
incompatibilidade para o oficialato;
(d) renncia a cargo pblico eletivo diante da iminncia da instaurao de
processo capaz de ocasionar a perda do cargo; e
(e) excluso do exerccio de profisso regulamentada, por deciso do rgo
profissional respectivo, por violao de dever tico profissional.
(a) condenaes judiciais (eleitorais, criminais ou por improbidade administrativa)

proferidas por rgos colegiados;
7
No que se refere ao primeiro grupo (condenaes judiciais - eleitorais, criminais ou
por improbidade administrativa - proferidas por rgos colegiados), a Lei da Ficha Limpa
trouxe algumas inovaes, como o aumento de trs para oito anos do prazo de
inelegibilidade e a no mais exigncia do transito em julgado da deciso, sendo apenas
necessrio que a deciso provenha de rgo colegiado.
No caso de condenao criminal (o crime deve estar previsto no rol taxativo do Art.
1, I, e), o prazo de inelegibilidade comea a correr apenas aps o trmino do cumprimento
da pena. Sujeitos menores de 18 anos, conforme disposio do ECA, no praticam crime,
mas ato infracional e por essa razo entende-se que eles possuem plena capacidade de
concorrer a pleito e serem eleitos, no lhes recaindo qualquer condio de inelegibilidade.
H certa controvrsia, em relao aos casos em que a pena privativa de liberdade
substituda por pena restritiva de direitos. At o momento, enquanto o STF no reexaminar a
questo, o TSE entende que qualquer condenao criminal suficiente para a suspenso dos
direitos polticos, independentemente, de eventual substituio da pena.
Quanto s condenaes eleitorais, para haver a suspenso dos direitos polticos,
necessrio que a condenao tenha se dado por uma das hipteses previstas no rol taxativo
do Art. 1, I, j, quais sejam: corrupo eleitoral, por captao ilcita de sufrgio, por doao,
captao ou gastos ilcitos de recursos de campanha ou por conduta vedada aos agentes
pblicos em campanhas eleitorais que impliquem cassao do registro ou do diploma. Ou
seja, no basta o mero abuso de poder econmico, para que ocorra a inelegibilidade, uma das
hipteses elencadas deve ter sido observada. Tal inciso aplica-se, inclusive, a candidatos que
no estejam concorrendo a eleies e que no haja registro ou diploma a ser cassado.
No caso de condenao por ato doloso de improbidade administrativa, para a
incidncia da inelegibilidade necessrio que haja, simultaneamente, a condenao judicial
(transitada em julgado ou proferida por rgo colegiado) e suspenso dos direitos polticos
por ato doloso de improbidade administrativa que importe leso ao errio e enriquecimento
ilcito do agente. Deste modo, cabe a Justia Eleitoral, observar a presena de tais requisitos
no Acrdo proferido, sendo-lhe vedado adentrar no mrito da deciso proferida pela Justia
Comum para constata-los. Situaes em que no estejam presentes os requisitos, como, por
exemplo, a mera violao aos princpios da administrao pblica, no ensejam a
inelegibilidade.
Fatos anteriores
A Lei da Ficha Limpa aplica-se a fatos anteriores sua entrada em vigor, no
podendo se falar de violao do princpio da irretroatividade das leis porque a elegibilidade,
8
elemento essencial para que o candidato participe do pleito e, saindo vitorioso, seja
diplomado, deve ser reconhecida a qualquer tempo.
A aplicao da Lei a fatos anteriores no fere tambm um possvel direito adquirido
de se candidatar, pois a elegibilidade a adequao do indivduo ao regime jurdico do
processo eleitoral, de acordo com o voto do Ministro Fux. Quanto ao princpio da presuno
de inocncia, este deve ser relativizado em sede eleitoral, frente ao princpio do
constitucionalismo democrtico e do princpio da moralidade.
Termo inicial do perodo de inelegibilidade
Sustenta o Min. Luiz Fux, que nas hipteses previstas nas alneas e e l do Art, 1, I
(condenao criminal ou por improbidade administrativa), deve-se abater do prazo de
inelegibilidade de oito anos, a contar aps o cumprimento do pena, o perodo decorrido entre
a condenao no definitiva e o respectivo transito em julgado, sob pena de violar os
princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, at porque o ru no possui qualquer
controle sobre o tempo de julgamento da ao.
Nos casos de inelegibilidade decorrente de condenaes eleitorais, aplica-se a smula
19 do TSE, segundo a qual o prazo de inelegibilidade contado a partir da data da eleio
em que se verificou o abuso de poder econmico ou poltico.
(b) rejeio de contas relativas ao exerccio de cargo ou funo pblica;
A esta hiptese, prevista na alnea g, a Lei da Ficha Limpa trouxe algumas
inovaes. Entre os requisitos para a incidncia da inelegibilidade figuram:
(i) Existncia de contas rejeitadas;
(ii) Julgamento pelo Tribunal de Contas (inovao da lei, ao fazer referncia ao art.
71, II da CF) e no pelo Poder Legislativo;
(iii) No caso do Presidente da Repblica, a competncia para julgar as contas
exclusiva do Congresso Nacional (Art. 71, I da CF);
(iv) A deciso deve ser irrecorrvel e no ter sido suspensa ou anulada pelo Poder
Judicirio;
(v) As irregularidades devem ser insanveis e configurar ato doloso de improbidade
administrativa; e
(vi) A inelegibilidade atinge todos os ordenadores de despesas e, portanto, no s os
chefes de poder, mas todos que tenham agido nessa condio.
A Lei tem aplicao imediata, sendo o tema de ordem pblica, abrangendo situaes
pretritas com o objetivo de, por meio da inelegibilidade, assegurar o futuro. Destaca-se,
porm, que a condenao pretrita geradora de inelegibilidade devidamente cumprida pelo
9
decurso do tempo, no pode servir novamente como causa de nova declarao
inelegibilidade.
(c) perda de cargo, incluindo-se as aposentadorias compulsrias de magistrados e
membros do Ministrio Pblico e, para os militares, a indignidade ou
incompatibilidade para o oficialato;
Tal dispositivo abarca as hipteses de perda de cargo eletivo, como o dos prefeitos e
governadores. Como inovao, a Lei da Ficha Limpa, acrescentou os servidores pblicos e
agentes pblicos vinculados ao Sistema de Justia. evidente que, em caso de prolao de
sentena que anule a demisso, a clusula de inelegibilidade afastada.
(d) renncia a cargo pblico eletivo diante da iminncia da instaurao de processo

capaz de ocasionar a perda do cargo;
Tal dispositivo bastante elogiado pelo autor que, assim como os Ministros Celso de
Mello e Luiz Fux, defende que a incidncia da norma s ocorre quando j houver o
recebimento da representao e o seu processamento pelo rgo competente, no bastando a
mera interposio da representao ou protocolo de petio requerendo a abertura de
processo por infringncia Constituio ou Lei Orgnica, sob pena de se dar efeito jurdico
a uma simples expectativa de processo administrativo-poltico.
Assim como nas demais hipteses, entende-se que mesmo que a renncia tenha
ocorrido antes da entrada em vigor da Lei da Ficha Limpa, a Justia Eleitora pode
reconhecer a inelegibilidade.
(e) excluso do exerccio de profisso regulamentada, por deciso do rgo profissional

respectivo, por violao de dever tico profissional.
Entende-se que nesse caso, necessria a deciso definitiva e irrecorrvel do rgo

profissional competente, no bastando a mera deciso colegiada, como nos demais casos.
A lei da ficha limpa e suas implicaes
10
1. Limite temporal
O limite temporal para incidncia da Lei da Ficha Limpa a diplomao. Isso
significa que, o trnsito em julgado da deciso condenatria ou a deciso condenatria
colegiada aps a diplomao no podem autorizar a cassao do mandato do candidato, sob
pena de afastar o resultado da deciso do povo.
Tal limitao temporal aplicvel tanto para impugnaes candidatura, como para
a comprovao da elegibilidade de candidata que fora absolvido.
2. Art. 26-C: sustao dos efeitos da deciso que suspende direitos polticos
Aquele que, comprovando o fumus boni juris e o periculum in mora, pode por meio
de deciso cautelar, garantir a sua participao nas eleies, cabendo Justia Eleitoral
obrigatoriamente acatar a deciso. Tal dispositivo visa proteger o direito participao
como candidato. A deciso consistente no deferimento da candidatura deve ser proferida em
tempo hbil para que o candidato seja inserido no Sistema de Candidaturas.
3. Substituio de candidatos
O pedido de substituio deve ocorrer em at 10 dias, contados do fato ou da
notificao judicial que deu origem a substituio, como, por exemplo, a cassao de uma
liminar de sustao dos efeitos da deciso que gera inelegibilidade, podendo ser requerida a
qualquer tempo antes do pleito.
Quanto expresso a qualquer tempo antes do pleito preciso ter razoabilidade,

no podendo, por exemplo, ocorrer horas antes do evento. Para tal questo, entende o autor
que deve-se aplicar o mesmo prazo de 10 dias, assim, seria impossvel a substituio de
candidato, em casos em que o fato ocorre a menos de 10 dias das eleies.
NOBRE, Edilson Pereira. Da perda e suspenso dos direitos polticos. In Revista de

Informao Legislativa, a. 35, n. 139, jul/set 1998, p. 203-216
O autor traa, historicamente, como a ideia de soberania popular transferiu a

legitimidade necessria ao poder poltico da natureza da pessoa do monarca para o povo. A
vontade do rei medieval foi substituda, assim, pelo consenso coletivo, cristalizado no
sufrgio.
11
Por sua vez, a representatividade advinda do sufrgio fez surgir os direitos polticos.
Estes so conceituados em seu sentido lato e restrito. No sentido lato, significa a utilizao
pelo cidado dos direitos fundamentais que a democracia lhe assegura, enquanto no sentido
restrito compreende o direito dos cidados ao voto enquanto titulares da soberania, seja para
escolher seu governante cidadania ativa seja para ser eleito cidadania passiva.
Os indivduos podem usufruir o direito ao voto quando preencherem os requisitos

gerais de capacidade previstos legalmente e, concomitantemente, no estarem impedidos
pelo mesmo ordenamento. Esse direito destacado pelo autor como o vetor da democracia
contempornea e previsto no artigo 14 da Constituio Federal: Art. 14. A soberania
popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual
para todos, e, nos termos da lei [...]. O autor cita igualmente diplomas legais dos Estados
Unidos, Frana, Itlia e Portugal contendo previses semelhantes.
Quanto aos requisitos, estes so divididos em trs categorias, sendo a primeira

referente nacionalidade, a segunda relacionada idade e a terceira dizendo respeito
inscrio eleitoral. A condio de nacional elimina os estrangeiros do principio da
universalidade do direito ao voto no Brasil. H, no entanto, posies divergentes quanto ao
tema. A literatura poltica francesa, por exemplo, traz a discusso quanto excluso desse
direito do rol dos direitos dos estrangeiros, sendo que h autores que acreditam numa
progressiva ampliao do princpio da universalidade.
A idade exigida no ordenamento brasileiro para direito ao voto, por sua vez, de 16
anos, sendo que a partir dos 18 anos o voto se torna obrigatrio. Os ordenamentos impem
essa restrio at a presuno de conscincia do cidado para escolha de seus governantes. O
autor menciona que, para o ordenamento ser coerente, o direito ao voto deve coincidir com o
alcance das maioridades civil e penal. Isso porque uma pessoa que inapta a praticar atos
civis por si s ou a responder por comportamentos criminalizados, no seria do mesmo
modo apta a decidir pelo seu governante que decidir por sua vez por toda uma sociedade.
O ltimo requisito, de necessidade de inscrio eleitoral em determinado territrio,

diz mais respeito a questes burocrticas e est previsto no pargrafo primeiro do j
mencionado artigo catorze da Constituio.
Tais requisitos gerais trouxeram para a cidadania e para o direito ao voto todos os
cidados de uma nao, eliminando as diferenciaes antes feitas por sexo, cor ou classe
12
social. Essa mudana histrica do sufrgio restrito para o universal se deu - e concretizou -
no Estado democrtico contemporneo.
Isso no significa, no entanto, que no haja restries aos direitos polticos ativos e
passivos. H casos de perda e suspenso, por exemplo, mas estes devem ser interpretados
restritivamente devido previso do artigo 15 da Constituio Federal, que veda a restrio
inicialmente, para s depois colocar excees. A ttulo de exemplo, a Ao Direita de
Inconstitucionalidade que questionou a possibilidade de reeleio de governantes, ou seja,
que pediu uma restrio maior ao direito poltico passivo, de ser eleito, no logrou xito sob
a justificativa jurdica de impossibilidade de limitar tal direito poltico sem previso
constitucional.
Atualmente, no entanto, a candidata presidncia Marina Silva prometeu o fim da

possibilidade de reeleio se eleita, sob a justificativa de necessidade de renovao poltica.
No estando tal justificativa prevista nas excees que permitem vedaes de direitos
polticos no artigo quinze da Constituio, tal restrio poderia ser considerada
inconstitucional sob o vis da interpretao restritiva de tal artigo.
Os casos de perda e suspenso previstos no mencionado artigo so:
Art. 15. vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou

suspenso s se dar nos casos de:
I - cancelamento da naturalizao por sentena transitada em

julgado;
II - incapacidade civil absoluta;
III - condenao criminal transitada em julgado, enquanto durarem

seus efeitos;
IV - recusa de cumprir obrigao a todos imposta ou prestao

alternativa, nos termos do art. 5, VIII;
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4..
Tais casos so o objeto principal do artigo em questo. O autor diferencia perda e

suspenso por ser a primeira definitiva privao absoluta e a segunda temporria
13
privao relativa. A Constituio, no entanto, no diferencia entre suas hipteses quais
dizem respeito perda e quais suspenso. O autor opina que apenas o inciso I diria respeito
perda, sendo todos os outros incisos considerados hipteses de suspenso pela prpria
natureza de cada previso.
A primeira hiptese de perda ou suspenso, por cancelamento judicial de

naturalizao, envolvia tambm, at a Constituio anterior, a aquisio de outra
nacionalidade. A Constituio atual, contrariamente, no menciona a perda da cidadania
quando h aquisio de outra nacionalidade. Devido j mencionada interpretao restritiva
das hipteses, ento, no h perda em tal situao.
A segunda hiptese, capacidade civil absoluta, se alinha com o j mencionado

posicionamento de que a inaptido para praticar atos civis seria paralela a uma incapacidade
de discernimento para decidir o voto. No Cdigo Civil, a incapacidade civil absoluta assim
prevista:
Art. 3o So absolutamente incapazes de exercer pessoalmente os

atos da vida civil:
I - os menores de dezesseis anos;
II - os que, por enfermidade ou deficincia mental, no tiverem o

necessrio discernimento para a prtica desses atos;
III - os que, mesmo por causa transitria, no puderem exprimir sua

vontade.
Sendo os menores de 16 anos j impedidos de votar, relevantes so apenas os incisos

seguintes. A suspenso dos direitos polticos nos outros casos depende de sentena com
reconhecimento de interdio. O autor entende que os efeitos so imediatos sentena, e que
os mesmos cessam com o levantamento da interdio.
A condenao criminal transitada em julgada o terceiro caso de perda ou suspenso

dos direitos polticos. Quanto a tal hiptese, duas questes polmicas so levantadas pelo
autor. A primeira delas diz respeito autoaplicabilidade do inciso, e a segunda sua
aplicao quando h concesso do benefcio da suspenso condicional da pena.
14
Atualmente, o entendimento do Supremo Tribunal Federal de eficcia plena e
imediata, prescindindo de qualquer regulamentao, como requeria a Constituio anterior.
Eventual mandato, portanto, perdido imediatamente aps o transito em julgado da
condenao, independentemente de deliberao do Poder Legislativo. Quanto questo da
suspenso condicional da pena (sursis), atualmente esta no afasta a restrio dos direitos
polticos, contrariamente ao que o autor do texto coloca.
Nesse sentido:
A norma inscrita no art. 15, III, da Constituio reveste-se de

autoaplicabilidade, independendo, para efeito de sua imediata
incidncia, de qualquer ato de intermediao legislativa. Essa
circunstncia legitima as decises da Justia Eleitoral que declaram
aplicvel, nos casos de condenao penal irrecorrvel, e enquanto
durarem os seus efeitos, como ocorre na vigncia do perodo de
prova do sursis, a sano constitucional concernente privao de
direitos polticos do sentenciado. Precedente: RE 179.502-SP
(Pleno). (RMS 22.470-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento
em 11-6-1996, Primeira Turma, DJ de 27-9-1996.) Vide: RE
577.012-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 9-
11-2010, Primeira Turma, DJE de 25-3-2011.
O quarto inciso, por sua vez, prev a recusa de cumprir obrigao a todos imposta ou
prestao alternativa como hiptese de perda ou suspenso de direitos polticos. O no
cumprimento no justificado pela alegao de liberdade garantida constitucionalmente.
Um exemplo de tal situao seria a recusa ao servio militar. Apenas a primeira negativa no
suficiente para extino dos direitos, deve haver tambm recusa de cumprimento de
prestao alternativa e posterior instaurao de procedimento judicial com a observncia do
processo legal. Os direitos sero readquiridos a qualquer tempo se regularizada a situao.
A improbidade administrativa configura como a ltima hiptese prevista para

privao dos direitos polticos em alinhamento com a previso constitucional de que a
administrao pblica obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia. A Constituio de 88 a primeira Constituio brasileira com tal
previso, e lei especfica define trs tipos de improbidade: atos que importem
15
enriquecimento ilcito, atos que causem prejuzo ao errio e atos que atentem contra os
princpios da administrao pblica. Tais previses esto nos artigos 9 e subsequentes da lei
8429, sendo que aps o ato deve haver ao que materialize as sanes, variando o tempo de
suspenso dos direitos polticos.
Apesar de no prevista, o autor menciona ainda a conscrio como uma hiptese de

restrio temporria dos direitos polticos. Isso porque o 14 artigo da Constituio prev em
seu segundo pargrafo que no podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o
perodo do servio militar obrigatrio, os conscritos.. O autor analisa tal pargrafo
conjuntamente ao terceiro do mesmo artigo e conclui tambm pela impossibilidade dos
conscritos serem votados e eleitos.
Os conscritos, assim, adicionar-se-iam aos outros casos de restrio de direitos
polticos previstos no artigo 15, sendo a ltima hiptese possvel para tanto, uma vez que
deve haver sempre motivao prevista expressa e constitucionalmente para tal restrio.
BREGA, Jos Fernando Ferreira. Disciplina constitucional relativa aplicao de sanes

de natureza poltica no ordenamento jurdico brasileiro. Dissertao de Mestrado
apresentada Universidade de So Paulo, 2005, p. 122-139.
Objetivo do texto: discutir como as restries aos direitos polticos so tratadas pelo
ordenamento jurdico brasileiro
Os direitos polticos so considerados uma das modalidades de direitos

fundamentais3. Por esse motivo, os direitos polticos recebem o mesmo tratamento jurdico
que os direitos fundamentais. Em outras palavras, o regime jurdico aplicvel aos direitos
fundamentais tambm deve ser aplicado aos direitos polticos.
Esse regime jurdico foi construdo de modo a atender duas preocupaes principais
do legislador: (i) preservar e garantir o respeito aos direitos fundamentais e polticos dos
cidados; e (ii) evitar arbitrariedades.
Em razo dessas preocupaes, toda e qualquer restrio a direitos fundamentais (e a
direitos polticos), tanto no momento de criao das normas restritivas/repressivas quanto no
3
Ao lado dos direitos individuais fundamentais, dos direitos sociais e dos direitos econmicos, demais
modalidades de Direitos Fundamentais.
16
de sua aplicao, deve sempre ser (i) impessoal e (ii) criteriosa, a fim de se evitar abusos e
preservar o regime democrtico das instituies.
Foi com base nessas diretrizes que foi erigida a disciplina jurdica relativa
aplicao de sanes polticas no ordenamento jurdico brasileiro, cujas principais
caractersticas e peculiaridades so as indicadas a seguir.
1) Reserva de lei
Existem dois tipos de restries a direitos polticos: (i) restries imediatas, cuja
disciplina consta na Constituio Federal e esgotada por ela; e (ii) restries mediatas, que
esto previstas na Constituio Federal, mas, para serem executadas, dependem da edio de
normas infraconstitucionais.
So exemplos de restries imediatas a idade, o estado de conscrio, a aptido
intelectual mnima para ser eleito e as inelegibilidades constitucionais. Por outro lado, so
restries mediatas a suspenso dos direitos polticos por incapacidade civil absoluta, por
condenao criminal transitada em julgado, pela recusa ao cumprimento de dever imposto a
todos ou prestao alternativa, pela condenao por improbidade administrativa e as
inelegibilidades infraconstitucionais.
Todas as restries mediatas esto sujeitas a reserva de lei, que, tratando-se de
restries a direitos polticos, possui algumas peculiaridades. Do ponto de vista formal,
mais rgida, por impor mais barreiras ao processo de criao de normas repressoras de
direitos polticos4. Do ponto de vista material, deve sempre observar os limites impostos
pela prpria Constituio Federal5.
Nesse sentido, na condio de restries mediatas, as condies de elegibilidade e as
hipteses de perda ou a suspenso dos direitos polticos so definidas expressamente pela
Constituio Federal, que permite apenas que outros atos normativos desenvolvam tais
preceitos.
2) Segurana jurdica
4
A ttulo exemplificativo, podemos citar as seguintes barreiras: competncia exclusiva da Unio para
legislar sobre o assunto (art. 22, XIII da CF), impossibilidade de legislar sobre o assunto atravs de medidas
provisrias (art. 62, I, a da CF) e impossibilidade de legislar sobre o assunto atravs de lei delegada (art. 68,
1, II da CF).
5
As inelegibilidades legais, por exemplo, devem necessariamente ter a finalidade especfica de proteger
a probidade administrativa, a moralidade e a normalidade e legitimidade das eleies (art. 14, 9 da CF).
17
A segurana jurdica no decorre apenas uma preocupao com o indivduo, mas
tambm (e, tratando-se de direitos polticos, sobretudo) com a ordem democrtica e a
representatividade poltica. Ela se apresenta de duas formas distintas.
A primeira diz respeito a no retroatividade das normas restritivas de direitos
polticos, na medida em que a lei no pode atingir os direitos adquiridos (art. 5, XXXVI da
CF6) que decorrem do exerccio de alguns direitos polticos. o caso, por exemplo, do
direito adquirido de mandato eletivo, que decorre do direito poltico da elegibilidade.
A segunda forma a proteo ao ato jurdico perfeito. A lei no pode atingir os
efeitos jurdicos decorrentes do exerccio dos direitos polticos em conformidade com o
regime jurdico vigente poca. A lei que alterar o processo eleitoral, por exemplo, vigora
desde a data de sua publicao, mas no se aplica eleio que ocorra no perodo
subsequente de um ano (art. 16 da CF7).
possvel citar ainda, como instrumentos que garantem a segurana jurdica no
exerccio dos direitos polticos, a prescrio e a coisa julgada.
3) Princpio da proporcionalidade
O princpio da proporcionalidade deve ser observado sempre que for aplicada alguma
restrio a direitos fundamentais (incluindo direitos polticos). Embora no seja objeto de
previso expressa na Constituio Federal, sua aplicao decorre do Estado de Direito, do
devido processo legal e de tratados internacionais dos quais o Brasil faz parte8.
Ou seja, deve-se observar o princpio da proporcionalidade tanto no momento de
criao das normas restritivas/repressivas de direitos polticos quanto no de sua aplicao. A
sano prevista em lei e aplicada pelo Poder Pblico deve ser proporcional infrao
cometida pelo indivduo. Afinal, a privao dos direitos polticos, como toda restrio a
direitos fundamentais, deve ser sempre considerada como algo extremo, uma exceo
regra geral.
6
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade,
segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...)
XXXVI - a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada;
7
Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrar em vigor na data de sua publicao, no se
aplicando eleio que ocorra at um ano da data de sua vigncia.
8
Nesse sentido, vale mencionar, por exemplo, o artigo 25 do Pacto Internacional de Direitos Civis e
Polticos.
18
4) Interpretao
Como as restries a direitos fundamentais (incluindo direitos polticos) so medidas

excepcionais, seus preceitos devem ser interpretados restritivamente, sem utilizao de
recursos de interpretao extensiva ou analogia. Ou seja, a regra a participao poltica,
sendo a perda desse direito uma exceo, que deve ocorrer somente em situaes especficas
e expressamente previstas na legislao.
5) Aplicao das restries
Em todos os casos de intervenes restritivas no mbito dos direitos polticos,

preciso assegurar o contraditrio e a ampla defesa, com todos os elementos deles
decorrentes, tais como o julgamento pela autoridade competente, a vedao das provas
ilcitas, a publicidade do processo e a motivao das decises.
Por isso, as intervenes repressivas sobre direitos polticos somente podem ser
realizadas por deciso final do Poder Judicirio, ressalvadas excees expressas na
Constituio Federal.
Alm disso, s hipteses de restrio a direitos polticos devem ser aplicadas, no que
couber, as regras do processo penal, pois a gravidade das sanes polticas podem ser
comparadas gravidade das sanes penais. Por isso, aplica-se aos processos tendentes
aplicao de sanes de natureza poltica as regras de (i) presuno de inocncia e (ii)
possibilidade restrio dos direitos somente por deciso final, transitada em julgado.
VOTO MIN. LUIZ FUX. JULGAMENTO CONJUNTO DAS AES

DECLARATRIAS DE CONSTITUCIONALIDADE N 29 E 30 E DA AO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N 4578. PLENRIO DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL. ACRDO PUBLICADO EM 29.06.2012
O julgamento conjunto das aes declaratrias de constitucionalidade n 29 e 30

e da ao direta de inconstitucionalidade n 4578 submetidas ao Plenrio do Supremo
19
Tribunal Federal tornariam absoluta a presuno relativa de constitucionalidade da Lei
Complementar 135/10. Sob a relatoria do Min. Luiz Fux, a famigerada Lei Ficha-Limpa
foi declarada constitucional, nos termos adiante expostos.
Em sntese, agrupando as pretenses deduzidas nas trs Aes Constitucionais, a
anlise do Supremo Tribunal Federal perpassaria pela abrangncia temporal das novas
hipteses de inelegibilidades, isto , ficaria definido se as novas inelegibilidades abarcariam
fatos ocorridos antes da entrada em vigor da lei em questo, bem como o Tribunal haveria
de se manifestar especificamente sobre a dispensa de transito em julgado de decises
condenatrias de que resultam inelegibilidades e, por fim, sobre a previso de imputao de
inelegibilidade por deciso colegiada de rgo profissional, eis que sua presuno relativa de
constitucionalidade estava sendo contestada pela ADI n 4578.
A anlise dos pontos acima destacados demandaria, ainda, o exame abstrato de
constitucionalidade das demais hipteses de inelegibilidades trazidas pela lei complementar
em questo, que foram divididas em cinco grandes grupos, a saber:
i. Inelegibilidade decorrente de condenao judicial por rgo colegiado no
mbito eleitoral, criminal ou por improbidade administrativa;
ii. Inelegibilidade decorrente de rejeio de contas no exerccio de cargo ou
funo pblica por deciso colegiada do Legislativo ou Tribunal de
Contas;
iii. Inelegibilidade decorrente da perda de cargo pblico;
iv. Inelegibilidade decorrente de renncia a cargo pblico eletivo diante da
iminncia de instaurao de processo apto a acarretar a perda do cargo
pblico e;
v. Inelegibilidade em razo da excluso profissional por deciso de rgo
profissional.
Enfrentando a primeira questo, afirmou o relator que a considerao de fatos

anteriores, para fins de aplicao da Lei Complementar n 135/10, no representaria violao
ao princpio da irretroatividade das leis.
Amparando-se nas lies do Doutrinador portugus Canotilho a respeito dos

efeitos da lei no tempo, o Ministro relator prope a distino entre retroatividade autntica e
retroatividade inautntica (ou retrospectividade). Na retroatividade autntica a norma possui
eficcia ex tunc, gerando efeitos sobre situaes pretritas, ou, apesar de pretensamente
20
possuir eficcia meramente ex nunc, atinge, na verdade, situaes, direitos ou relaes
jurdicas estabelecidas no passado.
Na retroatividade inautntica (ou retrospectividade), por sua vez, a norma

jurdica atribui efeitos futuros a situaes ou relaes jurdicas j existentes.
Em outras palavras, a retroatividade autntica promove, por fora da edio de

lei, alterao das consequncias jurdicas de fatos ocorridos antes da edio legislativa,
enquanto a retrospectividade atribui novos efeitos jurdicos a fatos anteriores atividade
legislativa.
A Constituio Federal veda expressamente a retroatividade, porm, no afasta
a ocorrncia de retrospectividade, que, inclusive no estranha ao Supremo Tribunal
Federal, eis que, segundo o relator, foi admitida quando da promulgao da Emenda
Constitucional n 41/03 que atribui regimes previdencirios diferentes aos servidores
conforme as respectivas datas de ingresso no servio pblico, mesmo que anteriores ao
incio de sua vigncia.
Com fundamento nesse raciocnio, o Ministro defende que a aplicabilidade da
Lei Complementar n 135/10 a fatos ocorridos anteriormente a sua vigncia seria hiptese de
retrospectividade da lei (ou retroatividade inautntica), na medida em que apesar de j
estabelecidas os fatos, seus efeitos jurdicos seriam estendidos no tempo, de maneira similar
em relao aos regimes previdencirios dos servidores pblicos alterados por fora da
Emenda Constitucional n 41/03.
A elegibilidade significa a adequao do cidado-candidato ao regime jurdico
do processo eleitoral, adequao essa que deve ser aferida no momento do registro de
candidatura junto Justia Eleitoral. Essa adequao constitui uma relao dinmica que se
opera sob a clusula rebus sic stantibus, ou seja, a adequao ao regime jurdico eleitoral
no integra o patrimnio jurdico do indivduo. Nesse sentido, a alterao do regime de
adequao eleitoral, promovido pela insero de novas hipteses de inelegibilidade, no
violaria ao art. 5, XXXVI, da Constituio Federal, uma vez que no se vislumbraria direito
adquirido de candidatar-se.
Esse mesmo raciocnio permite concluir pela validade da extenso dos prazos de
inelegibilidades nos casos em que os mesmos encontram-se em curso ou mesmo encerrados.
Isso porque a referida extenso representa apenas mais um requisito negativo para que o
cidado possa se candidatar, o que no se confunde com agravamento de pena ou bis in
21
idem, na medida em que o prprio legislador complementar expressamente previu a
diferenciao entre pena e prazo de inelegibilidade.
Nessa mesma linha, a extenso dos prazos de inelegibilidade no violaria, no
entendimento do Ministro, a coisa julgada, pois a dilao desses prazos no afetaria o
cumprimento da deciso judicial anterior, na medida em que o termo inaugural da
inelegibilidade somente seria iniciado aps o cumprimento da penalidade imposta pelo
Judicirio.
Haveria, nas palavras do Ministro Relator, apenas uma expectativa de direito
candidatura, cuja legitimidade somente seria justificada quando o sistema jurdico
reconhece sua razoabilidade e lhe atribui consequncias jurdicas processuais, substantivas
ou compensatrias..
A interpretao do art. 14, 9, da Constituio Federal que exige a moralidade
para o exerccio de mandato eletivo afastaria a razoabilidade da expectativa de direito
daquele candidato condenado por rgo colegiado, deslegitimando a referida expectativa.
Nas palavras do Ministro relator razovel seria a expectativa de inelegibilidade e no o
contrrio.
Sob a mesma justificativa, para o Ministro relator, a presuno de inocncia no
poderia configurar bice validade da lei Complementar n 135/10. Para tanto, o Ministro
traz consideraes acerca do julgamento da ADPF 144, em que se reconheceu a irradiao
do princpio da presuno da inocncia para o Direito Eleitoral como fundamento de
improcedncia da referida ao constitucional que contestava a necessidade de transito em
julgado com requisito para tornar o cidado inelegvel sob a tica da Lei Complementar
64/909.
No caberia discutir, nessas aes, o sentido e o alcance da presuno
constitucional de inocncia (ou no culpabilidade) no que diz respeito esfera penal e
processual penal. Cuidar-se-ia to-somente da aplicabilidade da presuno da inocncia
especificamente para fins eleitorais, ou seja, da sua irradiao para ramo do Direito diverso
daquele a que se refere a literalidade do art. 5, LVII, da Constituio Federal de 1988.
9
ADC 29 e 30 e da ADI 4578. Voto Min. Luiz Fux. Pag 21. Naquela oportunidade, o STF, por maioria,
julgou improcedente o pedido formulado na ADPF, que se prestava ao reconhecimento da
inconstitucionalidade rectius da no recepo de partes das alneas d, e, g, e h do inciso I do art.
1 da LC 64/90, naquilo em que exigiam a irrecorribilidade ou definitividade das decises capazes de ensejar a
inelegibilidade. Conforme a profunda anlise do eminente Min. CELSO DE MELLO, a ADPF no poderia ser
acolhida porque em sntese: (i) propunha-se, na verdade, a criao de novas hipteses de inelegibilidades, ao
arrepio da exigncia constitucional de lei complementar para tanto; e (ii) violava-se o princpio constitucional
da presuno de inocncia, dotado de eficcia irradiante para alm dos domnios do processo penal, conforme
j se havia estabelecido na jurisprudncia do STF..
22
O Ministro Relator prope ento que a Jurisprudncia da Corte em relao
extenso do princpio da presuno de inocncia no mbito eleitoral seja revisada, para que
se reconhea a legitimidade da previso legal de hipteses de inelegibilidades decorrentes
de condenaes no definitivas..
Esse overruling se justificaria pelas alteraes sociais ocorridas desde o
julgamento da ADPF 144 (leading case) que esteve inserido em um contexto de
redemocratizao, e que seria obsoleto para o atual momento da poltica nacional.
Nesse sentido, em razo da solidez da democracia brasileira, o princpio da
presuno de inocncia, antes absoluto, poderia ser agora relativizado para fins eleitorais.
Segundo o Ministro, no caberia ao Supremo Tribunal Federal desconsiderar a existncia de
um descompasso entre a sua jurisprudncia e a hoje fortssima opinio popular a respeito do
tema ficha-limpa.
A Jurisprudncia da Corte havia interpretado extensivamente a regra da
presuno de inocncia, a fim de que essa abrangesse no s matrias penais, como
administrativas e eleitorais, o que, segundo o Ministro relator, acabou por afastar o
dispositivo de sua prpria literalidade. Sustentou, ento, o incio de um movimento
contrrio, isto , uma reduo teleolgica com o fito de reaproximar regra ao fim
querido pelo legislador constituinte.
Assim, estabelecer que o art. 5, LVII, representa verdadeiro impeditivo
imposio de inelegibilidade a indivduos condenados criminalmente por decises no
transitadas em julgado esvaziaria por completo o art. 14, 9, da Constituio Federal
frustrando o propsito do constituinte reformador de exigir idoneidade moral para o
exerccio de mandato.
Nessa linha, o Min. Relator passaria a argumentar no sentido de afastar eventual
invocao da vedao ao retrocesso, eis que essa somente incidiria, segundo a doutrina de
Jorge Miranda10, quando observada a expanso da interpretao da prpria norma
constitucional a ponto de se alcanar consenso social bsico e profundo. Dito de outro
odo, a clusula do retrocesso estaria condicionada sedimentao na conscincia social ou
no sentimento jurdico coletivo.
Assim, partindo do pressuposto de que a extenso da presuno de inocncia
para o mbito eleitoral no representa consenso social, haja vista a prpria origem da Lei
Complementar 135/10, a vedao ao retrocesso no seria aplicvel questo subjudice. Para
10
MIRANDA. Jorge. Manual de Direito Constitucional, tomo IV: Direitos Fundamentais. 4 edio. Coimbra:
Coimbra Editora, 2000, p. 399.
23
o Min. relator, a inquietao popular representaria argumento suficiente para afastar a
alegao de consenso social que, conforme posto, seria pressuposto para a aplicao da
vedao ao retrocesso.
Isso posto, o Min. passa ao teste de proporcionalidade e razoabilidade das
hipteses de inelegibilidades trazidas pela Lei Complementar 135/10. Fux afirma que a
capacidade eleitoral passiva integra o rol de direitos fundamentais dos indivduos e, por essa
razo, haveria de se verificar se a restrio provocada pela criao de requisitos
impedimentos para a ocupao de cargos eletivos atingiria o ncleo essencial da referida
garantia individual.
Segundo o Ministro, essas restries guardam relao de equivalncia com os
motivos que justificaram sua criao. O elevado juzo de reprovabilidade social em relao
s condutas que determinam a criao dessas condies negativas, bem como a previso da
observncia da vida pregressa do indivduo para o exerccio de cargo pblico, apontariam
para a razoabilidade da restrio da capacidade eleitoral passiva dos indivduos que tenham
seus atos tipificados na Lei das Inelegibilidades.
Para o Ministro, todas as hipteses legais de inelegibilidade insertas na Lei
Complementar em tela passam inclumes pela anlise de proporcionalidade. No que toca
adequao da norma para a consecuo dos fins esperados, no h muitas dificuldades em se
concluir que as hipteses de inelegibilidade so aptas a dar plena eficcia ao comando
constitucional previsto no art.14, 9, da Constituio Federal, haja vista o seu alto grau
moralizador..
Com relao necessidade, compreendida como a escolha, dentre todas as
opes, da medida que menos restrinja o direito fundamental sob anlise, o legislador
complementar previu requisitos qualificados para a incidncia das hipteses de
inelegibilidade. De fato, a lei exige que a deciso condenatria seja proferida por rgo
colegiado, exigindo, ainda, elemento subjetivo especfico dolo para a configurao da
inelegibilidade.
Ainda, a garantia dos princpios do contraditrio e da ampla defesa nos
procedimentos administrativos de que pode advir inelegibilidade por perda de cargo pblico,
observada ainda a exigncia da colegialidade da deciso, segundo o Min. refletia a
preocupao do legislador em relao razoabilidade da medida. O mesmo raciocnio se
aplicaria excluso do exerccio profissional.
24
Alm disso, para ambas as hipteses, previu o legislador a suspenso realizada
pelo Poder Judicirio dos atos que determinaram a perda e a excluso, restaurando a
elegibilidade dos indivduos.
Conclui, ento, o Ministro Luiz Fux:
Resta evidente, portanto, que so rgidos os requisitos para o

reconhecimento das inelegibilidades, mesmo que no que haja
deciso judicial transitada em julgado. Mais ainda, foi prudente o
legislador ao inserir expressamente a possibilidade de suspenso
cautelar da inelegibilidade por nova deciso judicial colegiada. No
haveria meio menos gravoso de atender determinao do art. 14,
9, da Constituio Federal.
Na sequncia, defendeu ser necessria a distino das hipteses de

inelegibilidade previstas nos 4 a 9 do art. 14 da Constituio Federal dos casos de
suspenso e perda dos direitos polticos previstos nos incisos III e V do Art. 15, pois a
inelegibilidade atinge apenas o ius honorum do indivduo, isto , sua capacidade eleitoral
passiva, enquanto a suspenso e perda dos direitos polticos restringe alm do ius honorum,
o ius sugragii, ou seja, a capacidade eleitoral ativa do indivduo.
Com isso, a interpretao segundo a qual o 9 do art. 14 no autorizaria a
imputao de inelegibilidade na ausncia de deciso transitada em julgado esvaziaria por
completo o contedo do referido comando constitucional, na medida em que tornaria letra
morta a expresso considerada a vida pregressa do candidato introduzida pelo legislador
reformador.
O Min. relator destacou, ainda, que o legislador foi cuidadoso na previso da
possibilidade de suspenso cautelar da inelegibilidade sempre que existir plausibilidade da
pretenso recursal.
Todos esses fatores apontam para a positividade no teste de necessidade em
relao capacidade eleitoral passiva do cidado-candidato.
Assentado a proporcionalidade das previses da Lei Complementar 135/10, o
Min. afirma que, o sacrifcio exigido liberdade individual no supera os benefcios
socialmente desejados em termos de moralidade e probidade para o exerccio de cargos
pblico.
25
A Lei Complementar 135/10 estendeu o perodo de inelegibilidade para alm do
cumprimento da pena nos casos de condenao criminal ou por improbidade administrativa,
estabelecendo como termo inicial do prazo de inelegibilidade o termo final do prazo da
sano judicial. Tal fato, somando possibilidade de decretao de a inelegibilidade na
dependncia do transito em julgado da condenao, resultaria em excesso legislativo na
fixao do prazo de inelegibilidade.
Esclarece o Ministro que:
Em alguns casos concretos nos quais o indivduo seja condenado,
por exemplo, a pena de 30 anos, a impossibilidade de concorrer a
cargos pblicos eletivos pode estender-se, em tese, por mais de
quarenta anos, o que certamente poderia equiparar-se, em efeitos
prticos, cassao de direitos polticos, expressamente vedada pelo
caput do art. 15 da Constituio Federal. Observe-se que no h
inconstitucionalidade de per se na cumulao de inelegibilidade com
a suspeno de direitos polticos, mas a admissibilidade de uma
cumulao da inelegibilidade anterior ao transito em julgado com
suspeio dos direitos polticos decorrente de condenao definitiva
e novos oito anos de inelegibilidade decerto afronta a proibio do
excesso consagrada na Constituio Federal.
Nesse ponto, seria necessrio conformar a interpretao do dispositivo legal em
questo com o art. 15 da Constituio Federal, para que se proceda ao abatimento do perodo
de inelegibilidade transcorrido entre a condenao no definitiva e o respectivo trnsito em
julgado. Destacamos que a referida proposta de interpretao apresentada pelo Min. Fux
restou vencida por fora da interveno do Min. Marco Aurlio, conforme ser disposto
adiante.
Finalizando seu voto, o relator dedicou ateno especial alnea k do art. 1,
inciso I, que estabelece hiptese de inelegibilidade para os casos de renncia do mandatrio
que se encontre em vias de perder seu mandado. Para o Ministro a referida hiptese
absolutamente conforme ao ordenamento jurdico, em razo da vedao ao abuso de direito.
O mandatrio que de m-f renuncia o mandato para assegurar sua elegibilidade para as
eleies seguintes no deve receber guarita do sistema jurdico ptrio, asseverou Lus Fux.
Por essas razes, o Min. relator conheceu integralmente dos pedidos formulados
na ADI 4578 e na ADC 29 e conhecer em parte do pedido deduzido na ADC 30, para votar
no sentido da improcedncia do pedido da Ao Direta de Inconstitucionalidade e das
26
procedncias parciais dos pedidos das Aes Declaratrias de Constitucionalidade 29 e 30,
de modo a:
a) declarar a constitucionalidade das hipteses de inelegibilidades
institudas pelas alneas c, d, f, g, h, j, k, m, n,
o, p e q do art. 1, inciso I, da Lei Complementar n 64/90,
introduzidas pela Lei Complementar n 135/10; e
b) declarar parcialmente inconstitucional, sem reduo de texto, o
art. 1, I, alneas e e l, da Lei Complementar n 64/90, com
redao conferida pela Lei Complementar n 135/10, para, em
interpretao conforme a Constituio, admitir a deduo, do prazo
de 8 (oito) anos de inelegibilidade posteriores ao cumprimento da
pena, do prazo de inelegibilidade decorrido entre a condenao e o
seu trnsito em julgado
27
Aspectos Jurdicos do Financiamento Eleitoral no Brasil
1. A Importncia do Aspecto Financeiro no Processo Eleitoral.

Processo eleitoral -> Atos voltados ao objetivo de seleo de representantes polticos.
o Para ser democrtico, deve atender a exigncias:
Igualdade de oportunidade Assepsia do procedimento
entre candidatos de votao
Qualidade da informao Outros.
3. Vias de Financiamento direto e indireto
O financiamento eleitoral poder ocorrer mediante a arrecadao por partidos e candidatos.

Os recursos sero vinculados efetivao de gastos de campanha autorizados em lei.
o H limites legais para os gastos -> elemento de equilbrio entre os concorrentes
Modos de financiamento diretos->valores monetrios
Modos de financiamento indiretos -> prestaes materiais correlatas ->horrio eleitoral gratuito,
cesso de espaos, etc
4. O regime jurdico do financiamento eleitoral no brasil.
4.1. Os gastos eleitorais no brasil
Devem ser limitados.

H ponto de atrito entre liberdade de expresso das formaes polticas e a limitao dos gastos
eleitorais.
o Alerta de Pilar Del Castillo: como determinar qual limitao no afeta a liberdade de
expresso?
No Brasil so duas restries: Quantitativa (pecuniria) e qualitativa (quais despesas podem existir).
A fixao de limitaes por lei garante transparncia e equilbrio entre os concorrentes.
o Contudo, h uma brecha na hiptese de ser o legislador omisso at o dia 10 de junho do ano
eleitoral.
Aqui, cada partido supre per si o teto de gastos.
Quanto ao aspecto qualitativo, o art. 26 da Lei n 9.504/97 estabelece rol TAXATIVO, com evidente
cunho restitivo:
o Confeco de material impresso o Aluguel de locais para a promoo
o Publicidade direta ou indireta de atos de campanha
o Outros
Somente podem ser considerados gastos eleitorais aqueles realizados no perodo de campanha.
o TODAS as despesas devem ser administradas por comits financeiros do partido.
Comit registrado at 10 dias uteis aps a escolha dos candidatos
Tem seu fim na data da eleio
o Qualquer eleitor poder realizar gastos at a quantia equivalente a 1 mil UFIR.
Ideia do soft Money do sistema eleitoral dos EUA.
4.2. O financiamento direto de campanha no Brasil.
As origens dos recursos podem ser pblicas ou privadas.
o Pblicas: Provm em sua maioria dos partidos polticos, por meio do fundo partidrio.
O fundo composto por:
Multas e penalidades pecunirias
Recursos financeiros destinados por Lei
Doaes oramentrias da Unio em valor no inferior ao nmero de
eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta
oramentria, multiplicados por R$ 0,35 de real, em valores de 1995.
5% dele vai rateado entre todos os partidos.
Proteo aos partidos menores.
95% vai dividido conforme a proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para
a Cmara dos Deputados.
o Privadas:
Doaes:
Mesmo limite das despesas partidrias acima.
Apenas as realizadas em dinheiro ou assim estimveis.
Pessoa Fsica: 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior
eleio.
Pessoa Jurdica: 2% do faturamento bruto no ano anterior.
Limitaes subjetivas -> de quem o partido no pode receber:
Governo estrangeiro Entidade de utilidade pblica
rgo da administrao Entidade de classe ou social
Concessionrio ou Entidades beneficentes ou
permissionrio de religiosas
servio pblico Outros
SANO: perda do direito ao recebimento da quota do Fundo Partidrio do ano

seguinte.
4.3. O financiamento eleitoral indireto no Brasil:
Art. 150, VI, da CF -> Renda ou servios dos partidos polticos so imunes incidncia tributria de
impostos.
Espao gratuito em rdio-televiso para a veiculao de propaganda eleitoral.
o Ainda que o espao seja gratuito, a produo dos comerciais custa bem caro.
6. Concluses:
A abundncia de exemplos de desvios e a consolidao de prticas como a do caixa dois trazem

preocupao em encontrar frmulas que assegurem a premissa inicial do sistema de financiamento:
o Preservar a igualdade de oportunidades entre os concorrentes e manter a lisura
procedimental.
Seria precipitado dizer que o sistema Brasileiro atrasado->no existe modelo paradigma e cada caso
um caso.
O correto seria analisar onde que est dando problema no nosso ordenamento e agir ali.
Democracia, Partidos e Sistema Eleitoral Manoel Gonalves Ferreira Filho
A democracia era uma forma de governo na qual o povo discutia diretamente as questes polticas
fundamentais.
O ideal do constitucionalismo moderno era o governo representativo (repblica).
o Era oligrquico, pois somente uma minoria tinha direito a votar e ser votado.
Apenas em 1861 que John Stuart Mill identificou uma nova forma de democracia (representativa).
o Ideia de que a eleio e um meio de escolher os mais capazes/aptos para governar.
o No dia a dia, as democracias so regidas por representantes, os quais toam as decises
correntes.
Nas democracias no se pode falar em eleio sem falar em partidos polticos.
Analisar os sistemas eleitorais exige o exame do sistema partidrio, num processo recproco de
retroalimentao (feedback).
A) Os sistemas eleitorais
Entre as eleies em Atenas ou Roma, o Magistrado escolhido agia em interesse prprio, e no como
representante.
O Mais antigo sistema eleitoral o majoritrio.
o Tal sistema veio j numa perspectiva representativa.
o Majoritrio era desde cedo o sistema adotado na Inglaterra para designao de
representantes dos Condados, cidades e Bouroughs Cmara Baixa do Parlamento
As participaes no eram abertas.
Critrio Censitrio
Como compatibilizar com a disposio do art. 1 da Declarao de 1789?
Outras formas de restrio j se praticaram:
Participao poltica do analfabeto.
o O sistema restritivo da participao poltica encontrou uma racionalizao que se exprime
pela pena e voz de Sieys.
Tendo a nao o poder soberano, esta teria liberdade para escolher quem falasse por
ela.
Dessa doutrina vem a tese de que o voto uma funo, e no um direito.
o Na Inglaterra, o sufrgio universal fez-se paulatinamente.
Defronta-se o sistema majoritrio quanto ao seu equacionamento com algumas dificuldades
peculiares a sua ndole.
o Torna-se o eleito o centro de ateno da comunidade.
Fica responsvel pelos interesses da comunidade.
Uma outra democracia a da maioria relativa.
o Eleio para presidente, governador, etc.
o Abre possibilidade para que minorias fiquem excludas de participao.
Para superar tal problema existem as com dois turnos.
Problemas na fixao de contornos eleitorais (distritos etc.), pois a delimitao das reas pode fazer
com que o resultado da votao seja diferente.
A preocupao com a justa distribuio de cadeiras numa Cmara levou adoo do sistema de
representao proporcional.
B) Partidos polticos.
Nasceram da vivncia eleitoral estabelecida a partir da consagrao do governo representativo.

o Necessidade de preparo para as eleies.
o Convenincia de coordenar a atuao pr-eleitoral com o trabalho dos j eleitos na Cmara.
Burke: partido seria um grupo de pessoas unidas para a promoo do interesse nacional com base em
algum princpio com o qual todos concordem.
o Partido surge quando o grupo se torna estvel e organizado.
o So instrumentos duradouros e organizados, pelos quais se disputa o acesso ao poder poltico.
So mquinas de guerra poltica.
Foram grupos de inspirao socialista que cuidaram de estabelecer organizao permanente e
numerosa. Duas razes.
o 1) Levantar recursos.
o 2) Doutrinar militantes.
Ojeriza de Rousseau:
o Partidos seriam a expresso de interesses particulares se sobrepondo ao interesse comum.
Com o passar do tempo a opinio sobre os partidos polticos melhorou.
o Viu-se que a falta de partidos slidos e autnticos dificultava a implantao e funcionamento
da democracia, ensejando a preponderncia do poder invisvel dos grupos de presso.
o Aps a 1 guerra mundial, vieram a ser considerados instrumentos essenciais democracia.
Votando em partidos, vota-se no no poltico, mas na orientao poltica a ser posta em execuo.
Observao de Duverger:
o So necessrios, mas daninhos.
Servem para estruturar a democracia sem que outra coisa os possa substituir nesse
papel, mas contm em si um certo nmero de venenos capazes de reduzi-la a nada,
ou, ao menos, de deform-la.
Sistema americano das primrias:
o A militncia do partido escolhe os candidatos a serem lanados.
Quebra-se o domnio dos donos do partido.
A transmisso gratuita dos programas polticos no garante isonomia, pois a produo dos vdeos a
serem exibidos custa caro.
o O marketing poltico muito caro.
Fala dos financiamentos (copio o do outro texto que est melhor).
As origens dos recursos podem ser pblicas ou privadas.
o Pblicas: Provm em sua maioria dos partidos polticos, por meio do fundo partidrio.
O fundo composto por:
Multas e penalidades pecunirias
Recursos financeiros destinados por Lei
Doaes oramentrias da Unio em valor no inferior ao nmero de
eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta
oramentria, multiplicados por R$ 0,35 de real, em valores de 1995.
5% dele vai rateado entre todos os partidos.
Proteo aos partidos menores.
95% vai dividido conforme a proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral
para a Cmara dos Deputados.
o Privadas:
Doaes:
Mesmo limite das despesas partidrias acima.
Apenas as realizadas em dinheiro ou assim estimveis.
Pessoa Fsica: 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior
eleio.
Pessoa Jurdica: 2% do faturamento bruto no ano anterior.
No sistema germnico, h a previso de custo de DM$ 2,50 por eleitor, sendo o valor multiplicado
pelo nmero total de eleitores, sendo dividido entre os partidos que tenham alado ao menos 0,5%
dos votos totais atribudos legenda, em proporo ao total de votos de legenda que tenham
recebido.
o Estabelece-se proporcionalidade entre volume de recursos a receber e o nmero de votos
alcanado.
O partido nico no se empenha em competio por no ter concorrncia com outros partidos.
o Possui carter diferente dos partidos que atuam em sistemas pluralistas.
o Assume tambm o papel de controlador da vida cultural educacional e artstica.
o Desempenha a funo de formao poltica do povo.
C) Sistemas de Partidos e sistemas eleitorais.
Duverger encontrou dois grandes tipos de sistema.

Multipartidrio. Bipartidrio.
o Falou sobre o fator tcnico de que resultam os sistemas.
o O fator tcnico essencial o sistema eleitoral
o sistema de partidos e sistema eleitoral so duas realidades indissoluvelmente ligadas, muitas
vezes difceis de separar para a anlise
o Resume em trs leis tendenciais a influncia dos sistemas eleitorais sobre o sistema de
partidos:
1) A representao proporcional tende a estabelecer um sistema de partidos
mltiplos, rgidos, independentes e estveis.
2) O escrutnio majoritrio em dois turnos tende a estabelecer um sistema de partidos
mltiplos, flexveis, dependentes e relativamente estveis.
Polticos tentam a sorte, o que multiplica o nmero de partidos.
3) O escrutnio majoritrio num turno nico tende a estabelecer sistema dualista.
Aqueles que no simpatizam com qualquer dos partidos que pode vencer
tendem a votar no mal menor optando pelo candidato de partido sem
possibilidade de xito.
o Da se infere que o fator tcnico do bipartidarismo o escrutnio majoritrio em turno nico.
o Sofreu e sofre pesadas crticas.
Tais leis no so verdadeiras, mas apenas indicam o que se passa na maioria das
vezes.
Pequenizao -> fenmeno de multiplicao dos partidos que faz com que se tornem cada vez
menores em reao ao todo.
D) Sistema eleitoral e partidrio e democracia.
hoje comum o reconhecimento da necessidade de partidos polticos.

Servem para duas tarefas:
o Canalizar votos.
o Levar esse significado a exprimir-se em poltica de governo.
Do ngulo da deciso poltica e da estabilidade e eficincia governamental, o melhor sistema o
bipartidrio.
o o que melhor atende a democracia.
O sistema puro negativo porque a vontade popular no se concretiza.
o Gera multipartidarismo excessivo.
Fator de ingovernabilidade.
o Cria-se terreno propcio para a atuao dos grupos de presso.
inegvel que o processo democrtico deva estar aberto a todo grupo que tiver uma ideia, mas
notrio o juzo desfavorvel ao multipartidarismo.
Sugere o bom senso que seja livre a criao de novos partidos.
Devem haver regras como clusula de corte do direito que impeam a multiplicao excessiva de
partidos e o consequente esfarinhamento da representao popular no parlamento.
E) Observaes finais.
Certamente vlida e justa a lio de Duverger.

Em pases como o Brasil os partidos esto esvaziados de programas e em grande nmero, o que os
torna desvalorizados.
A diviso no congresso no se d em partidos, mas em setores
o Ruralistas
o Ambientalistas
o Evanglicos
o Etc.
Universidade de So Paulo
Faculdade de Direito
Sistemas Polticos Eleitorais

Departamento de Direito Estadual
Partidos e O Financiamento da Poltica no Brasil
Romulo Cassi S. de Melo - N USP: 8592552

Vitor Tatit Ferraz - N USP: 7575085
Vtor Primo Ribeiro - N USP: 8592614
Victor Maldonado - N USP: 8590438
Pedro Rezende - N USP:8591450
Wellington Adriano Menezes - N USP: 8916020
Walter Farneze de Camargo - N USP: 8592058
INTRODUO
Um dos pontos cruciais dos sistemas polticos eleitorais diz respeito ao processo de
arrecadao de recursos financeiros, administrao e prestao de contas de partidos, coligaes
e candidatos. O direito eleitoral existe para garantir a normalidade das eleies e a legitimidade
do exerccio do poder de sufrgio popular, devendo manter o equilbrio e igualdade de
oportunidade entre os candidatos e os partidos envolvidos na disputa, combatendo o abuso do
poder poltico-econmico no procedimento eleitoral. Assim, analisa-se aqui os tipos de
financiamento de campanha, bem como suas particularidades.
Financiamento de Campanha:
As normas gerais acerca da arrecadao, aplicao e prestao de contas sobre os

recursos nas campanhas eleitorais esto contidas na Lei n 9.504/97 (Lei das Eleies).
At as eleies de 2014, a maior parte dos recursos arrecadados nas campanhas

eleitorais tinham origem privada proveniente de doaes de pessoas fsicas e jurdicas, fato esse
que favorecia os candidatos e partidos com maior potencial de arrecadao de tais recursos,
reduzindo de forma substancial a importncia do debate poltico em detrimento da influncia do
dinheiro nas campanhas eleitorais.
O financiamento eleitoral poder ocorrer mediante a arrecadao por partidos e

candidatos, os quais sero vinculados efetivao de gastos de campanha entre os concorrentes.
Tais recursos podem ser produto de financiamento direto (pecunirio) ou indireto (prestaes
materiais correlatas como o horrio especial gratuito, cesso de espaos pblicos para atos
eleitorais, etc.).
Quanto ao financiamento pblico, estabelece a Lei n 9.096/95 em seu artigo 41-A

que, do total do Fundo Partidrio, 5% (cinco por cento) sero destacados para entrega, em partes
iguais, a todos os partidos que atendam aos requisitos constitucionais de acesso aos recursos do
Fundo Partidrio, sendo os outros 95% distribudos aos partidos na proporo dos votos obtidos
na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados.
Este fundo um capital de assistncia financeira aos partidos polticos que tenham
estatuto registrado no Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e prestao de contas regular perante a
Justia Eleitoral. Seus recursos provm, nos termos do art. 38 da Lei n 9.096/95, das seguintes
fontes:
I - multas e penalidades pecunirias aplicadas nos termos do Cdigo Eleitoral e leis
conexas;
II - recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em carter permanente ou
eventual;
III - doaes de pessoa fsica ou jurdica, efetuadas por intermdio de depsitos
bancrios diretamente na conta do Fundo Partidrio;
IV - dotaes oramentrias da Unio em valor nunca inferior, cada ano, ao nmero de
eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta oramentria, multiplicados
por trinta e cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995.
Os partidos aptos a receber tais valores do Fundo Partidrio so todos aqueles que no
transgrediram o art. 37-A da Lei n 9.096/1995, o qual dispe que a falta de prestao de contas
implicar a suspenso de novas cotas do Fundo Partidrio enquanto perdurar a inadimplncia e
sujeitar os responsveis s penas da lei.
No que atine ao financiamento privado, todas as doaes a candidato especfico ou a

partidos dever ser feita mediante recibo, em conta especfica a ser aberta para o registro do
movimento financeiro da campanha (art. 22 da Lei de Eleies).
Doaes Realizadas por Pessoas Fsicas:
Nos termos do art. 23 da Lei N 9.504/97, pessoas fsicas podero fazer doaes em
dinheiro ou estimveis em dinheiro para campanhas eleitorais, sendo tal categoria de doaes
limitada a dez por cento dos rendimentos brutos auferidos pelo doador no ano anterior eleio,
conforme estabelece o 1 do dispositivo. Contudo, tal limitao no se aplica a doaes
estimveis em dinheiro relativas utilizao de bens mveis ou imveis de propriedade do
doador, desde que o valor estimado no ultrapasse R$ 80.000,00, conforme estabelece o 7 do
art. 23 da Lei.
Doaes Realizadas por Pessoas Jurdicas:
Com a reforma trazida pela Lei n 13.165/15, o Poder Legislativo proibiu, por meio
dos arts. 24-A e 24-B, o financiamento empresarial de candidatos durante as campanhas
eleitorais, mas, por outro lado, criou o financiamento empresarial de partidos polticos durante,
com a possibilidade de repasses para os candidatos, medida que, na prtica, permitia a
continuidade das campanhas financiadas com dinheiro de Pessoas Jurdicas. Entretanto, tais
dispositivos foram vetados pela ento presidente Dilma Rousseff, em polmica deciso ante os
recentes escndalos polticos que abalaram a sociedade brasileira. O fundamento do veto
fundou-se no julgamento da ADI n 4.650 pelo STF, dias antes da publicao da Lei n
13.165/15.
Proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, a ADI suscitou a
inconstitucionalidade das doaes financeiras de pessoas jurdicas a campanhas eleitorais sob o
argumento de que estas seriam prejudiciais democracia, por gerarem elevada desigualdade
entre as campanhas eleitorais, alm de supostamente incentivarem a corrupo.
Limites de gastos de campanhas eleitorais:
Limites quantitativos:
Outro importante tema referente administrao financeira das campanhas eleitorais,

inovado pela Lei n 13.165/15, foi o estabelecimento de novos tetos de gastos de campanha.
Antiga reivindicao por uma maior lisura nos processos eleitorais, visando ao combate ao poder
econmico e garantia de um maior equilbrio entre as campanhas eleitorais, tal questo foi
abordada pela Lei, mas no em termos satisfatrios.
At as eleies de 2014, o art. 17-A da Lei das Eleies, includo pela Lei n
11.300/06 e agora revogado pela Lei n 13.165/15, indicava que lei especfica deveria fixar at o
dia 10 de junho de cada ano eleitoral os limites dos gastos de campanha para os cargos em
disputa. Caso tal lei no viesse a ser publicada em tempo hbil (hbito tornado recorrente),
caberia a cada partido poltico fixar o limite de gastos, comunicando Justia Eleitoral, a quem
cabia dar publicidade a tais informaes.
No pedido de registro de candidatos, os partidos comunicariam os valores mximos a

serem gastos por cargo eletivo que viessem a disputar e, tratando-se de coligaes, cada partido
dela integrante deveria fixar o valor mximo de despesas com os seus candidatos.
Entretanto, com o advento das alteraes trazidas pela Lei n 13.165/15, versa o art. 18
da Lei de Eleies que os limites de gastos de campanha, em cada eleio, so os definidos pelo
Tribunal Superior Eleitoral com base nos parmetros definidos em lei, estando tais parmetros
contidos nos arts. 5 e 6 da nova Lei.
Nos termos do art. 5 do texto normativo, nas eleies Executivas, o limite de gastos
ser definido tendo como base de clculo os gastos declarados, na respectiva circunscrio, na
ltima eleio para os mesmos cargos. Por sua vez, a alquota ser, no primeiro turno eleitoral,
de 70% do maior gasto declarado para o cargo nas circunscries em que houve apenas um
turno; e de 50% do maior gasto declarado para o cargo nas circunscries em que houve dois
turnos.
Para o segundo turno, nas hipteses em que houver, o limite de gastos ser de 30% dos
gastos permitidos para o primeiro turno na respectiva circunscrio eleitoral. J nos Municpios
de at 10.000 eleitores, o limite de gastos ser de, no mximo, R$ 100.000,00 para Prefeito e de
R$ 10.000,00 para Vereador.
J de acordo com o que determina o art. 6, nas eleies legislativas o teto firmado
ser de 70% do maior gasto contratado na circunscrio para o respectivo cargo na eleio
imediatamente anterior publicao da lei.
Neste esteio, tendo em vista que at 2014 ainda estavam previstos os comits
financeiros de campanha, a base de clculo dos limites de gastos tiveram como parmetro a
acumulao dos gastos realizados pelos candidatos e por partidos e comits financeiros nas
campanhas de cada um deles. J para as prximas eleies, ser necessrio que tais valores sejam
corrigidos pelo INPC, devendo a Justia Eleitoral dar publicidade aos limites de gastos para cada
cargo at o dia 20 de Julho de cada ano eleitoral.
Por fim, no termos do novo art. 18-B da Lei, o descumprimento dos limites de gastos
fixados para cada campanha acarretar o pagamento de multa em valor equivalente a 100% (cem
por cento) da quantia que ultrapassar o limite estabelecido, sem prejuzo da apurao da
ocorrncia de abuso do poder econmico.
Limites qualitativos:
Nos termos do art. 24 da Lei n 9.504/97, vedado, a partido e candidato, receber

direta ou indiretamente doao em dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive por meio de
publicidade de qualquer espcie, procedente das seguintes pessoas:
I - entidade ou governo estrangeiro;

II - rgo da administrao pblica direta e indireta ou fundao mantida com
recursos provenientes do Poder Pblico;
III - concessionrio ou permissionrio de servio pblico;
IV - entidade de direito privado que receba, na condio de beneficiria,
contribuio compulsria em virtude de disposio legal;
V - entidade de utilidade pblica;
VI - entidade de classe ou sindical;
VII - pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba recursos do exterior.
VIII - entidades beneficentes e religiosas;
IX - entidades esportivas;
X - organizaes no-governamentais que recebam recursos pblicos;
XI - organizaes da sociedade civil de interesse pblico.;
Como sano ao recebimento de doaes provenientes de tais pessoas vedadas, o 4

do mencionado artigo estabelece que o partido ou candidato que receber recursos provenientes
de fontes vedadas ou de origem no identificada dever proceder devoluo dos valores
recebidos ou, no sendo possvel a identificao da fonte, transferi-los para a conta nica do
Tesouro Nacional.
Administrao Financeira das Campanhas:
Nos termos do art. 20 da Lei n 9.504/97, com a redao dada pela Lei n 13.165/15, a
responsabilidade pela administrao financeira da campanha cabe ao candidato, o qual poder
designar terceiro que em seu nome administre as finanas da campanha. Com o fim de ampliar a
fiscalizao de tais gastos, foi includa na reforma legislativa o art. 22-A, o qual obriga os
candidatos e comits eleitorais inscrio no Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ).
Quanto ao destino das finanas eleitorais, conforme estabelece o art. 20 da Lei de

Eleies que os partido e os candidatos so obrigados a abrir conta bancria especfica para
registrar todo o movimento financeiro da campanha, salvo nos casos de candidaturas a prefeitos
em municpios que no possuam agncia bancria. Para a efetivao de tal determinao, prev o
1 e seus inciso I que os bancos so obrigados a acatar, em at trs dias, o pedido de abertura de
conta de qualquer candidato escolhido em conveno, sendo-lhes vedado condicion-la a
depsito mnimo e cobrana de taxas ou de outras despesas de manuteno.
Como medida fiscalizatria, os demais incisos do 1 do art. 20 fixam que os bancos

devem identificar, nos extratos bancrios das contas correntes a que se refere o caput, o CPF ou o
CNPJ do doador e encerrar a conta bancria no final do ano da eleio, transferindo a totalidade
do saldo existente para a conta bancria do rgo de direo indicado pelo partido, na forma
prevista no art. 31, e informar o fato Justia Eleitoral.
Perspectivas e propostas de Mudanas:
Como proposta para alterar o panorama vigente de financiamento de campanhas

eleitorais, apontada pela doutrina (Jaime Barreiros Neto) e pela sociedade a hiptese da adoo
do sistema de financiamento de campanhas exclusivamente pblico.
Como principais argumentos favorveis ao financiamento pblico, parlamentares e
doutrinadores defendem o combate ao fisiologismo poltico e ao abuso do poder econmico. As
doaes de campanha seriam so uma fonte de corrupo, uma vez que, ao ser eleito, o poltico
que recebeu doaes de empresas pode ficar obrigado a benefici-las de alguma forma.
O financiamento de candidatos por empresas vai contra o princpio de um homem, um

voto, segundo o qual todos so iguais dentro de um processo democrtico. Todos teriam seu
voto, contudo, as empresas que realizam grandes doaes teriam o voto e os milhes de reais, o
que desequilibraria o pleito, sendo mencionvel o jargo de que, em se tratando de eleies, as
empresas no fazem doaes, mas sim investimentos, de forma que os valores depositados
pressuporiam a realizao de polticas voltadas s empresas que financiaram os candidatos
eleitos.
Isso acentuado quando se considera a necessria publicidade envolvida no processo
eleitoral, em que o candidato busca demonstrar maior parcela possvel da populao no s sua
existncia e candidatura, mas seus mritos e os demritos dos outros candidatos, o que
normalmente envolve grandes campanhas publicitrias em que as contribuies de maior valor,
em particular das empresas, tm um peso muito superior s do indivduo, vinculando assim o
sucesso do candidato em uma eleio s contribuies que recebe.
Por outro lado, quanto ao financiamento privado de campanhas, afirma-se que o

financiamento pblico no seria capaz de eliminar a presso do poder econmico, alm de violar
a liberdade poltica do cidado e elevar ainda mais os j custosos gastos pblicos. Os crticos
argumentam que esse tipo de financiamento favorece apenas os grandes partidos, uma vez que
seriam os nicos a receberem alguma forma de financiamento de campanha, no havendo
possibilidade de agremiaes partidrias menores crescerem.
Alguns tambm entendem que no seja democrtico impedir que particulares possam
colaborar com instituies em que realmente acreditam, se estiverem bem-intencionados.
Ademais, aduzem que as doaes privadas continuariam a ser feitas mesmo se fossem proibidas,
o que se daria por meio da prtica do "caixa dois" (doaes no declaradas Justia Eleitoral e,
portanto, ilegais), prtica bastante disseminada entre praticamente todos os partidos polticos.
Outros crticos ainda acrescentam que o financiamento pblico configuraria mau uso
do dinheiro pblico, que afinal deveria atender a finalidades mais importantes do que o
financiamento de campanhas polticas.
Por sua vez, a manuteno de um sistema misto, com a anulao da influncia das
pessoas jurdicas no financiamento das campanhas eleitorais tambm se apresenta como uma
possibilidade.
Nesse esteio, vemos que o debate da reforma poltica o tema da arrecadao de

recursos e administrao financeira das campanhas so os pontos que ganharam maior destaque
na elaborao da Lei n 13.165/2015, ainda que o resultado deste texto normativo no tenha
agradado maioria dos crticos.
Ponto curioso da nova lei atinge o financiamento empresarial de campanhas eleitorais,

modalidade esta revogada pela ento presidenta Dilma Rousseff, seguindo o entendimento
consagrado pelo STF no julgamento da ADI n 4.650, o qual declarou a inconstitucionalidade
desta forma de financiamento eleitoral antes da promulgao da reforma eleitoral.
Outro tpico interessante e inovador acrescentado pela Lei n 13.165/15 o

estabelecimento de um teto de gastos nas campanhas eleitorais, antiga reivindicao daqueles
que defendem uma reduo de custos das campanhas como forma de garantia do equilbrio entre
candidatos e partidos nas eleies.
Seminrio 7 A Justia Eleitoral
Profa. Monica Caggiano
Leandro Mateus Ferraz N USP 7636263

Marc Bujnicki Zablith N USP 3500344
Matheus de Toledo Ribas Pereira N USP 8046681
Paula Cristina Cleto Dias N USP 1481973
Jos Raul Furlan Molina N USP 6788393
Thiago Paciulli Fortunato N USP 7213730
Democracia e controle eleitoral
O grau de democracia de um sistema poltico diretamente proporcional participao dos

cidados nas escolhas e pluralidade e diversidade das escolhas que se pode fazer. Assim,
quanto maior a competitividade entre essas ofertas polticas e quanto maior for a extenso da
cidadania, mais democrtico ser o sistema.
No basta, portanto, simplesmente incorporar as massas vida poltica para se ter uma
democracia: preciso garantir o grau de participao no processo, tanto dos eleitores quanto
das representaes das diversas opes polticas.
No basta, tampouco, promover um processo eleitoral para se configurar uma democracia. Se
no houver garantias legais de lisura e confiabilidade no processo inteiro, no possvel falar
em democracia. A credibilidade do processo depende de como so organizadas e controladas
as eleies e no adianta ter competio poltica e grau de participao popular se o alistamento
dos eleitores, a votao, a apurao e a proclamao dos resultados so vulnerveis.
Tais garantias tm de visar a realizao de eleies livres e limpas, que reflitam a diversidade, a
competitividade poltica, a efetividade das garantias de direitos individuais e civis, a participao
no processo e a confiabilidade dos resultados.
evidente que o cenrio macro como a extrema desigualdade econmica e social vivida na
Amrica Latina fomenta problemas que afetam a legitimidade dos processos eleitorais e que
esto alm das garantias legais. Violncia entre faces, fraqueza das instituies, instabilidade
poltica e fraudes sistemticas, por exemplo, corroem a legitimidade das eleies e da
democracia. Essa realidade mais um motivo de necessidade de desenvolver procedimentos
confiveis para as escolhas dos governantes.
A principal fonte de lisura e legitimidade dos processos eleitorais responsveis pelas escolhas da
representao poltica so os organismos de controle. So eles que vo zelar pelas regras das
eleies, homologar as candidaturas, fiscalizar as campanhas e oficializar os resultados.
Exemplos da Amrica Latina

Olhando para os exemplos encontrados nos pases latino-americanos, possvel dividir os
organismos de controle em dois modelos o poltico (com interferncia dos poderes executivo
e legislativo, e de partidos polticos) e o no poltico (de vis jurisdicional). Do ponto de vista
institucional, h os organismos pertencentes Justia ordinria (casos do Brasil, Argentina); os
que constituem rgos especiais (controlados por partidos), como na Nicargua, El Salvador,
Paraguai e Honduras; tribunais independentes (Costa Rica); e sistemas mistos (Venezuela,
Uruguai).
Percebe-se, portanto, que os organismos podem assumir formatos variados, que no garantem,
por si ss, a eficcia do controle. De forma geral, porm, o sucesso est mais vinculado ao grau
de autonomia que o organismo de controle tem perante as foras polticas. Para Maria Tereza
Aina Sadek, Costa Rica, Uruguai e Argentina so exemplos de eficcia, embora seus modelos
sejam diferentes entre si. Outros pases so frequentemente acusados de fraude caso do
Mxico.
Esses quatro pases possuem formatos diversos de controle. Vejamos:
Costa Rica Tribunal Supremo de Eleies Organismo independente dos demais poderes e
dos partidos e da Justia ordinria. Suas decises no so passveis de recurso. Tambm cuida
do registro civil, sobrepondo-o ao registro eleitoral (o RG o ttulo eleitoral). Tem garantido a
continuidade da prtica eleitoral desde sua criao, em 1949.
Uruguai Corte Eleitoral instituio paralela aos poderes do Estado, com decises em ltima
instncia no passveis de recurso. Cinco dos 9 membros so designados pelo Congresso entre
cidados imparciais. Os demais so representantes dos partidos mais votados. Geralmente
ficam por uma legislatura. To respeitado que garantiu a confiana no processo eleitoral mesmo
durante a ditadura (de 73 a 85).
Argentina - H a Cmara Nacional Eleitoral, criada em 1971, tribunal de segunda instncia com
3 juzes e 2 secretrios, que unifica os critrios eleitorais. Tem funes judiciais, de controle e
administrativas. Supervisiona o processo, mas no cuida da eleio em si, nem de impugnao
das eleies (funo da respectiva cmara do Congresso). Suas decises admitem recurso
Corte Suprema de Justia. A Cmara e mais 24 juzes federais compem o Frum Eleitoral. H
um juiz federal com competncia eleitoral por distrito, nomeados pelo presidente e aprovados
pelo Senado, com funo vitalcia. Eles cuidam dos casos em primeira instncia. Desde 1983 o
pas verifica regularidade eleitoral, principalmente considerando-se a alternncia de poder.
Mxico - cada etapa cabe a um rgo. A organizao das eleies compete Comisso Federal
Eleitoral, composta por representantes do Executivo, Legislativo e partidos polticos conforme
a fora eleitoral. O Tribunal do Contencioso Eleitoral Federal, organismo autnomo, ligado ao
poder legislativo e de carter administrativo com integrantes indicados pelos partidos
representados na Cmara, resolve recursos. Suas decises podem ser reformadas pela Cmara
dos Deputados como Colgio Eleitoral. Ou seja, o Legislativo controla as principais atribuies
eleitorais. O pas teve um longo domnio do PRI, os resultados foram constantemente
contestados e h pouca competitividade (presidentes eleitos com mais de 70% dos votos, por
exemplo).
Controle eleitoral no Brasil
Histria
No Brasil Colnia e Imprio, as eleies eram montadas de forma a garantir o status quo, ou
seja, a perpetuao e fortalecimento do poder nas mos da Coroa e dos senhores de escravos.
Valia de tudo, desde a conteno das atribuies dos eleitos at intervenes diretas como
fraude, suborno e violncia. O grau de participao era muito restrito com o voto censitrio (na
Colnia, eleitor era o "homem bom", escolhido com critrios arbitrrios; no Imprio apenas os
homens ricos).
Na Colnia as eleies eram regulamentadas pelas Ordenaes Filipinas e presididas por juzes
(eleitos at 1696 e nomeados pelo rei a partir da o chamado"juiz de fora"), que podiam at
escolher os ocupantes dos cargos na esfera municipal. As eleies eram indiretas, participando
o votante e o eleitor. O primeiro sussurrava o voto ao escrivo. Contados os votos, designava-
se os eleitores, que apontavam os candidatos eleitos. No fim, o juiz escolhia entre eles quem
ocuparia de fato os cargos. Com a vinda da famlia real, algumas modificaes foram
introduzidas na apurao e as eleies gerais passaram a ser controladas pelas mesas eleitorais,
compostas por um juiz de fora, o proco, 2 secretrios e 2 escrutinadores, que na prtica
determinava o resultado das eleies. O imprio herdou a sistemtica, mas as mesas foram
sendo alteradas com o tempo, de forma a ampliar a participao dos membros do Judicirio.
Isso no mudou o fato de que as mesas continuaram a definir os eleitos e a favorecer grupos
polticos, mesmo porque os cargos de juiz eram preenchidos por critrios polticos. "Era a mesa
que definia, em ltima instncia, quem seria o candidato vencedor e a quantidade de votos
recebidos".
A situao no se alterou na passagem para a Repblica e o chamado coronelismo vicejou at
os anos 30. Na Primeira Repblica votavam apenas os homens alfabetizados (os analfabetos
eram 85% da populao e s voltaram a votar em 1985). Em 1930 s pouco mais de 5% da
populao tinha direito de voto.
A Repblica comeou com controle total da votao pelo governo. A Constituio de 1891 deu
ao Congresso a atribuio de regular o processo para cargos federais e transmitiu a competncia
de legislar para estados e municpios. Vrias regras sobre a apurao e formao das mesas
foram baixadas, mas as fraudes permaneceram. Exemplos: o "bico de pena" (a mesa inscrevia
quem queria e adulterava a apurao) e a "degola" (cmaras legislativas cassavam os diplomas
de eleitos indesejados). Assim, no se tinha certeza sobre qualificao, votao, apurao e
promulgao.
O movimento de 30 pretendeu moralizar as eleies, tentando afastar os poderes executivo e
legislativo do controle e administrao do processo eleitoral. O Cdigo Eleitoral de 1932
estendeu o direito de voto s mulheres e aos maiores de 18 anos, introduziu o voto secreto e
criou a Justia Eleitoral.
No golpe do Estado Novo, em 1937, as eleies (e consequentemente a Justia Eleitoral) foram
abolidas, voltando em 1945 em novo cenrio no pas, que se urbanizava, industrializava, crescia
e se comunicava em nvel nacional. Embora esse quadro desfavorecesse o coronelismo, a
herana da ditadura varguista fomentou a burocracia, o clientelismo e o patrimonialismo do
Estado - novos obstculos democracia representativa. Isso fez com que os partidos polticos
no se fortalecessem, apesar das melhoras no sistema eleitoral.
A ditadura militar restringiu os partidos a apenas 2 a partir de 1965, o que inviabilizou a
competio. As eleies foram mantidas, de forma a conferir uma legitimidade cosmtica ao
regime cujas regras eram respeitadas tanto pela situao quanto pela oposio. No entanto,
com o tempo, as eleies influenciaram o sistema. Em 1974, o MDB elegeu 16 dos 22 senadores,
ocasio que transformou os pleitos em plebiscitos sobre o governo. Apesar de mudanas nas
regras eleitorais, a Arena foi perdendo a cada eleio, gerando uma corroso interna do regime
que fomentou uma abertura endgena e pacfica, conforme os resultados evidenciavam a perda
de legitimidade. Para Bolvar Lamounier, "foi essencialmente uma abertura atravs de eleies.
No resultou de uma clara mobilizao de massas, nem foi precipitada por acontecimentos
dramticos ou eventos externos".
Maria Tereza ressalta que as distores para favorecer o poder governante se davam no mbito
das leis, mas no no controle dos processos, que "mesmo durante o autoritarismo continuou a
ser feito com razovel autonomia pela Justia Eleitoral". Aps a Constituio de 1988, com a
retomada completa das eleies como base do sistema democrtico, ela atribui as deficincias
mais " excessiva permissividade que caracteriza a legislao partidria em vigor, e problemas
intrnsecos ao sistema eleitoral proporcional" do que ao arcabouo institucional da Justia
Eleitoral. Ainda assim, diz ela, as eleies no Brasil cumprem a funo de renovar a composio
dos cargos pblicos, exercendo presso suficiente na sua orientao. O direito de voto dos
mais amplos do mundo: obrigatrio a partir dos 18 e facultativo entre 16 e 18.
A Justia Eleitoral
A Justia Eleitoral (JE) foi criada em 1932 como instituio judiciria formalmente independente
dos poderes polticos. Ela tem como misso garantir que a vontade popular se expresse da forma
mais livre e democrtica possvel, para que seja efetivado o princpio da soberania popular
consagrado no artigo 1 da Constituio Federal de 1988. Ganhou a responsabilidade de alistar
eleitores, apurar os votos, reconhecer e promulgar os eleitos.
Segundo Maria Tereza Sadek, a Justia Eleitoral foi a alternativa menos vulnervel
experimentada pelo Brasil e promoveu avanos evidentes na transparncia, correo e clima de
liberdade nas eleies. Foi o formato institucional mais adequado s condies brasileiras.
Para Manuel Almeida Neto, a Justia Eleitoral brasileira serve como paradigma de eficincia
administrativa e a atuao do Tribunal Superior Eleitoral na administrao das eleies
exemplar, o que contribui de maneira substancial para a conquista de eleies mais livres e
democrticas. Ainda assim, o pas no est livre de problemas, obstculos e desafios, que sero
examinados a seguir.
Estrutura, Composio e Atribuies
Estrutura
A Justia Eleitoral sofreu poucas alteraes ao longo de sua existncia. A CF 88 incorporou em

grande medida as determinaes das Cartas Constitucionais de 1946 e 1967. Quando instalada
pelo Decreto 21.076/32 a JE possua a seguinte estrutura:
Tribunal Superior de Justia Eleitoral (TSE), sediado na Capital Federal; Tribunais
Regionais, sediados em capitais dos Estados, no Distrito Federal e no Territrio do Acre; Juzes
Eleitorais nas comarcas, distritos ou termos judicirios.
Em 1945 adiciona-se a esta estrutura as Juntas Eleitorais, e desde ento no houve grandes
reformas.
Hoje, a JE formada pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) com jurisdio em todo o Pas; um
Tribunal Regional na capital de cada Estado e no Distrito Federal; as juntas eleitorais e os juzes
eleitorais. Esses rgos tm sua composio e competncia estabelecidas pelo Cdigo Eleitoral.
O Cdigo Eleitoral trata, de forma ampla, de trs grandes temas: Organizao e competncia da
Justia Eleitoral; Exerccio da capacidade eleitoral ativa e passiva (Direito Eleitoral material); e
Definio das normas que informam o processo eleitoral.
Importante ressaltar que o Cdigo Eleitoral anterior Constituio Federal de 1988 e, por
conta disso, tem orientao totalitarista e no trata de diversos temas como plebiscito,
referendo, iniciativa popular etc, tendo esses temas sido relegados at 1998, momento que
criaram-se leis infraconstitucionais, ordinrias, para tratar dessas questes.
Composio
A composio dos rgos da JE sofreu maior variao ao longo do tempo.

O Tribunal Superior de Justia Eleitoral possua originalmente (1932) 8 membros, sendo o
presidente nato do TSE o Vice-Presidente do Supremo Tribunal Federal, e composto
adicionalmente por outros dois membros do STF (um deles o vice-presidente do TSE), dois
desembargadores da Corte de Apelao do DF e trs juristas dentre 15 indicados pelo STF e
escolhidos pelo governo provisrio.
J em 1933 o TSE passa a ter 7 membros, com um membro da magistratura a menos do que no
formato original, modelo vaticinado pela Constituio de 1934, que por sua vez eleva a Justia
Eleitoral a rgo do Poder Judicirio Federal.
A CF de 1937 extingue a JE, que recriada em 1945 pelo Decreto-lei n 7586. A estrutura volta
a figurar no texto constitucional a partir da CF de 1946, agora sendo o TSE composto por dois
ministros do STF (ocupando os cargos de Presidente e Vice do TSE), dois ministros do Tribunal
Federal de Recursos, um desembargador do TJDF e dois cidados escolhidos pelo Presidente da
Repblica dentre 6 indicados pelo STF.
A CF de 1967 inclui mais um ministro do STF ao corpo do TSE, que passa a ter 7 membros.
A CF 88 repete a composio da CF 67, porm substituindo a figura do Tribunal Federal de
Recursos pelo STJ, estabelecendo que o Corregedor Eleitoral ser escolhido dentre os membros
do STJ. O TSE, portanto, hoje composto por 7 membros, escolhidos mediante eleio por voto
secreto, sendo 3 juzes vindos de membros do STF, 2 juzes vindo de membros do STJ, 2 juzes
nomeados pela presidncia, de uma lista de 6 advogados indicados pelo STF (art. 119 da CF 88)
Os TREs, por sua vez, tampouco tm a sua estrutura alterada pela CF 88, permanecendo com a
seguinte composio: 7 membros, escolhidos mediante eleio por voto secreto, sendo 2 juzes
vindos de desembargadores do TJ, 2 juzes, dentre os juzes de direito, escolhidos pelo TJ; de 1
juiz do TRF e 2 juzes nomeados pela presidncia, de uma lista de 6 advogados indicados pelo TJ.
Os rgos de primeiro grau da JE so compostos por juzes eleitorais, sendo um dentre os juzes
de direito em efetivo exerccio na comarca conforme indicao do TRF caso haja mais de uma
vara - e juntas eleitorais. O Ministrio Pblico designa os membros do Ministrio Pblico
Eleitoral.
A durao do mandado na Justia Eleitoral de 2 anos, podendo ser repetidas em mais 2 anos,
nunca ultrapassando o total de dois binios.
Como visto acima, h, na composio desses Tribunais, duas modalidades de escolha, aqueles
juzes advindo de votaes secretas e aqueles advindos de nomeaes atos administrativos
pblicos e motivados. A Carta Magna explcita no que diz respeito votao sigilosa quando
da escolha dos membros advindos do ST e STJ, no caso do TSE, e do TJ, no caso dos TRs.
A nomeao feita em respeito aos princpios da publicidade e impessoalidade que esto
presente em toda a Administrao Pblica direta e indireta por fora constitucional. H,
inclusive, em deciso do Conselho Nacional de Justia (CNJ) a possibilidade de tornar pblica e
motivada a escolha dos membros que so, geralmente, feitas por votao secreta tal
entendimento est baseado em uma maximizao do interesse pblico e da publicidade quando
de atos administrativos, uma vez que a votao secreta entendida como uma exceo ao
princpio da publicidade.
Na atuao dos advogados nos Tribunais Eleitorais so adotadas algumas cautelas especiais: no
podem ser indicados advogados que ocupem cargos pblicos que podem ser demitidos ad
nutum; que sejam diretores, proprietrios ou scios de empresas beneficiadas com subveno,
privilgio, iseno ou favor em virtude de contrato com a administrao pblica; ou que exera
mandato de carter poltico, federal, estadual ou municipal por fora do art. 16, pargrafo 2,
do CE.
Ou impedimento importante no caso dos advogados que temporariamente ocupam o cargo de
juiz o presente no art. 95, Pargrafo nico, inciso V, da CF 88. Tal impedimento diz que aos
juzes vedado: [...] V exercer a advocacia no juzo ou tribunal do qual se afastou, antes de
decorridos trs anos do afastamento do cargo por aposentadoria ou exonerao. Apenas em
2007, o CNJ ampliou o aplicao desse dispositivo para os advogados que, temporariamente,
ocupassem cargos de juizado nos Tribunais Eleitorais, com o entendimento de que tal
impedimento tem como objetivo prevenir o trfico de influncia e preservar a imagem pblica
do Judicirio dessa forma, no faria qualquer sentido manter tal impedimento apenas para os
juzes que ocupassem tais cargos na Justia Eleitoral, mas tambm para os advogados que
ocupassem cargos de Juizado.
Importante ressaltar que o impedimento ocorre apenas perante o rgo de onde saram.
Atribuies e competncias
Desde a sua criao, a JE, por meio do TSE, possui competncia para fixar normas e expedir
instrues para garantir a aplicao da lei eleitoral, julgar aes de cunho eleitoral e organizar o
processo eleitoral.
Numa sequncia histrica, em 1934 atribudo JE o poder de decretar a perda de mandatos
legislativos, fixar datas de eleies e responder a consultas sobre matria eleitoral. Em 1945 so
acrescidas as competncias de ordenao do registro de partidos polticos e candidatos
Presidncia da Repblica, apurao de resultados e proclamao de eleitos. A CF de 46 soma
JE a competncia para arguir a elegibilidade/inegibilidade de candidatos. A CF 67 acrescenta as
competncias de registro e cassao de partidos polticos, a diviso eleitoral do pas e o
alistamento eleitoral, o julgamento de crimes eleitorais e o julgamento de habeas corpus e
mandado de segurana em matria eleitoral, e apurao de origem e contabilidade de recursos
de partidos polticos.
A CF 88 reduz a extenso da matria no corpo da Constituio, e determina que a maior parte
das normas eleitorais seja determinada em legislao complementar.
Compete privativamente ao Tribunal Superior, entre outras atividades, propor ao Poder
Legislativo o aumento do nmero dos Juzes de qualquer Tribunal Eleitoral, fixar as datas para
as eleies federais quando no houver lei para isso, e requisitar fora federal necessria ao
cumprimento da lei, de suas prprias decises ou das decises dos Tribunais Regionais que o
solicitarem, e para garantir a votao e a apurao.
O rol completo de atividades jurisdicionais do TSE est no artigo 22, I, do CE, enquanto a lista de
atividades administrativas est no art. 23 do mesmo Cdigo.
Nos TREs, o Presidente e o Vice-Presidente devem vir dos desembargadores do TJ. Em relao
Corregedoria, cada TRE tem autonomia para desenhar internamente o processo de escolha. A
competncia desses tribunais encontra-se nos art. 29 e 30 do Cdigo Eleitoral e, de forma geral,
segue as competncias do TSE mas para as esferas estadual e municipal. Processam e julgam,
por exemplo, o registro dos Diretrios Estaduais e Municipais de partidos polticos, bem como
de candidatos a Governador, Vice-Governadores, e membro do Congresso Nacional e das
Assembleias Legislativas.
As Juntas Eleitorais deixaram de fazer sentido com a informatizao e automatizao do
processo de votao. Dentro do rol de suas competncias, presente no art. 40 do CE, a grande
maioria em relao contagem de votos, publicao de resultados e de impugnaes, mas
atualmente as juntas atuam apenas na subscrio formal de atas eleitorais.
Os juzes eleitorais exercem a presidncia das zonas eleitorais. Em relao s varas, caso haja
mais de uma, o TR decidir a qual delas incumbe o servio eleitoral.
Outra questo relevante em relao ao emprstimo de juzes de outras reas, por exemplo,
da Justia Estadual. Alguns autores, como Joel Cndido e Lauro Barreto, discorrem que a
inoperncia da Justia Eleitoral ocorre por grande parte devido a no existir uma magistratura
especializada e prpria.
As competncias dos juzes eleitorais encontram-se no art. 35 do CE. Entre elas, destacam-se
dirigir os processos eleitorais e determinar a inscrio e a excluso de eleitores, expedir ttulos
eleitorais e conceder transferncia de eleitores, alm de processar e julgar os crimes eleitorais
e os comuns que lhe forem conexos, decidir habeas corpus e mandado de segurana, em matria
eleitoral respeitando a competncia originria dos tribunais superiores.
O Ministrio Pblico Eleitoral (MPE) no est explcito no art. 128 da CF 88 que discorre sobre
a abrangncia do Ministrio Pblico. Tal omisso atrapalha bastante a compreenso da misso
do MPE, mas de forma alguma tira qualquer legitimidade deste rgo, cujo papel muito
importante para garantir os processos democrticos eleitorais judiciais e administrativos
O MPE exerce funes indispensveis ao processo eleitoral nos cursos dos processos judiciais e
tambm no acompanhamento das competncias administrativas da JE. Diz o art. 127 da CF 88:
O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e
individuais indisponveis.. Sua importncia tanta que o TSE j decidiu que sua ausncia em
processos judiciais e alguns atos administrativos falha que acarreta nulidade insanvel.
Em relao sua composio, as funes de Procurador-Geral Eleitoral so exercidas pelo
Procurador-Geral da Repblica, segundo o art. 18 do CE e, em sua falta, assume o Vice-
Procurador-Geral da Repblica que um dos Subprocuradores da Repblica. Ao Procurador-
Geral Eleitoral incumbe, entre outras atribuies, exercer a ao pblica e promov-la at final,
em todos os feitos de competncia originria do Tribunal; representar ao Tribunal sobre a fiel
observncia das leis eleitorais, especialmente quanto sua aplicao uniforme em todo o Pas;
e requisitar diligncias, certides e esclarecimentos necessrios ao desempenho de suas
atribuies.
J quanto ao TRE, ter um Procurador Regional que ser designado pelo Procurador-Geral da
Repblica. Uma importante competncia, presente no art 32, III, Lei Orgnica do Ministrio
Pblico, dos Promotores de Justia oficiar perante a Justia Estadual de primeira instncia.
Funo essa que tambm exercida pelos membro do MPE.
Funes da Justia Eleitoral
Diferentemente dos demais rgos do Judicirio, as atividades da Justia Eleitoral extrapolam

as funes normativas. Para administrar eleies em um pas de dimenses continentais e
garantir que esse processo seja eficiente e democrtico, o Cdigo Eleitoral brasileiro d ao TSE
a competncia para adotar medidas que possibilitem a execuo da legislao eleitoral, o que
significa que este tribunal possui alm de sua funo jurisdicional, uma importante competncia
administrativa e regulamentar. O TSE, quando administra as eleies, no exerce atividade
administrativa como atividade-meio, mas como atividade-fim, como por exemplo, organizao
administrativa de Zonas Eleitorais.
Destaca-se, tambm, uma atividade materialmente legislativa quando os rgos dessa Justia
precisam baixar portarias e demais atos administrativos para fazer cumprir a grande margem
que as leis ordinrias deixadas pelo Poder Legislativo deixam. Claro que, modernamente, no se
pode mais tentar entender os poderes de forma pura ou radicalmente separadas e, ento,
podemos entender que trata-se de uma atividade materialmente legislativa, como cita Leomar
Barros Amorim de Sousa.
Funes administrativas
O desempenho das funes da Justia eleitoral depende da mobilizao de um grande volume

de recursos humanos com cerca de 25 mil servidores efetivos, 3 mil juzes e quase 2 milhes de
mesrios que atuam em conjunto com o sistema eletrnico de votao sendo que a
responsabilidade pela construo do sistema de informtica, de transmisso e divulgao dos
dados e de administrao das urnas cabe ao TSE.
Manuel Carlos de Almeida Neto destaca que o sistema eletrnico ajuda o pas a alcanar os
ideais democrticos e republicanos, na medida em que colabora para a lisura e transparncia do
processo eleitoral, das quais decorre o fortalecimento do Estado democrtico. Para ele, a
informatizao serviria para assegurar sigilo, inviolabilidade e celeridade contabilizao dos
votos, colaborando assim com o cumprimento efetivo da funo da Justia Eleitoral de garantir
que os resultados das eleies se aproximem da vontade popular.
O sistema eletrnico de votao comeou a se desenhar em 1986 quando, sob a presidncia do
Ministro Neri da Silveira, o TSE deu incio ao processo de informatizao das Eleies Estaduais
com um recadastramento geral eletrnico do eleitorado brasileiro atravs da criao de um
nmero de inscrio nico nacional e a consequente substituio dos ttulos de eleitor.
Para as eleies gerais de 1994 o TSE montou um rede de transmisso de dados (software e
hardware) que possibilitou a comunicao eletrnica de informaes entre os rgos da Justia
Eleitoral no objetivo de apurar e divulgar o resultado das eleies de forma mais clere.
Assim, com uma base de dados cadastrais informatizada juntamente com a transmisso de
dados entre Zonas Eleitorais, Tribunais Regionais Eleitorais e TSE, formou-se o substrato para a
implementao do voto Eletrnico no pas.
Em 1996 foi criada a Comisso de Informatizao das Eleies Municipais que ocorreriam no
mesmo ano, com o objetivo de criao do projeto da urna eletrnica que prometia por fim nas
fraudes nas eleies. No mesmo ano a comisso tcnica concluiu o projeto e a urna eletrnica
foi liberada para fabricao.
Assim, o voto eletrnico foi implementado nas eleies municipais de 1996 para todas as
capitais e para as cidades com mais de 200 mil eleitores, tendo alcanado 1/3 dos eleitores
brasileiros.
Nas eleies gerais de 1998, os eleitores das capitais e dos municpios com mais de 40 mil
eleitores votaram eletronicamente, totalizando 2/3 do eleitorado brasileiro, que s alcanou sua
totalidade nas eleies municipais de 2000, contabilizando 110 milhes de brasileiros. Em 2016,
foram usadas 432,9 mil urnas eletrnicas, que atenderam a 118,7 milhes de eleitores (82,4%
dos 144 milhes de pessoas aptas a votar na ocasio).
Outras medidas que visam garantir e efetivar a vontade da Constituio em relao soberania
popular esto sendo implementadas pela Justia Eleitoral como a urna biomtrica para que o
voto seja processado a partir da impresso digital do eleitor, e a possibilidade do eleitor votar
fora do seu domiclio. Em 2016, 46,3 milhes de eleitores j tinham registrado a biometria e a
meta cadastrar todo o eleitorado at 2022. Essa quantidade, equivalente a 40% do total,
permitiu ao TSE identificar mais de 15,6 mil fraudes entre as eleies de 2014 e 2016 por meio
do cruzamento das informaes biomtricas.
As Foras Armadas tambm colaboram com as funes administrativas da Justia Eleitoral, ao
dar apoio logstico ao TSE para transporte de pessoas e materiais aos locais de difcil acesso
durante a realizao das eleies. Isso possibilita a participao, nas votaes, de tribos
indgenas e de populaes que moram em locais de difcil acesso.
Almeida Neto frisa ainda que as Foras Armadas devem contribuir para a realizao de eleies
livres no Brasil ao garantir a segurana dos eleitores. No pleito de 2016, tropas federais
acompanharam a votao em 467 municpios de 14 Estados, onde se verificavam riscos de
insegurana pblica.
Dentro das funes administrativas da JE tambm est o poder de polcia, uma vez que este
atribudo a toda a Administrao Pblica e, entre as atribuies da Justia Eleitoral existe a
faculdade de tomar todas as providncias ao seu alcance para evitar os atos viciosos das
eleies. Assim, o poder de polcia executado, por exemplo, no cancelamento de
propagandas que estejam desrespeitando a legislao eleitoral e/ou princpios constitucionais.
Para Marlon Reis, o poder de polcia insere-se tanto no contexto de princpios quanto no
contexto de regras, ou seja, pode ser acionado no intuito de proteger aquilo que defendido
por todo arcabouo normativo. Mister ressaltar que, como todo Judicirio, o juiz eleitoral s
poder lanar mo da polcia quando provocado conforme presente no verbete n 18 de
Smula do TSE.
Funes normativas
Leis que dizem respeito organizao e competncia possuem carter de legislao
complementar Constituio, por fora do art. 121, as demais disposies do Cdigo Eleitoral
so leis ordinrias e, desta forma, para a alterao de questes relativas organizao e
competncia, necessria legislao complementar.
A legislao eleitoral brasileira atribui ao TSE competncia para expedir instrues de carter
normativo com o objetivo de regulamentar, organizar e executar as eleies com a dinmica que
requer o processo eleitoral.
Essas instrues so baixadas por meio de resolues que, na jurisprudncia histrica do TSE,
possuem fora de lei. Para Almeida Neto, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal
corrobora esse entendimento ao reconhecer a essas resolues a natureza de lei em sentido
material, inclusive admitindo que podem ser impugnadas por meio de representao de
inconstitucionalidade.
Por outro lado, as respostas do TSE s consultas feitas por autoridade federal ou por rgo
nacional de partido poltico no se revestem de carter vinculativo ou obrigatrio, sendo apenas
fonte de conhecimento e no de Direito, servindo de orientao para exerccio de ato
jurisdicional ou administrativo em caso concreto e no podendo, portanto, ser objeto de
controle abstrato de constitucionalidade.
Diante deste cenrio, Almeida Neto nota que o TSE editava resolues com pesos e foras
diametralmente opostas, ou seja, resolues com contedo de ato normativo abstrato e por
consequncia fora de lei em sentido material, e resolues que na verdade eram respostas a
consultas que no possuam nenhum efeito vinculante ou obrigatrio. Ambas com o nome de
resoluo.
Nesse sentido, foi apresentada proposta de mudana do artigo 25, pargrafo 3, do Regimento
Interno do TSE, o qual deveria passar a atribuir o carter de resoluo somente s decises de
carter normativo do tribunal e no s decises de cunho administrativo, ou contenciosa-
administrativo conforme constava.
Neste caso, o termo resoluo estaria de fato ocupando um sentido normativo e regulamentar
que lhe prprio, ou seja, de um instrumento capaz de concretizar a fiel execuo das leis
eleitorais, tornando exatos seus termos, sem, contudo, ultrapassar os limites dessas leis.
Tal mudana de nomenclatura ocorreu de maneira formal atravs do acolhimento da proposta
e edio da Resoluo 23.308 que procedeu a alterao do 3 do artigo 25 do Regimento
Interno do Tribunal Superior Eleitoral, fazendo constar que reservando-se o termo resoluo
quelas decises decorrentes do poder regulamentar do Tribunal.
O papel da Justia Eleitoral no processo de redemocratizao
A JE teve atuao de destaque nos dois momentos cruciais da poltica brasileira no fim do regime
militar. Um foi na eleio de Tancredo Neves para a Presidncia da Repblica, em 1985. A
Emenda Constitucional n 1/69 estabeleceu como hiptese de perda de mandato legislativo a
infidelidade partidria. Ou seja, o parlamentar que votasse em desacordo com determinao
partidria poderia perder o seu mandato.
Todavia, em 1985 o TSE determinou, por unanimidade, que no se aplicava o conceito de
fidelidade partidria nas decises do Colgio Eleitoral e revogou a obrigatoriedade por parte de
membros do PDS de votarem em Paulo Maluf e Flvio Portella Marclio para Presidente e Vice-
Presidente da Repblica, respectivamente. Assim, abriu-se caminho para eleies competitivas.
O outro, nas eleies de 1989, quando a JE se consolidou no papel de regulamentao de
disputas dentro do quadro poltico-partidrio, e o TSE logrou se afirmar no plano institucional,
em grande medida pela ausncia de legislao vlida. Naquela ocasio, houve aes em diversas
frentes:
Propaganda Eleitoral - O TSE eliminou a censura e operacionaliza em bases generosas o instituto
do direito de resposta, em especial contra ataques de candidatos nanicos. Tambm restringiu
a realizao de propaganda por partidos para candidatos de outras siglas.
Divulgao de Pesquisas e realizao de Debates - O TSE garantiu a publicao de pesquisas de
inteno de votos e a realizao de debates, sem a participao de todos os candidatos, apesar
das restries previstas na Lei Eleitoral, julgadas inconstitucionais.
Caso Slvio Santos - Seor Abravanel, conhecido como Silvio Santos, apresentou a sua
candidatura Presidncia da Repblica pelo Partido Municipalista Brasileiro, apenas 15 dias
antes da realizao do primeiro turno do pleito. O TSE no deferiu o registro da candidatura,
deciso cujo fundamento o no atendimento pelo partido das exigncias para o seu registro
definitivo.
Apurao dos Votos - Durante a apurao dos votos, a JE enfrentou a desconfiana sobre a
possibilidade de fraudes eleitorais e a alegada morosidade na contabilizao dos resultados. No
que tange s fraudes, o sistema eleitoral foi pensado com sete etapas em que se poderia
fiscalizar os votos, sistema que se provou suficientemente hgido. No que tange demora da
contabilizao de votos, o TSE parece no ter respondido s expectativas por ele mesmo criadas,
chegando mesmo a pedir pacincia ao eleitorado.
Problemas e desafios da Justia Eleitoral
A Justia Eleitoral tem uma imagem relativamente imaculada no olhar dos brasileiros quando
comparada a outras instituies. Desde sua criao em 1932 estabeleceu-se como moralizadora,
independente e base da efetivao dos direitos polticos. No entanto existem problemas, cada
vez mais agravados, que vem causando propostas de sua limitao, modificao e at extino.
Segundo Maria Tereza Sadek, as questes que maculam a JE so de dois tipos institucional e
operacional.
Na dimenso institucional, necessrio que qualquer entidade seja capaz de agir com
autonomia e independncia. De certa forma a JE tem isso, pois no ligada ao Legislativo,
Executivo ou aos partidos o que despolitizou o processo eleitoral e criou um frum apartidrio.
Por outro lado, a falta de recursos prprios, infraestrutura e pessoal relativiza essa
independncia.
No entanto h os que acusam a JE de abusar do poder, exercendo papel de legislador ao julgar
a constitucionalidade das leis aprovadas pelo Legislativo e Executivo e ao expedir instrues
especficas para o controle do processo eleitoral. Tambm critica-se as diferenas de
interpretaes entre tribunais e juzes.
Essas questes surgem da tendncia legiferante dos magistrados e de uma situao que permite
a heterogeneidade das decises e a ausncia de mecanismos de controle. Alm disso, acentuou-
se a politizao dos juzes, com alguns tornando pblicas suas opinies sobre o processo eleitoral
e a legislao.
Essa tendncia culminou na elaborao, em 1995, de uma comisso para propor um projeto de
reforma da lei eleitoral. Essa medida no agradou o congresso, que apresentou um projeto que
ignora e at contradiz a proposta do TSE.
A heterogeneidade das decises deve-se forma como se estrutura o Judicirio e a legislao
eleitoral. Alguns dos problemas estruturais da JE ela compartilha com a Justia como um todo
(morosidade, formalismo...). Outros so especficos a ela, como a organizao monocrtica que
d muito poder ao juiz singular, e tambm, falta de um quadro prprio e permanente de juzes.
Quanto mais itens a lei contemplar, maior a margem de discricionariedade do juiz.
J a lei eleitoral um problema pois est em constante mudana. O que vale para uma eleio
no vale para outra. Isso impede a consolidao de uma doutrina e uma jurisprudncia. Ocorre,
assim, que a Justia tem interferido na legislao dizendo que est respeitando a Constituio.
No caso da lei de inegibilidade, um desentendimento entre o TSE e alguns tribunais tornou-se
pblico e veio a desprestigiar a instituio, levantando acusaes de ingerncias polticas na JE.
Tampouco a corrupo exclusiva da JE ou do Judicirio, mas tornam-se cotidianos relatos de
problemas de natureza tica (nepotismo, abuso, etc) na Justia Eleitoral, e congressistas usam-
se disso para desmoraliz-la.
Seria o problema o modelo institucional, ou seria como este foi implantado? Para resolver tais
problemas faz-se mister mecanismos de transparncia e um quadro permanente de juzes.
Na dimenso operacional, tem-se o territrio brasileiro que extremamente extenso e
populoso, muito mais que muitos pases. Essa magnitude dificulta a eficcia e a uniformidade
das decises da JE. Alm disso, as estruturas municipais e estaduais da JE esto defasadas.
Quanto ao ordenamento, difcil operacionalizar um rito que muda a cada pleito, e uma
legislao e estrutura partidria que no se adequaram s medidas democratizantes e
liberalizantes da CF 88.
H problemas, em diferentes medidas, no processo eleitoral desde o alistamento dos eleitores
at a diplomao dos candidatos.
notrio que o alistamento constitui a fase mais suscetvel a fraudes. Para superar essas
deficincias, necessria publicidade do registro de eleitores e sua constante atualizao e
depurao.
O grande desafio, em termos de alistamento, seria a dificuldade imposta pela lei em relao
inexatido do conceito de domiclio eleitoral, e a falta de mecanismos apropriados para
fiscalizao. A biometria uma aposta no sentido de coibir as fraudes nessa etapa.
Em relao apurao, a dificuldade operacional surge da quantidade muito grande de partidos
e candidatos. A informatizao do processo de apurao (urnas eletrnicas) promete facilitar a
fiscalizao e prevenir fraudes. Apesar disso, o sistema tambm alvo de questionamento
quanto segurana ciberntica caso visto na reeleio da presidente Dilma Rousseff, em 2014,
quando o partido do candidato derrotado pediu Justia Eleitoral uma auditoria no resultado
do 2. turno. Na petio, o PSDB citava a "descrena quanto confiabilidade da apurao dos
votos e infalibilidade da urna eletrnica, baseando-se em denncias das mais variadas ordens,
que se multiplicaram aps o encerramento do processo de votao". Nenhuma denncia
concreta foi mencionada, apenas manifestaes em redes sociais. Dilma teve 3,4 milhes de
votos a mais que Acio Neves.
Cabe tambm JE julgar as impugnaes e representaes, mas muitas vezes no o consegue
fazer antes da diplomao, havendo casos em que a JE tem que determinar a destituio do
empossado.
Exemplo recente foi o julgamento pelo TSE da chapa Dilma Rousseff-Michel Temer, que foi
acusada pelo PSDB de ter cometido abuso de poder poltico e econmico na campanha de 2014.
O julgamento ocorreu apenas em 9 de junho de 2017 e foi alvo de intensa polmica ao ter
absolvido - e, portanto, preservado Temer na Presidncia - a chapa por 4 votos a 3. O relatrio
do ministro Herman Benjamin era pela cassao do mandato do atual presidente, ao apontar
que houve propina e caixa 2 no financiamento das campanhas (e o consequente abuso de
poder). Os ministros foram acusados de promover um julgamento poltico, e no jurdico, e de
ter decidido contra as provas, uma vez que a maioria deles resolveu desconsiderar as evidncias
providas pelas delaes premiadas dos executivos do Grupo Odebrecht.
Outra grande dificuldade julgar a prestao de contas dos partidos, j que estes escondem a
origem dos seus financiamentos. A reforma poltica atualmente em discusso no Congresso tem
como preocupao principal obter uma fonte de financiamento aps a proibio das doaes
empresariais s campanhas que mascaravam propinas a candidatos.
A morosidade no julgamento dos processos desprestigia a JE. Os juzes culpam a legislao,
casustica, missa e insuficiente, pela situao. Mas necessrio que eles tambm admitam sua
parcela da culpa
A CF 88 no resolveu a questo do modelo institucional a ser adotado pelo pas, deixou vrios
temas em aberto. Tambm no se resolveu a questo das deficincias da JE, havendo aqueles
que defendem sua alterao.
Mas antes de mexer na JE, diz Maria Tereza, preciso refletir se as mudanas propostas no
causaro ainda mais problemas.
Boa parte dos problemas da JE vem de outras esferas (instabilidade legal, insuficincia de
mecanismos, falta de estrutura permanente).
Ainda assim, necessrio responsabilizar a prpria JE pela sua deficincia na organizao e
administrao dos pleitos e seu afastamento do papel de rbitro.
As deficincias, porm, no minimizam os ganhos representados pela JE, no sendo a toa que a
maioria das novas democracias tem seguido o mesmo rumo que o brasil.
Universidade de So Paulo
Faculdade de Direito do Largo de So Francisco
Debora Santos N USP 7216052

Marina B. Pavo N USP 7214915
Roberta M. Arakaki N USP 4180718
Sarah C. Arajo N USP 7213084
Silvia Tiemi Tatebe N USP 7213320
Thiago S. Froio N USP 7213790
Os Partidos Polticos I
Disciplina DES0513 Sistemas Polticos e Eleitorais

Professora Doutora Monica Herman Salem Caggiano
So Paulo, Outubro de 2014

Introduo
Nos termos do art. 44 do Cdigo Civil de 2002 e do art. 1 Lei n 9.096/95, os

partidos polticos so considerados pessoas jurdicas de direito privado. Contudo, no
obstante sejam assim considerados, vale destacar que os partidos polticos exercem
funes que podem ser consideradas de interesse pblico.
Note-se, por exemplo, que seus dirigentes podem figurar no polo passivo da
ao de mandado de segurana, ou seja, so equiparados a autoridades pblicas ou a
agentes no exerccio de atividade delegada pelo poder pblico, consoante o art. 1 da
Lei n 12.016/20091. Alm disso, nos termos do art. 1 da Lei n 9.096/95, os partidos
polticos destinam-se a assegurar a autenticidade do sistema representativo e a
defender os valores fundamentais da pessoa humana no contexto do regime
democrtico.
Evidente, dessa forma, a correlao entre o sistema partidrio e a democracia -

contudo, preciso considerar que os dois conceitos no se confundem. O partido
somente um dos principais instrumentos da democracia nos moldes atuais, porm nem
sempre foi assim. Trata-se do resultado de um longo processo de evoluo e
consolidao do sistema de partidos, que acompanha o prprio percurso da
democracia e da adoo do sistema representativo.
No presente trabalho, trataremos da evoluo do sistema partidrio em mbito

global e no sistema brasileiro, bem como suas funes e as principais caractersticas
atribudas no contexto democrtico, por meio da abordagem de trs textos:
(i) Os Partidos Polticos em cenrio eleitoral, de Pedro Rubez Jeh;

(ii) O Processo De Degenerao Dos Partidos Polticos No Brasil, de Pedro
Rubez Jeh; e, por fim,
(iii) possvel reinventar o Partido?, de Mnica Herman Caggiano.
1
Art. 1o Conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado
por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa
fsica ou jurdica sofrer violao ou houver justo receio de sofr-la por parte de autoridade, seja de que
categoria for e sejam quais forem as funes que exera.
1o Equiparam-se s autoridades, para os efeitos desta Lei, os representantes ou rgos de partidos

polticos e os administradores de entidades autrquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurdicas ou
as pessoas naturais no exerccio de atribuies do poder pblico, somente no que disser respeito a essas
atribuies.
1. Os Partidos Polticos em cenrio eleitoral (Pedro Rubez Jeh)
O papel clssico dos partidos polticos a intermediao entre o Estado e o

eleitorado; mesmo no cenrio poltico atual, em que prevalece uma crise de
representatividade, evidenciada inclusive na conduta dos partidos, que so movidos
pela concorrncia, e que, na viso dos cidados, muitas vezes representam apenas os
interesses pessoais de seus integrantes em sua irrefrevel jornada para chegar ao
poder, onde tantos escndalos e esquemas de corrupo se desenrolam, sua funo
originria no se perdeu por completo.
Sob o aspecto histrico, interessante observar a maneira como ocorreu o

surgimento de tal instituio, quase que por acaso. Sobre a formao dos partidos
polticos Bonavides pontua: um fenmeno sociolgico, desprovido de contedo ou
significao jurdica. Tal afirmao facilmente compreendida quando olhamos para
o passado, mais precisamente para a constituinte norte-americana. Segundo Wilfred
E. Binkley, os founding fathers imaginavam que os governos seriam determinados por
maiorias transitrias, constitudas ao redor de questes pontuais, que to logo
superadas fariam com que se dissolvessem, dando origem a novos grupos de acordo
com a pauta de discusses polticas do momento.
No entanto, inesperadamente as circunstncias polticas propiciaram outra

configurao. O grupo poltico sob a chefia de Hamilton, que contribura para a
redao da Constituio americana, aprovou medidas favorveis aos interesses dos
setores comerciais e financeiros a que eram mais ligados, provocando a fria dos
grupos polticos ligados ao setor agrrio. Diante de tal animosidade, com o objetivo
de preservar a integridade de suas aes, institucionalizou-se o Partido Federalista, e
por conseqncia, a oposio agrria desorganizada, em defesa de seus interesses,
tambm procurou fortificar-se atravs de vnculos mais slidos e estveis, surgindo,
assim, sob o comando de Jefferson, o Partido Republicano.
Desta forma, os partidos polticos formaram-se atravs da organizao de

grupos sociais em defesa de interesses comuns, sem que houvesse qualquer legislao
prevendo-os. Jeh afirma que em seus primrdios, os partidos eram verdadeiramente
hostilizados pelos governos e ignorados pela legislao. Eles no integravam o
desenho original da representao poltica.
Com o passar dos anos, os partidos polticos perduraram, demonstrando sua

fora enquanto instituio; assim, atrelada ao fenmeno de racionalizao do poder,
com a tendncia de submeter ao direito todo o conjunto da vida coletiva, sobreveio a
tutela jurdica dos partidos.
A despeito das crticas, os partidos polticos hegemonizaram a vida poltica

contempornea ocidental, e consolidaram-se como instituio decisiva do sistema
democrtico. Para muitos doutrinadores, a vontade geral orgnica, superior aos
partidos, uma iluso. Neste sentido, Hans Kelsen afirma s a iluso ou a hipocrisia
pode acreditar que a democracia seria possvel sem partidos polticos.
Apesar disso, os partidos seguem sendo alvo de crticas da sociedade, e talvez

no haja um perodo da histria em que tenha sido diferente. Em grande parte, as
contestaes legitimidade das decises polticas tomadas segundo os parmetros do
atual sistema decorrem da conduta dos integrantes dos quadros polticos, marcada por
acusaes de corrupo e autofavorecimento.
As crticas so vlidas, pois atravs delas consolida-se cada vez mais um

controle normativo do jogo poltico, de modo que a conduta idnea dos representantes
polticos aos poucos deixa de ser um feito moral e individual, e passa a ser uma
exigncia legal, impulsionada por mecanismos estruturais que procuram garantir o
bom funcionamento da mquina pblica, representantes da to aclamada
accountability, e da tendncia de tornar as democracias contemporneas mais
participativas. O que refora a viso de que o desgaste dos partidos no decorre
apenas de seu funcionamento e composio atual, mas tambm de uma srie de
mudanas dos fatores sociais, polticos e econmicos.
Porm, preciso reconhecer que os partidos polticos, enquanto instituio,

tiveram um impacto positivo na formao e organizao dos sistemas eleitorais
contemporneos, permitindo a racionalizao dos trabalhos nos parlamentos, e
assumindo o papel de estabilizao social e poltica nos regimes democrticos ao
internalizarem as discusses antes travadas nas ruas.
Voltando-se para o contexto brasileiro, o autor destaca a grande instabilidade
poltica que permeia a histria do pas, de modo que, embora a Cmara dos
Deputados, e os partidos polticos, existam desde 1824 e 1837 respectivamente, tal
tradio institucional no traduz uma estabilidade poltica, as regras do jogo mudaram
constantemente durante esses dois sculos, passando por vrias alteraes legislativas
e inmeros partidos polticos.
No Brasil, diferentemente dos Estados Unidos da Amrica, no h nenhum

partido centenrio, isso porque tal instituio enfrentou drsticas mudanas de forma
e regime de governo, comeando no Imprio, passando pela Repblica e por perodos
de regimes autoritrios, at chegar na atual Repblica Federativa instituda pela
Constituio Federal de 1988. As diversas rupturas na ordem constitucional afetaram
a estrutura dos partidos polticos e seus valores, que para garantir a sua sobrevivncia
tiveram que se adaptar ao novo cenrio poltico.
Com efeito, a formao do atual quadro partidrio brasileiro remonta a 1978,

quando o sistema bipartidrio institudo pelo Ato Complementar n 4 de 20 de
novembro de 1965 foi suplantado pelo modelo do Multipartidarismo, restaurado pela
Emenda Constitucional n 11 de 13 de outubro de 1978 (cabe mencionar que o fim do
bipartidarismo ARENA X MDB apenas foi oficialmente decretado pela Lei n
6.767/1979).
Dentre as providncias de tal emenda destaca-se a alterao na redao do

artigo 152 da ento Carta Constitucional, de modo a estabelecer que os partidos
tivessem mbito nacional, bem como outras exigncias concernentes sua regular
constituio e funcionamento, devendo-se ressaltar que na hiptese do partido obter
votaes inferiores aos exigidos para a constituio dos mesmos, os votos que
eventualmente lhe tivessem sido atribudos seriam considerados nulos.
Portanto, percebe-se que tais requisitos permitiram, com efeito, a restaurao

de uma forma limitada de multipartidarismo, a qual mesmo assim permitiu a criao
de seis novos partidos: PMDB (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro), PDS
(Partido Democrata Social), PDT (Partido Democrtico Trabalhista), PTB (Partido
Trabalhista Brasileiro), PT (Partido dos Trabalhadores) e PP (Partido Popular).
Cabe mencionar que o fim da figura dos senadores binicos, os quais
consistiam em parlamentares eleitos indiretamente por um Colgio Eleitoral e eram
resqucios das medidas do pacote de abril de 1977, se deu pela Emenda
Constitucional n 15 de 19 de novembro de 1980, a qual tambm teve o mrito de
permitir novamente a eleio direta dos chefes dos Executivos estaduais.
Ademais, por meio da Lei n 6.978/1982, a qual foi posteriormente alterada

pela Lei n 7.015/1982 e pela Emenda Constitucional n 14 de 1980, vislumbra-se
uma tentativa do regime militar de controlar o timing do processo de abertura poltica,
iniciado com a extino da ARENA e do MDB e que contava com diversas
imposies aos partidos formados, dentre as quais se destacam a apresentao de
chapas completas para todos os cargos de mbito estadual ou municipal, mantidas
vedadas todas as coligaes, enquanto do ponto de vista dos eleitores, eles tinham a
obrigao de votar apenas em candidatos de um mesmo partido e a proibio do voto
de legenda, imputando-se em caso de descumprimento a nulidade do voto para todos
os cargos.
Contudo, mesmo com essas dificuldades, percebe-se nas eleies de 1982 a

clara tendncia de crescimento da oposio, ento representada pelo PMDB e outros
partidos, em prejuzo do sucessor da ARENA, o PDS; de modo que dos 22
governadores eleitos, 9 eram do PMDB.
A plena liberdade poltica s veio a se concretizar com a Emenda

Constitucional n 25 de 15 de maio de 1985, a qual ps fim s retro mencionadas
restries criao de partidos polticos, efetivamente abrindo caminho para a
restaurao do sistema democrtico, destacando o Autor, porm, que em um momento
inicial, no obstante o grande nmero de partidos polticos, na prtica apenas os mais
bem sucedidos j dominavam a eleio da maioria das cadeiras em disputa.
Por sua vez, no que tange ao tratamento constitucional dos partidos polticos
no Brasil, deve-se destacar que eles foram mencionados pela primeira vez na Carta
Constitucional de 1934, sendo que o dispositivo dela no tratava propriamente dos
partidos polticos, mas previa sanes ao funcionrio pblico que utilizasse seu cargo
para fazer presso partidria sobre seus subordinados.
De fato, a Constituio de 1946 foi a primeira a tratar do tema e o fez a partir
do estabelecimento de diversos direitos atribudos aos partidos polticos, como a
impossibilidade de instituio de impostos sobre eles e a garantia de representao
proporcional dos partidos nas comisses legislativas, entre outros.
Seguindo a tendncia de aumento da tratativa da matria, a Constituio de

1967, posteriormente alterada pela Emenda Constitucional n 01 de 1969, destinou
um captulo inteiro ao assunto, no qual, como j mencionado, inovava-se pela
atribuio de mbito nacional aos partidos, bem como pela determinao de vrias
exigncias para a criao de um partido, o que s veio a melhorar significativamente
com a Emenda Constitucional n 25 de 1985 e mais tarde a se consolidar na
Constituio Federal de 1988, notadamente em seu artigo 14, tratando do assunto com
grande mincia, destacando-se o fato de ter atribudo filiao partidria o status de
condio de elegibilidade, conforme artigo 14, 3, inciso V.
2. O Processo De Degenerao Dos Partidos Polticos No Brasil (Pedro

Rubez Jeh)
O bicameralismo e a sobreposio de funes: fragmentao das bancadas e

dupla necessidade de negociao com o Congresso
A diviso do Congresso Nacional em duas Casas, com representantes eleitos

segundo critrios diferentes e com atribuies no to semelhantes, ocorre no s no
Brasil, mas em mais da metade dos pases da Amrica Latina e nos principais pases
da Europa.
Como vantagem do bicameralismo, tem-se a maior possibilidade de controle,

e como desvantagem pode-se citar que lideranas partidrias se formam de modo
autnomo na Cmara e no Senado, precisando a coordenao dos lderes de um
mesmo partido no mbito das duas Casas seguir os mesmos requisitos necessrios
caso os lderes pertencessem a diferentes partidos, por exemplo.
De qualquer forma, o Autor cita que a existncia de perfis diferentes nas Casas
e o tratamento diverso muitas vezes atribudos a deputados e senadores no
necessariamente ruim, e que situaes em que a bancada de um partido na Cmara
tenha posicionamento divergente do da mesma bancada no Senado ocorrem
eventualmente sem maiores problemas.
Entretanto, caso no exista uma institucionalizao significativa dos partidos,

divergncias entre os membros de um mesmo partido podem desuni-lo
significativamente, prejudicando a formao de consensos intrapartidrios na maioria
das situaes e fomentando a fragmentao das agremiaes e a cooptao de
parlamentares isolados.
Nesse sentido, o bicameralismo seria capaz de contribuir para o quadro de

depreciao dos partidos polticos brasileiros.
Por outro lado, o unicameralismo poderia impor obstculos governabilidade

do pas, na medida em que, se a dificuldade de governar j se faz presente quando o
Executivo no consegue eleger a maioria em uma das duas Casas, fazendo-o em
apenas uma delas, muito maior seriam as dificuldades encontradas caso o sistema
fosse unicameral e houvesse uma s Casa na qual a maioria eleita correspondesse do
partido predominante no Executivo. As chances de consenso diminuem e o risco de
impasses institucionais aumenta.
O carter nacional dos partidos e o seu monoplio para a apresentao das

candidaturas
Na poca da Primeira Repblica e da Constituio de 1981, com a grande

autonomia por ela assegurada aos Estados, associada fora das oligarquias rurais,
haviam diversos partidos de abrangncia meramente estadual, principalmente em So
Paulo e Minas Gerais.
Entretanto, o art. 17, I, da Constituio e o art. 7, 1 da Lei n 9.096/95 (que

regulamenta o dispositivo constitucional) hoje vigentes estabelecem que, para ser
criado, um partido deve possuir carter nacional. Depois de j existir, porm, no h
qualquer controle sobre a abrangncia de um partido.
Ainda que hodiernamente haja uma aferio meramente inicial da exigncia de

abrangncia nacional de um partido, esse um requisito muito relevante, vez em que
haveria dificuldades em uma Cmara de Deputados Federais com representantes das
mais diversas legendas meramente estaduais: um deputado poderia sequer conhecer o
partido de outro, por exemplo. Alm disso, os interesses a serem representados no
Congresso devem possuir abrangncia nacional, e no de apenas um Estado ou regio
do pas.
So essas as crticas aos partidos regionais, mas o Autor faz a crtica da crtica:
segundo ele, os partidos pretensamente nacionais encontram, cada qual a seu modo,
formas de mitigar a rigidez desse requisito. Alm disso, a pouca representatividade de
interesses municipais, estaduais e regionais no Congresso fortalece o que o Autor
chama de tendncia uniformizadora do federalismo brasileiro, a qual culmina no
estabelecimento de regras com parmetros iguais para entes federativos com
caractersticas diversas. Como exemplo, h a dispensa de licitao em funo do
pequeno valor da obra, bem ou servio caso o montante da contratao no exceda
uma mesma quantia de R$8.000,00 (oito mil reais).
Ademais, o Autor tambm aponta que no necessariamente as eleies para os

cargos estaduais e municipais devem se dar da mesma forma que para os cargos
federais. Para ilustrar seu raciocnio, diz que nos Municpios, por exemplo, o critrio
partidrio perde muito de sua relevncia, pois os votos se do mais conforme a
proximidade sentida e os vnculos estabelecidos entre representantes e cidados. H,
assim, um personalismo do voto, pois a probabilidade destes conhecerem aqueles
alta.
Outro exemplo: muitas Assembleias Legislativas tm menos deputados

estaduais do que Cmaras Municipais tm vereadores, e a Cmara Municipal de So
Paulo com certeza tem mais vereadores que muitas Assembleias Legislativas juntas.
Nesse sentido, a diversidade demogrfica seria mais um aspecto para o tratamento
diferenciado das unidades federativas em termos de eleio.
Ao final, o Autor defende que o processo eleitoral municipal deve ser alterado
para (i) ser suprimido o carter nacional como requisito, podendo os partidos
municipais participarem das eleies municipais, os estaduais das estaduais e das
municipais, etc., (ii) haver tambm um nmero mnimo de assinaturas e alguma
clusula de desempenho como requisitos. Para o Autor, isso diminuiria a influncia de
lideranas nacionais e estaduais sobre os Municpios, permitindo que lderes
municipais deixem os seus partidos caso queiram.
O Autor tambm defende a possibilidade de candidaturas individuais,
suprimindo o requisito hoje existente de filiao a um partido por pelo menos um ano
antes das eleies. Para o Autor, isso diminuiria a multiplicao das legendas nanicas
e o domnio dos partidos maiores sobre elas um dos fatores que mais degeneram os
partidos hoje.
As convenes como frum para escolha de candidatos: a distoro das

comisses provisrias
Um dos maiores defeitos que gera o cenrio atual de fragilidade programtica

e institucional dos partidos e que, portanto, afeta diretamente a dinmica poltica
nacional se refere lacuna dos princpios da livre criao de partidos polticos e da
autonomia partidria. Isso porque o art. 17 da Constituio Federal, assim como os
arts. 3 e 14 da Lei n 9.096/1995, afirma ser livre a criao, fuso, incorporao e
extino dos partidos, resguardados os preceitos que indica e assegura-lhes autonomia
para definir sua estrutura interna e funcionamento, bem como as normas de disciplina
e fidelidade, sem maiores explicaes. Assim, cabe a cada agremiao a definio de
sua prpria estrutura interna, no sentido de privilegiar a liberdade de organizao; nos
termos do art. 15 da Lei n 9.096/1995, por exemplo, cada estatuto partidrio levado a
registro deve conter contedos normativos mnimos.
Embora apenas implicitamente previsto na legislao, entende-se que um dos

pilares sobre o qual se baseia a constituio de partidos nacionais em um pas
federativo como o Brasil sua estrutura condizente com o prprio carter federal do
Estado. Para estar presente em todo o territrio nacional e, ao mesmo tempo, oferecer
identidade com as particularidades regionais, os partidos contam com diretrios
municipais, estaduais e federais, que exercem as atividades de direo do partido na
respectiva circunscrio em que operar.
O prprio Cdigo Eleitoral prev a existncia desses rgos descentralizados

de comando; seu artigo 90 dispe que somente podero inscrever candidatos os
partidos que possuam diretrio devidamente registrado na circunscrio em que se
realizar a eleio.
Alm de prever punies para assegurar observncia de seus programas e

deliberaes pelos seus filiados, os partidos tambm costumam disciplinar
instrumentos punitivos para seus rgos diretivos inferiores. Em vista do carter
nacional dos partidos, necessria a criao de mecanismos que garantam uma
identidade mnima por todos os rgos deliberativos dos partidos, inclusive os
descentralizados.
Recentemente, no entanto, surgiu o problema do abuso do poder de controle

hierrquico. A vontade do partido passa a ser substituda pela vontade dos chefes
estaduais ou nacionais, com a celebrao de acordos polticos destinados a assegurar o
controle sobre o partido e a prpria sobrevivncia interna das oligarquias partidrias.
A mera ameaa de discordncia por parte dos diretrios estaduais e, mais

ainda, os municipais, j suficiente para gerar sua dissoluo, ainda que se exija um
procedimento administrativo para tal; durante esse procedimento, no entanto, apenas
formalmente se garante a ampla defesa ao dirigente regional ou municipal, j que a
deciso poltica de interveno j foi tomada antes mesmo da instaurao do
procedimento.
Dissolvidos os diretrios, so eles substitudos por comisses provisrias.

Estas adquirem todas as competncias dos rgos executivos regulares. Muitas vezes,
so estes rgos que definem, na prtica, as candidaturas do partido, seja no mbito
local, seja no mbito estadual, alm dos acordos relativos composio das chapas
que disputaro as eleies e formao das alianas e coligaes. Diante desse
cenrio, compreensvel que as oligarquias partidrias tenham interesse em manter as
comisses provisrias frente das representaes locais dos partidos.
No mbito estadual, as intervenes so menos frequentes. Isso porque,

normalmente, os dirigentes partidrios estaduais so polticos de grande envergadura
ou aliados prximos a eles; nessa hiptese, uma eventual interveno seria traumtica
e com potencial de causar forte ciso interna, sendo utilizada apenas como medida
excepcional.
A grande temtica em relao a esse problema, no entanto, no reside na sua

identificao, mas na sua soluo jurdica. Ainda que, ao menos em tese, a justia
eleitoral possa conhecer de demandas relativas a conflitos surgidos no interior dos
partidos que culminem na dissoluo de diretrios nacionais, estaduais e municipais,
nos termos dos artigos 22, I, a, e 29, I, a, do Cdigo Eleitoral, no pode ser o
Judicirio o responsvel por lidar com as aes dos dirigentes partidrios com seus
respectivos estatutos e sua coerncia, ou falta dela. No s porque trata-se de
situaes pontuais e nebulosas que impediriam a correo efetiva da justia eleitoral,
mas tambm porque qualquer interferncia nesse sentido seria intempestiva.
A sada seria, portanto, a existncia de um sistema de partidos altamente

institucionalizados, com grande capilaridade local e efetiva participao dos filiados
no dia-a-dia das decises coletivas e capaz de bloquear a ingerncia arbitrria dos
lderes oligrquicos nas estruturas diretivas partidrias.
O colgio de lderes nos parlamentos e a oligarquizao: uma realidade

insupervel?
O processo de oligarquizaro das decises partidrias tem sido acompanhado

pela instncia parlamentar representada pelo colgio de lderes.
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados assim dispe sobre o tema:
Art. 20 Os Lderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos

Parlamentares e do Governo constituem o Colgio dos Lderes.
Os lderes de Partidos que participem de Bloco Parlamentar e o Lder de
Governo tero direito a voz, no Colgio de Lderes, mas no a voto.
Sempre que possvel, as deliberaes do Colgio de Lderes sero tomadas
mediante consenso entre seus integrantes; quando isto no for possvel,
prevalecer o critrio da maioria absoluta, ponderados os votos dos Lderes em
funo da expresso numrica de cada bancada.
O Regimento da Assembleia Legislativa de So Paulo o que melhor explica

os verdadeiros poderes do Colgio de Lderes. Alm de, por todo seu texto, atribuir
prerrogativas e funes ao Colgio, o Regimento da Assembleia Legislativa paulista,
em seu art. 83, caput, revela o destacado papel do rgo na conduo dos trabalhos da
Casa legislativa2. Assim, a principal prerrogativa do Colgio de Lderes pautar os
2
Artigo 83 O Colgio de Lderes, presidido pelo Presidente da Assembleia e composto pelos
Lderes dos Partidos, do Governo, da Minoria e dos Blocos Parlamentares, instncia de organizao
de Ordem do Dia de sesso ordinria e consultiva para outros temas de interesse da Assembleia
Legislativa.
1 Por iniciativa do Presidente da Assembleia ou de Lderes que representem maioria
absoluta dos membros da Assembleia, o Colgio de Lderes reunir-se- e decidir suas posies
mediante consenso entre seus integrantes.
2 Quando no for possvel o consenso, prevalecer o critrio da maioria absoluta,
ponderados os votos dos Lderes de cada Partido em funo da expresso numrica de sua Bancada.
3 Os Lderes de Bloco Parlamentar e da Minoria tero assento no Colgio de Lderes
com direito a voz, mas no a voto.
assuntos que sero discutidos nas Comisses e, principalmente, no Plenrio das Casas
Legislativas. Mais do que isso, compete ao Colgio de Lderes boa parte das decises
polticas que s posteriormente sero chanceladas pelos demais parlamentares; nada
ou muito pouco vai ao Plenrio sem que o Colgio de Lderes assim decida.
Votaes simblicas tem se tornado cada vez mais comuns nos parlamentos
brasileiros; nessa configurao, os Presidentes das Casas, diante de um plenrio quase
vazio, repetem, com algumas leves mudanas de estilo, a expresso, com as
adaptaes necessrias: sobre a mesa encontra-se o Projeto de Lei n tal. Em
discusso. No havendo oradores inscritos, declaro encerrada a discusso. Em
votao. Os senhores deputados (ou vereadores) e senhoras deputadas (ou vereadoras)
que estiverem de acordo, permaneam como se encontram. Aprovado. Esse tipo de
acordo s possvel porque o Colgio de Lderes j deliberou sobre as matrias a
serem aprovadas simbolicamente.
justamente por isso que os Colgios de Lderes tm sofrido crticas, por

permitirem a subtrao do debate e das decises mais importantes do Plenrio. O
problema, no entanto, no a existncia dos Colgios de Lderes em si; na verdade,
tem-se necessria a organizao dos trabalhos legislativos. O problema real reside na
espcie de relao que os lderes mantm com suas bancadas. No cenrio ideal,
haveria debate sobre as questes submetidas no interior das bancadas, e o Colgio de
Lderes no teria o condo de causar qualquer dano ao sistema. o que ocorre, por
exemplo, em sistemas de legendas altamente institucionalizadas. No Brasil, por outro
lado, com um regime de baixa institucionalizao partidria, o Colgio de Lderes
acaba funcionando como um instrumento de oligarquizao das decises polticas, ao
permitir que os consensos polticos nasam de cima para baixo. No h discusso
prvia das questes deliberadas em plenrio.
Para tornar mais transparentes e representativas as decises parlamentares

tomadas no mbito do Colgio dos Lderes, um primeiro passo a regulamentao
mais clara e precisa de suas atribuies e formas de deliberao. Em segundo lugar,
tem-se a publicao prvia, que no precisa ser necessariamente em rgos de
imprensa oficial, da pauta de reunio do colegiado. Assim, as bancadas com
representao na Casa teriam a oportunidade de debater previamente os temas a serem
discutidos, juntamente com as demais instncias partidrias e, principalmente, com a
sociedade civil.
Seria importante, tambm, que as reunies do Colgio de Lderes fossem

pblicas. Tal medida, no entanto, poderia se mostrar incua diante do fato de que os
acordos polticos so firmados a portas fechadas, mesmo quando despidos de
interesses escusos ou ilegtimos.
A clusula de desempenho e os critrios de acesso ao fundo partidrio e

ao tempo de rdio e televiso
Djalma Pinto define clusula de barreira como a exigncia feita pelo

legislador de determinado nmero de votos para que um partido possa participar da
disputa eleitoral ou da distribuio das cadeiras no Parlamento3.
Muitos sistemas eleitorais ao redor do mundo adotam clusula de barreira ou

de desempenho para impedir que agremiaes que no tenham atingido um
determinado nmero de votos nas eleies legislativas tenham acesso ao parlamento
ou funcionamento parlamentar. No Brasil, desde 1946 (Decreto-lei n 8.835, de 24 de
janeiro de 1946, art. 5) existem regras de clusulas de barreira bastante severas (com
o cancelamento do registro do partido que no elegesse pelo menos um representante
para o Congresso Nacional, por exemplo); atualmente, o quociente eleitoral pode ser
visto como uma hiptese de clusula de barreira.
Recentemente, a rigidez da clusula de barreira foi abandonada: a clusula de

desempenho passou a no mais impedir o candidato da legenda que no a alcanasse a
acessar o cargo, mas a simplesmente negar o direito ao funcionamento parlamentar
em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, ao partido
que, em cada eleio para a Cmara dos Deputados no obtivesse o apoio de, no
mnimo, 5% dos votos apurados, excludos os brancos e nulos, distribudos em, pelo
menos, um tero dos Estados, com um mnimo de 2% do total de cada um deles, nos
termos do art. 13 da Lei n 9.096/95. O Supremo Tribunal Federal, quando do
julgamento das Aes Diretas de Inconstitucionalidade n 1.351/DF e n 1.354/DF,
3Direito Eleitoral improbidade administrativa e responsabilidade fiscal. 3 edio. So Paulo: Atlas,

2006, p. 179.
no entanto, entendeu que aquelas limitaes afrontavam a Constituio Federal,
especialmente o direito de representao de minorias.
Nas eleies de 2006, por exemplo, se o STF no tivesse declarado a

inconstitucionalidade das limitaes impostas aos partidos pela Lei n 9.096/1995,
apenas seis partidos teriam sado das urnas com direito a funcionamento parlamentar
e ao acesso ao quinho maior do fundo partidrio e do tempo de rdio e televiso
(PMDB, PT, PSDB, DEM, PP, PSB e PDT), alm de dois outros que adquiriram esses
direitos aps fuses e incorporaes (PR e PTB).
3. possvel reinventar o Partido? (Mnica Herman Caggiano)
Em seu texto, Mnica Herman Caggiano trata, inicialmente, dos pressupostos

que permitiram a consolidao do fenmeno partidrio nas democracias atuais,
explicando o processo gradual de fortalecimento dessa mecnica representativa e sua
constitucionalizao.
Primeiramente, a autora trata do processo poltico decisional, partindo dos

pressupostos de que (i) o homem um ser inerentemente social, isto , de que a
sociedade indispensvel a todo ser humano e seu desenvolvimento; (ii) a vida em
sociedade reclama a tomada de decises, justamente para assegurar a convivncia e o
desenvolvimento de seus membros; e, consequentemente, (iii) necessria a
organizao do poder em qualquer sociedade para determinar quem possui o direito
de decidir (governante) e quais os limites da liberdade individual dos governados.
Estabelecidos tais pressupostos, Caggiano observa que, atualmente, a

democracia se consagrou como modelo que mais se aproxima do resguardo da
liberdade, alastrando-se e consolidando-se no cenrio poltico mundial por alinhar a
tomada de deciso com os prprios destinatrios do poder seria o governo do povo,
pelo povo e para o povo, nos dizeres de Abraham Lincoln. Nesse contexto
democrtico, em que se incentiva a participao do povo como um todo, teria se
solidificado o fenmeno partidrio como um instrumento de execuo da prtica
democrtica, consoante o percurso da mecnica representativa.
O processo gradual de consolidao dos partidos polticos teria seguido quatro
fases: (i) perodo de franca oposio aos partidos em geral; (ii) fase em que o
tratamento dado aos partidos de ignorncia ou de desconhecimento; (iii) fase de
legalizao dos partidos, isto , de seu reconhecimento pelo ordenamento dos pases;
e, por fim, (iv) a fase de incorporao ordem jurdica estatal.
Com efeito, destaque-se que, inicialmente, os partidos eram alvo de clara

averso em diversas regies do mundo. Na Europa, vale salientar a hostilidade
deixada como legado do Ancin Regime (de grande repugnncia aos corpos
intermedirios), bem como a concepo liberal de representao, segundo o qual no
se trataria da representao de interesses diversos e hostis mas da representao de um
interesse nico o da comunidade -, privilegiando o bem geral sobre interesses locais
na tomada de decises.
Somente nos Estados Unidos, no sculo XIX (1886), nos estados de Califrnia
e Nova York, so tomados os primeiros passos em direo ao reconhecimento legal
da agremiao poltica, por meio da edio das primeiras normas sobre partidos,
relativamente seleo dos candidatos em pleitos eletivos e designao para cargos.
Posteriormente, no sculo XX, Wisconsin tornou obrigatria a eleio de candidaturas
para os cargos pblicos, inaugurando a tcnica das primrias.
Na Frana, somente em 1910 abre-se espao para reconhecimento da figura

partidria por meio da incluso no Regimento da Assembleia. A Espanha, por sua
vez, admite o partido no Regimento das Cmaras de 1931 e de 1934, com
participao na seleo de deputados e na composio da Comisso de reviso
constitucional, alm de prerrogativas exclusivas, no estendidas a parlamentares
independentes.
No cenrio latino-americano, os fenmeno partidrio emerge com a

ocidentalizao no final do sculo XIX e comeo do sculo XX, com o gradual
abandono das prticas caudilhistas e das guerras civis. Destaque-se que, no Peru, j
havia o Partido Civilista desde 1872. Na Argentina, temos precedentes com a Unio
Cvica Radical (UCR), originada em 1890, em disputa poltica com o PAN, at a
instituio do fenmeno partidrio com status constitucional, consoante a reforma da
Constituio Nacional, de 1994. No Mxico, no Chile e em Cuba, temos registros de
atuao partidria desde o sculo XIX.
No Brasil, preciso registrar a atuao de duas faces imperiais at 1822: (i)
os monarquistas, que defendiam uma monarquia constitucional sob o comando de D.
Pedro; e, do outro, (ii) os exaltados e os moderados, que defendiam o fortalecimento
dos poderes locais e provinciais.
A partir de 1831, os Conservadores e os Liberais consolidaram-se como

partidos; posteriormente, com a proclamao da Repblica, estabeleceu-se a
preponderncia do Partido Republicano. Somente aps o fim da poltica do caf com
leite iniciou-se a atuao de partidos em verdadeiro conflito, destacando-se o Partido
Republicado, que sustentava a tomada de poder por Getlio Vargas, bem como os
partidos Democrata, de So Paulo, e o Libertador, do Rio Grande do Sul.
Com os governos militares, sustentou-se um sistema bipartidrio, um de

sustentao governamental e outro de oposio confivel. Aps 1979, houve a
determinao de um sistema pluripartidarista no panorama brasileiro, marcada pela
proliferao de partidos, considerada um dos caracteres de identificao do espectro
partidrio em territrio brasileiro.
Caggiano observa, assim, a longa trajetria de surgimento e desenvolvimento

do sistema partidrio no cenrio internacional, destacando, contudo, que a sua
consolidao e integrao pelo Direito somente se operou no fim do sculo XIX, com
a emergncia das primeiras organizaes socialistas da Europa.
Os primeiros partidos que realizavam aes polticas pela atuao da maioria

eram de origem socialista e voltavam-se para dar comando e disciplina s massas,
tirando proveito da fora dos nmeros.
O Partido Social Democrata Alemo considerado pela autora como grande

inspirao organizao dos partidos na contemporaneidade, pois consolidou um
modelo com corpo organizado, estrutura prpria, disciplina e permanncia no cenrio
poltico, obedecendo formula que soma dois elementos: (i) mquina organizatria e
(ii) programa articulado e dotado de estrutura.
Diferencia-se o partido elaborado nesses moldes dos modelos citados

anteriormente em razo de (a) sua disciplina interna, que regula o funcionamento no
mbito interno e externo; (b) clara distino entre membros e simpatizantes; (c)
natureza individual da filiao, que no poderia sofrer intermediao por outra
entidade; e (d) estrutura organizacional estvel, recursos humanos e materiais.
Assim organizados, os partidos romperam com a averso dominante no

cenrio internacional, grande parte em razo da popularizao da doutrina de Hans
Kelsen, da Escola de Viena, que promovia a ideia de um Estado de Partidos. Ou seja,
para o renomado jurista, a democracia requereria, necessria e inevitavelmente, um
sistema organizado em partidos.
A impresso de inevitabilidade favoreceu no s o tratamento jurdico em

normas ordinrias, mas, inclusive, a consagrao constitucional do sistema partidrio,
como, por exemplo, a Constituio Italiana de 1947, a Constituio Alem de 1949 e
a Constituio Brasileira de 1988.
Em sntese, com a democracia, instituiu-se um novo soberano o povo -, que,

por ser difuso, composto por elementos de diferentes origens e interesses, levou
difuso, no sculo XIX, do governo representativo. Nesse contexto, o partido se
revelou como instrumento mais apto concreo do novo modelo estatal, por se
revelar extremamente til para: (i) assegurar a disputa na poltica por meio e eleies
concorridas; (ii) enquadrar e sondar os eleitores e eleitos, bem como o governo e a
oposio; (iii) estruturar as opes poltico eleitorais; (iv) promover a socializao
poltica; (v) reduzir a complexidade da escolha entre as diversas opes eleitorais; e
(vi) atuar como mediador na poltica.
Para Caggiano, a consolidao do sistema partidrio resultou diretamente das

funes que passou a cumprir, tornando-se to integrado ao princpio democrtico que
foi elevado ao status de instrumento por excelncia de participao dos cidados na
vida poltica. Assim, Monica Herman parte, no captulo IV do texto, para anlise das
diferentes formas de classificao de partidos.
A primeira forma mencionada a clssica diferenciao proposta por

Duverger, dividindo partidos polticos, em relao sua formao, em partidos de
origem parlamentar (com construo a partir de bancadas parlamentares) e de origem
extraparlamentar (com construo a partir de organizaes externas ao parlamento).
Tal diviso demonstra as seguintes caractersticas:

Tipo de partido/origem Parlamentar Extraparlamentar
Liderana Oligrquica, comandada pela Proveniente das bases

bancada parlamentar partidrias, ou de suas lideranas
Estrutura De quadros De massas/ ou quadros
Elites Os parlamentares Desenvolvidas no mbito
partidrio
Durao das atividades Ocasionais, principalmente em Todo o ano; maior continuidade e
perodos eleitorais tendncia perenidade.
Financiamento Vultosas contribuies de poucos Os dois sistemas. Pequenas
contribuies de muitos e
significativas doaes de poucos.
H inmeras outras possibilidades de diferenciao dos partidos, o que se

verifica, por exemplo, com a distino em partidos de quadros (formados por ilustres
e notveis), de massas (buscando o maior nvel possvel de simpatizantes e de
militantes (fenmeno mais atual intensamente articulado e centralizado). Acerca das
principais caractersticas dessa diviso:
Tipo de partido Partido de quadros Partido de massas Partido de militantes
Unidade Conveno Seo Clula milcia

organizacional bsica
Natureza e classe de Mdia Trabalhadora Mdia +
seus membros trabalhadora
Ideologia/tendncia Conservadora/ Socialista Comunista/fascista/nazis
centro -ta/religiosa
Articulao Fraca Forte Muito forte
Centralizao (interna Fraca Forte Muito forte
corporis)
Disciplina Fraca Forte Muito forte
Liderana Oligrquica Forte oligarquia Autoritria
Elites Tradicionais Desenvolvidas pelo Desenvolvidas pelo
partido partido
N de membros Reduzido Muito grande Grande
Entusiasmo dos Pequeno Grande Muito grande

membros
Atividades Polticas Polticas e comunitrias Poltica, pessoal e
comunitria/religiosas
Periodicidade das Eleitorais O ano todo/ O ano todo/permanentes
atividades permanentes
Importncia da Reduzida Acentuada Muito reduzida
doutrina
No tocante a sistemas partidrios, tambm possvel que se realize inmeras

distines, como a que se d com base na fragmentao
(bipartidarismo/multipartidarismo/pluripartidarismo) e aquela baseada na dinmica de
ao partidria (sistemas de partido
nico/hegemnico/dominante/bipartidarista/moderado/polarizado). Ressalta-se que,
enquanto sistemas bipartidrios tendem a demonstrar baixo grau de demagogia, tais
sistemas tambm demonstram reduzido grau de ateno aos anseios da opinio
pblica. J sistemas multipartidrios tendem a conferir maior respeito opinio
pblica, mas com maior recorrncia de campanhas e pronunciamentos demaggicos,
objetivando a maior participao nas eleies.
O texto em questo, aps demonstrar as diferentes concepes acerca dos

partidos polticos, passa a tratar da questo da corrupo. Podendo ser definida como
o fenmeno que se verifica com situaes e meios de presso ilcita e oculta
utilizados para a obteno de resultados que os procedimentos legais no garantam4,
a corrupo , de acordo com Manoel Gonalves Ferreira Filho, epifenmeno
indesejvel que acompanha o desenvolvimento.
A corrupo se verifica amplamente no mbito dos partidos polticos,

especialmente no que toca arrecadao de dinheiro para financiamento de
campanha, mas, ressalta-se, no um fenmeno exclusivamente partidrio.
O papel do Legislativo e do Judicirio , nesse sentido, reduzir as

possibilidades de utilizao das mquinas polticas para fins de corrupo. Assim,
deve-se evitar a personificao do poder, a concentrao de comandos polticos a
certas famlias e a homogeneizao de propostas, estimulando a fidelidade partidria,
a democracia interna nos partidos e a ateno ao papel necessrio do prprio
Parlamento.
4
ARDANT, Philippe, La Corruption, in Pouvoirs, n. 31, Paris, PUF, 1984.
Seguindo essas ideias, prope-se que se estimule a efetivao da noo criada
por Manoel Gonalves de partidos pasteurizados, formados por uma estrutura
democrtica, escolhidos pelas bases os seus dirigentes, (...) limpo de corrupo, com
fontes puras de financiamento5.
Buscando a melhora do sistema poltico, fato que atualmente se verifica uma

politizao da justia ou judicializao da poltica, com a atuao do Poder Judicirio
se verificando cada vez mais presente para a efetivao e implementao de polticas
pblicas. Isso ocorreu, por exemplo, em 2007, quando proibiu-se o turismo
interpartidrio aps a eleio ao mandato poltico.
Concluso
Ressalta-se que, modernamente, no se busca a extino dos partidos polticos.

mais inteligente que se procure manter o sadio funcionamento do sistema, com a
aniquilao dos possveis fatores prejudiciais da organizao partidria, levando em
conta a participao de uma sociedade diversa e em constante evoluo, que exige o
aprimoramento democrtico e a representao poltica atenta aos anseios da opinio
pblica.
Bibliografia
JEH, Pedro Rubez. Os Partidos Polticos em cenrio eleitoral. In Direito Eleitoral

em debate: estudos em homenagem a Claudio Lembo. CAGGIANO, Monica Herman,
et al. (org.). So Paulo: Saraiva, 2013. p. 87-109.
JEH, Pedro Rubez. O Processo de degenerao dos partidos polticos no Brasil.

Tese de Doutorado apresentada Universidade de So Paulo. 2009. p. 281-283; 315-
326; 357-365; 395-399.
CAGGIANO, Monica Herman, possvel reinventar o Partido? O partido poltico

no sculo XXI. In www.cepes.org.br.
5
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves, Sete Vezes Democracia, So Paulo, Convvio, 1977.

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FRMULAS POLTICAS: PRESIDENCIALISMO X PARLAMENTARISMO

1.1. O Homem Poltico

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Com relao aos sistemas parlamentaristas, a primeira constatao a de que existem

3. A Oposio Poltica nos Sistemas Presidencialista e Parlamentarista (Texto:

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4. Responsabilidade Poltica dos Sistemas (Texto: A hora do Parlamentarismo -

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4.2. Indicao e aprovao do chefe de governo

O autor destaca neste ponto a importncia da governabilidade. Governabilidade

5.1. Conselho de Ministros

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5.2 Competncia do chefe de governo

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6.1. Moo de censura construtiva: queda e novo governo

6.2 Questo de confiana

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6.3. Dissoluo da Cmara

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6.4. Representao e voto distrital: dificuldades maiores no presidencialismo

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DES 0513 SISTEMAS POLTICOS E ELEITORAIS

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SEMINRIO III - SOCIEDADE CIVIL, REPRESENTAO E

Ana Carolina Salvador Groninger n USP: 7215451

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Renata do Nascimento Rodrigues - n USP 7215318

Renato Adolfo Tonelli Junior n USP: 7213229

So Paulo, 27 de agosto de 2014

A adequada compreenso do atual cenrio poltico, que demanda uma maior,

Para tanto, sero examinados os instrumentos de participao popular existentes no

Com efeito, o presente trabalho articula as concluses de importantes textos nacionais

2. APONTAMENTOS SOBRE A PARTICIPAO PLTICA, EM JORGE MIRANDA

2.1. Participao poltica

Conquanto a democracia ateniense seja marcada pela representao direta, manifesta

Isso porque a democracia moderna concebe-se sobre a ordem da soberania da

Esse processo, entretanto, no foi estanque e passvel de generalizao, haja vista se

a) decorrncia natural da organizao constitucional do pas;

b) ter cunho excepcional ou antagnico em face da filosofia prpria da forma de

c) constituir uma ideia dominante;

d) encontrar-se em concorrncia com outras ideias (em paridade ou no).

Destaca-se, ademais, que os seguintes tipos de participao poltica desenvolveram-se

a) Monarquia trata-se de modelo desenvolvido durante a fase de transio da

Observe-se que a participao no processo poltico opera-se de forma concatenada ao

a) Modos individuais e institucionais tratam-se de modos em que imperam a

Tanto i quanto ii, h o reconhecimento de posio ativa dos cidados e das

As teorias sobre a representao poltica foram elaboradas pela doutrina inglesa e

Em sentido oposto, Rousseau perfila-se corrente contrria representao, por

Os principais componentes do governo representativo, tese de governo que se

a) A soberania nacional, baseada no princpio de que o poder reside

O governo representativo no simpatizava com a democracia, que era confundida

J na primeira metade do sculo XX, aps a Primeira Guerra Mundial, o mundo

a) A vontade do povo, sujeito de poder, jurdica e politicamente eficaz

Nessa poca, no entanto, ainda existiam regimes autoritrios. Os regimes marxistas de

A representao poltica pressupe inidentidade. Ela redunda num fenmeno de