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Centro de Estudos e Debates Estratgicos

Estudos Estratgicos
A quinta edio da srie Estudos Estratgicos traz uma anlise sobre a
situao da gesto das guas no Pas, mormente aps o advento da Lei
n 9.433/1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, INSTRUMENTOS DE
com foco na situao da implantao dos instrumentos de gesto nela
previstos. Para o conhecimento da temtica, foram ouvidos gestores GESTO DAS GUAS
pblicos da Agncia Nacional de guas, especialistas do campo acadmico

INSTRUMENTOS DE GESTO DAS GUAS


e da iniciativa privada, alm de profissionais que atuam diretamente nos
Comits de Bacia Hidrogrfica e nas Agncias de gua. O estudo prope
um projeto de lei que visa aprimorar a citada Lei, alm de uma indicao
ao Poder Executivo para que a proposta seja discutida no mbito do
Conselho Nacional de Recursos Hdricos, com o intuito de, sem alterar
sua estrutura e os principais conceitos nela insertos, preencher algumas
lacunas da Lei e lhe dar sinalizaes quanto aos rumos a serem adotados
em face dos desafios j enfrentados e dos que ainda viro relativos
disponibilizao de gua em quantidade e qualidade para o equilbrio
ambiental e o desenvolvimento das atividades humanas.

Conhea outros ttulos da srie Estudos Estratgicos


na pgina do Centro de Estudos e Debates Estratgicos: www.camara.leg.br/cedes
ou na pgina da Edies Cmara, no portal da Cmara dos Deputados:
www.camara.leg.br/editora

Estudos Estratgicos | 5

Braslia / 2015
INSTRUMENTOS DE
GESTO DAS GUAS
MESA DIRETORA DA CMARA DOS DEPUTADOS
55 Legislatura
2015-2019
1 Sesso Legislativa

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Presidente: Eduardo Cunha
1 Vice-Presidente: Waldir Maranho
2 Vice-Presidente: Giacobo

Secretrios
1 Secretrio: Beto Mansur
2 Secretrio: Felipe Bornier
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1 Suplente: Mandetta
2 Suplente: Gilberto Nascimento
3a Suplente: Luiza Erundina
4 Suplente: Ricardo Izar

Diretor-Geral
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Secretrio-Geral da Mesa
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Cmara dos Deputados
Centro de Estudos e Debates Estratgicos
Consultoria Legislativa

INSTRUMENTOS DE
GESTO DAS GUAS

Relator
Deputado Flix Mendona Jnior

Consultores Legislativos
Maurcio Boratto Viana
Alberto Pinheiro

Centro de Documentao e Informao


Edies Cmara
Braslia 2015
Centro de Estudos e Cmara dos Deputados
Debates Estratgicos
Diretoria Legislativa
Presidente Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho
Deputado Lcio Vale
Consultoria Legislativa
Titulares Diretor: Eduardo Fernandez Silva
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O contedo e a reviso do texto desta publicao so de responsabilidade
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do Centro de Estudos e Debates Estratgicos.

SRIE
Estudos Estratgicos
n. 6

Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)


Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.

Centro de Estudos e Debates Brasil. Congresso Nacional. Cmara dos Deputados. Centro de Estudos
Estratgicos CEDES e Debates Estratgicos.
Instrumentos de gesto das guas [recurso eletrnico] / Cmara dos
Gabinete 566A Anexo III
Deputados, Consultoria Legislativa, Centro de Estudos e Debates Estra-
Cmara dos Deputados tgicos ; relator Flix Mendona Jnior ; Maurcio Boratto Viana, Alberto
Praa dos Trs Poderes Pinheiro. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2015.
CEP 70160-900 (Srie estudos estratgicos ; n. 6)
Braslia DF
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Tel.: (61) 3215-8626 Modo de acesso: http://www.camara.leg.br/editora
E-mail: cedes@camara.leg.br Disponvel, tambm, em verso impressa.
www.camara.leg.br/cedes ISBN 978-85-402-0334-1

1. Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Brasil) (PNRH). 2.


Recursos hdricos, administrao, Brasil. I. Mendona Jnior, Flix. II.
Viana, Maurcio Boratto. III. Pinheiro, Alberto. IV. Ttulo. V. Srie.

CDU 556.18(81)

ISBN 978-85-402-0333-4 (papel) ISBN 978-85-402-0334-1 (PDF)


SUMRIO
APRESENTAO 9

PREFCIO 11

SUMRIO EXECUTIVO 13

RELATRIO

1. INTRODUO 21

2. QUESTES GERAIS SOBRE AS GUAS


NO BRASIL PASSADO, PRESENTE E FUTURO 27

3. A LEI DAS GUAS


UMA NOVA CONCEPO DE GESTO 37

4. INSTRUMENTOS DE GESTO DAS GUAS 43


4.1 Planos de Recursos Hdricos 45
4.2 Enquadramento dos Corpos dgua em Classes 49
4.3 Outorga 53
4.4 Cobrana 56
4.5 Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos 68
4.6 Outros Dispositivos da Lei das guas 70

5. DESENVOLVIMENTO DO ESTUDO 84

6. A CRISE HDRICA DE 2014 94


6.1 Consideraes Gerais 94
6.2 Efeitos 96
6.3 Provveis Causas 108
6.4 Possveis Solues 110
6.5 Relao com a Lei das guas e Outras Normas 114
6.6 Consideraes Finais 121

7. PROPOSIES LEGISLATIVAS 124

REFERNCIAS 146

CICLO DE PALESTRAS
OS INSTRUMENTOS DA POLTICA
NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS 151
Antnio Flix Domingues
(Agncia Nacional de guas ANA)

COBRANA PELO USO DA GUA 176


Giordano Bruno Bomtempo de Carvalho
(Agncia Nacional de guas ANA)

PLANOS DE RECURSOS HDRICOS 192


Jos Luiz Gomes Zoby
(Agncia Nacional de guas ANA)

INSTRUMENTOS DE GESTO DAS GUAS 214


Percy Soares Neto
(Confederao Nacional da Indstria CNI)

DESAFIOS PARA A CONSOLIDAO


DOS COMITS DE BACIA HIDROGRFICA 229
Paulo Srgio Bretas de Almeida Salles
(Universidade de Braslia UnB)
INSTRUMENTOS DE GESTO DAS GUAS
O QUE A NORMA PRECONIZA E O QUE
A PRTICA NOS ENSINA 265
Oscar de Moraes Cordeiro Netto
(Universidade de Braslia UnB)

A BACIA HIDROGRFICA DO RIO PARABA DO SUL 288


Maria Aparecida Borges Pimentel Vargas
(Comit de Integrao da Bacia Hidrogrfica do
Rio Paraba do Sul CEIVAP)

COMITS PCJ: 20 ANOS DE AO


NA GESTO DE RECURSOS HDRICOS 300
Sergio Razera
(Agncia das Bacias PCJ)
9

APRESENTAO
O quinto volume da srie Estudos Estratgicos trata de um tema que passou a ocupar
posio de destaque na agenda nacional a partir da crise hdrica que surpreendeu a po-
pulao paulista e colocou em alerta autoridades e formuladores de polticas pblicas.
O desdobramento dos fatos mostrou que, mais uma vez, os debates que estavam sendo
conduzidos no mbito do Centro de Estudos e Debates Estratgicos mantinham-se
sintonizados com o que mais importante para as polticas de Estado no Brasil.
No caso especfico da gua, a sntese aqui produzida foi fruto de palestras realizadas na
Cmara dos Deputados, reunies de trabalho com especialistas e contribuies de es-
tudiosos do tema, contando, inclusive, com uma consulta pblica sobre os instrumentos
da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
O resultado final de todo esse esforo chega ao pblico sob a forma de uma publicao
que oferece ao leitor, leigo ou especialista, o que h de mais atualizado no que diz res-
peito gesto dos recursos hdricos no Pas.
As concluses aqui apresentadas servem de estmulo para que o Parlamento cumpra sua
funo primordial, oferecendo sociedade uma legislao altura dos desafios que a
questo nos impe.

Deputado Eduardo Cunha


Presidente da Cmara dos Deputados
11

PREFCIO
A gesto das guas tornou-se uma questo de segurana nacional. Na verdade, sempre
foi assim, mas a abundncia, associada imprevidncia, fez com que o Brasil no to-
masse as providncias necessrias para planejar a utilizao dos recursos hdricos e su-
bestimasse o inexorvel aumento da demanda que viria acompanhada do crescimento
populacional e do desenvolvimento econmico.
O Pas se acomodou posio confortvel de pensar que a falta de gua era um proble-
ma localizado, restrito regio Nordeste, e que bastaria aprimorar tecnologias de arma-
zenagem e irrigao para que as futuras geraes no precisassem pensar no assunto.
Mas, com o passar do tempo, os problemas se agravaram. A seca intensa vivida no
Nordeste, nos ltimos anos, colocou grande quantidade de municpios em estado de
emergncia, e a perda dos rebanhos assumiu propores catastrficas em algumas loca-
lidades. Somou-se a isso a recente crise hdrica no Sudeste, que obrigou a megalpole
paulista a reduzir o uso da gua e buscar compensao em outras fontes.
Diante do impasse, soou um alerta nacional em relao disponibilidade de gua no
futuro prximo. Falta de planejamento, desperdcio, poluio e problemas legais torna-
ram mais factveis os prognsticos catastrficos associados ao aquecimento global.
O fato que, apesar de deter aproximadamente 12% da disponibilidade de gua doce
do Planeta, o Brasil enfrenta dificuldades crescentes quanto gesto da gua e precisa
pensar de forma estratgica para evitar impasses de soluo difcil e custosa.
importante adequar os marcos legais existentes para que seja possvel administrar de
forma satisfatria os conflitos de interesse entre o poder pblico, os usurios dos recur-
sos hdricos e a sociedade civil. Projees quanto ao uso da gua no futuro mostram a
necessidade de equacionar as demandas provenientes de irrigao, gerao de energia,
navegao e saneamento ambiental, entre outras.
Para lidar com essas questes, a legislao brasileira baseia-se, pincipalmente, na Lei
n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
(PNRH) e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh),
Estudos Estratgicos
12 Instrumentos de Gesto das guas

que direcionou seu foco para a negociao entre as partes interessadas, procurando ofere-
cer sociedade mecanismos transparentes e democrticos.
A Lei das guas brasileira baseia-se em princpios modernos e amplamente aceitos no
plano internacional e utiliza mecanismos descentralizados de gesto, que conta com
a participao dos Comits de Bacias Hidrogrficas, frum importante para identificar
problemas locais e encontrar solues a partir de demandas da populao.
Infelizmente, a boa inteno do legislador tem encontrado obstculos na dimenso terri-
torial e na cultura de um Brasil que no se acostumou a ver a gua como um bem escasso
e de importncia estratgica, que precisa fazer parte de uma poltica de Estado capaz de
lidar com as questes do presente e antecipar as crises inevitveis que viro com a intensi-
ficao do desenvolvimento econmico e com as mudanas climticas em curso.
Antes de tudo, preciso definir com mais clareza os limites de competncia entre os entes
federados e as instncias reguladoras, determinando responsabilidades para implantar e
fiscalizar regras para o uso e tambm o reso da gua quando isso se fizer necessrio.
A deciso por normatizar a cobrana pelo uso deve ser acompanhada de uma poltica
de investimentos e controle de saneamento, abastecimento humano e para uso indus-
trial, proteo contra poluio, uso do solo, proteo de nascentes e matas ciliares e de
intervenes humanas que produzam aumento de demanda de gua, como o caso de
projetos habitacionais em larga escala.
Aps dezoito anos de aprovao da Lei das guas, o Brasil ainda no conseguiu avanar
com a celeridade esperada em direo a uma poltica de Estado capaz de atender s
inmeras e complexas demandas associadas utilizao dos recursos hdricos.
A poluio dos rios, a contaminao de nascentes e lenis freticos, o desperdcio e a
indefinio quanto a competncias na alada do poder pblico so questes que preci-
sam ser enfrentadas com urgncia e objetividade.
O mito da abundncia irrestrita ou a perplexidade diante da escassez no podem mais
ser usados como justificativa para a inao no que diz respeito ao uso de um bem de
tamanha importncia estratgica como a gua.

Deputado Lcio Vale


Presidente do Centro de Estudos e Debates Estratgicos
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SUMRIO EXECUTIVO
A expanso da industrializao, da urbanizao e da agricultura irrigada a partir da se-
gunda metade do sculo XX vem promovendo um aumento da poluio e da demanda
por gua no Pas, afetando sua disponibilidade em termos qualitativos e quantitativos
e tornando patente a necessidade de maior controle no uso dos recursos ambientais,
de uma maneira geral, e dos hdricos, em especial. No primeiro caso, optou-se pela
implantao da legislao ambiental, nos anos 1970/1980, com mecanismos essencial-
mente de comando e controle. J no caso dos recursos hdricos, a estratgia foi diferen-
te, dando-se preferncia, a partir dos anos 1990, para instrumentos de negociao.
A Constituio Federal estatui que so pblicas todas as guas no territrio nacional e
divide o domnio delas entre a Unio e os estados-membros, nos termos dos arts. 20, III,
e 26, I, respectivamente. Obedecendo ao disposto no art. 21, XIX, e seguindo a inicia-
tiva de alguns estados, em especial da regio Sudeste, foi promulgada, em 8 de janeiro
de 1997, a Lei n 9.433, conhecida como a Lei das guas, que instituiu a Poltica Na-
cional de Recursos Hdricos (PNRH) e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos (Singreh).
Baseada no modelo francs, ela representou uma quebra de paradigma na gesto dos
recursos hdricos no Pas, ao colocar no papel de entes centrais os Comits de Bacias
Hidrogrficas (CBHs). Por meio deles, as trs principais partes interessadas poder p-
blico, usurios e comunidades buscam solues conjuntas de melhoria da qualidade
e quantidade da gua na respectiva bacia hidrogrfica. Secretariados pelas Agncias de
gua, ou entidades delegatrias de suas funes, nos termos da Lei n 10.881/2004, os
CBHs so, em tese, as autoridades mximas em seus respectivos contextos de atuao
quanto gesto dos recursos hdricos.
Alm de instituir a bacia hidrogrfica como unidade de gesto, a Lei define a gua
como um recurso natural limitado, dotado de valor econmico alm, obviamente,
de sua importncia ambiental e social e que, em situaes de escassez, deve ter uso
prioritrio para o consumo humano e a dessedentao de animais. Em situaes nor-
mais, contudo, a gesto dos recursos hdricos, que feita de forma descentralizada e
participativa, deve procurar proporcionar o uso mltiplo das guas.
Estudos Estratgicos
14 Instrumentos de Gesto das guas

Assim, a PNRH objetiva: assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponi-


bilidade de gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos usos, ou seja,
demonstrando preocupao intra e intergeracional, quantitativa e qualitativamente;
utilizar racional e integradamente os recursos hdricos, com vistas ao desenvolvimento
sustentvel; e prevenir contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou de-
correntes do uso inadequado dos recursos naturais, eventos esses que se vm tornando
cada vez mais frequentes e crticos em decorrncia da ocupao desordenada do solo,
agravados pelas mudanas climticas ora em curso.
Entre as diretrizes fixadas pela Lei das guas, consta a preocupao de que seja arti-
culada a gesto dos recursos hdricos com as diversas polticas setoriais, devido ao fato
de eles representarem um espelho de tudo o que se passa na bacia hidrogrfica. Em
verdade, h uma interao contnua entre os diversos elementos naturais ou antr-
picos existentes nessa unidade territorial, sendo necessria, portanto, no s a con-
siderao das diversidades ecossistmicas, como tambm uma maior integrao entre
os diferentes setores econmicos e entre os trs nveis da Federao Unio, estados e
municpios, alm do Distrito Federal. Situa-se a, por certo, uma das maiores dificulda-
des enfrentadas na gesto dos recursos hdricos.
Aps discriminar seus fundamentos, objetivos e diretrizes, a Lei n 9.433/1997 procura
alcanar a gesto dos recursos hdricos por meio dos instrumentos nela previstos, quais
sejam: Planos de Recursos Hdricos; enquadramento dos corpos de guas em classes,
segundo os usos preponderantes da gua; outorga dos direitos de uso dos recursos h-
dricos; cobrana por esse uso; compensao a municpios (vetado pela Presidncia da
Repblica) e sistema de informaes sobre recursos hdricos. feita uma anlise desses
instrumentos, com base, principalmente, nas referncias bibliogrficas e outras contri-
buies recebidas ao longo do estudo.
A Lei tambm especifica os rgos e entidades integrantes do Singreh, que incluem: os
Conselhos Nacional e Estaduais de Recursos Hdricos (CNRH/CERHs), responsveis
pela articulao do planejamento dos recursos hdricos nos nveis federal e estaduais,
respectivamente; a Agncia Nacional de guas (ANA), criada pela Lei n 9.984/2000,
responsvel pela implementao da PNRH e pela coordenao do Singreh; os rgos
de recursos hdricos dos estados, responsveis, entre outros, pela outorga dos direitos de
uso dos recursos hdricos, alm dos CBHs e das Agncias de gua, ou entidades delega-
trias de suas funes, que so os Parlamentos das guas e suas secretarias executivas.
A despeito de todo esse arcabouo legislativo e operacional, permanece ruim a situao
dos mananciais hdricos no Pas. Intuitivamente, deduz-se que as aes de gesto dos
recursos hdricos ainda no foram suficientes para solucionar sua crescente degradao,
mesmo aps dezoito anos do advento da Lei. Alm das citadas interaes com outros
setores e de questes ligadas regulamentao de alguns dispositivos, certas omisses
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da Lei poderiam ser supridas, muito embora sua estrutura e conceitos estejam corre-
tamente direcionados para o alcance de sua finalidade maior: que os recursos hdricos
sejam disponibilizados em qualidade e quantidade para a proteo da biota e o desen-
volvimento das mltiplas atividades humanas.
Tais questes, portanto, motivaram o desenvolvimento deste estudo, que ocorreu por
meio de consultas bibliogrficas e palestras de especialistas na rea de recursos hdricos,
as quais tiveram incio no segundo semestre de 2012, sofreram uma interrupo em 2013
e foram retomadas e finalizadas no primeiro semestre de 2014. Proferiram palestras no
mbito do Cedes trs representantes da ANA, um do setor industrial, dois da Academia/
sociedade civil e dois dos mais antigos CBHs e Agncias de gua de rios federais no Brasil.
Objetivando ampliar o debate, efetuou-se tambm uma consulta por e-mail, em agosto/
outubro de 2013, a cerca de 500 entidades de recursos hdricos e membros de CBHs
federais e estaduais, dos CERHs, do CNRH e de suas cmaras tcnicas, alm de rgos
gestores estaduais e organizaes no governamentais com atuao na rea. Nessa con-
sulta, foram solicitadas sugestes sobre o que poderia ser alterado na Lei n 9.433/1997,
para que seus instrumentos pudessem ser mais efetivos e propiciar uma melhor gesto
dos recursos hdricos no Pas.
Embora no tenha havido um controle estrito do real nmero de entidades e pessoas
fsicas que de fato receberam a consulta, apenas 25 respostas formais e quatro informais
foram enviadas ao Cedes. Grosso modo, metade das respostas foi contrria a qualquer
modificao na Lei das guas e a outra metade ofereceu sugestes de alterao ou se
disps a faz-las, embora no as tenham enviado no prazo estipulado. Mesmo quanto
s sete respostas com sugestes de alterao da Lei, apenas quatro continham propostas
concretas, sendo, as demais, propostas genricas.
Pela anlise das respostas, ficou ntido certo temor em modificar a Lei das guas, pelo
receio de que tais mudanas pudessem significar, eventualmente, um retrocesso nas
conquistas obtidas na gesto dos recursos hdricos em termos de descentralizao, trans-
parncia e participao social. Outros motivos alegados foram: que a necessidade no
de mudana na Lei das guas, mas da regulamentao de alguns de seus dispositivos;
que o frum adequado para discusso a esse respeito o CNRH, para permitir maior
participao dos setores interessados; e, finalmente, que a implantao dos instrumen-
tos da PNRH lenta mesmo, dado seu carter democrtico, participativo e negocial.
De fato, h enorme risco em modificar um sistema complexo antes do tempo necessrio
para seu amadurecimento. de registrar que a doutrina da Lei das guas est adequa-
da e o enfoque deve estar no aprimoramento da gesto e no fortalecimento institucional
da PNRH, havendo a necessidade apenas de ajustes incrementais, alm daqueles de
carter meramente regulamentar, que refogem ao escopo de uma lei federal e, da,
Estudos Estratgicos
16 Instrumentos de Gesto das guas

competncia desta Casa de Leis. Em sntese, concluiu-se por no se propor nenhuma


alterao nos aspectos estruturais da Lei n 9.433/1997, tais como os entes integrantes do
Singreh, a bacia hidrogrfica como unidade de planejamento e gesto, o uso mltiplo
das guas e o carter participativo da gesto.
Reconhece-se, contudo, a necessidade de o Singreh oferecer mecanismos geis para fazer
frente s situaes crticas relacionadas disponibilidade qualiquantitativa de gua para o
abastecimento urbano e outros usos, em especial a poluio e a escassez excessiva ou falta
de gua. Como exemplos dessas situaes, citam-se os eventos ocorridos, respectivamen-
te, na bacia do rio dos Sinos (RS), em 2006, e na regio Sudeste do Brasil, em especial no
Sistema Cantareira (SP), em 2014. Com as mudanas climticas em curso e a ocorrncia
mais frequente e intensa de eventos crticos dessa natureza, tais mecanismos tornam-se
cada vez mais necessrios, sob pena de perda de credibilidade do Singreh.
No caso especfico da crise hdrica que se abateu sobre a regio Sudeste em 2014 e
que tinha grande possibilidade de extenso pelos anos seguintes , motivada por fatores
naturais e antrpicos, a resposta para sua superao e a de futuros eventos semelhantes
depende, em verdade, do somatrio de aes das mais diversas ordens e setores. Embora
o ser humano no tenha domnio sobre as foras naturais que provocam eventos hidro-
lgicos crticos, ele pode, sim, prevenir alguns de seus efeitos deletrios e minimizar
outros, de modo a que no se repitam as situaes crticas ento verificadas, ou, pelo
menos, no na intensidade em que ocorreram.
Entre as medidas possveis, destacam-se: melhor integrao da gesto hdrica com ou-
tras polticas e aes setoriais, como as de saneamento; diminuio das perdas dgua
em tubulaes precrias e ligaes clandestinas; reduo do desmatamento em todos
os biomas do Pas; aes de reflorestamento de reas degradadas e ambientalmente
sensveis; melhor controle do uso do solo urbano; tratamento adequado dos efluentes
industriais e esgotos domsticos; incentivo a sistemas de irrigao com menor gasto de
gua; conscientizao da populao quanto necessidade de reduo de desperdcio de
gua; maior discusso quanto ao conflito de interesses pblico e privado na prestao
dos servios de saneamento; e melhor planejamento da implantao, operao e manu-
teno da infraestrutura hdrica, entre outros.
Desta forma, a partir das palestras dos especialistas realizadas no mbito do Cedes, das
respostas das pessoas e entidades integrantes do Singreh consultadas e da leitura da bi-
bliografia referenciada, o pensamento quase consensual foi de que a Lei das guas no
deve ser alterada em sua estrutura e conceitos bsicos. No entanto, algumas alteraes
pontuais podem e devem ser propostas, com o objetivo de suprir certas lacunas da lei,
corrigir-lhe pequenas imperfeies e dar-lhe sinalizaes quanto aos rumos a serem
adotados em face dos desafios j enfrentados na gesto dos recursos hdricos no Pas,
que se tornaro maiores a cada ano.
17

Assim, ao final do estudo, foram includas duas proposies legislativas: um Projeto de


Lei contendo algumas das vrias sugestes apenas as que se mostraram mais viveis,
jurdica e tecnicamente de modificaes pontuais na Lei das guas propostas ao
longo do estudo; e uma Indicao ao Poder Executivo/Ministrio de Meio Ambiente
(MMA), para que o CNRH constitua um grupo de trabalho que avalie o Projeto de
Lei proposto, por ser um frum tcnico e poltico representativo e, portanto, bastante
adequado a esse tipo de anlise.
Foram as seguintes as sugestes de alterao da Lei das guas: estipular que a gua,
alm de recurso natural limitado dotado de valor econmico, possui tambm valor
social e ambiental; prever que a gesto dos recursos hdricos deve respeitar o princpio
da subsidiariedade, proporcionar a cooperao pela gua e proteg-la contra a degrada-
o e o desperdcio; inserir o incentivo ao reso como uma das diretrizes da PNRH; e
prever a regulao das condies de entrega das guas de afluentes para rios principais
em termos de vazo e qualidade, assim como a integrao entre a gesto de recursos
hdricos e a gesto de guas minerais.
Incluram-se ainda: a previso da educao ambiental como instrumento da PNRH;
o monitoramento da gua subterrnea em reas com risco potencial de contaminao
e a adoo de medidas de proteo dos aquferos; o uso de indicadores para a gesto
dos recursos hdricos; a previso de que a outorga para lanamento seja condicionada
assinatura de termo de ajustamento de conduta em que o outorgado se comprometa
implantao de projeto de tratamento de esgoto e demais resduos lquidos ou gasosos;
a previso das pequenas centrais hidreltricas entre os empreendimentos sujeitos a ou-
torga e cobrana; e a associao do instrumento da outorga ao licenciamento ambiental
do empreendimento, com a previso de condicionantes.
Por fim, tambm se previu incluir na Lei das guas: os elementos objetivos da cobran-
a; o reajuste dos valores para recompor as perdas anuais pela inflao; o aumento
do percentual dos valores arrecadados com a cobrana no pagamento de despesas de
implantao e custeio dos rgos e entidades integrantes do Singreh de 7,5% para 15%;
a natureza jurdica condominial dos recursos originrios da cobrana e sua disponibi-
lizao aos usurios pagadores em condies especiais de financiamento; a avaliao
peridica das decises e da atuao dos CBHs e das Agncias de guas quanto efetiva
melhoria dos recursos hdricos na bacia hidrogrfica; a atribuio de outras competn-
cias ao CNRH; e a fixao em 30% do limite mximo para a participao de represen-
tantes dos usurios nos CBHs.
Espera-se, pois, com este estudo, dar uma contribuio efetiva para a melhoria da ges-
to dos recursos hdricos no Pas e uma aplicao mais eficiente dos instrumentos pre-
vistos na Lei das guas.
19

RELATRIO
21

1. INTRODUO
A gua um dos elementos naturais essenciais vida e ao desenvolvimento das ativida-
des humanas. Dadas as suas caractersticas fsicas e qumicas, ela se transforma continu-
amente no decorrer do chamado ciclo hidrolgico, podendo ser encontrada no estado
de vapor dgua na atmosfera, no estado slido de neve ou gelo nas altas latitudes e
altitudes ou, mais comumente, no estado lquido, precipitando-se como chuva, fluindo
nos cursos dgua e no subsolo, armazenando-se nos lagos e aquferos e dirigindo-se aos
mares e oceanos, de onde evapora novamente e d sequncia ao ciclo. Mas, alm de
ocorrer no estado livre, a gua tambm componente da estrutura dos seres animais e
vegetais, e at de alguns minerais, estando presente na maioria dos ambientes.
E essa capacidade de transformao e sua quase onipresena no planeta, entre outros
fatores, que fazem com que a gua se preste a mltiplas funes e usos, seja pelos pr-
prios seres vivos, seja para o desenvolvimento das diversas atividades humanas. Neste
ltimo caso, a gua se torna recurso hdrico, ou seja, transforma-se num insumo ou
fator de produo, empregado para o abastecimento humano, a dessedentao de ani-
mais, as atividades industriais, a irrigao, a gerao de energia eltrica, a diluio de
esgotos e outros efluentes, a pesca, a aquicultura, a navegao, as atividades de turismo,
recreao e lazer etc.

Figura 1. Rio Me Catira Morretes/PR.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Ricardo Zig Koch Cavalcanti.


Estudos Estratgicos
22 Instrumentos de Gesto das guas

Como decorrncia desses usos antrpicos, contudo, os recursos hdricos, em geral, tm


sua quantidade e qualidade afetadas negativamente, o que pode acabar prejudicando
ou inviabilizando outros usos que deles se poderiam esperar. Quando eventos naturais
agudos, com efeitos deletrios, se agregam a esses usos, a situao hdrica em certas
regies pode ficar crtica, tornando ainda mais bvia a necessidade de gerenciamento
desse recurso indispensvel e insubstituvel. Assim, nas ltimas dcadas, os conflitos
expressos ou tcitos pela posse ou domnio das guas vm-se tornando cada vez mais
evidentes no Brasil e no mundo.
Da a razo pela qual a gua talvez tenha sido um dos primeiros recursos naturais a
ter seu uso normatizado, ainda muito antes do advento da legislao ambiental, que
s viria a ocorrer no Pas, de forma mais sistematizada, na segunda metade do sculo
XX. Obviamente, as normas ento elaboradas no tinham cunho especfico social ou
ambiental, mas eminentemente econmico. Em verdade, desde os tempos de Brasil
Colnia e de Brasil Imprio, j eram editadas normas esparsas relativas s guas, objeti-
vando, precipuamente, assegurar a navegao, o abastecimento humano, a pesca, o uso
industrial e o aproveitamento hidrulico.
Aps a proclamao da Repblica, o grande marco legal referente a esse tema foi o
Cdigo de guas de 1934, que, j em sua parte introdutria, dizia representar uma
legislao adequada que (...) permita ao poder pblico controlar e incentivar o aprovei-
tamento industrial das guas. poca, existiam guas pblicas de uso comum (naveg-
veis ou flutuveis) ou dominicais (no navegveis ou flutuveis) e guas particulares (as
nascentes e todas as guas situadas em terrenos que tambm o fossem). Hoje, pela atual
Constituio Federal de 1988 (CF) na verdade, desde a Constituio da Repblica de
1946 , isso no mais ocorre, pois no h mais guas particulares ou dos municpios,
sendo elas bens ora da Unio (CF, art. 20, III a VI), ora dos estados (CF, art. 26, I). Em-
bora a correspondncia gua/bacia seja evidente, a dominialidade constitucional no
diz respeito a toda a bacia hidrogrfica, mas s aos corpos hdricos, pois aquela constitui
um territrio sujeito a vrias outras normas.
A despeito dessa diferena em relao atual CF, alguns dispositivos do Cdigo de
guas foram por ela recepcionados, como o que assegura o uso de qualquer corrente ou
nascente para as primeiras necessidades da vida (art. 34), a necessidade de concesso ou
autorizao administrativa para as derivaes significativas para uso na agricultura e na
indstria (art. 43 ss.) e para aproveitamento hidrulico (art. 139), a proibio de cons-
purcar ou contaminar as guas que no consome, com prejuzo de terceiros (art. 109),
a responsabilidade penal, civil e administrativa dos infratores (art. 110), o princpio do
poluidor-pagador (arts. 111 e 112), a distino do domnio das quedas dgua e outras
fontes de energia hidrulica em relao propriedade das terras (art. 145) etc.
23

No transcorrer do sculo XX, com a acelerao da industrializao e da urbanizao e,


por efeito, dos eventos crticos de poluio e dos conflitos pelo uso das guas, ficou cada
vez mais ntida a necessidade de um maior controle no uso dos recursos ambientais, de
uma maneira geral, e dos recursos hdricos, em especial. Com relao a esses ltimos,
vm predominando, historicamente, os interesses do setor eltrico, sendo isso evidente
mesmo nos dias atuais, como no caso da competncia para a definio das condies
de operao de reservatrios de aproveitamentos hidreltricos, que muitas vezes feita
em detrimento de outros usos.

Figura 2. Rio Mosquito, em Minas Gerais.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Eraldo Peres.

Quanto ao controle do uso dos recursos ambientais, optou-se, j nos anos 1970/1980,
pela introduo de mecanismos essencialmente de comando e controle na legislao
ambiental do Pas, como a Avaliao de Impacto Ambiental (AIA), da qual o Estudo de
Impacto Ambiental e respectivo Relatrio (EIA/Rima) o exemplo mais conhecido. A
AIA acabou sendo inserida no licenciamento ambiental de estabelecimentos e ativida-
des utilizadores de recursos naturais ou potencialmente poluidores, complementando-
-se esse processo com o monitoramento e a fiscalizao ambiental.
No caso dos recursos hdricos, a estratgia adotada foi diferente. Tomando por base
o comando constitucional de que competia Unio instituir sistema nacional de
gerenciamento dos recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu
Estudos Estratgicos
24 Instrumentos de Gesto das guas

uso (CF, art. 21, XIX), e seguindo a iniciativa de alguns estados-membros, em especial
da regio Sudeste, foi promulgada, aps ampla discusso no Congresso Nacional, a Lei
n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
(PNRH) e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh).
Em seus fundamentos, a Lei das guas nacional tomou como inspirao a Lei das
guas francesa, que de 1964, tendo completado em 2014, portanto, cinquenta anos de
idade. A lei ptria tambm incorporou muitos princpios advindos da Conferncia de
Dublin de 1992. Ao contrrio da legislao ambiental, nela se deu preferncia a instru-
mentos de negociao entre as partes interessadas poder pblico, usurios e sociedade
civil. Alm disso, desconsiderando os limites poltico-administrativos consagrados na
Constituio Federal, foi instituda a bacia hidrogrfica como unidade territorial de
planejamento e execuo das aes de gesto dos recursos hdricos.
Aps o advento da Lei n 9.433/1997, o protagonismo inicial dos estados no setor de re-
cursos hdricos foi, de certa forma, suplantado pela atuao federal. A evoluo recente
da PNRH caracterizou-se pela criao e fortalecimento do Conselho Nacional e dos
Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos (CNRH/CERHs), destacando-se uma fase
inicial de organizao interna, com a criao da Agncia Nacional de guas (ANA),
seguida pela elaborao de diretrizes complementares para a implementao da PNRH
e do Singreh, com nfase nos instrumentos de gesto.
Tais instrumentos abrangem: os Planos de Recursos Hdricos; o enquadramento dos
corpos de guas em classes, segundo os usos preponderantes da gua; a outorga dos
direitos de uso dos recursos hdricos; a cobrana por esse uso; a compensao a munic-
pios (vetado pela Presidncia da Repblica) e o Sistema de Informaes sobre Recursos
Hdricos. Por questes diversas, citadas ao longo deste estudo, parte deles ainda no est
inteiramente implantada ou funcionando a contento, pelo menos a ponto de conseguir
deter o ainda crescente estado de degradao de alguns mananciais brasileiros.
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Figura 3. Rio Parnaba prximo a Joaquim Pires, Piau.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Ricardo Zig Koch Cavalcanti.

De qualquer forma, nos ltimos dez anos, esses instrumentos de gesto das guas vm
sendo o foco de discusso em pautas de repercusso nacional e demandas do cotidiano
do Singreh, incluindo a elaborao de Planos de Recursos Hdricos, a implantao
dos Comits de Bacia Hidrogrfica (CBHs) e das Agncias de gua (em verdade, at
o momento, das delegatrias de suas funes) e a instituio da cobrana pelo uso dos
recursos hdricos em bacias estaduais e interestaduais.
O objetivo deste estudo, portanto, avaliar o grau de implantao desses instrumentos,
aps dezoito anos do advento da Lei das guas, incluindo a discusso sobre seus aspectos
positivos e negativos. Ele foi organizado com base na leitura de vrios artigos sobre a mat-
ria, citados nas referncias bibliogrficas, bem como nas informaes e sugestes advindas
de diversos especialistas, obtidas a partir de palestras proferidas no Centro de Estudos e
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26 Instrumentos de Gesto das guas

Debates Estratgicos (Cedes) e de uma consulta pblica feita por e-mail a vrios integran-
tes do Singreh. Tambm se faz uma breve anlise sobre a crise hdrica ocorrida em 2014.
Ao final, o estudo prope acrscimos e alteraes de dispositivos pontuais da Lei
n 9.433/1997, com a finalidade de suprir omisses e corrigir imperfeies nela observa-
das. Com isso, espera-se contribuir para que a PNRH possa ser concretizada com maior
objetividade e eficincia, de modo que a razo primordial da existncia do Singreh
disponibilizar gua em quantidade e qualidade para o desenvolvimento das atividades
humanas e o equilbrio ambiental no venha a constituir mera pea retrica.
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2. QUESTES GERAIS SOBRE AS


GUAS NO BRASIL PASSADO,
PRESENTE E FUTURO
Quem tem a oportunidade de observar os rios, ribeires, crregos, lagoas e outros
corpos dgua existentes no Pas, seja nas zonas urbanas, seja na rea rural, percebe
que a situao desses mananciais, fora da regio amaznica, no das melhores. In-
tuitivamente, deduz-se que as aes de gesto dos recursos hdricos ainda no foram
suficientes para solucionar a crescente degradao das guas brasileiras, dezoito anos
aps a promulgao da Lei n 9.433/1997 e mais de duas dcadas aps as primeiras leis
estaduais de recursos hdricos, como a Lei paulista n 7.663/1991. Esta ltima, seis anos
anterior Lei das guas nacional, foi a precursora na matria, sendo que o CERH de
So Paulo, o primeiro do Brasil, ainda anterior, tendo sido criado pelo Decreto esta-
dual n 27.576/1987.
A atual situao do meio ambiente na maior parte do Brasil decorre do mau uso dos
recursos naturais, incluindo as guas, promovido pelas diversas atividades produtivas e
pela prpria vida urbana e rural durante sculos. Nesse perodo, pouco se fez para inibir
a degradao, a no ser iniciativas mais recentes, aps o advento da legislao ambiental
e, no caso especfico, da relativa aos recursos hdricos. Desse quadro de pouca preocu-
pao com a sanidade ambiental resultaram bacias hidrogrficas poludas, em maior ou
menor grau, por terem recebido e ainda receberem contnuas cargas de contami-
nantes, principalmente os esgotos urbanos, alm de efluentes das atividades industriais,
agropecurias e de extrao mineral, entre outras.
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28 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 4. Rio Tiet, So Paulo.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Marcus Fuckner.

Com relao especificamente aos esgotos domsticos, seu baixo percentual de trata-
mento hoje o maior problema dos mananciais, dificultando uma adequada gesto
das guas no Pas. Grosso modo, pode-se dizer que metade dos esgotos produzidos no
coletada; da parte coletada, s metade tratada; e da parte tratada, s metade o
adequadamente. Ento, na prtica, pouco mais de 10% do esgoto domstico gerado no
Brasil tem tratamento adequado, o que ainda motivo de vergonha e um enorme de-
safio para os brasileiros. Com relao a esse aspecto, contudo, o Decreto n 7.217/2010,
regulamento da Lei n 11.445/2007 (Lei de Saneamento Bsico), no 2 do art. 26,
incentiva a elaborao, at 2015, dos planos de saneamento bsico nela previstos, sendo
uma esperana de reverso do quadro atual desfavorvel (CORDEIRO NETTO, 2014).
O que ocorre que os cursos dgua so um espelho de tudo o que se passa na bacia
hidrogrfica, que constitui um ente sistmico de interao das guas com os elemen-
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tos dos meios fsico, bitico, socioeconmico e cultural, incluindo, portanto, tanto os
elementos naturais quanto as atividades humanas ali existentes. Fisicamente, a bacia
hidrogrfica uma rea de captao natural da gua de precipitao que faz convergir
o escoamento hdrico, em geral, para um nico ponto de sada. Assim, ela se compe
de um conjunto de superfcies vertentes e de uma rede de drenagem formada por cursos
dgua que confluem at resultar num leito nico no seu exutrio. Da, tudo o que neste
ocorre consequncia das caractersticas naturais da bacia, das formas de ocupao do
territrio e da utilizao das guas que para ali convergem (PORTO & PORTO, 2008).
Essa relao direta bastante evidente, por exemplo, no caso das matas ciliares, que prote-
gem as nascentes e as margens dos cursos dgua de forma semelhante que os clios pro-
tegem os olhos. Assim, as determinaes do novo Cdigo Florestal (Lei n 12.651/2012),
tais como a reduo da largura dessa faixa de proteo, vm prejudicar diretamente os
cursos dgua, tanto em termos qualitativos quanto quantitativos. Sem as matas ciliares,
eles recebem diretamente os sedimentos, agroqumicos e todo o tipo de detritos, podendo
levar, em casos extremos, at o soterramento ou a contaminao de nascentes. De forma
contrria, a revegetao das reas de recarga da bacia propicia a infiltrao das guas plu-
viais no subsolo, contribuindo para o equilbrio hdrico, com a atenuao das cheias e a
manuteno do fluxo-base dos cursos dgua nas pocas de estio.
Mas essa relao tambm pode ocorrer de forma indireta, como no caso dos chamados
rios voadores, originados a partir da evapotranspirao da Floresta Amaznica e que,
devido rotao da Terra e barreira representada pela cordilheira andina, alimentam
de chuvas, com estimados oito trilhes de metros cbicos ao ano, as bacias hidrogr-
ficas do Centro-Sul do Pas. Essa gua, que no utilizada pela populao que vive
naquela regio, representa um servio ambiental colossal prestado pelo bioma ao Pas,
por sustentar o agronegcio brasileiro e o regime de chuvas que enche os reservatrios
produtores de hidroeletricidade nas regies Sul e Sudeste. O avano do desmatamento
na Amaznia, contudo, vem implicando alteraes nos padres de circulao desses
rios voadores e, por consequncia, no regime pluviomtrico no Centro-Sul do Brasil
(AMBIENTEBRASIL, 2014; THE GUARDIAN, 2014).
Nas reas urbanas brasileiras, a situao no melhor. A crescente impermeabilizao do
solo e a canalizao dos cursos dgua provocam maior escoamento superficial das guas
pluviais e sua menor infiltrao no subsolo, reduzindo as interaes das guas superficiais
e subterrneas e rompendo os mecanismos de atenuao de cheias e secas estabelecidos
pela natureza. Concomitantemente, reas de risco encostas ngremes, plancies aluviais
etc. so ocupadas por populao de baixa renda, da podendo advir situaes catastrfi-
cas, que afetam milhares de pessoas todos os anos no Pas. Alm dessa face mais evidente
e dramtica, a poluio hdrica corri, lentamente, a sade dos brasileiros, estimando-se
que cerca de 70% das doenas humanas sejam causadas por veiculao hdrica.
Estudos Estratgicos
30 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 5. A cidade vista do mirante do Bosque Alemo, Curitiba/PR.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Ricardo Zig Koch Cavalcanti.

A despeito dessa situao ainda crtica, esforos foram empreendidos nas duas a trs
ltimas dcadas em setores como a grande indstria, quanto ao tratamento de seus
efluentes, e algumas prefeituras e estados, quanto a uma cobertura maior dos servios
de coleta e tratamento dos efluentes domsticos. Essas mudanas de atitude foram im-
pulsionadas, de alguma maneira, pela presso da sociedade civil, pelo avano da legis-
lao e pelo aperfeioamento das instituies governamentais presentes nas polticas
pblicas de meio ambiente e dos recursos hdricos. Todavia, tais aes ainda no foram
suficientes para se alcanarem resultados prticos mais significativos e a sustentabilida-
de econmico-financeira da gesto dos recursos hdricos no Brasil (MMA, 2009).
Para tentar viabilizar uma gesto compartilhada dos recursos hdricos, em razo do
domnio ora federal, ora estadual das guas, a ANA vem efetuando convnios de inte-
grao (com os estados, com a intervenincia dos CBHs), alm de convnios de coo-
perao (para o apoio tcnico e financeiro aos estados que dele necessitam) e contratos
de gesto (para o repasse dos recursos financeiros para as Agncias de gua) (BRAGA
et al, 2008). Mas tambm preciso integrar melhor a agenda de recursos hdricos com
a de saneamento, por ser o esgoto domstico o maior causador de poluio nas bacias,
embora mais de 60% dos recursos arrecadados, que so nelas aplicados, o sejam em
aes de saneamento. Tais recursos, contudo, ainda so pouco expressivos em face do
passivo hoje existente, que precisa ento ser gradativamente recomposto a partir de
outras fontes (CNI, 2012).
sabido que a despoluio de um rio, de uma bacia hidrogrfica, mundo afora como
nos casos do Sena-Normandia, na Frana, e do prprio Tmisa, em Londres , fei-
31

ta com vultosos investimentos pblicos federais. Assim, a despoluio desses rios no


foi feita com base em tarifas de gua e, muito menos, com recursos da cobrana. No
Brasil, quando se implantou esse instrumento, pensou-se que ele poderia resolver os
problemas de degradao, que despoluiria as bacias hidrogrficas. Contudo, essa no
era a inteno nem a previso original, como demonstra a experincia da bacia dos rios
Piracicaba, Capivari e Jundia (Bacia PCJ), na qual os bons resultados de despoluio
at agora obtidos podem ser creditados mais a outras fontes de recursos do estado de So
Paulo e da Unio do que aos relativos cobrana (RAZERA, 2014).
Alm de grandes investimentos, para corrigir esse quadro catico e obter melhores re-
sultados na manuteno da qualidade e quantidade dos recursos hdricos, pelo menos
no longo prazo, necessria a integrao de sua gesto com outras polticas e aes
setoriais. Assim, por exemplo, enquanto o setor de saneamento o maior responsvel
pelos conflitos de uso dos recursos hdricos advindos de sua m qualidade, o setor da
irrigao responde pelos maiores conflitos oriundos da falta dgua em regies onde
ela j naturalmente escassa. No Brasil, estima-se que, no perodo 2010-2011, 72% do
consumo de gua foram destinados irrigao, 14% ao abastecimento urbano, 9% ao
setor industrial e 5% a outros usos (DOMINGUES, 2012). No entanto, no mbito dos
CBHs, o setor da irrigao tem pago, em geral, quarenta vezes menos que a indstria
(SOARES NETO, 2014).

Figura 6. Sobrevoo na Bacia Hidrogrfica do Rio Paranaba.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Hugo Rubens Pontoni.


Estudos Estratgicos
32 Instrumentos de Gesto das guas

Assim, apesar de o Brasil deter ao redor de 12% da disponibilidade de gua doce do


mundo, o que coloca o Pas em posio de destaque no cenrio internacional, existem
problemas srios de oferta de gua em certas regies para os diferentes usos, decorrentes
de altas demandas quantitativas em relao disponibilidade e do comprometimento
da qualidade das guas pela poluio. Isso tem levado, por exemplo, busca de fontes
de guas em bacias hidrogrficas vizinhas regio demandante, como no caso das duas
maiores regies metropolitanas brasileiras, So Paulo (cerca de 33 m3/s, ou 50% do total
de abastecimento da regio metropolitana, vm da bacia do rio Piracicaba) e Rio de
Janeiro (em mdia, 160 m3/s, correspondentes a 65% das guas do rio Paraba do Sul,
so transpostos desse rio para a bacia do rio Guandu) (BRAGA et al, 2008).
Alm das guas superficiais, o Brasil tambm detm um imenso patrimnio natural em
guas subterrneas, presentes, sobretudo, nas inmeras bacias sedimentares dispersas
em todo o territrio nacional, que constituem reservas de gua com imenso potencial.
Talvez a mais conhecida e utilizada delas seja o Aqufero Guarani, com uma superf-
cie de cerca de 1,2 milho de km, situado no subsolo do Centro-Sudoeste do Pas e
adentrando os pases vizinhos do Uruguai, Argentina e Paraguai. Em Ribeiro Preto/
SP, por exemplo, 100% da oferta hdrica provm de guas subterrneas desse aqufero,
contando com mais de 130 poos em diversos pontos da cidade para o atendimento de
cerca de 600 mil habitantes (GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO, 2011).
Outra reserva subterrnea bastante promissora, que s agora vem sendo mais estudada,
o Sistema Aqufero Grande Amaznia (Saga), com cerca de 1,3 milho de km, no
qual se inclui o Aqufero Alter do Cho, abrangendo as bacias sedimentares do Acre,
Solimes, Amazonas e Maraj, sendo, igualmente, transfronteirio. Os primeiros estu-
dos indicam que o volume de gua do Saga pode ser 3,5 vezes maior que o do Aqufero
Guarani, representando, pois, mais de 80% do total de gua da Amaznia. Calcula-se
que a gua dos rios constitua apenas 8% do sistema hidrolgico do bioma, enquanto
que as guas atmosfricas (os rios voadores) tenham, aproximadamente, esse mesmo
percentual (AMBIENTEBRASIL, 2014).
A despeito desses nmeros expressivos dos mananciais brasileiros, os usos mltiplos da
gua e a dependncia da sociedade e dos ecossistemas em relao a ela vm tornando os
recursos hdricos cada vez mais escassos em certas regies, seja pela falta propriamente
dita, seja por conflitos de uso. A gua escassa para as primeiras necessidades da vida hu-
mana acarreta diversos nus, como a necessidade de busc-la cada vez mais longe e, por
isso, com custos cada vez maiores. Os que sofrem com essa situao, se no puderem
pagar os preos crescentes, tero que utilizar parte do seu tempo para a busca de gua,
reduzindo a produtividade em suas atividades de subsistncia. Os custos para buscar
gua mais longe ou pela perda de produtividade so indicativos do valor econmico da
gua, que decorre, pois, dessa limitao ou escassez (LANNA, 2008).
33

As experincias de gesto tm mostrado que valores de disponibilidade especfica de


gua (DEA) superiores a 1.700 m3/hab/ano correspondem a situaes de suficincia
hdrica, valores menores que esses correspondem a situaes de alerta de escassez hdri-
ca e que valores inferiores a 1.000 m3/hab/ano refletem condies de escassez crnica.
Em termos mdios, o Brasil apresenta uma condio altamente favorvel, por dispor de
cerca de 34 mil m3/hab/ano, valor expressivo, mas que pode ser creditado Amaznia.
Diante da tendncia de contnuo crescimento populacional e industrial, contudo, a dis-
ponibilidade hdrica tende a diminuir ao longo do tempo, enquanto os recursos hdricos
se mantm aproximadamente constantes (em termos de vazo, mas no em termos de
qualidade). Na bacia do Alto Tiet, por exemplo, a disponibilidade especfica j infe-
rior a 200 m3/hab/ano (HESPANHOL, 2008).
Como j dito, uma das opes adotadas para aumentar a disponibilidade hdrica, como
o caso das Regies Metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro, importar gua
de bacias cada vez mais distantes para satisfazer o crescimento da demanda, poltica
essa que teve incio h mais de dois mil anos, com os romanos, dando origem aos seus
famosos aquedutos. Esse o velho paradigma, que persiste ainda hoje, resolvendo
precariamente o problema de abastecimento de gua de uma regio, em detrimento
daquela que a fornece (HESPANHOL, 2008).

Figura 7. A gua como necessidade vital.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Eraldo Peres.


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34 Instrumentos de Gesto das guas

Mas a transferncia sistemtica de grandes volumes de gua de fontes distantes, alm


de muito onerosa, gera volumes adicionais de esgoto, no devendo mais ser aceita como
nica soluo, tanto do ponto de vista econmico quanto ambiental. necessrio que
evolua para um novo paradigma, baseado nos conceitos de conservao e reso de
gua, para minimizar os custos e os impactos ambientais associados a projetos de trans-
posio de bacias. A tecnologia e os fundamentos ambientais, de sade pblica e ge-
renciais, hoje consagrados, permitem fazer uso dos recursos disponveis localmente,
mediante programas de gesto adequada da demanda, e da implementao da prtica
de reso de gua (HESPANHOL, 2008). Caso contrrio, a tendncia a conflagrao
e o agravamento de conflitos pelo uso da gua no Brasil.
Nas vises prospectivas de cenrios futuros, quatro usos da gua possuem potencial
de conflito, seja pelo uso expressivo de gua, seja pelas interferncias que causam no
regime hdrico: 1) a agricultura irrigada, que, como j visto, o maior usurio de gua
no Pas; 2) a gerao de energia eltrica, que, no Brasil, tem a base hdrica como pre-
ponderante e que, no obstante ser um uso no consuntivo, promove importantes alte-
raes no regime hdrico; 3) a navegao, outro uso no consuntivo, mas que demanda
regimes hdricos com restries aos usos anteriores; e 4) o saneamento ambiental, ou,
mais especificamente, a assimilao de esgotos pelos corpos de gua, de cujo equacio-
namento depende a qualidade hdrica e sua adequao s demandas, em especial s
relacionadas segurana alimentar humana e animal (LANNA, 2008). Embora j um
pouco defasados, vale a pena aqui detalhar cada um desses cenrios.
Com relao irrigao, dos cerca de 3,5 milhes de hectares irrigados no Brasil em
meados da dcada passada, 1,2 milho era de arroz irrigado por inundao no Sul, nas
regies hidrogrficas do Atlntico Sul e Uruguai. Nas regies hidrogrficas localizadas no
Semirido brasileiro, Parnaba, Atlntico Oriental e So Francisco, encontrava-se cerca
de 0,8 milho de hectares irrigados utilizando sulcos de infiltrao, asperso e mtodos
de irrigao localizada. Os hectares restantes eram distribudos nas regies hidrogrficas
do Paran, Atlntico SE, Atlntico Leste e Tocantins-Araguaia, especialmente, usando
pivs centrais e asperso convencional (LANNA, 2008). H que ressaltar que, em 2012, a
rea total irrigada no Pas j era estimada em 5,8 milhes de hectares, de um potencial de
cerca de 30 milhes de hectares irrigveis (DOMINGUES, 2012; ANA, 2013).
Essa categorizao evidencia grande uso de gua no Sul, com possibilidades de aumen-
to de eficincia no uso de gua sem alterao da tecnologia; grande uso de gua no
Semirido, bem como no Centro-Oeste, com potencial de aumento de eficincia com
alterao de tecnologia, e situao heterognea no resto do Pas. Outro dado relevante
que a grande maioria das reas irrigadas privada. Os permetros pblicos atingiam
somente cerca de 160 mil hectares em meados da dcada passada, localizando-se prin-
cipalmente no Semirido. Isso mostra que uma viso prospectiva da irrigao deve ser
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buscada junto ao setor privado, bastante disperso, embora o setor pblico possa atuar na
induo da expanso da rea irrigada e assumir papel relevante, como historicamente
ocorreu (LANNA, 2008).

Figura 8. Pequena Central Hidreltrica.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Hugo Rubens Pontoni.

Com relao energia hidreltrica, destaque dado para sua expanso na regio ama-
znica, em especial com usinas a fio dgua, sem grandes reservatrios, em face do
impacto socioambiental provocado por estes, bem como por outras fontes de energia
menos limpas. Mas existe a hiptese de que, quando os custos de energia aumenta-
rem, a sociedade acabar optando pelas hidreltricas, e que mesmo as restries aos
reservatrios podero ser atenuadas, permitindo maior gerao. Essa uma polmica
que se avizinha e que demanda a capacidade de negociao por parte dos agentes, de
forma a conduzir da melhor maneira a concertao desejvel (LANNA, 2008).
Quanto navegao, os interesses do setor de transportes so de que um rio naveg-
vel deva sempre manter essa caracterstica, independentemente da construo de uma
barragem. Assim, mesmo que a navegao no ocorra no presente, ela poder ser uma
opo de interesse social no futuro. Por isso, deve sempre ser prevista a construo de
eclusas nesses barramentos, mesmo que elas no sejam implementadas em curto prazo.
Isso diverge da posio do setor eltrico, ao alegar que a previso de uma eclusa aumenta
Estudos Estratgicos
36 Instrumentos de Gesto das guas

os custos das hidreltricas, e mesmo inviabiliza algumas, fazendo que a sociedade pague
mais pela energia que consome. Conflitos potenciais de maior destaque entre hidreltri-
cas e navegao curiosamente, ambas, com usos no consuntivos ocorreriam nas regi-
es hidrogrficas do Tocantins-Araguaia, Parnaba, So Francisco, Atlntico SE e Paran
(LANNA, 2008).
Por fim, quanto ao saneamento, o Pas ainda est muito atrasado, dada a prtica costu-
meira de lanar efluentes (em especial, esgoto sanitrio) sem tratamento no meio hdri-
co. Os altos custos para atingir a meta de universalizao geram dvidas sobre se o setor
de saneamento conseguir arcar com os investimentos necessrios para tal. Como so
expressivos os custos sociais, econmicos e ambientais da poluio dos corpos de gua,
indo alm de questes de sade pblica, o Pas ter de encontrar opes para induzir
ao tratamento de esgotos, como forma de recuperao e controle da poluio das guas.
Assim, instrumentos econmicos devero ser adotados para subsidiar parcialmente a
implantao desses sistemas, a exemplo do Programa Nacional de Despoluio de Ba-
cias da Agncia Nacional de guas (Prodes/ANA) (LANNA, 2008).
Esses cenrios demonstram que, se, por um lado, os usos mltiplos so em tese deseja-
dos e bem-vindos, por outro, isso nem sempre se mostra vivel na prtica. O aumento da
demanda por recursos hdricos em quantidade e qualidade adequadas, estimulado pelo
contnuo crescimento da populao e pela expanso das atividades econmicas ora
agravados pelas mudanas climticas, que impem a ocorrncia cada vez mais frequen-
te de eventos crticos, seja de abundncia, seja de escassez de gua , vem tornando
a compatibilizao dos diferentes usos uma tarefa cada vez mais difcil, tendo como
resultado conflitos nem sempre fceis de administrar. Esse foi o mote principal para a
proposio de um novo modelo de gesto das guas no Pas, por meio da Lei das guas.
37

3. A LEI DAS GUAS UMA NOVA


CONCEPO DE GESTO
Como j dito, a partir da previso do inciso XIX do art. 21 da CF, foi promulgada, em 8
de janeiro de 1997, a Lei n 9.433 (Lei das guas), que instituiu a PNRH e criou o Sin-
greh. A Lei Suprema tambm definiu as guas como bens da Unio (CF, art. 20, III a
VI) ou dos estados (CF, art. 26, I), dominialidade esta j instituda desde a Constituio
de 1946. Na prtica, enquanto pertence aos estados a maioria absoluta das nascentes e
dos pequenos e mdios cursos dgua, bem como a totalidade dos aquferos, Unio
cabe administrar as guas dos grandes rios (interestaduais e internacionais) e aquelas
acumuladas em lagos formados por barragens edificadas com recursos dela originrios,
como o so boa parte dos reservatrios das grandes usinas hidreltricas e dos audes
nordestinos (CEDRAZ, 2006).

Figura 9. Bacia Hidrogrfica em Osrio, Rio Grande do Sul.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Ricardo Zig Koch Cavalcanti.

A razo pela qual a Lei Maior definiu como bens dos estados a maioria das guas
relaciona-se ao princpio federativo, pois no h como dissociar gesto dos recursos
hdricos da gesto do territrio, com suas polticas agrcola, industrial e urbana, entre
outras, em geral formuladas e implementadas no mbito das administraes estaduais,
embora a Lei n 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) preceitue, no art. 40, 2, que o
Estudos Estratgicos
38 Instrumentos de Gesto das guas

Plano Diretor de competncia municipal deva englobar o territrio do municpio


como um todo. A gesto da bacia hidrogrfica parte, ento, da gesto do territrio, que
feita, em geral, pelos estados e municpios como condio essencial para a existncia
da Federao, clusula ptrea de nossa Carta Magna (CEDRAZ, 2006).
Embora no haja referncia constitucional expressa bacia hidrogrfica, mas apenas a
guas e corpos (ou recursos) hdricos, ela foi considerada pela Lei das guas, a partir do
modelo de gesto francs, como a unidade territorial para a implementao da PNRH e
a atuao do Singreh (Lei n 9.433/1997, art. 1, V), pelas razes anteriormente expostas.
Mas uma grande dificuldade na fixao da bacia hidrogrfica como a unidade territo-
rial de gesto reside no confronto entre este fundamento da PNRH e a organizao
poltico-administrativa da Federao brasileira, especialmente quanto diviso de com-
petncias entre seus componentes, ou seja, Unio, estados, Distrito Federal e munic-
pios, todos autnomos, nos dizeres do art. 18 da CF. Isso ocorre porque as competncias
no esto divididas de forma unvoca e exclusiva para cada ente, cabendo, como prev a
Lei n 9.433/1997, um novo estilo de atuao da Administrao Pblica (MMA, 2010b).
A complexidade da matria torna-se ainda mais evidente quando se constata, entre os
entes federados, uma assimetria ocasionada pela previso constitucional de diviso do
domnio das guas apenas entre Unio, estados e Distrito Federal, excludos os muni-
cpios, que, por outro lado, detm competncias e responsabilidades estreitamente rela-
cionadas com o gerenciamento das guas apenas no mbito dos CBHs (MMA, 2010b).
Por essa razo, a Lei n 9.433/1997 estabeleceu apenas princpios e normas gerais sobre
prioridades de utilizao, outorga e cobrana pelo uso dos recursos hdricos, alm de
orientaes, tambm gerais, sobre o Singreh, mantendo amplo grau de liberdade para
que a Unio e os estados organizassem a gesto das guas sob seu domnio, dentro das
normas nela estabelecidas (CEDRAZ, 2006).
Apesar dessas dificuldades, a Lei das guas trouxe uma abordagem moderna e inova-
dora na gesto das guas, ao colocar no papel de entes centrais desse processo os CBHs,
conhecidos como os Parlamentos das guas. Por meio deles, as trs principais partes
interessadas poder pblico, usurios e comunidades podem se manifestar sobre
essas questes, buscando solues conjuntas de melhoria da qualidade e quantidade da
gua na bacia hidrogrfica. Secretariados pelas Agncias de gua, ou entidades delega-
trias de suas funes, os CBHs so, em tese, as autoridades mximas em seus respecti-
vos contextos de atuao nas questes referentes gesto dos recursos hdricos.
J os Conselhos de Recursos Hdricos, tanto o nacional (CNRH) quanto os estaduais
(CERHs), so rgos de Estado com responsabilidade de definir a Poltica, no sentido
macro, de gerenciamento de recursos hdricos e de serem instncias recursais dos confli-
tos no resolvidos no mbito dos Comits. So apoiados por seus respectivos braos exe-
cutivos, representados pela ANA, no plano federal, e pelos rgos de recursos hdricos, no
39

mbito estadual. Estes, por sua vez, so rgos de governo, pois seus gestores so indicados
pelo governo mandatrio e no se apresentam como unidades colegiadas com partici-
pao de outros segmentos da sociedade (ROMANO et al, 2006). Em alguns estados, o
rgo de recursos hdricos encontra-se integrado ao de meio ambiente, mas, em outros,
eles constituem entes independentes, embora, em tese, articulados.
Antes de introduzir os instrumentos da PNRH, a Lei das guas especifica seus fun-
damentos, objetivos e diretrizes gerais de ao para sua implementao. Assim, como
visto, alm de definir a bacia hidrogrfica como unidade de gesto e a gua como um
bem de domnio pblico, esta considerada um recurso natural limitado, dotado de
valor econmico alm, obviamente, de sua importncia ambiental e social, que a Lei
no cita nesse dispositivo e que, em situaes de escassez, deve ter uso prioritrio para
o consumo humano e a dessedentao de animais. Em situaes normais, contudo,
a gesto dos recursos hdricos, descentralizada e com participao do poder pblico,
usurios e comunidades, deve sempre proporcionar o uso mltiplo das guas (art. 1).

Figura 10. Uso da gua para o lazer, Rio Quente/GO.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Hugo Rubens Pontoni.

Contudo, entre seus fundamentos, a Lei n 9.433/1997 no inclui expressamente prin-


cpios como o da subsidiariedade, segundo o qual no se deve transferir a um ente
maior o que pode ser feito pelo ente menor, bem como estmulos cooperao entre
Estudos Estratgicos
40 Instrumentos de Gesto das guas

os integrantes do Singreh, objetivando o melhor uso e conservao dos recursos hdri-


cos, de modo a minimizar ou eliminar a poluio e os desperdcios.
Aps explicitar os fundamentos, a Lei das guas especifica os trs objetivos da PNRH
(art. 2): assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua,
em padres de qualidade adequados aos respectivos usos, ou seja, demonstrando preo-
cupao intra e intergeracional, quantitativa e qualitativamente; utilizar racional e inte-
gradamente os recursos hdricos, com vistas ao desenvolvimento sustentvel; e prevenir
contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequa-
do dos recursos naturais, eventos esses que se tornam cada vez mais frequentes e crticos
em decorrncia das mudanas climticas e da ocupao desordenada do solo.
Por fim, entre as diretrizes gerais de ao (arts. 3 e 4), constam: a gesto sistemtica dos
recursos hdricos, sem dissociao dos aspectos de quantidade e qualidade; a adequao
da gesto de recursos hdricos s diversidades fsicas, biticas, demogrficas, econmicas,
sociais e culturais das diversas regies do Pas; a integrao da gesto de recursos hdricos
com a gesto ambiental; a articulao do planejamento de recursos hdricos com o dos
setores usurios e com os planejamentos regional, estadual e nacional; a articulao da
gesto de recursos hdricos com a do uso do solo; a integrao da gesto das bacias hidro-
grficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras; e a articulao da Unio com os
estados, tendo em vista o gerenciamento dos recursos hdricos de interesse comum.
Observa-se, entre essas diretrizes, a preocupao de que seja articulada a gesto dos
recursos hdricos com as diversas polticas setoriais, como decorrncia do fato, anterior-
mente comentado, de que os recursos hdricos so um espelho de tudo o que se passa na
bacia hidrogrfica. Em verdade, h uma interao contnua entre os diversos elementos
naturais ou antrpicos existentes nessa unidade territorial, sendo necessria, por-
tanto, no s a considerao das diversidades ecossistmicas como tambm uma maior
integrao entre os diferentes setores econmicos e entre os trs nveis da Federao
Unio, estados e municpios, alm do Distrito Federal. Situa-se a, por certo, uma das
maiores dificuldades enfrentadas na gesto dos recursos hdricos.
Embora no se possa distinguir fisicamente gua de recurso hdrico, ntido que a Lei
das guas, a partir desses fundamentos, objetivos e diretrizes, tem contedo utilitarista,
pois se preocupa com a gesto da gua enquanto recurso hdrico, ou seja, sob a perspecti-
va de sua utilizao econmica. No h determinao ou referncia especfica a cuidados
com o meio ambiente, como a manuteno de uma vazo ambiental ou ecolgica, neces-
sria para garantir a preservao da bacia de forma integrada, de modo a assegurar a sua
sustentabilidade, levando em conta todo o ecossistema, no s o aqutico, mas tambm
os impactos das atividades antrpicas desenvolvidas na bacia. Registre-se que a descarac-
terizao do ambiente hdrico impede ou prejudica outros usos que se poderiam esperar
desse bem natural enquanto apenas recurso econmico (SILVA, 2007).
41

Figura 11. Pantanal, Mato Grosso do Sul.

Fonte: Banco de Imagens ANA/ Fotgrafo: Ricardo Zig Kock Cavalcanti.

A despeito desse aspecto, deve-se reconhecer na Lei das guas um dos principais avan-
os da Administrao Pblica brasileira, que a gesto participativa, cada vez mais pre-
sente na tomada de decises de interesse da coletividade. A Lei das guas nasceu nesse
ambiente, no qual o controle social constitui uma ferramenta de significativa eficcia e
a poltica de responsabilidade um grande desafio. A gesto participativa teve origem
principalmente no empenho da sociedade civil organizada, uma das grandes revelaes
das duas dcadas finais do sculo XX, e explica a configurao que foi dada ao Singreh,
que encontra no CBH a clula bsica de seu funcionamento. A gesto participativa atua
como o principal liame entre os integrantes do Singreh, os tomadores de deciso e a
sociedade (MMA, 2009).
Para entender melhor essa gesto participativa, cabe salientar que o processo de mobili-
zao social para a gesto dos recursos hdricos compreende trs momentos: a conscien-
tizao, refletindo o despertar da conscincia e do desejo individual para uma atitude
de mudana; a participao, que significa a transformao dessa conscincia e desse
desejo em disposio para a ao; e a ao propriamente dita, consubstanciada em
uma atitude individual coerente com o novo paradigma da gesto compartilhada. Em
linhas gerais, a gesto dos recursos hdricos tem caminhado nessa direo por meio
da articulao dos instrumentos de gesto, por meio dos Planos de Recursos Hdricos,
envolvendo algumas peas fundamentais do arcabouo institucional do Singreh, a
Estudos Estratgicos
42 Instrumentos de Gesto das guas

destacado o papel do CBH, cenrio onde se travam as discusses que refletem o contro-
le social (MMA, 2009).
H que exaltar, portanto, o carter democrtico, descentralizado e participativo da Lei
da PNRH, assim como os critrios de racionalidade para o uso dos recursos hdricos
que ela estabelece, objetivando a conservao e sustentabilidade dos recursos para a
presente e as futuras geraes. A ideia dessa exaltao valorizar uma vez mais aquilo
que h dezoito anos dito e redito em qualquer discurso ou publicao sobre a Lei
das guas, acerca da inovao que representou em termos de gesto. Valorizar essa
conquista, mesmo que ela no esteja, de fato, se realizando a contento, significa no
desistir dela, mas buscar novas solues legislativas para que venha a se tornar realidade
(SCHWINGEL, 2008).
Em suma, a Lei das guas mais voltada negociao do que imposio. Sua prin-
cipal contribuio definir a gua como um bem finito e dotado de valor econmico,
contrapondo-se ao senso comum de um dom infinito da natureza. Ao faz-lo, estabe-
lece instrumentos para o seu efetivo gerenciamento, valorizando mais aqueles de for-
mulao e negociao, at para prevenir problemas, do que os de comando e controle,
tradicionais no estilo centralista de Estado. Alm disso, ela assegura mecanismos de
participao dos usurios de gua e de representantes de segmentos da sociedade, como
nos CBHs, nos quais o governo no dispe de maioria para as decises. Essa uma
evoluo na gesto de um bem de domnio pblico, que enseja o exerccio da gesto
compartilhada e a gerao de um embrio de um almejado processo de controle social
(ROMANO et al, 2006).
43

4. INSTRUMENTOS DE
GESTO DAS GUAS
Aps discriminar seus fundamentos, objetivos e diretrizes, a Lei n 9.433/1997 procura
alcanar a gesto dos recursos hdricos por meio dos instrumentos nela previstos, que
so especificados no art. 5 e detalhados nos artigos seguintes, sendo eles: os Planos de
Recursos Hdricos; o enquadramento dos corpos de guas em classes, segundo os usos
preponderantes da gua; a outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos; a cobrana
por esse uso; a compensao a municpios (vetado pela Presidncia da Repblica) e o
sistema de informaes sobre recursos hdricos.
Observa-se, inicialmente, que a Lei das guas se esqueceu de um dos mais importantes
mecanismos para a construo de valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes
e competncias voltadas para a conservao do meio ambiente, a educao ambiental.
Por representar uma verdadeira revoluo no gerenciamento de um recurso natural to
importante para tantos setores, seria importante que essa lei fosse amplamente difun-
dida em todos os nveis e modalidades do processo educativo, em carter formal e no
formal. Isso representaria um estmulo ao cidad e participao popular na toma-
da de decises e na mediao dos conflitos relativos aos recursos hdricos, em especial
no mbito dos CBHs.

Figura 12. Aude em Cerama, Guanambi/BA.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Luciano Meneses Cardoso da Silva.


Estudos Estratgicos
44 Instrumentos de Gesto das guas

Quanto ao primeiro instrumento da Lei, em verdade, j existiam alguns Planos de Re-


cursos Hdricos anteriores Lei das guas, como os Planos Estaduais, no sendo nova,
pois, a ideia de trabalhar o planejamento tendo como referncia a bacia. A outorga
um instrumento antigo, que j existia desde o Cdigo de guas, enquanto o enqua-
dramento tambm anterior Lei n 9.433/1997. O que esta fez, de fato, foi recuperar
trs instrumentos j existentes e definir alguns contedos e formatos, tendo inovado
mesmo na cobrana pelo uso dos recursos hdricos como um novo instrumento, em-
bora seu conceito j estivesse presente no Cdigo de 1934, assim como com o sistema
de informaes, que, embora j existisse de forma incipiente, era muito mais voltado s
questes hidrolgicas e pluviomtricas (CORDEIRO NETTO, 2014).
Ademais, a Lei das guas no obriga a aplicao de todos os instrumentos de gesto a
todas as bacias hidrogrficas, nem limita que os utilizados possam ser apenas esses. Por
exemplo, discutvel a aplicao do instrumento de cobrana pelo uso da gua aos rios
da regio amaznica, mas talvez bacias muito crticas, como a do Alto Tiet, em So
Paulo, necessitem de mais instrumentos de incentivo a boas prticas do que aqueles lis-
tados na norma legal. Esse um dos pontos fortes da Lei das guas, pois permite adap-
tar a gesto s particularidades de cada bacia hidrogrfica (PORTO & PORTO, 2008).
Assim, um aspecto fundamental da aplicao dos instrumentos e da organizao do
Singreh a sua adequao s especificidades regionais, como, por exemplo, mediante a
formao de um banco de dados com as experincias de sucesso e uma adequao dos
instrumentos a partir de uma escala macrorregional, com base nas legislaes estadu-
ais, algumas das quais j bem avanadas. Dentre os aspectos mais importantes esto a
articulao dos instrumentos de planejamento e controle ambiental com os de gesto
de recursos hdricos nos estados da Amaznia e do Pantanal e a articulao do geren-
ciamento do fornecimento de gua bruta, armazenada e distribuda em infraestruturas
hdricas, com a gesto dos recursos hdricos, nos estados do Semirido (MMA, 2010a).
Com relao demanda de adequao da PNRH s especificidades regionais, portanto,
verifica-se que o Brasil apresenta trs situaes tpicas: i) a regio amaznica e o Pan-
tanal, com uma demanda de gesto de recursos hdricos que tende a aproximar-se da
conservao ambiental; ii) a regio do Semirido, com uma demanda de gesto de re-
cursos hdricos intrinsecamente vinculada operao e manuteno das infraestruturas
hdricas (de grande, mdio e pequeno porte), e talvez a construo de novas; e iii) as re-
gies Sul e Sudeste, com uma demanda de gesto de recursos hdricos mais ajustada ao
que se prope na PNRH, o que reclama uma aproximao mais forte com as polticas
de controle da poluio, em especial com o setor de saneamento bsico (MMA, 2010a).
Ou seja, seria interessante prever novos mecanismos institucionais para adequao da
gesto das guas, em especial, com as especificidades das regies midas, vinculando o
Singreh ao sistema de meio ambiente, e com as especificidades das regies semiridas,
45

aproximando a operao e manuteno das infraestruturas hdricas do Sistema. Nesse


contexto, a compatibilizao com as especificidades regionais no demanda inovaes
significativas no marco institucional da gesto das guas, pois essa adequao poder
ser fundamentada com a delegao de competncias aos estados que, por si ss, j pro-
movem essa compatibilizao (MMA, 2010a).
de observar tambm que os instrumentos de gesto previstos na Lei das guas pos-
suem objetivos de aplicao distintos e devem ser utilizados para alcanar diferentes
fins. Por exemplo, h instrumentos de disciplinamento (outorga), h instrumentos de
incentivo (cobrana) e h instrumentos de apoio (sistemas de informao). Esses, com
suas respectivas facilidades/dificuldades e vantagens/desvantagens, no so excludentes
entre si. Embora no seja trivial sua implantao conjunta e de modo articulado, a
maior eficcia certamente vir da aplicao conjunta dos diversos instrumentos, utili-
zando-os de acordo com sua potencialidade para melhor resolver o problema em ques-
to (PORTO & LOBATO, 2004, apud PORTO & PORTO, 2008).
Para o setor usurio, a contrapartida da aplicao dos instrumentos de gesto deveria
ser a reduo dos custos de tratamento e captao dos recursos hdricos e dos nveis de
riscos, incluindo o abastecimento humano, bem como a melhoria da qualidade am-
biental das bacias. Segundo esse setor, a misso do Singreh definir critrios claros
e transparentes que promovam uma alocao tima em termos socioeconmicos dos
recursos hdricos excedentes. Uma eficiente poltica de gerenciamento tambm fun-
damental para as estratgias de adaptao s mudanas do clima (SOARES NETO,
2014). Quanto a esse aspecto, necessrio dar operacionalidade PNRH para assegurar
a disponibilidade qualiquantitativa das guas, antecipando solues ante as mudanas
climticas e aos eventos extremos (MMA, 2010a).
Seguem-se a descrio e comentrios sobre o conceito e a aplicao de cada um desses
instrumentos de gesto das guas, com base na Lei das guas e legislao correlata,
nas referncias bibliogrficas sobre recursos hdricos, nas palestras proferidas por espe-
cialistas no mbito do Cedes e em algumas manifestaes escritas dos integrantes do
Singreh consultados.

4.1 PLANOS DE RECURSOS HDRICOS


Segundo a Lei n 9.433/1997, os Planos de Recursos Hdricos so planos diretores de lon-
go prazo, com horizonte de planejamento compatvel com o perodo de implantao de
seus programas e projetos (art. 7), e visam fundamentar e orientar a implementao da
PNRH e o gerenciamento dos recursos hdricos (art. 6). A Lei determina que os Planos
sejam elaborados em trs nveis: para o Pas (Plano Nacional de Recursos Hdricos),
por estado (Planos Estaduais de Recursos Hdricos) e por bacia hidrogrfica (Planos
de Bacia Hidrogrfica) (art. 8). A Lei das guas especifica ainda, no art. 7, o contedo
Estudos Estratgicos
46 Instrumentos de Gesto das guas

mnimo dos Planos, hoje detalhados na Resoluo CNRH n 145/2012, que revogou a an-
terior Resoluo CNRH n 17/2001, dando maior flexibilidade elaborao desses Planos.
O Plano Nacional de Recursos Hdricos, de responsabilidade do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA), foi elaborado em 2003/2005 e aprovado pela Resoluo CNRH
n 58/2006, aps amplo processo de planejamento participativo. Em seguida, ele pas-
sou por um primeiro ciclo de implementao (2006/2009) e foi objeto da primeira
reviso (2010/2011), tendo sido estabelecidas 22 prioridades para o perodo 2012/2015,
envolvendo a implementao da Poltica, o desenvolvimento institucional, a articulao
institucional e o gerenciamento e implementao do Plano. Com relao aos Planos
Estaduais de Recursos Hdricos, de responsabilidade das secretarias estaduais de recur-
sos hdricos, com aprovao pelo respectivo CERH, ao final de 2012, dos 27 estados
brasileiros, apenas nove ainda no contavam com eles (ANA, 2013).
Quanto aos Planos de Bacia Hidrogrfica, a responsabilidade por sua aprovao dos
CBHs, estando encarregadas de sua elaborao e execuo as Agncias de gua ou as
entidades delegatrias de suas funes. Como no Brasil h relativamente poucos Comi-
ts com essas Agncias de gua ou delegatrias, em virtude de elas serem mantidas pela
cobrana, a qual, por sua vez, est instituda em ainda poucas bacias, ento, em geral,
os Planos de Bacia Hidrogrfica tm sido elaborados pelas entidades ou rgos gestores
de recursos hdricos e aprovados pelos respectivos CBHs.

Figura 13. Exemplo de Plano Integrado de Recursos Hdricos.

Fonte: Relatrio Final do Plano Integrado de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio Doce, 2010.
47

Os Planos de Bacia Hidrogrfica so compostos, em geral, por trs mdulos: diagns-


tico integrado da situao dos recursos hdricos em termos de qualidade e quantidade
e das relaes de interdependncia com o meio fsico e as atividades socioeconmicas;
prognstico quanto condio futura dos recursos hdricos da bacia, cobrindo um ce-
nrio tendencial, uma prospeco quanto a cenrios alternativos e as opes de compa-
tibilizao entre disponibilidades e demandas, bem como entre os interesses internos
e externos bacia, considerados esses cenrios; e, finalmente, os Planos propriamente
ditos, compreendendo um conjunto de diretrizes e metas para que a viso de futuro
adotada para a bacia seja construda no horizonte de planejamento, um conjunto de
intervenes para conquistar essa viso de futuro e um conjunto de indicadores para
acompanhar a implantao dos Planos (ANA, 2013).
Um dos mais recentes Planos elaborados no Brasil foi o da bacia do rio Paranaba, en-
globando trechos dos estados de Gois, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul, alm do
Distrito Federal, numa rea correspondente a um tero do territrio da Frana. Foram
diagnosticados diferentes conflitos, como o uso competitivo entre irrigao e abaste-
cimento urbano no Distrito Federal e entre irrigao e gerao de energia no rio So
Marcos, que divide os estados de Minas Gerais e Gois entre os municpios de Paracatu
e Cristalina. Construram-se cenrios de desenvolvimento, comparando-se disponibi-
lidades e demandas de gua na bacia, e estimou-se a necessidade de recursos pblicos
e privados da ordem de R$ 7 bilhes, em vinte anos, para serem aplicados em aes de
recuperao da bacia do Paranaba (SALLES, 2014).

Figura 14. Reunio do CBH Paranaba.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Raylton Alves.


Estudos Estratgicos
48 Instrumentos de Gesto das guas

Quanto ao tempo necessrio para a elaborao de um Plano de Bacia Hidrogrfica,


como no se trata de um trabalho trivial, normalmente leva-se de trs a quatro anos. O
primeiro ano utilizado para elaborao do termo de referncia, discutindo-se o que
vai ser elaborado no Plano com o Comit de Bacia. Fazer o processo licitatrio e emi-
tir a ordem de servio normalmente um processo burocrtico, que chega a um ano.
Depois, os servios so executados no perodo de um ano e meio a dois anos e meio,
e a discusso e aprovao levam mais seis meses. tambm importante que os Planos
sejam adaptativos, revistos a cada cinco ou seis anos, de modo que no se tornem um
planejamento esttico, mas dinmico, que se vai adequando realidade, com as mu-
danas que a bacia vai sofrendo (ZOBY, 2012).
necessrio ressaltar que tanto os Planos de Recursos Hdricos quanto o enquadramen-
to dos corpos dgua tm por objetivo a construo de consensos na bacia hidrogrfica.
So instrumentos que ampliam as possibilidades do planejamento tradicional, median-
te processos participativos de construo de consenso, abrindo espaos para a insero
da sociedade civil e de agentes econmicos com interesses particulares (pblicos e pri-
vados) em tais processos de negociao (PORTO & PORTO, 2008).
Assim, necessrio que os Planos sejam negociados, porque, quando se trabalha no
planejamento de recursos hdricos, se lida com um conjunto de planejamentos setoriais,
que algumas vezes so harmnicos e, outras vezes, conflituosos. Embora no possam
alterar o planejamento setorial, os Planos de Recursos Hdricos ocupam justamente o
espao de interlocuo entre esses atores, trazendo-os para a mesa de negociaes, de
modo a que haja uma perspectiva de harmonia dos diferentes usos, das diferentes vises
que uma bacia comporta (ZOBY, 2012).
Como os Planos visam construir uma abordagem integrada da bacia e dos recursos hdri-
cos, aproveita-se a sua elaborao para oferecer diretrizes para os outros instrumentos, ou
seja, ele acaba sendo um instrumento orientador da gesto e da aplicao dos demais. As-
sim, na elaborao, oferecem-se diretrizes e orientaes sobre como proceder outorga na
bacia, como implantar a cobrana, como implantar o enquadramento e como estruturar
um sistema de informaes para a bacia. Ento, os Planos de Recursos Hdricos so uma
oportunidade de integrar todos esses instrumentos de gesto (ZOBY, 2012).
Em dezembro de 2012, a elaborao dos Planos de Bacias interestaduais j contemplava
sete deles, abrangendo uma rea correspondente a 51% do territrio nacional. Con-
tando as unidades de gesto de recursos hdricos de rios de domnio da Unio, a rea
contemplada pelos Planos de Bacias interestaduais passava de 62%. Quanto aos Planos
de Bacias de rios estaduais ou unidades de gesto de recursos hdricos, at dezembro
de 2012, contabilizavam-se 100 concludos. Como exemplos, todas as 22 unidades do
estado de So Paulo j possuem Planos de Bacia, cobrindo integralmente o territrio
49

paulista. Destacam-se, ainda, os estados de Minas Gerais, com 19 Planos; Pernambuco,


com nove; e Rio de Janeiro, com oito, concludos ao final de 2012 (ANA, 2013).
Todavia, a despeito de suas nobres funes e dos valores absolutos de elaborao j ob-
tidos, os Planos de Bacia ainda esto longe de cumprir seu papel como instrumento de
gesto dos recursos hdricos, por no inclurem questes como recomendaes para o
alcance das metas estabelecidas e para a implementao dos instrumentos, propostas de
adequao de planos de desenvolvimento e de uso e ocupao do solo, indicadores de
avaliao de desempenho, demonstrao da eficincia de aplicao dos recursos, univer-
salizao de seu repasse etc. (CNI, 2012). Na maior parte das vezes, eles ainda constituem
meros planos de prateleira. Na prtica, os Planos precisam ser mais vinculantes e menos
voluntaristas, mais operacionais e menos romnticos (CORDEIRO NETTO, 2014).
Assim, tendo em vista que os Planos de Recursos Hdricos so os mecanismos orien-
tadores dos demais instrumentos, mesmo no caso da outorga pelo uso dos recursos
hdricos, torn-los mais efetivos o desafio com maior potencial para promover avanos
na materializao dos princpios da participao e da descentralizao. A vinculao
efetiva do enquadramento e respectivos programas de investimento aos Planos e a insti-
tucionalizao de mecanismos de implementao dos Planos de Bacia, que os tornem
vinculantes s aes dos setores usurios, o desafio central para o empoderamento do
Singreh (MMA, 2010a).
Alm disso, a contratao dos Planos de Bacia pelos rgos gestores dificulta a auto-
nomia dos Comits em orientar suas decises, tendo em vista a resistncia natural da
burocracia pblica em compartilhar efetivamente o poder com as instncias descentra-
lizadas e participativas do Sistema. Entretanto, esse movimento depender da disposi-
o dos rgos gestores em compartilhar efetivamente o poder quando da elaborao
e da reviso dos Planos e construo das propostas de enquadramento (MMA, 2010a).

4.2 ENQUADRAMENTO DOS CORPOS


DGUA EM CLASSES
O enquadramento dos corpos dgua em classes, segundo os usos preponderantes das
guas, visa assegurar qualidade compatvel com os usos mais exigentes a que forem
destinadas e diminuir os custos de combate poluio das guas, mediante aes pre-
ventivas permanentes (art. 9 da Lei n 9.433/1997). Noutras palavras, o enquadramento
visa determinar os nveis de qualidade ao longo do tempo nos diversos trechos da malha
hidrogrfica em razo dos usos e dos programas e metas para a consecuo desses obje-
tivos. Trata-se de ferramenta imprescindvel gesto hdrica, pois afeta o uso da gua, a
outorga, a cobrana e o licenciamento ambiental (BRAGA et al, 2008).
Estudos Estratgicos
50 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 15. Pr do sol no rio So Francisco.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Joaquim Gondim.

O art. 10 da Lei das guas estatui que as classes dos corpos dgua sero estabelecidas
pela legislao ambiental, e isso feito por meio da Resoluo n 357/2005 do Conse-
lho Nacional do Meio Ambiente (Conama). Ela fixa cinco classes para as guas doces,
segundo sua destinao, sendo elas a classe especial e as classes 1 a 4, dos usos mais
exigentes para os menos exigentes, respectivamente. A classe 2 representa a regra geral.
Para as guas salinas e salobras, so estabelecidas quatro classes (especial e de 1 a 3). J
a Resoluo Conama n 396/2008 dispe sobre a classificao e diretrizes ambientais
para o enquadramento das guas subterrneas, de forma semelhante empregada para
as guas superficiais, sendo estabelecidas seis classes (especial e de 1 a 5).
O enquadramento dos corpos dgua permite uma melhor explicitao da relao entre
usos da gua e objetivos de qualidade pretendidos, atrelados aos custos de investimento
necessrios para atingi-los (PORTO & PORTO, 2008). Ele uma das ferramentas em
que o Singreh mais interage com o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama).
por meio do Conama que se especifica, por exemplo, que, para o consumo de deter-
minadas guas de classe especial, pode-se fazer meramente uma desinfeco mediante
cloro. Da essa classe corresponder s guas dos parques, das estaes ecolgicas, dos
rios integralmente preservados, que so raros no Brasil (DOMINGUES, 2002).
51

Figura 16. Rio Pratinha, Cavalcante/GO.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Rui Faquini.

Na verdade, o enquadramento mais uma vontade poltica, que determinado governo


ou Comit manifesta, quando enquadra as guas de uma bacia. Ao se enquadrar um
rio, por exemplo, na classe 1, no se poder fazer determinados usos dele. Muitos usos
ainda frequentes como, por exemplo, jogar dejetos nos rios para diluio no vo
mais poder ser feitos com esse enquadramento. A melhor situao seria que todos os rios
fossem da classe especial, que comporta as guas mais limpas, mas isso praticamente
impossvel. Ento, trata-se de fazer as escolhas polticas de como conduzir essas ques-
tes (DOMINGUES, 2002).
Assim, o enquadramento dos corpos dgua possui um sentido de proteo da gua e
dos ecossistemas, e tambm da sade da populao e dos demais usos. As definies
do enquadramento so sobre os usos pretendidos ou almejados em diferentes trechos da
bacia, mediados pela capacidade de investimentos dos setores instalados em determina-
do trecho de rio. Soma-se a essas caractersticas o fato de o enquadramento representar,
mesmo que indiretamente, um mecanismo de controle do uso e de ocupao do solo,
j que restringe a implantao de empreendimentos cujos usos no consigam manter
a qualidade de gua na classe em que o corpo dgua for enquadrado (MMA, 2010a).
Noutras palavras, o enquadramento dos corpos d gua um instrumento de planeja-
mento e deve ter como referncia no somente a condio atual da qualidade da gua,
mas tambm a qualidade que o corpo dgua deveria possuir para atender aos usos
Estudos Estratgicos
52 Instrumentos de Gesto das guas

desejados pela sociedade. A discusso e a aprovao da proposta de enquadramento dos


corpos dgua uma atribuio do CBH, e sua deliberao atribuio do CNRH e
dos CERHs. Esse processo deve levar em conta os usos desejados para o corpo dgua,
sua condio atual e a viabilidade tcnica e os custos necessrios para o alcance dos
padres de qualidade estabelecidos pelo enquadramento (ANA, 2013).

Figura 17. Rio So Francisco.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Ricardo Zig Koch Cavalcanti.

Contudo, o enquadramento dos cursos dgua ainda vem sendo pouco aplicado. No
que concerne aos desafios para que isso ocorra, somam-se a fragilidade no monitora-
mento dos cursos de gua e a necessidade de calibrar as estimativas do custo da adoo
de medidas para atender aos enquadramentos. Ambos os aspectos tm-se mostrado cr-
ticos e causam reaes preocupadas dos setores usurios. Ressalva-se que em algumas
bacias, notadamente naquelas onde j est implementada a cobrana pelo uso da gua,
existem cadastros e redes de monitoramento que permitem uma boa calibrao das
metas (MMA, 2010a).
Outro aspecto central na discusso do enquadramento a necessidade de ajustes da
classificao dos corpos dgua em face de seus usos, considerando como critrios os
fatores geomorfolgicos e a composio e funo das comunidades biolgicas. Mesmo
reconhecendo o enquadramento como um instrumento de planejamento que aponta
metas progressivas, intermedirias e finais, os objetivos de qualidade e os padres finais
a serem alcanados permanecem fixos e obrigatrios, o que dificulta a flexibilidade das
53

decises de acordo com as peculiaridades locais. Por outro lado, tais ajustes tendem a
incrementar sobremaneira a necessidade de informaes de referncia (MMA, 2010a).
Complexidades ainda maiores afloram para o enquadramento das guas dos rios in-
termitentes e efmeros, devido natureza peculiar desses corpos dgua. Mas j existe
uma resoluo do CNRH (a n 141/2012) que estabelece critrios e diretrizes para im-
plementao dos instrumentos de outorga de direito de uso de recursos hdricos e de
enquadramento. Entre outros aspectos, por exemplo, a resoluo estabelece que, no
processo de regularizao de lanamento de efluentes, a autoridade outorgante poder
estabelecer metas de remoo de carga de parmetros adotados ou de implantao de
prtica de reso de gua, observadas as caractersticas hdricas, sociais e econmicas da
bacia hidrogrfica (ANA, 2013).
A situao atual do Pas em termos de enquadramento dos corpos dgua ainda no das
melhores. Com relao aos rios federais, a bacia do rio So Francisco, por exemplo, j est
totalmente enquadrada, assim como as dos rios Paranapanema e Paraba do Sul. No caso
dos rios estaduais, todas as guas dos estados de So Paulo, Paran, Santa Catarina, Para-
ba, Rio Grande do Norte e Alagoas j esto enquadradas, assim como algumas poucas
dos estados de Mato Grosso do Sul, Minas Gerais e Bahia. A despeito desses resultados,
constata-se que, na maioria dos casos, o processo de enquadramento contou com pouca
ou nenhuma participao da sociedade civil e dos usurios (DOMINGUES, 2002). Por
todos esses motivos, a prpria ANA reconhece que o instrumento tem cumprido pouco
diante de seu potencial na gesto de recursos hdricos (ANA, 2011).

4.3 OUTORGA
A outorga tem como objetivo assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos das
guas (art. 11 da Lei n 9.433/1997). o direito de acesso gua, ou a habilitao para
o seu uso. Para a sua implementao, a outorga demanda do sistema de informaes
dados relativos disponibilidade hdrica em quantidade e qualidade, bem como aos
usurios a montante e a jusante do ponto de outorga (BRAGA et al, 2008). O art. 12
da lei especifica os direitos de uso dos recursos hdricos sujeitos outorga, tais como
derivaes ou captaes para abastecimento, irrigao e processos industriais, extraes
de gua de aquferos, lanamentos de efluentes em corpos dgua para fins de diluio,
transporte ou disposio final e aproveitamento dos potenciais hidroeltricos, excluin-
do-se os usos insignificantes.
Para que a outorga ocorra, estuda-se o volume que pode ser retirado de maneira susten-
tvel de determinado corpo hdrico um aqufero, um lago, uma represa, por exemplo,
quando se trabalha com o conceito de estoque, ou de um rio, quando se trabalha com
o conceito de fluxo. Mas outorga no s para retirada, sendo feita tambm para lana-
mento. Neste caso, define-se a carga que se pode lanar em um corpo dgua de modo
Estudos Estratgicos
54 Instrumentos de Gesto das guas

a no comprometer o enquadramento a ele destinado. Ento, o instrumento funciona


como uma caderneta de poupana, em que se tem uma reserva de recurso e se vai fa-
zer uma retirada. Se esta for maior do que a entrada, sabe-se que, em algum momento
da vida, o poo vai secar. Para isso, existem modelos matemticos, estatsticos, que
podem ser utilizados para a obteno do volume que se pode outorgar com segurana
(DOMINGUES, 2002).

Figura 18. Estao de Tratamento em guas Vermelhas/MG.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Eraldo Peres.

O instrumento da outorga est intrinsecamente associado ao processo de licenciamento


ambiental, embora isso no esteja expresso na Lei das guas. Ele um dos pr-requisi-
tos para a concesso da licena ambiental de atividade ou empreendimento impactante
ou que utilize recursos hdricos, seja sua captao ou derivao para usos diversos, seja
para fins de diluio de efluentes. Da a razo de no ser do CBH a competncia para
a outorga do uso dos recursos hdricos, mas da entidade ou rgo estadual ou federal
gestor das guas (art. 14 da Lei das guas) ou, quando integrado ao rgo ou entidade
de meio ambiente, do responsvel pelo licenciamento ambiental da atividade ou empre-
endimento (SILVA, 2007).
Desta forma, a outorga de direitos de uso da gua deve ser articulada s licenas am-
bientais, que trazem consigo um cadastro de usurios e propiciam a fiscalizao pelos
rgos gestores (GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO, 2012). Quando se tra-
55

ta do lanamento de efluentes, a preocupao do rgo ambiental licenciador se a


concentrao dos diversos parmetros dos efluentes atende aos padres ambientais. J
a preocupao da autoridade outorgante se as quantidades necessrias de vazo de
diluio para dado parmetro existem no corpo hdrico, considerando todos os usurios
que lanam o mesmo parmetro, de modo a que no se altere o enquadramento do
corpo dgua (SILVA, 2007).
A Lei n 9.433/1997 estabelece que toda outorga, a ser feita com prazo no excedente a
35 anos, embora renovvel (art. 16), est condicionada s prioridades de uso estabeleci-
das nos Planos de Recursos Hdricos, devendo respeitar a classe de enquadramento do
corpo dgua (art. 13). Ressaltando que a outorga no implica a alienao parcial das
guas, mas o simples direito de seu uso (art. 18), a Lei das guas tambm discrimina as
circunstncias em que ela pode ser suspensa, entre as quais a necessidade de prevenir
ou reverter grave degradao ambiental (art. 15, IV).
Antes da Lei das guas, os direitos de uso das guas de muitos rios no eram outorgados
no Brasil. Mesmo aps o advento da norma federal, o instrumento ainda no utili-
zado para vrias guas de domnio estadual. Mas os estados mais importantes, ou seja,
aqueles que tm maiores problemas na gesto da gua, por sua grande populao ou
por falta de gua, j utilizam a outorga. Alm disso, os direitos de uso de todas as guas
federais no Brasil j so outorgados, ou seja, a ANA atua em todo o territrio nacional.
E a quantidade de outorgas tem crescido ano a ano, chegando a cerca de 190 mil at
jul/2011, totalizando quase sete mil m3/s de vazo acumulada na mesma data, dos quais
7,6% referentes a guas subterrneas (DOMINGUES, 2002).
Em sntese, como as guas so todas de domnio pblico no Brasil, qualquer utilizao
delas est sujeita obteno de outorga de direito de uso, um instrumento tpico de
comando e controle, na forma de uma autorizao condicionada de uso, emitida pela
Unio ou pelos estados, a depender da dominialidade do corpo hdrico a ser explorado.
A exceo, prevista na prpria legislao, so os usos considerados insignificantes, defi-
nidos pelos respectivos Comits em cada bacia hidrogrfica, em funo das disponibili-
dades hdricas e das demandas. pelo conhecimento das disponibilidades hdricas (re-
des de monitoramento hidrolgico) e do cadastramento das demandas (usos e usurios
outorgados) que o poder pblico rene condies de gesto das guas, efetuada para o
controle do uso, relativo ao usurio, e o controle de objetivos de gesto, voltado ao corpo
hdrico (PORTO & PORTO, 2008).
Estudos Estratgicos
56 Instrumentos de Gesto das guas

4.4 COBRANA
Antes de detalhar o instrumento da cobrana propriamente dito previsto na Lei das
guas, e at para evitar recorrentes confuses, necessrio salientar que existem no
Pas dois tipos de arrecadao associados aos recursos hdricos. O primeiro deles a cha-
mada compensao financeira pela utilizao de recursos hdricos para fins de gerao
de energia eltrica (Cfurh), de foro constitucional, que inclui os royalties pagos pela
usina Itaipu Binacional e, ainda, a chamada cobrana do setor eltrico. J o segundo
tipo de arrecadao , justamente, a cobrana pelo uso de recursos hdricos no mbito
das bacias hidrogrficas prevista na Lei n 9.433/1997.
A origem da Cfurh o art. 20, 1, da CF, que foi regulamentado pela Lei n 7.990/1989.
Sua finalidade indenizar os estados, o Distrito Federal e os municpios pelo passivo
gerado pela produo de energia eltrica, j no ato do fato gerador, que a produo
dessa modalidade de energia por meio da utilizao dos recursos hdricos. Ela tambm
permite a rgos da Administrao Direta da Unio a participao no resultado da
explorao de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica. A citada lei
estabeleceu que a distribuio dos valores a serem recolhidos feita com base nas reas
inundadas e no efeito de conjunto de usinas encadeadas no que se refere regulari-
zao de vazo (MMA, 2009), mas ela acabou isentando do pagamento as geradoras
caracterizadas como pequenas centrais hidreltricas (PCHs).

Figura 19. Bacia Hidrogrfica do Rio Paranaba.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Hugo Rubens Pontoni.


57

Alguns dispositivos da Lei n 7.990/1989 foram alterados pelas Leis nos 8.001/1990,
9.433/1997 e 9.984/2000 (esta ltima, a lei de criao da ANA), que, em seu art. 28,
aumentou o percentual da Cfurh, de 6% para 6,75%, modificando o art. 17 da Lei
n 9.648/1998. Tal modificao recebeu uma ressalva, no 2 desse art. 17, pelo qual a
parcela acrescentada de 0,75% constitui pagamento pelo uso dos recursos hdricos pelo
setor eltrico, a ser aplicada nos termos do art. 22 da Lei n 9.433/1997, que estatui que
os valores arrecadados com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos sejam aplicados
prioritariamente na bacia hidrogrfica em que forem gerados, para financiar estudos,
programas, projetos e obras e para pagar despesas de implantao e custeio administra-
tivo dos rgos e entidades do Singreh (MMA, 2009).
Em sntese, o percentual de 6,75% reparte-se em duas parcelas distintas, uma de 6%,
de Cfurh propriamente dita, cujos montantes arrecadados mensalmente so distribu-
dos entre os estados (45%), municpios (outros 45%), Distrito Federal (como estado e
municpio juntos) e rgos da Administrao Direta da Unio (10%), e outra, de 0,75%,
a chamada cobrana do setor eltrico, cujos valores so aplicados pelo MMA na im-
plementao da PNRH e do Singreh, bem como na gesto da rede hidrometeorolgica
nacional. A aplicao dos recursos advindos desta ltima feita de forma discricionria
pela ANA, mas seria interessante que o CNRH pudesse definir as prioridades, em arti-
culao com os respectivos CBHs (SOARES NETO, 2014).
Alm desses recursos de Cfurh propriamente dita e de cobrana do setor eltrico,
h, ento, um segundo tipo de arrecadao, que a oriunda da cobrana pelo uso dos
recursos hdricos, previsto nos arts. 5, IV, e 19 a 23 da Lei n 9.433/1997, que o instru-
mento abordado neste item. Esses recursos, como j dito, so arrecadados dos usurios
detentores de outorga dos direitos de uso dos recursos hdricos no mbito das bacias
hidrogrficas, excetuados os do setor eltrico (que j contribuem com a cobrana do
setor eltrico), e destinados a ser nelas aplicados.
Numa viso prospectiva, pode-se afirmar que a cobrana pelo uso dos recursos hdricos
no um instrumento inteiramente novo surgido na Lei das guas, pois sua concepo
existe desde o Cdigo de guas, que, em seu art. 36, estatui que o uso comum das
guas pode ser gratuito ou retribudo (...). A primeira preocupao do legislador ao
revigorar o instrumento foi o de sinalizar que as atuais condies de convivncia em
sociedade no mais permitiam que o uso das guas persistisse na gratuidade. Assim,
cabe Administrao onerar o uso do bem pblico pelo particular, para fazer frente ao
dispndio que o exerccio do controle e do poder de polcia sobre os recursos hdricos
lhe exige, em prol da segurana do usurio e do interesse social na sustentabilidade e
na preveno de eventuais conflitos de uso (MMA, 2010a).
Estudos Estratgicos
58 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 20. Mltiplos Usos do Rio Paranaba Industrial,


Agrcola e Abastecimento Humano.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Hugo Rubens Pontoni.

H que registrar ainda que as discusses sobre a gesto dos recursos hdricos, de forma
geral, e sobre a cobrana, em especial, s alcanaram o nvel federal numa segunda
etapa, tendo se iniciado em alguns estados, como So Paulo, pioneiro no Pas, cuja
experincia praticamente moldou as demais. A maior demonstrao disso o fato de
a Lei paulista n 7.663/1991 ter sido a primeira sobre organizao administrativa para
o gerenciamento hdrico, sendo que sua estrutura e contedo foram praticamente re-
petidos, com adequaes, pela Lei cearense n 11.996/1992, pela primeira Lei mineira
n 11.504/1994, pela Lei federal n 9.433/1997 e pela Lei fluminense n 3.239/1999. Ou-
tros estados tambm legislaram nessa dcada, mas foram esses os que mais avanaram,
tambm no tema da cobrana (MMA, 2009).
A cobrana o instrumento de implantao mais complexo, mas, em compensao, o
que fornece melhores respostas sua aplicao. Os objetivos da cobrana, nos termos da
norma federal (Lei n 9.433/1997, art. 19), so: reconhecer a gua como um bem econ-
mico, sinalizando, assim, ao usurio uma noo de seu real valor, como uma espcie de
contraprestao pelo uso de um bem pblico escasso, ou seja, como um preo pblico;
incentivar a racionalizao do uso da gua, evitando polu-la ou desperdi-la, em aten-
o aos princpios do poluidor-pagador e do usurio-pagador, dados os mltiplos usos
59

que dela se esperam; e, por fim, permitir o aporte de recursos para financiar programas
e intervenes nas bacias hidrogrficas previstos nos Planos de Recursos Hdricos.
Os trs objetivos da cobrana, todavia, no so aplicveis em todas as situaes. O pri-
meiro (gua como bem econmico) apenas se aplica em mananciais mais crticos, em
que a gua tem de fato um valor por sua escassez. Mas os objetivos segundo (raciona-
lizao do uso) e terceiro (obteno de recursos) podem ser aplicados de uma s vez,
estabelecendo-se um preo que seja capaz de estimular o uso racional e servir para
arrecadar recursos suficientes para o custeio adequado das aes de gesto da bacia.
No caso do primeiro objetivo, os preos mais altos sinalizam a escassez da gua e, no
segundo e terceiro objetivos, os preos so suficientes para provocar um estmulo ao uso
racional e custear adequadamente a gesto das guas na bacia. O primeiro objetivo no
fcil de ser alcanado, algo de longo prazo, mas o segundo e terceiro objetivos j
foram atingidos em boa parte do Pas (CARVALHO, 2012).
Como recurso limitado, a gua est sujeita competio pelo uso, principalmente por
se prestar a fins mltiplos, donde decorre o seu valor econmico. Na estipulao legal,
em decorrncia dessa caracterstica, a cobrana objetiva tambm incentivar a raciona-
lizao do uso da gua, com o intuito de assegurar que a disponibilidade possa atender
ao maior nmero possvel de usurios e proporcionar o maior benefcio possvel a todos.
Nesse caso, a determinao do quantum a ser pago pelo usurio recorre a consideraes
que conferem ao instituto da cobrana o carter de instrumento econmico propria-
mente dito, pois a induo racionalizao significa modificar o comportamento do
usurio, objetivando a reduo do desperdcio e a maximizao do benefcio oriundo
do uso do bem pblico, sob pena de alijar-se do mercado em que se inserem os bens ou
servios que produz (MMA, 2010a).
Desta forma, um dos grandes desafios da aplicao da cobrana encontrar um pre-
o justo do metro cbico de gua para os diversos setores usurios, um valor que, ao
mesmo tempo em que no aumente significativamente o custo da produo, seja alto
o suficiente para promover mudanas de comportamento indutoras do uso racional
dos recursos hdricos e para constituir uma reserva financeira significativa destinada
aplicao em aes de recuperao na bacia. At hoje, a aplicao do instrumento
nas atividades industriais tem obtido maior xito do que nas de irrigao, apesar de
esta ltima constituir, de longe, o mais significativo uso consuntivo de gua em termos
quantitativos, no Pas e no mundo, como j mencionado. Os valores atuais nas diferen-
tes bacias variam entre R$ 0,01/m3 e R$ 0,024/m3 de gua bruta captada ou consumida
e entre R$ 0,07/kg e R$ 0,15/kg de carga orgnica lanada (CARVALHO, 2012).
A mudana de comportamento pode ser de ordem a determinar a preferncia do usu-
rio em buscar uma localizao de maior abundncia do recurso natural e, portanto,
de menor competio pelo seu uso, vale dizer, de menor preo. Consequentemente,
Estudos Estratgicos
60 Instrumentos de Gesto das guas

seria natural esperar a ocorrncia de situaes em que o preo pblico para o uso de
recursos hdricos resultasse diferenciado conforme a localizao relativa do usurio no
seio do sistema hdrico, ou mesmo de um sistema hdrico a outro. Em outras palavras,
o valor a ser cobrado ser funo direta dos nveis de escassez do recurso, representada
pela tenso existente entre a disponibilidade e a demanda pelo recurso hdrico, sob
contornos definidos por parmetros da economia de mercado em que estiver inserido o
usurio (MMA, 2010a).
O disposto legal de que a cobrana objetiva obter recursos financeiros para o financia-
mento dos programas e intervenes contemplados nos Planos de Recursos Hdricos dis-
tingue-a do carter de preo pblico propriamente dito, dando-lhe natureza condominial.
A formao de fundos tem carter nitidamente financeiro, mormente pela associao
ao financiamento de programas e intervenes contemplados nos Planos. A natureza de
receita pblica dos recursos advindos da cobrana impe medidas capazes de assegurar
fluxo regular de recursos para o financiamento dos programas e intervenes contempla-
dos nos Planos, alcanar nvel elevado de eficincia no uso desses recursos, proporcionar
mxima visibilidade dos valores arrecadados e aplicados e atrair e manter a credibilidade
do usurio quanto ao funcionamento e propsitos do Sistema (MMA, 2010a).
Assim, os valores arrecadados com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos no tm
natureza tributria, em nenhuma de suas espcies, pois eles no so compulsrios, mas
resultantes de uma relao jurdica bilateral, consensual e sinalagmtica, em que o usu-
rio faz uso de um recurso natural que pertence ao povo e se dispe voluntariamente a
pagar pela cesso do bem pblico. A cobrana tem natureza jurdica de preo pblico,
receita originria e patrimonial do Ente Pblico (Unio ou estado), podendo ser qua-
lificada como uma remunerao, contraprestao ou indenizao pela privatizao ou
uso de um bem do povo (CNI, 2012).
Como a cobrana pelo uso dos recursos hdricos estabelecida sobre o conjunto de
usurios submetidos exigncia da outorga (art. 20 da Lei das guas), faz-se necessrio
realizar campanhas para cadastramento de usurios da bacia, antes e aps a implanta-
o do instrumento, visando regulariz-los e aumentar a base de arrecadao. A questo
que, na atividade industrial, por exemplo, chegam a mais de 60%, em quase todas
as bacias, os empreendimentos que se apresentam no como usurios, mas como con-
sumidores, ou seja, aqueles que utilizam os servios de concessionrias de gua, seja
para uso de gua em seus processos, seja para o lanamento de efluentes. Alm disso,
embora a Lei das guas tenha vinculado a cobrana ao uso outorgvel ou outorgado, a
transposio e o consumo a no se enquadram (CNI, 2012).
Pelo fato de a cobrana constituir um incentivo econmico para que um determinado
objetivo de uso racional ou qualidade da gua seja atingido, a aplicao dos instru-
mentos econmicos deve ser feita de forma a evitar que eles sejam percebidos pelos
61

usurios-pagadores como meros impostos ou penalidades associadas aos mecanismos


tradicionais de comando e controle. A forma de evitar que isso acontea buscar que
esse instrumento seja construdo dentro do sistema de forma compartilhada, com
ampla discusso sobre sua aplicao e sobre a definio adequada dos preos (PORTO
& PORTO, 2008).
Deve-se reconhecer que difcil para o usurio perceber a diferena entre o preo
como mecanismo de incentivo e como mecanismo de arrecadao. Os mecanismos de
comando e controle so atrativos e apresentam boa eficcia durante os perodos iniciais
do processo de gesto da bacia, mas, medida que os problemas se tornam mais com-
plexos, eles tendem a se esgotar e a gesto precisa apoiar-se em mecanismos de aplica-
o mais difcil, como so os instrumentos econmicos, e outros mais caros, como os
sistemas de informao. Aqui se observa o potencial sinrgico da aplicao conjunta dos
mecanismos de gesto. Os instrumentos econmicos tm o poder de aumentar a efici-
ncia dos mecanismos de comando e controle pelo incentivo do preo, o qual induz
um comportamento, por parte do usurio, de maior conformidade gesto sustentvel
da bacia (PORTO & PORTO, 2008).
Duas outras questes precisam ser ressaltadas: a primeira diz respeito dificuldade
de arrecadao dos valores cobrados, apesar de estes serem quase simblicos, e a se-
gunda, ainda baixa aplicao dos recursos. Um dos fatores que explica essa baixa
aplicao que os principais tomadores as prefeituras municipais geralmente
no tm estrutura tcnica para a elaborao dos projetos necessrios para pleitear os
recursos disponveis. Outro aspecto que fragiliza a aplicao desses recursos a ainda
impossibilidade do acesso a eles, mesmo que para fins de emprstimo, pelos usurios
da bacia, alm da necessidade de cumprimento das normas de gesto de recursos
pblicos, tais como a Lei de Licitaes (n 8.666/1993), no caso de contratao de
obras (ANA, 2011).
De qualquer forma, quem decide como feita a aplicao dos recursos arrecadados
so os Comits, secretariados pelas Agncias de gua ou entidades delegatrias de suas
funes, nos termos das Leis nos 9.433/1997, 9.984/2000 e 10.881/2004, alm de outras
normas infralegais. No entanto, no pagamento de despesas de implantao e custeio
administrativo desses entes, podem ser aplicados apenas 7,5% do total arrecadado (Lei
das guas, art. 22, II, e 1), percentual esse insuficiente para o desempenho de suas
funes (RAZERA, 2014; VARGAS, 2014). Alm disso, a maioria das bacias hidrogr-
ficas brasileiras ainda no tem o instrumento da cobrana implantado ou em pleno
desenvolvimento.
Para o setor de usurios, os desafios mais urgentes do Singreh so: priorizar a aplicao
reembolsvel dos recursos, ao invs de apenas permitir a aplicao deles a fundo perdi-
do, que hoje representa quase 100% dos casos, embora prevista como excepcionalidade
Estudos Estratgicos
62 Instrumentos de Gesto das guas

pela Lei da PNRH; permitir acesso do setor privado aos recursos para incentivo ao uso
racional da gua; melhor qualificar os Planos de Recursos Hdricos e as informaes
hidrolgicas; gerar informaes sobre a repercusso das condies de disponibilidade
de gua sobre os negcios; definir claramente as atribuies e procedimentos para a
segurana jurdica dos empreendimentos no mbito dos CBHs e definir modelos de
gesto para infraestruturas hdricas de uso mltiplo (SOARES NETO, 2014).
Para a Gerncia de Cobrana pelo Uso da gua da ANA, preciso ampliar o limite
de aplicao em custeio, incentivar os Comits a decidirem por preos de cobrana
um pouco mais altos e buscar mecanismos de correo automtica dos preos. Na pr-
tica, esses aumentos no so fceis de serem obtidos, pois os usurios tm expressiva
representao nos CBHs e no querem pagar mais. Em contrapartida, eles deveriam
ter direito de acesso aos recursos arrecadados. A tendncia que, na medida em que o
Sistema crie credibilidade, quando os resultados forem obtidos ao longo do tempo, com
as bacias sendo despoludas, por exemplo, aumente a disposio dos usurios em pagar
(CARVALHO, 2012).
At o momento, em rios de domnio da Unio, j existe cobrana nas bacias: do rio
Paraba do Sul, a partir de 2003; dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ), a partir
de 2006; do rio So Francisco, a partir de 2010, e do rio Doce, a partir de 2011. As res-
pectivas entidades delegatrias de funes de Agncia de gua, criadas ou selecionadas
para exercer essas funes nas quatro bacias, so: a Associao Pr-Gesto das guas da
Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (Agevap), no rio Paraba do Sul; a Fundao
Agncia das Bacias PCJ, nos rios Piracicaba, Capivari e Jundia; a AGB Peixe-Vivo, no
rio So Francisco, e o Instituto Bioatlntica (Ibio), no rio Doce.
O Quadro 1 apresenta os principais dados relativos aos quatro CBHs de rios federais
com cobrana instituda (Paraba do Sul, PCJ, So Francisco e Doce), bem como os
totais cobrados e arrecadados, em 2012 e no acumulado 2003/2012, tanto nas bacias de
rios da Unio (interestaduais) quanto no somatrio das bacias de rios da Unio com as
de rios estaduais (apenas So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais):
63

Quadro 1. Dados dos CBHs de Rios Federais com Cobrana


Instituda e Valores Totais Cobrados/Arrecadados1

Valor Arrecadado
Valor Cobrado em
em 2012
Bacia Hidrogrfica Incio da Cobrana 2012 (R$ milhes),
(R$ milhes),
Unio e estados
Unio e estados

Paraba do Sul 10,1 10,3


Maro/2003
(CEIVAP) 16,0 19,1

Piracicaba, Capivari, 18,0 17,8


Janeiro/2006
Jundia (PCJ) 35,4 35,8

21,8 21,5
So Francisco Julho/2010
31,0 29,1
9,2 3,4
Doce Novembro/2011
19,9 13,7
Total em 2012 (Unio)
59,3 53,3
Total em 2012 (Unio -
153,8 145,0
+ estados SP/RJ/MG)

Total Acumulado
2003/2012 (Unio)
276,2 261,3
Total Acumulado -
628,4 563,0
2003/2012 (Unio +
estados SP/RJ/MG)

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

Do quadro anterior depreende-se que, desde uma dcada atrs, quando havia apenas
um comit de rio federal com cobrana instituda e iniciada, at 2012, j foi cobrado/
arrecadado pelo uso dos recursos hdricos, no mbito dos CBHs, um valor superior a
meio bilho de reais, 56% dos quais em bacias de rios estaduais e 44% em rios federais.
O Grfico 1 mostra como esses valores vm evoluindo desde 2003, observando-se que a
cobrana nas bacias de rios estaduais, sobretudo nos estados do Cear, So Paulo, Rio
de Janeiro e Minas Gerais, vem crescendo, proporcionalmente, mais do que nas bacias
dos prprios rios federais (ANA, 2013).

1 Disponvel em: http://www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/cobrancaearrecadacao/cobrancaearrecadacao.


aspx e em: http://arquivos.ana.gov.br/institucional/sag/cobrancauso/cobranca/Historico_Cobranca_no_
Brasil_periodo-2003-2012_15032013.xlsx. Acesso em: 08/05/2013.
Estudos Estratgicos
64 Instrumentos de Gesto das guas

Grfico 1. Valores anuais cobrados pelos CBHs (R$ milhes)2

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

Em rios de domnio do estado do Rio de Janeiro, alm das bacias afluentes ao rio Para-
ba do Sul, o instrumento foi implementado nas bacias do rio Guandu, da Baa da Ilha
Grande, da Baa da Guanabara, do Lago So Joo, do rio Maca e rio das Ostras e do rio
Itabapoana. Em rios de domnio do estado de So Paulo, alm das bacias afluentes ao rio
Paraba do Sul e aos rios PCJ, a cobrana foi implementada nas bacias dos rios Sorocaba-
-Mdio Tiet, Alto Tiet, Baixo Tiet e Baixada Santista. Em rios de domnio do estado
de Minas Gerais, alm das bacias afluentes aos rios PCJ e Doce, a cobrana feita nas
bacias dos rios Velhas e Araguari. Em rios de domnio do estado do Paran, a cobrana j
foi iniciada nas bacias do Alto Iguau e Afluentes do Alto Ribeira (ANA, 2014).
Nos estados do Cear e da Bahia, a gesto de recursos hdricos incorpora a operao e
manuteno das infraestruturas hdricas de uso mltiplo, especialmente no Semirido.
No Cear, est instituda, desde 1996, a tarifa de cobrana pelo uso de recursos hdricos
superficiais e subterrneos, cuja arrecadao, dentre outras, destinada ao custeio das
atividades do gerenciamento dos recursos hdricos, envolvendo os servios de operao
e manuteno dos dispositivos e da infraestrutura hidrulica. Embora denominada tari-
fa, parte da cobrana no Cear tem caractersticas de preo pblico. J na Bahia, desde
2006, est instituda tarifa de cobrana pelo fornecimento de gua bruta dos reservat-
rios, sendo parte da receita destinada Companhia de Engenharia Ambiental e Recur-
sos Hdricos da Bahia (Cerb), responsvel pela administrao, operao e manuteno

2 Disponvel em: http://www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/cobrancaearrecadacao/cobrancaearrecadacao.


aspx e em: http://arquivos.ana.gov.br/institucional/sag/cobrancauso/cobranca/Historico_Cobranca_
Brasil_Periodo_1996_2013_28032014.xlsx. Acesso em: 01/10/2014.
65

da infraestrutura hdrica desses reservatrios. Nesse caso, a cobrana tem caractersticas


tpicas de tarifa (ANA, 2014).
No caso do Rio de Janeiro, a cobrana foi instituda por lei em 2004 em todas as bacias
do estado, causando polmica poca, mas que, com o passar do tempo, acabou supera-
da. A lei estipulou os mecanismos e valores de cobrana, mas permitiu que os Comits
os revisassem atendendo s peculiaridades de cada bacia. Hoje, reconhece-se que essa
estratgia agilizou a implementao do sistema de recursos hdricos naquele estado,
em que o grande usurio pagador o setor de saneamento, visto que a metodologia de
cobrana, em especial do lanamento, impacta mais esse setor e alivia o industrial. J
no estado de So Paulo, que tem Comits formados nas 22 bacias hidrogrficas de rios
estaduais, a cobrana encontra-se em diferentes estgios de implantao (ANA, 2011).
Pesquisas efetuadas em 2010 sobre o impacto da cobrana na gesto dos recursos hdri-
cos junto aos usurios na Bacia PCJ indicaram grande demanda por informao, boa
aceitao da cobrana pelo uso da gua, mas com o instrumento sendo ainda conside-
rado um fator pouco indutor do uso racional das guas. A aplicao prioritria nessa
bacia centra-se em obras de saneamento, principalmente a construo de estaes de
tratamento de esgoto (ETEs) (GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO, 2011). Na
bacia do rio Paraba do Sul tambm se aplicam recursos em ETEs, mas com foco nos
pequenos municpios que possuem dvidas ou no tm capacidade de endividamento,
e que no conseguem acessar os recursos do governo (ANA, 2011).
Alm desses aspectos, constata-se ser necessrio melhorar a divulgao da cobrana no
mbito das bacias hidrogrficas. As informaes no esto chegando ao usurio paga-
dor, pois boa parte no conhece seus objetivos, mecanismos e valores, assim como os
montantes arrecadados, critrios de aplicao e aes implementadas. Talvez at em
funo disso a cobrana ainda no seja um fator indutor ao uso racional da gua, obje-
tivo maior da Lei das guas (ANA, 2011).
Embora o processo prvio ao incio da cobrana geralmente provoque pedidos de reviso
das outorgas por parte dos usurios, aps o incio da cobrana, no vm sendo observadas
redues de usos por parte dos usurios. Dado que, com algumas excees, os valores de
cobrana permanecem os mesmos durante muitos anos, seria interessante criar um me-
canismo para reajust-los, para recompor as perdas inflacionrias e, alm disso, aument-
-los em certas condies, para que se atinjam os objetivos de incentivo ao uso racional,
principalmente nas bacias em que os conflitos e as demandas so maiores (ANA, 2011).
Os recursos arrecadados, alm de apresentarem bom potencial de captao de recursos
provenientes de outras fontes, vm sendo aplicados em diversas aes de saneamento,
educao ambiental e recuperao de mananciais, possibilitando maior mobilizao
social e o funcionamento das entidades delegatrias para o desempenho das funes de
Estudos Estratgicos
66 Instrumentos de Gesto das guas

Agncias de gua (MMA, 2012). Como j dito, embora predomine o financiamento de


obras de saneamento com recursos da cobrana, isso talvez no seja o mais adequado,
dado o enorme passivo existente nessa rea no Pas. Alguns especialistas defendem que
esses recursos devem ser aplicados em projetos que possibilitem alavancar outros recur-
sos para a recuperao da bacia (ANA, 2011).

Figura 21. Estao de Tratamento de Esgoto, Sorocaba/SP.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Autor desconhecido.

De fato, possvel imaginar uma ampliao considervel do potencial dos recursos


oriundos da cobrana, caso eles sejam utilizados para alavancar investimentos privados
com contrapartida pblica oriunda da cobrana. Esse um dos mecanismos mais efi-
cientes para a potencializao dos investimentos em gesto de recursos hdricos, mesmo
que os oramentos de gesto das guas sejam pouco expressivos diante das necessidades
e oramentos das polticas setoriais, especialmente aquelas que esto associadas cons-
truo de infraestrutura (MMA, 2010a).
Ao contrrio da Lei n 9.433/1997, que no contempla um fundo financeiro de recursos
hdricos ao nvel da Unio, diversas leis estaduais o previram. Assim, os Fundos Estadu-
ais de Recursos Hdricos embora, naturalmente, no sujeitos a normas federais so o
instrumento que a maior parte dos estados da Federao elegeu para a acumulao de
recursos financeiros para a aplicao em aes estruturais e no estruturais para a ges-
to de recursos hdricos, tendo como principais fontes a cobrana pelo uso de recursos
hdricos e a Cfurh (MMA, 2009).
67

Esses fundos tambm permitem uma poltica distributiva solidria dos recursos, pois
uma parcela menor dos montantes acumulados a partir de uma determinada bacia,
por exemplo, pode ser drenada para o conjunto das demais, criando a oportunidade de
bacias hidrogrficas no geradoras de recursos mas igualmente ou at mesmo mais
necessitadas sejam aquinhoadas com montantes que solucionem problemas que no
vinham encontrando meios para resolver. Apesar da referncia aplicao de parte dos
recursos financeiros da cobrana aplicados em bacia que no a geradora destes, vrios
fundos so contrrios a essa possibilidade. Tal o caso, por exemplo, dos Fundos Esta-
duais do Esprito Santo, Minas Gerais, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e So
Paulo (MMA, 2009).
Apesar de a maioria das unidades federadas contar com esses fundos, apenas algumas
esto efetivamente exercitando o seu uso. possvel afirmar-se, tambm, que o modo
de utilizar o fundo varia enormemente de uma unidade federada para a outra, como
reflexo da diversidade socioeconmica e fisiogrfica do Pas, da heterogeneidade de
sua distribuio demogrfica e, sobretudo, do entendimento dos gestores estaduais e
do Distrito Federal, todos vidos em produzir o sistema de gesto de recursos hdricos
mais adequado sua prpria regio. foroso reconhecer, tambm, que poucos foram
os fundos j regulamentados, e que, at a virada da dcada, apenas um deles, o Fundo
Estadual de Recursos Hdricos de So Paulo (FeHidro-SP), foi contemplado com uma
regulamentao exaustiva (MMA, 2009).
Para ser autnoma, a gesto de recursos hdricos, como outras polticas pblicas, pre-
cisa contar com instrumentos econmico-financeiros que lhe deem sustentao, nica
maneira de alcanar a independncia para o cumprimento de sua tarefa primordial, de
repartir a gua entre usurios para que estes a utilizem eficiente e racionalmente. No
Brasil, apesar dos expressivos avanos j contabilizados, o fato de este constituir um se-
tor ainda novo explica, em parte, sua no autonomia econmico-financeira, circunstn-
cia que reforada pela condio de implantao da PNRH em um momento tardio,
quando o ambiente da bacia hidrogrfica j se encontrava excessivamente degradado
por episdios de usos perversos da gua, e do meio ambiente em geral, que se arrasta-
ram por dcadas (MMA, 2009).
Exatamente em decorrncia dessa degradao que a cobrana no pode se tornar a
nica soluo para o colossal volume de trabalhos de recuperao que as bacias hidro-
grficas do Pas reclamam. Ela constitui, antes, um instrumento para uso nas situaes
de normalidade, com o objetivo de contribuir para o gerenciamento da demanda e
induzir os usurios a uma postura de racionalidade quando de sua deciso de utili-
zar os recursos hdricos. Mas foge ao razovel pretender-se que a cobrana resolva os
problemas criados no passado, s vezes por usurios que j abandonaram a atividade e
deixaram o passivo ambiental que se conhece mundo afora (MMA, 2009).
Estudos Estratgicos
68 Instrumentos de Gesto das guas

Assim, alm da cobrana, devem ser discutidas outras formas para assegurar a sustenta-
bilidade econmico-financeira da gesto de recursos hdricos, elemento essencial para
harmonizar a disponibilidade destes em quantidade e qualidade adequadas s necessi-
dades dos setores produtivos que dependem, em maior ou menor escala, de seu uso. Os
aspectos conceituais e metodolgicos relativos perenidade do setor passam necessa-
riamente pelo papel dos oramentos pblicos e as parcelas destinadas ao setor, devendo
incluir a Cfurh, a cooperao multilateral, o papel dos fundos de recursos hdricos e
o inevitvel apoio dos setores usurios da gua por meio de suas respectivas polticas
setoriais (MMA, 2009).

4.5 SISTEMA DE INFORMAES


SOBRE RECURSOS HDRICOS
Como ltimo instrumento da PNRH, a Lei n 9.433/1997 prev, no art. 25, o Sistema de
Informaes sobre Recursos Hdricos (Sirh), para coleta, tratamento, armazenamento e
recuperao de informaes sobre recursos hdricos e fatores intervenientes em sua ges-
to. Os dados gerados pelos rgos integrantes do Singreh so incorporados ao Sistema
Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos (Snirh). Tendo por base os princpios
da descentralizao da obteno e produo de dados e informaes, da coordenao
unificada do sistema e da garantia de acesso aos dados e informaes por toda a socie-
dade, o Snirh objetiva reunir, dar consistncia e divulgar dados e informaes sobre a
situao qualiquantitativa dos recursos hdricos no Brasil, manter atualizadas as infor-
maes sobre disponibilidade e demanda de recursos hdricos e fornecer subsdios para
a elaborao dos Planos de Recursos Hdricos (arts. 26 e 27).
necessrio salientar que, para as atividades de gesto de recursos hdricos, dado
o registro de algo importante, enquanto informao o dado ao qual se atribui
um significado. Dados no costumam ser importantes para o processo decisrio, mas
informaes so essenciais. A transformao de dados em informaes pode ser um
processo simples de anlise comparativa ou adio de conhecimentos correntes, mas
poder requerer anlises mais elaboradas com a utilizao de modelos matemticos.
J os sistemas de suporte a decises podem ser entendidos como processos ainda mais
elaborados e complexos da transformao de dados em informaes, agregando bases
de dados de diferentes naturezas e utilizando diversos modelos para construir cenrios
e analis-los com a finalidade ltima de propiciar a tomada de decises de melhor qua-
lidade (PORTO & PORTO, 2008).
Assim, o Sirh a base essencial para a correta aplicao de todos os demais instru-
mentos de gesto. A gesto de bacias hidrogrficas envolve uma grande quantidade
de aspectos sociais e polticos, e muitas vezes tal caracterstica induz a uma avaliao
equivocada do que seja a misso de gerir. O objetivo ltimo do processo de gesto
69

tomar decises sobre o uso dos recursos hdricos de uma bacia e implement-las com
eficcia. Por mais importantes que sejam os fatores de natureza social, como a parti-
cipao pblica, a realizao de campanhas de orientao, a promoo de programas
de educao ambiental e outras, inescapvel que decises de boa qualidade depen-
dam de informaes e de ferramental analtico para lhes dar suporte. Por essa razo, a
PNRH cita explicitamente o Sirh como um de seus instrumentos de gesto (PORTO
& PORTO, 2008).
Em ltima anlise, o processo de gesto exige ferramentas computacionais que permi-
tam o acesso rpido aos dados da bacia hidrogrfica, a avaliao de cenrios atuais e
futuros e a anlise de alternativas de implantao de obras e/ou de operao de siste-
mas. Tomadas de deciso sobre outorga, eventuais racionamentos, enquadramento de
cursos de gua por classes de uso, controle de cheias, tratamento e diluio de efluentes,
adoo de medidas de contingncia e outras no podem prescindir de bases de infor-
maes sistematicamente organizadas e atualizadas. Mas esse processo no se realiza
de uma s vez, havendo hoje um grande esforo na implementao do Snirh por parte
da ANA e dos rgos de recursos hdricos de vrios estados da Federao (PORTO &
PORTO, 2008), entre outras parcerias de intercmbio tecnolgico e troca de dados.
Desenvolvido no mbito da ANA, o Snirh tem vrios subsistemas. H o Cadastro Na-
cional de Usurios de Recursos Hdricos (Cnarh), em que todos os usurios devem se
cadastrar on-line por meio dessa ferramenta. H a outorga, cujos dados so pblicos no
Brasil. H a fiscalizao, com dados tambm tornados pblicos. H a cobrana pelo uso,
sendo possvel entrar na pgina da ANA e saber quanto cada bacia est arrecadando pelo
instrumento e de que maneira feita a arrecadao. No suporte deciso, demonstrado
por que se outorga determinado volume de gua em determinado corpo hdrico. A inspe-
o de barragens decorre da Lei n 12.334/2010. Por fim, o cadastro de poos interligado
com a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM Servio Geolgico Na-
cional), havendo um sistema especfico para eles (DOMINGUES, 2012).
Outro exemplo prtico desse intercmbio pode ser encontrado no mdulo Cnarh. Seu
objetivo principal permitir o conhecimento do universo dos usurios das guas super-
ficiais e subterrneas em uma determinada rea, bacia ou mesmo em mbito nacional.
Para tanto, facultado s unidades da Federao usar o Cnarh como cadastro estadual/
distrital, valendo-se da estrutura fsica e lgica disponibilizada pela ANA, e acessar os
dados de sua unidade diretamente no banco de dados da Agncia, ou desenvolver seu
prprio mdulo de cadastro e optar por um procedimento de sincronismo entre bancos
de dados estadual/distrital com a ANA para compartilhar campos mnimos de dados de
usurios para fins de balano hdrico (ANA, 2014).
Estudos Estratgicos
70 Instrumentos de Gesto das guas

4.6 OUTROS DISPOSITIVOS DA LEI DAS GUAS


Aps concluir o Ttulo I, em que so descritos os fundamentos, objetivos, diretrizes e
instrumentos da PNRH, com as competncias dos trs nveis da Federao para a sua
implementao (arts. 29 a 31), a Lei n 9.433/1997 detalha, no Ttulo II, os rgos e
entidades integrantes do Singreh, incluindo o CNRH, a ANA, os CERHs, os CBHs,
os rgos de recursos hdricos e as Agncias de gua, alm das organizaes civis de
recursos hdricos. No Ttulo III constam as infraes e penalidades e, no Ttulo IV, as
disposies gerais e transitrias. Para os fins deste estudo, o mais importante analisar
as questes relativas aos CBHs e s Agncias de gua ou entidades delegatrias de suas
funes.
Os CBHs (Lei n 9.433/1997, arts. 37 a 40) constituem rgos colegiados com atribui-
es normativas, deliberativas e consultivas exercidas no mbito de uma bacia hidrogr-
fica, funcionando como um Parlamento das guas e atuando como instncia direta
de grupos de deciso organizados nessas unidades territoriais, sendo institudos para
abrigar os processos participativos de gesto das guas, em uma esfera de negociao
entre os interessados (MASCARENHAS, 2006). A composio diversificada e demo-
crtica dos CBHs contribui para que diversos setores da sociedade com interesse sobre a
gua na bacia tenham representao e poder de deciso sobre sua gesto. Os membros
que compem o colegiado so escolhidos entre seus pares, sejam eles dos diversos seto-
res usurios de gua, das organizaes da sociedade civil ou do poder pblico nos trs
nveis da Federao.
O Quadro 2 resume as principais informaes quanto composio dos quatro CBHs
de rios federais com cobrana instituda. Esclarece-se que os nmeros apresentados
representam as vagas disponveis para as categorias especificadas, cada qual correspon-
dendo a um titular e um suplente, com representaes proporcionais aos estados que in-
tegram cada bacia (ex.: Ceivap: MG/SP/RJ; PCJ: SP/MG; So Francisco: MG/DF/BA/
PE/SE/AL; Doce: MG/ES), em todas as cinco (ou seis) categorias de membros listadas.
71

Quadro 2. Composio dos CBHs de rios federais com


cobrana instituda, por categoria3

So
Representao / Comit Ceivap PCJ Doce
Francisco

Unio 3 3 5 2

Estados 9 7 6 6

Municpios 11 10 8 12

Usurios 24 20 24 24

Sociedade Civil 13 10 16 15

Comunidades Indgenas - - 2 1

Total de Membros 60 50 62* 60


*: H um erro no Regimento Interno deste CBH, que aponta 62 membros, mas discrimina apenas 61.
Fontes: Ceivap, PCJ, So Francisco e Doce.

Do quadro anterior, depreende-se que a categoria mais bem representada a dos usu-
rios que, afinal, so os que pagam a conta, ou seja, que contribuem com recursos para
aplicao em projetos de melhoria nas bacias , com 40% de participao (em mdia),
seguida da sociedade civil organizada (20% a 30% de representao, includas as comu-
nidades indgenas, nos CBHs que possuem essa categoria), seguida dos municpios que
integram a bacia (13% a 20%), dos estados (10% a 15%) e, por fim, da Unio (3% a 8%).
Pode-se considerar que, quanto sua origem, criao, composio e competncias, os
CBHs so rgos de Estado, entes colegiados nos quais os representantes de usurios
e organizaes civis, investidos de mnus pblico, esto dedicados a realizar a gesto
descentralizada, ao lado dos representantes do poder pblico, portanto hbridos em sua
composio, nos termos da Lei da PNRH (MMA, 2010b). Suas principais competncias
so, entre outras, aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia, arbitrar conflitos pelo
uso da gua em primeira instncia administrativa, estabelecer mecanismos e sugerir os
valores da cobrana pelo uso da gua. Alm de oito Comits interestaduais, havia cerca
de 170 CBHs de rios estaduais em todo o Brasil em 2012, alm dos 27 CERHs e do
CNRH e suas cmaras tcnicas, entre outros fruns relativos s guas (DOMINGUES,
2012; SOARES NETO, 2014).
Como o art. 37 da Lei das guas no define, propositalmente, os limites territoriais
da rea de atuao dos CBHs, dentro dos quais se processa a gesto das guas, o fator

3 Disponvel em: http://www.cbh.gov.br/#not-interestaduais; http://ceivap.org.br/downloads/composic ao.


pd f; ht tp : //w w w.comitepcj.s p.gov.br/comite s pcj.htm # ; ht tp : //c bh s aof rancisco.org.br/dow n -
l o a d /regimento_do_ano_de_2013/DELIBERA%C3%87%C3%83O%20CBHSF%20N%C2%BA%2075%20
2013%20APROVA%20REGIMENTO%20INTERNO(3).pdf e http://www.riodoce.cbh.gov.br/_docs/regi-
mento/RegimentoInterno2008.pdf. Acesso em: 08/05/2013.
Estudos Estratgicos
72 Instrumentos de Gesto das guas

determinante na escolha da abrangncia dessa rea deve ser a escala em que os pro-
blemas possam ser resolvidos com eficincia pelos atores com interesse comum na sua
soluo, o que envolve, pois, pelo menos trs critrios: o da escala em que os problemas
se manifestam, o do interesse comum dos atores na sua soluo e o da eficincia, esta
ltima, imposta pelo art. 37 da CF. Importa considerar, assim, os fundamentos da Lei
das guas, o princpio da subsidiariedade (inerente ao conceito de descentralizao) e
a maior ou menor facilidade de implementar os instrumentos da PNRH em funo da
rea de abrangncia da bacia e das diversidades nela encontradas (MMA, 2010a).
Em qualquer caso, para o sucesso da gesto, sumamente importante que haja coinci-
dncia de interesses entre os atores, isto , entre os que possam ser identificados como
maioria, sem que os interesses da minoria sejam sacrificados, e que tais atores tenham
capacidade para entender e dar soluo aos problemas que justifiquem a mobilizao
do esforo conjunto e a criao do Comit. Caso contrrio, mais cedo ou mais tarde,
surgir a desmotivao, que poder tornar a manuteno do Comit questo puramente
burocrtica. Em outras palavras, a mobilizao para a criao e atuao de um Comi-
t ser tanto maior quanto melhor estiverem os atores identificados com a escala, ou
magnitude, dos problemas a serem enfrentados, e com o compromisso de participar do
processo que decorre do seu engajamento no mesmo (MMA, 2010b).
Foi o que ocorreu na Bacia PCJ, por exemplo, que abrange reas de dois estados e
rios de domnios federal e estaduais, estando sob a gide de trs legislaes: a estadual
paulista, a estadual mineira e a federal esta, a Lei n 9.433/1997. H trs Comits de
Bacia o mineiro, o paulista e o federal , que funcionam integradamente, tomam as
mesmas deliberaes e tm o mesmo Plano de Bacia e uma atividade conjunta. H o
Plenrio dos Comits PCJ, uma diretoria colegiada e a Agncia das Bacias PCJ, que
funciona, por fora da legislao paulista, como uma fundao de direito privado. No
mbito do Comit, h doze Cmaras Tcnicas, com mais de 800 entidades e mais de
mil pessoas fsicas participando das reunies, que so mensais. Em pocas de crise, h
at mais de uma reunio mensal (RAZERA, 2014).
Outro exemplo ocorre na Bacia do Paraba do Sul. Como nela se situam territrios de trs
estados e rios da Unio e dos estados, existem instncias federais e estaduais e diferentes le-
gislaes, que s vezes conflitam. H o Comit de Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio
Paraba do Sul (Ceivap), o Comit Federal e sete Comits Estaduais um em So Paulo,
dois em Minas Gerais e quatro no Rio de Janeiro , alm do CBH do Guandu, como decor-
rncia da transposio do Paraba do Sul. So transpostos dois teros da vazo desse curso
dgua, que correspondem a 80% da vazo do rio Guandu. Assim, o Rio de Janeiro tem seu
abastecimento bastante dependente dessas guas. J no caso de So Paulo, exsurge a recente
questo da Macrometrpole Paulista, com a proposta de retirada de 5 m3/s de gua do rio
Paraba do Sul para abastec-la (VARGAS, 2014).
73

Figura 22. Represa de Atibainha, Nazar Paulista/SP.

Fonte: Banco de Imagens ANA/ Fotgrafo: Toms May.

Uma diferena bsica entre as Bacias do Paraba do Sul e do PCJ que, nesta ltima, foi
criada uma fundao de direito privado e, na primeira, uma associao civil de direito
privado, para atender s legislaes de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, embora a de So
Paulo no tenha sido atendida. Essa divergncia nas legislaes uma grande dificuldade
para a gesto dos recursos hdricos. Outra diferena que, no caso do PCJ, se consegue
alcanar rapidamente um alto ndice de tratamento de esgoto, porque h grandes investi-
mentos do estado de So Paulo e da Unio em ETEs, o que no acontece no caso do Pa-
raba do Sul, em que s a contribuio dos estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas
Gerais no suficiente para fazer todos esses investimentos (VARGAS, 2014).
Para a instituio de um CBH cujo rio principal de domnio da Unio, segundo a
Resoluo CNRH n 5/2000, deve haver uma proposta subscrita por pelo menos trs
das seguintes categorias: I) secretrios de estado responsveis pelo gerenciamento de
recursos hdricos de, pelo menos, 2/3 dos estados contidos na respectiva bacia; II)
prefeitos cujos municpios tenham territrio na bacia hidrogrfica no percentual de
pelo menos 40%; III) no mnimo cinco entidades representativas de usurios, legal-
mente constitudas, de pelo menos trs dos seguintes setores usurios: saneamento;
industrial; agropecurio; hidroeltrico; hidrovirio; e pesca, turismo, lazer e outros
usos no consuntivos; e IV) no mnimo dez entidades civis de recursos hdricos, le-
galmente constitudas, com atuao comprovada na bacia hidrogrfica, que podero
Estudos Estratgicos
74 Instrumentos de Gesto das guas

ser reduzidas a trs, a critrio do CNRH, em funo das caractersticas locais e de


justificativas elaboradas por pelo menos trs entidades civis.
A proposta de criao do CBH que encaminhada ao CNRH deve conter: I) justifica-
tiva da necessidade e oportunidade de criao do Comit, com diagnstico da situao
dos recursos hdricos na bacia, identificando os conflitos entre usos e usurios, riscos de
racionamento dos recursos hdricos, de sua poluio e degradao ambiental em razo
da m utilizao desses recursos; II) caracterizao da bacia hidrogrfica, que permita
propor a composio do respectivo CBH e a identificao dos setores usurios de recur-
sos hdricos; III) indicao da diretoria provisria; e IV) proposta subscrita pelas catego-
rias citadas. A proposta ento analisada pelo CNRH e, se aprovada, o Comit criado
mediante decreto do Presidente da Repblica. J a instituio de CBHs de domnio dos
estados ou do Distrito Federal depende da legislao especfica de recursos hdricos da
respectiva unidade federativa.
Aps a criao do Comit, a diretoria provisria, no prazo de seis meses, realiza a eleio e
a posse da Diretoria e aprova o Regimento Interno. Este deve ser registrado em at sessenta
dias, sendo composto por um conjunto de regras que norteiam o funcionamento do CBH.
Nele esto especificados, dentre outros, a misso e a finalidade do Comit, sua compo-
sio, as atribuies de seus membros e os procedimentos para a realizao de reunies.
Uma vez criados os Comits, suas competncias legais devem ser respeitadas. Talvez
em funo da tradio histrica do Pas de valorizar mais as funes executivas que
as legislativas, j foram observados fatos que configuram desrespeito a elas, em que o
poder pblico ignorou uma deliberao colegiada, aprovada em reunio plenria, mas
eventualmente contrria aos interesses do governo. Esses episdios tm contribudo
para o descrdito do modelo institucional criado pela Lei n 9.433/1997, causando des-
conforto e revolta nas comunidades e debilitando os Comits e o Singreh como um
todo, como no caso da deciso contrria do Comit da Bacia do So Francisco quan-
to ao projeto de transposio (SCHWINGEL, 2008). Fatos como esse indicam que a
implementao da Lei das guas s vezes depende mais de vontade poltica do que da
existncia e aplicao dos instrumentos de gesto.
75

Figura 23. gua tratada em residncia de guas Vermelhas/MG.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Eraldo Peres.

Com exceo do Snirh, todos os demais instrumentos de gesto das guas so objeto
de governana pelos CBHs. At mesmo a outorga embora no dependa diretamente
deles, uma vez que o ato cabe ANA e aos rgos e entidades de recursos hdricos dos
estados, conforme o domnio do corpo dgua deve levar em conta, ao menos em tese,
as prioridades fixadas pelos CBHs por meio de seus respectivos Planos. J no caso da co-
brana, como visto, praticamente tudo o que se refere implantao desse instrumento
Estudos Estratgicos
76 Instrumentos de Gesto das guas

de responsabilidade dos CBHs, com a aprovao final do CNRH/CERH. Como a co-


brana est vinculada s vazes outorgadas, ela tem estimulado a solicitao de usurios
para a reviso de suas outorgas, promovendo-se uma reduo das vazes outorgadas nas
bacias em que o instrumento j foi implantado, bem como uma ampliao do cadastro
de usurios (MMA, 2012).
Passando agora a outro ente previsto na Lei das guas, necessrio registrar que, asso-
ciadas a um ou mais CBHs, exercendo a funo de secretaria executiva e com a mesma
rea de atuao dele(s), esto previstas, nos arts. 41 a 44, as Agncias de gua, que so
as unidades mais descentralizadas do Singreh. Elas devem arcar com as competncias
de elaborao de todo o planejamento de uso dos recursos da bacia (Plano de Bacia e
enquadramento das guas em classes de uso), planejamento este que, adicionalmente,
deve orientar a implementao dos dois outros instrumentos para o controle do uso dos
recursos (outorga e cobrana), conferindo-lhes racionalidade (SCHWINGEL, 2008).
A criao das Agncias de gua condicionada prvia existncia do(s) respectivo(s)
Comit(s) e viabilidade financeira assegurada pela cobrana do uso dos recursos h-
dricos em sua rea de atuao, isto , considerado o percentual atual de 7,5% do valor
arrecadado. Essa condio tem dificultado a implementao das Agncias, porquanto a
cobrana depende da realizao de estudos que, por lei, so atribudos a elas prprias.
Todavia, a figura da entidade delegatria permite suplantar essa dificuldade por meio de
contrato de gesto para o exerccio das funes de Agncia de gua, por prazo determi-
nado, conforme os ditames da Lei n 10.881/2004 e normas infralegais (MMA, 2010b).
Essa lei regulamentou os contratos de gesto entre a ANA e as entidades delegatrias
das funes de Agncias de gua, obrigando ao uso integral na bacia dos recursos
arrecadados com a cobrana (art. 4, 1) e, ainda, garantindo o no contingencia-
mento dos recursos (art. 4, 3). Mas ainda falta uma lei federal para aprovar normas
de criao das Agncias de gua previstas no art. 53 da Lei n 9.433/1997, com nfase
especial em sua personalidade jurdica. O PL n 1.616/1999, de iniciativa do Poder
Executivo federal, em tramitao nesta Casa, tem esse objetivo, prevendo a preferncia
pela natureza jurdica de fundao de direito privado para a constituio das Agncias.
Essa questo, contudo, complexa, dada a no uniformidade da legislao dos estados,
citando-se o exemplo de Minas Gerais, em que no podem ser institudas fundaes de
direito privado.
Existem outras diferenas ao nvel dos estados na rea de recursos hdricos. Quanto
gesto dos recursos arrecadados, por exemplo, enquanto em Minas Gerais as entidades
delegatrias ou equiparadas atuam de forma plena quanto gesto dos recursos finan-
ceiros advindos da cobrana a elas repassados pela ANA e pelo Instituto Mineiro de
Gesto das guas (Igam), por meio de contrato de gesto, em So Paulo e no Rio de
77

Janeiro os recursos arrecadados so administrados pelos respectivos fundos de recursos


hdricos Fehidro em So Paulo e Fundrhi no Rio de Janeiro (CNI, 2012).
O certo que a opo por utilizar o modelo de entidade delegatria equiparada Agn-
cia de gua, em tese mais gil e eficiente e no um rgo pblico, como previsto na
Lei, pela burocracia da administrao do dinheiro pblico, eventual ingerncia poltica
para nomeaes e seleo das equipes e morosidade do processo legislativo , sempre
foi priorizada pelos segmentos da sociedade representados no Singreh. O setor usurio,
especialmente a indstria, quase sempre manifesta certo desconforto diante da opo
por consrcio municipal. Todavia, at agora, nenhum modelo de entidade delegat-
ria adotado tem apresentado resultados satisfatrios, devido ausncia de eficincia,
quando da aplicao dos recursos financeiros oriundos da cobrana, por no adotarem
parmetros de direito privado. At 2011, os CBHs de rios federais no conseguiam apli-
car mais do que 30% dos recursos arrecadados (CNI, 2012). Nos trs ltimos anos,
contudo, esse percentual aumentou (VARGAS, 2014; RAZERA, 2014).

Figura 24. Estao de Tratamento Itamaraty, em guas Vermelhas/MG.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Eraldo Peres.

Na prtica, a rigidez do direito positivo brasileiro cria empecilhos adoo de um sistema


que proporcione maior funcionalidade e agilidade execuo dos programas governa-
mentais. Embora o controle sobre os gastos dos recursos arrecadados seja essencial, ele
no pode ser mais importante que a aplicao desses recursos. Assim, h que examinar
Estudos Estratgicos
78 Instrumentos de Gesto das guas

a convenincia e oportunidade de estabelecer excees ou mtodos simplificados, que


fujam s rgidas normas de gesto pblica, de controle de aplicao dos recursos oriundos
da cobrana. Hoje em dia, ainda so limitadas as iniciativas de criao de Agncias de
gua e de implantao de cobrana no mbito dos rios estaduais. Como essa criao
depende da demonstrao da viabilidade financeira assegurada pela cobrana, muitas
delas se inviabilizam, devido ainda pequena disposio a pagar dos atuais e potenciais
usurios (CNI, 2012).
No que diz respeito ao controle sobre os gastos dos recursos arrecadados com o instru-
mento da cobrana, no caso da Bacia PCJ, por exemplo, h oito diferentes fiscalizaes,
efetuadas por parte dos Tribunais de Contas dos Estados (TCEs) de So Paulo e Minas
Gerais, do Tribunal de Contas da Unio (TCU), da ANA, do Ministrio Pblico (pelo
fato de a Agncia ser uma fundao), alm do Conselho Fiscal, do Conselho de Ad-
ministrao e do prprio Plenrio do Comit PCJ. Ento, h uma srie de instncias,
com regras e limites prprios, o que complica bastante a gesto nesses casos de bacias
interestaduais (RAZERA, 2014). Semelhante controle ocorre na Bacia do Paraba do
Sul (VARGAS, 2014).
Isso demonstra no ser fcil a governana das guas das bacias por meio das entidades
delegatrias, que so indicadas pelos respectivos CBHs e, alm das obrigaes e metas
estipuladas nos contratos, devem seguir as orientaes dos Planos de Recursos Hdricos,
por cujo cumprimento os atores-chave so os prprios CBHs, refletidos nos conselhos
de administrao das entidades delegatrias. Esse desenho institucional leva a que a
ANA atue na mediao entre o CBH e a Agncia, por meio da arrecadao e repasse
dos recursos e do controle necessrio sobre a aplicao dos mesmos, o que demanda
uma articulao muito estreita entre os trs entes, alterando a lgica do comando direto
do Comit sobre a Agncia prevista na concepo original da PNRH (MMA, 2010a).
O atual modelo de delegao de competncia visto de maneira crtica tambm por
limitar a efetiva descentralizao da gesto, ao no permitir que as Agncias de gua
efetuem a cobrana pelo uso dos recursos hdricos e fiquem impedidas de receber ou-
tras delegaes de competncia. Outra questo que as limitaes atuais fazem com
que as Agncias tenham que contratar agentes tcnicos e financeiros para operaciona-
lizar os investimentos. No caso dos agentes tcnicos, a contratao deve-se limitao
de recursos para gesto e, no caso do agente financeiro, deve-se natureza jurdica
da Agncia, que no uma instituio financeira. Da, ser delegatria das funes de
Agncia no deter competncia das funes de Agncia de gua (MMA, 2010a). Em
outras palavras, a Agncia delegatria pode cumprir funes de Agncia, no as funes
da Agncia (ANA, 2011).
79

Para a ANA, os pontos nevrlgicos na gesto de recursos hdricos no Pas so: criar e
consolidar os CBHs, mediante a mobilizao da sociedade; melhorar o desempenho
da aplicao dos recursos da cobrana, dando aos usurios privados o acesso a eles;
aumentar e corrigir periodicamente os valores da cobrana; encontrar mecanismos de
aplicao da Lei das guas para realidades distintas; reforar o papel dos estados no
Singreh, mediante pactos de gesto, bem como dos municpios, dando-lhes maior res-
ponsabilidade para a aplicao dos recursos; melhorar a representatividade nos CBHs,
para evitar o predomnio de um setor sobre o outro; avanar na implantao de infraes-
trutura de reservao de gua e de revitalizao, com instrumentos como o pagamento
por servios ambientais (PSA); e resolver a discrepncia de outorgas de qualidades dife-
renciadas (DOMINGUES, 2012).
Para o setor usurio, as principais fragilidades e desafios do Singreh so: o descompasso
entre o modelo da Lei n 9.433/1997 e o legal, institucional, administrativo e financeiro
brasileiro; a ausncia de critrios e parmetros objetivos para a cobrana (aperfeioa-
mento da hiptese de incidncia, incluindo as hipteses de desonerao; definio dos
elementos objetivos de apurao da base de clculo; definio das alquotas aplicveis
a cada caso; periodicidade e metodologia para reviso do valor); a necessidade de qua-
lificao dos procedimentos e parmetros de arrecadao, controle do fluxo financeiro
e aplicao dos recursos; as limitaes decorrentes do teto de 7,5% do total arrecadado,
em especial no caso das entidades delegatrias; e a fragilidade nos mecanismos e pro-
cedimentos de controle da execuo do contrato de gesto, com base em metas e outras
formas de medio (SOARES NETO, 2014).
Adicionalmente, a questo da sustentabilidade financeira dos CBHs fator relevante, espe-
cialmente no incio de suas atividades, quando ainda no foi instituda a respectiva Agn-
cia de gua e uma srie de aes e estudos so requeridos at que seja possvel implantar
a cobrana e, o rgo executivo, operacionalizar tais aes. Nesse contexto, o CBH perma-
nece imobilizado ou funcionando de forma precria, dependente do trabalho voluntrio
de alguns membros e do apoio de instituies parceiras (MASCARENHAS, 2006).
Aliadas questo financeira, outras concorrem para dificultar o funcionamento dos
CBHs: o desrespeito s suas competncias legais (como no caso da deciso quanto
transposio do rio So Francisco); os conflitos de competncia entre eles e suas
agncias executivas; o fato de a bacia hidrogrfica, como unidade de planejamento,
ter limites administrativos diferentes dos entes federativos; o tamanho da bacia e sua
diversidade fsica e humana; a compatibilizao das atribuies institucionais entre rios
da Unio e dos estados; a necessidade de superar a cultura paternalista de dependncia
em relao ao poder pblico; e o desconhecimento e pouco envolvimento da sociedade
com os processos de gesto da bacia (MASCARENHAS, 2006).
Estudos Estratgicos
80 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 25. Feira em Cariri/PB.

Fonte: Banco de Imagens ANA / Fotgrafo: Eraldo Peres.

Tambm necessrio regular melhor os papis dos CBHs e das Agncias de gua no
que se refere execuo do contrato de gesto entre o rgo gestor (CNRH/CERH)
e a entidade delegatria das funes de Agncia de gua, devido aos problemas de
relacionamento que vm ocorrendo entre estas e os CBHs na definio de prioridades
de aplicao dos recursos (CNI, 2012). Cada qual deve-se limitar s suas atribuies de-
finidas em lei, um no invadindo a atribuio do outro. O papel da Agncia tcnico-
-executivo, enquanto o Comit uma instncia poltico-deliberativa. O Comit diz o
que quer fazer e a diretoria da Agncia diz como faz-lo (ANA, 2011).
Por exemplo, o Comit no escolhe uma obra, apenas cria critrios para a seleo de
projetos e, em funo desses critrios, os projetos so hierarquizados. Quem deve for-
mular um edital para a contratao de um objeto a Agncia, no o Comit, pois o
edital um instrumento tcnico para contrataes. A diretoria da Agncia pode e deve
ser trocada em razo dos resultados alcanados. Isso uma premissa, devendo constar
nos novos contratos de gesto assinados entre a ANA e as Agncias. O Comit deve
acompanhar e avaliar os resultados e a lisura dos processos envolvidos, exercendo o
controle social (ANA, 2011).
A prtica adotada pela ANA e o prprio grau de amadurecimento do Singreh permitem
uma estreita vinculao da dinmica financeira do Sistema s orientaes emanadas
dos Planos de Recursos Hdricos, nas duas primeiras bacias em que foram criadas as
81

entidades delegatrias. Entretanto, merece destaque que a estrutura organizacional


adotada necessita ser aperfeioada para consolidar o papel dos Comits como comando
maior e responsvel pelos controles e orientaes para a aplicao dos recursos arreca-
dados. Esse fato merece destaque, visto que a Lei n 10.881/2004 no explcita sobre
a vinculao do contrato de gesto aos Planos de Recursos Hdricos (MMA, 2010a).
Todas essas dificuldades para o pleno e efetivo funcionamento do Sistema geram cr-
ticas acerca de um alegado ritmo lento de implantao dos instrumentos da PNRH
(CONJUNTURA ECONMICA, 2012). de observar, todavia, que o processo de-
mocrtico, descentralizado e participativo de gesto dos recursos hdricos por bacia hi-
drogrfica institudo pela Lei n 9.433/1997 constitui uma construo coletiva que tem
uma dinmica prpria e, na prtica, demanda um tempo maior para ser viabilizado,
fazendo com que seu ritmo de implementao seja diferenciado em relao s demais
polticas pblicas, ainda mais por ser o Brasil um pas federativo, com duplo domnio da
gua (Unio e estados) e no qual os limites administrativos no coincidem com os das
bacias hidrogrficas (MMA, 2012).
Assim, no parecem justas as crticas acerca do fato, por exemplo, de o Brasil arrecadar
atualmente com a cobrana apenas cerca de 3% do que a Frana arrecada. H que
lembrar que o Congresso Nacional aprovou um novo modelo de gesto das guas no
Pas apenas em 1997, enquanto a lei francesa completou 50 anos em 2014. Alm disso, o
Brasil ocupa uma rea territorial de 8,5 milhes km2, enquanto a Frana tem uma rea
inferior do estado de Minas Gerais, ou seja, trata-se de um pas muito menor, com um
perodo de gesto das guas muito maior e um sistema de gesto menos participativo
que o brasileiro. Portanto, ao comparar o Brasil com a Frana, nota-se que o primeiro
ainda tem um longo caminho a percorrer e muitos desafios a enfrentar (ZOBY, 2012).
Convm ainda registrar que, na Frana, num s dia, com um nico instrumento
legal a Lei das guas francesa de 1964 foram criados seis Comits com as suas
respectivas Agncias de gua e estabelecida a cobrana pelo uso dos recursos hdricos.
Ento, as trs medidas foram adotadas simultaneamente, e talvez seja esse um dos fato-
res do sucesso da legislao sobre recursos hdricos daquele pas. No Brasil, ainda no se
conseguiu fazer isso at hoje, o processo de implementao do Singreh est sendo feito
por etapas, o que, certamente, tem trazido muitos problemas para a gesto das guas no
Pas (SALLES, 2014).
No entanto, necessrio reconhecer que, em termos quantitativos, em poucos anos
aps o advento da Lei n 9.433/1997, foi notvel a evoluo da implantao dos instru-
mentos e demais dispositivos previstos na norma federal. A ttulo de exemplo, em 1997,
havia apenas 13 estados brasileiros dotados de leis de recursos hdricos, mas menos de
dez anos depois todos j a possuam; em 1997, apenas nove estados tinham CERH,
mas dez anos depois faltavam apenas trs e, atualmente, todos j tm seu Conselho; em
Estudos Estratgicos
82 Instrumentos de Gesto das guas

1997, havia 29 CBHs instalados no Pas, mas hoje eles j ultrapassam 170 (CORDEIRO
NETTO, 2014).
Um dos grandes desafios que se coloca para a implementao do Singreh em um pas
federativo como o Brasil, como j dito, a existncia, em uma mesma bacia hidrogrfi-
ca, de rios administrados pelos estados e pela Unio. Assim, por exemplo, o Ceivap im-
plantou a cobrana nos rios de domnio da Unio em 2003, e os estados, em rios de seu
domnio, s posteriormente (Rio de Janeiro em 2004, So Paulo em 2007 e Minas Ge-
rais ainda no havia iniciado), assimetria esta que coloca em risco o Singreh (BRAGA et
al, 2008). Mas tambm j houve avanos, por exemplo, na consolidao dos CBHs, na
qualificao tcnica da ANA e seu apoio aos estados, no monitoramento e divulgao
da informao tcnica (Snirh) e no setor de saneamento (SOARES NETO, 2014).
Um dos exemplos em que modelo proposto pela Lei das guas vem dando bons resul-
tados, com a progressiva consolidao do CBH e dos demais institutos previstos, ocorre
na Bacia PCJ, com rea de 15 mil km2, que inclui 75 municpios e rios de domnio da
Unio e dos estados de So Paulo e Minas Gerais. O planejamento vem sendo feito,
principalmente por meio do Plano de Bacia, estando-se na iminncia de atingir sua
primeira grande meta, que ter 100% do esgoto domstico tratado. Hoje, de 67 mu-
nicpios da Bacia PCJ que tm sua sede dentro da Bacia, a expectativa que 100% do
esgoto coletado passaro por tratamento at o final de 2017 ou 2018. O Plano de Bacia
prev isso para 2020, mas, certamente, a meta ser atingida um pouco antes, graas aos
investimentos que os municpios e as empresas de saneamento vm fazendo, juntamen-
te com o dinheiro da cobrana (RAZERA, 2014).
Outro bom exemplo o da Bacia do Paraba do Sul, cujo Comit o Ceivap foi o
primeiro a instituir a cobrana no Pas, em 2003, numa poca em que ainda no havia
legislao que desse amparo ao repasse dos recursos arrecadados da ANA para a Agn-
cia a Agevap. A Lei n 10.881/2004, que dispe sobre os contratos de gesto, s surgiria
no ano seguinte. Hoje, 19% dos usurios 46 de 243 so responsveis por 90%
da arrecadao total da bacia. Ao longo do tempo, no contrato de gesto do Ceivap,
verificava-se uma mdia de desembolso anual de 30% a 35% dos valores arrecadados,
na melhor das hipteses. Em 2013, contudo, j houve aplicao de 127% dos valores
arrecadados, ou seja, conseguiu-se gastar o recurso do ano inteiro e mais um pouco do
que vinha sendo acumulado (VARGAS, 2014).
Assim, passados os primeiros obstculos para a implementao da PNRH, desde a pro-
mulgao da Lei n 9.433/1997, um dos maiores desafios ao pleno funcionamento do
Singreh, se no o maior, o seu financiamento. A despeito dos bons exemplos citados,
a cobrana pelo uso de recursos hdricos ainda no se mostrou eficaz para dar curso
implementao da Poltica e ao funcionamento do Sistema, em razo de dificuldades
impostas pelo aparato legal aplicvel Administrao Pblica e aos baixos volumes de
83

recursos arrecadados vis--vis s necessidades de investimentos nas bacias hidrogrficas. A


despeito da reforma do Estado promovida sob a Constituio de 1988, ainda se mantm
certos entraves ao dinamismo que se esperava alcanar na gesto dos recursos hdricos
com a entrada de recursos proporcionada pelo instituto da cobrana (MMA, 2010a).
Alm disso, muito embora a Lei das guas se cale, os valores arrecadados com a cobrana
devem ser vistos como recurso condominial, produto de um acordo entre usurios, so-
ciedade civil e governo, e gerenciado de forma distinta dos demais recursos pblicos, de
forma mais gil, inclusive com acesso pelo setor privado (ANA, 2011). Assim, para que os
recursos da cobrana no sejam considerados tributos, precisaria estar especificado na Lei
n 9.433/1997 que se trata de um servio, de um recurso condominial, neste caso, prestado
pela natureza e administrado pela comunidade que dele usufrui, e que quem os cobra e
os administra so as Agncias de gua, ou as delegatrias de suas funes, para que sejam
utilizados na prpria bacia onde foram arrecadados (SCHWINGEL, 2008).
Tambm interessante que esses recursos sejam utilizados como forma de alavancar re-
cursos de outras fontes, como, por exemplo, aqueles disponveis no Plano de Acelerao
do Crescimento (PAC). Na prtica, as entidades delegatrias no tm a flexibilidade do
setor privado e tm todas as amarras do setor pblico, sem ter algumas prerrogativas do
setor pblico que facilitariam sua vida (ANA, 2011).
Enfim, a mudana de um modelo tecnocrtico para um democrtico e participativo
carece de esquemas de financiamento e de implementao mais claros, com fora
para operacionalizar aes que incrementem o grau de coordenao das iniciativas em
curso nas bacias. Articula-se, dessa forma, a discusso da sustentabilidade econmico-
-financeira da gesto de guas com a qualificao e consistncia dos Planos de Recursos
Hdricos. Em alguns casos, j existem diversas solues e mecanismos para a operacio-
nalizao do modelo atual, que, sem demandar alteraes no marco legal, promovem
maior efetividade para a gesto dos recursos hdricos. Em outros, os debates at ento
encetados em diversos fruns sobre o escopo da PNRH ainda no esto maduros para
a proposio de novas normas, apenas para o aprofundamento da reflexo e a sistemati-
zao de informaes (MMA, 2010a).
Estudos Estratgicos
84 Instrumentos de Gesto das guas

5. DESENVOLVIMENTO
DO ESTUDO
Feitas essas consideraes a respeito das guas no Brasil, da nova concepo de ges-
to representada pela Lei n 9.433/1997 e de seus principais instrumentos, com uma
abordagem mais centrada na situao atual, nos erros e acertos de implementao e
nas principais dificuldades enfrentadas, cabe agora descrever como se desenvolveu este
estudo, suas principais concluses e as proposies legislativas dele advindas, com vistas
a buscar suprir algumas omisses da Lei das guas, corrigir algumas de suas imperfei-
es e, ao final, facilitar a implantao dos instrumentos de gesto das guas.
Inicialmente, o estudo foi desenvolvido por meio de consultas bibliogrficas e palestras
de especialistas na rea de recursos hdricos, que tiveram incio no segundo semestre de
2012, sofreram uma interrupo em 2013 e foram retomadas e finalizadas no primeiro
semestre de 2014. Os textos falados das oito palestras realizadas nesta Casa, proferidas
na Sala de Reunies da Mesa Diretora, foram sistematizados e constam no captulo
final deste estudo como Ciclo de Palestras. Estas foram muito importantes para o de-
senvolvimento do estudo, uma vez que alguns especialistas envolvidos na gesto de
recursos hdricos, representando diferentes setores, puderam ser ouvidos, manifestando
sua opinio acerca dos instrumentos de gesto das guas.

Figura 26. Reunio Ordinria do Cedes.

Fonte: Banco de Imagens da Cmara dos Deputados / Fotgrafo: Gustavo Lima.


85

No entanto, objetivando ampliar o debate, decidiu-se efetuar tambm uma consulta


por e-mail, em agosto/outubro de 2013, a cerca de 500 entidades de recursos hdricos
e membros de CBHs federais e estaduais, dos CERHs, do CNRH e de suas cmaras
tcnicas, alm de rgos gestores estaduais e organizaes no governamentais com
atuao na rea, dos quais se conseguiu obter o endereo eletrnico, com a ajuda do
cadastro da ANA e outras fontes. Essa consulta foi efetuada por meio do Ofcio Cedes
n 20/2013, reproduzido no box. Observe-se que, inicialmente, foi solicitada a resposta
em at um ms, prazo esse posteriormente prorrogado por mais trinta dias, at em fun-
o de algumas solicitaes recebidas.

Of. n. 20/13 CEDES

Braslia, 8 de agosto de 2013.

A Sua Senhoria o Senhor

...

Assunto: Consulta pblica sobre os instrumentos da Poltica Nacional de


Recursos Hdricos.

Prezado Senhor,

O Centro de Estudos e Debates Estratgicos (CEDES) da Cmara dos


Deputados, sob a relatoria do Deputado Flix Mendona Jnior, vem de-
senvolvendo estudo acerca dos instrumentos da Poltica Nacional de Re-
cursos Hdricos (PNRH), introduzida na legislao brasileira pela Lei
n 9.433/1997. Como de conhecimento geral, tal norma instituiu uma nova
concepo de gesto das guas no Pas, com carter descentralizado e parti-
cipativo, tendo a bacia hidrogrfica como unidade territorial.

Transcorridos 16 anos do advento da Lei das guas, contudo, e a despeito


de suas nobres intenes, a Cmara dos Deputados vem recebendo reitera-
das manifestaes sobre a baixa velocidade de implantao e da pouca efe-
tividade de seus instrumentos, a saber, planos de recursos hdricos, sistemas
de informaes, enquadramento dos corpos dgua, outorga dos direitos e
cobrana pelo uso dos recursos hdricos. Prova disso so as dezenas de pro-
posies em tramitao na Casa objetivando modificar a Lei.
Estudos Estratgicos
86 Instrumentos de Gesto das guas

Preocupado com a questo, o CEDES, em conformidade com seu objetivo


de oferecer Cmara dos Deputados, em particular, e sociedade brasileira,
de modo mais amplo, embasamento legal, tcnico e cientfico indispensveis
para a formulao e monitoramento da implantao de polticas pblicas,
vem procurando avaliar, no citado estudo, o impacto legislativo desse revo-
lucionrio marco legal, suas virtudes na gesto dos recursos hdricos e os
gargalos para a implantao de seus instrumentos.

Ao final do estudo, pretende-se elaborar uma publicao especfica, que


aborde os principais aspectos levantados sobre o tema e, se for o caso, propor
um projeto de lei mais sistemtico a respeito, com o intuito de aperfeioar
os dispositivos legais para uma efetiva e eficiente implantao da PNRH.

Com esse objetivo, gostaramos de solicitar opinies e proposies de V. S


e da entidade que representa, em resposta por escrito, sobre o que poderia
ser alterado na Lei n 9.433/1997, para que seus instrumentos passem a ser
mais efetivos. A depender do teor das contribuies recebidas, podero ser
realizados debates em mbito do CEDES ou um seminrio especfico sobre
a temtica.

Sendo o que se apresenta no momento, aguardamos a contribuio de V. S,


at o dia 9/9/2013, pela qual antecipadamente agradecemos.

Atenciosamente,

H que ressaltar que o nmero de 500 entidades e pessoas fsicas consultadas meramen-
te indicativo, uma vez que no se teve um controle estrito quanto a eventuais duplicidades
de destinatrios, bem como endereos de e-mails errados ou desativados, caixas de e-mail
cheias que podem ter impedido o recebimento da consulta etc. At o final do prazo pror-
rogado, o Cedes recebeu apenas 25 respostas formais, detalhadas no Quadro 3.

Quadro 3. Respostas Consulta Recebidas pelo Cedes

Contedo da Resposta /
Pessoa /
N Data Dispositivo da Lei n 9.433/1997
Entidade
a Ser Alterado

01 20/08/13 Frum Nacional Solicitou o adiamento do prazo de entrega das


de CBHs sugestes, pois o assunto complexo e necessita de
discusso mais prolongada dentro dos CBHs e dos
fruns estaduais de CBHs.
87

02 26/08/13 CSBH Comit No apresentou propostas, por falta de tempo hbil


da Sub-Bacia para tal.
Hidrogrfica
Baixo
Jaguaribe

03 28/08/13 Prof. Nelson - Art. 38: tornar o CBH rgo apenas consultivo, no
Ferreira mais deliberativo, dando independncia tcnica
Fontoura para as Agncias de gua, uma vez que a maioria
Conselho dos integrantes dos CBHs no dedica ateno
CB do Lago suficiente a essa atribuio, at pelo fato de ela no
Guaba/RS ser remunerada.

04 30/08/13 CCJ Comit - Arts. 42, pargrafo nico, e 43: encontrar alguma
Cubato forma de agilizar a criao de Agncias de gua,
Cachoeira para conseguir efetivar as aes previstas nos Planos
Joinville/SC de Bacia.

05 03/09/13 CBH-SF4 - Art. 22, 1: aumentar o percentual de aplicao


Comit dos recursos da cobrana em despesas de custeio,
da Bacia dos atuais 7,5% para 10%;
Hidrogrfica
- Art. 34, pargrafo nico: diminuir o percentual
do Entorno da
atual de 50% + 1 do n de representantes do Poder
Represa de
Pblico Federal no CNRH;
Trs Marias/
MG - Obrigar os municpios que recebem a
compensao do art. 20, pargrafo nico, da CF,
a destinar pelo menos parte dos recursos para a
gesto de recursos hdricos na bacia.

06 04/09/13 CBH PS1 Pref. Preferiu no opinar.


Mun. Rio Preto

07 05/09/13 APAC - Art. 4: definir a questo da dupla dominialidade


Agncia das guas nos casos de obras da Unio em bacias
Pernambucana estaduais;
de guas e
- Regulamentar titulao de reas p/ perfurao de
Clima/PE
poos pblicos;
- Adequar a titulao de reas de APP de nascentes,
reservatrios e cursos dgua;
- Art. 34, pargrafo nico: rever a composio do
CNRH para garantir representao mais significativa
da regio semirida;
- Art. 34, pargrafo nico: reconhecer outras formas
de organizao colegiada do Semirido, como
as que tratam de gesto de reservatrios, como
integrantes do Singreh;
Estudos Estratgicos
88 Instrumentos de Gesto das guas

- Garantir mecanismos para o funcionamento dos


CBHs no Semirido, onde a cobrana no viabiliza a
Agncia de gua;
- Propor novo modelo de Agncia de gua para o
Semirido, pois o atual insustentvel;
- Art. 4: estabelecer regras para ao conjunta
Unio/estados em bacias compartilhadas;
- Art. 8: incluir o Plano Regional para o Semirido
entre os PRHs, apontando estratgias de
desenvolvimento adequado;
- Art. 3, VI: regulamentar a integrao da gesto de
bacias hidrogrficas com a dos sistemas estuarinos e
zonas costeiras;
- Art. 5o: incluir o monitoramento da qualidade
e quantidade e a fiscalizao do uso entre os
instrumentos de gesto das guas;
- Art. 34, pargrafo nico: definir melhor as
categorias representadas no CNRH e em outros
CBHs.

08 06/09/13 ABRH - Por ser uma lei de princpios, a 9.433/1997


Associao pouco passvel de reviso, que caberia mais
Brasileira apropriadamente em sua regulamentao e no uso
de Recursos de outros instrumentos jurdicos;
Hdricos
- Resgatar e reestabelecer as diretrizes do Fundo
Seo RS
Setorial de Recursos Hdricos (CT-HIDRO);
- Reforar os rgos gestores de recursos hdricos
estaduais, controlando melhor a aplicao dos
recursos dos fundos estaduais;
- Fortalecer as Agncias de gua tcnica e
financeiramente;
- Monitorar as decises dos CBHs quanto sua
efetividade;
- Incentivar a representao dos usurios do sistema
nos CBHs;
- Definir estratgias para melhorar o envolvimento
dos municpios no sistema de gesto, em face do
veto ao art. 24;
- Estimular a integrao do Singreh com outros
instrumentos, como o Prodes;
- Encontrar meios de melhor implementar os PRHs;
- Elaborar formas de tornar a gesto mais
descentralizada;
- Melhor desenvolver os sistemas de informao;
- Investir em infraestrutura, para que os resultados
apaream.
89

09 06/09/13 ABRH Seo Solicitou o adiamento do prazo de entrega das


PR sugestes, em decorrncia da realizao prxima de
eventos sobre o tema.

10 09/09/13 CBH do Rio Manifestou-se contrariamente a qualquer alterao


So Mateus/ na Lei n 9.433/1997.
MG

11 09/09/13 CERHI/RJ Informou que foi criado GT para discutir o assunto


e solicitou o adiamento do prazo de entrega das
sugestes.

12 09/09/13 Instituto de Apresentou o quadro atual da PERH/PR e do


guas do Segreh/PR, ofereceu emendas s Leis nos 7.990/1989
Paran SEMA/ e 8.001/1990 relativas a questes estaduais, no
PR aplicveis ao caso, colocou-se contra a aprovao da
PEC 135 (que retira dos estados recursos oriundos
da compensao) e a favor do Pacto Nacional pela
Gesto das guas (Progesto Resoluo ANA
n 379/2013) e sugeriu, quanto Lei das guas,
permitir o acesso de entidades de direito privado
aos recursos arrecadados na bacia

13 10/09/13 CBH do Rio Manifestou-se contrariamente a qualquer alterao


Paracatu/MG na Lei n 9.433/1997.

14 10/09/13 CBH GD7 Manifestou-se contrariamente a qualquer alterao


Afluentes na Lei n 9.433/1997.
Mineiros Mdio
So Francisco

15 10/09/13 CBH SF09 Manifestou-se contrariamente a qualquer alterao


Afluentes na Lei n 9.433/1997.
Mineiros Mdio
Rio Grande

16 10/09/13 CBH Furnas Manifestou-se contrariamente a qualquer alterao


Entorno do na Lei n 9.433/1997.
Lago de Furnas

17 10/09/13 CBH Verde Manifestou-se contrariamente a qualquer alterao


Rio Verde, Sul na Lei n 9.433/1997.
MG

18 10/09/13 CBH Afluentes Manifestou-se veementemente contra qualquer


Mineiros do alterao na Lei n 9.433/1997.
Alto Paranaba

19 10/09/13 CBH Araguari Manifestou-se veementemente contra qualquer


Araguari/MG alterao na Lei n 9.433/1997.

20 11/09/13 Comits PCJ Manifestou-se contrariamente a qualquer alterao


Piracicaba, na Lei n 9.433/1997, sem que haja amplo e
Capivari, democrtico debate envolvendo CBH, CERH, CNRH
Jundia e rgos gestores.
Estudos Estratgicos
90 Instrumentos de Gesto das guas

21 11/09/13 CBH-PP - Art. 1: incluir a cooperao pela gua e celebrao


Comit de pactos, gua de boa qualidade como direito/
da Bacia dever e educao ambiental para embasar aes
Hidrogrfica no estruturais de gesto.
do Pontal do
- Art. 3, III: integrao de colegiados, aes e
Paranapanema
instrumentos conjuntos, implantao de gesto
ambiental por bacia e CBH como colegiado regional
do sistema de gesto ambiental.
- Art. 5: incluir outros instrumentos, tais como ZEE,
Cdigo Florestal e PSA/CSA (pgto./compensao
por servios ambientais).
- Art. 5, VI: incluir a elaborao de um ndice
Nacional de Gesto das guas, acessvel na internet.
- Art. 25/27: divulgar melhor o sistema de gesto
das guas junto populao, na educao formal e
informal.
- Art. 37: definir CBH como colegiado regional
democrtico, podendo se transformar em frum
regional de sustentabilidade.

22 12/09/13 DAEE/SP Solicitou o adiamento do prazo de entrega das


sugestes, em decorrncia da necessidade de ouvir
as unidades do DAEE.

23 10/10/13 SSRH/CRH-SP Manifestou-se contrariamente a alteraes na Lei


n 9.433/1997, sem que haja amplo e democrtico
Secr. San. Rec.
debate no mbito do Singreh, com participao
Hdr./Coord.
de todos os segmentos envolvidos. Disponibilizou
Rec. Hdr. Est.
material sobre a legislao paulista de recursos
SP
hdricos.

24 s/d Prof. Demetrios - Rever a dominialidade da gua subterrnea


Christofidis (bem dos estados, cf. art. 26, 1, da CF), pois no
UnB atende aos aquferos de domnios partilhados,
interestaduais e internacionais;
- Considerar a dinmica das guas nas tomadas de
deciso;
- Fortalecer o sistema de recursos hdricos dos
estados;
- Favorecer a descentralizao e a participao
efetiva dos interessados;
- Aumentar a representatividade das bases locais
nos conselhos;
- Estimular a constituio de CBHs, acelerando a
elaborao dos Planos de Bacia;
- Internalizar a temtica dos recursos hdricos,
integrando as diversas polticas, planos, programas e
atividades correlatas.
91

25 s/d CNI Estudo - P. 16: efetuar campanhas para cadastramento de


sobre usurios da bacia, aps a implantao da cobrana,
Cobrana visando regulariz-los e aumentar a base de
Relatrio 1 da arrecadao;
L. O. Baptista
- P. 21/22: majorar os valores praticados na
cobrana, por no serem indutores de mudana de
comportamento dos usurios (Agevap, 2009);
- P. 22: o controle sobre os gastos dos recursos
arrecadados essencial, mas no pode ser mais
importante que sua aplicao;
- P. 22: aprovar normas de criao das Agncias de
gua previstas no art. 53 da Lei n 9.433/1997 (PLs
nos 1.616/1999 e 29/2011);
- P. 28/75: regular melhor os papis dos CBHs e
Agncias de gua, no que se refere execuo do
contrato de gesto entre o rgo gestor (CNRH/
CERHs) e a entidade delegatria (Agncia de gua);
- P. 29/33: examinar a convenincia e oportunidade
de estabelecer excees ou mtodos simplificados,
que fujam s rgidas normas de gesto pblica, de
controle de aplicao dos recursos oriundos da
cobrana;
- P. 30/75: Art. 22, 1: avaliar a convenincia
e oportunidade de aumentar o percentual de
aplicao dos recursos da cobrana em despesas de
custeio, dos atuais 7,5% para 10%;
- P. 31: solucionar a questo do impedimento de
acesso aos recursos da cobrana pelos entes
privados usurios de gua;
- P. 31: integrar melhor a agenda de recursos hdricos
com a de saneamento, visto que o esgoto domstico
o maior causador de poluio nas BH;
- P. 33: como a criao das Agncias de gua
depende da demonstrao da viabilidade financeira
assegurada pela cobrana, muitas delas se
inviabilizam;
- P. 34: estabelecer modelo adequado de
personalidade jurdica da Agncia de gua;
- P. 49: estabelecer por lei as diretrizes para outorga,
hoje previstas nas Resolues CNRH 16/01 e 37/04;
- P. 57/58: estabelecer por lei os elementos
objetivos da cobrana, incluindo os critrios para
determinao de seu valor, hoje previstos na
Resoluo CNRH n 48/05;
- P. 58: prever, alternativamente, que o contrato de
concesso tambm consigne esses elementos e
critrios da cobrana;
Estudos Estratgicos
92 Instrumentos de Gesto das guas

- P. 59: considerar, na Lei das guas, as


desigualdades de uso das guas (derivaes,
captaes e extraes) e as regionais do Brasil;
- P. 60: as regras dos 1 a 3 do art. 7 da
Resoluo CNRH n 48/2005 tambm deveriam estar
na Lei das guas;
- P. 76: teme-se por retrocesso em alteraes na Lei
das guas;
- P. 79: a Lei das guas vinculou a cobrana ao uso
outorgvel ou outorgado, mas a transposio e o
consumo a no se enquadram.

Fonte: Respostas formais consulta pblica realizada de agosto a outubro de 2013.

Em sntese, das 25 respostas formais recebidas ao Ofcio Cedes n 20/2013, duas (nos 24 e
25) eram estudos que, sem data de elaborao expressa, provavelmente j estavam pron-
tos por outros motivos, independentemente do ofcio, e foram enviados ao Cedes como
contribuio. Das 23 respostas remanescentes, dez foram contrrias modificao da Lei
das guas, sete continham sugestes para sua alterao, quatro solicitavam adiamento
do prazo de entrega e duas no quiseram ou no puderam se manifestar. Ou seja, grosso
modo, metade das respostas era contrria a qualquer modificao na Lei das guas e me-
tade oferecia sugestes de alterao ou se dispunha a faz-lo, embora no o tenham feito
no prazo estipulado. Mesmo quanto s sete respostas com sugestes de alterao, apenas
quatro continham propostas concretas, sendo, as demais, propostas genricas.
Alm dessas contribuies formais por escrito, quatro outros especialistas consultados
preferiram no se manifestar formalmente, apenas em conversa telefnica ou por men-
sagem eletrnica informal, por assim preferirem. Todos eles, contudo, deixaram ntido
certo temor em modificar a Lei das guas, pelo receio de que tais mudanas pudessem,
eventualmente, significar um retrocesso nas conquistas obtidas na gesto dos recursos
hdricos em termos de descentralizao, transparncia e participao social.
Outros motivos por eles alegados para a no modificao da Lei n 9.433/1997 foram:
que h necessidade de mudana, no na Lei das guas, mas em sua regulamentao;
que o frum adequado para discusso a esse respeito o CNRH, para permitir maior
participao dos setores interessados; e, finalmente, que a implantao dos instrumen-
tos da PNRH lenta mesmo, dado seu carter democrtico, participativo e negocial,
haja vista, comparativamente, a situao de alguns dos treze instrumentos da Poltica
Nacional do Meio Ambiente previstos no art. 9 da Lei n 6.938/1981, que no foram
implantados at hoje, 33 anos aps o seu advento.
De fato, a experincia tanto nacional quanto internacional alerta para o risco de modificar
um sistema complexo antes do tempo necessrio para seu amadurecimento. de regis-
93

trar que a doutrina da Lei das guas est adequada e o enfoque deve estar no aprimora-
mento da gesto e no fortalecimento institucional da PNRH (MMA, 2010a), havendo a
necessidade apenas de alguns ajustes incrementais, alm daqueles de carter meramente
regulamentar, que refogem ao escopo de uma lei federal e, da, competncia desta Casa
de Leis. No est em questo, portanto, nenhuma alterao nos aspectos estruturais da
Lei n 9.433/1997, tais como os entes integrantes do Singreh, a bacia hidrogrfica como
unidade de planejamento e gesto, o uso mltiplo das guas e o carter participativo e
transparente como requisitos para a gesto desse bem pblico.
A nica ressalva que se faz a essa no alterao na estrutura da Lei das guas que o
Sistema possa prever mecanismos geis para fazer frente s situaes crticas relaciona-
das disponibilidade qualiquantitativa de gua para o abastecimento urbano e outros
usos, em especial a poluio e a escassez excessiva ou falta de gua. Como exemplos, ci-
tam-se os eventos ocorridos, respectivamente, na bacia do rio dos Sinos (RS), em 2006,
e na regio Sudeste do Brasil, em especial no Sistema Cantareira (SP), em 2014, este
ltimo, detalhado no captulo 6. Com as mudanas climticas em curso e a ocorrncia
mais frequente e intensa de eventos crticos dessa natureza, tais mecanismos tornam-se
cada vez mais necessrios, sob pena de perda de credibilidade do Singreh.
Em verdade, embora se reconhea a necessidade de uma reflexo mais profunda sobre
o modelo de gesto das guas implantado pela Lei n 9.433/1997, sua reviso pelo Con-
gresso Nacional considerada de alto risco pelos usurios e pela sociedade civil, tanto
pelo temor de um retrocesso nas conquistas alcanadas, semelhana do ocorrido com
o Cdigo Florestal, quanto pelo fato de se considerar o CNRH como o frum mais
adequado de discusso sobre o tema, uma vez que nele esto representados todos os
setores interessados. Alm disso, por ser uma norma principiolgica, a Lei n 9.433/1997
pouco passvel de uma reviso mais profunda, que caberia de modo mais apropriado
em sua regulamentao e no uso de outros instrumentos jurdicos.
Desta forma, a partir das palestras dos especialistas realizadas no mbito do Cedes, das
respostas das pessoas e entidades integrantes do Singreh consultadas e da leitura da
bibliografia referenciada, o pensamento quase consensual de que a Lei das guas no
deve ser alterada em sua estrutura e conceitos bsicos. No entanto, conforme pode ser
observado ao longo de todo o estudo, algumas alteraes pontuais so necessrias, com
o objetivo de suprir certas lacunas da lei, corrigir-lhe pequenas imperfeies e dar-lhe
sinalizaes quanto aos rumos a serem adotados ante os desafios j enfrentados na ges-
to dos recursos hdricos no Pas, e aos que ainda viro, conforme o captulo 7.
Estudos Estratgicos
94 Instrumentos de Gesto das guas

6. A CRISE HDRICA DE 2014


6.1 CONSIDERAES GERAIS
Em 2014, a regio Sudeste do Brasil viveu uma crise hdrica sem precedentes em sua
histria. Aps dois anos de chuvas abaixo da mdia, o nvel dos reservatrios do Sub-
sistema Sudeste/Centro-Oeste chegou, em outubro, ms que marca o final da estao
seca e o incio da chuvosa, a valores inferiores a 20% de sua capacidade mxima, o mais
baixo percentual registrado desde o ano 2000. Embora praticamente todos os reservat-
rios dessa regio tenham enfrentado dificuldades para a manuteno do abastecimento
urbano e de outros usos das guas, talvez o caso mais emblemtico tenha sido o do
Sistema Cantareira, responsvel por cerca de 50% do abastecimento da Regio Metro-
politana de So Paulo (RMSP), a mais populosa do Pas.

Figura 27. Um dos reservatrios do Sistema Cantareira, principal fornecedor


de gua para a cidade de So Paulo, em outubro de 2014.

Fonte: Folhapress4.

Curiosamente, a escassez hdrica na regio Sudeste foi precedida por outros eventos de
natureza inteiramente oposta, em diferentes regies do Brasil. Poucos meses antes dele,

4 Disponvel em: http://www.otempo.com.br/capa/brasil/vazamento-de-%C3%A1udio-da-presidente-da-


-sabesp-vira-arma-para-a-oposi%C3%A7%C3%A3o-1.938486. Acesso em: 28/10/2014.
95

por exemplo, no fim de junho/2014, uma grande enchente ocorreu no rio Uruguai, no
oeste do Rio Grande do Sul, desalojando ou desabrigando mais de vinte mil pessoas,
com a decretao de estado de emergncia em 121 municpios e a contabilizao de
milhes de reais em prejuzos materiais. Outra cheia voltou a ser registrada na regio,
embora em menor escala, ao final do ms de setembro/2014, quase concomitantemen-
te, portanto, ao pice da crise hdrica na regio Sudeste.

Figura 28. Vaca encontradaem cima de poste de energia eltrica


no municpio de So Borja/RS, aps baixar a gua
da enchente ocorrida em junho de 2014.

Fonte: Michel Mariano da Rocha/ reproduo facebook5.

Alguns meses antes, ainda no primeiro trimestre de 2014, o rio Madeira sofreu sua
maior enchente histrica, chegando a alcanar, no final de maro, a cota de 19,70 m
em Porto Velho/RO, superando em mais de dois metros a cheia at ento recorde, ali
registrada em 1997, quando ele havia atingido 17,52 m. A enchente de 2014 foi clara-
mente associada ao grande volume de chuvas nas bacias dos afluentes do Madeira, em
especial dos rios Beni e Madre de Dios, situados na Bolvia, alm de outros advindos
do Peru. No Brasil, a cheia causou a interrupo do funcionamento da Usina Hidrel-
trica (UHE) de Santo Antnio, durante alguns dias, e de diversos trechos das rodovias
BR-364 e BR-425, que correm paralelamente aos rios Madeira e Mamor, isolando as
cidades de Rio Branco/AC e Guajar-Mirim/RO durante semanas.

5 Disponvel em: http://ultimosegundo.ig.com.br/brasil/rs/2014-07-08/vaca-fica-em-cima-de-poste-apos-


-enchente-baixar-no-rio-grande-do-sul.html. Acesso em: 30/10/2014.
Estudos Estratgicos
96 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 29. Cheia do rio Madeira em fevereiro de 2014.

Fonte: Maurcio Boratto Viana.

Sempre que ocorrem eventos dessa natureza, seja de excesso, seja de falta dgua, ques-
tiona-se at que ponto a Lei n 9.433/1997, que institui a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, estaria sendo eficaz no cumprimento de seus objetivos, em especial a pre-
veno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes
do uso inadequado dos recursos naturais (art. 2, III). Alm disso, em caso negativo,
tambm se questiona se haveria alterao a ser feita na Lei das guas ou na legislao
pertinente, de modo a que esses eventos crticos, a despeito de sua difcil previso e
preveno, pudessem ao menos ter minimizados seus efeitos adversos.
O objetivo deste captulo, pois, analisar a crise hdrica que atingiu a regio Sudeste
em 2014, seus efeitos, provveis causas e possveis solues, e suscitar questionamentos
quanto sua relao com a Lei das guas e normas correlatas.

6.2 EFEITOS
A estiagem que assolou a regio Sudeste em 2014 foi uma das maiores da histria, tendo
afetado o abastecimento de centenas de cidades. Em meados de outubro/2014, os reser-
vatrios da regio Sudeste e Centro-Oeste, responsveis por 70% da gerao hidreltrica
nacional, operavam com apenas 20% da capacidade total, igualando os valores recordes
de 2001. Em 2013, na mesma poca, a regio tinha 48% da capacidade disposio,
segundo dados do Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS). Uma das medidas
97

adotadas para compensar a queda na gerao das usinas hidreltricas foi o acionamento
das usinas trmicas, mais caras e poluentes6.
Talvez o maior smbolo da crise hdrica da regio Sudeste em 2014 tenha sido o seca-
mento da nascente do rio So Francisco, situada poucos quilmetros a montante da
famosa cachoeira Casca DAnta, no Parque Nacional da Canastra, em So Roque de
Minas/MG. Com 2.700 km de extenso, o So Francisco o maior rio totalmente bra-
sileiro, e sua bacia hidrogrfica abrange 504 municpios de sete estados. Embora esse
evento possa ser atribudo, predominantemente, ao dficit hdrico que afetou toda a
regio, no se pode esquecer que trechos do parque, que deveria estar protegido em sua
integralidade, so anualmente afetados pelas queimadas. Alm disso, o prprio dficit
hdrico no tem causas estritamente naturais, haja vista as questes relativas s mudan-
as climticas e, em especial, aos rios voadores advindos da Amaznia.

Figura 30. Principal nascente do rio So Francisco, no


Parque da Canastra, que secou em 2014.

Fonte: Anna Lcia Silva/G17.

6 Disponvel em: http://www.em.com.br/app/noticia/economia/2014/10/17/internas_economia,580622/


situacao-de-represas-e-pior-que-em-2013.shtml e http://noticias.ambientebrasil.com.br/clipping/2014/10/
23/109848-nivel-de-agua-dos-principais-reservatorios-do-pais-e-o-mais-baixo-desde-2001.html. Acesso
em: 29/10/2014.
7 Disponvel em: http://g1.globo.com/mg/centro-oeste/noticia/2014/09/diretor-de-parque-diz-que-princi-
pal-nascente-do-rio-sao-francisco-secou.html. Acesso em: 29/10/2014.
Estudos Estratgicos
98 Instrumentos de Gesto das guas

Apesar de a nascente do Parque da Canastra no ser determinante para o volume de


gua na bacia hidrogrfica, o seu secamento serviu como um termmetro para indicar
o reduzido nvel alcanado pelos reservatrios existentes jusante8. Deve-se ressaltar o
carter estratgico dessa bacia, cujo rio nasce em regio tropical, com uma boa mdia
pluviomtrica, mas depois se dirige regio semirida, de grande vulnerabilidade hdri-
ca. O agravante, nesse caso, que o projeto de transposio do rio So Francisco, ainda
em execuo no trecho mais a jusante do rio, teve como uma de suas condicionantes
o projeto de revitalizao na bacia, com foco nas aes de recuperao e controle de
processos erosivos, o qual, segundo auditorias do Tribunal de Contas da Unio (TCU),
no vem sendo implantado conforme planejado9.
Poucas centenas de quilmetros rio abaixo, a represa da UHE de Trs Marias, situada
na poro central de Minas Gerais, sentiu igualmente os efeitos da estiagem e, nesse
caso, tambm do mau uso do solo na bacia. No incio de novembro/2014, o nvel do
reservatrio j estava abaixo de 3% de sua capacidade, superando a ento pior marca,
registrada em 1971, considerando-se cem anos de medio. As implicaes da queda no
fluxo do rio So Francisco, do baixo percentual de reservao e da reduo das vazes
defluentes da UHE de Trs Marias de 400 para 120 m3/s, no incio de novembro/2014
foram variadas, afetando, entre outras atividades, o abastecimento urbano de Pirapora,
a navegao a jusante dela, a agricultura irrigada e at a gerao de energia eltrica. Das
seis turbinas da usina, apenas duas estavam em operao em outubro/2014, estimando-
-se que a gerao de energia fosse interrompida a qualquer instante. A vazo defluente
da UHE de Sobradinho tambm foi reduzida de 1.300 m3/s para 1.100 m3/s.10

8 Disponvel em: http://g1.globo.com/mg/centro-oeste/noticia/2014/09/diretor-de-parque-diz-que-princi-


pal-nascente-do-rio-sao-francisco-secou.html. Acesso em: 30/10/2014.
9 Disponvel em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20120619/AC_1457_22_12_P.
doc. Acesso em: 30/10/2014.
10 Disponvel em: http://www.ecodebate.com.br/2014/10/14 mg-hidreletrica-de-tres-marias-reduz-geracao
-por-causa-do-nivel-do-reservatorio/; http://www.otempo.com.br/capa/economia/para-encher-meia-tr%
C3%AAs-marias-tem-que-chover-30-dias-direto-1.939642; http://www.otempo.com.br/capa/economia
/j%C3%A1-tem-cidade-ensinando-como-enfrentar-a-estiagem-1.940283; http://www.em.com.br/app/noti
cia/gerais/2014/10/31/interna_gerais,585625/vazao-da-usina-de-tres-marias-e-reduzida-pela-segunda-
-vez-no-mes-por-causa-da-seca.shtml e http://www.otempo.com.br/capa/economia/lago-de-tr%C3%A
As-marias-chega-ao-n%C3%ADvel-mais-baixo-desde-1931-1.942605. Acesso em: 01-05/11/2014.
99

Figura 31. Em novembro/2014, o reservatrio de Trs Marias


desceu a menos 3% de sua capacidade.

Fonte: autor desconhecido11.

No sul de Minas, o reservatrio da UHE de Furnas foi outro que sofreu os efeitos da
estiagem prolongada, por ter chovido na regio, em 2014, apenas um tero da mdia
registrada nos ltimos 19 anos. Em 29/10/2014, a represa de Furnas estava no nvel
de 753,89 m equivalente a 13,80% de volume til e apenas 3,89 m acima do nvel
mnimo para operao da usina (750 m). Apesar de a estiagem de 2014 ser considerada
atpica e preocupante, ainda no havia sido alcanado o menor nvel histrico registra-
do por Furnas em dezembro/1999, quando o reservatrio atingiu 751,90 m, ou 6,28%
de volume til, 1,90 m acima do nvel mnimo , o que, felizmente, no chegou a com-
prometer o fornecimento de energia. Todavia, foram severamente prejudicadas diversas
atividades piscicultura em tanques-rede, produo de caf e leite, turismo e lazer etc.
desenvolvidas dentro e no entorno do Mar de Minas, como ele conhecido12.

11 Disponvel em: http://www.otempo.com.br/capa/economia/j%C3%A1-tem-cidade-ensinando-como-en-


frentar-a-estiagem-1.940283. Acesso em: 31/10/2014.
12 Disponvel em: http://g1.globo.com/mg/sul-de-minas/noticia/2014/10/seca-no-mar-de-minas-causa-per-
das-de-r-35-milhoes-em-pesca-e-turismo.html. Acesso em: 31/10/2014.
Estudos Estratgicos
100 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 32. Pousada em Carmo do Rio Claro/MG, no


Lago de Furnas, em 2014 e em 2011.

Fonte: Samantha Silva/G113.

13 Disponvel em: http://g1.globo.com/mg/sul-de-minas/noticia/2014/10/seca-no-mar-de-minas-causa-per-


das-de-r-35-milhoes-em-pesca-e-turismo.html. Acesso em: 31/10/2014.
101

J no estado do Rio de Janeiro, a bacia do rio Paraba do Sul tambm sofreu com a pior
estiagem j registrada nos ltimos 84 anos, chegando o volume de seus reservatrios a
9% da capacidade, no incio de novembro/2014. Mas, alm da seca, So Joo da Barra,
no norte do estado, enfrentou ainda o problema da salinizao no ponto de captao da
gua do rio, fazendo com que esta sasse salgada nas torneiras, prejudicando a distribui-
o. O fato foi provocado pelo avano do mar sobre o rio Paraba do Sul, acompanhado
pela marcha da cunha salina em subsolo, ou seja, da gua subterrnea salgada sobre a
gua doce dos aquferos continentais. Alm disso, a economia da pesca tambm foi afe-
tada, tendo cerca de 600 pescadores de gua doce sido prejudicados por causa do baixo
nvel do rio. A produo pesqueira reduziu-se em mais de 60%, razo pela qual muitos
tiveram que buscar alternativas em outros trabalhos14.

Figura 33. Avano da lngua salina na foz do rio Paraba


do Sul em So Joo da Barra/RJ.

Fonte: Welliton Rangel/Comit do Baixo Paraba 15.

14 Disponvel em: http://g1.globo.com/rj/norte-fluminense/noticia/2014/10/salinizacao-do-rio-paraiba-do-


sul-afeta-distribuicao-de-agua-no-norte-do-rj.html e http://noticias.ambientebrasil.com.br/clipping/2014
/11/03/110141-sem-chuva-nivel-dos-reservatorios-do-rio-de-janeiro-pode-chegar-a-4.html. Acesso em:
03/11/2014.
15 Disponvel em: http://g1.globo.com/rj/norte-fluminense/noticia/2014/10/salinizacao-do-rio-paraiba-do-
-sul-afeta-distribuicao-de-agua-no-norte-do-rj.html. Acesso em: 31/10/2014.
Estudos Estratgicos
102 Instrumentos de Gesto das guas

O estado de So Paulo sofreu em grau ainda maior os efeitos severos da estiagem de


2014, em diversos aspectos. Desde o segundo trimestre, por exemplo, funcionou preca-
riamente o trecho paulista da hidrovia Tiet-Paran, com 800 km, trinta terminais e
capacidade de transporte de mais de seis milhes de toneladas de cargas por ano, o que
levou muitas empresas a paralisarem suas atividades16. J no ltimo trimestre, a estia-
gem tambm foi sentida a jusante, no oeste do Paran, na divisa Brasil/Paraguai: a na-
vegao, a pesca e at a fiscalizao da Polcia Federal na fronteira ficaram prejudicadas
pelo baixo volume do rio Paran. A seca chegou a fazer reaparecer parte das corredeiras
das Sete Quedas, inundadas pela represa de Itaipu17.
No entanto, talvez o efeito mais noticiado da seca tenha sido a crise hdrica vivida pela
capital paulista. Embora rodeada de mananciais e dotada de bom regime de chuvas,
So Paulo no foi a primeira grande cidade a sofrer com uma grave crise hdrica. Pases
como Estados Unidos, Inglaterra, Israel, Japo e Austrlia tambm tiveram de lidar com
a escassez de gua provocada por diferentes motivos, da poluio de fontes naturais a se-
cas sem precedentes, e encontraram sadas bem-sucedidas de curto e longo prazo para
garantir a estabilidade hdrica, tais como a aplicao de multas dirias a quem cometia
ilegalidades relativas ao uso de gua e a realizao de campanhas de conscientizao da
populao com a participao de celebridades18.
No entorno da RMSP, a pior situao foi a vivida, sem dvida, pelo Sistema Cantareira.
Suas guas descem por gravidade desde as represas de Jaguari e Jacare, em Bragana Pau-
lista, passando para as represas de Cachoeira, Atibainha e Paiva Castro. De l, seguem por
tneis at a Estao Elevatria Santa Ins, que bombeia as guas para a represa de guas
Claras, a qual tem funo de segurana. De guas Claras a gua enviada para a Estao
do Guara, onde so tratados 33 m3/s de gua. O Sistema atende a quase dez milhes de
pessoas, quase metade da populao da RMSP, alm de outros municpios19.

16 Disponvel em: http://g1.globo.com/economia/agronegocios/noticia/2014/05/em-sp-seca-prejudica-na-


vegacao-e-transporte-de-cargas-e-interrompido.html. Acesso em: 03/11/2014.
17 Disponvel em: http://noticias.band.uol.com.br/jornaldaband/videos/2014/10/31/15257831-seca-no-su-
deste-afeta-navegacao-no-rio-parana.html. Acesso em: 03/11/2014.
18 Disponvel em: http://veja.abril.com.br/noticia/ciencia/como-sao-paulo-pode-superar-a-crise-hidrica e
http://g1.globo.com/natureza/noticia/2014/10/celebridades-e-multas-sao-armas-da-california-contra-
-desperdicio-de-agua.html. Acesso em: 30/10/2014.
19 Disponvel em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Sistema_Cantareira. Acesso em: 30/10/2014.
103

Figura 34. Regio da Ponte Enterprise, que cruza o Lago Oroville, na


Califrnia, em 20/07/2011 e em 19/08/2014, aps trs anos de seca.

Fonte: Justin Sullivan/Getty Images North America/AFP20.

20 Disponvel em: http://g1.globo.com/natureza/noticia/2014/10/celebridades-e-multas-sao-armas-da-cali-


fornia-contra-desperdicio-de-agua.html. Acesso em: 31/10/2014.
Estudos Estratgicos
104 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 35. Represa de Jaguari, integrante do Sistema


Cantareira, em 16/08/2013 e em 03/08/2014.

Fonte: NASA Earth Observatory image by Jesse Allen, using Landsat data from the U.S.Geological Survey21.

21 Disponvel em: http://g1.globo.com/natureza/noticia/2014/10/nasa-publica-imagem-que-mostra-efeito-


-da-seca-no-sistema-cantareira.html. Acesso em: 31/10/2014.
105

Figura 36. Representao grfica dos reservatrios do Sistema Cantareira.

Fonte: Comit PCJ22.

A anlise dos dados de grfico do volume armazenado no Sistema Cantareira ao longo


dos ltimos doze anos mostra que os menores percentuais de armazenamento nesse pe-
rodo (pouco menos de 20%) haviam ocorrido ao final de 2003. Seguiu-se um perodo
de crescimento do volume armazenado, moderado at 2008 e forte at 2010, quando
alcanou 100% e, a partir da, um expressivo decrscimo, em especial nos anos 2013 e
2014. Em 15/05/2014, o Sistema, que apresenta um volume total de 982 bilhes de litros,
passou a contar com a gua do primeiro volume morto (182,5 bilhes de litros), reserva
estratgica do fundo dos reservatrios misturada a sedimentos, que precisa de tratamento
especial para ser usada. J em 30/10/2014, a Companhia de Saneamento Bsico do Estado
de So Paulo (Sabesp) foi autorizada a usar a gua da segunda cota do volume morto (105
bilhes de litros) no Sistema, o que acabou ocorrendo a partir do dia 15/11/201423.
O ms de outubro/2014 foi o mais seco em 84 anos do Sistema Cantareira, com apenas
42,5 mm de chuva (32% da mdia histrica mensal). Desde 1930, os rios que alimentam
seus reservatrios no registravam uma vazo to baixa, de quatro mil l/s, apenas 14,8%
da mdia histrica mensal, que passou a ser registrada desde aquela dcada. Entraram
nos reservatrios somente 10,7 bilhes de litros em outubro/2014, enquanto a mdia
histrica de 72,5 bilhes de litros. Em contrapartida, 60,5 bilhes de litros deixaram
as represas no mesmo ms para abastecer 6,5 milhes de pessoas na Grande So Paulo
que ainda dependem do Cantareira e mais 5,5 milhes na regio de Campinas. Isso sig-
nifica que o dficit de gua alcanou 49,8 bilhes de litros somente em outubro/2014.
O cenrio mais pessimista apontava que chegariam ao Cantareira 41,3 bilhes de litros,

22 Disponvel em: http://www.ecodebate.com.br/2014/03/26/um-olhar-interdisciplinar-sobre-a-seca-em-


-sao-paulo/. Acesso em: 31/10/2014.
23 Disponvel em: http://www2.sabesp.com.br/mananciais/. Acesso em: 31/10/2014 e 24/11/2014.
Estudos Estratgicos
106 Instrumentos de Gesto das guas

como ocorrido na seca de 1953, a pior da histria at ento, mas mesmo esse volume
ainda foi 286% superior ao que realmente chegou s represas24.

Figura 37. Instalao de equipamentos para retirada de gua da primeira


cota do volume morto no Sistema Cantareira, em maio/2014.

Fonte: G1/Globo.com.25

Em novembro/2014, as chuvas nas bacias dos sistemas operados pela Sabesp tambm
ficaram abaixo das mdias histricas, em percentuais variando entre 54% (Sistema Rio
Grande) e 87% (Sistema Guarapiranga), sendo que na bacia do Sistema Cantareira
choveu 85% da mdia histrica daquele ms26. Embora tais valores representassem uma
ntida melhoria em relao ao ms anterior, se essa tendncia de precipitaes abaixo
da mdia histrica se mantivesse durante todo o perodo chuvoso 2014/2015, era bem
provvel que no houvesse uma boa recuperao dos mananciais e fosse necessrio usar
de novo o volume morto do Cantareira, talvez at antes da poca em que ele comeou
a ser usado em 201427. O pior que, conforme pesquisa realizada em 2014, cerca de
95% das empresas, indstrias, hospitais e hotis do estado de So Paulo no tinham um
plano de contingncia para enfrentar a crise hdrica28.
Em dezembro/2014, os sistemas operados pela Sabesp ainda estavam com volumes re-
duzidos de gua nos reservatrios, registrando-se, em 9/12/14, os seguintes percentuais:

24 Disponvel em: http://www.em.com.br/app/noticia/nacional/2014/10/31/interna_nacional,585405/canta-


reira-tem-o-mes-mais-seco-desde-1930.shtml. Acesso em: 31/10/2014.
25 Disponvel em: http://g1.globo.com/bom-dia-brasil/noticia/2014/05/agua-do-volume-morto-do-cantarei-
ra-comeca-ser-abastecer-grande-sp.html. Acesso em: 31/10/2014.
26 Disponvel em: http://www2.sabesp.com.br/mananciais/. Acesso em: 30/11/2014.
27 Disponvel em: http://www.ecodebate.com.br/2014/11/17/crise-hidrica-de-sao-paulo-passa-pelo-agrone-
gocio-desperdicio-e-privatizacao-da-agua/. Acesso em: 18/11/2014.
28 Disponvel em: http://www.ecodebate.com.br/2014/11/25/empresas-do-estado-de-sp-nao-tem-plano-
-de-contingencia-para-enfrentar-crise-hidrica-mostra-pesquisa/. Acesso em: 26/11/2014.
107

Cantareira: 7,7% (j computado o segundo volume morto); Alto Tiet: 4,6%; Guarapi-
ranga: 31,6%; Alto Cotia: 29,4%; Rio Grande: 62,1%; e Rio Claro: 28,3%29. Saliente-se
que as chuvas que ocorreram na regio naquele ms no haviam sido suficientes para
reverter a tendncia de baixa dos nveis dos reservatrios, sendo que na bacia do Sistema
Cantareira choveu apenas 75% da mdia histrica de dezembro. Em 19/12/14, o nvel
do Cantareira atingiu o percentual mais baixo em 2014, de apenas 6,7%, subindo muito
pouco at o ltimo dia daquele ano, quando chegou a 7,2%, mas tornando a baixar
em janeiro/2015, atingindo apenas 5,0% em 1o /02/2015, quando, enfim, voltou a subir.
Esse quadro prenunciava perspectivas bastante sombrias quanto recuperao dos ma-
nanciais e continuidade do abastecimento pblico no curto/mdio prazo, caso no
chovesse bem acima da mdia histrica nos primeiros meses de 2015, o que no ocorreu
em janeiro e fevereiro, mas apenas em maro30.
Assim, a intensidade e a distribuio geogrfica das precipitaes pluviomtricas na
estao chuvosa 2014/2015 seriam determinantes para a maior ou menor recuperao
dos mananciais superficiais e subterrneos. Como visto, deles depende no apenas o
abastecimento urbano, mas todas as atividades associadas direta ou indiretamente aos
recursos hdricos. Entre estas, uma das mais importantes a gerao de energia hidre-
ltrica, dado o peso que representa na matriz energtica nacional. No incio de novem-
bro/2014, o risco de dficit de energia em 2015 no Subsistema Sudeste/Centro-Oeste
passou a ser de 5%, nvel mximo tolerado pelo governo federal, enquanto o risco de
racionamento se situava em torno de 25%31.
Por fim, cabe registrar que os efeitos da estiagem de 2014 no se restringiram espcie
humana, tendo afetado tambm os ecossistemas naturais, com danos incalculveis
biota. Os mais visveis talvez tenham sido aqueles impingidos aos peixes, que, em razo
do baixo volume dos cursos dgua, tornaram-se presas fceis dos predadores entre os
quais, o homem e tiveram dificuldades em realizar a piracema para desovar. Alm
disso, um rio com pouca vazo apresenta baixa capacidade de diluio de poluentes,
com a consequente diminuio da concentrao de oxignio dissolvido na gua. Da,
apenas no rio Piracicaba/SP, por exemplo, pelo menos trs mortandades de peixes fo-
ram registradas em 2014 nos meses de fevereiro, agosto e outubro32.

29 Disponvel em: http://www2.sabesp.com.br/mananciais/. Acesso em: 09/12/2014 e http://www.otempo.


com.br/capa/brasil/chuva-n%C3%A3o-impede-nova-queda-em-reservat%C3%B3rios-1.942698. Acesso
em: 06/11/2014.
30 Disponvel em: http://www2.sabesp.com.br/mananciais/. Acesso em: 24/03/2015.
31 Disponvel em: http://www.otempo.com.br/capa/economia/temor-de-racionamento-de-energia-
-em-2015-j%C3%A1-%C3%A9-real-1.943009. Acesso em: 06/11/2014.
32 Disponvel em: http://g1.globo.com/sp/piracicaba-regiao/noticia/2014/02/milhares-de-peixes=-sao-
encontrados-mortos-margens-do-rio-piracicaba.html, http://g1.globo.com/sp/piracicaba-regiao/noticia/
2014/10/seca-impede-subida-dos-peixes-para-piracema-afirmam-especialistas-piracicaba.html, http://
g1.globo.com/sao-paulo/itapetininga-regiao/noticia/2014/11/periodo-de-estiagem-prejudica-piracema-
-na-regiao-de-itapetininga.html e http://noticias.ambientebrasil.com.br/clipping/2014/10/16/109644-
-falta-de-vazao-faz-rio-piracicaba-registrar-3%C2%AA-mortandade-de-peixes-no-ano.html. Acesso em:
03/11/2014.
Estudos Estratgicos
108 Instrumentos de Gesto das guas

Outro efeito adverso da estiagem sobre os ecossistemas foi o grande nmero de focos
de incndios e queimadas registrados em todo o Pas durante o ano. Segundo dados do
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), de 2009 a 2014, o Pas apresentou os
seguintes totais anuais de focos: 123.211, 249.291, 133.087, 193.838, 115.520 e 183.528. Em-
bora inferior ao nmero de focos de 2010 e de 2012, e concentrada nos estados do Norte,
a quantidade de queimadas no Brasil em 2014 aumentou 59% em relao a 2013. Os
estados recordistas foram Mato Grosso e Par, com mais de vinte mil focos cada, sendo
que setembro foi o ms em que eles mais se concentraram, como historicamente ocorre33.

6.3 PROVVEIS CAUSAS


A crise hdrica registrada no Sudeste em 2014 teve causas de curto e de longo prazo. No
curto prazo, do ponto de vista meteorolgico, a massa de ar seco que estacionou sobre
a regio ao longo de quase todo o ano, acompanhada pelas altas temperaturas influen-
ciadas pelo fenmeno climtico El Nio, no s causou a estiagem, como aprofundou
e prolongou seus efeitos deletrios alm do esperado34. No longo prazo, so diversas as
causas que podem explicar tanto a estiagem quanto a crise hdrica em si, envolvendo
desde fatores predominantemente naturais at outros tipicamente antrpicos.
Entre essas causas de longo prazo, pode-se citar, em primeiro lugar, o desmatamento a
que vm sendo historicamente submetidos os biomas brasileiros, a comear pela Mata
Atlntica, desde os tempos de Brasil Colnia, mas intensificando-se no sculo XX com
a industrializao e a expanso urbana, at a Amaznia e o Cerrado, a partir da segun-
da metade do sculo passado. Neste ltimo caso, com o desmatamento de mais de 50%
do bioma e a degradao e impermeabilizao do solo pelas atividades agropecurias,
impede-se gradativamente a infiltrao da gua no subsolo e, consequentemente, a re-
composio das reservas hdricas subterrneas e a manuteno do fluxo-base das nas-
centes, mesmo com a chegada de novas chuvas35.
No caso da Amaznia, s nas ltimas quatro dcadas o bioma j perdeu 762 mil km2.
Com isso, vem diminuindo o fluxo para o Sul de nuvens de ar mido que dali provm.
Como j dito, os rios voadores originam-se da evapotranspirao da Floresta Amaz-
nica e, devido rotao da Terra e barreira representada pelos Andes, alimentam de
chuvas, com estimados oito trilhes m3/ano, as bacias hidrogrficas das regies Centro-

33 Disponvel em: http://www.parecis.net/portal/noticias/agronegocio/11212-mato-grosso-lidera-os-focos-


-de-inc%C3%AAndio-no-brasil.html, http://sigma.cptec.inpe.br/queimadas/queimadas.pdf e http://sig-
ma.cptec.inpe.br/queimadas/estatisticas.php. Acesso em: 03/11/2014 e 13/01/2015.
34 Disponvel em: http://veja.abril.com.br/noticia/ciencia/a-falta-de-agua-em-sao-paulo-tem-solucao, http://
correio.rac.com.br/_conteudo/2014/07/ig_paulista/194064-ar-seco-agrava-crise-hidrica-na-regiao.html,
http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidiano/190551-calor-atipico-e-seca-agravam-crise-em-sp.shtml
e http://www.otempo.com.br/cidades/inc%C3%AAndios-batem-recorde-deste-m%C3%AAs-desde-1998-
1.935121, entre outras. Acesso em: 31/10/2014.
35 Disponvel em: http://www.amda.org.br/?string=interna-opiniao&cod=5467. Acesso em: 31/10/2014.
109

-Oeste, Sudeste e Sul do Pas. Trata-se de um importante servio ambiental prestado


pelo bioma ao Pas, que sustenta o agronegcio brasileiro e as chuvas que enchem os
reservatrios produtores de hidroeletricidade. O avano do desmatamento na Amaz-
nia, contudo, vem implicando alteraes nos padres de circulao desses rios voadores
e, por efeito, no regime pluviomtrico no Centro-Sul36.
No caso especfico do Sistema Cantareira, centro da crise de abastecimento dgua que
assolou So Paulo em 2014, os estudos demonstram que a cobertura florestal nativa na
bacia hidrogrfica e nos mananciais que o compem alcana apenas 488 km2(21,5%)
de vegetao nativa, dos 2.270 km2 da bacia onde se situam as seis represas que o inte-
gram. Alm disso, do total de 5.082 km de rios que formam o Sistema Cantareira, ape-
nas 23,5% (1.196 km) contam com vegetao nativa em rea superior a um hectare em
seu entorno, enquanto os outros 76,5% (3.886 km) esto sem matas ciliares, em reas
alteradas, ocupadas por pastagens, agricultura e silvicultura, entre outros usos37.
Conforme demonstrado cientificamente, essencial propiciar uma boa infiltrao das
precipitaes pluviomtricas no subsolo, pois essa gua infiltrada durante a estao
chuvosa que ir manter o fluxo-base das fontes e a vazo dos cursos dgua durante a
estao seca. Para que isso ocorra, a melhor opo sempre manter com cobertura
vegetal as reas de recarga e as APPs. Caso contrrio, ocorre um excessivo escoamento
superficial que, alm de no recompor as reservas subterrneas, provoca enchentes nos
trechos mais a jusante dos vales, com os efeitos adversos conhecidos. O prejuzo hdrico,
portanto, duplo: eroso das vertentes e das margens de rios e assoreamento dos vales,
seguidos de alagamentos, durante a estao chuvosa, e secamento de fontes e reduo
excessiva das vazes superficiais durante o estio.
Quanto crise no abastecimento da RMSP, tendo em vista a ocupao cada vez maior
do solo com atividades antrpicas, tanto no meio urbano quanto rural, com a retirada
progressiva da vegetao nativa e a impermeabilizao do solo, associadas aos eventos
climticos cada vez mais catastrficos, parece claro que o planejamento da infraestrutu-
ra hdrica no foi condizente com essas novas condies. No caso do Sistema Cantarei-
ra, por exemplo, chama a ateno o fato de, em pouco mais de quatro anos (de meados
de 2010 ao final de 2014), ele ter passado de um estado de reservao plena (100%) para
outro de reservao nula, tendo-se at que acessar a reserva estratgica. Ora, nos dias

36 Disponvel em: http://www.oeco.org.br/reportagens/21248-evaporacao-na-amazonia-chuva-no-sudeste.


Acesso em 31/10/2014. http://www.ecodebate.com.br/2014/10/31/amazonia-acumula-762-mil-km%C2
%B2-de-desmatamento-em-40-anos-diz-estudo-do-inpe/. Acesso em 31/10/2014. http://riosvoadores.
com.br/. Acesso em: 31/10/2014. Drought bites as Amazons flying rivers dry up. 15/09/2014. Disponvel em:
http://www.theguardian.com/environment/2014/sep/15/drought-bites-as-amazons-flying-rivers-dry-up.
Acesso em: 23/09/2014. Amaznia tem oceano subterrneo. 2014. Disponvel em: http://noticias.
ambientebrasil.com.br/clipping /2014/08/06/107665-amazonia-tem-% E2% 80 %9Coceano-subter-
-raneo%E2%80%9D.html. Acesso em: 06/08/2014.
37 Disponvel em: http://www.ecodebate.com.br/2014/10/15/por-que-desmatar-79-da-area-de-mananciais-
-secou-sao-paulo-artigo-de-marcia-hirota/. Acesso em: 03/11/2014.
Estudos Estratgicos
110 Instrumentos de Gesto das guas

atuais, inconcebvel que um sistema de tal relevncia, que abastece a maior metrpo-
le do Pas, zere suas reservas devido a apenas dois perodos hidrolgicos desfavorveis,
como foram os anos de 2013 e 2014.
Por fim, outro fator que contribuiu para que a crise hdrica produzisse efeitos adversos
alm dos normais foi a demora na conscientizao da populao sobre a gravidade da
situao e na adoo de medidas de racionamento, ou qualquer outro termo que se queira
usar para definir a limitao do consumo de gua, determinada pelas autoridades gover-
namentais, a fim de garantir sua distribuio equitativa, em especial aos socialmente mais
carentes. Sem querer entrar aqui no mrito das questes polticas existentes por trs da
crise, o fato que as medidas adotadas para reduzir seus efeitos chegaram tardiamente e,
alm de tudo, vieram incompletas, posto que limitadas s aes de estmulo reduo do
consumo e desacompanhadas das que penalizassem o desperdcio de gua.

6.4 POSSVEIS SOLUES


Sempre que se fala em falta dgua em determinado local, a primeira ideia que se tem a
transposio de guas entre bacias. Trata-se de soluo de engenharia que vem sendo utili-
zada desde a Antiguidade, haja vista os aquedutos construdos para abastecer Roma Antiga.
Hoje em dia, contudo, em vista da crescente escassez do precioso lquido, essa alternativa
tem sido cada vez mais frequente, sendo quase sempre seguida de conflitos entre os habitan-
tes das bacias doadoras e os habitantes das receptoras, pois satisfaz as necessidades hdricas
destes, mas sobrecarrega as daqueles. Para a Macrometrpole paulista, por exemplo, j vem
sendo estudada h anos a transposio das guas do rio Paraba do Sul, o mesmo curso
dgua ora responsvel por boa parte do abastecimento da capital fluminense.
Na maioria das vezes, a transposio feita para abastecer metrpoles. So Paulo, por
exemplo, que se situa na bacia do rio Tiet, tem o Sistema Cantareira, pelo qual impor-
ta uma vazo de 31 m3/s do rio Piracicaba. O Rio de Janeiro importa gua do rio Paraba
do Sul, para fortalecer o sistema de captao de gua do rio Guandu e complementar
a vazo necessria ao seu abastecimento. Fortaleza dispe de quatro pequenas bacias
hidrogrficas, mas importa gua do Castanho, que um reservatrio de acumulao
do rio Jaguaribe. Em Belo Horizonte, a transposio feita entre sub-bacias, visto que
a metrpole mineira se situa na sub-bacia do rio das Velhas e recebe complemento de
gua da sub-bacia do rio Paraopeba, ambos afluentes do rio So Francisco38.
No entanto, as transposies nem sempre ocorrem para abastecer grandes cidades. Em
2013, por exemplo, foi inaugurado o sistema de transposio de guas do rio So Fran-
cisco para a bacia do rio Coruripe, beneficiando 42 municpios do serto e do agreste do
estado de Alagoas, obra esta que recebeu o nome de Canal do Serto. Outro exemplo

38 Disponvel em: http://www.amda.org.br/?string=interna-opiniao&cod=5288. Acesso em: 30/10/2014.


111

a transposio de guas do rio So Francisco para o Nordeste Setentrional, ora em


andamento, que no ser a primeira e nem a maior transposio entre bacias hidrogr-
ficas no Brasil39.
Outro aspecto negativo da transposio que, alm de serem necessrias inmeras e
dispendiosas obras de engenharia, tais como estaes de bombeamento, canais, aque-
dutos, tneis e condutos forados, se gasta muita energia para recalcar gua de uma
bacia para a outra, tendo-se que vencer, em alguns casos, desnveis de at quase 300 m,
como ocorre no Eixo Leste da transposio do rio So Francisco. Por fim, ao trazer gua
nova para a bacia receptora e, por efeito, gerar mais esgotos e outros efluentes, aps
o uso dos recursos hdricos , quase nunca os sistemas de tratamento de esgoto desta
ltima esto adequados a essa carga adicional.
Em vista desses aspectos, outro processo vem sendo cada vez mais empregado para au-
mentar a disponibilidade hdrica, qual seja o reso da gua. Ele se fundamenta no fato de
que, mesmo poludos, os recursos hdricos podem ser recuperados e reusados para fins be-
nficos diversos. Sobre o tema, na legislao ptria, existe apenas a Resoluo n 54/2005
do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), que estabelece as modalidades,
diretrizes e critrios gerais para a prtica de reso direto no potvel de gua.
As formas potenciais de reso dependem das caractersticas, condies e fatores locais,
tais como deciso poltica, esquemas institucionais, disponibilidade tcnica e fatores
econmicos, sociais e culturais. Na prtica, a qualidade da gua utilizada e o objeto
especfico do reso estabelecero os nveis de tratamento recomendados, os critrios
de segurana e os custos de capital e de operao e manuteno associados. Qualquer
que seja a forma de reso empregada, fundamental observar os princpios bsicos que
devem orientar essa prtica: a preservao da sade dos usurios e do meio ambiente, o
atendimento consistente s exigncias de qualidade relacionadas ao uso pretendido e
proteo dos materiais e equipamentos utilizados nos sistemas de reso40.
Algumas indstrias, em especial no estado de So Paulo, vm aplicando recursos finan-
ceiros significativos na implantao de programas de conservao e reso de guas, ob-
tendo reduo de consumo da ordem de 40% a 80%. A agricultura, responsvel por um
consumo de gua equivalente a 70% do total consumido no Brasil, tambm j comea
a avaliar os benefcios do reso, que, alm da gua, traz para os campos irrigados quan-
tidade significativa de nutrientes, micronutrientes e matria orgnica, que aumenta a
capacidade de reteno de gua no solo. Os demais usos, tais como aquicultura, recarga
gerenciada de aquferos e reso associado com recreao, ainda so praticamente ine-
xistentes no Brasil41.

39 Idem, ibidem.
40 HESPANHOL, I. Um novo paradigma para a gesto de recursos hdricos. In: Revista Estudos Avanados:
Dossi gua. Instituto de Estudos Avanados da USP. V. 33, n 63, mai-ago/2008.
41 Idem.
Estudos Estratgicos
112 Instrumentos de Gesto das guas

Para universalizar a prtica de reso no Brasil, deve-se: (i) desenvolver um arcabouo


legal para regulamentar, orientar e promover a prtica, incluindo normas, padres de
qualidade de gua, cdigos de prticas e atribuies institucionais para as diferentes
formas de reso urbano, agrcola, na aquicultura, na recarga gerenciada de aquferos
e na recreao; e (ii) estimular o reso de gua pela conscientizao dos valores e be-
nefcios da prtica, pela criao de programas de pesquisas e desenvolvimento, imple-
mentao de programas e projetos de demonstrao, introduo de linhas de crditos
especficos e estabelecimento de critrios para subsidiar projetos de reso. A iniciativa
por essas aes pode partir do Ministrio do Meio Ambiente, das Secretarias Esta-
duais de Recursos Hdricos, dos Comits de Bacias Hidrogrficas e das Companhias
Municipais e Estaduais de Saneamento42.
Hoje em dia, o tipo mais comum de reso da gua o tratamento do esgoto para poste-
rior utilizao em descargas e na limpeza de ambientes. No entanto, esse mtodo exige
mudana em toda a rede hidrulica, pois a gua potvel deve ser separada da reciclada.
Para So Paulo e outras metrpoles, a melhor opo seria tratar o esgoto para transfor-
m-lo em gua prpria para consumo, processo que, apesar de ser mais caro e incluir
tcnicas avanadas, como filtragem qumica e por membranas, permite aproveitar toda
a rede j existente. Como a demanda por gua ir crescer cada vez mais, busc-la de
outros locais no opo de longo prazo43. Ao final de outubro/2014, em meio forte
estiagem que atingia a regio Sudeste, Campinas anunciou que ser a primeira cidade
do Pas a usar esgoto tratado para abastecer a populao44.
Outras solues de engenharia frequentemente debatidas para combater a crise hdrica
so a construo de usinas de dessalinizao e a perfurao de poos artesianos. As
primeiras, alm de caras, so potencialmente viveis apenas em cidades litorneas, o
que no o caso de So Paulo, por exemplo. Todavia, pequenos sistemas de dessali-
nizao so comuns em localidades isoladas do Semirido brasileiro, por se tratar de
um processo ainda caro e com vazo bastante limitada de gua tratada. Outro aspecto
importante a ser citado o destino dado ao rejeito do material resultante do processo de
dessalinizao, que pode constituir um problema ambiental.
J os poos artesianos so amplamente empregados, em especial nas bacias sedimenta-
res, como nas cidades do oeste paulista, mas tambm no cristalino. Alm do risco de
no se conseguir uma vazo satisfatria, os poos tampouco garantem gua com segu-
rana, pois a captam em aquferos que tambm correm o risco de secar, se no forem
adequadamente recarregados. Adicionalmente, existe a possibilidade de a gua subter-

42 Idem.
43 Disponvel em: http://veja.abril.com.br/noticia/ciencia/como-sao-paulo-pode-superar-a-crise-hidrica.
Acesso em: 30/10/2014.
44 Disponvel em: http://www.otempo.com.br/capa/brasil/campinas-ser%C3%A1-1%C2%AA-cidade-a-usar-
-esgoto-tratado-para-abastecimento-1.939937. Acesso em: 31/10/2014.
113

rnea estar contaminada a partir de esgotos e resduos enterrados, o que implica riscos
sade45. Segundo a Agncia Nacional de guas (ANA), 85% dos poos artesianos no
Brasil so clandestinos. Porm, como os grandes usurios so empresas, incluindo as de
abastecimento, cerca de 80% do volume captado esto, em tese, regularizados46.
A despeito desses riscos, e para fazer frente especificamente crise hdrica da metrpole
paulista, gelogos da Universidade de So Paulo (USP) elaboravam um estudo, ao final
de outubro/2014, para saber se seria possvel retirar gua do Aqufero Guarani para a
regio de Piracicaba, aliviando o Sistema Cantareira. A proposta era analisar a viabili-
dade da construo de 24 poos artesianos no municpio de Itirapina, na regio oeste
do estado, onde o aqufero pode ser acessado de forma rasa, simulando-se, por meio de
modelo matemtico, a extrao de 150 m3/h de gua47.
Por fim, outras possveis solues para reduzir o risco de futuras crises hdricas esto
vinculadas a mudanas de hbito de todos ns, consumidores, de modo a evitar ou
reduzir o desperdcio e dar gua o devido valor, em face do que ela representa para a
boa qualidade de vida da espcie humana, entre outras espcies que conosco comparti-
lham o Planeta. Tais mudanas podem estar associadas, por exemplo, obrigatoriedade
de aproveitamento das guas de chuva, de instalao de hidrmetros individuais em
prdios de apartamentos, de uso de temporizadores ou arejadores em torneiras, de uso
de descargas com caixa acoplada etc., conforme preveem inmeras proposies em
tramitao no Congresso Nacional e em outras casas legislativas.
Quaisquer das solues anteriores, ou todas elas em conjunto, tero maiores chances de
xito se acompanhadas de maior transparncia das aes governamentais e privadas re-
lativas gesto hdrica e de maior participao da sociedade civil na sua implementao
e fiscalizao. Assim, surgem como sopros de esperana nesse sentido iniciativas como
a lanada ao final de outubro/2014 por um grupo de vinte organizaes no governa-
mentais, chamado de Aliana pela gua, com o intuito de combater o problema da
crise hdrica em So Paulo. A partir das sugestes de 280 especialistas de 60 municpios,
foram propostas 196 medidas de curto prazo e 191 de longo prazo para a falta dgua
na regio, entre as quais aes de sensibilizao da populao e a estipulao de multas
para o uso abusivo e incentivos para a reduo de consumo de gua, de modo a chegar
a abril/2015 com os reservatrios fora de risco48.

45 Disponvel em: http://veja.abril.com.br/noticia/ciencia/como-sao-paulo-pode-superar-a-crise-hidrica e


http://www.em.com.br/app/noticia/nacional/2014/10/20/interna_nacional,581322/com-seca-cresce-pro-
cura-por-pocos-em-sp.shtml. Acesso em: 30/10/2014.
46 Disponvel em: http://www.otempo.com.br/capa/economia/aqu%C3%ADferos-s%C3%A3o-alternativa-
-para-seca-mas-ainda-falta-gest%C3%A3o-1.941252 e http://www.otempo.com.br/capa/economia/po%C
3%A7os-clandestinos-dominam-1.932874. Acesso em: 03/11/2014.
47 Disponvel em: http://noticias.ambientebrasil.com.br/clipping/2014/10/28/109972-geologos-estudam-
-meio-de-usar-aquifero-guarani-para-aliviar-crise-do-cantareira.html. Acesso em: 31/10/2014.
48 Disponvel em: http://noticias.ambientebrasil.com.br/clipping/2014/10/30/110027-alianca-formada-para-
-combater-crise-hidrica-propoe-multa-para-reduzir-consumo.html e http://aguasp.com.br/. Acesso em:
03/11/2014.
Estudos Estratgicos
114 Instrumentos de Gesto das guas

6.5 RELAO COM A LEI DAS


GUAS E OUTRAS NORMAS
Quando se fala em crise hdrica, pensa-se, incontinenti, que os aspectos relativos a esse
tema deveriam estar abrangidos na Lei das guas e que qualquer conflito a esse respeito
encontraria soluo em seus dispositivos. No entanto, dada a interdisciplinaridade que
permeia o tema da gesto das guas, bem como todas as atividades setoriais que nela
influenciam, de forma direta ou indireta, constata-se que, a despeito de sua abrangn-
cia, a Lei das guas , por si s, apenas parcialmente capaz de assegurar a preveno
e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes do uso
inadequado dos recursos naturais, como prope um de seus objetivos (art. 2, III). Isso
ocorre, simplesmente, porque uma srie de fatores, naturais ou no, definem e retroali-
mentam esses eventos crticos, determinando sua origem, intensidade e evoluo.
Assim, pois, a qualidade das guas no Pas est quase sempre associada ao saneamento
bsico, em especial os esgotos, que as contaminam, impedindo outros usos. A norma
que disciplina a matria a Lei n 11.455/2007, cujo art. 50 estatui que a alocao de re-
cursos pblicos federais e os financiamentos com recursos da Unio sero feitos em con-
formidade com os planos de saneamento bsico. Ocorre que o Decreto n 7.217/2010,
que regulamenta a Lei, estabelecia, no 2 do art. 26, que a existncia desses planos
seria condio para o acesso a esses recursos a partir de 2014, mas a nova redao dada
pelo Decreto n 8.211/2014 estendeu esse prazo at 31/12/2015. Ou seja, concedeu-se
mais tempo para que se continuem lanando esgotos indiscriminadamente nos corpos
dgua, sem adequado tratamento.
Outro fator que afeta de forma direta a qualidade das guas so resduos tais como
embalagens, tratados na Lei n 12.305/2010, que institui a Poltica Nacional de Res-
duos Slidos. Aqui, de forma semelhante ocorrida com o saneamento, o art. 54 da
Lei estabelecia o prazo de quatro anos (ou seja, agosto de 2014) para que as prefeituras
acabassem com os lixes. Todavia, com a Medida Provisria n 651/2014, tal prazo foi
ampliado em mais quatro anos, o que, na prtica, significou desprestigiar os municpios
que se esforaram para se adequar e dar mais tempo aos inadimplentes em destinar
seus resduos de forma ambientalmente adequada. Trata-se, portanto, de questes mui-
to alm da Lei das guas influenciando a qualidade dos recursos hdricos.
Quanto ao uso do solo urbano, em especial no que diz respeito expanso do permetro
urbano, ocupao das reas de risco, canalizao de crregos e impermeabilizao
do solo, entre outras atividades que afetam direta ou indiretamente as guas, trata-se de
decises atribudas pela Constituio Federal aos municpios, com base em seus planos
diretores e suas leis de uso e ocupao do solo, embora a Lei n 10.257/2001 (o Estatuto
da Cidade) estabelea diretrizes gerais de poltica urbana. Mais uma vez se observa
115

uma mirade de normas versando sobre temas diversos, mas com reflexos na qualidade
e quantidade dos recursos hdricos.
Especificamente quanto ocorrncia de desastres, e at para enfatizar suas semelhan-
as com a crise hdrica, reproduzem-se adiante trechos iniciais de recente estudo da
Consultoria Legislativa sobre o tema49, que bastante esclarecedor quanto ao aparato
normativo e operacional para o enfrentamento dessa questo no Pas:

Desastres so acontecimentos que fogem normalidade e resultam de even-


tos adversos, naturais ou provocados pelo homem, sobre comunidades e ecos-
sistemas vulnerveis. Envolvem grandes impactos negativos ambientais, eco-
nmicos e sociais, podendo deixar sequelas, reversveis ou no, nos sistemas
ecolgicos e socioeconmicos e provocar a perda de vidas humanas, depen-
dendo da magnitude do evento e do grau de preparao das comunidades
para sua ocorrncia. A presena de sistemas eficientes de monitoramento,
alerta e evacuao pode evitar muitas mortes.

A origem do desastre pode ser natural ou antrpica, ou mista. As consequn-


cias recaem sobre os ecossistemas e sobre as populaes humanas, afetando
mais drasticamente as populaes carentes, que habitam reas de risco, es-
to mal preparadas e tm baixa capacidade de recuperao (CEPAL, 2003).

Conforme a Poltica Nacional de Defesa Civil (SEDEC, 2007), os desas-


tres so classificados de acordo com os critrios de evoluo, intensidade e
origem. Embora o Brasil no tenha registro de grandes terremotos, tsunamis
e furaces, seu territrio marcado por uma extensa lista de desastres rela-
cionados a fenmenos meteorolgicos, identificados como desastres naturais
na Codificao de Desastres, Ameaas e Riscos (CODAR) da Poltica Na-
cional de Defesa Civil (SEDEC, 2007). Recente levantamento dos desastres
naturais ocorridos no Brasil Atlas Brasileiro de Desastres Naturais , reali-
zado pelo Centro de Estudos e Pesquisas sobre Desastres (CEPED), da Uni-
versidade Federal de Santa Catarina, revela o registro de 31.909 desastres
entre 1991 e 2010, dos quais 8.671 na dcada de 1990 e 23.238 na dcada
de 2000 (CEPED, 2012).

H registro de estiagens e secas, enchentes, alagamentos, enxurradas, inun-


daes bruscas ou graduais, eroso fluvial, desbarrancamentos de rios, terras
cadas, escorregamentos, rolamento de mataces, deslizamentos, vendavais,

49 GANEM, R. S. Estrutura institucional da Unio para a gesto de desastres naturais. Estudo. Cmara dos
Deputados, Consultoria Legislativa, Julho/2014, 92 p. Disponvel em: http://www2.camara.leg.br/docu-
mentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/tema14/2014_12965.pdf. Acesso em: 29/10/2014.
Estudos Estratgicos
116 Instrumentos de Gesto das guas

tempestades, trombas dgua, tornados, granizo, eroso marinha, inunda-


es pela invaso do mar, terremotos e sismos, eroso linear, voorocas e
incndios florestais (CMARA DOS DEPUTADOS, 2011).

O Atlas Brasileiro de Desastres Naturais aponta que os 31.909 desastres re-


gistrados no perodo considerado no levantamento afetaram 96.494.755 pes-
soas e causaram 3.404 mortes, entre 1991 e 2010. Os tipos de desastre mais
nefastos so seca e estiagem, devido ao nmero de afetados, e movimentos
de massa e inundaes bruscas (enxurradas), devido ao nmero de mortos.
A regio com maior proporo de mortos a Sudeste, em parte devido alta
densidade demogrfica.

Embora os desastres estejam relacionados a eventos climticos extremos,


importante ressaltar que a ocorrncia destes no corresponde necessariamen-
te existncia de perigo. Muitos desastres decorrem, em grande medida, do
mau uso do solo nas regies urbanas e ao longo das bacias hidrogrficas,
com o desmatamento de nascentes, margens de rios, encostas e demais reas
de Preservao Permanente (APPs).

A manuteno de reas verdes no tecido urbano tem funo ambiental es-


sencial para a preveno de desastres, a qual no pode basear-se apenas nas
solues de engenharia pontuais, que no atendem complexa evoluo
dos espaos urbanos (STEINKE et al., 2014, p. 65).

Alm disso, a viso fragmentada da bacia hidrogrfica, desconectada dos


processos de expanso urbana e de transformao de reas rurais para pro-
duo agropecuria, acarreta graves implicaes para os sistemas hdricos
nas suas totalidades. Entre essas implicaes, destaca-se a gesto das cida-
des de forma desconectada com a observncia de dados meteorolgicos e de
escoamento das guas e, consequentemente, a ocupao de reas de risco
(ARAJO NETO et al., 2014).

Some-se a isso o impacto das mudanas climticas, que apontam para a


ocorrncia cada vez mais frequente e intensa de eventos meteorolgicos
extremos.

A gesto de desastres , portanto, um problema de importncia socioecon-


mica e ambiental significativa a ser enfrentado por meio de polticas pbli-
cas especficas, que envolvam desde a preparao das comunidades, para
117

enfrentamento de eventos naturais extremos, at medidas de gesto territo-


rial e urbana.

Em que pese a gravidade do quadro atual e das projees decorrentes das


mudanas climticas, o Frum Brasileiro de Mudanas Climticas (FBMC)
ressalta que a atuao do Estado na gesto de desastres tem se caracteriza-
do por uma tradio de remediar em vez de prevenir e que os recursos
financeiros disponveis so aplicados com pouca eficcia; h carncia de
recursos humanos especializados, pouca integrao entre as trs esferas de
governo e carncia de informao qualificada e confivel; e que, entre os
brasileiros, falta uma cultura de convivncia com riscos e resilincia; o n-
vel de participao social muito baixo; a atuao das organizaes e movi-
mentos sociais na preveno de emergncias tmida; o pouco conhecimen-
to da populao sobre a questo agravado pelo uso de linguagem tcnica;
faltam zoneamentos municipais de reas de risco; e no h cumprimento do
Cdigo Florestal brasileiro em reas urbanas (FBMC, 2011, p. 11).

Corroborando esse quadro de ineficcia da atuao do Estado na gesto de


desastres, verifica-se que no houve estabilizao do nmero de municpios
afetados no perodo (Figura 1). Pelo contrrio, houve picos nos anos de 2010
e 2012. Em 2010, a regio Sul foi a principal afetada, com 713 municpios
atingidos por fenmenos variados (estiagem, vendavais, granizo, enxurra-
das, tornados, enchentes). Em 2012, a seca afetou fortemente os estados
do Nordeste, especialmente Bahia, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do
Norte, Cear e Piau, que somaram 1.170 municpios atingidos, estendendo-
-se pelo ano de 2013 e, em alguns estados, at 2014. Destacou-se, ainda,
o estado de Minas Gerais, que tem mantido nmero alto de ocorrncias
nos ltimos quatro anos (145 em 2010, 84 em 2011, 269 em 2012, 159 em
2013 e 145 em 2014, at o ms de julho, relacionados a fenmenos variados,
como estiagem, seca, enchentes, enxurradas, deslizamentos, vendaval, ala-
gamentos, granizo, chuvas intensas e rolamento de mataces (Ministrio da
Integrao Nacional, 2014).
Estudos Estratgicos
118 Instrumentos de Gesto das guas

Nmero de municpios afetados por desastres por ano, no perodo 2003-2013

Fonte: Ministrio da Integrao Nacional, 2014a. Dados compilados pela autora.

Portanto, a ocorrncia de desastres no Brasil no fenmeno isolado ou


eventual. Trata-se de problema crnico, que no parece estar em processo
de mitigao.

Um dos entraves soluo de tais problemas a fragilidade da estrutura ins-


titucional relacionada gesto de desastres no Pas. A necessidade urgente
de capacitao tcnica e financeira dos rgos de Proteo e Defesa Civil foi
claramente apontada nos Relatrios das duas recentes Comisses institudas
na Cmara dos Deputados para tratar da matria a Comisso Especial de
Medidas Preventivas e Saneadoras de Catstrofes Climticas, em 2011, e a
Comisso Externa da Regio Serrana do Rio de Janeiro, em 2013 (CMA-
RA DOS DEPUTADOS, 2011; CMARA DOS DEPUTADOS, 2013).

No mbito geral, o Sistema se ressente da falta de quadros tcnicos estveis


e treinados, especialmente para a realizao das aes de preveno. Audi-
toria realizada pelo Tribunal de Contas da Unio nas transferncias para
fazer frente a despesas emergenciais realizadas pela Secretaria Nacional de
Defesa Civil, entre 2004 e 2009, apontou deficincias operacionais e carn-
cia de recursos humanos nos rgos de defesa civil federal e municipais, e,
consequentemente, atrasos no processo de solicitao e liberao de recursos
(TCU, 2010).
119

Inicialmente, necessrio conhecer a distribuio de competncias sobre a


matria, entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios, no mbito da
Constituio Federal. Esta no trata especificamente da gesto de desastres,
expresso recente no ordenamento jurdico nacional. Mas diversos dispositi-
vos constitucionais tratam da defesa civil, da gesto do meio ambiente e do
planejamento urbano, os quais, interligados, oferecem a base constitucional
para o tema em questo.

Assim, de acordo com a Carta Magna, compete privativamente Unio


legislar sobre defesa civil [art. 22, XXVIII]. Unio tambm cabe promover
a defesa contra calamidades pblicas e instituir incentivos que favoream a
recuperao das terras em regies de baixa renda sujeitas a secas peridicas
[arts. 21, XVIII, e 43, 2, IV, e 3]. A Constituio Federal estabelece que
cabe aos bombeiros militares executar as atividades de defesa civil, os quais
integram a estrutura dos governos estaduais [art. 144, V, e 5 e 6]. Mas
cabe Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios proteger o
meio ambiente e as polticas habitacionais [art. 23, VI, VII e IX]. Sendo
assim, aes como ordenamento territorial, controle do desmatamento, ges-
to de bacias hidrogrficas, oferta de moradias adequadas e saneamento
so competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.

Alm disso, a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, junta-


mente com a coletividade, tm o dever de garantir o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado (art. 225, caput), devendo o Poder Pblico, entre
outras aes, preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e pro-
mover a educao ambiental (art. 225, 1, I e VI).

Por outro lado, a Constituio Federal determina que a poltica de desenvolvi-


mento urbano compete ao municpio. Aqueles com mais de vinte mil habitan-
tes devem executar essa poltica por meio do plano diretor, o qual define as exi-
gncias para que a propriedade urbana cumpra sua funo social [art. 182].

Portanto, a Constituio Federal incumbe a Unio de legislar sobre defesa


civil e, aos corpos de bombeiros militares, vinculados aos governos estaduais,
a funo de socorrer a populao na ocorrncia de desastre. Entretanto, as
trs esferas da Federao atuam nas aes de planejamento ambiental, cuja
eficcia tem profundas implicaes para a preveno de desastres no Brasil.
No mesmo sentido atua o planejamento urbano, a cargo do poder munici-
pal, por meio do controle da ocupao de reas urbanas de risco.
Estudos Estratgicos
120 Instrumentos de Gesto das guas

Desta forma, muito embora a crise hdrica de 2014 da regio Sudeste no possa ser
considerada formalmente como desastre, uma vez que necessitaria do reconhecimento
federal de situao de emergncia ou do estado de calamidade pblica dos municpios
por ela afetados, os trechos do texto anterior trazem informaes relevantes para o foco
temtico deste item. Isso porque as medidas preventivas, para evitar ou minimizar os
efeitos nefastos de futuros eventos de seca, se assemelham s aes preventivas empre-
endidas contra a ocorrncia de desastres.
Talvez a principal informao relevante seja a constatao, mostrada na figura ante-
rior, da ntida tendncia de aumento do nmero de municpios afetados por desastres
na ltima dcada no Brasil, o que demonstra no serem eles um fenmeno isolado
ou eventual, mas decorrentes de eventos naturais associados a aes antrpicas locais
que, ampliadas escala global, se traduzem nas mudanas climticas ora em curso.
Como j sobejamente demonstrado nos relatrios do Painel Intergovernamental sobre
Mudana do Clima (IPCC, na sigla em ingls), cuja quinta verso foi divulgada no dia
02/11/2014, so cada vez mais intensos e frequentes os eventos meteorolgicos extremos,
tais como os citados na introduo deste item.
E o pior que se constata que o Pas no est preparado para tais eventos, apresentando
ainda deficincias operacionais e carncia de recursos humanos nos rgos de defesa civil
nos trs nveis da Federao, alm da falta de integrao entre eles, o que se aplica tam-
bm aos eventos hdricos crticos. Isso tudo, a despeito das recentes alteraes legislativas
efetuadas no Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil (SNPDC), com o advento da
Lei n 12.608/2012, que incorporou grandes avanos ao tema, entre os quais a definio
das responsabilidades dos Entes Federados e a mudana do foco da gesto de desastres,
antes centrada nas aes de resposta e reconstruo e ora fortalecendo as aes de preven-
o, sem negligenciar o socorro s vtimas e a recuperao das reas atingidas50.
Alm das anteriores, outras normas que tambm afetam as guas so a Lei n 12.651/2012
(novo Cdigo Florestal), a Lei n 8.171/1991 (Lei de Poltica Agrcola), a Lei n 6.938/1981
(Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente), a Lei n 9.985/2000 (Lei do Sistema Na-
cional de Unidades de Conservao da Natureza Snuc) e as Resolues nos 001/1986 e
237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), entre dezenas de outras
que tratam do licenciamento ambiental de atividades especficas, cada qual com maior
ou menor influncia sobre os recursos hdricos. Esse conjunto de normas demonstra,
uma vez mais, a transversalidade do tema e a impossibilidade de a Lei das guas, por si
s, dar conta de todos os aspectos e conflitos associados a ele.

50 Idem.
121

6.6 CONSIDERAES FINAIS


Em face de tudo o que foi abordado, conclui-se que a resposta para a crise hdrica que
se abateu sobre a regio Sudeste em 2014, motivada por fatores naturais e antrpicos,
no se encontra na adoo de apenas uma ou outra atitude isolada, dependendo de um
somatrio de aes das mais diversas ordens e setores. Embora o ser humano no tenha
domnio sobre as foras naturais que provocam eventos hidrolgicos crticos, ele pode,
sim, prevenir alguns de seus efeitos deletrios e minimizar outros.
Do ponto de vista mais geral de uma poltica de uso do solo rural, preciso aprovar e
implantar, o mais rapidamente possvel, o Desmatamento Zero, que traria benefcios
palpveis ao clima, biota, aos servios ambientais e aos recursos hdricos. J foi prova-
do no ser necessrio desmatar novas reas para promover o desenvolvimento do Pas,
em vista dos ganhos de produtividade alcanados na agropecuria nos ltimos anos. E,
mais cedo ou mais tarde, a Natureza cobra a conta das aes de degradao ambiental
que lhe so impingidas.
Complementarmente, so necessrias aes mais vigorosas de reflorestamento das reas
degradadas e das ambientalmente sensveis, em especial as APPs, que tm relao direta
com a proteo de nascentes e dos cursos dgua. Para efetiv-las, deve-se lanar mo de
recursos tanto pblicos quanto privados, investindo-se, por exemplo, em programas de
pagamentos por servios ambientais (PSA) voltados s comunidades tradicionais e aos pe-
quenos proprietrios de terras que se disponham a proteger e a restaurar esses ambientes.
No caso do solo urbano, tema de competncia predominantemente municipal, pre-
ciso reverter a prtica ainda comum de canalizar os cursos dgua e impermeabilizar
excessivamente o solo nas cidades, que acabam provocando um escoamento excessivo
durante as chuvas e, por efeito, uma menor infiltrao da gua no subsolo, deixando de
abastecer os mananciais subterrneos. Especial ateno tambm cabe s reas de risco,
que devem ser mantidas preservadas e sem edificaes, de modo a reduzir o nmero de
vtimas por ocasio dos eventos crticos.
Quanto aos setores industrial e de saneamento, inconcebvel que, em pleno sculo
XXI, ainda se aceite que sejam lanados efluentes industriais e esgotos domsticos nos
cursos dgua sem o devido tratamento. Os efeitos dessa permissividade so a contami-
nao das guas e a manuteno de altos nveis de doenas de veiculao hdrica, invia-
bilizando ou tornando muito dispendiosa sua utilizao para outros fins. Sem dvida,
trata-se de um dos aspectos em que o Pas ainda se encontra mais atrasado no cenrio
global, tambm no que diz respeito ao reso das guas.
No caso do setor agrcola, responsvel por 70% do uso da gua doce no Brasil e no
mundo, necessrio no apenas incentivar sistemas de irrigao com menor gasto de
Estudos Estratgicos
122 Instrumentos de Gesto das guas

gua, como o de gotejamento, mas tambm punir os de maior consumo, nos quais se
estima um desperdcio de cerca de 50% da gua utilizada. Tambm necessrio encon-
trar meios para inserir esse setor em maior grau entre os usurios de recursos hdricos
sujeitos a outorga e a cobrana. Especial ateno deve ser dada tambm aplicao
parcimoniosa de agrotxicos, para que as guas no sejam contaminadas, em prejuzo
da biota e da sade humana.
No que diz respeito ao cidado comum, j passou da hora de promover a conscincia de
que necessrio consumir menos e mudar certos hbitos de desperdcio de gua, como,
por exemplo, o de escovar os dentes com a torneira ligada, varrer a calada com jatos
dgua, prolongar excessivamente o banho, irrigar o jardim alm do necessrio, lavar o
carro com mangueira aberta no mximo etc. Esse tipo de conscientizao deve ocorrer
em casa, na escola, no trabalho e em todos os outros ambientes em que o ser humano
desenvolve suas atividades do dia a dia.
Outra questo, de fundo tico, diz respeito gesto privada dos recursos hdricos, em
que a empresa responsvel pelo gerenciamento da infraestrutura hdrica trata a gua
como produto, tendo como objetivo primordial a obteno de lucro, ao invs do pleno
atendimento s populaes necessitadas. Esse conflito entre os interesses pblico e pri-
vado precisa ser discutido pela sociedade, mais cedo ou mais tarde, assim como o grau
de representao e o nvel de participao que ela vem tendo nessa gesto, em especial
no mbito dos Comits de Bacia Hidrogrfica.
Por fim, especificamente quanto aos sistemas locais de abastecimento e distribuio de
gua, necessrio reduzir as perdas em tubulaes precrias e ligaes clandestinas,
estimadas em 40% no Brasil, contra 15% na Europa e 3% no Japo. Concomitante-
mente, essencial planejar adequadamente a implantao, operao e manuteno da
infraestrutura hdrica, efetuando-se os investimentos necessrios para que o sistema
possa enfrentar situaes desfavorveis com menor risco para a populao que dela de-
pende, incluindo medidas preventivas e planos de contingncia para evitar ou reduzir
os efeitos da seca.
No custa lembrar que, de acordo com os relatrios do IPCC, as mudanas climticas
imporo situaes hdricas desfavorveis com frequncia e magnitude cada vez maio-
res, para as quais precisaremos estar preparados. Assim, ao invs de se continuarem uti-
lizando sries histricas para o clculo das demandas e ofertas de gua, o planejamento
da infraestrutura de recursos hdricos dever incorporar abordagens fundadas em cen-
rios probabilsticos, para que sejam minimizados os riscos de desabastecimento.
De fato, a vida atual caracteriza-se pela ocorrncia de variaes no lineares, algumas
das quais implicam ciclos positivos de retroaes. Em outras palavras, elas esto sujeitas
a uma contnua amplificao dos impactos iniciais, como ocorre com o aquecimento
123

global, com controle cada vez menor e efeitos cuja magnitude ainda desconhecida.
No toa, portanto, que Ulrich Beck define nossa sociedade atual como de risco
global, com controle limitado dos perigos que criou, sendo que a incerteza endmica
o que caracterizar a existncia das pessoas nos prximos anos.
A crise hdrica vivida pela regio Sudeste e, em especial, pelo Sistema Cantareira re-
velou ainda que a gesto dos recursos hdricos deve ser compartilhada entre os Entes
Federativos. No transcorrer do evento, o que se observou foi o pouco dilogo entre eles
e at certo desrespeito quanto ao papel dos Comits de Bacia Hidrogrfica. Alm disso,
medidas rigorosas de racionamento que penalizassem os consumidores menos eficien-
tes e minimizassem os prejuzos aos usurios menos impactantes foram postergadas
alm do necessrio, o que levou situao crtica de reservao hdrica observada ao
final de 2014. de lembrar que, conforme determina a Lei das guas, em situaes de
escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e dessedentao
de animais (art. 1, III).
Espera-se, portanto, que as lies aprendidas com essa crise hdrica sejam determinan-
tes para a adoo de aes que evitem ou, ao menos, minimizem os efeitos deletrios
de eventos semelhantes que possam ocorrer no futuro. Ela dever levar, certamente,
a uma reviso das estratgias de gesto da gua, embora sempre tomando como base
os fundamentos, os objetivos, as diretrizes gerais de ao e os instrumentos da Lei das
guas e da legislao correlata.
Estudos Estratgicos
124 Instrumentos de Gesto das guas

7. PROPOSIES LEGISLATIVAS
A seguir, tomando por base todas as consideraes feitas neste estudo, so apresentadas
duas proposies legislativas, a saber: um projeto de lei contendo algumas das vrias
sugestes apenas as que se mostraram mais viveis, jurdica e tecnicamente de mo-
dificaes pontuais na Lei das guas propostas ao longo do estudo; e uma indicao ao
Poder Executivo/Ministrio de Meio Ambiente (MMA), para que o Conselho Nacional
de Recursos Hdricos (CNRH) constitua um grupo de trabalho para avaliar o Projeto de
Lei proposto, por ser um frum tcnico e poltico representativo e, portanto, adequado
a esse tipo de anlise.

PROJETO DE LEI N , DE 2015

(Dos Srs. Membros do Centro de Estudos e Debates Estratgicos)

Altera dispositivos da Lei n 9.433, de 8 de


janeiro de 1997, que institui a Poltica Nacional
de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional
de Gerenciamento de Recursos Hdricos e d
outras providncias.

O Congresso Nacional decreta:


Art. 1 A Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que institui a Poltica Nacional de
Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
e d outras providncias, passa a vigorar com as seguintes alteraes:
Art. 1 ......................................................................................................................................
II a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico, social e
ambiental;
.......................................................................................................................
VII a gesto dos recursos hdricos deve respeitar, sempre que possvel, o princ-
pio da subsidiariedade;
VIII a gesto dos recursos hdricos deve proporcionar a cooperao pela gua,
objetivando viabilizar a celebrao de pactos entre poder pblico, usurios e en-
tidades civis;
125

IX todos tm o dever de utilizar os recursos hdricos de forma adequada, prote-


gendo-os contra a degradao e o desperdcio. (NR)
Art. 3 .....................................................................................................................................
VII o incentivo ao reso das guas, nos termos das normas especficas. (NR)
Art. 4 .....................................................................................................................................
Pargrafo nico. As condies de entrega das guas, em termos de vazo mnima
e concentrao mxima de poluentes, definidas no Plano de Recursos Hdricos
de uma sub-bacia hidrogrfica de um afluente, devero estar compatibilizadas
com as do Plano de Recursos Hdricos da bacia hidrogrfica do rio principal,
nos termos do regulamento ou de resoluo do Conselho Nacional de Recursos
Hdricos. (NR)
Art. 4-A. Para a explorao de guas minerais, termais, gasosas, potveis de mesa
ou destinadas a fins balnerios, as entidades ou rgos competentes gestores de
recursos hdricos e de recursos minerais devem buscar o compartilhamento de in-
formaes e a compatibilizao de prazos e procedimentos, com vistas a facilitar
o processo de integrao, definindo, de forma conjunta, o contedo e os estudos
tcnicos necessrios, consideradas as legislaes especficas vigentes.
Art. 5 .....................................................................................................................................
VII a educao ambiental. (NR)
Art. 7 .....................................................................................................................................
XI previso do monitoramento das guas subterrneas em reas com risco po-
tencial de contaminao e da proposio das respectivas medidas de proteo dos
aquferos.
XII indicadores para avaliar a gesto dos recursos hdricos. (NR)
Art. 12 .....................................................................................................................................
IV aproveitamento dos potenciais hidreltricos, inclusive em pequenas centrais
hidreltricas;
........................................................................................................................................................
3 Nos casos de lanamento em corpo de gua de esgotos e demais resduos
lquidos ou gasosos sem tratamento, com o fim de sua diluio, transporte ou dis-
posio final, a outorga de direitos de uso de recursos hdricos ser condicionada
assinatura de termo de compromisso em que o outorgado se disponha implan-
tao de projeto de tratamento de esgoto e demais resduos lquidos ou gasosos,
em condies e prazos estabelecidos no instrumento. (NR)
Art. 14. A outorga efetivar-se- por ato da autoridade competente do Poder Exe-
cutivo Federal, dos Estados ou do Distrito Federal, devendo sua emisso estar
integrada ou articulada ao processo de licenciamento ambiental da atividade ou
Estudos Estratgicos
126 Instrumentos de Gesto das guas

empreendimento utilizador de recursos naturais ou potencialmente impactante e


seguir as diretrizes estabelecidas nas normas especficas. (NR)
Art. 20. Sero cobrados os usos de recursos hdricos sujeitos a outorga, nos termos
do art. 12 desta Lei, devendo resoluo do Conselho Nacional de Recursos Hdricos
estabelecer diretrizes para que os rgos gestores de recursos hdricos responsveis
pela emisso das outorgas imponham condicionantes nesse processo. (NR)
Art. 21 ....................................................................................................................................
1 O Poder Concedente reajustar anualmente os valores cobrados pelo uso
dos recursos hdricos, a partir de sugesto dos Comits de Bacia Hidrogrfica
baseada em proposio da respectiva Agncia de gua, tendo em vista, alm das
condies previstas no caput, a recomposio das perdas anuais decorrentes da
desvalorizao da moeda e a homogeneizao relativa com os valores cobrados
nas demais bacias hidrogrficas.
2 Os Comits de Bacia Hidrogrfica podero propor diferenciao dos valores a
serem cobrados, em funo de critrios e parmetros que abranjam a qualidade e
a quantidade de recursos hdricos, o uso e a localizao temporal ou espacial, de
acordo com as peculiaridades das respectivas unidades hidrogrficas.
3 Os Comits de Bacia Hidrogrfica podero instituir mecanismos de incenti-
vo e reduo do valor a ser cobrado pelo uso dos recursos hdricos, em razo de
investimentos voluntrios para aes de melhoria da qualidade, da quantidade de
gua e do regime fluvial, que resultem em sustentabilidade ambiental da bacia e
que tenham sido aprovados pelo respectivo Comit.
4 Os valores cobrados em uma bacia hidrogrfica, na ocorrncia de eventos
hidrolgicos crticos e acidentes, podero ser alterados por sugesto do Comit de
Bacia Hidrogrfica e aprovao pelo respectivo Conselho de Recursos Hdricos,
considerando a necessidade de adoo de medidas e aes transitrias no previs-
tas no Plano de Recursos Hdricos. (NR)
Art. 22 ..............................................................................................................................
1 A aplicao nas despesas previstas no inciso II deste artigo limitada a 15%
(quinze por cento) do total arrecadado.
....................................................................................................................................................
4 Os recursos arrecadados com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos tm
natureza jurdica condominial, no estando sujeitos a contingenciamento ou a
tributao de qualquer espcie, nem se lhes aplicando as normas gerais sobre
licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, compras, alie-
naes e locaes no mbito do Poder Pblico.
5 Os recursos arrecadados com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos po-
dem ser disponibilizados aos usurios pagadores em condies especiais de finan-
ciamento para investimentos em projetos de eficincia no uso da gua, desde que
assim deliberado pelo respectivo Comit. (NR)
127

SEO VII
DA EDUCAO AMBIENTAL

Art. 27-A. A educao ambiental deve estar presente, de forma articulada, em


todos os nveis e modalidades do processo educativo, em carter formal e no
formal, e embasar as aes no estruturais da gesto dos recursos hdricos.
Pargrafo nico. Resoluo do Conselho Nacional de Recursos Hdricos dever
definir as diretrizes para as aes de educao ambiental integradas aos progra-
mas de uso e conservao dos recursos hdricos e endereadas aos integrantes do
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, s instituies educa-
tivas, aos meios de comunicao de massa e sociedade como um todo.
Art. 29......................................................................................................................................
V promover avaliaes quinquenais das decises e da atuao dos Comits de
Bacia Hidrogrfica e das Agncias de gua quanto efetiva melhoria dos recursos
hdricos na bacia, com a adoo das medidas cabveis, em caso negativo. (NR)
Art. 30.....................................................................................................................................
V promover avaliaes quinquenais das decises e da atuao dos Comits de
Bacia Hidrogrfica e das Agncias de gua quanto efetiva melhoria dos recursos
hdricos na bacia, com a adoo das medidas cabveis, em caso negativo. (NR)
Art. 35 ....................................................................................................................................
XIV definir as prioridades de aplicao das receitas provenientes da cobrana
pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio mantidas disposio da
Agncia Nacional de guas, em articulao com os respectivos Comits de Bacia
Hidrogrfica;
XV apreciar os relatrios elaborados pela Diretoria Colegiada da Agncia Na-
cional de guas;
XVI estabelecer mecanismos de incentivo, inclusive financeiro, conservao
qualitativa e quantitativa de recursos hdricos;
XVII acompanhar o Plano Nacional de Segurana Hdrica (PNSH) e propor
medidas visando sua articulao com o Plano Nacional de Recursos Hdricos
(PNRH). (NR)
Art. 38 ....................................................................................................................................
X aprovar proposta referente a alteraes nas vazes de transposio e nas vazes
de reservatrios regularizadores. (NR)
Art. 39 ....................................................................................................................................
1 O nmero de representantes de cada setor mencionado neste artigo bem como
os critrios para sua indicao sero estabelecidos nos regimentos dos Comits, li-
mitada a representao dos poderes executivos da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios metade do total de membros e a dos usurios a 30% do total.
Estudos Estratgicos
128 Instrumentos de Gesto das guas

........................................................................................................................................ (NR)
Art. 44 ....................................................................................................................................
XI ............................................................................................................................................
e) as condies de aprovao da alterao nas vazes de transposio e nas vazes
de reservatrios regularizadores, incluindo medidas mitigadoras e compensat-
rias. (NR)
Art. 2 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

JUSTIFICAO

A Constituio Federal previu, no art. 21, XIX, que competia Unio instituir sistema
nacional de gerenciamento dos recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos
de seu uso. Em ateno ao comando constitucional, foi promulgada a Lei n 9.433, de 8 de
janeiro de 1997 (Lei das guas), que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
(PNRH) e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh).
Em linhas gerais, a lei d valor econmico gua, sinaliza seu uso mltiplo, elege a bacia
hidrogrfica como unidade territorial de gesto e estatui a descentralizao e a democra-
tizao como pilares desse processo. Entre outros dispositivos, ela especifica os funda-
mentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da PNRH, discrimina os entes integrantes
do Singreh e estabelece infraes e penalidades para o descumprimento de suas normas.
Dezoito anos aps o advento da Lei das guas, contudo, ainda se observam problemas
na gesto dos recursos hdricos, bem como omisses na lei que poderiam ser supridas,
muito embora sua estrutura e conceitos estejam corretamente direcionados para o al-
cance de sua finalidade maior, a de que os recursos hdricos sejam disponibilizados
no Pas em qualidade e quantidade para a proteo da biota e o desenvolvimento das
atividades humanas.
Este , portanto, o objetivo principal do projeto de lei ora apresentado, que prope uma
srie de alteraes pontuais na Lei das guas, adiante justificadas. Como se trata de mui-
tas modificaes, preferiu-se itemiz-las na ordem dos artigos da Lei das guas que elas se
propem a aperfeioar, para tornar mais fcil a compreenso das razes que as justificam.
- Art. 1, II:
A gua considerada um bem de uso comum do povo, sendo um recurso natural
limitado e essencial ao desenvolvimento econmico, ao bem-estar social e vida, de
maneira geral, dos ecossistemas em que se insere. Assim, para que esses dois ltimos
aspectos que, juntamente com o anterior, formam o trip da sustentabilidade sejam
considerados com a mesma relevncia que a dimenso econmica, a expresso social
e ambiental deve ser acrescida parte final do inciso II do art. 1 da Lei das guas.
129

Muito embora se reconhea que o objetivo principal da Lei n 9.433/1997, ao instituir


a PNRH e criar o Singreh, seja o de gerenciar o uso e a conservao da gua como
insumo do processo produtivo, ou como bem de valor econmico, seria importante
deixar registrado, como um dos fundamentos dessa Poltica e Sistema, com a nova
redao proposta, que a gua, alm de ser um recurso natural limitado dotado de valor
econmico, possui tambm valor social e ambiental, compondo, portanto, a base do
desenvolvimento sustentvel.
- Art. 1, VII a IX:
Os novos incisos objetivam acrescentar aos fundamentos da PNRH algumas questes
conceituais que vm sendo debatidas no mbito dos Comits de Bacias Hidrogrficas
(CBHs) e dos Conselhos Estaduais e Nacional de Recursos Hdricos (CERHs/CNRH).
Elas se prestam a embasar ainda mais os fundamentos e princpios que norteiam a Lei
das guas, nela introduzindo trs novos temas.
O primeiro deles o princpio da subsidiariedade, segundo o qual no se deve transferir
a um ente maior o que pode ser feito pelo ente menor. A valorizao do territrio local
refora a premissa ambiental de pensar globalmente, mas agir localmente. Assim, por
exemplo, no caso em que existam Comits de sub-bacias como partes integrantes de
uma bacia maior, as decises que podem ser tomadas ou os conflitos que podem ser
mediados pelos primeiros no devem ser levados apreciao de um comit com rea
de abrangncia maior, a no ser em casos excepcionais, em que a viso de conjunto for
essencial para uma melhor tomada de deciso.
Tambm se prope a introduo de um novo fundamento, at para dar maior respal-
do ao pretendido uso mltiplo das guas previsto no inciso IV do mesmo artigo, que
estimule a cooperao entre os diversos integrantes do sistema de gerenciamento, pos-
sibilitando que se celebrem pactos em prol do melhor uso e conservao dos recursos
hdricos, dentro ou fora dos Parlamentos das guas.
Por fim, embora parea bvio, ainda mais nos tempos atuais de crise hdrica e degra-
dao verificadas em diversas bacias brasileiras, nunca demais deixar expressamente
consignado como fundamento da Lei das guas que obrigao de todos a utilizao
dos recursos hdricos com cuidado e parcimnia, at para permitir que outros usos
sejam viabilizados, seja em termos qualitativos, evitando-se ou minimizando-se a polui-
o, seja em termos quantitativos, utilizando-se apenas o necessrio para o desenvolvi-
mento de qualquer atividade, impedindo-se desperdcios.
- Art. 3, VII:
A Lei das guas considera esse recurso natural como limitado e dotado de valor eco-
nmico, preceituando que seu gerenciamento possibilite, tanto presente quanto s
Estudos Estratgicos
130 Instrumentos de Gesto das guas

futuras geraes, dele usufruir em padres de qualidade e quantidade adequados aos


respectivos usos. H, pois, que promover e intensificar a formulao e implementa-
o de polticas, programas e projetos relativos ao gerenciamento e uso sustentvel das
guas, entre os quais o seu reso, como prtica de racionalizao e conservao dos
recursos hdricos.
Tal prtica deve levar em conta que, a no ser que haja grande disponibilidade, nenhu-
ma gua de boa qualidade deve ser utilizada em atividades que tolerem guas de qua-
lidade inferior, em face da escassez de recursos hdricos em certas regies do territrio
nacional e da elevao dos custos de tratamento de gua decorrente da degradao dos
mananciais. Alm disso, necessrio convir que a prtica de reso das guas reduz a
descarga de poluentes em corpos receptores, conservando os recursos hdricos para o
abastecimento pblico e outros usos mais exigentes, reduzindo os custos associados
poluio e contribuindo para a proteo do meio ambiente e da sade pblica.
Desta forma, houve um grande lapso da Lei das guas ao no prever o incentivo ao re-
so das guas como uma das diretrizes gerais de ao para a implementao da PNRH,
o que esta proposta agora visa corrigir. necessrio que, dado o carter genrico da
Lei das guas, outras normas, legais e infralegais, venham a regular essa prtica, como
objetivam diversos projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional e como j o
faz a Resoluo CNRH n 54/2005, que estabelece as modalidades, diretrizes e critrios
gerais para a prtica de reso direto no potvel de gua.
- Art. 4, pargrafo nico:
A Lei n 9.433/1997 estatui, no caput do art. 4, que a Unio se articular com os esta-
dos, tendo em vista o gerenciamento dos recursos hdricos de interesse comum. Para
que essa articulao se concretize, contudo, necessrio que haja uma compatibili-
zao nas condies de entrega na transio dos cursos dgua, ou seja, dos afluentes
para os rios principais, como frequentemente ocorre com aqueles de domnio estadual
para os de domnio federal. Essa compatibilizao, prevista como ao reguladora da
ANA no art. 17 do Decreto n 3.692/2000, que dispe sobre a instalao e a estrutura da
Agncia, poder ser feita nos termos do regulamento ou de resoluo do CNRH.
Com a proposta, obriga-se compatibilizao dos Planos de Recursos Hdricos da sub-
-bacia hidrogrfica e da bacia do rio principal casos em que muitas vezes so verifi-
cados conflitos, geralmente entre CBHs de rios estaduais e de rios federais, respecti-
vamente , no se permitindo que haja imposio de um sobre o outro, mas sim uma
articulao entre eles em prol de um adequado gerenciamento dos recursos hdricos de
interesse comum, como prev o caput do art. 4 da Lei das guas. Trata-se, to somente,
de dar vez e voz aos princpios da federalizao e da descentralizao, insculpidos na
CF e na prpria Lei das guas.
131

- Art. 4-A:
A despeito de suas evidentes dessemelhanas em relao aos demais recursos mine-
rais, por serem renovveis por natureza, desde que explotadas de maneira adequada, as
guas minerais so reguladas pelo Cdigo de Minerao, e no pela Lei n 9.433/1997.
Da, e pelo fato de alguns rgos estaduais de meio ambiente no exigirem Estudo de
Impacto Ambiental e respectivo Relatrio (EIA/Rima) no licenciamento ambiental da
explorao da gua mineral, so levados em conta, primordialmente, os interesses do
empreendedor. Assim, no se d a devida considerao aos anseios das comunidades no
entorno do local de ocorrncia dessas guas minerais, ignorando-se que elas podem dar
maior valor a outras atividades, como o turismo, por exemplo.
Com o novo marco legal da minerao, ora em discusso no Congresso Nacional, essa
situao pode se tornar ainda pior para as comunidades, pois o mais recente substitutivo
ao projeto de lei na Cmara dos Deputados prope que a explorao das guas minerais,
incluindo as termais, gasosas, potveis de mesa ou destinadas a fins balnerios, seja feita no
pelo regime de concesso, mas por simples autorizao de aproveitamento de recursos mi-
nerais, como acontece, por exemplo, com os minerais de uso imediato na construo civil.
Com isso, mesmo sendo elas guas mais ricas, integrantes do patrimnio cultural e
social das comunidades, estas ficaro completamente alijadas das decises quanto ao
aproveitamento dessas guas. necessrio, pois, assegurar em lei federal que, a per-
manecer a atividade regulada pelo Cdigo de Minerao, pelo menos se assegure a
integrao da gesto de recursos hdricos com a das guas minerais.
Assim, por exemplo, em cumprimento ao previsto na Resoluo CNRH n 76/2007, a
entidade ou rgo gestor de recursos minerais dever dar conhecimento do requerimen-
to de autorizao para pesquisa de gua mineral e respectiva rea entidade ou rgo
gestor de recursos hdricos. Este, por sua vez, poder se manifestar previamente sobre
possveis impedimentos pesquisa, observando as diretrizes e princpios traados pela
Lei das guas e pelas resolues do CNRH, informando-o acerca das outorgas de direi-
to de uso de recursos hdricos, demais atos autorizativos e os usos cadastrados existentes
na rea requerida para pesquisa e em seu entorno, bem como das reas de restrio e
controle que possam ter interferncia com a rea requerida.
Com esta proposta pretende-se, portanto, assegurar a integrao entre a gesto de recur-
sos hdricos e a gesto de guas minerais, conforme procedimentos a serem estabeleci-
dos de forma conjunta entre as entidades ou rgos competentes.
- Art. 5, VII, e Seo VIII Da Educao Ambiental, art. 27-A:
Ao prever seis instrumentos para a implantao e o desenvolvimento da PNRH, um
dos quais a compensao a municpios acabou sendo vetado pela Presidncia da
Estudos Estratgicos
132 Instrumentos de Gesto das guas

Repblica, a Lei das guas se esqueceu da educao ambiental, um dos mais impor-
tantes mecanismos para a construo de valores sociais, conhecimentos, habilidades,
atitudes e competncias voltadas para a conservao do meio ambiente.
Nos ltimos anos, desde o advento da Lei n 9.795, de 27 de abril de 1999, a educao
ambiental tem sido uma importante aliada para a conscientizao ambiental da popu-
lao brasileira, promovendo um enfoque mais humanista, holstico, democrtico e
participativo nas questes afetas aos recursos naturais e disseminando a concepo do
meio ambiente em sua totalidade, ou seja, considerada a interdependncia entre o meio
natural, o socioeconmico e o cultural como base para o desenvolvimento sustentvel.
No caso especfico dos recursos hdricos, contudo, esse importante instrumento no foi
previsto na Lei das guas. Todavia, por representar uma verdadeira revoluo no geren-
ciamento de um recurso natural to importante para tantos setores, e por se basear nos
usos mltiplos e na gesto descentralizada e participativa, tendo por unidade territorial
a bacia hidrogrfica, necessrio que essa lei seja amplamente difundida em todos os
nveis e modalidades do processo educativo, em carter formal e no formal.
Assim, como assegurar que sejam seguidas as diretrizes fixadas no art. 3 da Lei das
guas, tais como a integrao com a gesto ambiental e a articulao com o uso do
solo, se parte dos setores pblico e de usurios, alm da prpria sociedade civil, ainda
desconhecem os fundamentos, objetivos e instrumentos nela consignados? Talvez at
em funo disso, a cobrana pelo uso dos recursos hdricos, que um dos principais
instrumentos da PNRH, ainda no venha sendo fator indutor ao uso racional da gua,
um dos objetivos da lei.
O fato que, mesmo aps dezoito anos de sua vigncia, a Lei das guas e as oportuni-
dades de exerccio da cidadania pela participao da sociedade civil que ela proporcio-
na ainda so pouco conhecidas de grande parte da populao brasileira. importante,
pois, corrigir essa grave omisso da lei, para que a PNRH e o Singreh, em especial a
atuao dos CBHs, possam se tornar mais conhecidos, mediante o estmulo ao cida-
d e participao popular na tomada de decises e na mediao dos conflitos relativos
aos recursos hdricos.
- Art. 7, XI:
As normas relativas aos recursos hdricos geralmente esto focadas nas guas superficiais,
que so aquelas mais facilmente acessveis para os diversos usos que delas se fazem. Alm
disso, nelas que se observam mais facilmente eventuais variaes quantitativas e quali-
tativas, associadas, normalmente, alternncia das estaes seca e chuvosa, mas tambm
como resultado da atuao antrpica na bacia hidrogrfica o que vem ocorrendo com
frequncia cada vez maior e, infelizmente, com efeitos deletrios, em sua maioria.
133

Acrescente-se que o monitoramento dos recursos hdricos superficiais, em geral, j apre-


senta uma longa srie histrica, em vista de dcadas de uso das guas para os mais dife-
rentes fins como insumo para a indstria, aproveitamento hidreltrico, abastecimento
urbano, irrigao etc. J o monitoramento dos recursos hdricos subterrneos relegado
a segundo plano, seja por eles se encontrarem escondidos da populao em geral, seja
pelo fato de o acesso a eles ser mais complexo e oneroso.
Assim, o que costumeiramente ocorre, na prtica, que o ser humano vem deplecio-
nando e contaminando aquferos, muitas vezes sem se dar conta disso, colocando em
risco reservas que poderiam ser muito relevantes no futuro, algumas j de importn-
cia atual vital para certos municpios, como no caso daqueles situados no domnio do
Aqufero Guarani.
Desta forma, o objetivo desta proposta obrigar que os Planos de Recursos Hdricos
prevejam o monitoramento das guas subterrneas em reas com risco potencial de
contaminao (ex: prximo a redes e a estaes de tratamento de esgoto, lixes e ater-
ros sanitrios, reas industriais, postos de combustvel, cemitrios, dutos, barragens de
rejeito, reas agrcolas que constituam mananciais de abastecimento urbano etc.) e a
proposio das respectivas medidas de proteo dos aquferos, conforme previsto, em
termos gerais, nas Resolues CNRH 15/2001 e 22/2002.
- Art. 7, XII:
Esta proposta insere a previso de indicadores de gesto das guas no contedo mnimo
dos Planos de Recursos Hdricos, para que haja uma contnua avaliao da mesma na
bacia hidrogrfica e, em especial, sua integrao com a gesto territorial de uma forma
mais ampla, prevista no art. 3, V, da Lei das guas, tomando-se por base que tudo o
que se faz no interior dessa bacia acaba se refletindo, em ltima instncia, nos cursos
dgua que a drenam.
Historicamente, o uso de indicadores tem-se mostrado eficiente para a gesto de recursos
hdricos, por permitir maior objetividade e sistematizao das informaes e por facilitar
o monitoramento e a avaliao peridica, em um contexto em que as situaes se proces-
sam em horizontes temporais de mdio prazo, como o caso dos Planos de Bacias Hi-
drogrficas, uma vez que a comparao entre diferentes perodos mais simples e efetiva.
Assim, pois, o ndice de Qualidade da gua (IQA) e a vazo dos cursos dgua consti-
tuem termmetros genricos das atividades realizadas na bacia nos aspectos qualitativo
e quantitativo, respectivamente. Todavia, o ideal que a tais indicadores, tpicos da
gesto dos recursos hdricos, se agreguem outros, para que se tornem mais evidentes
e, portanto, passveis de medidas mitigadoras dos efeitos negativos ou potencializadoras
dos positivos as relaes entre a gesto territorial e os aspectos qualiquantitativos dos
recursos hdricos.
Estudos Estratgicos
134 Instrumentos de Gesto das guas

Desta forma, alm dos anteriormente citados, outros indicadores devero ser propostos
e aferidos periodicamente, no mbito de cada bacia hidrogrfica, podendo ser citados,
por exemplo, percentuais de densidade demogrfica na bacia, demanda hdrica, estado
de proteo da cobertura vegetal, reas protegidas sob a forma de unidades de conser-
vao, grau de impermeabilizao do solo urbano, ndice de atendimento com rede e
tratamento de esgotos e coleta de resduos, reas com risco de deslizamento, prticas
conservacionistas em reas agropecurias etc.
Com base na experincia paulista, poder ser utilizado o sistema de anlise de indica-
dores FPEIR (Fora-Motriz > Presso > Estado > Impacto > Resposta), de anlise de
problemas ambientais, por sua amplitude e por ser usado pela European Environment
Agency (EEA) na elaborao de relatrios de avaliao ambiental, incluindo os recursos
hdricos. O mtodo FPEIR considera a inter-relao de cinco categorias de indicadores:
Foras-Motrizes (atividades antrpicas, como o crescimento populacional e econmi-
co, a urbanizao e a intensificao das atividades agropecurias) produzem Presses
no meio ambiente (como a emisso de poluentes e a gerao de resduos), as quais
afetam seu Estado (situao atual diagnosticada), o que, por sua vez, poder acarretar
Impactos na sade humana e nos ecossistemas, levando a sociedade (Poder Pblico,
populao em geral, organizaes etc.) a emitir Respostas, na forma de medidas que
visam reduzir as presses diretas ou os efeitos indiretos no estado do ambiente, respostas
estas que podem ser direcionadas a qualquer das categorias anteriores.
Outra possibilidade a proposta da ANA no Painel de Indicadores de Desempenho do
Sistema, a partir dos Indicadores adotados no Relatrio de Situao dos Recursos Hdri-
cos 2009, agrupados em quatro dimenses Disponibilidade, Usos, Vulnerabilidade e
Gesto dos Recursos Hdricos , assim subdivididos: Disponibilidade Hdrica: D1 Dis-
ponibilidade alocvel (Total-Soma dos Consumos/Total) e o D2 Relao Qmlt x Total;
Usos dos Recursos Hdricos: U1 Relao entre somatria das vazes de retirada e va-
zo mdia e U2 Relao entre carga remanescente e carga assimilvel pelos corpos de
gua; Vulnerabilidade: V1 Relao entre rea de cobertura vegetal nativa e rea total
da bacia e V2 Relao entre a quantidade de resduos slidos com destinao adequada
e a quantidade de resduos slidos produzida; Gesto dos Recursos Hdricos: G1 Su-
te Institucional pontuao segundo os seguintes aspectos: rgo gestor independente,
constituio de CBHs, Plano elaborado e aprovado, cobrana e Agncia de gua, e G2
Sute Instrumental Plano, outorga, cobrana, enquadramento e sistema de informao.
Destaca-se que as entidades delegatrias das funes de Agncia de gua firmam com a
ANA e com o respectivo CBH o contrato de gesto, pelo qual elas se obrigam a alcanar
determinadas metas. Ao final de um perodo de trabalho, as entidades delegatrias pre-
cisam emitir um relatrio de gesto, no qual prestam contas de suas atividades e apre-
sentam os resultados do trabalho realizado, nos termos da Resoluo ANA n 451/2006.
135

Assim, o estabelecimento e a medio peridica de indicadores viabiliza a aferio do


cumprimento ou no das metas estabelecidas, razo principal desta proposta.
- Art. 12, IV:
A compensao financeira pela utilizao de recursos hdricos para fins de gerao de
energia eltrica (Cfurh) foi instituda pela CF no art. 20, 1, sendo regulamentada no
ano seguinte por meio da Lei n 7.990/1989. Sua finalidade indenizar os estados, o
Distrito Federal e os municpios pelo passivo gerado pela produo de energia eltrica,
j no ato do fato gerador, que a produo dessa modalidade de energia por meio da
utilizao dos recursos hdricos, alm de tambm permitir a rgos da Administrao
Direta da Unio a participao no resultado dessa explorao.
Contudo, a mencionada lei isentou do pagamento as geradoras classificadas como Pe-
quenas Centrais Hidreltricas (PCHs), estabelecendo que a distribuio dos valores a
serem recolhidos feita com base nas reas inundadas e no efeito de conjunto de usinas
encadeadas no que se refere regularizao de vazo. Todavia, mesmo que com potn-
cia instalada de at 30 MW, elas so, indiscutivelmente, usurias das guas, razo pela
qual no devem ser isentadas da exigncia de outorga, devendo, por efeito, tambm,
estar sujeitas cobrana, nos termos da Lei n 9.433/1997.
- Art. 12, 3:
O art. 12, inciso III, da Lei n 9.433/1997, permite a outorga de direitos de uso de recur-
sos hdricos para lanamento em corpo de gua de esgotos e demais resduos lquidos
ou gasosos, tratados ou no, com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final.
Ora, o lanamento de poluentes sem tratamento nos cursos dgua vai contra a legis-
lao ambiental ptria (ex.: art. 24 da Resoluo Conama 357/2005: Os efluentes de
qualquer fonte poluidora somente podero ser lanados, direta ou indiretamente, nos
corpos de gua, aps o devido tratamento, desde que obedeam s condies, padres
e exigncias (...) das normas aplicveis).
Tampouco se pode esquecer que, nos termos do art. 3, inciso III, alnea e, da Lei
n 6.938/1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, entende-se por
poluio, entre outras, a degradao da qualidade ambiental resultante de atividades
que, direta ou indiretamente, lancem matrias ou energia em desacordo com os pa-
dres ambientais estabelecidos, e que a poluio crime ambiental, nos termos do
art. 54 da Lei n 9.605/1998.
Assim, esta proposta tem por objetivo estabelecer que, nos casos de lanamento em cor-
po de gua de esgotos e demais resduos lquidos ou gasosos sem o devido tratamento,
com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final, a outorga de direitos de uso
de recursos hdricos seja condicionada assinatura de termo de compromisso. Por esse
Estudos Estratgicos
136 Instrumentos de Gesto das guas

instrumento, o outorgado se dispor implantao de projeto de tratamento de esgoto e


demais resduos lquidos ou gasosos, nas condies e prazos ali estabelecidos.
Desta forma, pretende-se que a outorga de lanamento de esgoto e outros poluentes,
para fins de diluio, sem o devido tratamento se torne uma prtica cada vez menos
comum, o que, certamente, contribuir para a melhoria gradativa da qualidade dos
recursos hdricos no Pas.
- Art. 14, caput:
O instrumento da outorga, cujos principais objetivos so assegurar o controle quantitati-
vo e qualitativo dos usos da gua e proporcionar o efetivo exerccio do direito de acesso a
ela, est, na prtica, intrinsecamente associado ao processo de licenciamento ambiental
da atividade ou empreendimento utilizador de recursos naturais ou potencialmente
impactante, nos termos da legislao ambiental vigente.
Em verdade, assim como outros instrumentos, tais como a autorizao de desmate e a
anuncia prvia de rgos ou entidades responsveis pela gesto do patrimnio natural ou
cultural, por exemplo, a outorga de direito do uso dos recursos hdricos, seja para captao
ou derivao para usos diversos, seja para fins de lanamento para diluio de efluentes,
um dos pr-requisitos para a concesso da licena ambiental de atividade ou empreen-
dimento impactante ou que utilize recursos naturais, entre os quais os hdricos. Da o
fato de a outorga no ser uma atribuio do CBH, mas da entidade ou rgo estadual ou
federal gestor das guas ou, quando integrado ao rgo ou entidade de meio ambiente, do
responsvel pelo licenciamento ambiental da atividade ou empreendimento.
A legislao dos estados sobre licenciamento ambiental geralmente prev essa integra-
o ou articulao, sendo prudente, portanto, que tambm a legislao federal faa essa
previso, at para que se evite a concesso de outorga de direito de uso dos recursos
hdricos fora do processo de licenciamento ambiental da atividade ou empreendimento,
ou dele totalmente desarticulado, razo principal desta proposta.
Aproveita-se tambm para incluir a previso de que a emisso da outorga deva seguir as
diretrizes estabelecidas nas normas especficas, como o caso das Resolues CNRH
nos 16/2001 e 37/2004, que estatuem, respectivamente, os critrios gerais para a outorga
de direito de uso de recursos hdricos e para a implantao de barragens em corpos de
gua de domnio dos estados, do Distrito Federal ou da Unio.
- Art. 20, caput:
O acrscimo proposto para o caput do art. 20 da Lei das guas, in fine, objetiva estatuir
que resoluo do CNRH aponte quais medidas ou que tipo de contraprestao os r-
gos outorgantes podem demandar dos usurios da gua. Como no h diretrizes esta-
belecidas em nvel nacional sobre esse tema, na prtica, cada rgo outorgante procede
137

de uma forma diferente. O objetivo da nova redao proposta, ento, de que o CNRH
estabelea, mediante resoluo, diretrizes gerais das condicionantes a serem impostas
aos usurios que demandarem a outorga de certa vazo de gua para o desenvolvimento
de suas atividades.
- Art. 21, 1 a 4:
Os acrscimos aqui propostos, em especial o previsto no 1, tm por objetivo princi-
pal atender aos pleitos das Agncias de gua e dos respectivos CBHs em cuja bacia o
instrumento da cobrana pelo uso dos recursos hdricos j foi implantado h alguns
anos e cujo valor ainda no sofreu reajuste, o que vem limitando o financiamento dos
programas e intervenes contemplados nos respectivos Planos de Recursos Hdricos,
nos termos do art. 19, III, da Lei das guas.
Essa norma prev, no art. 44, XI, b, que compete s Agncias de gua propor os valores
a serem cobrados pelo uso de recursos hdricos ao respectivo CBH, e que a este cabe
sugerir ao Poder Concedente os valores a serem cobrados, nos termos do art. 38, VI, in
fine, do mesmo Diploma Legal. Todavia, a Lei das guas no prev o reajuste peridico
dos valores cobrados, objetivo principal desta proposio.
Alm disso, a norma pretende, igualmente, evitar que se configure uma discrepncia
muito grande entre os valores cobrados nas diversas bacias hidrogrficas em que o ins-
trumento j foi implantado, a no ser em razo das caractersticas atinentes prpria
unidade territorial de gesto, conforme j previsto no caput do art. 21 e seus incisos.
Isso ocorre, por ser distinta a realidade das bacias hidrogrficas brasileiras, seja de rios
da Unio, seja dos estados, no que concerne no s s condies naturais ali existentes
(topografia, vegetao, solo, clima, recursos hdricos etc.), mas tambm quanto ocu-
pao humana nela ocorrente (grau de preservao da vegetao nativa, tipos de uso
do solo, existncia de reas urbanas, de barramentos dos cursos dgua, de captaes e
lanamentos de efluentes etc.).
A prpria Lei das guas reconhece, em parte, essas diferenas, ao estatuir no art. 21
que, na fixao dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hdricos, devem ser
observados, dentre outros, nas derivaes, captaes e extraes de gua, o volume
retirado e seu regime de variao, e, nos lanamentos de esgotos e demais resduos
lquidos ou gasosos, o volume lanado e seu regime de variao e as caractersticas
fsico-qumicas, biolgicas e de toxicidade do efluente.
Todavia, ainda no que diz respeito aos valores cobrados pelo uso dos recursos hdricos, a
lei no d flexibilidade suficiente para que os CBHs os adaptem s peculiaridades desta,
nem que promovam mecanismos de reduo como incentivo aos usurios para investi-
mentos em prol da sustentabilidade, nem ainda que possam alter-los em decorrncia
Estudos Estratgicos
138 Instrumentos de Gesto das guas

de eventos hidrolgicos crticos. Esses so, pois, os objetivos desta proposta, com vistas
a uma melhor gesto das bacias hidrogrficas.
- Art. 22, 1:
As experincias de implantao dos CBHs e das Agncias de gua, ou daquelas dele-
gatrias de suas funes, bem como do instrumento da cobrana pelo uso dos recursos
hdricos, deixam claro que o percentual originalmente previsto no art. 22, II e 1o da
Lei das guas para o pagamento das despesas de implantao e custeio dos rgos e
entidades integrantes do Singreh, de 7,5% (sete e meio por cento) do total arrecadado,
no vem sendo suficiente para cobrir essas despesas no mbito das bacias hidrogrficas.
Essa uma concluso praticamente unnime entre os especialistas da rea.
Na prtica, apenas uma Agncia de gua, ou aquela delegatria de suas funes, com
um corpo tcnico e administrativo competente e motivado, capaz de levar a efeito as
inmeras atribuies determinadas pelo Comit para a melhoria das condies hdricas
naquela bacia especfica. Esta , pois, a razo para que se proponha um aumento do
percentual para as despesas de implantao e custeio, dos atuais 7,5% para 15%.
- Art. 22, 4 e 5:
Trata-se de proposta de acrscimo de dispositivo, no primeiro caso ( 4), para deixar
claro na Lei das guas, de uma vez por todas, que os recursos oriundos da cobrana
pelo uso dos recursos hdricos no podem ser considerados tributos, por terem, na pr-
tica, natureza condominial, no pblica e no governamental.
Eles devem ser administrados pelas Agncias de gua ou pelas entidades delegatrias
de suas funes e aplicados em aes para a melhoria das condies ambientais na
respectiva bacia hidrogrfica necessrias garantia da quantidade e qualidade da gua
para seu uso permanente e a proteo da biota. Assim, sobre eles no podero incidir
quaisquer tributos, por no terem fins arrecadatrios, nem estaro sujeitos a contingen-
ciamento, nos termos do disposto no 2 do art. 9 da Lei Complementar n 101, de 4
de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Alm disso, o dispositivo prev que, devido a essa natureza jurdica, a tais recursos
tampouco se apliquem as normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos per-
tinentes a obras, servios, compras, alienaes e locaes no mbito do Poder Pblico
estabelecidas pela Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitaes) e, mais
recentemente, pela Lei n 12.462, de 4 de agosto de 2011 (Lei do Regime Diferenciado
de Contrataes Pblicas RDC) , desvinculando-os das amarras tpicas dos recur-
sos pblicos e ensejando um alcance mais rpido das metas de melhoria de qualidade e
quantidade das guas de determinada bacia hidrogrfica.
139

J no caso do 5, trata-se de proposta de acrscimo para prever a possibilidade de que


os usurios pagadores possam ter acesso aos recursos arrecadados com a cobrana pelo
uso dos recursos hdricos, em condies especiais de financiamento, para investimentos
em eficincia no uso da gua, desde que assim deliberado pelo respectivo Comit. Com
isso, pretende-se dar maior agilidade na aplicao dos recursos, justamente por aqueles
que pagam a conta do funcionamento do Sistema.
- Arts. 29 e 30, ambos, inciso V:
Ao prever que a gesto dos recursos hdricos seja descentralizada por bacia hidrogrfica,
a partir da atuao dos CBHs e de suas respectivas secretarias executivas (as Agncias
de gua), a Lei das guas optou por democratizar o gerenciamento desse importante
recurso natural, chamando a sociedade civil e o setor produtivo para atuarem em con-
junto com o Poder Pblico nessa temtica.
Todavia, faltou prever no citado Diploma Legal, seguindo prtica utilizada h dcadas
no setor privado e, a partir dos ltimos anos, tambm em alguns ramos do setor p-
blico , que a atuao das entidades responsveis pela gesto dos recursos hdricos seja
avaliada periodicamente, no intuito de comprovar se ela, de fato, vem promovendo me-
lhorias na qualidade e quantidade dos recursos hdricos de determinada bacia, o que,
ao final, o objetivo precpuo da Lei das guas.
Tais avaliaes peridicas so essenciais, no s para monitorar a atuao desses ges-
tores ao longo dos anos, mas tambm para verificar at que ponto, de modo geral, os
instrumentos previstos na Lei das guas so suficientes para o alcance de seus objetivos,
possibilitando a mudana de rumos, caso isso no venha ocorrendo.
A legislao infralegal poder, posteriormente, regulamentar a previso ora feita, me-
diante o estabelecimento de metas de desempenho, indicadores e outros critrios para
balizar essas avaliaes, para as quais se prope, inicialmente, a frequncia quinquenal.
- Art. 35, XIV a XVII:
No art. 35 da Lei das guas esto especificadas as competncias do CNRH. A citada
norma legal omite-se, contudo, quanto a algumas situaes que, no dia a dia da gesto
dos recursos hdricos, deveriam estar sob seu controle ou, no mnimo, ser de seu co-
nhecimento, em vista de representar esse colegiado a instncia mxima de deliberao
sobre a implantao da PRNH e o funcionamento do Singreh.
Esses so os casos, respectivamente, da definio das prioridades de aplicao das receitas
provenientes da cobrana pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio mantidas
disposio da ANA, bem como da apreciao dos relatrios elaborados pela Diretoria Co-
legiada dessa Agncia. No se pode esquecer que compem o CNRH representantes dos
Estudos Estratgicos
140 Instrumentos de Gesto das guas

rgos federais, dos CERHs, dos usurios e das organizaes civis de recursos hdricos, ou
seja, de todas as partes interessadas na boa gesto dos recursos hdricos.
Outra atribuio que poderia ser dada ao CNRH, em razo do carter predominan-
temente negocial da PNRH, a de estabelecer mecanismos de incentivo, inclusive
financeiro, conservao qualitativa e quantitativa de recursos hdricos. Como se sabe,
a Lei das guas prescreve a gesto dos recursos hdricos de forma descentralizada e
participativa, tendo como unidade territorial a bacia hidrogrfica e objetivando o uso
mltiplo das guas. Ora, nada mais motivador para que os interessados promovam a
disponibilizao da gua em qualidade e quantidade que a fixao de mecanismos de
incentivo sua conservao, com parmetros e critrios a serem estabelecidos mediante
resoluo ou outra normal infralegal.
Por fim, quanto segurana hdrica, trata-se de tema mais recente e premente, em vista
das recentes crises de abastecimento de gua em algumas bacias no Pas, merecendo,
portanto, consideraes mais detalhadas. que, em face da crescente degradao e
contaminao dos mananciais e das mudanas climticas ora em curso, que aumentam
a frequncia e intensidade dos eventos crticos, indispensvel garantir a segurana h-
drica dos sistemas de abastecimento dgua para consumo humano e para as atividades
produtivas, em termos tanto qualitativos quanto quantitativos.
Ano aps ano, esse recurso natural vem-se tornando cada vez mais importante na vida
moderna, a ponto de que qualquer contaminao, excesso, falta ou mesmo a simples
escassez de gua capaz de promover impactos os mais variados possveis. Da a razo
de ter sido lanado, em agosto/2014, por meio de parceria entre a ANA, o Ministrio
da Integrao Nacional e o Banco Mundial, o Plano Nacional de Segurana Hdrica
(PNSH), no mbito do Programa de Desenvolvimento do Setor gua (Interguas).
O que aqui se prope que o PNSH tenha sua implantao e desenvolvimento acom-
panhados pelo CNRH, de modo a que os representantes do poder pblico, dos usurios
e das comunidades dele integrantes possam avaliar, periodicamente, as medidas estru-
turantes e conjunturais para que os mananciais no atinjam nveis de contaminao ou
de reservao considerados crticos e que outras situaes de risco hdrico, tais como
enchentes e secas, possam ser minimizadas e ter atenuados seus efeitos deletrios.
Para que isso ocorra, o ente regulador e as empresas concessionrias de gua e energia
hidreltrica devero, por exemplo, implantar medidas de racionamento (como prev
o inciso XII do art. 2 do Decreto n 3.692/2000, que dispe sobre a instalao e a es-
trutura da ANA) e adotar mecanismos tarifrios de contingncia (como prev o art. 46
da Lei n 11.445/2007 Lei de Saneamento Bsico), bem como outras medidas que,
em curto prazo, reduzam a contaminao, o consumo em excesso e o desperdcio de
141

gua, assim como os efeitos deletrios dos eventos hdricos crticos, e, em longo prazo,
aumentem a oferta de gua em qualidade e quantidade adequadas.
Por ensejarem efeitos polticos adversos, tais atitudes muitas vezes no so adotadas,
ou o so tardiamente, por motivos variados, tais como o calendrio eleitoral. Cita-se o
exemplo da seca que se abateu sobre a regio Sudeste, de maneira geral e, em especial,
sobre o Sistema Cantareira, no ano de 2014, que levou os reservatrios locais a nveis
extremos, provocando conflitos entre as entidades gestoras e colocando em risco o abas-
tecimento da maior metrpole do Pas. Alm da situao pluviomtrica desfavorvel,
o quadro crtico ento observado decorreu tanto da postergao da adoo de aes
emergenciais cabveis, tais como o racionamento e medidas de estmulo reduo do
consumo, quanto da falta de investimentos significativos ao longo dos anos em obras
estruturantes, tais como barragens, sistemas adutores, canais e eixos de integrao.
Por fim, ao acompanhar de perto a implantao e o desenvolvimento do PNSH, o
CNRH tambm poder propor medidas visando sua articulao com o PNRH.
- Arts. 38, X, e 44, XI, e:
Os acrscimos aqui previstos objetivam deixar consignado na Lei das guas, expressa-
mente, que as eventuais propostas de alteraes nas vazes de transposio e nas vazes
de reservatrios regularizadores devem ser aprovadas pelo(s) respectivo(s) Comit(s) de
Bacia, a partir de parecer elaborado pela Agncia de gua, no qual estejam fixadas as
condies de aprovao dessas propostas de alteraes e as respectivas medidas mitiga-
doras e compensatrias.
A Lei n 9.984/2000, que dispe sobre a criao da ANA, estabeleceu que cabe a ela
definir e fiscalizar as condies de operao de reservatrios por agentes pblicos e pri-
vados, visando garantir o uso mltiplo dos recursos hdricos, conforme estabelecido nos
Planos de Recursos Hdricos das respectivas bacias hidrogrficas (art. 4, XII), e que,
nesses casos, a definio das condies de operao de reservatrios de aproveitamen-
tos hidreltricos ser efetuada em articulao com o Operador Nacional do Sistema
Eltrico ONS (art. 4, 3).
Todavia, alteraes emergenciais de vazes de reservatrios regularizadores, e mesmo
de vazes de transposio, no devem ser feitas unicamente tendo em vista a otimiza-
o do uso hidreltrico. Elas devem levar em conta, igualmente, todos os demais usos
dos recursos hdricos existentes na bacia abastecimento humano, dessedentao de
animais, uso industrial, diluio de efluentes, irrigao, transporte, piscicultura, aqui-
cultura, turismo, esportes, lazer, preservao da biota etc. Ocorre que, na prtica atual,
quase nunca esses usurios podem opinar sobre essas alteraes de vazo e, muito me-
nos, so ressarcidos pelos prejuzos delas advindos.
Estudos Estratgicos
142 Instrumentos de Gesto das guas

Desta forma, esta proposta de que a deciso quanto a essas alteraes deva ser apro-
vada pelo Comit de Bacia Hidrogrfica, a partir de parecer elaborado pela respectiva
Agncia de gua, no qual estejam fixadas as condies de aprovao dessas propostas
de alteraes e as respectivas medidas mitigadoras e compensatrias, de forma a garan-
tir, sempre que possvel, o uso mltiplo das guas, resguardando-se os interesses dos
eventuais afetados.
- Art. 39, 1:
A alterao proposta busca evitar o predomnio, nos CBHs, da representao dos usu-
rios dos recursos hdricos, em especial os de maior porte, dos setores agrcola e indus-
trial, cujo consumo responde por mais de 90% da gua consumida no Pas.
Nos Comits de rios federais, tal representao situa-se hoje em torno de 40% do total
de membros, um percentual muito alto em comparao com o das demais representa-
es, principalmente quando a eles se juntam os representantes dos municpios, com a
mesma viso de usurios, pelo fato de o nvel municipal no possuir domnio sobre os
recursos hdricos, embora seja, regra geral, titular do servio de saneamento.
Mesmo reconhecendo como patente que o setor de usurios o que, na prtica,
paga a conta dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos,
essa super-representao dos usurios, em especial os de maior porte, vai contra os inte-
resses dos demais setores que, juntos, constituem e representam o total dos interessados
na boa gesto desses recursos.
Tendo em vista que as decises no mbito do CBH buscam sempre um ponto de equil-
brio entre os diversos interesses envolvidos, uma das consequncias da ponderao atual
excessiva na representao do setor de usurios , por exemplo, o estabelecimento de bai-
xos valores pelo metro cbico oriundo de derivaes, captaes e extraes de gua, bem
como pelo lanamento de esgotos e demais efluentes, redundando, ao final, em menor ar-
recadao de recursos para investimento em aes de recuperao e preservao da bacia.
Da a razo desta proposta, que objetiva uma maior paridade entre as representaes do
setor pblico, dos usurios e das entidades civis de recursos hdricos com atuao em
cada bacia hidrogrfica.
Em vista da relevncia de todas as alteraes anteriormente propostas, contamos com o
apoio dos nobres Pares para o seu aperfeioamento e rpida aprovao.

Sala das Sesses, em de de 2015.


Membros do Centro de Estudos e Debates Estratgicos
143

REQUERIMENTO N , DE 2015

(Dos Srs. Membros do Centro de Estudos e Debates Estratgicos)

Requer o envio de Indicao ao Poder Execu-


tivo sugerindo a criao de um Grupo de Traba-
lho no mbito do Conselho Nacional de Recur-
sos Hdricos (CNRH) para se manifestar quanto
s propostas de alterao da Lei n 9.433, de 8 de
janeiro de 1997 (Lei das guas) contidas no
Projeto de Lei ...., de 2015, de autoria do Centro
de Estudos e Debates Estratgicos (Cedes).

Senhor Presidente:
Nos termos do art. 113, inciso I e 1, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados
(RICD), requeiro a V. Ex seja encaminhada ao Poder Executivo a Indicao anexa,
sugerindo a criao de um Grupo de Trabalho no mbito do Conselho Nacional de
Recursos Hdricos (CNRH) para se manifestar quanto s propostas de alterao da Lei
n 9.433, de 8 de janeiro de 1997 (Lei das guas) contidas no Projeto de Lei ...., de
2015, de autoria do Centro de Estudos e Debates Estratgicos (Cedes).

Sala das Sesses, em de de 2015.


Membros do Centro de Estudos e Debates Estratgicos
Estudos Estratgicos
144 Instrumentos de Gesto das guas

INDICAO N , DE 2015

(Dos Srs. Membros do Centro de Estudos e Debates Estratgicos)

Sugere ao Poder Executivo a criao de um


Grupo de Trabalho no mbito do Conselho Na-
cional de Recursos Hdricos (CNRH) para se
manifestar quanto s propostas de alterao da
Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997 (Lei das
guas) contidas no Projeto de Lei ...., de 2015,
de autoria do Centro de Estudos e Debates Es-
tratgicos (Cedes).

Excelentssima Senhora Ministra do Meio Ambiente:


Em 1997, foi editada a Lei n 9.433, chamada Lei das guas, que instituiu a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Re-
cursos Hdricos. Ela atribuiu valor econmico aos recursos hdricos e elegeu o consumo
humano e a dessedentao de animais como seu uso prioritrio, em situaes de escas-
sez. Alm disso, seguindo o modelo francs, a Lei das guas especificou a bacia hidro-
grfica como unidade de gesto, que passou a ser descentralizada e a contar com ampla
participao do poder pblico, dos usurios e das comunidades. Na prtica, a gesto
dos recursos hdricos passou a ser exercida pelos Comits de Bacia Hidrogrfica, tendo
a Agncia de gua ou entidade delegatria de suas funes como secretaria executiva.
Para alcanar seus objetivos, a Lei das guas tambm previu importantes instrumentos para
a implantao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, tais como os Planos de Recursos
Hdricos, o enquadramento dos corpos dgua em classes, a outorga dos direitos de uso, a
cobrana pelo uso e o sistema de informaes sobre recursos hdricos. Com esses instru-
mentos, vem-se procurando assegurar a utilizao racional das guas, para que a proteo
da biota e as demandas da atual e das futuras geraes possam ser bem atendidas, tanto em
qualidade quanto em quantidade.
Todavia, dado o novo paradigma de gesto das guas estabelecido no Pas, natural que
ocorram dificuldades para a implantao e o desenvolvimento desses instrumentos. Alm
disso, dezoito anos aps seu advento, podem-se observar algumas omisses na Lei das guas.
Esses aspectos foram objeto do Estudo Instrumentos de Gesto das guas, desenvolvi-
do no mbito do Centro de Estudos e Debates Estratgicos da Cmara dos Deputados
145

(Cedes/CD), entre os anos de 2012 e 2014, constando de consultas e palestras de ges-


tores pblicos da Agncia Nacional de guas, especialistas do campo acadmico e da
iniciativa privada, alm de profissionais que atuam diretamente nos Comits de Bacia
e nas Agncias de gua.
A partir dessas contribuies, foi elaborado o Projeto de Lei ...., de 2015, de autoria
dos membros deste Cedes. Alguns especialistas consultados ressaltaram, todavia, que
o CNRH seria um frum adequado para discusso dessa temtica, por estarem nele
representados todos os setores interessados.
Da o objeto desta Indicao, de que seja criado um Grupo de Trabalho no mbito do
CNRH para se manifestar quanto s propostas de alterao da Lei das guas contidas
no Projeto de Lei ...., de 2015, aperfeioando-as, se for o caso.
Pelas razes anteriormente expendidas, contamos com o empenho de V. Ex na adoo
das medidas necessrias concretizao deste pleito.

Sala das Sesses, em de de 2015.


Membros do Centro de Estudos e Debates Estratgicos
Estudos Estratgicos
146 Instrumentos de Gesto das guas

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Estudos Estratgicos
148 Instrumentos de Gesto das guas

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uso-multiplo-das-aguas/uso-multiplo-das-aguas.
149

CICLO DE PALESTRAS
151

OS INSTRUMENTOS DA
POLTICA NACIONAL DE
RECURSOS HDRICOS51
Antnio Flix Domingues
Coordenador de Articulao e Comunicao (CAC)
da Agncia Nacional de guas (ANA)

Iniciando a abordagem sobre os instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdri-


cos (PNRH), necessrio fazer uma anlise introdutria dos marcos histricos e legais
da gesto de guas no Brasil. O primeiro esforo organizado que o Brasil teve com esse
objetivo foi o Cdigo das guas, de 1934, na poca de Getlio Vargas. Depois veio o
Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), criado em 1981, quando se comea-
ram a delinear alguns conceitos como o do poluidor/pagador e a pensar a importn-
cia da gua e do meio ambiente.
Na Constituio de 1988, o constituinte j determinou que fosse criado um Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh) e esclareceu a questo do
conceito pblico da gua, da diviso de sua dominialidade entre Unio e estados etc.
Em 1992, houve uma conferncia muito importante da Organizao das Naes Uni-
das (ONU) sobre meio ambiente e gua, realizada em Dublin, e, ainda, a famosa Rio
92, no Brasil. Em 1997, surgiu a Lei n 9.433 (Lei das guas) e, em 2000, a Lei n 9.984,
de criao da Agncia Nacional de guas (ANA).
H que se ter orgulho da Lei das guas, talvez a mais moderna do mundo, feita para
um pas das dimenses e com a complexidade institucional do Brasil, um pas federati-
vo, que reconhece o municpio como ente federado.
Quanto Conferncia de Dublin, seu relatrio sugere aes em nveis locais, nacionais e
internacionais, segundo quatro princpios: 1) a gua doce um recurso finito e vulnervel,
essencial para sustentar a vida e o desenvolvimento do meio ambiente; 2) o gerenciamento
e o desenvolvimento da gua devero ser baseados numa abordagem participativa, envol-
vendo usurios, planejadores e legisladores em todos os nveis; 3) as mulheres formam um
papel principal na proviso, gerenciamento e proteo da gua; e 4) a gua tem valor eco-
nmico em todos os usos competitivos e deve ser reconhecida como um bem econmico.
O valor econmico da gua, ou seja, a cobrana por seu uso, existente j em muitas
bacias, est inserido no seu reconhecimento como um recurso finito, previsto no

51 Palestra proferida em reunio ordinria do CEDES em 22/08/2012.


Estudos Estratgicos
152 Instrumentos de Gesto das guas

1 princpio. Em relao ao 2 princpio, sobre gerenciamento em todos os nveis e


participao, esto a os Comits de Bacias Hidrogrficas (CBHs), que tm a partici-
pao do poder pblico, dos usurios e da sociedade civil organizada. Nos Comits
federais, que a ANA, de alguma maneira, apoia, juntamente com o Ministrio do
Meio Ambiente (MMA), a sociedade civil e os usurios tm 60% dos votos, e o Esta-
do, 40%, divididos entre os governos federal, estaduais e municipais. Ento, uma
gesto participativa.
Na verdade, o CBH uma revoluo conceitual do pas, pois se pegou um bem econ-
mico vital, importantssimo para a sociedade, que a gua, e se convidou a sociedade
para fazer sua gesto juntamente com o poder pblico, determinar o valor que vai ser
cobrado por seu uso, aprovar o Plano de Bacia e assim por diante. Quer dizer, uma
atuao muito forte que a sociedade tem na gesto, juntamente com o governo.
O 3 princpio aplica-se muito mais aos pases africanos, aos pases da Arbia, onde
a mulher exerce um papel especial, um papel importante na questo da gua, assim
como no Nordeste brasileiro, nas regies de seca. Por fim, o 4 princpio est afirmado
por meio do instrumento da cobrana, que o instrumento mais difcil de ser implan-
tado, mas, sobretudo, aquele que d mais respostas sua aplicao.
O Quadro 1 apresenta os nmeros sobre a realidade dos recursos hdricos no Brasil, em
valores agregados:

Quadro 1. Principais indicadores sobre recursos hdricos no Brasil.

Fonte: Conjuntura dos Recursos Hdricos, 2012 Agncia Nacional de guas.


153

A precipitao mdia anual no Brasil de mais de 1.760 mm. Pode-se dizer que o Pas
abenoado pelas chuvas, em que pese ela fazer falta em algumas regies. H uma
disponibilidade superficial de 91 mil m3/s e uma retirada de 2,37 mil m3/s (2,6%). Ou
seja, faz-se captao de 2,6% das guas do Brasil para todos os setores usurios. Portan-
to, toda a gua que retirada para as atividades humanas do Pas est por volta de 2,6%
de disponibilidade, o que, com certeza, um dos menores usos percentuais no mundo.
Existem quase 82 GW de potencial hidreltrico instalado. Irriga-se uma rea ainda muito
pequena para o potencial do Brasil, cerca de 5,4 milhes de hectares. H um potencial
ainda maior, a ser validado, de 30 milhes de hectares, embora provavelmente ele deva
passar de 40 milhes de hectares. Ou seja, o Brasil, entre os pases que ainda tm possi-
bilidade de aumentar sua rea irrigada, o que tem a maior rea, mais de 25 milhes de
hectares, dos cerca de 60 milhes de hectares que o mundo ainda pode irrigar.
Mas o tratamento de esgoto no chega a 30%. Este um dos grandes problemas do
Brasil: a poluio. A qualidade das guas tambm razovel, mas h problemas em
muitas regies, sobretudo nas densamente povoadas. E os ltimos nmeros apresenta-
dos na figura anterior dizem respeito aos eventos crticos.
Fazendo agora um breve histrico da gesto dos recursos hdricos no Brasil, o estado
de So Paulo aprovou, em 1991, a primeira lei sobre o tema, que organizou o territrio
em bacias hidrogrficas, ainda antes do advento da Lei das guas federal. So Paulo
j criou CBHs em todo o seu territrio. O princpio da cobrana tambm foi aprovado
pela primeira vez em So Paulo. Ento, um estado pioneiro na gesto de recursos
hdricos, sendo seguido por Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Minas Gerais e Cear.
A Lei das guas nasceu em 1997 e, hoje, todos os estados brasileiros tm uma Lei de
Recursos Hdricos aprovada, embora ainda falte muito para que o Brasil tenha uma
gesto adequada dos mesmos. Muitos estados ainda no tm outorga e cobrana institu-
das, mas, de qualquer maneira, conseguiu-se espalhar por todo o territrio nacional o
conceito de Poltica de Recursos Hdricos, conforme demonstra a figura seguinte.
Estudos Estratgicos
154 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 1. Histrico da gesto dos recursos hdricos Polticas Estaduais.

Fonte: Conjuntura dos Recursos Hdricos, 2012 Agncia Nacional de guas.

Na Figura 2, mostra-se a evoluo dos CBHs. At a aprovao da Lei das guas, havia
poucos, apenas em So Paulo, mas hoje h CBHs em todo o territrio brasileiro, comi-
ts nacionais ou estaduais. Ento, hoje h em funcionamento sete comits interestadu-
ais e cerca de 169 estaduais.

Figura 2. Histrico da gesto dos recursos hdricos Comits de Bacia.

Fonte: Conjuntura dos Recursos Hdricos, 2012 Agncia Nacional de guas.


155

Com relao aos instrumentos de gesto das guas insertos na Lei n 9.433/1997, so
eles: os Planos de Recursos Hdricos, o enquadramento dos corpos de gua, a outorga,
a cobrana, a compensao aos municpios que foi vetada, estabelecendo-se uma
compensao em legislao posterior e o sistema de informaes de recursos hdricos,
conforme mostrado a seguir.

Figura 3. Instrumentos de gesto.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

Iniciando-se pelos Planos de Recursos Hdricos, a ANA vem trabalhando com esse
importante instrumento nas reas marcadas na prxima figura. Existem dois tipos de
planos: o primeiro, chamado de puro sangue, aquele feito onde h CBH. Este d as
linhas gerais do que quer fazer desse Plano, do que quer estudar e aprovar nesse Plano,
que passa a ser o instrumento mais forte de gesto daquela bacia. Mas h tambm um
Plano que a ANA faz em regies onde ainda no h CBH aprovado, mas que um
Plano estratgico para a gesto de gua dessas regies, de tal forma que so abordados
os principais usos e problemas das bacias relacionados gua, a fim de conseguir enca-
minhar, levantar e quantificar a soluo desses problemas. Um exemplo dessa natureza
o plano do Araguaia/Tocantins, concludo recentemente pela ANA. Outro exemplo
o Plano dos afluentes da margem direita do rio Amazonas.
Estudos Estratgicos
156 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 4. Planos de Recursos Hdricos.

Fonte: Conjuntura dos Recursos Hdricos, 2012 Agncia Nacional de guas.

Nesse ltimo caso, so estudados os usos de todos os afluentes da margem direita do


rio Amazonas Tapajs, Xingu, esses rios que comeam desde a fronteira com o Peru.
Existe ainda, por exemplo, a questo da navegao, da eletricidade, da minerao, da
irrigao, de todas as reas indgenas, de todos os usos nas cidades. Enfim, onde h pro-
blemas de poluio, o que precisa ser feito, quantificado, de que maneira esses setores
interagem uns com os outros no conceito do uso mltiplo, tudo isso levantado nesse
Plano. Ou seja, o Pas tem um ferramental importantssimo para conhecer nessas regi-
es, para se antecipar a muitos problemas que, com certeza, acontecero no futuro, se
uma srie de providncias no for tomada em relao questo dos recursos hdricos.
claro que, onde h Comit, como nas bacias do rio So Francisco, do Piracicaba,
Capivari, Jundia (PCJ), do Paraba do Sul, j h Plano de Bacia. Ento, ele o instru-
mento mais importante, porque, por meio dele, sabe-se os volumes de gua que podero
ser outorgados, o enquadramento dos corpos dgua, a questo da cobrana etc. O Co-
mit indica os valores que devero ser cobrados por setor usurio, por volume retirado
naquela bacia e, o mais importante, o que vai ser feito com os recursos arrecadados com
a cobrana.
A cobrana, detalhada mais frente, o instrumento mais sofisticado. O Comit no
apenas estabelece o valor que vai ser cobrado, mas como ser aplicada a totalidade do
recurso arrecadado na bacia. Embora essa receita transite pelos cofres da Unio, ela
157

volta integralmente para a bacia para resolver os seus prprios problemas, por isso ela
chamada de cobrana condominial. Assim, ela tem que ter tratamento totalmente
diferenciado por parte da legislao e do governo. A cobrana no pode ser entendida
como imposto, porque ela s existe por vontade expressa do Comit. Trata-se de receita
pblica de natureza completamente diferenciada.
Outro instrumento, o enquadramento dos corpos dgua, uma das ferramentas em
que o sistema de recursos hdricos interage muito com o sistema ambiental, conforme
a figura seguinte. por meio do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)
que se especifica, por exemplo, que, para o consumo de determinadas guas de Classe
Especial, pode-se fazer meramente uma desinfeco mediante cloro. Ento, essa classe
corresponde s guas dos parques, das estaes ecolgicas, dos rios integralmente pre-
servados, que so raros no Brasil.

Figura 5. Tipos de bacia e enquadramentos*.

Fonte: Curso Enquadramento de Corpos Dgua, ANA, 2010.

Em seguida, h a Classe 1, em que se situam bacias que tm uma determinada ativi-


dade econmica, mas com rios ainda bem preservados. Depois vem a Classe 2, que
corresponde regra geral. O grande volume de guas do Brasil est dentro dessa classe
e, com razovel tratamento, serve para o abastecimento humano. Em seguida, vm as
guas das bacias urbanizadas, aquelas que tm grande efeito antrpico e que fazem
parte da Classe 3, as quais, embora ainda sirvam para consumo humano, necessitam
de tratamento bastante caro. Existem ainda as guas da Classe 4, que no se usam para
Estudos Estratgicos
158 Instrumentos de Gesto das guas

o abastecimento humano, mas apenas para servir ao transporte hidrovirio e constituir


paisagem cnica. Em que pese muitas vezes a gua ser poluda, o espelho dgua se
presta a esses papis.
Na verdade, o enquadramento mais uma vontade poltica, que determinado governo
ou Comit manifesta, quando enquadra as guas de uma bacia. Ao enquadrar um rio,
por exemplo, em Classe 1, no se poder fazer determinados usos dele. Muitos usos que
hoje so feitos como, por exemplo, jogar dejetos nos rios para diluio no vo mais
poder ser feitos. O ideal seria que todos os rios fossem da Classe Especial, mas isso
praticamente impossvel. Ento, trata-se de fazer as escolhas polticas de como conduzir
essas questes.
A Figura 6 mostra as bacias hidrogrficas brasileiras, enquadradas segundo a legislao
federal e as estaduais. No primeiro caso, por exemplo, a bacia do rio So Francisco j
est totalmente enquadrada, assim como as dos rios Paranapanema e Paraba do Sul.
No caso dos rios estaduais do estado de So Paulo, todas as guas j esto enquadradas,
j tm classificao, assim como no caso dos estados do Paran, Santa Catarina, Para-
ba, Rio Grande do Norte e Alagoas. Ento, esses estados j conseguiram fazer o en-
quadramento de suas guas, que constitui uma ferramenta importante para aperfeioar
cada vez mais a gesto de recursos hdricos.

Figura 6. Enquadramento dos corpos dgua bacias


enquadradas segundo a legislao.

Fonte: Panorama do enquadramento dos corpos dgua do Brasil e Panorama da qualidade das guas subterrneas
no Brasil. ANA, 2007.
159

Outro instrumento muito importante a outorga. Para que ela ocorra, estuda-se qual
a vazo que pode ser retirada de maneira sustentvel de determinado corpo hdrico, um
aqufero, um lago, uma represa, por exemplo, quando se trabalha mais com o conceito
de estoque, ou de um rio, quando se trabalha mais com o conceito de fluxo. Ento,
estuda-se aquele volume de gua que se tem disposio e qual retirada pode ser feita
sem comprometer o futuro. A outorga no s para retirada, mas feita tambm para
lanamento, ou seja, ela define qual carga se pode lanar naquela gua de modo a no
comprometer o enquadramento que est destinado quele corpo hdrico.
Ento, um sistema de contabilidade. como uma caderneta de poupana, em que
se tem uma reserva de recurso e se vai fazer uma retirada dele. Se se fizer uma retirada
maior do que a entrada, sabe-se que, em determinado momento da vida, o poo vai
secar. Esse o sistema de outorga. Para isso, existem modelos matemticos, estatsticos,
vrios mecanismos que podem ser utilizados para a obteno da vazo que se pode
outorgar com segurana.
Para a definio dos valores de outorga, existem vrios conceitos, mesmo dentro do
Brasil. Alguns estados usam um conceito, outros estados usam outro. O conceito mais
usado aquele em que se estuda determinado corpo hdrico durante dez anos e se
verificam os sete dias mais crticos nesse perodo. com esse nmero que se chega
outorga. Precisa sempre ser uma conta conservadora, porque no se pode outorgar uma
gua e depois dizer ao interessado: Sinto muito, ns erramos no clculo e no tem gua
para o senhor. Esse o conceito da outorga.
Antes da Lei das guas, as vazes de captao e de lanamento de muitos rios no eram
outorgadas no Brasil, e ainda h as que no o so. Muitos estados, em que pese a Lei
das guas, no utilizam o instrumento da outorga. Mas todas as guas federais do Brasil
j tm o instituto da outorga, quer dizer, a ANA atua em todo o territrio nacional.
Os estados que apresentam problemas de baixa oferta de gua por habitante, seja por
quantidade ou por qualidade, so aqueles que mais merecem a ateno e os esforos de
uma boa gesto.
Na figura seguinte, o grfico da esquerda d ideia da quantidade de outorgas concedi-
das, que vem crescendo ano a ano, porque, quando algum vai fazer irrigao e precisa
de financiamento, por exemplo, o banco pede o instrumento da outorga. a garantia
de que ele est fazendo uma atividade sustentvel. O mesmo ocorre se ele vai fazer
um empreendimento industrial. Se ele no estiver ligado numa rede de gua de sua
cidade por exemplo, da Copasa , tem que levar a outorga. Para obter a licena am-
biental, ele tambm precisa da outorga.
Estudos Estratgicos
160 Instrumentos de Gesto das guas

Grfico 1: Regulao do uso de recursos hdricos outorgas.

Fonte: Conjuntura dos Recursos Hdricos. ANA, 2012.

bvio que os grficos ascendentes tambm refletem o crescimento econmico, mas a


emisso de outorgas superior a este, o que significa, ento, que a gesto de guas est
sendo organizada no Brasil. Esto-se conhecendo as guas que so utilizadas, o que uma
contribuio muito grande para um sistema que vai dar uma garantia cada vez maior.
Para se ter uma ideia do que outorgado, 72% das outorgas do Brasil so para irrigao,
em termos de volume. Ento, a irrigao o grande usurio de gua, no apenas no
Brasil, mas no mundo inteiro. Apenas pases muito pequenos e industrializados, como
Cingapura, Coreia e Japo, no tm esse percentual mais alto para a irrigao. Em ter-
ritrios grandes, como Austrlia, Estados Unidos, Canad e Brasil, o maior percentual
para irrigao. E ela dever crescer mais nos prximos vinte anos, conforme projeo
da ONU, causando problemas de oferta de alimentos, pois h aproximadamente seis
anos o preo deles vem subindo. Sobe um pouco, s vezes desce, mas no a ponto de
recuperar o que subiu. Ento, h uma elevao dos preos de alimentos, o que pressiona
o aumento da irrigao no mundo.
Outro instrumento muito importante para a gesto das guas a cobrana, com base
na experincia francesa. Em 1967/1968, os rios franceses, assim como os alemes, tive-
ram muitos problemas de poluio, ocorreram vrios desastres industriais e qumicos
na Alemanha e na Frana. Ento, foi criado o conceito de cobrana pelo uso da gua.
A empresa, o municpio, qualquer pessoa que retire gua de um rio tem de pagar por ela.
161

Isso corresponde a um princpio firmado na Conferncia de Dublin, anteriormente referi-


da, constante na Lei das guas, que a questo do valor econmico. Se a gua limitada
e uma pessoa a utiliza, essa gua poder faltar para outra pessoa. Ento, justo que quem
use a gua pague por ela, at para poder fazer a recuperao ambiental da bacia.
medida que a gua bruta comea a significar altos custos para a empresa, ela faz inves-
timentos para seu uso racional. Por exemplo, e embora no seja s devido cobrana, a
Companhia Siderrgica Nacional (CSN) captava 10 m3/s de gua do rio Paraba do Sul
h 15 anos, quando a Lei das guas foi aprovada, uma vazo correspondente ao abas-
tecimento de uma metrpole com trs milhes de habitantes. Com o incio da presso
ambiental, a ISO 14000 e a cobrana pelo uso da gua, a CSN reordenou a sua utilizao
de gua. Hoje, ela capta 6 m3/s. Que dizer, estavam sobrando 4 m3/s, que ficaram no rio e
pelo que se agradece, porque esto disposio de outras pessoas, dos peixes etc.
A cobrana tem a propriedade de fazer com que as pessoas comecem a economizar no
uso da gua, e a ideia que seja um preo condominial. A cobrana fixada a partir de
um acordo entre os usurios de gua, a sociedade civil e o poder pblico, no mbito do
CBH, e funciona como um condomnio, em que o sndico convoca os condminos e
fala: Ns temos que fazer um investimento em segurana, um sistema de alarme, uma
modernizao no prdio. Vamos pintar a fachada e vai custar tanto. Ento, vamos dividir.
Numa bacia, h que fazer muitos investimentos para melhorar sua qualidade ambien-
tal. Ento, a ideia que se faa uma partio desse custo, embora a cobrana nunca
v conseguir fazer o investimento total naquela bacia, mas uma sinalizao dessa
aplicao. O recurso arrecadado no fica com o governo, ele volta todo para a bacia e
empregado conforme deciso dos CBHs, baseado no Plano da Bacia e operacionalizado
pelas entidades delegatrias das funes de Agncia de gua.
No Brasil, a cobrana j feita em vrios estados, como mostra a figura adiante, em ba-
cias de So Paulo (rios Paraba do Sul, Piracicaba, Capivari, Jundia, Sorocaba, Mdio
Tiet etc.). No Alto Tiet, a cidade de So Paulo ainda no conseguiu iniciar a cobran-
a, por problema de cadastro e resistncia de setores industriais, mas inevitvel que
ela ocorra l. No Rio de Janeiro, j h cobrana em todas as bacias e, em Minas Gerais,
em algumas, como na do rio So Francisco.
Estudos Estratgicos
162 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 7. Regulao do uso de recursos hdricos cobrana pelo uso da gua.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

Figura 8. Comits interestaduais e a cobrana.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.


163

Onde h problemas na gesto de gua baixa oferta, poluio etc. que se consegue
convencer o Comit a fazer a cobrana. Onde no h problema, se se chegar l e falar
em cobrana, vai ser chamado de louco. Esse cara veio falar o qu aqui? No temos
problema na bacia! Temos excesso de gua. S se consegue aprovar o instrumento da
cobrana onde h muito problema para resolver. Seno, evidente que as pessoas vo
resistir a fazer esse pagamento pelo uso da gua. Quando se faz a cobrana, preciso
organizar a bacia, porque as informaes, muitas vezes, no so adequadas. s vezes
no h cadastramento do volume certo do que utilizado por cada usurio.
O grfico seguinte impressionante para mostrar o que aconteceu, por exemplo, na
bacia do rio So Francisco. A Companhia de Desenvolvimento dos Vales do Parnaba e
do So Francisco (Codevasf) tinha uma outorga na bacia do So Francisco de 251 m3/s,
em valores mdios. Quando conseguiu fazer os distritos de irrigao, anos atrs, a Co-
devasf teve que fazer um pedido a quem era a autoridade relativa gua, o Ministrio
do Meio Ambiente, uma vez que a ANA ainda no existia.

Grfico 2: Efeito da cobrana na bacia do rio


So Francisco: usos da Codevasf/outorga.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

Em 2006, a ANA chamou os grandes setores usurios do rio So Francisco e disse:


Ns estamos organizando a bacia, j estamos fazendo Planos e j temos o Comit. Ns
queremos saber o seguinte: qual a tua necessidade? A Codevasf reafirmou: o que
Estudos Estratgicos
164 Instrumentos de Gesto das guas

est outorgado. Eu preciso, em mdia, de 251 m3/s. Passaram-se mais alguns anos, e a
ANA comeou a fazer a regularizao, indo de porta em porta, de rea irrigada em rea
irrigada, de empresa em empresa, e fazendo uma amostragem. Chegou o momento em
que a Codevasf disse: Realmente, eu no preciso de 251 m3/s. Preciso de 184 m3/s.
Mais recentemente, em julho de 2010, ela foi chamada ANA e a ela foi dito:
Bom, Codevasf, ns vamos mandar a conta para vocs, a cobrana. So realmente os
184 m3/s?. Responderam: Ns fomos verificar bem, e ns no estamos usando isso
a. Estamos usando 138 m3/s. Ento, o que aconteceu? Hoje se sabe que, na verdade,
tm-se disponveis 251 m3/s menos 138 m3/s, ou seja, menos 113 m3/s. Era uma gua
que estava reservada para a Codevasf, mas que ela no estava utilizando. Com a re-
gularizao, ento, conheceu-se a realidade daquela bacia.
A Tabela 1 mostra os valores anuais que esto sendo arrecadados nos rios de domnio da
Unio, por volta de R$ 60 milhes.

Tabela 1. Cobrana em 2011 e 2012 (R$ milhes)


em rios de domnio da Unio.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

O Grfico 3 mostra a evoluo da arrecadao verificada nos rios de domnio da Unio


desde 2003, quando ela se iniciou no Paraba do Sul.
165

Grfico 3: Evoluo da arrecadao com a cobrana pelo uso de


recursos hdricos de domnio da Unio, em R$.

Fonte: Conjuntura dos Recursos Hdricos. ANA, 2012.

No ano de 2012, o total da cobrana no Brasil chegou a R$ 60 milhes. Quer dizer,


no Pas, entre os rios federais e os de domnio dos estados, como os de So Paulo, onde
h cobrana, e os do estado do Rio de Janeiro, esto-se arrecadando cerca de R$ 140
milhes por ano, conforme o Grfico 4. um nmero razovel, mas, para se ter uma
ideia, o pas que inspirou o Brasil (a Frana) arrecada US$ 6 bilhes por ano. Est-se
engatinhando nesse conceito da cobrana no Pas, ainda falta muita coisa. O Brasil
talvez nunca consiga arrecadar esse valor, ainda h que se avanar muito nessa questo.

Grfico 4: Evoluo da arrecadao com a cobrana no Brasil (Unio e estadual).

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.


Estudos Estratgicos
166 Instrumentos de Gesto das guas

Algum que talvez no conhea direito o instrumento da cobrana pode dizer que se
cobra igual da indstria e da irrigao, mas isso no verdade, conforme observado
no Grfico 5. O conceito da cobrana que cada setor pague aquilo que suportvel
para ele. Evidentemente, o setor vai votar contra a cobrana. Lembre-se de que ela
aprovada pelo condomnio. No se pode dar ao condmino uma conta que ele no vai
conseguir pagar. No Paraba do Sul, a irrigao, por exemplo, tem o nmero apontado
de usurios 31, num universo de 289 e paga um valor que nem aparece na cobrana.
No Paraba do Sul, ela paga quarenta vezes menos do que a indstria, por exemplo.

Grfico 5: Usurios e valores de cobrana no Comit de


Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

S se cobra da irrigao porque importante que todos estejam no sistema, todos os


usurios da bacia estejam no Comit, votando, brigando, fiscalizando a aplicao do
dinheiro. mais importante ter todo mundo junto do que ter uns usurios que tm
pouco resultado econmico, mas que so marginais na gesto da gua. O importante
todo mundo participar, at porque haver, no futuro do Brasil, tarefas importantes que
os agricultores podero cumprir para melhorar a qualidade da gua.
Com relao aos desafios, a cobrana tem de ser vista como um recurso pblico, mas
no governamental. Esse conceito importante para a aplicao dos recursos. Outra
167

questo que no se consegue fazer com que o setor privado receba esses recursos.
H uma reivindicao muito justa do setor industrial, capitaneada pela Confederao
Nacional da Indstria (CNI): se o setor privado paga, se o setor industrial paga esses
recursos, por que uma empresa que apresente um projeto muito bom para a bacia e
esse projeto tem de ser aprovado pelo Comit da Bacia de forma transparente no
pode receber esses recursos? Essa uma questo a resolver.
Outro desafio agilizar cada vez mais o desembolso. A ideia a ser trabalhada muito for-
temente de agora em diante a de que os recursos da cobrana sejam um alavancador
de outros recursos, como, por exemplo, us-los junto com outros do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), da Caixa Econmica Federal (CEF),
e assim por diante, para atuar como um alavancador, fazer uma composio, um mix de
recursos para aplicar em aes de melhoria da bacia.
Como ltima ferramenta de gesto das guas h o sistema de informaes. O legislador
foi muito perspicaz e inteligente quando, na Lei de Recursos Hdricos do Brasil, que
uma das mais democrticas do mundo, superou a do pas inspirador, a Frana, que no
possui, por exemplo, 60% dos Comits constitudos por usurios e pela sociedade civil,
pois a maioria dos membros l ainda governamental. Ento, o Brasil superou o pas
que o inspirou.
O legislador ptrio foi muito responsvel, quando estabeleceu o seguinte: Olha, a
gesto das guas tem que ser dotada de um sistema de informaes disponvel ao pbli-
co. Por qu? Para evitar problemas gravssimos, como os que aconteceram na Unio
Sovitica com o Mar de Aral. O Mar de Aral era abastecido por dois rios: o Syr Darya
e o Amu Darya, e em certa poca o Comit Central do Partido Comunista Sovitico
resolveu que tinha que produzir algodo. Ento, veio a ordem do camarada Stalin:
Vai l e produz algodo.
Eles desviaram esses dois rios e comearam a irrigar extensas terras, produzindo muito
algodo. S que o volume de gua que chegava quele manancial se reduziu metade,
e o Mar de Aral, que tinha 80 mil km2 para se ter uma ideia, quase o dobro da rea
do Esprito Santo tambm se reduziu pela metade. Espcies de peixes desapareceram
e a atividade pesqueira, que era a principal daquela regio, acabou, o que aumentou a
mortalidade infantil. Enfim, essa deciso provocou severo impacto ambiental regio.
Por que isso foi possvel? Porque a sociedade sovitica no tinha informao, nem as
ferramentas democrticas para fazer isso. Todos sabem a luta democrtica que houve,
no Brasil, para comear a fazer a transposio de guas do rio So Francisco, o processo
acabou no Supremo Tribunal Federal. Ento, h transparncia, h fiscalizao, h o
Ministrio Pblico. A outorga que a ANA concede tem dezenas de condicionantes, e
Estudos Estratgicos
168 Instrumentos de Gesto das guas

hoje qualquer pessoa pode acionar o Ministrio Pblico e a Justia para fazer cumprir
a norma, que est l, que transparente e pblica.
Ento, o sistema de informaes existe, para que tudo o que fazem os rgos de gesto,
os Comits, seja totalmente transparente para a sociedade. Somos uma sociedade que
torna pblicos os dados de gua como nenhuma outra do mundo. Comprovam esse
fato as viagens efetuadas a vrios lugares do mundo para apresentar o que o Brasil faz,
muitas vezes ensejando o recebimento de congratulaes por essa situao.
O Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos (Snirh) tem vrios subsis-
temas, conforme as figuras seguintes. H o cadastro, em que todos os usurios devem se
cadastrar on-line, por meio dessa ferramenta. Os dados de outorga no Brasil so pbli-
cos. H a fiscalizao, cujos dados tambm so tornados pblicos. H a cobrana pelo
uso, sendo possvel entrar na pgina da ANA e saber quanto cada bacia est arrecadan-
do pelo instrumento e de que maneira feita a arrecadao. No suporte deciso,
demonstrado por que se outorga determinado volume de gua em determinado corpo
hdrico. A inspeo de barragens decorrente da Lei n 12.334/2010. J o cadastro de
poos interligado com o Servio Geolgico do Brasil (CPRM), havendo um sistema
especfico para os poos.

Figura 9. Sistema Nacional de Informaes sobre


Recursos Hdricos Subsistemas e Mdulos.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.


169

Figura 10. Subsistema Regulao de Uso.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

H ainda o Subsistema Qualiquantitativo, como mostra a figura seguinte, que inclui


o banco de dados, a telemetria, o Hidro 2.0, que permite que um projetista, para fazer
um projeto de barragem, entre num sistema da internet e saiba que volume de gua
est passando em determinado local. Graas telemetria, h hoje condies de saber,
em muitos pontos do Brasil, on-line, exatamente agora, quanto est passando de gua
em determinado corpo hdrico. H uma colaborao muito grande com a Frana e,
em muitos casos, possvel saber a qualidade da gua daquele corpo hdrico on-line,
mediante o uso de satlite, por exemplo.

Figura 11. Subsistema: dados qualiquantitativos.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.


Estudos Estratgicos
170 Instrumentos de Gesto das guas

A sala de situao um local em que os tcnicos da ANA monitoram todo o volume de


gua que est entrando e saindo de diversas regies do Brasil. Isso est interligado com
o Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres CENAD , que fica no
espao perto da ANA, e no qual, 24 horas por dia, as pessoas ficam responsveis por essa
operao. H o Programa Nacional de Qualidade de gua (PNQA) e todos os portais
que trabalham essas informaes. Est tudo na pgina da ANA: o Snirh, os dados de
fluviometria, de qualidade de gua, de operao hidrulica, as sries de vazes reconsti-
tudas, em que se estimam as vazes naturais, o Subsistema de Planejamento e Gesto,
os dados da fiscalizao do Brasil e os do sistema da ANA, com o nmero de campanhas
e de usurios fiscalizados, como demonstram as figuras seguintes.

Figura 12. Subsistema: Planejamento e Gesto.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.


171

Grfico 6: Fiscalizao do uso de recursos hdricos.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

Para monitorar a qualidade da gua, usa-se uma ferramenta, em colaborao com os


franceses, um instrumento fascinante, que permite, por exemplo, saber, pelo satlite, se
determinadas barragens em Pernambuco esto com problema de qualidade da gua.
Se aparece uma mancha de alga l, pela colorao j se sabe que ser necessrio ir a
um ponto georreferenciado, porque est havendo algum problema de carga poluidora.
Estudos Estratgicos
172 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 13. Portal do Snirh www.ana.gov.br/portalsnirh

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

Recentemente, foi aprovada a Lei de Barragens. Na figura seguinte esto plotadas as 130
barragens mais importantes que a ANA fiscaliza.

Figura 14. Distribuio espacial das 130 barragens a


serem fiscalizadas pela ANA.

Fonte: Conjuntura dos Recursos Hdricos. ANA, 2012.


173

Por fim, como pontos estratgicos na gesto de recursos hdricos no Pas, seriam neces-
srios mais Comits de Bacia Hidrogrfica. Todavia, no adianta sair criando CBHs,
pois antes preciso haver organizao da sociedade. Tambm preciso melhorar o
desempenho da aplicao dos recursos da cobrana e dar acesso a eles pelos usurios
privados. Em 2011, por exemplo, foram arrecadados R$ 50 milhes e aplicados apenas
R$ 19 milhes, dada a dificuldade burocrtica de aplicao desses recursos junto aos
municpios, nada diferente do que ocorre em todas as reas do governo.
Est-se tentando modernizar essa questo, fazendo-se aplicao plurianual e gerencia-
dora de projetos. preciso ainda, em algumas bacias, aumentar e corrigir os preos da
cobrana, mas isso no fcil: tem que haver mobilizao, articulao e convencimen-
to. A Lei das guas tambm precisa de uma viso para a Amaznia e de uma viso para
o Semirido, viso essa a ser debatida com a sociedade, pois a lei muito inteligente,
mas focada no Sul, Sudeste e Centro-Oeste do Pas. Quando se fala em Amaznia, no
d para falar em CBH, por conta da dimenso amaznica. Ento, so necessrios outros
tipos de abordagem.
H tambm que reforar o papel dos estados no Singreh. muito comum haver des-
continuidade poltica: muda o governador, muda tudo que o estado vinha fazendo. En-
to, a ANA trabalha um pacto de gesto com os estados. Tambm na definio do papel
dos municpios, preciso avanar mais, porque eles podem dar uma contribuio.
preciso descentralizar, dar maior responsabilidade de recursos a eles.
H problemas de representatividade nos CBHs. Muitos deles no tm a representao
forte que precisariam ter, mas isso carece de deciso poltica. Tambm necessrio
avanar na questo da infraestrutura da reservao de gua e da revitalizao. A entra
o Pagamento por Servios Ambientais (PSA), proposta de que o Deputado Arnaldo
Jardim Relator, tem uma grande contribuio a dar. Mais da metade dos problemas
de gua que existem no Brasil seriam resolvidos com o PSA. Quem usa, paga; quem
prov, recebe esses recursos.
Por fim, h ainda as outorgas diferenciadas, em que se poderia avanar mais, no futuro,
com outorgas de qualidade inferior e outorgas de qualidade superior.
Ao final da palestra, os senhores Deputados Inocncio Oliveira, Presidente do Cedes,
e Flix Mendona Jnior, Relator do estudo, fizeram observaes e perguntas ao pales-
trante, afirmando que a preservao das bacias ainda insuficiente no Pas e que h
necessidade de obras de saneamento bsico. Tambm estranharam os volumes de gua
consumidos por apenas uma empresa (a Codevasf) e a disparidade entre os valores ar-
recadados com a cobrana pelos recursos hdricos na Frana (US$ 6 bilhes/ano) e no
Brasil (R$ 140 milhes/ano).
Estudos Estratgicos
174 Instrumentos de Gesto das guas

Alm disso, expuseram sua opinio de que, da mesma forma que h integrao do sis-
tema eltrico brasileiro, deveria tambm haver integrao do sistema de guas, pois no
Norte h excesso e, no Nordeste, falta dgua. Assim, da mesma forma que o Programa
Luz para Todos, deveria haver um Programa gua para Todos, construindo-se aduto-
ras na zona rural para que o homem do campo tivesse os mesmos direitos e as mesmas
oportunidades daqueles que residem nas cidades e fazendo com que a gua seja um
direito de todos e um dever do Estado.
Por fim, perguntaram se existe compatibilizao entre o Sistema Nacional de Geren-
ciamento de Recursos Hdricos (Singreh) e o de Meio Ambiente (Sisnama), e como o
Congresso Nacional poderia ajudar na melhoria dos instrumentos de gesto das guas.
Sobre a Codevasf, o palestrante afirmou que, apenas em um projeto de irrigao, o
Jaba, em Minas Gerais, estimou-se que seriam consumidos cerca de 80 m3/s de gua,
mas hoje so usados de 10 a 12 m3/s, porque o projeto ainda no foi concludo e porque
h trinta anos se gastava o dobro de gua que hoje se gasta para irrigar a mesma rea,
em razo de avanos tecnolgicos e na gesto.
Quanto disparidade dos valores arrecadados na Frana e no Brasil, deve-se ao fato de
a lei francesa j ter quase cinquenta anos e o sistema brasileiro ser mais jovem, demo-
crtico e participativo que o francs.
Acerca da relao SNRH/Sisnama, o palestrante defendeu que existam as duas polticas
separadamente, porque a Lei de Recursos Hdricos uma lei democrtica nasceu no
Brasil democratizado, quando se estava no rebrotar da vida democrtica no Brasil , en-
quanto que a do Sisnama, que vem de 1981, uma lei ainda muito voltada ao comando
e controle, razo pela qual complicado oper-las conjuntamente. Mas necessrio
que eles tenham uma integrao muito grande, porque as duas polticas acabam inte-
ragindo muitas vezes.
Especificamente quanto aos instrumentos de gesto das guas, os Planos de Bacia que a
ANA faz, que consomem horas e horas dos tcnicos, em reunies e reunies e milhares
de quilmetros viajados, no vm tendo nenhum efeito, porque, no Brasil, perdeu-se
a capacidade de fazer planos que tenham viso multidisciplinar: o setor eltrico faz o
planejamento dele; o setor de transporte faz o seu; o setor agrcola faz outro, e um no
conversa com o outro. Um dos poucos planejamentos que existem no Brasil, em que se
preocupa com a totalidade do Pas, o da gua, porque todo setor usa gua. Qualquer
atividade econmica usa gua: para criar peixe precisa-se de gua; a hidrovia precisa de
gua; a energia eltrica, a cidade, a agricultura, e assim por diante.
Ento, preciso fazer com que esses Planos de Bacia por exemplo, o da margem di-
reita do Tocantins-Araguaia, que feito na bacia hidrogrfica tenham algum poder.
Creio que esse um dos aspectos em que se poderia tentar avanar, para que o Brasil
175

voltasse a ter planejamento estratgico multidisciplinar. O setor eltrico, por exemplo,


estuda o rio meramente sob o ponto de vista do potencial energtico, mas outros aspec-
tos tambm deveriam ser considerados.
Quanto questo da cobrana, ainda h muito que avanar, sendo necessrio um meca-
nismo que facilite a aplicao dos recursos arrecadados. No se pode dar a esse recurso,
que condominial, o mesmo tratamento que se d aplicao do recurso arrecadado
com os impostos, porque um imposto, e o outro, condominial, que s foi gerado por
vontade da bacia. Se daqui a alguns anos o Comit de Bacia disser: Olha, parou o
negcio, no vai mais ter cobrana, porque a lei brasileira determina que preciso que
ele aprove primeiramente a existncia da cobrana, o valor a ser arrecadado e o que se
vai ser feito com o dinheiro.
Alm disso, h vrias dificuldades burocrticas para fazer a aplicao desses recursos.
Como em 2011 foram arrecadados, nas bacias de rios federais, R$ 50 milhes e se con-
seguiu aplicar s R$ 19 milhes, foi acumulada uma quantia em dinheiro, que um dia
ser aplicada, mas preciso um tratamento diferenciado para esses recursos.
Estudos Estratgicos
176 Instrumentos de Gesto das guas

COBRANA PELO USO DA GUA52


Giordano Bruno Bomtempo de Carvalho
Especialista em Recursos Hdricos e Gerente de Cobrana pelo Uso
de Recursos Hdricos da Agncia Nacional de guas (ANA)

A Lei n 9.433/1997 instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) e o


Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (Singreh). Entre os funda-
mentos da PNRH que tm maior relao com o tema da cobrana pelo uso da gua,
destacam-se o de que esta um bem de domnio pblico e um recurso natural limita-
do, dotado de valor econmico. Mesmo que, na realidade, a gua no seja escassa em
determinados rios, a lei determina que seja vista dessa maneira.
A bacia hidrogrfica a unidade territorial para a implementao da PNRH. A gesto
das guas, no caso brasileiro, descentralizada por bacia hidrogrfica, e essa descen-
tralizao se d por meio da participao do poder pblico, dos usurios da gua e das
comunidades afetas aos recursos hdricos.
O art. 5 da Lei da PNRH menciona os instrumentos de gesto dos recursos hdricos,
que so cinco, entre os quais a cobrana pelo uso da gua. Para entender como se d
essa cobrana no Pas, preciso tambm destacar o fundamento de que a gesto
descentralizada e participativa. Nesse caso, sobreleva o papel e as responsabilidades dos
Comits de Bacia Hidrogrfica (CBHs) no processo de cobrana.
O art. 38 da Lei n 9.433/1997 estabelece, entre as atribuies dos CBHs de que
participam, com igual peso, representantes do poder pblico, da sociedade civil e dos
usurios pagadores a de estabelecer os mecanismos e sugerir valores de cobrana
(em outras palavras, compete aos CBHs propor ao respectivo Conselho de Recursos
Hdricos as equaes de cobrana e os preos unitrios). Todo o processo de discusso
sobre quais so as equaes de clculo e os preos unitrios exaustivo e estabelecido
no mbito dos CBHs. Alm disso, so os CBHs que aprovam o Plano de Recursos H-
dricos da Bacia, em que constam os programas de investimentos que sero feitos com
os recursos arrecadados.
Assim, no que se refere cobrana pelo uso da gua, o poder detido pelos CBHs, segun-
do a Lei, considervel, no se trata de algo que emana da Agncia Nacional de guas
(ANA) ou de algum outro rgo pblico. O CBH, que uma instncia pblica, mas
que envolve a participao da sociedade, que, de fato, determina quase tudo relativo

52 Palestra proferida em reunio ordinria do CEDES em 19/09/2012.


177

ao tema. O Comit estabelece de quem cobrar, como cobrar, quanto cobrar e como
aplicar os recursos arrecadados.
Os CBHs tambm decidem sobre os usos considerados de pouca expresso, ou seja, os
pequenos usurios. Estes, pelo seu porte, no esto sujeitos outorga de direito de uso
da gua e, por consequncia, tampouco esto sujeitos cobrana. Isso isenta da cobran-
a uma srie de pequenos usurios, principalmente do meio rural.
Um dos objetivos da cobrana estabelecidos por lei reconhecer a gua como bem eco-
nmico e dar ao usurio a indicao do seu real valor. Segundo uma das interpretaes
deste objetivo, em alguns mananciais onde existam conflitos pelo uso da gua, onde
haja disputa entre usos ou usurios da gua, onde haja demanda bem maior que a ofer-
ta, poderia ser aplicado um preo mais alto, que sinalizaria para o usurio a escassez do
recurso, sendo necessria uma reduo significativa dos usos a fim de que a demanda
possa se adequar oferta e disponibilidade de gua.
No o que acontece na maior parte dos casos, porque no Brasil, felizmente, no so
todos os rios que se encontram nessa condio, embora haja muitos casos assim. Porm,
na maior parte do Pas, os rios ainda no chegaram ao estgio de conflito pelo uso da
gua entre usos ou usurios, ou de situaes em que a demanda seja maior do que a
oferta, de tal modo que nem sempre necessrio implementar um sistema que atinja o
primeiro objetivo da cobrana.
Nesse caso, seria necessrio realmente um preo para sinalizar a escassez do recurso,
como so os preos encontrados no mercado normal de um bem qualquer. O preo,
por exemplo, de um carro do qual so fabricadas mil unidades por ano, evidentemente,
sair mais alto do que este mesmo carro quando so fabricadas 100 mil unidades por
ano. Um bem mais escasso tende a ser mais caro. Portanto, em situaes de muita
escassez, isso seria desejvel, e a lei permite ou faculta que os preos sejam mais altos,
para sinalizar a escassez e o real valor da gua, pelo menos naquele trecho de rio com
conflitos pelo seu uso. Mas isso, por enquanto, no tem ocorrido, cabendo reiterar que
este primeiro objetivo da cobrana no aplicvel em qualquer caso.
O segundo objetivo da cobrana o de incentivar a racionalizao pelo uso da gua,
para atender a dois princpios: o do poluidor-pagador e o do usurio-pagador. De acordo
com esse segundo objetivo, cobra-se por princpio, porque justo que quem utilize a
gua de algum manancial pague pelo menos um pouco, para que se sinta estimulado
a ter uma conduta mais racional em relao gua, para que faa um uso mais con-
trolado, mesmo em bacias ou trechos de rios em que a gua no seja to escassa assim.
importante que se faa a cobrana e que o usurio tenha esse estmulo pedaggico de
adotar uma atitude mais consciente em relao gua que usa.Nesse caso, os preos
no precisam ser to altos, pois o objetivo criar um incentivo racionalizao. Ento,
Estudos Estratgicos
178 Instrumentos de Gesto das guas

para atend-lo, os CBHs podem estabelecer um nvel de preos mais razovel, que no
necessariamente v provocar uma reduo significativa dos usos, mas criar um estmulo
racionalizao do uso da gua.
A cobrana, nesse primeiro momento, tem trazido esse incentivo. Em todas as bacias
em que h cobrana, alguns usurios importantes tm feito pedidos de reviso de suas
de outorgas para a ANA e para os rgos gestores estaduais. Uma vez que esto sujeitos
cobrana, podem reduzir um pouco a vazo outorgada, controlar um pouco mais o
uso, de tal maneira que paguem um pouco menos. E da se liberam vazes outorgadas
para outros usos, para as futuras geraes, o que muito importante.
O terceiro e ltimo objetivo da cobrana o de arrecadar recursos para custear a gesto
das guas na bacia hidrogrfica onde ela est implementada, de acordo com os progra-
mas de investimentos dos Planos de Recursos Hdricos, os chamados Planos de Bacia,
desenvolvidos e aprovados pelos prprios CBHs.
Um exemplo o Plano das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia,
de 2010 a 2020, concludo recentemente e aprovado pelos respectivos Comits PCJ.
Nesse Plano, h um extenso programa de investimentos, parte do qual ser custeado
pelos recursos arrecadados com a cobrana existente nessa bacia cobrana que iniciou
nas bacias PCJ em 2006.
Alm da aplicao dos recursos arrecadados nos programas de investimento dos planos,
existe tambm um limite de 7,5% dos recursos arrecadados que podem ser aplicados no
custeio das entidades do sistema de gesto da bacia. No caso, esse percentual tem sido
aplicado no custeio das chamadas Agncias de gua, as quais so os braos tcnicos dos
CBHs, que tm como uma de suas principais responsabilidades a aplicao ou desem-
bolso dos recursos arrecadados em aes de recuperao da bacia, de acordo com os
Planos de Aplicao aprovados pelo CBH.
Ento, em resumo, o conceito brasileiro de cobrana difere do de outros pases, embora
apresente semelhana com a experincia francesa. No Brasil, uma diferena fundamen-
tal diz respeito governana e governabilidade, pois a cobrana descentralizada e
participativa no mbito dos CBHs. Logo, no se pode afirmar que a cobrana um
imposto, ou uma taxa. Ela parte de baixo, da sociedade da bacia, objetivando, como j
visto, reconhecer a gua como um bem econmico, incentivar a racionalizao de seu
uso e obter recursos financeiros para parte das aes de gesto.
Diante do exposto at agora, os trs objetivos da cobrana no so aplicveis em todos
os lugares. O primeiro (gua como bem econmico) apenas se aplicaria em mananciais
mais crticos, porque, nesses casos, a gua tem, de fato, um valor de escassez. Os preos
ento seriam mais altos. Este objetivo ainda no foi implementado, at porque o estabe-
lecimento de tais preos depende de uma deciso dos CBHs, que nem sempre esto dis-
179

postos a estabelec-los. Nesses primeiros anos de implementao da cobrana, os preos


tm sido relativamente baixos. E quanto aos objetivos segundo (racionalizao do uso)
e terceiro (obteno de recursos), podem ser aplicados de uma s vez, estabelecendo-se
um preo que seja capaz de estimular o uso racional e servir para arrecadar recursos
suficientes para o custeio adequado de parte das aes de gesto da bacia. Neste caso,
a cobrana com tal preo teria a abrangncia de toda a bacia, com todos os usurios
pagando, com exceo dos pequenos. Pode-se dizer, portanto, que o segundo e terceiro
objetivos foram atingidos em parte.
Assim, segundo o conceito brasileiro de cobrana, esta no um imposto nem uma
taxa, um preo pela utilizao de bem pblico, fixado a partir de um pacto entre os
vrios pagadores, a sociedade civil e o poder pbico no mbito dos CBHs. utilizado
como um instrumento de gesto para a otimizao dos usos de mananciais crticos,
para a internalizao dos custos ambientais causados por usurios, por exemplo, pelo
lanamento de poluentes nos rios incentiva que o usurio internalize esses custos, ao
invs de continuar externalizando-os para quem est rio abaixo , para estimular o uso
racional da gua e para a cobertura de parte da gesto dos recursos hdricos.
claro que nas bacias mais importantes, o passivo hidroambiental considervel, e
evidente que a cobrana por si s no poder mitigar todo este passivo. Pode muito con-
tribuir, mas em parte. Logo, h que continuar contando com recursos dos oramentos
pblicos e de outras fontes para compor toda uma cesta necessria para poder mitigar,
ao longo do tempo, os passivos ambientais apontados nos Planos de Bacia.
A arrecadao no permanece retida nos rgos pblicos gestores, tais como a ANA,
sendo transferida em sua totalidade para a Agncia de gua, para ser desembolsada
conforme estabelecido pelo CBH, com base nos Planos de Bacia. Portanto, trata-se de
uma poltica pblica com natureza diferenciada, em que tais recursos no deveriam ser
vistos como pblicos, mas como recursos da bacia hidrogrfica, com regras de funcio-
namento e controle diferenciados, com menor burocracia e maior agilidade. um re-
curso que deve ser aplicado com rapidez e com qualidade em aes de recuperao da
bacia, para que se possa contar com gua de boa qualidade e em quantidade suficiente
para as futuras geraes.
Quanto s Agncias de gua, a Lei n 9.433/1997, em seu art. 44, estabelece suas com-
petncias, sendo uma das principais o desembolso dos recursos arrecadados com a
cobrana.
A Lei n 10.881/2004 foi muito importante nesse aspecto, porque estabeleceu, para que
esse sistema pudesse funcionar, uma vez que as Agncias de gua ainda no foram
regulamentadas, que entidades de direito privado sem fins lucrativos pudessem celebrar
Estudos Estratgicos
180 Instrumentos de Gesto das guas

contratos de gesto com a ANA, mediante aprovao do Conselho Nacional de Recur-


sos Hdricos (CNRH), para exercer algumas de suas funes.
Ento, a Lei n 10.881/2004 possibilitou que fossem delegadas funes das Agncias
de gua para entidades das bacias em cobrana. Essas entidades passaram a ser conhe-
cidas por entidades delegatrias de funes de agncia. Alm disso, esta lei tambm
assegura que todo o dinheiro arrecadado seja transferido a elas, no podendo ficar nada
retido no Tesouro Nacional, conforme expresso no art. 4. Esse artigo faz meno Lei
Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que determina que esses
recursos sejam vinculados por lei, tendo de constar no Anexo IV da Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) como recursos no contingenciveis. Felizmente, essa tem sido
a prtica desde que a cobrana se iniciou, sendo fundamental para o sucesso da poltica.
A Figura 1 mostra a evoluo da cobrana pelo uso da gua, desde 2003, quando ela co-
meou na bacia do Paraba do Sul (RJ, SP e MG). De 2005 a 2007, iniciou-se a cobran-
a em outra bacia, a dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia (PCJ). Em 2010, ela ocorreu
na bacia do So Francisco, e uma srie de comits estaduais tambm implementaram a
cobrana, como no rio Araguari, em Minas Gerais, no Sorocaba e no Mdio Tiet, em
So Paulo. Entre 2011 e 2012, acrescentou-se a bacia do rio Doce, e outros comits de
rios estaduais tambm implementaram a cobrana.

Figura 1. Evoluo da cobrana pelo uso da gua (2003 2012).

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

A Figura 2 mostra a abrangncia no Pas, at 2012, da cobrana pelo uso de recursos


hdricos. Em verde, esto os comits ditos interestaduais, nos quais a ANA tem a atri-
buio de operacionalizar o sistema, emitir os boletos de arrecadao e arrecadar os
recursos. So os rios principais dessas bacias interestaduais, grandes e importantes, que
passam por mais de um Estado.
181

Figura 2. Situao da cobrana em CBHs interestaduais e estaduais at 2012.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

Em tons de azul esto representados os Comits de Bacias de rios afluentes desses grandes
rios. Nesse caso, so os CBHs estaduais que tm a responsabilidade de implementar e dis-
cutir as equaes e os preos, enquanto que os rgos gestores estaduais, como o DAEE,
em So Paulo, o IGAM, em Minas Gerais, e o INEA, no Rio de Janeiro, tm a atribuio
de boletar os usurios, arrecadar os recursos e repass-los para as respectivas Agncias de
gua. uma grande abrangncia, e existem outros CBHs em processo de implementa-
o da cobrana. um processo que tem se acelerado com o passar do tempo.
So oito comits interestaduais criados no Brasil, e os estaduais, hoje em dia, so mais de
170. Quer dizer, neste aspecto, tem-se um avano da Poltica Nacional de Recursos Hdri-
cos. As entidades delegatrias de funes de agncia de gua, criadas ou selecionadas para
os quatro comits interestaduais em que existe a cobrana, so: Agevap, no rio Paraba do
Estudos Estratgicos
182 Instrumentos de Gesto das guas

Sul; Fundao Agncia das Bacias PCJ, nos rios Piracicaba, Capivari e Jundia; a AGB
Peixe-Vivo, no rio So Francisco, e o Instituto Bioatlntica (Ibio), no rio Doce.
Cabe mencionar o exemplo das bacias PCJ, em que a cobrana teve incio em 2006. So
trs domnios da gua: o da Unio existem rios transfronteirios, nos quais a ANA tem o
poder de outorga , o de Minas Gerais, onde ficam as cabeceiras de alguns rios, e o do es-
tado de So Paulo. So, pois, trs diferentes legislaes. Conseguiu-se que os trs comits
funcionassem como se fossem apenas um, englobando diferentes interesses e legislaes
dos dois estados e da Unio. Assim, embora existam dois estados e a ANA, a cobrana est
implementada em toda a bacia com mecanismos e valores iguais, o que um avano.
No entanto, h problemas a enfrentar em aes futuras nessas bacias.Os regulamentos
de aplicao dos recursos das trs esferas ainda so distintos, o que diminui um pouco
o potencial de aplicao dos investimentos em aes prioritrias para despoluio e
recuperao da bacia. Alm disso, desde 2006, os preos no so corrigidos. Por conta
da inflao, com o passar do tempo, os preos na prtica vo diminuindo, e consequen-
temente tambm os recursos disponveis, no somente para a realizao dos investimen-
tos necessrios, mas tambm para o custeio da entidade delegatria.
A tabela seguinte mostra um quadro com os preos unitrios da cobrana nas diferen-
tes bacias onde ela est implementada. Em relao captao, um centavo por metro
cbico de gua um preo bastante baixo, existindo margem para aumento desses
valores. No caso da bacia do rio Doce, o Comit resolveu comear com preos maiores,
crescentes com o passar do tempo, tratando-se tambm de um avano importante.

Tabela 1. Preos unitrios da cobrana em diferentes bacias.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

A tabela seguinte mostra outro quadro que ilustra o que foi arrecadado pela ANA, em
2011 e 2012, nessas quatro bacias: no total, aproximadamente R$ 50 milhes, em 2011,
e R$ 60 milhes, em 2012. relativamente pouco, porque os preos so baixos e pre-
cisam de aumentos. Apesar de serem poucos, so recursos constantes e encontram-se
183

disposio dos Comits para que sejam aplicados de forma inteligente, principalmente
por meio da alavancagem de recursos de outras fontes. Os preos podem aumentar, mas
o importante que os recursos sejam aplicados com agilidade e inteligncia e possibili-
tem alavancar mais recursos para a bacia.

Tabela 2. Valores arrecadados pela ANA em 2011 e 2012.

Bacia No de Usurios 2011 (R$ mi) 2012 (R$ mi)

PBS 301 10,3 10,0

PCJ 118 16,4 18,0

So Francisco 1.017 21,4 21,8

Doce 106 1,6 8,7

Total 1.542 49,7 58,5

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

O Grfico 1 mostra a evoluo dos valores arrecadados desde o incio, mostrando que,
de 2003 para 2012, houve um salto considervel na arrecadao. No ano de 2012, em
mbito nacional, ou seja, incluindo Comits interestaduais e estaduais, pode-se chegar,
com a cobrana no Alto Tiet, prevista para o segundo semestre, a valores em torno de
R$ 140 milhes por ano, ou at mais do que isso.

Grfico 1 Evoluo dos valores arrecadados de 2003 a 2012.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.


Estudos Estratgicos
184 Instrumentos de Gesto das guas

Fazendo agora uma reflexo sobre o alcance dos objetivos da cobrana, vimos que,
quanto ao primeiro, pode-se afirmar que os CBHs, por enquanto, ainda no esto dis-
postos a considerar preos mais altos em trechos mais crticos, onde h conflitos.
Em relao ao segundo objetivo da cobrana (incentivo ao uso racional da gua), os
valores cobrados so baixos ainda, mas podem aumentar um pouco, pois existe margem
para isso, podendo causar maior estmulo reduo dos usos. Embora haja alguns casos
interessantes de reduo, sobretudo das outorgas, como no So Francisco, o estmulo
ainda baixo, pois os preos so propostos pelos CBHs mediante um processo de dis-
cusso em que vigora a premissa de no causar impacto financeiro significativo para
quem paga. Mas uma premissa que algumas vezes questionvel, pois nem sempre o
impacto realmente tem que ser insignificante. s vezes, um pequeno impacto interes-
sante, para que de fato possa haver algum real estmulo.
Por fim, quanto ao terceiro objetivo, a aplicao dos recursos tem sido demorada, o que
um problema e um dos gargalos que se vem enfrentando atualmente em relao
cobrana pelo uso da gua no Pas. necessrio maior agilidade por parte dos CBHs e
das entidades delegatrias de funes de agncia, para a aplicao dos recursos, evitan-
do-se questionamentos, principalmente por parte dos usurios pagadores, ao verem os
recursos ainda passando um tempo demasiadamente longo na conta dessas entidades.
A ANA vem desenvolvendo um trabalho junto s entidades delegatrias para formular e
desenvolver solues que agilizem o desembolso.
Cabe mencionar uma pesquisa, feita em 2011, junto aos usurios em cobrana nas
bacias PCJ e do Paraba do Sul. Aplicou-se um questionrio a esses usurios para saber
deles o que pensam sobre a poltica das guas, dos comits, da cobrana. Um dos re-
sultados foi que a cobrana ainda no um fator indutor significativo do uso racional
da gua. Foram apontados outros fatores, como: conscincia ambiental, melhoria no
processo produtivo, reduo de custos e marketing ambiental, conquista de mercados
interno e externo etc.
Ou seja, segundo a viso dos usurios, o que esto pagando no suficiente, em geral,
para que possam implementar alguma reduo em seus usos. mais uma sinalizao de
que, de fato, necessrio incentivar os comits a decidirem por preos um pouco mais
altos, pois isso algo que depende dos CBHs. Cabe incentiv-los a isso, mostrar-lhes tal
necessidade, embora o sucesso deste incentivo no venha a ser facilmente atingido, pois
os prprios usurios pagadores tm assento nos CBHs. Ningum gostaria de pagar mais,
isto uma realidade. Na medida em que o sistema for criando credibilidade, quando
os usurios ao longo do tempo forem percebendo os resultados, com as bacias sendo
despoludas, espera-se que a disposio a pagar tenda a aumentar. Tambm preciso
implementar mecanismos de correo automtica dos preos, em funo da inflao.
185

Neste aspecto, portanto, h duas medidas necessrias: deve haver aumento real de pre-
o e, a partir de agora, h que tentar convencer os CBHs a implementarem um meca-
nismo automtico de correo dos preos em decorrncia da inflao.
Outra questo diz respeito s reclamaes referentes ao excesso de burocracia relativo
aplicao dos recursos da cobrana, que aparecem com frequncia.Alm disso, os
usurios pagadores tambm deveriam ter direito de acesso aos recursos arrecadados.
Quem paga tambm deveria ser tomador dos recursos, evidentemente. Porm, aparen-
temente, ainda no h amparo legal que possibilite o acesso a esses recursos por parte de
tomadores privados. Portanto, acerca da aplicao dos recursos por parte das entidades
delegatrias, so necessrios: agilizao do desembolso; maior alavancagem de recursos
de outras fontes atravs da cobrana e acesso aos recursos pelo setor privado (por em-
presas com fins lucrativos). Por enquanto, apenas tomadores pblicos tm tido acesso
aos recursos, como, por exemplo, companhias de saneamento, empresas prestadoras de
servios de saneamento, prefeituras municipais etc.
Para agilizar a aplicao dos recursos, necessrio, em primeiro lugar, trabalhar com
Planos de Aplicao Plurianual (PAP).Trata-se de uma novidade desenvolvida pela
ANA, que vem sendo trabalhada junto s entidades delegatrias e comits. Isso pos-
sibilita s entidades, num primeiro momento, saber o que vo fazer com os recursos
num horizonte de trs a quatro anos, melhorando o planejamento para a aplicao dos
recursos e possibilitando que trabalhem com fluxo de caixa. Esse tipo de sistema entrou
em vigor em 2013.
Em segundo lugar, necessrio priorizar aes de gesto e planejamento (elaborao
de projetos e contratao de servios), em vez de obras, porque um projeto que custa
R$ 500 mil poderia alavancar R$ 20 milhes, por exemplo. Ento, em vez de se gastar
R$ 20 milhes dos recursos arrecadados com a cobrana numa obra, seria melhor
gastar R$ 500 mil em um projeto para, em seguida, captar os R$ 20 milhes em outra
fonte de recursos. Os Comits e as entidades delegatrias j esto priorizando as aes
de gesto e planejamento, investindo-se mais em projetos. Essa seria uma aplicao
mais inteligente dos recursos. Isso alavancagem: transformar R$ 1,00 em R$ 300,00.
A Agncia de gua, portanto, poderia se tornar um grande catalisador de investimen-
tos para a bacia hidrogrfica, atravs dos recursos arrecadados coma cobrana.
Em terceiro lugar, os CBHs e entidade delegatria deveriam priorizar a execuo direta
das aes, em vez do repasse dos recursos a tomadores. Quando se repassa um recurso
a tomadores de recursos, problemas podem ocorrer, pois nem sempre tm boa capaci-
dade de contratao e acompanhamento das aes. Logo, seria mais adequado que as
entidades delegatrias executassem as aes diretamente, tambm porque tm maior
flexibilidade e com regras de contratao, de acordo com a Lei n 10.881/2004, estabe-
lecidas pela prpria ANA. um regime mais flexvel, mais rpido.
Estudos Estratgicos
186 Instrumentos de Gesto das guas

prefervel, portanto, entregar projetos bem feitos a prefeituras de determinados mu-


nicpios de pequeno porte, para que possam captar recursos em Ministrios, Funasa
etc. Em quarto lugar, como a entidade delegatria pelo fato de que apenas 7,5% de
recursos da cobrana, o que j pouco, sejam utilizados para seu custeio tem estrutu-
ra enxuta, para que possa realmente administrar com agilidade os recursos arrecadados
com a cobrana, preciso contratar empresas gerenciadoras que forneam apoio s con-
trataes. Ou seja, empresas para elaborar editais de contratao, acompanhar e avaliar,
para a entidade delegatria, os servios contratados, de tal maneira que consigam maior
capacidade de atuao. Esse modelo est sendo tambm adotado, a partir deste ano.
Em quinto lugar, preciso harmonizar as normas de aplicao dos recursos arrecada-
dos entre os estados e a Unio no mbito de uma bacia hidrogrfica interestadual, de
tal maneira que a agncia de gua tivesse, na prtica, que seguir uma norma nica de
aplicao dos recursos arrecadados com a cobrana.
Em sexto lugar, necessrio viabilizar financiamentos atrativos, com burocracia reduzi-
da, e reembolsveis, incluindo o acesso dos recursos ao setor privado com fins lucrativos.
Para que isto ocorra, necessita-se de uma nova lei, em que realmente fique explcita a
possibilidade de esses recursos serem acessados por usurios do setor privado com fins
lucrativos que pagam pelo uso da gua. Este seria um grande ganho para o sistema: que
uma nova lei pudesse trazer essa possibilidade de forma clara.
Em stimo e ltimo lugar, e por que no, preciso aumentar o limite de aplicao em
custeio, que est hoje em 7,5% talvez para 10% , para aumentar a capacidade de
atuao das agncias de gua.
Tambm h que mencionar outra cobrana, mostrada na prxima figura, que a ins-
tituda pela Lei n 9.984/2000, feita s concessionrias das usinas geradoras de ener-
gia hidreltrica. Quem arrecada a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL).
Os recursos correspondem a 0,75% do valor da energia produzida (aproximadamente
R$ 180 milhes/ano) e vo para o Tesouro Nacional, sendo depois distribudos para a
ANA. Hoje em dia, tais recursos no vm sofrendo contingenciamentos. importante
destacar que tais recursos, embora sejam aplicados pela ANA, so recursos do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
187

Figura 3. Cobrana das Usinas Hidreltricas UHEs.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

Os mecanismos desta cobrana, portanto, no so estabelecidos no mbito do CBH e


so corrigidos todos os anos pela prpria ANEEL, para serem aplicados pela ANA em
aes de interesse nacional de gesto dos recursos hdricos. Os recursos so nacionais,
do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, como j foi dito, e de-
vem ser aplicados pela ANA de acordo com as prioridades estabelecidas pelo CNRH.
Assim, so recursos que podem ser aplicados em todo o Pas, possibilitando, por exem-
plo, seu acesso a regies praticamente sem gerao de energia hidreltrica, tal como o
Nordeste Setentrional.
Por meio dositewww.ana.gov.br/cobranca, mostrado na prxima figura, a ANA tem rea-
lizado um esforo para inserir o mximo de informaes possveis sobre a cobrana no
Pas. Nele esto disponibilizadas todas as normas de cobrana em vigor, tanto federais,
quanto estaduais, dissertaes acadmicas, assim como uma srie de publicaes da
ANA sobre a cobrana e as Agncias em geral.
Estudos Estratgicos
188 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 4. Pgina da ANA na internet com informaes sobre a cobrana

Fonte: Pgina da ANA na Internet.

Ao final da palestra, os senhores Deputados Inocncio Oliveira, Presidente do Cedes,


Flix Mendona Jnior, Relator do estudo, e Jesus Rodrigues fizeram observaes e
perguntas ao palestrante, questionando, entre outros, a burocracia do modelo de geren-
ciamento de bacias institudo pela Lei de Recursos Hdricos, a pouca abrangncia de
atuao dos CBHs no Brasil como um todo e os ainda baixos valores arrecadados com
o instrumento da cobrana.
O palestrante afirmou que, em sua apresentao, no foi mostrada toda a abrangncia
dos CBHs estaduais, das bacias hidrogrficas menores, de mbito estadual somente,
que j so em nmero de 170, desde o Nordeste at o Sul do Pas, em reas de maior
problemtica hdrica. Na Amaznia, contudo, o modelo no necessariamente vai ser o
de implementao de CBHs, que so uma ferramenta de atuao da poltica, mas no
necessariamente a melhor soluo ou o meio mais adequado para todas as bacias. Na-
quela regio, onde os rios so extensos e os espaos territoriais, muito grandes, s vezes
no vivel a criao de comits. importante que se entenda que os Comits de Bacia
Hidrogrfica so um meio, e no um fim em si. O fim deve ser sempre a gesto das
guas e a garantia de gua em quantidade e qualidade para as atuais e futuras geraes.
Ao questionamento sobre a aplicao da cobrana na extrao de gua subterrnea, como
ela de domnio estadual, de acordo com o art. 26, I, da Constituio Federal, os comits
estaduais, segundo o palestrante, j a implementaram, como nos casos dos rios Araguari
189

e Velhas, em Minas Gerais, e de outros nos estados de So Paulo e Rio de Janeiro, por
exemplo. Alm disso, ao invs de comits de pequenas bacias hidrogrficas, deve-se bus-
car sempre a criao de estruturas maiores, com maior escala e poder de ao.
Acerca da questo da integrao das bacias do So Francisco, Parnaba e outras, como
ao para diminuir a falta dgua no Piau e no Semirido como um todo, o palestrante
ressaltou que o caminho crtico para essa problemtica, no s no Nordeste como em
outras reas, passa pelo fortalecimento das estruturas estaduais de gesto das guas.
Quando os rgos gestores estaduais estiverem bem equipados, com um nmero ra-
zovel de funcionrios concursados, com bons salrios, especializados, selecionados
mediante concurso pblico que exija uma boa qualificao, com uma boa estrutura
tcnica etc., isso de fato ser um grande passo para que se consiga avanar na questo
da gua no Nordeste e em outras reas.
Cita-se o exemplo do estado do Cear, que conseguiu investir, desde o final dos anos 1980,
principalmente nas capacidades humanas das suas instituies e, com isso, implementar
uma poltica sustentvel e perene, que, ao longo dos anos, foi obtendo cada vez mais sucesso.
Quando se dispe de pessoas, de uma equipe permanente, fixa, de bons tcnicos e gesto-
res capacitados, que vo permanecer no rgo bastante tempo, consegue-se ter condies
de falar em mais CBHs e de implementar a cobrana, polticas de acesso gua em pe-
quenas comunidades rurais, um bom sistema de administrao de outorga e de sistemas
de informaes, alm de uma srie de outras coisas. Possibilita-se que esse quadro tcnico
e gerencial dessas instituies, se disponvel, atue e viabilize todas essas estruturas.
Assim, pode-se pensar em transposio apenas com estruturas estaduais fortes, com
autonomia administrativa e financeira, com bons tcnicos e bons salrios, incentivados
a permanecer nessas instituies em todas as suas carreiras. Sem isso, no adiantar
muito falar em meios, comits, transposies e outras coisas, como sobre a relao com
o governo federal e com a ANA.
Muitas vezes, a relao da ANA ou de algum outro rgo federal com essas instituies
em certos estados se v prejudicada em funo dessa carncia institucional. s vezes,
compra-se um equipamento, mas no se consegue fazer com que entre em operao,
devido falta de tcnicos. A discusso da transposio do So Francisco e do Paranaba
para outras bacias teria mais relevo, mais qualidade e maiores consequncias se a base
institucional fosse fortalecida nos estados.
Questionado de que no haver benefcios para o Nordeste pelo fato de que o valor
da cobrana ser tanto maior quanto mais escassa for a gua, o palestrante admitiu
que nem sempre esse modelo adequado. Dependendo da regio, os usurios ou
empreendedores ali instalados como ocorre no Cear, por exemplo podem ter
capacidade de pagamento dessa cobrana ou no. Isso vai depender de estudos de
Estudos Estratgicos
190 Instrumentos de Gesto das guas

impacto sobre usurios caractersticos, que a ANA sempre faz, para apoiar os comits
nos processos de implementao da cobrana. Portanto, nem sempre o preo pode
estar vinculado escassez relativa do recurso; em algumas ocasies, sim, e em outras,
no, dependendo da regio.
No Nordeste, por exemplo, h vrias regies de maior riqueza, em que h uso intensivo
da gua. Talvez nessas regies seja adequado o modelo, porque h, naqueles trechos espe-
cficos, usurios com grande capacidade de pagamento. Em outros trechos, no: a gua
escassa, e os usurios no tm essa capacidade de pagamento. Portanto, aplicar um preo
alto iria lev-los falncia, e esse no o objetivo do sistema de cobrana. Ento, durante
o processo de implementao, durante a discusso que ocorre nos CBHs, essas questes
tcnicas so levadas em considerao. Esses estudos so colocados mesa para subsidiar a
deciso a ser tomada nas negociaes que so travadas no mbito do Comit.
Os prprios usurios pagadores participam do processo, pois tm assento no comit.
Eles podem apresentar tambm seus prprios estudos, seus prprios nmeros acerca de
possveis impactos, de acordo com diferentes cenrios de preos, que so apresentados
durante as discusses. Como os usurios participam desse processo, muito difcil que
um Comit chegue concluso por um preo unitrio que seja excessivo, algo que leve
o usurio a perder competitividade.
Para a criao do Comit, o primeiro ponto a ser visto real necessidade de sua criao.
Tal necessidade passa pela existncia de diversos conflitos pelo uso da gua ao longo da
bacia, pois a principal funo de um comit arbitr-los. Portanto, caso existam confli-
tos significativos e que no sejam pontuais, a criao do comit da bacia poder trazer
os benefcios que se espera. A partir dessa necessidade, ocorrem negociaes polticas
prvias na regio, sobretudo entre os estados onde aquela bacia est situada. A ANA
promove estmulo e apoio a tais iniciativas e negociaes. Depois desse processo, ocorre
a criao do CBH, pelo Presidente da Repblica, mediante um decreto presidencial.
Criado o comit, estabelecida sua diretoria provisria, formada por representantes
dos rgos pblicos ligados ao gerenciamento das guas nos estados onde a bacia se
situa, com o apoio da ANA e dos estados, visando criar um processo de mobilizao da
bacia, de comunicao, para explicar o que o comit e para incentivar as pessoas, aos
poucos, a se tornarem interessadas em se candidatar a membros pessoas da sociedade
civil, do poder pblico e dos usurios pagadores. feita uma ampla campanha de di-
vulgao, de mobilizao da bacia etc.
Depois, comea um processo de eleio dos membros que ocuparo assentos no plen-
rio do CBH, com o apoio da ANA e dos estados tambm, com ampla divulgao.En-
to, as pessoas se candidatam e feito um processo seletivo democrtico para estabele-
191

cer quem sero os ocupantes de cada segmento, de cada uma das vagas do Comit. Por
exemplo, no Comit do So Francisco, so 59 assentos.
H um nmero fixo para os usurios dos setores de saneamento, irrigao e in-
dstria , um nmero fixo para as prefeituras municipais, para os rgos pblicos
estaduais, para a sociedade civil organizada, na rea de ensino e pesquisa e at para
comunidades indgenas. O sistema feito de tal maneira que os diferentes candidatos
de cada um desses segmentos passem por um processo eleitoral no mbito dos pr-
prios segmentos, para o estabelecimento de seus representantes.
formado, ento, o plenrio, renovado de acordo com o regimento interno posterior-
mente aprovado pelo prprio CBH. H CBHs cujo regimento determina que o man-
dato dure dois anos, outros determinam que dure quatro anos etc. Cada um determina
um perodo de mandato distinto. O poder pblico federal tambm tem assento nos co-
mits interestaduais. Nos Comits de Bacias estaduais so os rgos pblicos estaduais
que neles tm assento.
Com relao fiscalizao da aplicao dos recursos, efetuada de diversas formas
pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), pela Controladoria Geral da Unio (CGU),
por mecanismos de controle interno etc. A prpria auditoria da ANA tambm participa
da fiscalizao. H um controle tradicional do desembolso dos recursos pblicos no
caso das entidades delegatrias de funes de agncia de gua.
Quanto s contrataes, a Lei n 10.881/2004 possibilitou que a ANA estabelecesse os
procedimentos de contrataes de bens e servios e pessoal das entidades delegatrias
de funes de Agncia de gua, e ela o fez, editando as Resolues 306/552/2011.
Quando as contrataes so diretas, essas entidades seguem essa resoluo, e no a Lei
n 8.666/1993. No entanto, quando existe um tomador do recurso, ou seja, quando a en-
tidade delegatria o repassa a uma prefeitura, por exemplo, para fazer contrataes para
uma obra de estao de tratamento de esgoto, ela ter de aplicar a Lei de Licitaes. O
mesmo ocorre se h repasse, por exemplo, para a Sabesp, a Copasa ou a Embasa.
Para que uma Agncia possa repassar recursos para tomadores privados, deve ha-
ver pelo menos um processo seletivo com ampla concorrncia, respeitando-se a Lei
n 8.666/1993. Como ainda h dvida sobre esse assunto, seria necessria uma nova lei
que permitisse, de forma clara, o repasse desses recursos a entidades com fins lucrativos
e facultasse ANA, por exemplo, regulamentar as regras para o desembolso e a aplica-
o desses recursos tambm para usurios privados.
Estudos Estratgicos
192 Instrumentos de Gesto das guas

PLANOS DE RECURSOS HDRICOS53


Jos Luiz Gomes Zoby
Gerente de Planos de Recursos Hdricos da Superintendncia de
Planejamento de Recursos Hdricos da Agncia Nacional de guas (ANA)

Os desafios da gesto de recursos hdricos no Brasil so diversos. A Figura 1 demonstra


isso, embora seja s uma simplificao. Basicamente, o Nordeste a regio mais seca
do Pas, sendo que a seca atual a mais intensa nos ltimos trinta, cinquenta anos. Nas
regies Sul e Sudeste, a grande preocupao a poluio urbana industrial, porque
nelas que est a grande concentrao de reas industriais e a maior parte da populao.
No Centro-Oeste, regio intermediria em que Braslia se situa, hoje se trabalha o
Plano de Recursos Hdricos do Paranaba, em que uma das grandes questes a expan-
so da fronteira agrcola e da irrigao, atividade importante. O Norte, que concentra
grande parte dos recursos hdricos do Pas e a menor parte da populao, tem questes
importantes tambm, como a navegao e a gerao de energia. A prxima fronteira de
gerao de energia do Pas vir do Norte, porque o restante do Pas quase j explora seu
potencial no limite.

Figura 1. Desafios da gesto de recursos hdricos no Brasil.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

53 Palestra proferida em reunio ordinria do CEDES em 28/11/2012.


193

Olhando os desafios da gesto de recursos hdricos, o primeiro e mais importante


atender os usos, conforme mostra o Grfico 1. O Brasil utiliza 2.373 m3/s de gua, dados
referentes ao ano de 2010. Como o Pas tem sofrido um processo de crescimento indus-
trial, agrcola e de populao, tambm possvel observar um expressivo crescimento:
em 2000, o consumo era de 1.568 m3/s e, planejando o futuro do Pas, h que se olhar
qual ser o impacto desse consumo. Ao se observar a distribuio dos usurios de gua,
em boa parte do Pas, o principal uso a irrigao, seguido pelo abastecimento da po-
pulao urbana e pelo abastecimento industrial.

Grfico 1: Distribuio dos usurios de gua.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA, 2011.

Uma das questes importantes no s olhar o uso, mas ver o quanto de gua se dispe
no Brasil. A figura seguinte tenta mostrar justamente os aspectos quantitativos dos vrios
rios do territrio nacional, sendo que as reas vermelhas e em cores mais laranjas so as
com uso expressivo em relao gua. Por exemplo, na Amaznia est tudo azul, porque
tem pouco uso e muita gua, uma situao tranquila. J os rios vermelhos so justamente
os que tm uso intensivo de gua. Em destaque, por exemplo, o Nordeste, a Regio Metro-
politana de So Paulo e o Sul do Pas, sendo que este ltimo concentra boa parte do uso
da gua para a irrigao de arroz, principalmente no Rio Grande do Sul.
Estudos Estratgicos
194 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 2. Mapa dos rios com relao entre demanda e disponibilidade.

Fonte: Relatrio de Conjuntura dos Recursos Hdricos no Brasil. ANA, 2009.

Alm dos quantitativos, outro desafio garantir a qualidade de gua, conforme a figura
seguinte. Novamente, a cor azul representa os rios que tm boa qualidade de gua e,
em vermelho, os rios muito impactados pela carga de esgoto. No litoral, nas Regies
Metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Curitiba, e no Nordeste
tambm, h reas que tm baixo tratamento de esgoto, com impacto sobre a qualidade
de gua. O Pas, de forma geral, tem qualidade de gua azul e verde, tima e boa, mas
h problemas a serem enfrentados.
195

Figura 3. Mapa com relao entre carga orgnica lanada e carga assimilvel.

Fonte: Relatrio de Conjuntura dos Recursos Hdricos no Brasil. ANA, 2009.

Outro problema, mostrado na figura seguinte, diz respeito ocorrncia anual de even-
tos hidrolgicos crticos. Todas essas informaes fazem parte da publicao anual da
ANA, chamada Relatrio de Conjuntura, que mostra a situao, a evoluo do uso das
guas e os eventos hidrolgicos crticos. A publicao aqui apresentada refere-se a 2011
e mostra as reas que tiveram problemas de cheias e inundaes naquele ano, que so
os pontinhos azuis nela mostrados.
Foram 754 municpios atingidos por enchentes, entre os quais, Palmares/PE, regio
serrana do Rio de Janeiro, Itaja e Blumenau/SC. H uma concentrao de eventos no
Sul do Pas, mas tambm no litoral de Alagoas e Pernambuco.
Estudos Estratgicos
196 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 4. Mapa dos eventos hidrolgicos crticos enchentes.

Fonte: Relatrio de Conjuntura dos Recursos Hdricos no Brasil. ANA, 2011.

As estiagens so tambm uma questo importante. O ano de 2011 no foi to seco


quanto 2012, mas foram 125 municpios atingidos, desta vez na cor laranja, conforme a
figura seguinte. Alguns municpios no extremo Sul do Pas tiveram situao de escassez
grande, com destaque para Santa Maria/RS, por exemplo, onde normalmente chove
bem, mas foi afetada pela seca.
197

Figura 5. Eventos crticos de seca ou estiagem municpios


em SE ou ECP decretada em 2011*.

Fonte: Relatrio de Conjuntura dos Recursos Hdricos no Brasil. ANA, 2012.


*SE Situao de emergncia e ECP Estado de calamidade pblica.

A legislao brasileira tambm coloca o desafio de fazer a gesto integrada das guas.
De acordo com a Constituio Federal, a gua um bem de domnio pblico e a gesto
dos recursos hdricos compartilhada. Ento, a gesto no uma responsabilidade ape-
nas da ANA, ela tambm dividida com os estados, nos rios que so da sua dominiali-
dade. Um rio que nasce e chega a outro rio dentro do mesmo Estado um rio estadual.
Por outro lado, um rio que nasce em um Estado e sua foz fica em outro Estado, ou seja,
que atravessa dois Estados, um rio federal, em que a ANA, por exemplo, tem o poder
de outorgar o direito de uso de suas guas
Estudos Estratgicos
198 Instrumentos de Gesto das guas

A figura seguinte mostra justamente essa situao. Em verde so representados os rios


de responsabilidade dos estados e, em vermelho, os rios federais. Ento, quando chega
um pedido, por exemplo, de uso de gua num rio federal, um rio desses em vermelho,
esse pedido vai para a ANA. Quando se tem um pedido num rio na cor verde, ele vai
para o rgo gestor estadual ou o rgo de meio ambiente.O grande desafio integrar
essas duas abordagens, pois, se h um problema de qualidade de gua num rio estadual,
essa gua chega a um rio federal e o afeta. Ento, a gesto de gua no pode ser vista
de forma dissociada, em que o estado faz a sua parte e a Unio faz a parte dela. Na
verdade, se se retira gua de um rio pequeno, que um rio estadual, aquela gua vai
faltar no rio federal. Ou seja, o grande desafio integrar essa dupla dominialidade que
a legislao impe.

Figura 6. Gesto compartilhada entre Unio e Estados.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

O Plano de Recursos Hdricos um instrumento da Poltica Nacional de Recursos


Hdricos (PNRH), estatuda pela Lei n 9.433/1997. Detalhando-a, existe a Resoluo
n 17/2001, do CNRH, que estabelece o contedo que o Plano de Recursos Hdricos
deve ter. Essa resoluo j tem onze anos e foi revisada nos ltimos dois anos. Outra
nova resoluo dever ser editada proximamente (obs.: trata-se da Resoluo CNRH
n 145/2012, que revogou a n 17/2001). A nova resoluo simplifica, num certo sentido,
dando maior flexibilidade elaborao dos Planos de Recursos Hdricos, porque um
199

Plano na regio amaznica diferente de um Plano numa regio seca, diferente de


um Plano no centro do Pas.
A figura seguinte demonstra as interfaces dos instrumentos de gesto dos recursos hdri-
cos Planos de Recursos Hdricos, enquadramento dos corpos dgua, outorga, cobran-
a e sistema de informaes. Como o Plano de Recursos Hdricos visa construir uma
abordagem integrada da bacia e dos recursos hdricos, aproveita-se a sua elaborao
para oferecer diretrizes para os outros instrumentos, ou seja, ele acaba sendo um instru-
mento orientador da gesto e da aplicao dos outros instrumentos. Na elaborao dos
Planos de Recursos Hdricos, oferecem-se diretrizes e orientaes sobre como proceder
outorga na bacia, como implantar a cobrana, como implantar o enquadramento e
como estruturar um sistema de informaes, ou seja, um banco de dados para a bacia.
Ento, o Plano de Recursos Hdricos uma oportunidade de integrar esses instrumen-
tos de gesto.

Figura 7. Interfaces com instrumentos.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

A figura seguinte esquematiza o objetivo dos Planos de Recursos Hdricos. Existe uma
realidade atual e se deseja outra, que seja normalmente melhor, com gua em qualidade
e quantidade que possa atender populao, em que mais esgotos sejam tratados, em
que se tenha recuperao das matas ciliares, em que se tenha garantia, se for uma rea
seca, de que vai haver gua potvel para as pessoas. O Plano acaba sendo um espao para
Estudos Estratgicos
200 Instrumentos de Gesto das guas

compatibilizar a realidade que se quer com a existente. Ento, ele envolve necessidades e
desejos. De forma realista, os Planos de Recursos Hdricos tm que ter o p no cho e
dizer o que possvel fazer.

Figura 8. Objetivo dos planos de recursos hdricos.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

To importante quanto entender o que so os Planos de Recursos Hdricos compre-


ender o que eles no so. Muitas vezes, as pessoas acham que o Plano de Recursos
Hdricos um plano de manejo ambiental, mas ele apenas envolve algumas questes
de meio ambiente. Por exemplo, um cdigo florestal mais ou menos restritivo impacta
os recursos hdricos, porque a mata ciliar tem a funo de reter sedimentos e proteger o
rio. Essas questes esto ali, mas no objetivo do Plano de Recursos Hdricos discutir
a largura de uma APP na bacia. O Plano de Recursos Hdricos tambm no vai proteger
animais em extino. O objetivo garantir gua para o desenvolvimento, gua para a
populao. Esse o foco principal.
Da mesma forma, quando se trabalha nas reunies pblicas, muitas vezes o Plano de
Recursos Hdricos interpretado como um plano de desenvolvimento regional. As pes-
soas acham que atravs da gua elas vo ter emprego, vo melhorar a renda, vo me-
lhorar a sade, e no isso. Embora a gua seja um condutor do desenvolvimento, da
sade, o Plano no vai resolver os problemas socioeconmicos.
201

Outra questo importante a necessidade que os Planos tm de serem negociados,


porque, quando se trabalha no planejamento de recursos hdricos, se lida com um
conjunto de planejamentos setoriais. Ento, existe um planejamento numa bacia do
setor de energia que quer instalar usinas hidreltricas, um planejamento do setor de
transportes que quer navegar aquele rio e um planejamento do setor de integrao que
quer implantar um permetro pblico. H vrios planejamentos que, algumas vezes, so
harmnicos e outras vezes conflituosos. Assim, o espao do Plano de Recursos Hdricos
justamente de negociar entre esses atores, mas ele no tem esse poder de arbitrar em
ltima instncia. No se pode alterar o planejamento setorial, mas se pode trazer para a
mesa de negociaes esses diferentes atores, para que haja no Plano uma perspectiva de
harmonia dos diferentes usos, das diferentes vises que uma bacia comporta.
De acordo com a figura seguinte e conforme estabelece a legislao, so elaborados
Planos em trs nveis: por bacia hidrogrfica, por estado e para o Pas. Quem executa e
quem aprova o Plano de Recursos Hdricos? O Plano Nacional de responsabilidade de
elaborao pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Quem aprova esse Plano, na lei
brasileira, o CNRH. O Plano de Recursos Hdricos estadual aprovado pelo CERH
e executado pela Secretaria Estadual de Recursos Hdricos. J o Plano de Bacia Hidro-
grfica uma situao diferente, porque a responsabilidade de aprovao do CBH e,
de execuo, da Agncia de gua ou entidade gestora.

Quadro 1. Quem executa e quem aprova os planos.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

A Agncia de gua uma entidade tcnica que apoia o Comit de Bacia, mas, no
Brasil, ainda h poucas delas. As agncias so mantidas com recursos da cobrana e,
como esta existe em poucas bacias, poucos Comits de Bacia tm essa Agncia.
Estudos Estratgicos
202 Instrumentos de Gesto das guas

A figura seguinte mostra a estrutura do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recur-


sos Hdricos (Singreh): em nvel nacional, o CNRH; em nvel estadual, os CERH; em
nvel de governo, o Ministrio do Meio Ambiente e os governos estaduais; nos rgos
gestores em nvel nacional, naqueles rios federais denominados rios da Unio, a ANA
que faz a gesto; nos rgos estaduais, so os rgos gestores de recursos hdricos ou as
secretarias de meio ambiente. No nvel mais local, quem elabora os Planos de Bacia so
as Agncias de gua (ou, na ausncia destas, os rgos gestores), e quem os aprova so
os CBHs, os Parlamentos das guas.

Figura 9. Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

A Lei n 9.433/1997 inovou ao propor que o processo de gesto, anteriormente muito


centralizado, passasse a ser participativo. A Resoluo n 17/2001 do CNRH prev que
a participao da sociedade deve acontecer por meio de consultas pblicas, encontros
tcnicos e oficinas de trabalho. Alm disso, os documentos produzidos devem ser dis-
ponibilizados. Normalmente, isso feito por meio da internet para o pblico em geral.
A figura seguinte mostra a situao do Brasil quanto aos Planos Nacional e Estaduais
de Recursos Hdricos.O Plano Nacional foi aprovado em 2006 pelo CNRH e, em 2011,
foi revisado, sendo estabelecidas prioridades. Das 100 aes previstas, foram priorizadas
22 para os prximos quatro anos. Quanto aos Planos Estaduais, boa parte do territrio
nacional j os tem elaborados so os estados representados na cor azul. Alguns estados
em amarelo esto em elaborao desses estudos, como o caso do Rio de Janeiro e
Rio Grande do Sul, e outros esto em contratao em laranja. Por fim, em vermelho,
203

so os que no tm ainda seu Plano de Recursos Hdricos. Se considerarmos que a lei


de 1997, j h boa parte do territrio 17 unidades da Federao com Planos Esta-
duais elaborados.

Figura 10. Planos nacionais e estaduais de recursos hdricos.

Fonte: ANA, SRHU e rgos estaduais de meio ambiente e recursos hdricos.

A ANA tem feito Planos ao nvel de bacias hidrogrficas, o que um desafio muito
grande. Esses estudos foram priorizados em bacias onde existia comprometimento dos
recursos hdricos e conflitos instalados. O primeiro elaborado pela Agncia foi o Plano
da Bacia do So Francisco, em 2006, justamente na poca em que se discutiam ques-
tes como a transposio e a revitalizao da bacia do So Francisco.
Outra questo que muitas vezes as pessoas no entendem por que foram feitos Planos
na regio amaznica, na bacia do Tocantins, que so regies onde ainda no existem
esses conflitos to declarados, onde a populao esparsa, onde h baixa densidade
Estudos Estratgicos
204 Instrumentos de Gesto das guas

demogrfica. Mas a vem o outro lado do planejamento: o de no s remediar os proble-


mas que se tem, mas tambm a perspectiva de poder se antecipar. Nessas regies, que
so, em certo sentido, de fronteira, de expanso, de crescimento e desenvolvimento do
Brasil, pode-se ter a oportunidade de minimizar ou evitar conflitos como os que j esto
consolidados no Sul e Sudeste do Pas.
A prxima figura mostra uma bacia hidrogrfica esquemtica. Qualquer chuva que caia
nessa regio entre duas montanhas vai correr para o rio. Ento, a bacia hidrogrfica
um conjunto de rios que desaguam em um rio principal. Por exemplo, o So Francisco
o rio principal, mas existe uma infinidade de rios que chegam at ele.

Figura 11. Bacia hidrogrfica esquemtica.

Fonte: autor desconhecido.

Muitas vezes, as pessoas pensam s na gua superficial, mas a gua subterrnea tam-
bm muito importante. Ento, aquela gua que cai na bacia escoa superficialmente
e vai para o rio, mas existe a gua que infiltra o solo. a chamada gua subterrnea
ou lenol subterrneo, lenol fretico. Essa gua chega ao lenol e depois alcana o
rio.Em Braslia, por exemplo, mesmo no perodo de seca, existem muitos rios. Mesmo
que h 30, 40, 50, 60 dias no chova, podem-se ver os rios com gua. Esta nada mais
205

do que a gua que infiltrou, alcanou o lenol e retornou ao rio. Ou seja, a bacia hidro-
grfica inclui a gua superficial e a subterrnea conjuntamente.
A Figura 12 mostra a experincia da ANA, que, iniciou seus trabalhos em 2001. A pri-
meira experincia foi o trabalho na bacia do So Francisco, em azul, com 640 mil km2
e trs milhes de habitantes. Depois vieram outras bacias, como Guandu, Tocantins-
-Araguaia, Doce, Verde Grande e Amazonas. Enfim, foi coberta uma grande regio,
que representa boa parte do Pas.

Figura 12. Bacias e atuao da ANA.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.


Estudos Estratgicos
206 Instrumentos de Gesto das guas

Tabela 1. Planos de Bacia.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

Esto em elaborao os Planos de Bacia do Paranaba Braslia est dentro dela em


amarelo, e, em contratao, na cor laranja, do Piranhas-Au, um rio de domnio da
Unio que atravessa a Paraba e o Rio Grande do Norte, uma regio que tambm est
passando por uma situao bastante difcil neste momento. J h coberta uma rea de
quase 4,5 milhes km2. Essas reas cobrem uma populao de aproximadamente 40
milhes de pessoas e abrangem 18 unidades da Federao.
A prxima figura mostra as etapas de elaborao de um Plano. Faz-se um diagnstico,
ou seja, verificam-se quais os problemas que essa bacia tem, e constroem-se cenrios
de seus problemas futuros. A ANA tem trabalhado com cenrios de 20 anos, ou seja,
como essa bacia poder estar nesse horizonte de tempo. Tambm so feitos estudos que
envolvem projees econmicas para avaliar os usos futuros da gua, para saber como
vai ser a bacia daqui a 20 anos, crescendo a irrigao, a indstria, a populao, a carga
de esgoto lanado, e outros problemas que essa regio vai passar a ter.
207

Figura 13. Etapas de elaborao dos Planos de Bacia.

Fonte: Agncia Nacional de guas ANA.

Outra varivel que se tem incorporado, mais recentemente, aos Planos de Recursos H-
dricos, alm do crescimento da demanda, a questo das mudanas climticas. Elas, em
tese, no afetam a demanda podem at afet-la , mas tm impacto muito grande sobre a
disponibilidade de gua. Anteriormente, eram feitos cenrios em que a demanda crescia e
a disponibilidade de gua continuava a mesma. Hoje so avaliados cenrios que preveem a
possibilidade de aumento e/ou diminuio da gua disponvel conforme os resultados dos
modelos de previso climtica. Essas anlises permitem que a gesto de recursos hdricos
se antecipe a conflitos pela incorporao das mudanas climticas nesses estudos.
Conhecendo, por fim, os problemas de hoje e os potenciais do futuro, so propostas
aes para evit-los ou minimiz-los. Essa a ltima etapa, de diretrizes e programas.
Ou seja, elaborados o diagnstico e o prognstico, formula-se o Plano, cuja parte mais
importante, exatamente, definir as prioridades, os objetivos e as diretrizes. Alm disso,
constri-se um banco de dados. Todas as informaes sobre geologia, disponibilidade
de gua, clima, vegetao, populao, que so produzidas no Plano, vm compor esse
sistema de informaes, um banco de dados que serve para organizar as informaes
sobre a bacia, conforme a figura seguinte.
Estudos Estratgicos
208 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 14. Etapas e interfaces.

Alm disso, cabe destacar que os Planos so conduzidos por meio de processos par-
ticipativos. Em cada uma dessas etapas, a ANA tem adotado a estratgia de realizar
reunies pblicas, em que so apresentados para a populao da bacia os resultados
produzidos dentro do Plano e tambm disponibilizados os documentos. Ademais, a
elaborao do Plano normalmente acompanhada pelo Comit de Bacia, porque este,
ao final, tem a responsabilidade de aprov-lo. Por isso, o Comit de Bacia envolvido
desde o comeo do processo.
Quanto ao tempo necessrio para elaborar o Plano, como no se trata de um trabalho
trivial, normalmente levam-se entre trs e quatro anos. Esse tempo prolongado, por-
que o primeiro ano utilizado para elaborar o termo de referncia, discutindo-se qual
vai ser o contedo do Plano com o Comit de Bacia. Alm disso, necessrio o processo
licitatrio e a posterior emisso da ordem de servio normalmente. Depois, os servios
so executados em um ano e meio a dois anos e meio, e a discusso e aprovao levam
mais seis meses.
Como resultado final no Plano, o mais importante ter clareza do que preciso fazer.
Essa a resposta que se quer do Plano. A indicao das aes necessrias realizada
por meio da definio de programas e diretrizes que orientam a aplicao dos outros
instrumentos de gesto.
209

O Plano, assim como num Plano Plurianual (PPA) de governo, apresenta programa de
investimentos com aes de curto, mdio e longo prazos. A ANA tem estruturado esse
programa de investimentos em trs componentes.
O componente A, no estrutural, voltado para a gesto de recursos hdricos, para a
estruturao dos rgos gestores e dos Comits, bem como a aplicao dos instrumen-
tos de gesto.
O componente B normalmente o componente mais caro, pois envolve obras. Um Pla-
no de Recursos Hdricos que indique problemas de falta dgua, por exemplo, precisa
prever a construo de barragens. Se preciso construir uma estao de tratamento de
esgoto para melhorar a qualidade da gua do rio, os investimentos vo estar nele tam-
bm. Todas as obras civis, a parte chamada de estrutural, integram esse componente.
Existe ainda o componente C, no estrutural, utilizado para preencher as lacunas de co-
nhecimento que subsidiam a gesto de recursos hdricos, como no caso da deficincia de
monitoramento hidrolgico ou de conhecimento do impacto das mudanas climticas.
Isso decorre do fato de que muitas vezes no se consegue fazer esses estudos durante a
elaborao do Plano, a se prev a realizao desse estudo especfico posteriormente.
Para que o Plano no seja terico, mas realista, so identificadas fontes de recursos e
atores para a execuo das aes propostas. Ento, para todas as aes do Plano que
envolvam custos, so verificados os PPAs dos governos federal e estaduais, para saber se
existem recursos disponveis para essas aes, sendo feitas recomendaes aos setores
usurios, objetivando o uso mltiplo dos recursos hdricos.
Antes do ano 2000, tinha-se uma viso de Planos de Recursos Hdricos burocrticos,
enciclopdicos, que quase ningum lia. A gesto era baseada em obras, se era preciso
construir uma barragem, uma adutora, uma estao de tratamento de esgoto, por exem-
plo. No era preciso organizar os usurios ou capacitar a sociedade civil.Essas questes
surgiram na Lei n 9.433/1997, que prev a participao pblica. Ento, os Planos, a par-
tir dela, passaram a ter um carter mais sistmico e integrador, no mais a viso setorial
apenas de um aproveitamento.
o que se est tentando fazer, que os Planos sejam instrumentos efetivos para a toma-
da de deciso, que tenham capacidade de comunicao com a sociedade. s vezes, as
discusses relativas a um Plano so muito tcnicas, mas sempre se elabora uma publi-
cao mais simples, folhetos para comunicar melhor essa questo da gesto de recursos
hdricos para a sociedade.
Outro aspecto tambm importante sobre os Planos de Recursos Hdricos que eles
sejam adaptativos, sejam revistos a cada cinco ou seis anos, de modo que no se tornem
Estudos Estratgicos
210 Instrumentos de Gesto das guas

um planejamento esttico, mas dinmico, que vai se adequando realidade, com as


mudanas que a bacia vai sofrendo.
Por fim, uma das questes importantes que o Plano de Recursos Hdricos tenha um
conjunto de aes voltadas para a gesto de recursos hdricos. Mas esta no se faz apenas
com o Comit de Bacias, com os Conselhos de Recursos Hdricos, nacional ou estaduais,
envolve um conjunto de outros atores e de polticas que muitas vezes no se integram.
Da vem uma das grandes questes da elaborao e implementao dos Planos, que
integrar essas polticas dentro de uma tica de planejamento de recursos hdricos, de usos
mltiplos, integrar uma viso do setor eltrico versus preservao ambiental, setor eltrico
versus navegao, setor de saneamento para proteo dos rios. Enfim, um desafio bastan-
te grande, mas assim que se pensa de forma integrada sob a tica de gesto.
Ao final da palestra, os senhores Deputados Inocncio Oliveira, Presidente do Centro de
Estudos e Debates Estratgicos, e Flix Mendona Jnior, Relator do estudo, fizeram ob-
servaes e perguntas ao palestrante, questionando, inicialmente, sobre a estrutura admi-
nistrativa de gesto dos recursos hdricos e do meio ambiente nos nveis federal e estadual.
O palestrante respondeu que, no nvel federal, quem faz a outorga do direito de uso dos
recursos hdricos a ANA, enquanto que o licenciamento ambiental do empreendimento
ou atividade atribuio do Ibama. Em alguns estados, a Secretaria de Meio Ambiente
est integrada de Recursos Hdricos, mas em outros elas esto separadas.
Dando o exemplo do trabalho ora em desenvolvimento pela ANA na bacia do Parana-
ba, conforme a figura seguinte, a irrigao feita nas regies altas situadas em Minas
Gerais, por exemplo, em Patrocnio e Monte Carmelo, onde ocorre a cultura do caf.
Nessas regies altas, normalmente existem rios muito pequenos, e, para irrig-las,
preciso construir uma barragem. Ocorre que a Secretaria do Meio Ambiente do Estado
no permite a construo de barragens, quando se cria um lago que vai inundar a rea
de nascente. Ento, o licenciamento ambiental no permite a construo de uma bar-
ragem e, por isso, no autoriza a outorga.
211

Figura 15. Mapa de usos e conflitos na Bacia do Paranaba.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

Dentro do governo federal, um empreendimento tratado separadamente e, s vezes,


um processo pode restringir o outro. So dois processos inter-relacionados e paralelos,
mas podem existir conflitos. s vezes, o licenciamento ambiental permite a implan-
tao do empreendimento e a outorga no a permite, e vice-versa. Existe um grande
esforo hoje para que os processos sejam integrados, mas essas situaes ainda ocorrem
de forma paralela dentro do governo.
Quanto questo da construo de escada de peixe, quando se constri uma barragem,
os peixes migratrios encontram um obstculo artificial e precisam, muitas vezes, da
escada para superar esse obstculo. Essa questo , normalmente, objeto de discusso
no mbito do licenciamento ambiental do empreendimento. Ento, quando um grande
aproveitamento hidreltrico faz o seu pedido de licenciamento ambiental, essa questo
de migrao de peixes vai ser avaliada nessa esfera.
Estudos Estratgicos
212 Instrumentos de Gesto das guas

No caso de um empreendimento hidreltrico, o foco da ANA avaliar os outros usos


da gua. Se h uso da gua para irrigao, para abastecimento da populao, preciso
ela estar reservada para atender a essa demanda. Ento, analisa-se a gua que chega
usina para gerar energia, mas uma parte dela deve ser reservada para atender os usurios
existentes e potenciais no futuro a irrigao, a indstria e a prpria populao.
Ainda com relao s outorgas, anualmente a ANA publica, no relatrio Conjuntura dos
Recursos Hdricos no Brasil, os rios que tm problemas de qualidade de gua e todas as
outorgas do Pas, no apenas as da ANA, mas de todos os estados.Desde 2009, quando
se publicou o primeiro relatrio, foi construda uma rede de dados com os rgos ges-
tores estaduais, que a ANA consolida. Ento, h uma publicao anual de outorgas. As
outorgas que a ANA emite esto disponveis em sua pgina na internet, uma informa-
o pblica. Como a gua um bem pblico, a informao tambm tornada pblica
e o relatrio sistematiza esses dados.
Quanto situao atual da gesto de recursos hdricos, trata-se de questo bastante am-
pla. O grande desafio da gesto justamente que as coisas tm de funcionar de forma
integrada. Existe um esforo de integrao entre a ANA e os estados. Recentemente, foi
lanado pela ANA o Pacto pelas guas, para o qual foram convidados todos os estados
do Pas, porque no adianta um estado fazer gesto se o outro no a faz. A responsabili-
dade quanto gesto de um rio , muitas vezes, compartilhada.
Desde que foi criada, a ANA est enfrentando o desafio de melhorar a gesto. O Pas in-
teiro ainda no est coberto pelos Planos de Recursos Hdricos. Acerca do fato de o Brasil
arrecadar atualmente com a cobrana apenas cerca de 3% do que a Frana arrecada, h
que se lembrar que o Congresso Nacional aprovou um novo modelo de gesto das guas
no Pas apenas em 1997, enquanto a lei francesa tem cerca de 50 anos. Alm disso, o Brasil
ocupa uma rea territorial de 8,5 milhes km2, enquanto a Frana tem uma rea inferior
do estado de Minas Gerais. Ou seja, trata-se de um Pas muito maior, com um perodo
de gesto das guas muito menor. A ANA, cujo papel planejar e fazer a cobrana em
rios federais, tem apenas dez anos. Portanto, ao comparar o Brasil com a Frana, o Pas
certamente est atrasado na cobrana, havendo ainda um longo caminho a percorrer.
Outra questo importante so as desigualdades na aplicao da cobrana no Nordeste,
onde h pouca gua, e no Sul ou no Sudeste, onde h muita gua. A viso da ANA hoje
que esse modelo, concebido para todo o Brasil, pode ser flexibilizado. Ento, no ne-
cessariamente a cobrana que se aplica nos moldes do Sul e Sudeste poderia se aplicar
no Nordeste. O estado do Cear um exemplo de que a cobrana feita de forma um
pouco diferente daquela feita por um Comit de Bacia do Sul ou do Sudeste. H outros
modelos de gesto. Ento, h esse modelo da Lei das guas, mas se deve ter a sensibi-
lidade para o fato de que, no caso do Nordeste, o valor cobrado no pode ser o mesmo
do Sul e Sudeste. necessrio avanar gradualmente.
213

Em relao ao projeto de transposio do So Francisco, essa discusso intensificou-se em


2004 e 2005, tendo sido elaborado ento um Plano de Recursos Hdricos que oferecesse
subsdios para avaliar se a transposio era ou no vivel. O que j se colocava at antes da
elaborao do Plano era a necessidade de revitalizao da bacia. Nos cenrios futuros, foram
feitas simulaes de transposio ou no, o que aconteceria com a bacia com e sem ela.
Depois, o Plano de Recursos Hdricos deu subsdios, por ocasio da emisso da outorga,
para a captao de gua do rio So Francisco, com estudos de demanda e de disponi-
bilidade. Assim, o Plano de Recursos Hdricos foi um instrumento muito importante,
naquele momento, porque ele embasou o volume de gua outorgado para a transposio.
O Plano tambm props um programa de revitalizao da bacia, e boa parte das aes foi
executada pela Codevasf, no tendo o Comit de Bacia participado da tomada de deciso.
Quanto compatibilizao das atribuies de gesto de recursos hdricos do domnio
da Unio e dos estados, observam-se assimetrias muito grandes entre o rgo gestor
federal a ANA e os rgos estaduais. Ento, h desde rgos estaduais com boa
estrutura de equipamento e pessoal capacitado at rgos absolutamente frgeis, com
pouca gente e dificuldade para participar de uma reunio, viajar e acompanhar a ela-
borao do Plano. Foi isso que motivou, em grande parte, esse Pacto pelas guas que a
ANA lanou e quer fazer com os estados para tentar reduzir um pouco essa assimetria.
Os Planos de Recursos Hdricos visam, em ltima instncia, essencialmente gesto,
orientando os gestores de recursos hdricos no s o governo, mas tambm outros se-
tores, como de energia, de transportes etc. em relao ao uso, recuperao, proteo e
conservao da gua. No basta ser apenas participativo, importante tambm ter uma
base tcnica muito forte, porque assim se tem um instrumento de tomada de deciso.
Para fazer uma boa gesto, preciso um bom nvel nos rgos, no s federais, mas
estaduais, preciso trazer todos para o mesmo nvel. Se houver muita assimetria, alguns
no cumprem o seu papel adequadamente, pois nos rgos estaduais existem muitas
descontinuidades polticas e de prioridades. Normalmente, a agenda de recursos hdri-
cos na poltica estadual menos importante. O secretrio, em geral, menos forte, e
h descontinuidades polticas que atrapalham o processo. No caso do Plano de Bacia
do Paranaba, que est sendo elaborado h dois anos e meio, j houve trs secretrios de
Recursos Hdricos e Meio Ambiente em um dos estados.
Como concluso, o Brasil muito grande e a Lei das guas, muito boa, mas ela precisa
ser inteligente e sensvel a diferentes realidades, por exemplo de uma regio como a ama-
znica, onde h muita gua; de uma regio seca, com pouca gua, e de uma regio urba-
na, com gua poluda. O grande desafio , justamente, integrar essas vises, fazer Planos
de Recursos Hdricos que sejam objeto de tomada de deciso e implementar essas aes.
Estudos Estratgicos
214 Instrumentos de Gesto das guas

INSTRUMENTOS DE
GESTO DAS GUAS54
Percy Soares Neto
Coordenador da Rede de Recursos Hdricos e Analista Snior
da Confederao Nacional da Indstria (CNI)

Inicialmente, de destacar a pertinncia deste debate, no s pelo momento de crise


que vive So Paulo, mas porque, na temtica da gua, algumas crises anunciadas esto
sendo verificadas. Talvez com iniciativas do Poder Pblico, seja do Executivo, seja do
Legislativo, se criem melhores condies de minimizar os efeitos dessas crises com
aes preventivas e proativas. Grande parte desse desafio est sob responsabilidade do
Poder Executivo, especialmente relacionadas ao ritmo e ao empoderamento da imple-
mentao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
O setor industrial deu novo formato Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH),
que decorre da Constituio de 1988 e determina princpios, objetivos e diretrizes moder-
nas. Esse setor vem se engajando, contratando e dedicando equipes tcnicas ao trabalho
neste tema desde ento e est continuamente qualificando sua representao nos colegia-
dos de recursos hdricos. Historicamente, a indstria aposta no modelo de gesto aprovado
por esta Casa, participa desses colegiados na esfera administrativa e nunca se furta a par-
ticipar de alguma discusso, no mbito desta Casa, sobre o aprimoramento da legislao.
Historicamente, ocorreu um movimento no Sistema de Recursos Hdricos do Pas entre
a Constituio de 1988 e a promulgao da Lei n 9.433/1997. Isso importante para se
entender de onde vem a fala da indstria. Entre 1988, com a nova Constituio, e 1997,
com a promulgao da Lei n 9.433, houve um protagonismo muito grande dos estados.
So Paulo, Minas Gerais, Cear (este, na regio Nordeste), Rio Grande do Sul e Santa
Catarina (estes, na regio Sul) organizaram suas Polticas Estaduais de Recursos Hdri-
cos, enquanto esta Casa amadurecia a Lei n 9.433/1997.
Promulgada a Lei, iniciou-se uma nova fase na poltica, em que a Unio comeou a
assumir o protagonismo. Foram institudos o Conselho Nacional de Recursos Hdricos
(CNRH) e as suas cmaras tcnicas, e a esfera de formulao de polticas se organizou
no Executivo.
Em 2000, foi criada a Agncia Nacional de guas (ANA). Quem acompanhou o de-
bate nesta Casa lembra que, poca, havia o projeto de lei de criao da ANA e o PL
n 1.616/1999, que complementaria o primeiro e criaria as Agncias de Bacia. Este lti-

54 Palestra proferida em reunio ordinria do CEDES, em 12/02/2014.


215

mo, por algum motivo, no andou, e a ANA foi criada, formatando-se uma nova confi-
gurao no mbito dos recursos hdricos, com uma forte agncia para gesto das guas
no mbito do governo federal e sem uma regulamentao especfica para as agncias e
entidades delegatrias.
Nas discusses do Sistema, passou-se a perceber que havia um buraco na concepo
que vinha da Lei n 9.433/1997, que foi sanado por esta Casa com a Lei n 10.881/2004,
que criou a figura das entidades delegatrias das funes de Agncia de Bacia e a figura
dos contratos de gesto. Isso complementou, mais ou menos, o quadro geral do arca-
bouo legal que orienta a PNRH. Alguns decretos foram editados, mas os marcos de
referncia foram a Lei n 9.433/1997 (a Lei das guas), a Lei n 9.984/2000 (que criou a
ANA) e a Lei n 10.881/2004 (que criou os contratos de gesto com entidades delegat-
rias das funes de Agncia de Bacia).
Isso posto, algumas competncias novas foram atribudas ANA, especificamente a
regulao das obras de infraestrutura para irrigao, dos permetros pblicos de irri-
gao, o que acabou se traduzindo, por exemplo, na funo reguladora do Projeto de
Integrao do So Francisco.
A viso do setor industrial e, um pouco, a resposta da consulta pblica feita pelo CEDES
mostram que a funo de regular que tem esta Casa deveria ser complementada com a
funo de fiscalizao sobre o Executivo. Alguns dficits de implementao da PNRH
no demandariam mais regulao, mas sim uma cobrana mais firme desta Casa sobre a
implementao dos dispositivos que j esto postos no arcabouo legal citado.
Com relao CNI, h 27 federaes, SESI, SENAI, IEL e um conjunto de sindicatos
empresariais em sua base de representao. A CNI tem um conjunto de unidades te-
mticas, entre as quais a Gerncia de Meio Ambiente e Sustentabilidade, que serve aos
Conselhos Temticos de Meio Ambiente da indstria; o Conselho da CNI COEMA ,
que trata das temticas de sustentabilidade e meio ambiente, entre as quais a gua, e esse
Conselho se organiza em trs Conselhos Regionais Nordeste, Centro-Norte e Sul-Su-
deste, conforme a Figura 1. Esses conselhos so formados pelas federaes de indstrias e
pelos empresrios desses estados, que se renem sistematicamente para pautar esse tema.
Por bvio, ou por contingncia, a prxima reunio do Conselho Temtico da Regio Sul-
-Sudeste tratar do tema gua, em face do problema da escassez hdrica nessa regio.
Estudos Estratgicos
216 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 1. Conselho Temtico de Meio Ambiente COEMA.

Fonte: GEMAS/DRI/CNI.

A Gerncia Executiva de Meio Ambiente e Sustentabilidade (GEMAS/DRI/CNI) se


relaciona com o Congresso Nacional por meio da COAL, uma unidade dedicada, na
CNI, ao relacionamento com o Poder Legislativo, e com a COEX, uma unidade da
CNI dedicada a fazer a mediao nas reas tcnicas do Poder Executivo. A sustentabi-
lidade, no que diz respeito gua, como insumo essencial, uma questo complexa,
pois esta perpassa os eixos social, ambiental e econmico. Na parte econmica, engloba
gerao de energia, navegao, produo de alimentos, indstrias e servios.
A grande questo em que se coloca o setor industrial , basicamente, a competio en-
tre usos e usurios da gua: aumento do preo, presso regulatria, risco dos negcios
e oportunidades de sinergia. Hoje, na bacia do rio Piracicaba e no Nordeste isso
ainda mais comum existem casos de indstrias que interromperam temporariamente
sua produo em funo da disponibilidade de gua. Isso gera um prejuzo econmico
significativo, pois a indstria tem que atender pedidos. Ento, so situaes bastante
crticas, que explicitam as oportunidades de sinergia entre usos e usurios da gua, fun-
damentalmente baseadas em economias de escala em termos de infraestrutura.
O papel da indstria, em geral, conhecer como usar a gua, reduzir seu consumo,
reutiliz-la e recicl-la. E reutilizar a gua um negcio que surge. H algumas em-
presas dedicando-se a captar o esgoto tratado, transform-lo em gua de uso industrial
e vend-la. E essa uma prtica que deve ser incentivada e regulamentada, mas no
excessivamente a ponto de inibi-la.
217

Na viso da indstria, a contrapartida da gesto das guas ao setor usurio que uma
boa gesto possa reduzir custos, conferir maior segurana e menor risco. Se a poltica
no est entregando isso ao setor usurio, uma crtica a ser feita. A indstria espera
poder captar uma gua de melhor qualidade, para reduzir seu custo de tratamento,
captando-a segundo a outorga legalmente estabelecida e reduzindo situaes de risco
de desabastecimento ou de alguma contaminao mais grave. Alm disso, a CNI tam-
bm entende que a PNRH tem um papel fundamental nas propostas de adaptao s
mudanas do clima.
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh) deveria de-
finir critrios claros, transparentes e que promovessem uma alocao tima da gua.
Independentemente da funo ambiental que a gua tem, atendida aquela necessria
para manter o meio ambiente, o excedente tem que ter critrios claros e objetivos para
maximizar os benefcios socioeconmicos na regio. Se se tem 1 m3 de gua a mais do
que o exigido pela conservao do ambiente, onde se vai alocar esse recurso? Quais os
critrios a serem usados para aloc-lo?
A maximizao dos benefcios socioeconmicos fundamental como critrio de refe-
rncia para a alocao de gua. Quer dizer, respeitado o limite de conservao ambien-
tal, esses critrios tm que ser claros, objetivos e transparentes, para que se possa, ento,
usar esse bem precioso para gerar melhor benefcio socioeconmico.
O setor industrial trabalha com o tema dos recursos hdricos a partir da estrutura do
Singreh, que tem um Conselho Nacional (CNRH) e Conselhos Estaduais de Recur-
sos Hdricos (CERHs), alm dos Comits de Bacia Hidrogrficas (CBHs), conforme
mostrado na prxima figura. A indstria tem representantes em todos esses fruns. O
trabalho que se realiza tentar fazer esses representantes se encontrarem, falarem a
mesma lngua, possibilitando observar a Poltica a partir de contatos com os diversos re-
presentantes da indstria, desde o que est na base, participando do Comit de Bacia do
rio de domnio do Estado, at os representantes da indstria nos Conselhos Estaduais e
Nacional, dando uma viso integral do Sistema. Ou seja, o objetivo fazer a informa-
o circular, criar quadros de referncia comuns e fazer um setor proativo.
Estudos Estratgicos
218 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 2. Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.

Fonte: Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano / MMA.

Figura 3. Rede de recursos hdricos da indstria.

Fonte: GEMAS/DRI/CNI.
219

Entre os princpios dessa atuao, destacam-se a adeso misso da CNI, o apoio da


indstria implementao da PNRH e o alinhamento de posio, ou seja, a defesa coe-
rente e convergente de posies nos colegiados do Singreh, de baixo para cima.
Quanto aos objetivos, esto os de defesa de interesses (qualificar a participao do setor
nos colegiados do Singreh, influenciar no processo de implementao da Poltica e
identificar temas prioritrios, tendncias, riscos e oportunidades na agenda de recursos
hdricos p.ex., certificaes) e de melhoria no desempenho (promover prticas de uso
eficiente da gua e melhorar a interlocuo do setor industrial com as partes interessa-
das na gesto das guas).
So considerados atores os conselheiros do CNRH, incluindo os representantes nas
comisses tcnicas (CTs), os pontos de contato (federaes estaduais e associaes se-
toriais), os conselheiros dos CERHs, os representantes dos CBHs e da prpria CNI em
outros fruns.
Em outubro de 2013, por ocasio do evento CNI Sustentabilidade 2013: gua Opor-
tunidades e desafios para o desenvolvimento do Brasil, em que foram produzidos di-
versos documentos acessveis na internet, uma pesquisa da CNI mostrou que o setor
industrial tem 500 representantes em colegiados de recursos hdricos, ocupando 700
vagas em Comits de Bacia, Conselhos estaduais, distrital e nacional. No se ousou
fazer o clculo de homem-hora para saber o quanto isso custa para o setor industrial,
mas esse dado apresentado para dizer que a indstria acredita no Singreh, tanto que
est presente em quase 100% dos 170 Comits de Bacias, na maioria dos 27 CERHs,
nos Conselhos Municipais e no Conselho Distrital, o que uma prova de que o setor
industrial est dentro do Singreh e acredita nele.
Alm desses 500 representantes no Singreh, a CNI participa dos seguintes fruns: Conse-
lho Gestor do Projeto de Integrao do Rio So Francisco, Conselho Nacional de Comba-
te Desertificao, Comit Gestor do Fundo Setorial de Recursos Hdricos e Rede gua,
que atua na elaborao do Plano Nacional de Adaptao s Mudanas do Clima.
Quanto ao funcionamento da Rede de Recursos Hdricos, a CNI tem o apoio firme das
federaes estaduais e faz, sistematicamente, eventos de capacitao e formao dos re-
presentantes da indstria nos colegiados. Por meio desse tipo de iniciativa, a CNI vem
mudando a postura do setor industrial, tornando-o mais proativo, e no to reativo, como
historicamente foi o setor em relao s questes ambientais, ou seja, percebendo a Polti-
ca Ambiental como oportunidade de reduo de custos, de riscos etc., o que motivador.
A CNI tambm tem um acordo de cooperao tcnica com a ANA e produz documentos
de posicionamento e notas tcnicas. A mais recentemente produzida foi distribuda por
ocasio da ltima reunio do CNRH. Convergentemente com a iniciativa do CEDES, a
CNI prope um dilogo sobre o Singreh, incentivando sua discusso.
Estudos Estratgicos
220 Instrumentos de Gesto das guas

Quanto agenda da CNI, a cobrana pelo uso da gua um instrumento que provoca
muito ateno do setor industrial, em especial quanto a um conjunto de iniciativas de
reviso dos valores cobrados, inaugurado em dezembro de 2013. As propostas esto no
CNRH e incluem tambm a criao de novos parmetros e o avano da implemen-
tao da cobrana. Est na agenda da CNI uma proposta para otimizar esse instru-
mento, o que dar a oportunidade de sua regulamentao. Quando se elaborou a Lei
n 9.433/1997, talvez a regulamentao do instrumento da cobrana pelo uso da gua
tenha sido muito baseada em procedimentos, e no no instrumento em si.
Outros pontos que a CNI entende merecerem maior ateno so a consolidao dos
CBHs e a relao entre eles, a ANA e as entidades delegatrias, que hoje no harmni-
ca, e ainda est sendo construda. Talvez haja necessidade de uma definio mais clara
desses papis, seja por meio de regulao legislativa, seja mediante regulamentao na
esfera administrativa.
O setor de usurios entende que essa relao na base do Sistema necessita ser mais harm-
nica. H ainda alguns conflitos, de Comits que querem se colocar como entes tcnicos e
de entidades delegatrias resistentes a esses Comits, que respondem ao Comit e ANA
ao mesmo tempo. Portanto, h a necessidade de um olhar mais acurado para essa relao.
Outros itens da agenda da CNI dizem respeito a uma parceria com a Universidade de So
Paulo para capacitao, a uma sistemtica de atualizao de cadastro de todos os usurios
que representam a indstria no Singreh, ao acompanhamento dos estudos tcnicos que
o governo vem fazendo, incluindo este do Cedes, bem como das resolues do CNRH.
A questo de reas costeiras tambm importante, na perspectiva da indstria. Talvez
ela tambm possa ser outro objeto de regulamentao, para que a PNRH, a Poltica
Nacional do Meio Ambiente e o gerenciamento costeiro se articulem e se harmonizem
como polticas pblicas, mapeando-se algumas zonas de sobreposio e algumas lacu-
nas, para complementar a regulao.
Quanto ao enquadramento dos cursos dgua, que outro instrumento da PNRH, ain-
da pouco aplicado, pouco implementado. A sensao que se tem de que ainda no se
sabe qual a necessidade para melhor regulamentar esse instrumento, porque ele no
tem sido usado na prtica. Ento, ser que ele precisa ser mais ou menos regulamenta-
do? Ainda no se tem uma resposta, pelo menos na perspectiva da CNI.
Outra questo importante, que merece ateno, o modelo de gesto do Projeto de
Integrao do So Francisco, uma das obras mais significativas de infraestrutura deste
Pas. A questo central no fazer a obra, mas como ser a sua gesto, como se dis-
tribuir essa gua alocada e quanto se cobrar por ela. Assim, alm do andamento da
obra, que estratgico para a regio Nordeste, fundamental dar ateno ao modelo
de gesto que ser adotado para alocao dessa gua. Como um volume significativo
221

de recursos pblicos aplicados nessa infraestrutura, ento, a otimizao desses recursos


est muito ligada ao modelo de gesto que vai ser adotado.
Quanto s questes de debate neste Poder Legislativo, o primeiro ponto a discutir diz
respeito relao entre o Sisnama e o Singreh. necessrio unir e agregar esses sis-
temas em um s, ao invs de se manterem dois sistemas separados? Ou o caminho
o incremento de sinergia entre eles? o caso hoje vivido, por exemplo, na bacia do
Piracicaba como historicamente vive a regio Nordeste , em que no so apenas
problemas ambientais, so problemas estruturais muito vinculados questo econmi-
ca, motivo pelo qual se entende que necessria ateno. No s um problema de
conservao ambiental, de racionamento de gua na maior regio metropolitana do
Pas, por falta de recursos.
Outra questo que o dficit de implementao da poltica no quer dizer, necessa-
riamente, problemas de regulamentao. Muito se pode avanar na esfera do Poder
Executivo. A perspectiva que os princpios, as diretrizes e os objetivos da PNRH so
modernos e fundamentalmente muito bem conceituados. Os arts. 1, 2 e 3 da Lei
n 9.433/1997 esto muito bem postos, talvez se possa olhar com ateno para os demais.
Mas eles esto alinhados com o que h de mais moderno no mundo, o que tem de em-
basamento conceitual mais moderno.
Mantendo-se os arts. 1, 2 e 3, o desafio maior como reforar os princpios de
compatibilizao dos mltiplos usos, da gesto descentralizada e da participao na
tomada de deciso, e como dar operacionalidade aos princpios, diretrizes e objetivos
da Poltica, para que esses trs primeiros artigos se tornem concretos, se materializem
na prtica do Singreh.
Tambm h que se pensar na sustentabilidade desse sistema econmico e financeiro,
pensar sobre a sustentabilidade das entidades delegatrias e dos rgos gestores dos es-
tados. O Singreh precisa ter a sua sustentabilidade pensada como um todo, e no das
partes individualmente. Separar partes do Sistema e pensar na sustentabilidade delas
pode levar a algumas distores importantes, principalmente, na capacidade de mate-
rializar esses objetivos.
A CNI vem contribuindo para esse debate, principalmente quanto cobrana pelo
uso da gua, que era o instrumento de maior preocupao, com a contratao de um
estudo a respeito junto a advogados tributaristas. Chegou-se concluso de que ficar
s na cobrana, na parte da arrecadao do dinheiro, era muito pouco, devendo-se
avaliar tambm o fluxo do desembolso do dinheiro. Quer dizer, esse estudo teria que
passar tanto pela parte de arrecadao quanto pela parte de desembolso, visto que a Lei
n 9.433/1997 j previa orientao para aplicao desse recurso, que seria, prioritaria-
mente, na bacia.
Estudos Estratgicos
222 Instrumentos de Gesto das guas

A primeira parte do estudo um documento de conhecimento, um diagnstico, e a


segunda um documento de caminhos, ou seja, de propostas, que talvez possam ser
muito teis ao debate aqui, pelo menos como um dos insumos a ser considerado.
Sobre o documento de conhecimento, uma de suas concluses que a cobrana uma
remunerao ou contraprestao pelo uso do bem pblico. Ento, no adianta os mais
puristas do Sistema acharem que a cobrana no se insere numa receita pblica, muito
antes pelo contrrio: ela um preo pblico, ela devida Unio e aos estados como
renda patrimonial e originria, e ela tem uma destinao prioritria determinada pela
Lei n 9.433/1997, que orienta a descentralizao administrativa, ou seja, a aplicao na
bacia hidrogrfica. Essas so as premissas legais, segundo a legislao atual, embora esta
Casa possa transform-las.
Entre as fragilidades e desafios institucionais da cobrana pelo uso dos recursos hdricos,
h um descompasso entre esse princpio moderno da descentralizao administrativa,
proposto pela Lei n 9.433/1997 com o modelo legal, institucional, administrativo e finan-
ceiro do Estado brasileiro. Ou seja, inovou-se na PNRH, mas h o aparato do Estado, o
Tribunal de Contas, as Procuradorias, que dizem: No, mas como que se gasta l na
bacia? Esse dinheiro pblico, esse dinheiro da Unio, a Unio que tem poder sobre esse
dinheiro. Ento, a se cria um gargalo, que pode ser objeto de melhor regulamentao.
Outro ponto que a Lei n 9.433/1997 no fixa critrios e parmetros claros e objetivos
para a definio do valor da gua, se levada em conta a bacia em que se est, se a
disponibilidade de gua, se o tipo de usurio ou se a qualidade da gua. Ela define
que se cobre por m3 e por unidade de demanda bioqumica de oxignio (DBO). Mas o
que define o valor? Se variar o m3, quanto varia o valor? Talvez esteja a a oportunidade
de regulamentao por esta Casa.
No estado de So Paulo, h dois marcos legais: uma lei do Sistema de Recursos Hdri-
cos e outra lei geral de cobrana pelo uso da gua. Uma regulamenta o Sistema, nos
moldes do que feito no nvel federal pela Lei n 9.433/1997, e outra lei especfica regu-
lamenta a cobrana pelo uso da gua, que regulamentada pela Resoluo n 48/2005
do CNRH, norma de mbito administrativo. Por ser frgil essa regulamentao, talvez
o Poder Legislativo pudesse ajudar a dar maior segurana jurdica para o Singreh.
Nessa iniciativa, h necessidade de qualificao dos procedimentos e parmetros de
arrecadao, controle do fluxo financeiro e aplicao dos recursos. Se ela estabelecesse
critrios claros e objetivos para se determinar o valor e fazer a cobrana, seria impor-
tante que ela determinasse tambm como fazer o desembolso desse dinheiro luz
dos princpios da PNRH, ou seja, incentivando o uso mltiplo, a descentralizao e a
participao. Como receita pblica originria, a natureza, o tipo e o procedimento do
223

gasto s podem ser alterados por legislao especfica, da uma boa oportunidade para
o Legislativo atuar.
Outra fragilidade que se v no Singreh que h uma limitao na Lei das guas de
que apenas 7,5% do total do recurso arrecadado sejam aplicados em gesto, e o restante,
92,5%, em investimento. O que se tem verificado no mbito das agncias delegatrias
que esses 7,5% tm sido insuficientes para a manuteno delas. Volta-se, ento, ob-
servao anterior sobre a necessidade de anlise integral do Sistema. Mas no se pode
esquecer que a arrecadao nos CBHs no considera o pagamento pelo uso da gua do
setor eltrico. Ento, est-se fazendo uma conta sem um dos principais pagadores, que
direciona essa receita integralmente para a Unio.
Na prtica, quatro setores pagam a gua: o setor eltrico, o de saneamento, o de irriga-
o e o da indstria. O setor eltrico tem o seu percentual de pagamento fixado em lei,
mas efetua o repasse integral para a tarifa. O setor da irrigao, no mbito dos CBHs,
vem pagando, em geral, 40 vezes menos que a indstria. Da, a conta sobra, no mbito
da bacia, para a indstria e o setor de saneamento, mas o dinheiro s aplicado neste
ltimo, porque so companhias pblicas. Ento, nessa conta, a indstria a nica que
entra com a fragilidade de o pagamento ser definido por um Comit, com o recurso
sendo aplicado, na maioria das vezes, integralmente no setor de saneamento.
Os caminhos apontados pela CNI levam em conta vrios cenrios. No primeiro, in-
cluem-se critrios objetivos para a instituio da cobrana e a instrumentalizao da
aplicao dos recursos (fundo e crditos). Ento, alm de se fixarem critrios claros e
objetivos para definir o valor, h necessidade de se formar um fundo e de um meca-
nismo de crdito. Diz a Lei n 9.433/1997: A aplicao dos recursos da cobrana pelo
uso da gua se dar a fundo perdido em casos excepcionais. Hoje, 100% dos recursos
arrecadados pela cobrana do uso da gua so aplicados a fundo perdido, ou seja, a
excepcionalidade da lei virou regra.
A partir desse cenrio, mais bsico, os outros vo extrapolando, at uma proposta de
reviso integral do Sistema, no que se refere arrecadao e administrao dos recursos
da cobrana, sistema de concesso, redefinio da ANA enquanto agncia regulatria
etc. A CNI entende que, desses cenrios, o primeiro j proporcionaria um avano signi-
ficativo e necessrio para o momento no Pas.
Mas j h avanos importantes. Algumas pessoas dizem que no existe a consolidao
dos CBHs, mas j h 170 deles. O que no h so as condies objetivas para que esses
Comits exeram sua funo. Alm disso, a ANA tem um quadro tcnico de excelncia
e um programa, que a indstria entende como muito feliz, de apoio estruturao dos
rgos estaduais o chamado Progesto que o que o setor industrial precisa, pois
quanto mais bem organizado o governo, melhor a interlocuo com ele. O pior cenrio
Estudos Estratgicos
224 Instrumentos de Gesto das guas

para a CNI uma lei sem um sistema pblico de gesto forte, que possa responder por
ela, pois a fica-se merc de diversas interpretaes.
Outro avano muito importante diz respeito s iniciativas de monitoramento da quali-
dade da gua e divulgao das informaes tcnicas, o Sistema Nacional de Informa-
o de Recursos Hdricos (Snirh), muito boas, qualificadas e disponveis na Internet. E,
mesmo que ainda com um dficit muito grande, vem-se fazendo muito investimento na
rea de saneamento neste Pas. Depois da queda do Planasa, ficou um enorme passivo
que, apesar dos investimentos, ainda no foi recuperado.
Entre os desafios urgentes, inclui-se corrigir a aplicao dos recursos a fundo perdido. A
CNI entende que sria a questo de a Lei das guas ter tratado esse tipo de aplicao
como exceo e ela ter virado regra. Outro desafio permitir o acesso do setor privado ao
recurso para incentivo ao uso racional da gua. Se todos os setores contribuem, justo que
todos possam acessar esses recursos para seus investimentos em eficincia no uso da gua.
H tambm a necessidade urgente de qualificao dos Planos de Recursos Hdricos, que,
hoje, tm sido o muro das lamentaes das bacias hidrogrficas. Tudo o que no se fez na
bacia vira Plano de Recursos Hdricos e, a, as necessidades de investimento so enormes.
preciso ainda qualificar a informao hidrolgica, mesmo com os avanos existentes.
E uma coisa da qual se ressente muito o setor industrial que h muita informao acerca
da presso dele sobre os recursos hdricos, mas muito poucos dados sobre a indisponibili-
dade qualitativa e quantitativa de gua em relao ao mesmo setor. Quer dizer, o quanto
a indstria tem que gastar mais para pr-tratar a gua, o quanto ele tem de gastar a mais
para reservar gua para conviver com o risco decorrente do dficit de gesto etc.
Deveria ainda haver uma definio clara de atribuies e procedimentos para a se-
gurana jurdica dos empreendimentos, principalmente no mbito dos CBHs. Alguns
Comits ainda se intitulam como ONGs ambientalistas e muito fiscalizadores, e no
como rgos de gesto.
E, voltando ao caso das infraestruturas hdricas que atendem aos mltiplos usos da gua,
o Pas tem um conjunto delas, o que um objetivo da PNRH, mas que no tm seus mo-
delos de gesto bem regulamentados. Eles acabam sendo regulamentados caso a caso: s
vezes, o Dnocs que opera essas infraestruturas, s vezes a Sudene ou a Codevasf. No
existe uma regra geral sobre como operar essas infraestruturas, mas a PNRH empresta
princpios, diretrizes e objetivos que poderiam ser interessantes insumos para um desenho
ou, pelo menos, para uma macrorregulamentao desses modelos de gesto, at porque
muitas dessas infraestruturas, caso fossem definidos critrios claros de subsdio do Ora-
mento Geral da Unio, poderiam ser operadas pela iniciativa privada.
225

Ao final da palestra, os senhores Deputados Inocncio Oliveira, Presidente do Cedes,


e Flix Mendona Jnior, Relator do estudo, fizeram observaes e perguntas ao pa-
lestrante, questionando-o, entre outros aspectos, acerca da viabilidade de interligao
do sistema de guas, a exemplo do que ocorre com o sistema eltrico. O palestrante
afirmou que o metro cbico de gua pesa uma tonelada e, da, interligar o sistema de
recursos hdricos transportando uma tonelada a cada metro cbico de gua demandaria
muita energia, ou seja, no haveria economicidade nessa interligao.
Esclarecido que no se tratava de transposio fsica, mas sim de um sistema de cobran-
a em que uma bacia com sobra de gua pudesse cobrar um valor diferenciado e, assim,
dar ajuda financeira a outra bacia, o palestrante afirmou que mesmo a interligao fsica
possvel citando como exemplo a cidade do Rio de Janeiro, que hoje s abastecida
de gua pela interligao fsica de duas bacias, do Paraba do Sul e do Guandu , mas
sempre h que se avaliar a economicidade dessa interligao. Ela e ser importante
para abastecer alguns centros urbanos com demanda crescente, mas no pode ser uma
soluo generalizada.
Quanto cobrana com aplicao de recursos em outra bacia, isso j vem sendo feito
com parte do dinheiro pago pelo setor eltrico. A Lei n 9.984/2000, que criou a ANA,
previu que, alm dos 6% j pagos pelo setor eltrico a ttulo de compensao finan-
ceira pelo uso de recursos hdricos, mais 0,75% devem ser pagos ao MMA a ttulo de
cobrana pelo uso da gua, para implementao da PNRH e do Singreh. Esse recurso
vai integralmente para a ANA, para que ela possa, exatamente, apoiar as bacias que no
tm ainda receita originria de cobrana, que podem ser aquelas em que ainda no foi
implementada a cobrana, aquelas com baixa capacidade de arrecadao e outras.
Mas a CNI vem argumentando com a ANA que preciso mediar. Falando em valores
de 2012, dos quase R$ 350 milhes arrecadados no Singreh, R$ 200 milhes ficaram
centralizados para essa distribuio entre as demais bacias, mas as bacias pagadoras,
que so aquelas onde mais existem problemas, ficaram com a conta do problema inteiro
para pagar quase sozinhas. Ento, isso j feito com os recursos da cobrana do setor
eltrico, mas talvez fosse necessrio fazer uma dosagem, mesmo que no fosse integral-
mente, at porque a centralizao excessiva de recursos, s vezes, gera algumas distor-
es, principalmente em uma poltica que tem como princpio a descentralizao.
Quanto cobrana por lanamento de efluentes, ela j feita. Hoje, as formas de co-
brana aprovadas nos CBHs j contemplam um coeficiente de cobrana pelo uso da
gua associado demanda bioqumica de oxignio. Ento, o pagamento j feito, em
todos os Comits que cobram no Pas, tanto pela retirada de gua quanto pelo volume
de carga poluente que se lana no rio.
Estudos Estratgicos
226 Instrumentos de Gesto das guas

Com relao fragilidade jurdica do Sistema, trata-se do principal problema apontado


pelos consultores contratados pela CNI. A prerrogativa que, como a cobrana pelo uso
da gua uma imposio pecuniria sobre a sociedade, ou seja, no se pode deixar de
pagar a cobrana se se usa a gua, ela deveria ter critrios claros e objetivos para defi-
nio dos valores cobrados, fixados em lei. Hoje, esses critrios so orientados por uma
resoluo do CNRH e dos respectivos CERHs, e so definidos no mbito de um CBH,
todos eles dentro da esfera administrativa, o que uma fragilidade.
Outra fragilidade operacional, que poderia ter uma soluo jurdica, que a exceo
de aplicao de recursos a fundo perdido se torne regra. O governo reclama muito que
no tem mecanismos para criar um fundo de investimento ou para aplicar num banco,
ento seria preciso pensar numa frmula para solucionar isso. Quer dizer, hoje uma
entidade delegatria no pode emprestar e receber esse dinheiro.
O que acontece na Frana, por exemplo, que as Agncias tm fundos, ou seja, elas so
ricas. Se ela arrecada R$ 150 milhes anuais e empresta ao setor de saneamento, que j se
financia pela tarifa de gua e esgoto que o cidado paga, esse setor pode tomar esse recur-
so, fazer o investimento e pag-lo, mesmo que com juros subsidiados, mesmo que como
incentivo, o que depois retorna ao fundo da bacia. A esse respeito, tramita nesta Casa ma-
tria referente ao Fundo de Investimento da Bacia do So Francisco, ou algo do gnero.
Com a crescente necessidade de investimento, essa uma alternativa que a indstria
teria. A Procuradoria e o Tribunal de Contas reclamam que a lei permite que se faa
isso, e os conhecedores do Direito Administrativo dizem que o governo s poder fazer
aquilo que a lei obriga. Ento, essa uma das questes que demonstram a fragilidade
do instrumento.
Em relao s ONGs ambientalistas, h que se ter claro que um CBH de rio de dom-
nio da Unio criado por decreto do Presidente da Repblica. Ento, o Comit uma
instncia da poltica pblica, no cabendo a ele fazer protesto, por exemplo. Cabe
ONG ambientalista, enquanto tal, exercer sua ao cidad e representar a sociedade
civil. Entretanto, o plenrio do CBH insere-se dentro de uma poltica pblica e tem que
se manifestar conforme as competncias a ele atribudas. Ele no pode dizer: Ns
somos contra usina hidreltrica, pois essa questo definida no Plano. O CBH tem um
instrumento concreto, juridicamente fundamentado, que o permite orientar a gesto da
gua naquela bacia.
Por exemplo, no Plano do Paranaba houve, recentemente, uma discusso muito gran-
de, porque nele se escreveu que no se poderiam priorizar pequenas centrais hidreltri-
cas (PCHs) na bacia, que eram prioritrias as grandes usinas hidreltricas (UHEs) em
relao s PCHs. Esta uma das discusses de mais alto nvel. Quem contratou o Plano
foi a ANA, apresentou essa proposio e uma exposio de motivos. A CNI, juntamente
227

com representantes do setor hidreltrico, foi ao CBH e fez uma discusso madura, por
que se contra, por que se a favor, em vista dos cenrios e das alternativas.
Havia um conflito de uso da gua na bacia do rio So Marcos entre a UHE Batalha e os
irrigantes. No caso, o debate no mbito do Comit gerou um texto do Plano que dizia:
a discusso de pequenas centrais hidreltricas deve ser objeto de anlise. Ou seja, no era
uma posio contrria. Vamos separar isso e vamos dizer que, quando houver um pedido
para aproveitamento de gua para pequenas centrais hidreltricas nessa bacia, deve haver
um estudo aprofundado da Agncia Nacional de guas, talvez uma avaliao ambiental
integrada, para analisar os efeitos sinrgicos e cumulativos dos empreendimentos.
O Comit manifestou-se por meio do instrumento que ele tinha, que era o Plano de
Bacia. A lei atribui competncia a ele para aprovar esse instrumento. O que se discute
que alguns CBHs so institudos e no ganham uma Agncia tcnica para secretari-los.
Forma-se um frum colegiado e poltico, os setores se fazem nele representar, mas ele no
tem a funo tcnica de fazer e de desenvolver estudos. Cria-se esse Comit, mas no se
cria a estrutura tcnica, que seriam as Agncias de gua, para darem suporte ao trabalho
desse Comit. Ou seja, esse Comit criado, tem voz, mas no recebe o insumo tcnico
para fazer o trabalho no faz o seu Plano e no tem os seus estudos de qualidade da
gua. Ento, ele comea a se manifestar politicamente, porque um frum poltico.
Porm, a CNI entende que necessrio dar condio tcnica para que ele faa a discus-
so em outro patamar, no no Eu acho isso, Eu acho aquilo, mas no Vamos co-
brar, H um problema de gua na bacia?, Qual a melhor soluo?, fechar
uma fbrica ou fazer uma barragem para armazenar gua?. A, muda-se o patamar da
discusso, mas, para isso, preciso que algum estude, veja se h pontos de barramento,
veja se os barramentos ali so viveis, se existem aquferos e qual a capacidade deles.
Ou seja, para que o Comit possa fazer uma discusso amadurecida, essa base tcnica
do debate fundamental.
Por vezes, prolifera a criao de Comits sem que sejam acompanhados da devida es-
truturao, o que faz com que as discusses no mbito deles fiquem muito superficiais.
E a, os CBHs acabam se manifestando como ONGs, reivindicando coisas, mas sem a
funo de Estado, porque, bem ou mal, eles tm uma funo de Estado.
Com relao emisso de outorga, o Comit no tem essa funo, porque, para se emi-
ti-la, necessita-se fazer uso de um modelo matemtico, um modelo hidrolgico, para
saber quanto aquela retirada de gua repercute nos demais usos, qual a srie histrica,
qual a vazo Q7,1055, ou seja, necessrio um contedo tcnico para emitir a outorga.

55 O smbolo significa vazo mnima de sete dias de durao e dez anos de tempo de recorrncia, com um
risco de 10% de ocorrerem valores menores ou iguais a este em qualquer ano.
Estudos Estratgicos
228 Instrumentos de Gesto das guas

O que a lei estabelece que o Comit, quando aprova o Plano, d as diretrizes gerais
para a outorga, ou seja, o Comit diz ao governo: Tais usos so prioritrios nessa ba-
cia. Em situao de escassez, tem que priorizar isso. Essa a funo do CBH, ou seja,
dar uma orientao poltica, luz daquela realidade local, sobre a distribuio da gua
naquela bacia.
J o ato de outorga, o cumprimento desse critrio, necessrio que seja feito por uma
estrutura de Estado com conhecimento tcnico, por um hidrogelogo, por exemplo,
pois entender a dinmica de funcionamento de um aqufero no uma coisa trivial.
No se pode outorgar uma gua subterrnea sem um bom hidrogelogo, uma boa rede
de monitoramento e um bom conhecimento da dinmica desse aqufero, para permitir
que se tirem 10 m3/s aqui ou ali. Algum precisa estudar o comportamento daquele cor-
po hdrico para emitir a outorga. E, como se trata de um bem pblico, o instrumento
da outorga, mesmo que precrio, uma responsabilidade. Da porque os Comits no
devem emitir a outorga.
Por fim, quanto ao modelo de cobrana existente no Rio de Janeiro, no uma boa
opo para todo o Pas, porque aquele estado pequeno, localizado entre a Serra do
Mar e o oceano, e suas bacias tm comportamentos muito semelhantes, mesmo que
diferenciados. No se aplica um critrio de outorga ou para cobrar pelo uso da gua no
Semirido nordestino muito semelhante ao da Amaznia, pois h essas distores de
disponibilidade. No se pode dar o mesmo tratamento gua numa bacia como a do
Piranhas-Au, em que se tem um conjunto de reservatrios e uma situao histrica de
escassez, com o que ocorre na bacia do rio Tocantins, em que h abundncia de gua.
Nesse caso, talvez fosse necessrio manter a cadncia do sistema: onde houver escassez,
que implica economicidade de gua, que haja valores para comear a discusso, e onde
houver uma boa disponibilidade hdrica, que se faa uma boa gesto ambiental, e os
problemas de gua se resolvero naturalmente.
229

DESAFIOS PARA A
CONSOLIDAO DOS COMITS
DE BACIA HIDROGRFICA56
Paulo Srgio Bretas de Almeida Salles
Professor da Universidade de Braslia (UnB), vice-presidente do Comit
do Rio Parano/DF e ex-presidente do Comit do Rio Paranaba

Contextualizando rapidamente a gesto das guas, interessante notar que a legislao


do Brasil tem aspectos muito avanados, se comparados de outros pases. Por exemplo,
desde a Constituio Federal de 1988 e a Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, a gua
no pode ser propriedade particular. A possibilidade de algum ser proprietrio de um
rio ou lago, com direito de repassar esse direito aos descendentes, por linha hereditria,
ou de comercializ-lo, pode causar problemas muito srios para a comunidade que
depende dessa gua.
Por exemplo, se o proprietrio de uma fazenda que tem um rio resolve fazer uma bar-
ragem, pouco importa que, rio abaixo, exista uma comunidade trabalhando na agricul-
tura, ou um vilarejo em que as pessoas sejam abastecidas pelo rio. Ele tem o direito de
fazer isso e ficar com a gua, e os outros tm que se resolver de alguma outra forma.
Esse apenas um exemplo de como a legislao brasileira deu um passo muito grande,
ao trazer a gua para o domnio pblico, tornando-a, portanto, acessvel a todos e dando
a garantia de que todos tm direito de us-la.
Outra situao possvel seria a de que cada estado, ou unidade federativa, tivesse au-
tonomia para fazer o que quisesse com a gua, independentemente de outros estados
contguos. Nesse caso, o primeiro poderia, amparado pela legislao, esgotar os recursos
hdricos disponveis em suas atividades econmicas, e o estado que estaria a jusante
ficaria sem gua e no teria a mesma oportunidade para se desenvolver. No Brasil, essa
situao tambm no acontece, pois a Lei das guas garante os usos mltiplos, isto ,
que todos os setores tenham direito de uso da gua.
De fato, a legislao brasileira est se tornando referncia para outros pases, como
o caso daqueles que compartilham fronteiras conosco, e que podem facilitar a gesto
transfronteiria dos recursos hdricos. Portanto, embora haja muitos problemas, a situa-
o do Brasil j apresenta grandes avanos em relao gesto das guas.

56 Palestra proferida em reunio ordinria do CEDES em 12/03/2014.


Estudos Estratgicos
230 Instrumentos de Gesto das guas

A respeito da Frana, pas de onde vem a inspirao para a nossa legislao, necessrio
relembrar alguns elementos importantes para a apresentao que vamos fazer. Em visita
ao Comit da Bacia Sena-Normandia, onde se localiza a cidade de Paris, foi mostrado,
pelo diretor-adjunto da Agncia de gua desse Comit, um retrato de Louis Pasteur,
conforme a Figura 1: Esse senhor mudou a histria das guas na Frana, porque, por
intermdio de suas pesquisas, ficou claro que a gua est diretamente relacionada com
a sade humana e que uma boa parte daquelas doenas que afligiam a populao era
originada de guas contaminadas. Isso despertou naquele pas o interesse pela gesto
das guas e a busca por solues para evitar a poluio.

Figura 1. Retrato de Louis Pasteur.

Fonte: Banco de imagens ThinkStock.57

Na Frana, em um s dia, 16 de dezembro de 1964, com um nico instrumento legal,


a Lei das guas, foram criados seis Comits, suas respectivas Agncias de gua, e esta-
belecida a cobrana pelo uso da gua. As trs medidas vieram juntas, e talvez seja esse

57 Disponvel em: http://www.thinkstockphotos.com/image/stock-photo-french-chemist-louis-pasteur/9283


2206/popup?sq=louis%20pasteur/f=CPIHVX/s=DynamicRank. Acesso em: 02/03/2014.
231

um dos fatores do sucesso da legislao sobre recursos hdricos naquele pas. No Brasil,
ainda no se conseguiu fazer isso. O processo, iniciado em 1997, feito por etapas, o
que certamente traz muitos problemas para gesto das guas no Pas.
Quanto s caractersticas do sistema francs, l, assim como aqui, considera-se a bacia
hidrogrfica como unidade territorial de referncia; garantem-se os usos mltiplos da
gua; a sociedade participa na gesto; tem-se a solidariedade entre os atores do siste-
ma como um dos elementos fundamentais para que o sistema funcione; e adotam-se
trs princpios bsicos: o poluidor-pagador, o usurio-pagador e, principalmente, a gua
paga pela gua, princpio que um dos fundamentos da cobrana aqui instituda.
Quando foi mostrado o efeito desse sistema de gesto pelo Diretor-adjunto da Agn-
cia de gua do Comit das Bacias Hidrogrficas Sena Normandia, Sr. Marc Collet,
apresentou-se um grfico sobre investimentos e qualidade da gua daquele rio, como
mostrado na Figura 2. No incio dos anos 1960, o Sena era um rio poludo; das 34 esp-
cies de peixes identificadas, s restavam quatro. Depois que a legislao foi adotada, a
qualidade da gua foi melhorando progressivamente. Foram implantadas cerca de 300
usinas de tratamento de esgoto na rea da bacia, e a melhora da qualidade da gua fez
com que os peixes retornassem. Hoje, apenas uma espcie, o salmo, no est de volta
ao Rio Sena porque no consegue atravessar as barragens construdas, e no pela quali-
dade da gua. Ento, esse o efeito de um sistema de gesto funcionando na plenitude,
e assim deveria funcionar em outros lugares onde se adota sistema semelhante.

Figura 2. Evoluo da qualidade da gua e dos investimentos


feitos na bacia hidrogrfica com recursos da cobrana
pelo uso da gua na bacia do Rio Sena, Frana.

Fonte: elaborao do prprio autor.


Estudos Estratgicos
232 Instrumentos de Gesto das guas

evidente que o Brasil um pas diferente da Frana, com caractersticas especficas


e tradies culturais distintas. Portanto, no se pode exigir o mesmo aqui. Mas no
porque hoje o sistema brasileiro de gesto no est funcionando plenamente, que se
deva olhar para ele como se equivocado fosse. A meu ver, um sistema correto, mas
precisa ser inteiramente implementado, ajustado nossa realidade, e necessita tempo
para mostrar resultados.
Os recursos financeiros so importantes para o sucesso do sistema e a cobrana pelo uso
da gua uma questo central: a gua deve pagar pela gua. No uma cobrana qual-
quer, para ser reinvestida em recursos hdricos. Na Bacia do Rhne Mediterrneo,
uma das seis bacias da Frana, a perspectiva era ter, s nessa bacia, mais de dois bilhes
de euros para gastar num perodo de cinco anos, de 2007 a 2012, conforme a Tabela 1.
Desse total, mais de 1,6 bilho de euros seriam provenientes da cobrana pela poluio
domstica. O usurio domstico tambm contribui para que o sistema funcione. O res-
tante viria majoritariamente da poluio industrial e da prpria empresa que capta gua
para fazer o abastecimento. A agricultura, a irrigao e outras atividades completariam
os recursos. Ou seja, a cobrana est implantada, e tem um alvo principal: financiar o
sistema de gerenciamento de gua. Entretanto, alm das citadas, o sistema recebe re-
cursos provenientes de outras fontes. Aqui no Brasil, isso tambm j ocorre em algumas
bacias, mas deve-se discutir como isso se faz.

Tabela 1. Fontes de recursos da cobrana, para atividades da Agncia de guas


do Comit Rhone-Mediterranee-Corsica, no perodo 2007-2012.

Fonte: Apresentao do Sr. Franois Gerber, em palestra sobre Funding of Rhone Mediterranean & Corsica Basins 9th
Intervention Programme, Frana, setembro de 2011.

Na bacia francesa citada, o dinheiro destinado, primeiramente, para a luta contra a polui-
o, conforme a Tabela 2. Dos 3,2 bilhes de euros previstos para aplicao nesse perodo
de cinco anos (2007/2012), praticamente dois bilhes iriam para a luta contra a poluio,
233

e o restante, para gesto, pesquisas etc., incluindo-se contribuies para aes conjuntas
com as demais Agncias de gua francesas. Resumindo: dinheiro arrecadado, dinheiro
aplicado em gua. gua paga gua. Isso funciona, conforme demonstrou a Figura 2.

Tabela 2. Previso de investimentos de recursos da cobrana,


por meio da Agncia de guas do Comit Rhone-
Mediterranee-Corsica, no perodo 2007-2012.

Fonte: Apresentao do Sr. Franois Gerber, em palestra sobre Funding of Rhone Mediterranean & Corsica Basins 9th
Intervention Programme, Frana, setembro de 2011.

No Brasil, a Lei n 9.433/1997 estabeleceu o Sistema Nacional de Gerenciamento de


Recursos Hdricos (Singreh) e criou a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH).
Essa Lei tambm criou os Comits de Bacia Hidrogrfica (CBHs), situados na base do
Singreh, cujas competncias esto delineadas na Figura 3.
Estudos Estratgicos
234 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 3. Diagrama mostrando integrantes do Sistema Nacional de


Gerenciamento de Recursos Hdricos (Singreh), ressaltando os
Comits de Bacia Hidrogrfica e respectivas Agncias de gua.

Fonte: elaborao do prprio autor.

A Figura 4 mostra um pouco da realidade brasileira, levando-nos a algumas reflexes.


Percebe-se que os CBHs j implantados esto acumulados nas regies Sudeste, Sul e
Nordeste, reas mais densamente povoadas, em que h maiores problemas de gua.
Sabe-se que a regio Norte rica em gua, o Nordeste pobre, o Sudeste, mais ou
menos, mas os problemas esto concentrados na faixa Leste, onde tambm esto con-
centrados os CBHs. Os Comits estaduais so, aproximadamente, 170, enquanto que os
Comits interestaduais instalados so dez. Os dois em verde (das bacias dos rios Grande
e Paranapanema) so mais recentes.
235

Figura 4. Distribuio espacial dos Comits de Bacia


Hidrogrfica Estaduais e Interestaduais.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

Esses dados mostrados na Figura 4 do uma pista sobre a importncia do Comit, que
funciona bem onde existem conflitos. Onde existe muita gua, normalmente, no h
conflito. Este comea a aparecer quando a gua comea a faltar. Se fosse possvel agir
de modo proativo e evitar a chegada do conflito, haveria melhores chances de resolver a
maioria dos problemas. O fato que, onde h problema, bom que exista um Comit
funcionando.
Especificamente quanto aos instrumentos de gesto dos recursos hdricos criados pela
Lei das guas, mostrados na Figura 5, o Plano de Recursos Hdricos a me de todos
e o principal deles.
Estudos Estratgicos
236 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 5. Diagrama mostrando os instrumentos de gesto criados para a


implantao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH).

Fonte: elaborao do prprio autor.

Para relatar a experincia de elaborao de um Plano de Recursos Hdricos, dos ele-


mentos envolvidos na sua discusso, d-se o exemplo da bacia do rio Paranaba, com
Plano elaborado entre 2010 e 2013 e disponvel no site do Comit da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba58. Trata-se de uma bacia grande, conforme a Figura 6, com rea de
220 mil km2 (cerca de um tero da Frana) e 197 municpios, alm do Distrito Federal,
em sua maioria situados em Gois. H dez unidades de gesto, que so tambm as reas
de influncia dos Comits Afluentes.

58 Disponvel em: http://cbhparanaiba.org.br/prh-paranaiba/plano.


237

Figura 6. Bacia Hidrogrfica do Rio Paranaba, dividida em


10 Unidades de Gesto Hdrica (UGH).

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

J existem trs Comits Afluentes na rea de Minas Gerais, um em Goinia (Meia Pon-
te), mais dois em Gois e, no Distrito Federal, o do Rio Parano, cuja rea de atuao
inclui todos os afluentes da bacia do Rio Paranaba. Esta uma bacia pujante, uma
bacia que d uma contribuio muito grande para a economia brasileira, nas reas de
agricultura, pecuria, minerao e gerao de energia, entre outras (Figura 7).
Estudos Estratgicos
238 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 7. Vista area da Bacia Hidrogrfica do Rio Paranaba,


ressaltando atividades econmicas desenvolvidas na rea.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

A primeira etapa do Plano fazer um diagnstico geral da bacia. Primeiramente, olha-


-se a populao (Figura 8), elemento importante para conhecer a situao dos recursos
hdricos e dimensionar os problemas e as perspectivas de crescimento da regio. A bacia
do Paranaba tem uma populao de pouco mais de 9 milhes de habitantes, dos quais
cerca da metade vive no Distrito Federal e em seu entorno. , portanto, essencialmente
urbana. H trs reas metropolitanas: duas grandes Braslia e Goinia e Uberlndia,
que vem crescendo rapidamente. A cidade de Rio Verde, em Gois, est se tornando
um polo cada vez maior, em funo do desenvolvimento agrcola da regio.
239

Figura 8. Distribuio espacial da populao urbana na Bacia Hidrogrfica


do Rio Paranaba, por classes de tamanho das cidades.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

A agropecuria , sem dvida, a principal atividade econmica. A Figura 9 mostra a


situao atual da bacia. H uma rea de soja muito grande e uma de cana-de-acar na
regio central, que est em ampliao. Certamente, essa configurao muda a cara da
agropecuria e, por consequncia, do uso da gua. A questo dos bovinos e dos sunos
precisa ser considerada nesse cenrio.
Estudos Estratgicos
240 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 9. Distribuio espacial dos principais itens da produo agrcola


e pecuria na Bacia Hidrogrfica do Rio Paranaba.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

O saneamento, no Brasil inteiro, um problema srio, e no seria diferente na bacia do


Paranaba. As reas em vermelho, na Figura 10, so aquelas em que menos de 60% do
esgoto coletado tm tratamento; nas reas em rosa, entre 40% e 60%. Na totalidade da
bacia, o ndice de coleta vai a 63,5%, e o de tratamento, a 55,6%. Mas esses resultados
devem-se ao Distrito Federal, porque, de nove milhes de pessoas na bacia, quatro mi-
lhes, praticamente a metade, vivem nessa Unidade da Federao e em seu entorno. Se
o DF retirado da amostra, a coleta cai para 47,3%, e o tratamento, para 35,9%. Fica
claro que esse o principal problema a ser tratado no Plano da Bacia e, portanto, o
principal objeto das aes do Comit.
241

Figura 10. Distribuio espacial dos ndices de tratamento de


esgotos na Bacia Hidrogrfica do Rio Paranaba, por
classes de quantidade de esgotos tratados.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

No que diz respeito qualidade da gua, ilustrada na Figura 11 pela concentrao de


fsforo, os trechos de rio em vermelho no mapa indicam os locais mais problemticos,
em que a gua tem poluio por excesso desse elemento. O fsforo essencial para a
vida e, como componente da poluio por esgotos, pode causar o desequilbrio ecolgi-
co pelo crescimento exagerado de populaes de certas algas.
Os critrios para a elaborao do mapa so aqueles determinados pela Resoluo
n 357/2005 do CONAMA, e as classes 1-4 referem-se ao enquadramento dos rios, tal
que, quanto maior o nmero da classe, pior a qualidade da gua. Pode-se observar ain-
da que, de modo geral, a situao da bacia no to ruim como em outras situadas na
regio Centro-Sul do Pas.
Estudos Estratgicos
242 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 11. Qualidade da gua em corpos dgua na Bacia Hidrogrfica


do Rio Paranaba, por classes de enquadramento,
baseada na concentrao de fsforo total.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

O bioma predominante na bacia do Rio Paranaba o Cerrado, observando-se, contu-


do, uma mancha de Mata Atlntica na parte central, conforme a Figura 12. O mapa
mostra o que sobrou de vegetao natural nessa bacia, transformada, essencialmente,
para uso agropecurio. Os remanescentes somam 22%, conforme o relevo, sendo que
1,1% encontra-se protegido em Unidades de Conservao (UCs) de proteo integral,
e 2,3%, em UCs de uso sustentvel. A conservao de vegetao nativa importante,
porque o ciclo da gua depende de processos naturais que mantm os ecossistemas
funcionando, e estes, por sua vez, dependem da gua.
243

Figura 12. Distribuio espacial de remanescentes dos biomas


Cerrado e Mata Atlntica e localizao das Unidades de
Conservao de Proteo Integral e de Uso Sustentvel
na Bacia Hidrogrfica do Rio Paranaba.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

A questo dos eventos crticos tambm se coloca como um tema, seno to forte neste mo-
mento, mas um tema que poder se tornar cada vez mais importante nos prximos anos,
devido s variaes climticas em curso, mudanas essas que vm afetar diretamente a
gua. A Figura 13 mostra reas da bacia em que houve inundaes, enchentes e enxurra-
das, entre 2003 e 2010. So reas que causam preocupao devido a um ciclo perverso em
que as regies que esto vivendo situaes de pobreza, de qualquer tipo nas cidades ou
fora delas , tm sua vulnerabilidade aumentada em face das variaes climticas.
Estudos Estratgicos
244 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 13. Distribuio espacial de ocorrncias de eventos crticos inundaes,


enchentes ou enxurradas entre 2003 e 2010 na Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba, por classes de tamanho das cidades.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

Os eventos crticos provocam a perda de recursos naturais e econmicos, promovem o


aumento da pobreza e aumentam o risco de, em eventos futuros, causarem prejuzos
ainda maiores. Trata-se de um ciclo contnuo, reforador, conforme mostrado na Figura
14. Por exemplo, com as enchentes, a cada ano se repete esse ciclo em diversas cidades
brasileiras. Destri-se a infraestrutura urbana, destroem-se as casas das pessoas. No ano
seguinte, nova enchente, e antes que a cidade se recupere, nova etapa de destruio.
Portanto, a adaptao urbana e rural a desastres naturais precisa ser levada em conside-
rao nos Planos de Recursos Hdricos.
245

Figura 14. Diagrama demonstrando o ciclo reforador resultante dos efeitos


das variaes climticas sobre as populaes pobres, que termina
por reduzir a capacidade de resilincia dessas populaes.

Fonte: Adaptado de Bower & Aerts (2006). Bower, L.M. & Aerts, J.C.J.H. (2006) Financing climate change adapta-
tion. Disasters, 30(1):49-63.

A relao entre a disponibilidade e a demanda de gua relativamente boa dentro da


bacia. Conforme mostra o Grfico 1, os principais usos esto ligados agricultura, tanto
da gua que retirada quanto daquela que , de fato, consumida.

Grfico 1. Demanda e disponibilidade de gua da Bacia Hidrogrfica do Rio


Paranaba: retirada e consumo nos principais tipos de uso da gua.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Estudos Estratgicos
246 Instrumentos de Gesto das guas

Uma viso geral da bacia do Rio Paranaba e dos problemas e potenciais conflitos a
serem enfrentados apresentada na Figura 15. Existe uma competio entre irrigao e
abastecimento urbano na regio do Ribeiro Pipiripau, no Distrito Federal, e a questo
do abastecimento de gua no Distrito Federal crucial. H hoje um ponto de quase
equilbrio entre oferta e demanda de gua, no perodo de seca, um problema muito s-
rio a ser resolvido no DF. Goinia vive situao semelhante quanto ao abastecimento, e
h riscos tambm em relao gua para irrigao, na rea central do estado de Gois,
onde a agricultura se desenvolveu muito. H um conflito entre irrigao e gerao de
energia na bacia do rio So Marcos, onde foi construda a usina hidreltrica de Batalha.
Trata-se de uma rea na qual a irrigao cresceu muito. Todos precisam de energia, mas
tambm de agricultura, conflito que est sendo discutido com muito interesse.

Figura 15. Principais conflitos pelo uso da gua identificados


na Bacia Hidrogrfica do Rio Paranaba.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
247

Alm disso, h ainda problemas de qualidade da gua em Patos de Minas e em Uber-


lndia; irrigao mediante piv central em algumas reas, e consequente aumento na
demanda; gerao de energia, usos mltiplos e ecossistemas aquticos em reas que
ainda permanecem em estado natural, prximas da fronteira entre os estados de Gois
e Mato Grosso do Sul; e ainda o avano da indstria sucroalcooleira, que vai, at certo
ponto, desalojando a soja para se tornar um novo polo econmico.
De posse desse diagnstico, a etapa seguinte da elaborao do Plano consiste em construir
cenrios de futuro para a bacia. Em termos de balano hdrico, ou seja, da relao entre
demanda e disponibilidade de gua, as figuras seguintes (16, 16A e 16B) mostram o cenrio
atual e, na perspectiva dos prximos 20 anos, um cenrio normativo, no qual as tendncias
atuais permanecem, e um cenrio crtico, em que as condies futuras se tornam piores
que as atuais. Assim, as previses para os prximos 20 anos, no cenrio normativo, indicam
a degradao nas atuais reas em vermelho. Hoje, h algumas reas em vermelho; depois,
estas pioram muito e muitas novas reas aparecem. No cenrio crtico, a situao iria piorar
ainda mais. Naturalmente, se no houver fatores intervenientes adequados, capazes de al-
terar a realidade atual para melhor, a situao ficar ainda mais complicada. Ento, no h
dvida de que o Plano tem que indicar o que fazer em curto prazo.

Figura 16. Cenrio atual para o balano hdrico na Bacia Hidrogrfica do


Rio Paranaba, no horizonte de planejamento de 20 anos.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Estudos Estratgicos
248 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 16A. Cenrio normativo para o balano hdrico na Bacia Hidrogrfica


do Rio Paranaba, no horizonte de planejamento de 20 anos.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

Figura 16B. Cenrio crtico para o balano hdrico na Bacia Hidrogrfica


do Rio Paranaba, no horizonte de planejamento de 20 anos.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
249

H vrios outros aspectos, que no poderemos abordar aqui. Analisando-se o que seria
necessrio para mudar essa realidade dentro da perspectiva do Plano, conforme a Ta-
bela 3, estimou-se um total de R$ 7 bilhes, em 20 anos, para serem gastos da seguinte
forma: 3% em gesto de recursos hdricos, mais 5% em bases para gesto (estudos para
o futuro) e 92%, basicamente, para resolver o problema de saneamento. Esse seria o
custo para trazer a bacia do Paranaba para uma situao melhor do que ela tem hoje
no maior problema com o qual se defronta. Importante ressaltar aqui que os recursos
a serem obtidos com a cobrana pelo uso da gua no foram contabilizados no valor
mencionado acima.

Tabela 3. Custos absolutos e relativos previstos para a implantao


do Programa de Investimentos nos trs componentes do
Plano de Recursos Hdricos da Bacia do Rio Paranaba.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

Esses investimentos seriam feitos nas quatro Unidades da Federao includas na bacia
do Rio Paranaba, conforme o Grfico 2. O estado de Gois, que ocupa a maior rea
da bacia e abriga a maior parte da populao, e o Distrito Federal, que tambm tem
grande populao, recebero as maiores parcelas dos investimentos previstos no Plano.
Estudos Estratgicos
250 Instrumentos de Gesto das guas

Grfico 2. Distribuio dos investimentos necessrios para a


implantao dos trs componentes do Plano de Recursos
Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio Paranaba, em
relao rea ocupada na bacia e populao total das
quatro Unidades da Federao (MG, GO, MS e DF).

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

Os recursos citados no Plano de Recursos Hdricos do Paranaba viriam dos oramentos


pblicos todo esse estudo foi feito com base nos Planos Plurianuais (PPAs) e ainda
haveria a possibilidade de conseguir recursos na iniciativa privada, no tarifamento de
saneamento, em doaes, em compensaes pelo uso de energia e na prpria cobran-
a, embora os investimentos mencionados no levem essas fontes em considerao. Os
recursos, tal como foram vistos nos PPAs de Minas Gerais, Gois, Mato Grosso do Sul e
Distrito Federal, praticamente cobririam as necessidades da bacia, conforme o Grfico 3.
251

Grfico 3. Investimentos necessrios para a implantao dos trs


componentes do Plano de Recursos Hdricos da Bacia
Hidrogrfica do Rio Paranaba, comparados com os recursos
previstos nos Planos Plurianuais dos estados de Minas
Gerais, Gois, Mato Grosso do Sul e no Distrito Federal.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

O Plano foi um trabalho muito bem feito, com a participao das instituies represen-
tadas no CBH-Paranaba e o apoio da ANA. Analisaram-se todas as fontes de financia-
mento e a previso de recursos pblicos para as reas identificadas como carentes pelo
Plano. Da a importncia da gesto desses recursos. Se h um Plano a ser seguido e os
recursos previstos e disponveis forem utilizados, talvez no seja possvel resolver, em 20
anos, todos os problemas da bacia, mas poderia haver uma melhora sensvel.
Quanto cobrana, no se pode discutir sem se falar um pouco da Agncia de gua,
que uma instituio importantssima para o funcionamento do sistema. O Comit
um rgo poltico, uma espcie de parlamento, em que se debatem as aes; a Agncia,
sempre vinculada s decises do Comit, executa essas aes, com um corpo tcnico
adequado para atender s demandas.
O Brasil ainda no tem nenhuma Agncia de gua vinculada aos 180 Comits mencio-
nados. Apenas os Comits esto sendo implantados ou seja, uma perna do trip e
funcionando razoavelmente bem, mas as outras duas no funcionam. Em minha opinio,
essa uma das possveis explicaes para os problemas que enfrentamos para colocar em
Estudos Estratgicos
252 Instrumentos de Gesto das guas

prtica o que estabelece a Lei n 9.433/1997. Ainda no h uma Agncia, porque no foi
definido como ela seria constituda juridicamente.
Na bacia do Paranaba, defrontou-se com trs opes: 1) adotar o modelo que tem sido
usado nos Comits que implantaram a cobrana, ou seja, criar uma entidade delegatria
das funes de Agncia de gua, por meio de contrato de gesto com uma Organizao
da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), ou com uma associao negociada
dentro do prprio Comit, algo que no seja uma Agncia, mas que receba delegao
para exercer suas funes, ou com uma associao de usurios, como o caso do Comit
do Paranaba que no instituiu a cobrana, mas mantm um contrato de gesto com
uma associao de usurios para realizar as funes de secretaria executiva; 2) criar um
consrcio pblico envolvendo as Unidades da Federao situadas na bacia, lembrando-se
que a histria dos Comits comeou com consrcios desse tipo; ou 3) criar uma funda-
o, a exemplo do estado de So Paulo, onde foi adotado um sistema de fundaes para
fazer o gerenciamento da cobrana e, eventualmente, de outros recursos.
Os membros do CBH do Paranaba descartaram, de imediato, as duas ltimas opes,
julgando que no seria interessante a fundao, pois h uma srie de limitaes que
a Lei de Fundaes impe quanto ao uso dos recursos. E, menos ainda, formar um
consrcio pblico, pois, se a burocracia j difcil em uma Unidade da Federao,
conjugar quatro delas seria ainda mais problemtico. A ideia seria, ento, criar uma
entidade delegatria, mas no se chegou ao ponto de dizer de que tipo: se seria aquela
com a qual mantemos um contrato, que a ABHA, do rio Araguari, ou criar uma nova,
de outra forma.
Isso crucial, porque, quando se estabelece a cobrana, o Comit passa a ter recursos
para implantar seus projetos, ou para completar o financiamento de projetos de seu
interesse. Deixa de ser apenas um parlamento e passa a ter meios para agir sobre a
realidade da bacia. Mas, para isso, preciso ter projetos, e todos sabem que parte sig-
nificativa das instituies brasileiras no est acostumada a trabalhar com projetos. A
maioria das prefeituras no consegue fazer projetos, implant-los, monitor-los e prestar
contas sozinhas. Enfim, elas precisam de apoio.
Tomemos o exemplo do Comit mais antigo do Brasil, o Comit de Integrao da Bacia
Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEIVAP59), que inclui o Rio de Janeiro, Minas
Gerais e So Paulo. A Agncia de Bacia desse Comit (AGEVAP) arrecada um volume
razovel de dinheiro, mas no conseguia gast-lo por falta de projetos, o que dava a
impresso de incompetncia. A Agncia adotou uma soluo inicial, precria, que foi a
de ajudar as prefeituras, com parte dos recursos obtidos com a cobrana, a fazerem os

59 http://www.ceivap.org.br/index.php.
253

projetos de urbanizao, saneamento e outros. Com o projeto feito, a AGEVAP60 e as


prefeituras puderam se dirigir Caixa Econmica Federal para fazer o financiamento
e, efetivamente, utilizar os recursos da cobrana.
Durante a elaborao do Plano da Bacia do Paranaba, foi feita uma estimativa de
quanto seria necessrio para manter a estrutura da Agncia do Paranaba. Para isso,
distinguem-se as duas funes bsicas de uma Agncia: uma, a administrao, espcie
de secretaria executiva; outra, o rgo tcnico de apoio. A Lei das guas estabelece o
limite de 7,5% dos recursos da cobrana para o custeio dos rgos administrativos do
Singreh. Pensando em uma Agncia s para todas as quatro Unidades da Federao,
verificou-se a necessidade, no primeiro ano, de pelo menos R$ 2,2 milhes. Aparente-
mente muito dinheiro, mas ser que a Agncia tem condies de se manter, de acordo
com a estrutura necessria para o seu funcionamento?
Todos sabem como funciona hoje o sistema de pagamento: quando se paga um salrio
para algum, paga-se tambm impostos, taxas etc, e o resultado que uma pessoa con-
tratada custa mais que o dobro daquilo que ela recebe. Assim, quase R$ 2 milhes de
gastos com salrios significam um valor anual de R$ 1 milho nesse item. Quando se
faz a conta do custo do salrio mnimo de um engenheiro, que da ordem de R$ 6 a 7
mil iniciais, quantos engenheiros poderiam ser contratados? Quantos bilogos? Logo se
v que a Agncia no poderia ter um corpo tcnico adequado.
Na visita Frana, foi feita a seguinte pergunta ao representante da Agncia que apoia o
Comit Rhone-Mediterrneo: Quando vocs esto fazendo estudos sobre a bacia, vocs
contratam servios de consultoria, vo a universidades? A resposta veio com outra pergunta:
Para qu?. A Agncia tem 400 funcionrios, que inclui um corpo tcnico permanente
para atender a todas as necessidades, no h necessidade de contrataes adicionais...
Veja-se o que se est discutindo no CBH Paranaba! Se a Agncia tiver apenas esses
recursos para contratar pessoal tcnico, no ter capacidade instalada para atender aos
projetos necessrios para a bacia. Ela ter alguns tcnicos de alto nvel, uma estrutura
de secretaria, e s! Boa parte dos projetos seguir sem resoluo. Ou seja, a cobrana
ser instituda, com todos os problemas polticos que isso acarreta, mas os resultados
no sero obtidos.
Quanto capacidade de arrecadao com a cobrana pelo uso da gua no Paranaba,
foram feitos vrios estudos. Adotando-se os mesmos mecanismos do CBH Araguari, uma
estimativa mais conservadora de cobrana aplicada em uma bacia estadual em Minas Ge-
rais, chegou-se a R$ 36 milhes por ano. Com 7,5% desses recursos, pagar-se-iam aqueles
R$ 2,2 milhes. Cerca de R$ 34 milhes poderiam pagar algumas obras, mas no basta-
riam para outros projetos.

60 http://www.agevap.org.br/agevap/.
Estudos Estratgicos
254 Instrumentos de Gesto das guas

Outras duas estimativas foram feitas, usando-se os mecanismos e valores de cobrana im-
plantados na bacia do rio Doce e a terceira com uma soluo hbrida entre o Araguari e o
Doce. Com a estimativa mais otimista, chegar-se-ia a R$ 70 milhes por ano. Tais recur-
sos no resolveriam o problema, mas poderiam melhorar, sem dvida, a situao da bacia.
Outra questo que tem ganhado terreno no mbito da gesto de recursos hdricos o
reconhecimento da importncia de se manter a integridade dos processos ecossistmicos
e a proposta de pagamento por servios ambientais (PSA). Quando se faz um trabalho de
conservao ou plantio de rvores em uma propriedade rural, torna-se esta tambm uma
fornecedora de servios ambientais. Isso tem vrios impactos positivos, como, por exem-
plo, a reduo da eroso e da produo de sedimentos. Existe hoje uma srie de projetos
experimentais ou consolidados sobre diversos problemas ambientais, inclusive programas
internacionais na Amaznia. Um programa de sucesso, idealizado na ANA, o chamado
Produtor de gua. Este programa envolve os aspectos salientados na Figura 17:

Figura 17. Diagrama mostrando os efeitos do Pagamento por Servios


Ambientais a partir da conservao ou plantio de rvores.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

Outro instrumento de gesto criado pela Lei n 9.433/1997, essencial para o sucesso da Po-
ltica Nacional de Recursos Hdricos, o enquadramento. Trata-se de um instrumento de
planejamento, no qual se estabelece a qualidade de gua que se quer atingir para trechos
de rios ou outros corpos dgua. interessante observar que as pessoas, instintivamente,
querem que a gua volte a ter a qualidade que tinha antes da presena humana, o que
255

impossvel. As discusses sobre o enquadramento conduzem as pessoas a compreenderem


que se deve buscar a melhor qualidade de gua possvel em cada contexto.
Para chegar a uma proposta de enquadramento, preciso analisar o rio e a bacia em
questo, por meio de um diagnstico muito abrangente; depois, deve-se discutir o que
se quer para a bacia e, em consequncia, para o rio; finalmente, com base nesses ele-
mentos, deve-se estabelecer o que pode ser feito, diante das limitaes impostas pelas
tcnicas disponveis, pela economia da bacia, pelos custos envolvidos, pelas mudanas
necessrias no que se refere ocupao e ao uso que se faz da bacia, e pelo horizonte
temporal do planejamento. Dependendo da rea onde se vive e do trecho do rio de que
se est tratando, pode-se ter gua para usos mais exigentes, como a proteo ambiental,
a proteo das comunidades aquticas, o abastecimento, a recreao, os contatos prim-
rio e secundrio. Em nvel intermedirio, para a irrigao e a dessedentao animal.
Ou, ento, pode-se ter apenas a navegao, que seria um tipo de uso muito pouco exi-
gente, conforme a Figura 18.

Figura 18. Ilustrao de usos mais e menos exigentes


em relao qualidade da gua.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.
Estudos Estratgicos
256 Instrumentos de Gesto das guas

Os padres de qualidade da gua so aqueles estabelecidos pela Resoluo CONAMA


n 357/2005, e as categorias reconhecidas como objetivos a serem atingidos incluem a
classe especial e classes de 1 a 4. Para manter os usos mais exigentes, correspondentes
a trechos mais preservados, normalmente almeja-se que o rio chegue ou permanea
em uma das classes superiores, a classe especial ou a classe 1. Um trecho que tem uso
agrcola, normalmente apresenta o perfil mostrado na Figura 19: uma mata ciliar e
reas de ocupao ao longo do rio; nessas condies, o enquadramento deve indicar
as classes 2 ou 3 como meta; por fim, para os trechos urbanos, nos quais a poluio
muito grande, normalmente indica-se o enquadramento na classe 4, para que o trecho
de rio permanea dentro dos limites da Resoluo CONAMA, ou na classe 3, se houver
possibilidade de melhora no prazo estabelecido.

Figura 19. Ilustrao dos tipos fsicos caractersticos de trechos de


rios para cada classe de qualidade da gua de acordo
com a Resoluo CONAMA n 357/2005.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

No caso da bacia do Rio Paranaba, a proposta para daqui a 20 anos, mostrada na


Figura 20, manter a classe 2 para os rios federais, particularmente naqueles trechos
mais antropizados. Para alguns rios poderiam ser estabelecidas metas melhores, como
a de enquadrar na classe 1 o Rio Descoberto, antes que este chegue barragem que
alimenta Braslia. No caso de Goinia, caso se queira levar as guas do poludo rio Meia
257

Ponte para a classe 3, daqui a 20 anos, seria necessrio fazer um grande investimento
para que sejam implantados sistemas de coleta e tratamento de esgoto, de drenagem de
guas pluviais e outras medidas.

Figura 20. Proposta de enquadramento dos Crregos e Rios


na Bacia Hidrogrfica do Rio Paranaba, no
horizonte de planejamento de 20 anos.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

H outro desafio imenso para a consolidao do sistema de gerenciamento, para a ao


dos Comits e dos governos tambm, se o desejo for melhorar a qualidade da gua: no
se pode melhorar sozinho, sem uma grande interveno no ambiente criado ao longo
desses anos todos que levaram a degradao a seu atual estado. Goinia no ficou po-
luda de um dia para o outro, nem Braslia, nem outra cidade. Ento, agora, desfazer
uma tarefa maior ainda do que se se fosse apenas tentar evitar a poluio.
O enquadramento , portanto, um instrumento de gesto importante, mas um instru-
mento caro. No caso do Paranaba, conforme demonstrado na Tabela 4, mais de R$ 5
bilhes seriam necessrios para se chegar, essencialmente, classe 2, na bacia inteira.
um investimento pesado, que ter que ser feito, pois o resultado vale a pena. Afinal,
todos querem gua de qualidade para as geraes que viro, quer dizer, os netos, os
bisnetos e seus sucessores, que tambm tero direito a gua de boa qualidade.
Estudos Estratgicos
258 Instrumentos de Gesto das guas

Tabela 4. Investimentos necessrios para a implantao da proposta de


enquadramento os crregos e rios na Bacia Hidrogrfica do
Rio Paranaba, no horizonte de planejamento de 20 anos.

Fonte: Agncia Nacional de guas Material para divulgao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica
do Rio Paranaba.

Outro assunto a ser abordado, que tambm est relacionado ao Plano de Recursos H-
dricos, diz respeito ao Lago Parano, em Braslia. Foi um trabalho realizado pelo Co-
mit da Bacia Hidrogrfica do Rio Parano, em funo de existirem no Lago, que todos
conhecem, admiram e utilizam, alguns conflitos entre usurios. De fato, em funo do
uso intensivo do Lago, j houve vrios acidentes de barcos, alguns com vtimas fatais o
maior deles, o do Imagination, levou nove vidas.
O governo do Distrito Federal est interessado em fixar regras de segurana para os usu-
rios do Lago, o que, certamente, passa pelo estabelecimento de zonas de restrio de
uso e de zonas preferenciais para usos especficos. A legislao vigente, particularmente
a Lei n 9.433/1997 e a Lei distrital n 2.725, de 14 de junho de 2001, determinam que
o Comit de Bacia que tem a obrigao de promover o debate e resolver, em primeira
instncia, conflitos sobre usos da gua, e a delimitao de reas de restrio de uso,
contedo do Plano de Recursos Hdricos.
Diante disso, ao final de 2012, o CBH Parano comeou um trabalho de elaborao
de regras de Zoneamento de Usos do Espelho dgua do Lago Parano61, j concludo
e consolidado na Deliberao n 1, de 10 de maro de 2014.

61 Visite o stio http://www.cbhparanoa.df.gov.br/.


259

Para essa atividade, a Cmara Tcnica do CBH convidou 15 instituies do governo,


da sociedade civil e dos usurios de recursos hdricos e, com o apoio delas, promoveu
reunies de estudo e de debates com diversos convidados e especialistas. Formulada a
proposta, foram realizadas duas audincias pblicas e, depois dos reajustes, uma reu-
nio plenria do Comit referendou a proposta.
O princpio fundamental adotado para este trabalho foi o de considerar que o zonea-
mento deveria ser simples, para ser facilmente entendido e cumprido pela populao, e
efetivo no sentido de atender s necessidades dos diferentes usos mltiplos, que incluem
esporte, turismo, lazer, gerao de energia, pesca, transporte, abastecimento pblico,
diluio de efluentes, conservao do meio ambiente.
O Zoneamento compreende oito zonas, sendo que trs delas autorizam atividades no
Lago: zona de uso preferencial para banho, zona de uso preferencial para atividades nu-
ticas no motorizadas e zona de uso preferencial para atividades nuticas motorizadas,
mostradas nas Figuras 21, 21A e 21B. As demais so zonas cujas restries de uso esto
amparadas na legislao: zona de diluio de efluentes de tratamento de esgotos, zona
de segurana do ponto de captao de gua para abastecimento, zona de segurana da
Barragem do Lago Parano, zona de segurana nacional e zona de restrio ambiental.

Figura 21. Zonas de uso do espelho dgua do Lago Parano,


Braslia, DF. Zona I: Zona de uso preferencial para banho.

Fonte: Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Parano, Anexo I da Deliberao 1/2014.


Estudos Estratgicos
260 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 21A. Zonas de uso do espelho dgua do Lago Parano, Braslia, DF.
Zona II, de uso preferencial para atividades nuticas no motorizadas.

Fonte: Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Parano, Anexo I da Deliberao 1/2014.

Figura 21B. Zonas de uso do espelho dgua do Lago Parano, Braslia, DF.
Zona III: de uso preferencial para atividades nuticas motorizadas.

Fonte: Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Parano, Anexo I da Deliberao 1/2014.


261

Importante observar que os Comits de Bacia no substituem o poder executivo na


tarefa de dar autorizaes ou de estabelecer proibies. Portanto, o CBH pode apenas
recomendar aos banhistas nove reas de praia para banho que compem a Zona I. Isso
no quer dizer que no se possa sentar na praia ou tomar banho em qualquer lugar do
Lago. Isso possvel, mas as reas citadas na Zona I j esto consolidadas pelo uso da
populao, e nossas discusses levaram o CBH a mant-las como reas de banho no
Lago e a fazer recomendaes para que o governo do Distrito Federal oferea a infraes-
trutura adequada para essa atividade banheiros, acesso adequado, praa de alimenta-
o etc. equipamentos que hoje no existem.
Da mesma forma, os CBHs no podem impor decises aos governos. Cabe a estes, nos
trs nveis municipal, estadual e federal , reconhecer a legitimidade dos Comits
para apresentar propostas e o prprio Plano de Recursos Hdricos, dentro da competn-
cia que lhes atribuda pela legislao, e adot-las como referendadas pela sociedade.
Infelizmente, frequentemente o Poder Pblico no conhece os Comits de Bacia e des-
conhece as atribuies do sistema de gerenciamento de recursos hdricos. Os Comits
so muitas vezes vistos como organizaes no governamentais (ONGs), tanto pelo
governo como pela sociedade. E esta espera deles solues para problemas que so da
alada das instncias do governo.
De fato, os Comits de Bacia constituem um brao do Estado, sem ser governo, e no
podem receber recursos financeiros ou realizar gastos diretamente, pois no tm CNPJ.
Faltam ainda muitas definies para que se consolidem realmente. A situao viven-
ciada pelo Comit do Parano em relao ao zoneamento do Lago Parano traz ainda
um componente de inovao, visto que a primeira vez no Pas que se prope o zone-
amento de um lago.
Voltando questo dos desafios, conforme mostra a Figura 22, a gua um bem p-
blico, e tem de ser assim, embora isso ainda no esteja plenamente consolidado sob o
ponto de vista da populao e dos prprios entes do governo. O Pas tem um sistema
poltico-administrativo baseado em municpios, mas a gesto dos recursos hdricos fei-
ta por bacia, e isso gera conflitos. No tenho a menor dvida de que a gesto por bacias
a mais adequada, porque esse o caminho natural das guas. E, embora a gesto seja
participativa, muita gente ainda est fora, por falta de conhecimento, de estrutura e de
condies de participar.
Estudos Estratgicos
262 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 22. Diagrama mostrando os principais desafios para a


implantao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.

Fonte: elaborao do prprio autor.

Quanto integrao e articulao com outros setores, tais como a gesto ambiental, os
usos do solo, o planejamento regional, ainda so distantes. No caso do Plano da Bacia no
Paranaba, foram gastos mais de R$ 4 milhes em trs anos de trabalho, vrios tcnicos da
ANA e membros do Comit se dedicaram a ele, e foi feita uma grande pea de propostas e
de estudos. Agora, contudo, preciso que os governos federal e estaduais passem a us-lo,
para afastar o risco de ver esse Plano na estante, como outros que j existem.
Quanto PNRH, ilustrada na Figura 23, a questo das Agncias essencial. O que
elas deveriam ser? Entidades pblicas, OSCIPs, fundaes ou outro modelo de orga-
nizao? Tem que haver uma resposta rpida porque isso essencial para que possam
funcionar. Mas em que escala? Escala da bacia. Mas qual bacia? A Bacia do Paranaba
ou a Bacia do Parano? No incio dos trabalhos no Plano do Paranaba, cada Unidade
da Federao queria ter uma Agncia, mas isso no possvel, pelo alto custo de manter
cada uma funcionando. No Distrito Federal, ento, no haveria a menor condio.
263

Figura 23. Diagrama mostrando os principais desafios para a


implantao dos instrumentos de gesto criados com
a Poltica Nacional de Recursos Hdricos.

Fonte: elaborao do prprio autor.

Com relao s funes das Agncias, na Frana elas do apoio tcnico, fazem projetos,
oferecem dinheiro aos usurios, transferem recursos para indstrias, eventualmente,
at a custo zero. No Brasil, no se pode transferir dinheiro para entidades particulares,
e essa uma das queixas da indstria: eles pagam, mas no podem receber recursos, a
no ser indiretamente, por meio de servios prestados. Ento, ser que esse o modelo
a ser mantido? No ser preciso uma reviso para adequ-lo realidade posta?
Quanto aos projetos, necessrio saber faz-los e adotar critrios para ajudar a quem pre-
cisa. Com relao aos Planos e demais instrumentos de gesto, precisam ser reconhecidos
e aplicados. Os conceitos, a metodologia e os custos do enquadramento ainda esto em
discusso. Mas como ele versa sobre qualidade da gua, tambm precisa ser tratado com
urgncia. A outorga tem avanado bastante, com os critrios e a metodologia funcionan-
do, de modo geral. Por sua vez, a cobrana quem, quanto e para qu? precisa ser
resolvida rapidamente. Por fim, o sistema de informaes est melhorando, mas ainda
representa um grande desafio para um pas de dimenses continentais, com grande diver-
sidade de ecossistemas e desequilbrios regionais.
Estudos Estratgicos
264 Instrumentos de Gesto das guas

Como concluso, a gesto por bacia, com a participao da sociedade, respeitando-se


os usos mltiplos, e com o apoio de instrumentos de gesto bem definidos, um bom
caminho para a sustentabilidade, no s da bacia, no s dos recursos hdricos, mas
de todo o Pas. Mas se no se equacionarem esses problemas, haver dificuldade para
manter a gua em quantidade e qualidade, como at hoje.
Ao final da palestra, os senhores Deputados Inocncio Oliveira, Presidente do Cedes,
Flix Mendona Jnior, Relator do estudo, e Alexandre Toledo fizeram observaes e
perguntas ao palestrante, questionando-o, inicialmente, sobre as Agncias, a respeito
das quais foi esclarecido que se trata das Agncias de gua ou Agncias de Bacia a que
se refere a Lei n 9.433/1997, ou seja, a rgos tcnicos e administrativos da bacia hidro-
grfica, e no a agncias reguladoras. Sua importncia decorre do fato de que o Comit
no pode funcionar apenas como um parlamento, que, de maneira similar ao poder
legislativo, de nada valeria se os outros Poderes no funcionassem. As questes tcnicas
(Agncias) precisam ser submetidas s decises polticas (Comits), e estas, sim, que
vo encaminhar os rumos da PNRH.
Acerca das preocupaes externadas sobre a manuteno dos recursos hdricos para esta
e as prximas geraes, haja vista os eventos de seca que vm se registrando no Brasil, e
no mais apenas no Semirido, o palestrante observou que por meio da educao que
se preparar o povo brasileiro para preservar os recursos naturais. Por meio da formao
cvica mostra-se que todos os brasileiros tm direitos e obrigaes e, entre estas, est a
de participar da tomada de decises que a sociedade exige. E esse um caso tpico: os
Comits de Bacia so um grande instrumento, entre outros, que devem ser trazidos,
adaptados e acertados para a realidade brasileira. E eles s tero futuro no momento em
que todas as pessoas do Pas perceberem a importncia da gua.
Agradecimentos: Gostaria de agradecer aos colegas do Comit de Bacia do Rio Parana-
ba, pelo excelente ambiente de amizade e solidariedade que vivenciamos no perodo 2008-
2013. Agradeo tambm aos tcnicos da Agncia Nacional de guas pela dedicao e pelo
esforo cotidiano para fazer conosco um trabalho qualificado e relevante, como o nosso
Plano de Recursos Hdricos. Finalmente, agradeo aos colegas dos Comits Afluentes, em
particular aos do Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Parano, pelas oportunidades de
descoberta e discusso, sempre amistosas e proveitosas, que tivemos nesses muitos anos!
265

INSTRUMENTOS DE GESTO
DAS GUAS O QUE A
NORMA PRECONIZA E O QUE
A PRTICA NOS ENSINA62
Oscar de Moraes Cordeiro Netto
Professor do Departamento de Engenharia Civil e Ambiental da Universidade
de Braslia (UnB), ex-Diretor da Agncia Nacional de guas (ANA) e ex-
Presidente da Associao Brasileira de Recursos Hdricos (ABRH)

Contextualizando a gua no mundo e no Brasil, sempre bom ter como referncia que o
homem se desenvolveu onde havia gua. Todo o desenvolvimento humano nas grandes
civilizaes, os aspectos econmicos, as grandes cidades da Antiguidade desenvolveram-se
a partir da existncia de gua, de um rio, pela disponibilidade, ou por questes de defesa.
Plantaes milenares de arroz, no Sudeste Asitico, e uma ponte em arco no Sul da Fran-
a (Pont du Gard) feita pelos romanos no sculo I, adiante apresentadas, so exemplos
claros disso. A necessidade de levar gua s cidades foi importante at para desenvolver a
construo civil, a arquitetura, os transportes, dada a importncia desse recurso.

Figura 1. Plantaes de arroz.

Fonte: Banco de imagens ThinkStock.

62 Palestra proferida em reunio ordinria do CEDES em 23/04/2014.


Estudos Estratgicos
266 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 2. Pont du Gard, Provence, Frana.

Fonte: Banco de imagens ThinkStock.

O Brasil foi aquinhoado pela natureza e pelas circunstncias, sendo o pas mais rico
em gua do mundo: 13% da gua doce renovvel do Planeta tm origem, precipitam-se
e escoam em terras brasileiras. Se se considerar o que chega de outros pases na Ba-
cia Amaznica e circula em territrio brasileiro, se estar falando de praticamente um
quinto da gua doce renovvel do Planeta, o que d ao Pas um enorme patrimnio,
mas tambm uma enorme responsabilidade com relao boa gesto desse recurso.
Essa gua, embora muito abundante, no est bem distribuda pelo territrio nacional.
Se, por um lado, na mdia, o Brasil e a Amrica do Sul so ricos em gua, ou seja, ela
seria suficiente para atender s demandas atuais e evoluo dessas demandas, existem
situaes adversas, como a do Semirido brasileiro, do Portal do Pacfico, do Deserto
do Atacama e de algumas reas ridas e semiridas na Argentina, embora, na mdia, o
Continente Sul-Americano seja muito rico em gua, conforme a figura seguinte.
267

Figura 3. Disponibilidade de gua no mundo.

Fonte: International Water Managment Institute.

Se se fizer o exerccio de, em vez de representar as reas reais dos pases, pensar as reas
dos pases como proporcionais quantidade de gua doce que tm, o mundo teria outro
aspecto, conforme a figura seguinte: a Amrica do Sul seria o continente mais impor-
tante do Planeta, em funo da gua doce que tem. Mas essa gua doce disponvel no
territrio americano d uma imensa responsabilidade planetria no que diz respeito
boa gesto desse recurso.

Figura 4. gua e geopoltica.

Fonte: autor desconhecido.


Estudos Estratgicos
268 Instrumentos de Gesto das guas

Embora o Brasil tenha 12% da gua doce e, se se considerar o que vem da Bacia Amaz-
nica, mais 6%, perfazendo 18% da gua doce que escoa, ela est muito mal distribuda no
Pas. As esferas que aparecem na figura seguinte so proporcionais gua disponvel em
cada regio hidrogrfica do Brasil. S a Bacia Amaznica e a do Tocantins/Araguaia tm
mais de 80% da disponibilidade de gua brasileira. Enquanto isso, para regies impor-
tantes, como o Nordeste Oriental, o So Francisco, o Parnaba, as esferas so pequenas,
porque nelas h pouca disponibilidade de gua. Ento, o Brasil convive com a falsa ideia
de abundncia em seu territrio, mas, na verdade, h srios problemas de escassez em
algumas regies, porque, de modo geral, o povo est onde a abundncia de gua no est.

Figura 5. Disponibilidade e demandas de recursos hdricos no


Pas contribuio mdia anual das regies em km.

Fonte: Cadernos de Recursos Hdricos Disponibilidade e Demandas de Recursos Hdricos no Brasil. ANA, 2005.
269

Se se fizer o mesmo exerccio de colocar as regies proporcionais quantidade de gua,


em termos regionais, como mostra a figura seguinte, praticamente todo o Portal Atln-
tico, o Sul, o Sudeste e o Nordeste ficam esmaecidos, minguados ante o Centro-Oeste
e ao Norte, onde existem, de fato, as maiores disponibilidades de gua.

Figura 6. Disponibilidade hdrica per capita/anual das regies polticas.

Fonte: Superintendncia de Gesto da Informao / ANA.

Ao analisar a gua per capita disponvel em cada estado, o desenho seguinte fica ainda
mais bizarro e disforme, j que, proporcionalmente, Roraima o estado mais rico em
gua per capita, seguido por Acre, Rondnia e Amap.
Estudos Estratgicos
270 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 7. Disponibilidade hdrica per capita dos estados brasileiros.

Fonte: Superintendncia de Gesto da Informao / ANA.

Outro aspecto tambm importante o da qualidade da gua. Muitas vezes h gua


disponvel, mas sua qualidade to sofrvel que no atende a qualquer utilizao im-
portante pelo ser humano. o caso patente e paradoxal de So Paulo, que, apesar de
sofrer inundaes dos rios Tiet e Pinheiros, tem problemas de gua muito poluda
e tambm de escassez. Muitas vezes a gua existe, mas sua qualidade condenvel,
sendo um problema que atinge todo o Portal Atlntico brasileiro. Ou seja, a qualidade
dos recursos hdricos que drenam diretamente para o Oceano Atlntico um problema
comum e une nordestinos, paulistas, cariocas e gachos. A poluio e as enchentes que
ocorrem na Regio Metropolitana de Recife mantm, de certa maneira, uma grande
analogia com os problemas de So Paulo, Rio de Janeiro e outras cidades.
Outro aspecto relevante relativo gesto das guas que o Pas compartilha guas com
praticamente todos os demais da Amrica do Sul. O Brasil um dos pases do mundo
que mais tm guas compartilhadas, o que tambm deve ser guardado em perspectiva
quando se pensam suas polticas. A rigor, o Brasil compartilha guas com todos os pa-
ses da Amrica do Sul, exceo do Chile. Mesmo com o Equador, com o qual no h
fronteira poltica, compartilha-se gua da Bacia Amaznica.
271

Figura 8. Bacias Hidrogrficas de rios fronteirios e transfronteirios.

Fonte: Superintendncia de Informaes Hidrolgicas/ANA.

No entanto, durante muito tempo, a poltica externa do Pas em relao gua foi a
de deixar que cada um resolvesse o seu problema. Isso foi muito prtico no passado,
porque o grande desenvolvimento aconteceu, historicamente, justamente na Bacia do
Prata. Nesse caso, como o Brasil estava na cmoda posio de ser o Pas a montante, ou
seja, guas acima, os pases guas abaixo que sofriam os impactos das atividades e das
polticas aqui implantadas. Atualmente, o Brasil est provando um pouco desse prprio
veneno, por ser o pas jusante da regio amaznica, e as atividades de minerao, des-
matamento e urbanizao dos pases guas acima, agora muito intensas, tm afetado os
rios amaznicos.
Nesse contexto, esta Casa discutiu bastante a questo da gua, que uma matria cons-
titucional. Com relao dominialidade, ela um bem de domnio pblico, da Unio
e dos estados: o rio que atravessa mais de um estado de domnio da Unio, e o que
tem sua nascente e foz no territrio de um estado de domnio estadual, assim como
as guas subterrneas.
Importante, mas muitas vezes no falado, que j se previa a Lei n 9.433/1997 na
Constituio Federal. Nesse dispositivo, inclui-se a outorga como um instrumento de
gesto a ser considerado.
Estudos Estratgicos
272 Instrumentos de Gesto das guas

Art. 21. Compete Unio:


..................................................................................................................................
XIX instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e definir
critrios de outorga de direitos de seu uso.

Quanto dominialidade, um critrio para a gesto desse bem pblico, mas leva a uma
srie de desdobramentos prticos e complexos nessa gesto. Em pases muito grandes,
normalmente pases federativos, no h dominialidade federal. o caso dos Estados
Unidos, Alemanha e Argentina, nos quais o domnio estadual. No Brasil, contudo,
convive-se com os domnios federal e estadual das guas, cujo desconhecimento por
parte dos usurios gera algum tipo de complexidade.
A Lei n 9.433/1997 previu, entre outros, fundamentos e instrumentos. Dos seis instru-
mentos previstos, a compensao a municpios, em itlico na figura seguinte, foi veta-
da poca, restando, portanto, cinco instrumentos. necessrio chamar a ateno para
o fato de que no h, na legislao brasileira, meno gua como direito do cidado,
quer dizer, meno ao direito de acesso gua. H o princpio da universalizao de
servio no saneamento, que objeto de outra lei. O que existe na Lei n 9.433/1997 a
determinao de que, na escassez, o uso prioritrio seja o de consumo humano, e a de
que a gesto isso uma evoluo importante deva ser participativa: poder pblico,
usurios e sociedade civil.

Quadro 1. Evoluo do marco legal Lei n 9.433/1997


Poltica Nacional de Recursos Hdricos.

Fonte: elaborao do prprio autor.


273

Alm da Lei n 9.433/1997, h que se considerar a prpria Lei de criao da ANA, que
veio na sequncia. Essas duas leis so um pouco consorciadas. Criou-se uma agncia
federal, na verdade uma autarquia, que tem a funo de regular o uso desse bem pbli-
co de domnio federal, que a gua. A ANA tem certa crise de identidade constante:
ela uma agncia que regula para fazer gesto ou que faz gesto para regular? Essa
uma constante na misso da ANA, que a torna original. E essa dupla funo de gesto
e regulao torna complexo o seu desafio.
A ANA tem vrias agendas, conforme a figura seguinte, algumas das quais foram agre-
gadas ao longo do tempo. A ANA comeou a responder de forma adequada a alguns
desafios, e o prprio legislador acabou agregando outras agendas. Por exemplo, duas
das trs ltimas a regulao de prestao de servios de aduo e a segurana de
barragens no estavam previstas na lei original da ANA, enquanto que a operao de
reservatrios j existia.

Quadro 2. Evoluo do marco legal Lei n 9.984/2000 Institui a ANA.

Fonte: elaborao do prprio autor.

O prprio Decreto n 3.692/2000, que dispe sobre a instalao e a estrutura da ANA,


acaba tambm detalhando algumas das atribuies previstas na legislao, inclusive
esta, com relao ao Sistema Cantareira:
Art. 2.....................................................................................................................
XII declarar corpos de gua em regime de racionamento preventivo e aplicar as
medidas necessrias para assegurar seus usos prioritrios (...).
Estudos Estratgicos
274 Instrumentos de Gesto das guas

Chama-se tambm a ateno para um instrumento regulatrio que nunca foi utilizado
no Brasil, mas que se mostrou interessante em outros pases, sobretudo onde se trabalha
com dupla dominialidade, e que est previsto no art. 17 do Decreto n 3.692/2000:
Art. 17. Observado o disposto no art. 4o da Lei no 9.433, de 1997, a ANA exercer
ao reguladora em corpos de gua de domnio da Unio, inclusive mediante a
definio de requisitos de vazo mnima e de concentrao mxima de poluentes
na transio de corpos de gua de domnio estadual para os de domnio federal.

Quadro 3. Evoluo do marco legal Decreto n 3.692/2000


Dispe sobre a instalao e a estrutura da ANA.

Fonte: elaborao do prprio autor.

Ento, existe um instrumento regulatrio poderoso, que nunca foi utilizado, porque,
historicamente, no esprito da Lei n 9.433/1997, dentro do sistema de gerenciamento,
se privilegia a ao discutida, pactuada, que uma ao pouco regulatria, pouco forte.
Mas existe essa possibilidade na norma.
A figura seguinte mostra a dupla dominialidade do Singreh, suas instituies, estrutu-
ras, funes em mbito nacional e em mbito estadual ou distrital, alm do mbito da
bacia hidrogrfica.
275

Figura 9. Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.

Fonte: SRHU/MMA.

A figura seguinte, atualizada at 2007, mostra um ponto interessante da Poltica de


Recursos Hdricos. Hoje, j se passaram dezoito anos da criao da lei. Quando ela fez
dez anos, ou seja, sete anos atrs, percebeu-se como foi rpida a evoluo no que se
refere instituio das polticas e leis estaduais. De fato, houve leis que antecederam a
lei nacional, mas foi a partir desta que houve um enorme avano nos estados, no que se
refere organizao dos sistemas de gesto estaduais, mesmo naqueles em que a gua
no um problema, que tm excesso de gua ou tm gua em condies razoveis.

Figura 10. Instituio das polticas estaduais.

Fonte: Sistema Nacional de Gesto de Recursos Hdricos. ANA/2013.


Estudos Estratgicos
276 Instrumentos de Gesto das guas

O mesmo ocorreu no caso dos Conselhos Estaduais, conforme demonstra a figura se-
guinte. Em 2007, praticamente todos os estados da Federao j tinham os seus Con-
selhos Estaduais de Recursos Hdricos (CERHs). E, na poca da lei, em 1997, s havia
nove estados com Conselhos Estaduais. Ento, de fato, a lei nacional acabou impulsio-
nando uma grande evoluo na organizao dos estados da Federao e, hoje em dia,
tanto Roraima quanto Amap j tm tambm seus Conselhos Estaduais.

Figura 11. Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos Evoluo 1987/2007.

Fonte: Sistema Nacional de Gesto de Recursos Hdricos. ANA/2013.

Outra evoluo ocorreu na criao dos Comits, conforme a figura a seguir. A refern-
cia j mais recente, de 2010. O primeiro Comit de 1988, o Comit de Gerencia-
mento da Bacia Hidrogrfica do Rio dos Sinos, no Rio Grande do Sul. Na poca da
Lei n 9.433/1997, havia 29 Comits. Houve um enorme crescimento e, em 2010, j se
dispunha de 160 deles.
277

Figura 12. Criao dos Comits de Bacia.

Fonte: Sistema Nacional de Gesto de Recursos Hdricos. ANA/2013.

Muito se pode falar sobre a eficincia do trabalho desses Comits. H tambm uma srie
de crticas a eles, mas se trata de uma iniciativa da sociedade, de forma geral, que busca
a organizao para resolver um problema. Existe um mrito muito grande nesse tipo de
constituio. Foi algo acertado da poltica brasileira, diferentemente do que aconteceu na
Frana. Quando esta criou seus Comits de Bacia, no fim dos anos 60 a lei de 1964,
mas a criao foi posterior , ela dividiu todo o territrio em Comits de Bacia.
O Brasil, por suas caractersticas, continentalidade e extenso, optou, de forma acertada,
por implantar aos poucos esses Comits, em funo de demandas sociais e da ocorrncia
de problemas. No h muito sentido em pensar em Comit de Bacia para alguns rios da
regio amaznica, onde, dificilmente, haveria condies estruturais e de ao para o po-
der pblico organizar um Comit. Aqui, os Comits esto organizados justamente onde
esto os maiores problemas, ou seja, no Portal Atlntico do territrio nacional.
Quando se fala em instrumentos de gesto, s se consideram aqueles previstos na Lei
n 9.433/1997, mas o prprio sistema evoluiu e acabou incorporando instrumentos de
outras legislaes, de outros setores. A figura seguinte mostra tanto os cinco instrumen-
tos da lei quanto outros no formalmente ali previstos.
Estudos Estratgicos
278 Instrumentos de Gesto das guas

Quadro 4. Poltica Nacional de Recursos Hdricos.

Fonte: elaborao do prprio autor.

J existiam alguns planos anteriores lei, como os planos estaduais. Houve uma poca
em que, em Braslia, se trabalhava com o Programa de Desenvolvimento Integrado da
Bacia do Araguaia-Tocantins (Prodiat) e com o Estudo de Desenvolvimento Integrado
da Bacia do Alto Paraguai (Edibap). Assim, a ideia de trabalhar o planejamento tendo
como referncia a bacia j muito antiga.
A outorga tambm um instrumento antigo, que j existia desde 1934, com o Cdigo
de guas. O enquadramento outro instrumento antigo, anterior lei. Na verdade, a
Lei das guas recuperou trs instrumentos j existentes, definiu alguns contedos e
formatos, mas inovou com a cobrana pelo uso dos recursos hdricos como um novo
instrumento, e tambm com o sistema de informaes. Este j existia, embora de forma
incipiente, muito mais voltado para a questo hidrolgica e pluviomtrica. O que foi no-
vidade, inspirada de forma explcita na legislao e experincia francesas, foi a cobrana
pelo uso de recursos hdricos. um instrumento que tem sido implementado, desde
2003, na Bacia do Paraba do Sul, mas com uma srie de limitaes e crticas.
Mas, alm desses instrumentos formais, h outros que so muito importantes quando
se fala na implementao de polticas. Um deles se refere s condies de entrega, para
o qual existe previso normativa, mas que ainda no foi adotado. Se se imagina, por
exemplo, o contencioso que existe entre Espanha e Portugal no rio Tejo e no rio Douro,
279

verifica-se que ele se regula por meio de condies de entrega. Tambm o caso do rio
Colorado, nos Estados Unidos. Vrias experincias internacionais trabalham com essa
definio de condies de entrega.
Outros instrumentos muito importantes so aqueles ligados ao desenvolvimento tec-
nolgico, capacitao e informao. Durante certa poca, o Fundo Setorial de Re-
cursos Hdricos (CTHidro) foi muito usado para implementar o sistema, para avaliar
algumas experincias. Hoje, at com um pouco de tristeza, diz-se que o CTHidro no
tem sido utilizado com o potencial que ele tem para a poltica nacional.
H vrios outros instrumentos de comando e controle. Um deles, que a ANA usa, o
Certoh. H tambm alguns outros instrumentos econmicos, como o Pagamento por
Servios Ambientais (PSA), como o Programa Produtor de gua, por exemplo, que
aplicado inclusive no Distrito Federal. Podem-se citar outros, como o caso do Sistema
Cantareira, em So Paulo, ou seja, trabalha-se mais com aes de exortao, com cam-
panhas pblicas, com sensibilizao, para a economia da gua e para a gesto eficiente.
O gestor, na verdade, espera at o ltimo minuto para tomar uma deciso. Existem razes
para isso, s vezes muito ligadas ao faturamento, como o caso especfico do Distrito
Federal. Os meses de maior faturamento da Companhia de Saneamento Ambiental do
Distrito Federal (Caesb) so, justamente, os de maior risco no abastecimento. Ento, na
ausncia de uma regulao, o concessionrio fica at o ltimo momento no querendo
falar em racionamento, coisas dessa natureza.
Uma ao importante tambm canalizar o recurso pblico para corrigir distores,
para favorecer polticas eficientes. No caso da ANA, que conseguiu descontingenciar
boa parte de seus recursos vindos do setor eltrico, ela investiu em uma srie de pro-
gramas, como o Programa Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes), que promove
eficincia no sistema de tratamento de esgotos. Ento, o poder pblico tem um enorme
papel na gesto, que o de direcionar recursos para aes virtuosas, quando se pensa
na Poltica de Recursos Hdricos e nas aes de fiscalizao tambm.
Trabalhando muito mais com o conhecimento acumulado sobre o setor do que com da-
dos, de um modo geral, e considerando possveis diferentes instrumentos que existem de
gesto de polticas pblicas, h uma clara preferncia no Brasil pelos instrumentos de co-
mando e controle: as normas, os planos, as outorgas, os enquadramentos etc. Por exemplo,
muitos Planos foram feitos, mas poucos foram observados, ou seja, no se obedece ao que
preconiza o Plano. Quer dizer, os Planos de Recursos Hdricos no Brasil so boas peas
de construo intelectual, mas, na sua implementao, falha-se bastante, de modo geral.
A figura seguinte mostra que, para a implantao de polticas pblicas, alm dos ins-
trumentos de comando e controle, h tambm os econmicos. A cobrana foi um bom
incio, mas no se est perseverando nela. Ento, de certa maneira, patina um pouco
Estudos Estratgicos
280 Instrumentos de Gesto das guas

a experincia da cobrana no Brasil. H que revisitar esse tema e, tambm, at a natu-


reza desse recurso, porque ocorre uma grande limitao quando se o assemelha a um
recurso pblico, como outros, e acaba-se limitando muito a sua alocao em iniciativas
no mbito dos Comits de Bacia. H vrios outros instrumentos econmicos que po-
deriam ser utilizados, como no exemplo de So Paulo, em que se est usando a tarifa
para incentivar a economia e penalizar o desperdcio de gua. Isso poderia ter sido feito
antes, e mais vezes, no Brasil.

Quadro 5. Implementao de Polticas Pblicas.

Fonte: elaborao do prprio autor.

Importantes tambm so as aes de cincia, tecnologia e inovao e de educao. A


ANA tem feito um trabalho com alguns planos de capacitao, mas eles poderiam ser
muito ampliados. Existe toda uma demanda da sociedade por entender melhor a ques-
to da gua, por participar de Comits, e essa demanda poderia, em parte, ser satisfeita
com aes mais agressivas de educao.
Quanto s aes de exortao, so praticamente inexistentes no Brasil, mas elas pode-
riam ser adotadas de forma mais frequente e bem difundida. Outro tipo de instrumen-
to, os sistemas de informaes, tambm. H o Sistema Nacional de Informaes de
Recursos Hdricos (Snirh). A ANA est agora implementando o cadastro de barragens.
A situao hoje melhor do que h quinze anos, mas pode ser ampliada. A informao
281

sobre o estado dos rios, lagos, esturios etc. do Pas muito importante, porque pode
permitir um bom controle social do sistema.
Quanto aos investimentos pblicos, em muitas reas de recursos hdricos e o sanea-
mento uma delas , os recursos existem. Se se canalizar bem esses recursos, se hou-
ver bons processos de alocao desses investimentos pblicos, certamente, os rios, lagos,
reservatrios e esturios no Brasil agradecero essas novas prticas. E as aes de fisca-
lizao, que so praticamente inexistentes, tambm podero ser adotadas e difundidas.
H um enorme desafio pela frente, mas j se avanou bastante com um sistema que, se devi-
damente considerado, devidamente provocado, poder dar boas respostas para a sociedade.
Sobre a gesto das guas no Brasil, no se pode perder a perspectiva da enorme diversi-
dade de situaes que aqui existem. Por exemplo, ocorre uma enchente no rio Madeira,
causada por chuvas nas cabeceiras, na Bolvia e no Peru. Se houve alguma atividade
humana que causou isso, no foi em territrio brasileiro, foi em outro pas, e com isso se
tem que conviver. Mas tambm h seca em vrias regies, como no Sistema Cantareira,
em So Paulo, a maior metrpole do Brasil, situada numa regio mida, como o Sudes-
te, ora sujeita ao quase provvel racionamento em funo da falta de gesto adequada
desses recursos. um contexto complicado, mas que, se for possvel da tirar lies, far
evoluir bastante a gesto das guas no Brasil.
E h ainda boas prticas e bons exemplos, como a Lei n 9.433/1997, que desperta curio-
sidade no exterior, embora se saiba que existam crticas muito fortes a ela. O fato que
o Brasil j avanou em relao a outros pases, pela simples implantao do marco legal
e normativo e pela criao de uma instncia regulatria nacional a ANA, que uma
instituio que pode dar uma enorme contribuio gesto das guas no Brasil, assim
como o setor produtivo e a sociedade civil.
Se se considerar o CNRH e os Comits de Bacia, muitas vezes as proposies de maior
pertinncia e qualidade advm justamente do setor produtivo e da sociedade organiza-
da. No caso do CNRH, nesses ltimos dez anos, o pilar que mais pecou na construo
do sistema, entre sociedade, setor produtivo e poder pblico, foi justamente este ltimo.
Outra questo interessante so os programas de governo, como o Prodes, que o Paga-
mento por Esgotos Tratados; o Atlas, da ANA, que d muitas informaes aos munic-
pios, de uma forma geral, solues para a gesto de seus recursos hdricos, e o prprio
financiamento da gesto e do sistema.
No lado negativo, faltam boas prticas e bons exemplos frequentes, uma articulao
harmoniosa com a gesto ambiental, uma articulao federativa eficiente, uma vez que
h rios estaduais e rios federais. Um grande desafio que se tem que a Unio e os
estados conversem e se articulem. Outra dificuldade uma articulao com diferen-
tes nveis e tipos de planejamento. O setor eltrico, por exemplo, planeja, o setor de
Estudos Estratgicos
282 Instrumentos de Gesto das guas

transporte tambm, e o mesmo faz o Ministrio das Cidades, mas esses planos no so
articulados, o que outro desafio importante.
s vezes, a gua o elemento limitante ou o elemento federalizador de vrias po-
lticas pblicas, sobretudo na infraestrutura. E um grande desafio o planejamento
municipal. Como articular planos municipais, planos diretores municipais e planos de
saneamento, com os planos de bacia, por exemplo?
H uma grande dificuldade na implementao dos planos e, assim, a grande virtude do
setor tem se tornado, talvez, a sua maior fraqueza. Trata-se de um setor de recursos h-
dricos, em que o sistema sempre preconizou a articulao, a busca do consenso, como
sendo, assim, a sua pedra lapidar: os Comits de Bacia, compostos pelo setor produtivo,
setor pblico e sociedade civil.
No entanto, quanto a essa busca incessante pelo consenso, em alguns momentos h que
ter uma deciso, e a deciso da maioria tem que ser observada. E os Planos de Recur-
sos Hdricos precisam ser mais vinculantes e menos voluntaristas, mais operacionais e
menos romnticos.
Outras questes, que acontecem em vrios sistemas, so a perenidade e a coerncia da
participao do poder pblico. Muitas vezes, a mudana de uma legislatura ou de um
governo acaba tendo efeitos importantes no sistema.
De fato, h ainda um grande trabalho a ser feito e as crises at podem ter pelo menos
esse efeito benfico , mas o Singreh no Brasil tem pouca visibilidade poltica e social.
De um modo geral, pouqussimos brasileiros sabem que existem Comits de Bacias e
cobrana pelo uso da gua.
Em relao participao organizada, perene e articulada do municpio na gesto, esse
ator importante tem que ser, de alguma maneira, mais bem tratado e convocado a par-
ticipar da gesto das guas. Hoje, sua participao marginal, efmera, muitas vezes.
Mas, como envolver o municpio nesse processo? Esse outro grande desafio a ser ven-
cido. O sistema ainda permanece muito dependente do voluntarismo circunstancial
dos atores, muitas vezes bem-intencionados, outras vezes, nem tanto.
Com relao participao do Parlamento, a primeira atitude a adotar fomentar o
debate e a discusso sobre esse tema, como ele j vem fazendo com o estudo em cur-
so. Algumas questes para discusso so, em primeiro lugar, se o trato constitucional
da gua est adequado, se necessita de aperfeioamento ou modificao, fazendo-se o
mesmo em relao Lei n 9.433/1997, Lei da ANA e s normas correlatas. Tambm
de verificar se h questes emergentes ainda no consideradas no arcabouo legal e
normativo do Pas e, com relao aos instrumentos de gesto, quais so as evolues
julgadas necessrias e pertinentes e se h necessidade de mudana na legislao.
283

Quanto a se o trato constitucional est adequado, h questes sobre dominialidade de


guas superficiais e subterrneas que merecem ser discutidas, como, por exemplo, o fato
de o Aqufero Guarani ser sempre gua de domnio estadual. Como se pensar numa
poltica articulada federal numa questo como o Aqufero Guarani?
Ao mesmo tempo, outra questo a gesto da gua dos rios de domnio da Unio ser
feita toda a partir de Braslia, o que, do ponto de vista administrativo, de um enorme
desafio e complexidade, sem muita lgica. Como que se pode ampliar o papel dos
estados nesse processo?
E uma questo conceitual a do direito de acesso gua pelas populaes, se a Lei
n 9.433/1997 omissa quanto a isso. Trata-se de uma boa lei, mas que ainda no foi de
todo testada.
Quanto a eventuais melhorias em relao aos Planos de Recursos Hdricos, quando se
fala no instrumento, detalha-se uma srie de itens de contedo que no precisariam estar
no texto da lei. Fala-se at em crescimento demogrfico, o que uma impropriedade em
vrias bacias do Brasil, onde est ocorrendo, na verdade, um decrscimo da populao.
Ou seja, h detalhes de contedo dos Planos que no precisariam estar no corpo da lei.
A Lei n 9.433/1997 tambm determina certo nvel para os Comits de Bacia, mas eles
devem existir l onde o problema existe. Se for num crrego pequeno, por exemplo, se a
sociedade se organiza, se a sociedade consegue formular uma demanda e se estruturar,
por que negar um Comit de Bacia a esse grupo? Houve um excesso de tutela do estado
com relao s iniciativas da sociedade nesse caso.
Em relao a algum reconhecimento de especificidades, claro que a gesto no Panta-
nal, no Semirido, na Amaznia, no a gesto no Centro-Sul. Como fazer valer essas
especificidades?
Mas, de forma pragmtica, ser que essas melhorias compensam o risco que est asso-
ciado ao se rediscutir uma lei toda, as derrapagens, as inseres, as dificuldades? Essa
uma questo que cabe ao Parlamento analisar.
A Lei da ANA e as normas correlatas precisam ser modificadas e aperfeioadas? Em
princpio, no, mas uma discusso que deve ser feita sobre as novas atribuies da
ANA, que as tem incorporado de forma circunstancial e no muito refletida. Foi um
pouco assim no caso da transposio do rio So Francisco e do cadastro de barragens.
Que tipo de regulao se pretende das atividades de uso da gua no Brasil? H que se
pensar um pouco sobre isso. A ANA tem grande potencialidade, pode exercer um enor-
me papel na cooperao com os entes federados, mas h que pensar um pouco e no
deixar que essas atribuies sejam fruto de alguma circunstncia ou debate.
Estudos Estratgicos
284 Instrumentos de Gesto das guas

Quanto a eventuais questes emergentes ainda no consideradas no arcabouo legal


normativo do Pas, uma delas, muito discutida em outros pases, o direito de acesso
gua. Outros conceitos importantes so a segurana hdrica e a gesto da gua versus
gesto ambiental. Em que medida a bacia hidrogrfica o territrio para gesto da gua
somente ou em que medida a bacia hidrogrfica o territrio para gesto ambiental
integrada? Por exemplo, o Canad um pas federativo, mas a Provncia de Quebec
modificou a sua legislao para incorporar no mais o conceito de gesto da gua, mas
o conceito de gesto ambiental integrada, e o territrio de aplicao dessa gesto a
bacia hidrogrfica.
Ento, com relao aos instrumentos de gesto, h evolues julgadas necessrias e
pertinentes, sem necessidade de alterar a legislao, recorrendo-se a instrumentos j
existentes, a outras legislaes, a prticas. Na verdade, h que ampliar a pliade de
instrumentos de gesto na Lei das guas, no se concentrando muito no comando e
controle, sem necessidade de modificar a legislao.
necessrio lembrar que a poluio do Lago Parano, formado no entorno da Ermida
Dom Bosco, conseguiu ser revertida em trinta anos. H 35 anos, ele era totalmente
poludo, e hoje possvel captar gua desse lago. Da, possvel reverter situaes des-
favorveis, se houver engenho, arte e dedicao.
Ao final da palestra, os ilustres Deputados Inocncio Oliveira, Flix Mendona Jnior,
Luciana Santos e Jaime Martins fizeram observaes e perguntas ao palestrante, inda-
gando, entre outras, questes relativas ao Aqufero Guarani, ao lanamento indiscri-
minado de esgoto nos rios, ao fortalecimento dos Comits de Bacia, gesto integrada
de guas no Brasil, otimizao do uso da energia hidrulica no mbito da matriz
energtica nacional, s solues tecnolgicas para a despoluio dos cursos dgua,
possibilidade de contaminao dos aquferos brasileiros com a eventual explorao de
gs de xisto e outorga das guas minerais, se elas deveriam ser consideradas como
recursos hdricos ou recursos minerais.
Com relao aos aquferos, o palestrante lembrou que, dentro do ciclo hidrolgico,
existe interdependncia entre guas superficiais e subterrneas, o que vale tanto para
o aproveitamento quanto para a gesto, de forma geral. E o Brasil um pas, de fato,
que tem o privilgio de possuir regies onde a produtividade de guas subterrneas
muito alta, at no prprio Semirido nordestino, no prprio Nordeste. H os aquferos
da regio amaznica e o Guarani, que transfronteirio, com todas as complexidades
que um aqufero dessa natureza traz para a gesto.
Ento, na eventual discusso da reformulao da Lei n 9.433/1997, e at do trato cons-
titucional da questo da gua, importante levar em considerao os aquferos e tentar
melhorar ao mximo possvel essa articulao. Ns ltimos anos, houve grandes avan-
285

os no conhecimento dessa enorme reserva, que, antes, era desconhecida. Na verdade,


mais da metade dos municpios brasileiros atendida em gua para abastecimento por
poos, por gua subterrnea. Ento, ela , de fato, uma utilizao bastante importante,
social e economicamente, havendo necessidade de melhorar ainda mais o conhecimen-
to a seu respeito e sua gesto.
Com relao aos esgotos domsticos, a falta de tratamento adequado hoje o maior
problema dos rios, reservatrios, lagos e da gesto das guas no Pas. Grosso modo, a
metade dos esgotos produzidos no coletada; da metade coletada, s metade tratada;
e da metade tratada, s metade o adequadamente.
Ento, a situao atual que apenas 12,5% do esgoto domstico gerado no Brasil inteiro
tm tratamento adequado, o que motivo de vergonha e um enorme desafio. Muitas ve-
zes, no uma questo de recursos, eles existem, mas faltam bons projetos e a tradio
de gesto municipal na questo do saneamento.
H outro enorme desafio pela frente, que a capacitao dos gestores municipais, mas,
de certa maneira, a demanda social por um bom servio de saneamento incipiente.
Assim, h que trabalhar bem a questo de mostrar a importncia do saneamento na
poluio dos rios e na sade pblica.
Paradoxalmente, houve grande melhoria na coleta de esgoto no Brasil nos ltimos vinte
anos, o que foi muito bom para a sade das pessoas. Mas isso, em muitos casos, significou
uma piora nas condies dos rios, audes, represas e reservatrios, porque esse esgoto, que
no era coletado, agora coletado e despejado justamente nesses corpos dgua. Ento,
resolveu-se um problema e amplificou-se muito outro, que a poluio dos mananciais.
No Brasil, ainda hoje se trabalha um enorme passivo ambiental, o passivo de cinquenta
anos de falta de planejamento, de falta de polticas de ocupao do espao urbano. O
caso da Baa de Guanabara tpico. Mesmo que se interrompesse hoje todo o aporte de
esgoto a ela, haveria um enorme passivo a ser tratado, a ser recuperado, que demanda
recursos, tempo e planejamento. Se boas decises tivessem sido tomadas anos atrs, a
situao no seria essa.
No caso de Braslia, por volta de 1978, houve um enorme problema de florao de al-
gas. Braslia cheirou mal. Houve uma deciso, anos atrs, de que Braslia no poderia
ter esse lago comprometido. Ento, h trinta e tantos anos, decidiu-se reverter essa
situao, e hoje, quem frequenta o Lago Parano perto da barragem v que houve
uma melhora enorme nesse perodo. Isso possvel, mas tem que haver planejamento,
principalmente, continuidade de polticas pblicas e recursos. A engenharia consegue
trazer respostas para isso. A Lagoa da Pampulha tambm melhorou nos ltimos anos,
com essa mesma poltica, assim como Miami.
Estudos Estratgicos
286 Instrumentos de Gesto das guas

Os casos de So Paulo e Rio de Janeiro so mais complicados, porque so metrpoles,


so maiores, a urbanizao mais intensa e antiga e o passivo ambiental maior ainda.
Mas, se houver deciso poltica no mbito do municpio e polticas articuladas, isso
pode ser revertido, e, quem sabe, as prximas geraes possam tomar banho na Baa de
Guanabara, como as anteriores o fizeram no passado. algo que se pode esperar.
J os Comits de Bacia representam uma boa resposta de organizao da sociedade para
fazer face ao desafio das guas. De fato, h que tomar certo cuidado para que as deci-
ses deles oriundas sejam consideradas pelos gestores pblicos. Muitas vezes, nos Comi-
ts, nos CERHs, no prprio CNRH os trs pilares sobre os quais repousa a Poltica
de Recursos Hdricos, tendo como atores o poder pblico, a sociedade civil organizada e
o setor produtivo , verifica-se que o setor pblico que no tem respondido de forma
muito adequada, at por ter um horizonte de planejamento no to longo quanto uma
poltica de despoluio de uma bacia hidrogrfica merea.
Tem-se o desafio de sensibilizar mais os gestores pblicos para valorizarem os Comits
de Bacia e respeitarem as decises tomadas nesses fruns. Dessa forma, poder-se-ia
reverter um pouco a tendncia, observada aqui e ali, de se apontar o Comit como um
ente ineficiente da gesto.
A questo dos rios estaduais e federais um grande desafio posto pela Constituio
Federal. O recado do legislador foi claro: Articulem-se!. um dever de casa que
ainda precisa ser feito, e h at um timo exemplo agora.
Nessa questo do abastecimento de So Paulo, aventou-se a possibilidade de fazer uma
captao no rio Paraba do Sul, a montante da cidade do Rio de Janeiro. Existe a um
conflito federativo srio sobre guas, o primeiro mais srio no Pas. A transposio, no pas-
sado, foi um conflito muito srio, que opunha estados da Federao. Ento, h o Comit
do Paraba do Sul e o CNRH, que so fruns para discutir essa questo, para que ela no
seja resolvida por bravatas: Esse rio meu, eu resolvo. No bem assim. O rio um
patrimnio coletivo e o desafio que o legislador imps foi que haja conversa e articulao.
Com relao outorga das guas minerais, difcil analisar a perspectiva de interesses
econmicos e financeiros envolvidos. Mas, normalmente, devem-se verificar os volu-
mes associados extrao da gua mineral para fins comerciais, que so pequenos em
relao s guas subterrneas usadas para outros fins, como abastecimento pblico,
irrigao, uso industrial etc. Deve prevalecer o bom senso nessa questo. Se, de fato,
existe interesse, se existem atributos que conferem quela gua um adjetivo mineral
para explorao econmica, que ela seja objeto de duas outorgas e que, na maior parte
dos casos, por ser uma quantidade negligencivel, no seja caso para outorga estadual.
Quanto questo da municipalizao, necessrio reconhecer que, nos ltimos anos,
o municpio foi chamado a contribuir no planejamento de diferentes formas, como o
287

Plano Diretor, o Plano de Resduos Slidos, o Plano de Saneamento Bsico, enfim, h


n planos que hoje se solicita ao municpio desenvolver. uma oportunidade e, j
que o municpio tinha que trabalhar essas diferentes dimenses de planejamento, que
ele incorporasse tambm a dimenso de recursos hdricos. Que isso no fosse dado ao
municpio como uma tarefa a mais, mas que se pudesse dar a ele meios para trabalhar
esse planejamento integrado.
Primeiramente, a Lei de Resduos Slidos estabeleceu a necessidade de haver, a curts-
simo prazo, em todos os municpios, os Planos de Resduos Slidos. Mas, pelo decreto
da Lei de Saneamento Bsico, todos os municpios brasileiros tm at o fim de 2015
para apresentar seus Planos Municipais de Saneamento, incluindo, a, gua, esgoto e
drenagem urbana. uma excelente oportunidade para que as dimenses de recursos
hdricos e poluio ambiental sejam incorporadas nesses planos.
No Brasil, enfrenta-se o desafio da existncia de realidades bem distintas, como no caso
da Metrpole de So Paulo, que tem as mesmas atribuies e deveres que o municpio
de Po, com 400 mil habitantes, no mesmo no estado de So Paulo. Ento, h que
pensar formas em que o governo federal possa apoiar bem os municpios que no tm
condies de resposta como outros.
Quanto questo da energia hidreltrica, hoje em dia, transmitir energia muitas vezes
poupar gua, e transmitir gua, tambm. A prioridade para uso da gua na bacia do
So Francisco , certamente, irrigao e abastecimento, se se puder produzir energia
em outros lugares com mais gua. Isso j acontece, em curto prazo, em decises que
envolvem o Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS) e a ANA. A operao dos
reservatrios leva em considerao esses aspectos, mas tais discusses acontecem mais
no curto prazo. O grande desafio que essas polticas sejam articuladas para mdio e
longo prazos. necessrio ter planejamento energtico mais articulado com o de outros
usos dos recursos hdricos.
Houve uma tentativa nesse sentido, nos anos 2005 e 2006, com uma verso do Plano
Nacional de Recursos Hdricos, em que a ideia era articular polticas pblicas de trans-
porte, navegao, produo de energia etc. O grande problema que era um Plano no
impositivo, no vinculante, e as boas ideias que l estavam praticamente continuam l,
nas prateleiras onde esse Plano est.
H ainda um desafio de articulao, com tnue evoluo positiva nos ltimos trs anos.
O Ministrio do Planejamento tem participado de forma mais ativa nas discusses desse
planejamento integrado. Ento, pode haver uma boa perspectiva quanto a isso.
Estudos Estratgicos
288 Instrumentos de Gesto das guas

A BACIA HIDROGRFICA DO
RIO PARABA DO SUL 63
Maria Aparecida Borges Pimentel Vargas
Diretora-Executiva do Comit de Integrao da Bacia
Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEIVAP)

A Bacia do Paraba do Sul abrange, conforme mostrado na figura seguinte, trs estados
da Federao, 184 municpios e aproximadamente 62 mil km2, correspondentes a ape-
nas 0,7% da rea do territrio brasileiro. Mas ela tem extrema expresso no cenrio na-
cional, pois, somando-se os seus principais usos, ela responsvel por 52% da demanda
da regio Sudeste, por 12% do PIB brasileiro e pelo abastecimento de gua de 14 a 15
milhes de pessoas, das quais somente 5 milhes situadas dentro da Bacia e, o restante,
na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, em razo da transposio das guas do
Paraba do Sul para o Guandu.

Figura 1. Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul.

Fonte: CEIVAP/AGEVAP.

63 Palestra proferida em reunio ordinria do CEDES em 14/05/2014.


289

Como se pode notar, as cidades de So Paulo e do Rio de Janeiro situam-se fora da Bacia
do Paraba do Sul. No entanto, o Rio de Janeiro tem seu abastecimento j quase que to-
talmente dependente das guas transpostas da Bacia do Paraba do Sul, ou de outros rios
que contribuem para ela fora da regio metropolitana, como no noroeste do estado do Rio
de Janeiro. J no caso de So Paulo, todos so hoje conhecedores da questo que envolve a
macrometrpole paulista, com a proposta de retirada de gua tambm do Paraba do Sul.
Destaca-se, inicialmente, o nome do Comit CEIVAP, que significa Comit de Integra-
o da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul. A legislao no prev a figura de um
Comit de Integrao, razo pela qual ele tem que ser trabalhado de forma totalmente
diferenciada. Como esto dentro da bacia hidrogrfica territrios de trs estados e ainda
rios de domnio da Unio, existem instncias federais e instncias estaduais. H o Comit
Federal e sete Comits Estaduais um em So Paulo, dois em Minas Gerais e quatro no
Rio de Janeiro , alm do Comit do Guandu, que o da transposio do Paraba do Sul.
Ento, ainda no est perfeitamente definida a forma de relacionamento entre esses
Comits e o que um Comit de Integrao, nem como trabalhar com eles, nem
como transitar entre um Comit e outro, sabendo-se que no h subordinao entre lei
federal e lei estadual. Essa regulamentao ainda precisa ser mais bem discutida, tanto
no Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) quanto nas Casas Legislativas.
A figura seguinte mostra a diviso que se tem no CEIVAP dos Comits Estaduais. H o
CBH-PS na parte paulista da Bacia, os CBHs dos afluentes Preto/Paraibuna e Pomba/
Muria (Comp), em Minas Gerais, e, no estado do Rio de Janeiro, o Mdio Paraba do
Sul, o Piabanha, o Dois Rios e o Baixo Paraba do Sul. Com a transposio, h ainda o
CBH Guandu, no Rio de Janeiro.
No incio da formao do CEIVAP, o entendimento era de que este ltimo Comit tam-
bm deveria fazer parte dessa integrao, visto que, dos 100% da vazo do rio Guandu,
80% so de guas transpostas do Paraba do Sul, ou seja, somente 20% da vazo que ele
tem hoje sua vazo original. Mas isso no foi concretizado na ocasio, permaneceram
os termos da legislao, apesar de ela permitir essa incluso, por se tratar de um Comit
de bacias vizinhas. Mas a vontade poltica poca no deixou que isso ocorresse.
Estudos Estratgicos
290 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 2. O CEIVAP e os CBHs de bacias afluentes64.

Fonte: CEIVAP, adaptado da Agncia Nacional de guas (ANA).

Ento, o que falta hoje, nessa grande discusso sobre a integrao, definir como esses
Comits vo se relacionar sem que haja dominialidade entre um e outro, sabendo-se
que h diferentes legislaes, tanto federais quanto dos trs estados, legislaes essas
que s vezes at se conflitam em alguns pontos.
Seguindo a Resoluo n 5/2000 do CNRH, a composio do Comit deve ser, confor-
me a figura seguinte, de 40% de representantes dos usurios, de at 40% do poder p-
blico e, no mnimo, de 20% da sociedade civil organizada. No CEIVAP, inicialmente,
seguiu-se essa primeira composio ps-resoluo 40%, 40% e 20%. Mas, com uma
forte atuao da sociedade civil, esta conseguiu passar posteriormente para 25%. Como
os 40% de usurios so fixos, pela legislao, houve uma participao menor do poder
pblico Unio, estados e municpios. Hoje, a composio de 25% de representantes
das organizaes civis e instituies tcnicas de ensino e pesquisa, 35% do governo e
40% de usurios, distribudos entre os segmentos saneamento, irrigao, indstria, hi-
droeletricidade, turismo, pesca e lazer. A composio desses 40% varia de Comit para
Comit, de Bacia para Bacia, dependendo da aptido de cada uma. No Paraba do Sul,
a maior aptido hoje instalada o setor de hidroeletricidade, de gerao de energia.

64 Disponvel em: http://www.forumfluminensecbh.eco.br/ecobrj/apresentacoes/11-07-13-Planejamento_


Participativo_de_Bacias_Hidrograficas/VeraTeixeira-Rogerio-Revisao-PRH-CEIVAP.pdf.
291

Figura 3. Composio do Comit.

Fonte: CEIVAP.

Passando-se agora para a questo da cobrana, que constitui um instrumento essencial


para a organizao de um Comit, hora de que este assuma a sua maioridade, passe
a ser dono de seus passos, porque h um contrato de gesto com metas que ele deve
cumprir, que assinado com a Agncia Nacional de guas (ANA). Mas, de qualquer
maneira, a forma de investimento e de aplicao desses recursos decidida pelo Comit
de Bacia, com base no seu Plano de Bacia.
No caso do CEIVAP, a discusso a respeito da cobrana levou 24 meses, como ilustra a
figura seguinte. Ele foi o primeiro Comit a instituir a cobrana no Pas, e poca no
havia legislao que desse amparo a isso, porque ainda no havia norma para a Agncia
de Bacia. Comeou-se, ento, a discutir os mecanismos e valores de cobrana. Em de-
zembro de 2001, foram aprovados esses mecanismos para os setores de saneamento e da
indstria, inicialmente. E, depois, em novembro de 2002, ou seja, praticamente um ano
depois, conseguiu-se aprov-los para os demais usos da Bacia, que so o agropecurio, a
aquicultura e a gerao de energia eltrica em pequenas centrais hidreltricas (PCHs).
Estudos Estratgicos
292 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 4. Experincia da Cobrana na Bacia do Rio Paraba do Sul.

Fonte: CEIVAP.

Em maro de 2003, deu-se o incio da cobrana. No havia ainda uma lei que garan-
tisse o repasse do recurso da ANA para a Agncia que havia sido criada, mas ainda no
era enxergada dentro do Sistema. Ento, na primeira arrecadao, o investimento foi
decidido pelo Comit, mas quem gerenciava a aplicao desses recursos era a ANA. Em
2004, foi promulgada a Lei n 10.881/2004, que definiu a situao de entidade delega-
tria, um passo intermedirio, at que fosse aprovada a Lei da Agncia de gua. Com
isso, a Associao Pr-Gesto das guas da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul
(AGEVAP) foi chancelada como Agncia de Bacia pelo CNRH. Fala-se em Agncia
de Bacia, mas entidade delegatria, fazendo jus figura jurdica de Agncia de Bacia
para o Paraba do Sul.
Em 2004, foram aprovados inicialmente para trs anos e, depois, na segunda reno-
vao, mais confiante em sua atuao, para mais dez anos os mecanismos e valores
de cobrana para a minerao de areia em leito de rio e, em dezembro de 2006, para
as guas transpostas do Paraba do Sul. Percebe-se ento, a dificuldade do conflito de
legislao: em meio discusso dos valores, forma e critrios de cobrana para a trans-
posio, adveio a Lei da Poltica Estadual de Recursos Hdricos do Rio de Janeiro, de-
finindo em 15% dos valores arrecadados o valor caracterizado como cobrana pelo uso
das guas transpostas do Paraba do Sul para o Guandu.
293

Ficou visvel o quo fraco o Comit no sistema de gesto: a partir do momento em


que se tem uma lei instituindo a cobrana, de que vale a deliberao de um Comit? O
caminho seguido foi acompanhar o que a lei fluminense dizia. Aprovaram-se os 15%,
mas no dos valores cobrados, e sim dos valores arrecadados, porque havia dificuldades
at na maneira de repassar esse recurso para a Agncia, quem o repassaria e quem o re-
ceberia. Na Bacia do Paraba do Sul, a transposio feita para gerar energia e, ao invs
de a gua retornar ao rio de origem, como em toda gerao de energia, ela transposta
para outro rio, que abastecido e pode ter seu parque industrial institudo.
Ento, no havia usurios de quem cobrar, foi preciso um pacto entre o governo do
estado do Rio de Janeiro, a ANA e o Comit. Depois de muita discusso, conseguiu-se
chegar a um acordo de como seria essa aplicao. Mas hoje fica muito claro: a AGEVAP
a responsvel, o repasse feito a ela. Toda a aplicao do recurso arrecadado feita
na Bacia do Paraba do Sul, mas somente em territrio fluminense, porque o estado
no pode abrir mo de divisas. No se pode pegar o dinheiro arrecadado num estado
e aplicar em outro. Os investimentos previstos para a rea fluminense devem ser feitos
com os 15% da arrecadao.
Mas h um questionamento muito grande, principalmente por parte do estado de So
Paulo, por ser esse valor fixado por uma lei fluminense, sendo que h trs estados en-
volvidos. O avano que se obteve foi, numa posterior reviso da lei fluminense, inserir
a palavra at no texto do artigo que previa esses 15%. E ficou definido, ento, que
seriam 15%, at que o CEIVAP e o Comit do Guandu definissem outros valores que
pudessem ser institudos. Neste momento, discute-se uma nova proposta para a cobran-
a pela transposio, o que ocorre num momento em que se sabe ser a vitrine nacional,
pois a transposio em questo muito visada pela imprensa.
Em 2006, foi aprovada uma nova metodologia para os valores de cobrana das guas trans-
postas, que est sendo apresentada ao CNRH neste momento. Esse assunto est na pauta da
reunio de junho do Conselho Nacional, juntamente com um cronograma de implantao
apresentado pelo Comit, uma vez que o Plano de Bacia est em fase de reviso.
Uma questo interessante, ocorrida na ocasio da discusso da implementao da cobran-
a, foi que a Diretoria da ANA props, para facilitar essa implementao a AGEVAP
estava ainda galgando em terrenos pouco conhecidos , que se cobrasse apenas de 20%
dos usurios, os maiores da Bacia. Estes foram frontalmente contra, no aceitaram a pro-
posta, mas hoje se sabe que 19% dos usurios 46 de 243 so responsveis por 90% da
arrecadao total da Bacia, como mostra a figura adiante. Ento, no se est muito longe
da viso da ANA na ocasio, de que esses 20%, os maiores usurios, seriam os respons-
veis pela quase totalidade dos valores arrecadados.
Estudos Estratgicos
294 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 5. Experincia da Cobrana na Bacia do Rio Paraba do Sul.

Fonte: CEIVAP.

A questo que o objetivo da cobrana no simplesmente arrecadatrio. Sua funo


tem que ir muito alm da arrecadao, a cobrana tem que ser um instrumento de
gesto de fato na Bacia. E um exemplo que se pode citar que foi solicitada a reviso,
para menor, de vrias outorgas, a partir do momento em que se instituiu a cobrana.
Tinha-se a prtica, antes da cobrana, de que era melhor pedir uma outorga maior,
porque ficaria com gua garantida, mas, quando se fazia um balano hdrico da Bacia,
na verdade, tinha-se uma gua parada, que falsificava esse resultado.
Um bom exemplo a ser dado que, da arrecadao inicial do CEIVAP, de pouco mais
de R$ 6 milhes por ano, a Companhia Siderrgica Nacional (CSN) era responsvel por
R$ 2 a 2,1 milhes. Trs anos depois que se instituiu a cobrana, aps a CSN sentir o peso
no bolso, sua contribuio j estava em R$ 1,7 milho. A empresa mudou toda a sua plan-
ta industrial, em termos de perda e de reuso de gua, e conseguiu fazer uma economia de
R$ 300 mil. Nesse momento, percebe-se que o instrumento cobrana no tem carter
somente arrecadatrio, mas tambm de gesto na bacia, algo de muita importncia.
possvel identificar os gargalos que se encontram no instrumento da cobrana, con-
forme explicita a figura seguinte. O primeiro deles o fortalecimento da Agncia. Hoje,
a Lei n 9.433/1997 define que 7,5% dos recursos arrecadados so para o custeio da
Agncia, mas a prtica mostra que eles no so suficientes. Ah, mas a arrecadao
pequena!. Se a arrecadao for maior, o trabalho tambm ser maior, haver novos in-
vestimentos, novos projetos. Ento, o trabalho tambm aumenta na mesma proporo
da arrecadao. Se se tem uma arrecadao pequena, h menos tcnicos envolvidos; se
se tem uma arrecadao maior, naturalmente, h um acrscimo na mesma proporo.
295

Figura 6. A Cobrana no Paraba do Sul.

Fonte: CEIVAP.

Outro gargalo da cobrana a melhoria no desembolso dos recursos, em vista dos ex-
pressivos valores em caixa e da preocupao em aumentar a arrecadao. Hoje, quando
se discute o aumento dos preos pblicos Preos Pblicos Unitrios (PPUs) ou Preos
Unitrios Bsicos (PUBs) do PCJ e do CEIVAP, o setor usurio contrrio ao aumen-
to da arrecadao, se h dinheiro em caixa. Mas, quando o processo de gesto se ini-
ciou, tinha-se muita dificuldade em fazer o desembolso desse recurso, por insegurana
jurdica. Hoje, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), os Tribunais de Contas dos trs
estados (TCEs), a auditoria interna e o Conselho de Administrao, entre outros, fazem
auditoria nas Agncias de Bacia, o que, em algum momento, vinha atrapalhando esse
desembolso.
Isso comeou a ser resolvido no contrato de gesto da Agncia com a ANA. Antes, o
recurso de um investimento tinha de estar totalmente em caixa para que certa obra ou
projeto pudesse ser aprovado, porque no se tinha a garantia de arrecadao em anos
futuros. Atualmente, caso haja a deciso do Comit de Bacia de tornar zero esse preo
pblico e no haver mais cobrana, ou caso haja a dissoluo do prprio Comit ou
da Agncia, a ANA traz para si a responsabilidade de terminar todas as obras iniciadas.
Com isso, melhora-se o fluxo de caixa e, desde ento, as Agncias tm conseguido apli-
car esse dinheiro que antes havia em caixa.
Estudos Estratgicos
296 Instrumentos de Gesto das guas

Ao longo do tempo, no contrato de gesto do CEIVAP, verificava-se uma mdia de


desembolso anual de 30% a 35% dos valores arrecadados, na melhor das hipteses. Em
2013, contudo, j houve aplicao de 127% dos valores arrecadados, ou seja, conseguiu-
-se gastar o recurso do ano inteiro e mais um pouco do que vinha sendo acumulado.
Isso reflexo da melhoria da parceria dentro do contrato de gesto. Ainda h muito a
melhorar, mas, como o CEIVAP pioneiro, tambm o que mais sofre com tudo o que
novo, que ainda no est estabelecido. A diretoria do Comit, que ora assume, j tem
essa experincia vivenciada, podendo ento adotar o que h de acerto e tentar melhorar
o que ainda no se acertou.
Quanto reviso do agente financeiro e tcnico, hoje, na Bacia do Paraba do Sul, ele
a Caixa Econmica Federal (CEF), mas h muita reclamao quanto morosidade
existente. Quando foi instituda a cobrana no Brasil, previu-se um cenrio em que ela
ocorreria no Pas inteiro, o que no aconteceu de imediato. Ela foi iniciada no CEIVAP
e, pouco tempo depois, no PCJ. E o que se tem de arrecadao, hoje, perto do que a
CEF imaginava, nfimo, muito pequeno. Ento, ela passou a no ser prioridade para
a Caixa, alm do fato de que esta no tem legislao prpria para esse tipo de recurso.
No estado do Rio de Janeiro, o agente que tem sido usado o Banco do Brasil, o que
tambm ocorre na Agncia AGB Peixe Vivo, conseguindo-se uma melhor atuao. En-
to, se esse aporte tcnico, vindo de uma instituio financeira, traz segurana ao Co-
mit em alguns casos, em obras, principalmente, e em outras questes, quando se fala
de educao ambiental, de controle de eroso ou de outros tipos de ao, exceto obras,
tem-se trazido a anlise tcnica para dentro da prpria Agncia.
Outro gargalo relativo ao Comit de Integrao diz respeito hierarquizao dos pro-
jetos hoje se tem o Plano Plurianual previstos com recursos do CEIVAP e dos
Comits de Bacias Afluentes, para que as aes em nvel macro sejam feitas com re-
curso federal, e as aes regionais, com os Comits de domnio dos estados. A partir do
momento em que for possvel haver um Plano nico e um grande Conselho que defina
como investir esse dinheiro, mas tendo o olhar para a Bacia e com cada um trazendo
para si sua responsabilidade, vai-se conseguir caminhar, de alguma forma, para o que
esse Comit de Integrao, pois ainda no se sabe exatamente como conduzi-lo.
preciso ainda haver uma melhor visualizao dos recursos aplicados na Bacia, alm
daqueles oriundos da cobrana condominial. Essa uma grande dificuldade que se
tem. Dentro da Bacia, tem-se dificuldade em identificar o que de fato est sendo nela
investido, na rea de recursos hdricos, que tambm tem que ser computado como
melhoria da Bacia.
297

Por fim, outro gargalo diz respeito a novas transposies na Bacia. O assunto est na m-
dia, como o caso do relativo Macrometrpole Paulista, que quer retirar 5 m3 de gua
de um reservatrio na Bacia do Paraba do Sul para a Regio Metropolitana de So Paulo.
Em resumo, o grande problema da Bacia do Paraba do Sul hoje o Comit de Integra-
o, e tambm como discutir a gesto de recursos hdricos em regies metropolitanas.
Na maioria das vezes, elas perpassam vrias Bacias, sendo necessrias normas sobre a
forma como essas regies metropolitanas vo atuar, se dentro de um Comit de Bacia
ou de algum outro sistema. preciso uma definio nesses casos, haja vista o proble-
ma atual de uma regio metropolitana necessitar de gua de outra Bacia e, dentro do
mesmo estado, haver divergncia de entendimentos. No caso, o prprio Vale do Paraba
paulista no tem interesse nessa transposio, pois ela retira recursos do desenvolvimen-
to do estado de So Paulo mesmo, naquele Vale.
Ao final da palestra, o ilustre Deputado Inocncio Oliveira fez observaes e perguntas
palestrante, indagando, inicialmente, sobre o montante da arrecadao anual na Bacia do
Paraba do Sul, ao que foi esclarecido que ela, hoje, se situa em torno de R$ 12 milhes.
Acerca da extrao de areia, se ela no seria um problema ambiental na Bacia e se have-
ria cobrana, foi informado de que houve certa demora em se conseguir regulariz-la,
sendo que hoje a cobrana s feita para areia, mas j h estudos objetivando estend-
-la para outros tipos de minerao. A extrao regularizada e outorgada de areia ocorre,
expressivamente, na regio paulista, na parte mais alta da Bacia, assim como na parte
baixa, na regio do noroeste fluminense. Em Minas Gerais, a extrao mais de bauxi-
ta e, quando licenciada, em geral segue a legislao ambiental.
Com relao transposio de bacias, hoje, pela legislao atual, a do Guandu dificil-
mente seria aprovada, porque so transpostos dois teros da vazo de um rio para outro, ou
seja, s um tero das guas segue ao longo do Paraba do Sul, na metade de seu percurso,
no estado do Rio de Janeiro. S que, a partir dessa transposio, o rio recebe guas de
afluentes estaduais menores do Paraibuna, do Pomba, do Muria. Quando ele chega a
sua foz, j o faz com a mesma vazo que tinha no momento da transposio. A concluso
que Minas Gerais contribui significativamente para a vazo do Paraba do Sul.
Quanto repercusso, no abastecimento dos trs estados, da eventual transposio das
guas do Paraba do Sul para a Macrometrpole Paulista, o rio hoje eminentemente
para gerao de energia isso prioritrio e h regras de operao que regulam
sua vazo ao longo da Bacia, garantindo-se que ele passe no Rio de Janeiro e siga at
sua foz. Especialmente neste momento de seca, ainda difcil discutir a viabilidade de
cesso dos 5 m3/s iniciais que So Paulo est pedindo, uma vez que a Bacia no est em
suas condies normais.
Estudos Estratgicos
298 Instrumentos de Gesto das guas

Da mesma forma que a situao atual do Cantareira, a soma de regularizao dos


reservatrios da Bacia do Paraba do Sul est hoje em 38%. Em 2003, houve uma
grande seca, ocasio em que se estabeleceu um comit de crise na Bacia, para que se
conseguisse renegociar essas regras operativas e no faltasse gua para abastecimento.
Tambm agora, em maro de 2014, isso foi discutido, para chegar a novembro com
os reservatrios em 40%. Hoje, essa questo est sendo novamente discutida, com os
reservatrios j em 38%, sendo que a ANA deve editar uma norma a respeito. Se essas
regras operativas no sofrerem alteraes, chegar-se- a novembro de 2014 com apenas
1,8% da capacidade de reservao na Bacia.
Ento, nesse momento de estiagem na regio Sudeste, falar em 5 m3/s totalmente
invivel. Em situaes normais, uma questo a se discutir, at porque na proposta da
Macrometrpole Paulista so apresentados investimentos na construo de mais dois
reservatrios na Bacia do Jaguari, em que se reservar mais gua e, a, sim, ser possvel
discutir o assunto. Mas difcil atender solicitao paulista de imediato, pois hoje a
Bacia do Paraba do Sul tambm est em crise de gua.
Quanto aos recursos de custeio, no Paraba do Sul h a arrecadao dos Comits flumi-
nenses, nos quais no existe a delimitao dos 7,5% estabelecidos pela Lei n 9.433/1997.
A lei fluminense diz que 70% da arrecadao da cobrana tm de ser investidos em
saneamento, 10% vo para o rgo gestor e os demais 20% so deixados sem definio.
Quer dizer, h um teto de 20% que pode ser destinado ao custeio. Ao longo da Bacia,
nos Comits da Bacia do Paraba do Sul, pratica-se o percentual de 10% tambm e, no
Guandu, em funo da transposio, usam-se os 20% para o custeio da Agncia. Hoje,
o que a AGEVAP est viabilizando , justamente, essa negociao com o governo do
estado do Rio de Janeiro, em que se tem um custeio maior.
Antes da atual legislao sobre recursos hdricos, esse assunto j era discutido na Bacia,
sustentando-se que no deveria haver um percentual fixo, at porque isso varia de re-
gio para regio. Da mesma forma que o Comit tem autonomia para discutir qual o
percentual dos recursos que ele vai aplicar em investimento, ele tem que ter autonomia
tambm para dizer qual o percentual que ser destinado a sua Agncia de Bacia, pois
ele que vai definir qual ser o tamanho dela, se ele quer uma Agncia robusta ou no.
O plano de investimentos do Paraba do Sul de 2006 e est em processo de reviso. Hoje,
so pouco mais de R$ 3,1 bilhes para 184 municpios, numa mdia de quase R$ 1 bilho
para cada estado, sendo que a arrecadao total da Bacia hoje no chega a R$ 35 milhes.
Da se percebe que no com os recursos da cobrana que se vai conseguir resolver os
problemas da Bacia. preciso criar um banco de projetos, porque os municpios hoje no
tm condies de elabor-los, e buscar esses recursos no governo federal. A Funasa e vrias
outras instituies tm disponibilidade de recursos, mas o que falta so projetos. Na maio-
299

ria das vezes, os recursos sobram no Oramento, porque no h projetos para os quais
eles possam ser destinados.
A exemplo do que ocorre no PCJ, j existe administrao tripartite no Paraba do Sul. A
diferena que, naquela Bacia, apenas cinco municpios pertencem ao estado de Minas
Gerais. No Paraba do Sul, a minoria de municpios paulistas; os demais, a grande
maioria, so de Minas Gerais e, em segundo lugar, do Rio de Janeiro. E o estado de So
Paulo, por ter um fundo estadual mais robusto e antigo, faz um investimento pesado na
rea de saneamento, o que at ento no acontece em Minas Gerais e no Rio de Janeiro.
Ento, se o PCJ consegue alcanar to mais rapidamente o ndice de tratamento de
esgoto, porque tem investimentos pesados do governo do estado em obras de estao
de tratamento de esgoto, o que no acontece com o Rio de Janeiro, e tambm porque
possui mais recursos federais. S com a contribuio dos estados de So Paulo, Rio de
Janeiro e Minas Gerais no seria possvel fazer todos esses investimentos.
Outra diferena entre as Bacias do PCJ e do Paraba do Sul que, nesta ltima, no foi
criada uma fundao de direito privado, mas uma associao civil de direito privado,
para atender s legislaes de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, embora a de So Paulo
no tenha sido atendida. Essa divergncia nas legislaes outra grande dificuldade
para a gesto dos recursos hdricos.
Com relao aos percentuais de custeio na Bacia do Paraba do Sul, como j visto, eles
correspondem a 7,5% do custo da arrecadao, mais 10% da arrecadao do Rio de Janei-
ro e 20% do Guandu. Como esses percentuais no so suficientes, instituiu-se outra for-
ma de complement-los. No contrato de gesto, que define as metas a cumprir, criou-se
uma rubrica na parte de investimentos que significa atendimento s metas do contrato
de gesto. Nessa rubrica so alocadas algumas aes, que deveriam estar na rubrica de
custeio. Assim, hoje, chega-se a uma mdia de 15%. Em resumo, a Agncia do Paraba
do Sul utiliza para custeio 7,5% dos recursos arrecadados, mais uns 15% que ficam, na
rubrica de investimentos, em aes prioritrias para o cumprimento do contrato de gesto.
Estudos Estratgicos
300 Instrumentos de Gesto das guas

COMITS PCJ: 20 ANOS


DE AO NA GESTO DE
RECURSOS HDRICOS65
Sergio Razera
Diretor-Presidente da Agncia das Bacias Hidrogrficas dos Rios
Piracicaba, Capivari e Jundia (Agncia das Bacias PCJ)

Falando um pouco a respeito da regio do PCJ, essas trs letras significam Bacias do
Piracicaba, do Capivari e do Jundia. O ttulo identifica uma atuao j de vinte anos,
porque o Comit nasceu com a Lei paulista n 7.663/1991 e, desde l, vem-se traba-
lhando at antes da lei com a criao de um consrcio intermunicipal, que, naquele
momento, representava os municpios da Bacia PCJ.
Houve, ento, uma articulao dos prefeitos, em razo da presso da sociedade e pela
impossibilidade legal de eles participarem da gesto das guas, que era centralizada,
poca, no Departamento Nacional de guas e Energia (DNAE), no mbito federal, e
no Departamento de guas e Energia Eltrica (DAEE), rgo estadual de So Paulo.
Ento, toda essa luta, principalmente do municpio de Piracicaba, comeou em 1989.
Desde ento, a sociedade vem se movimentando e se articulando, lutando para que a
gesto passasse da forma centralizada para a descentralizada.
No caso do PCJ, esse modelo tem funcionado bem. O planejamento vem sendo feito,
principalmente por meio do Plano de Bacia, estando-se na iminncia de atingir a pri-
meira grande meta, que ter 100% do esgoto domstico tratado. Hoje, de 67 munic-
pios da Bacia PCJ que tm a sede do municpio dentro da Bacia, a expectativa que
100% do esgoto coletado passaro por tratamento at o final de 2017 ou 2018. O Plano
de Bacia prev isso para 2020, mas, certamente, a meta ser atingida um pouco antes,
graas aos investimentos que os municpios e as empresas de saneamento vm fazendo,
juntamente com o dinheiro da cobrana.
Ento, pode-se afirmar com certeza que a Poltica Nacional de Recursos Hdricos pro-
duzida por esta Casa, que vista mundo afora como uma excelente Lei das guas, vem
dando bons resultados na Bacia PCJ.
Contextualizando-a, conforme a figura seguinte, a Bacia PCJ muito pequena, com
apenas 15 mil km2 de rea. So 75 municpios no total, porm s 67 deles tm a sua

65 Palestra proferida em reunio ordinria do Cedes em 14/05/2014.


301

sede dentro da rea geogrfica da Bacia. A sede do Comit situa-se no municpio de


Piracicaba, na poro mais a jusante, a oeste. A leste est a poro mineira, com cinco
municpios, em reas de nascentes que fazem parte da Bacia. Os rios em vermelho so
de domnio da Unio, e todos os demais so de domnio dos estados de So Paulo ou
de Minas Gerais.

Figura 1. Mapa das Bacias PCJ.

Fonte: Agncia das Bacias PCJ (2006).

A Bacia inclui o Sistema Cantareira, muito em moda atualmente. Hoje fcil falar
do Cantareira, no por suas virtudes, mas pelos problemas nele vivenciados. Ele um
complexo de quatro barragens, que captam ou reservam gua da melhor qualidade das
nascentes, tendo sido criado para abastecer a Regio Metropolitana de So Paulo. Hoje,
metade dela abastecida com guas do Sistema Cantareira. Enquanto isso, para o res-
tante da regio do PCJ, com 5,3 milhes de habitantes, restaram apenas 5 m3/s, mas, na
atual crise, com essa estiagem, apenas 3 m/s esto sendo liberados para o PCJ.
Mas a se fala assim: Srgio, e voc vem aqui ainda dizer que est funcionando? Sim,
funciona, porque poderia estar muito pior, se no houvesse a gesto descentralizada
e participativa dos recursos hdricos. Se houve uma falha, foi na outorga do Sistema
Estudos Estratgicos
302 Instrumentos de Gesto das guas

Cantareira, feita em 2004, por no ter previsto, por falta de experincia prvia, o que
aconteceria quando enchessem e extravasassem as barragens e o que aconteceria quan-
do o Sistema esgotasse a sua capacidade, seja do volume til, seja, agora, do chamado
volume morto, que um volume no operacional. O volume til retirado por gra-
vidade, enquanto que o volume morto s se tira com bombeamento, que o que vem
ocorrendo hoje ou ainda vai acontecer em algumas represas.
A regio da Bacia PCJ muito industrializada, densamente urbanizada, sendo Campi-
nas a maior cidade, com 1,2 milho de habitantes. H outras reas de desenvolvimento:
em Campinas mesmo, o Aeroporto de Viracopos; em Piracicaba, um forte centro auto-
motivo em construo, e ainda Jundia, Limeira e outras cidades com muito potencial.
A populao da regio cresce acima da mdia nacional.
De uma ponta a outra da Bacia, so cerca de 250 km de carro. Os problemas so gran-
des, mas, em termos de locomoo, fcil nela transitar. Trata-se de um rio pequeno
que, no modelo centralizado, foi totalmente poludo, no tendo havido gesto. Havia
inmeras dificuldades para captar gua para o abastecimento pblico em pocas nor-
mais de chuva, e a gesto dos recursos hdricos desses 20 anos conseguiu fazer com que
esse rio tivesse hoje uma qualidade muito melhor.
O Comit de Bacia PCJ est sob a gide de trs legislaes: a estadual paulista, a esta-
dual mineira e a federal esta, a Lei n 9.433/1997. Portanto, h trs Comits de Bacia
o mineiro, o paulista e o federal , que funcionam integradamente, tm uma Diretoria
colegiada, o mesmo Plenrio, as mesmas deliberaes, o mesmo Plano de Bacia e uma
atividade conjunta. Portanto, no existe um Comit de sub-bacia, um Comit afluente,
a situao um pouco mais cmoda.
Conforme a figura seguinte, h o Plenrio dos Comits, e por isso se usa o nome no
plural, Comits PCJ: o PCJ Federal, o mineiro chamado de PJ e o paulista o
PCJ. H uma diretoria colegiada, e a Agncia das Bacias PCJ funciona, por fora da
legislao paulista, como uma fundao de direito privado. No mbito do Comit, h
12 Cmaras Tcnicas. So mais de 800 entidades participantes, mais de mil pessoas
fsicas participando das reunies. Estas so mensais e, em pocas de crise, h at mais
de uma reunio ao ms.
303

Figura 2. Organograma dos Comits PCJ.

Fonte: Agncia das Bacias PCJ (2013).

Trabalham-se os Regimentos Internos dos Comits de tal forma que exista um ncleo que
participe com membros dos trs Comits de Bacia, representando 52% dos Plenrios, con-
forme a figura seguinte. Ento, se esse ncleo votar a favor, ele j tem maioria. isso que
garante, regimentalmente, a maioria e o poder legal de decidir de forma uniformizada.

Figura 3. Composio dos Comits PCJ.

Fonte: Agncia das Bacias PCJ (2013).


Estudos Estratgicos
304 Instrumentos de Gesto das guas

A Agncia funciona como fundao de direito privado, com um quadro de funcionrios


de 24 cargos, 16 dos quais j preenchidos por concurso pblico, todos eles tcnicos.
Apenas alguns cargos de diretoria e coordenao so de confiana.

Figura 4. Estrutura Organizacional da Fundao Agncia das Bacias PCJ.

Fonte: Agncia das Bacias PCJ (2011).

O grfico seguinte mostra um dos desafios enfrentados. Em 1990, havia uma populao
em torno de 3 milhes de habitantes, que hoje chega a 5,3 milhes.

Grfico 1. Evoluo da populao total das Bacias PCJ.

Fonte: Irrigart (2013).


305

Conforme mostrado nas figuras seguintes, no Plano de Bacia foi feito um levantamento
do crescimento populacional e industrial. Observa-se, na linha tracejada em vermelho,
como se comportaria a projeo de crescimento da populao. O desafio, pois, como
complementar a quantidade de gua necessria para abastecer os habitantes dessa re-
gio, contando ainda com o seu crescimento.

Figura 5. Capa do Relatrio Sntese do Plano das Bacias PCJ 2010 a 2020.

Fonte: Cobrape (2011).

Grfico 2. Evoluo da Populao das Bacias PCJ com projeo at 2020.

Fonte: Irrigart (2013).

Um dos objetivos do PCJ fazer com que o esgoto produzido pelas cidades e inds-
trias seja lanado com tratamento e no polua tanto os rios quanto vinha poluindo.
Estudos Estratgicos
306 Instrumentos de Gesto das guas

No estado de So Paulo, onde est a maioria dos usurios industriais, as indstrias so


muito fiscalizadas pelo rgo ambiental do estado, a Companhia Ambiental do Estado
de So Paulo (Cetesb). S para se ter uma ideia, a remoo de carga gerada dentro das
indstrias no estado de So Paulo, no PCJ, da ordem de 92%. Ento, a contribuio
da indstria para a poluio do rio hoje muito pequena, em torno de 8% de todo o
despejo da regio.
A figura seguinte mostra a evoluo do tratamento dos efluentes ao longo do tempo,
com dados oficiais da Cetesb. Aguardam-se os dados relativos a 2013, que, provavelmen-
te, vo superar a casa dos 64%, havendo a expectativa de se chegar a 100% em 2017.
Como j dito, o Plano prev esse percentual s para 2020, mas a expectativa de que
isso acontea antes.

Grfico 3. Estimativa da Evoluo do Tratamento de Esgoto nas Bacias PCJ.

Fonte: Irrigart (2013).

A exemplo do que foi feito no So Francisco, o levantamento mostrado na figura


seguinte levou em conta 18 fontes de recursos do governo federal, como o Plano de
Acelerao do Crescimento (PAC), entre outras, e do governo estadual paulista, que
tem dois programas muito fortes: um se chama gua Limpa, que no s apresenta o
dinheiro para o municpio, mas tambm executa a obra, e o estado mesmo licita; e
o outro programa o Regua, que ajuda os municpios a combater o desperdcio da
gua que, depois de tratada, no chega ao cidado, perde-se por vazamentos e outros
motivos. Esse levantamento mostra que h hoje na Bacia, s para tratamento de esgo-
tos, aproximadamente R$ 1,8 bilho, o que d nimo e expectativa de se chegar logo
primeira grande meta de tratamento de esgoto.
307

Grfico 4. Investimentos realizados e previstos de 2008 a 2013.

Fonte: Irrigart (2013).

As figuras seguintes mostram os programas de investimento. Seguindo a lgica da or-


ganizao prevista no Plano Estadual de Recursos Hdricos, que por Programas de
Durao Continuada (PDCs), com uma necessidade de R$ 2,753 bilhes at 2014, a
grande fatia dos recursos ser aplicada em tratamento de esgoto (PDC 3). A outra gran-
de fatia destina-se ao combate ao desperdcio nas redes (PDC 5) e outras aes, como
reflorestamento e educao ambiental. De 2015 a 2020, h uma inverso, diminuindo-
-se um pouco a aplicao em tratamento de esgoto e passando-se a gastar um pouco
mais em combate ao desperdcio.

Quadro 1. Programas de Durao Continuada (PDCs).

Fonte: CRH-SP (2005).


Estudos Estratgicos
308 Instrumentos de Gesto das guas

Figura 6. Distribuio dos Investimentos por PDC.

Fonte: Cobrape (2011).

Esse combate perda fundamental, porque, ao dar eficincia aos servios de sanea-
mento, evita-se que o municpio, mesmo crescendo, v ao rio tirar mais gua. Ele no
precisar dela, porque vai ter maior eficincia. Alm disso, ele ainda colocar dinheiro
do seu oramento para fazer novos investimentos, at em tratamento de esgoto. Ento,
esse um programa estratgico no PCJ, porque os servios de saneamento precisam
desse fortalecimento.
Sabe-se que a despoluio de um rio, de uma bacia hidrogrfica, mundo afora como
nos casos do Sena-Normandia, na Frana, e do prprio Tmisa, em Londres , feita
com vultosos investimentos pblicos federais. A despoluio, nesses dois casos, no foi
feita com tarifa de gua e, muito menos, com cobrana pelo uso da gua. No Brasil,
quando se implantou a cobrana pelo uso da gua, sonhou-se que isso resolveria todos
os problemas, despoluiria uma bacia, mas essa no era a inteno nem a previso, e
agora mais do que nunca.
Segundo a Profa Mnica Porto, da Universidade de So Paulo (USP), o Tmisa foi des-
poludo, mas no h um sistema de gesto na Inglaterra, da que ele est novamente po-
ludo. Ao contrrio, na Frana, o Sena-Normandia teve grandes investimentos e h um
sistema de gesto; assim, ele permanece despoludo. Ento, esse um grande exemplo
de que gesto dos recursos hdricos tem data para comear, mas no para terminar,
um processo ad eternum. No PCJ, a expectativa estar em 2014 com 79% de remoo
de cargas, e chegar a 100% em 2020.
309

Grfico 5. Evoluo do Tratamento de Esgoto nas Bacias PCJ.

Fonte: Irrigart (2013).

A prxima figura refere-se a um indicador o ndice de Qualidade da gua (IQA) que


mostra o efeito dos milhes de dlares e reais investidos, nesses ltimos anos, em tratamen-
to de esgoto na Bacia PCJ. Ainda no existe um levantamento completo, mas h evidente
melhoria na qualidade das guas do rio. Aumentaram-se os pontos de monitoramento ao
longo da calha do rio, de 37 para 84. Na mdia, as medidas nesses pontos mostram que os
percentuais de qualidade tima e boa da gua vm melhorando significativamente ao lon-
go dos anos e que os das classes regular e ruim esto diminuindo. Os dados desse grfico
do nimo, por mostrarem claramente que a gesto dos recursos hdricos , sim, benfica
e possvel, quando existe participao dos usurios e da sociedade como um todo.

Grfico 6. Classificao dos pontos de amostragem nas


Bacias PCJ em funo do IQA.

Fonte: Cetesb.
Estudos Estratgicos
310 Instrumentos de Gesto das guas

De acordo com a figura seguinte, as aes de consolidao identificadas como mais


importantes nesses ltimos 20 anos, por meio das Cmaras Tcnicas, aumentando-se
nelas a participao da sociedade e ouvindo-se os especialistas, foram a instituio da
cobrana nos trs domnios estaduais, paulista e mineiro, e federal e a implantao
da Agncia de gua.

Quadro 2. Aes Concretizadas.

Fonte: Agncia das Bacias PCJ (2014).

Hoje, com a profissionalizao da Secretaria Executiva do Comit de Bacia, este faz


suas reunies com todo o amparo e apoio tcnico, administrativo e financeiro da Agn-
cia. Ento, o Comit, como frum, vai reunio para deliberar, no mais se preocu-
pando em saber se h estrutura, gua, caf, projetor, enfim, s se ocupando com as
deliberaes. E h mais aes: a elaborao do Plano da Bacia, j aprovado, com uma
proposta de enquadramento, e a viabilizao de projetos para a melhoria da oferta de
quantidade e qualidade da gua.
Das 18 possibilidades analisadas no estudo Macrometrpole Paulista, que envolve
a Regio Metropolitana de So Paulo, Sorocaba, Vale do Paraba, Baixada Santista,
PCJ, Alto Tiet e Campinas, incluindo nove arranjos, para que toda essa regio consiga
superar suas necessidades de gua at 2025, duas so barragens no PCJ, que, certamen-
te, daro uma segurana maior, quando estiverem implantadas. Essas barragens esto
previstas para regularizar, ao longo de dois anos, 7 m3/s de gua, que mais ou menos
o que se necessita hoje do Sistema Cantareira. Instaladas essas barragens, isso no sig-
nifica que no se precisar mais do Cantareira, mas haver uma condio melhor de
311

segurana. Essas duas barragens esto sendo desapropriadas, sendo que o governo do
estado j licitou o projeto executivo delas.
Como aes concretizadas, cita-se ainda a rede de monitoramento da Bacia, composta
hoje por 15 pontos de quantidade e oito de qualidade da gua, rede essa que funciona
on-line, 24 horas por dia, na internet. Ou seja, pode-se entrar agora no sistema e saber
quanta gua est passando em Campinas, em Piracicaba, no Sistema Cantareira etc.
Ento, um sistema muito interessante.
A figura seguinte mostra algumas iniciativas importantes em andamento, como a ela-
borao de um plano para a efetivao do enquadramento e a recuperao da capa-
cidade de investimento das cobranas, entre outras. Os sites da Agncia e do Comit
esto acessveis na internet e, no YouTube, h um programa chamado TV PCJ so 25
programas curtos de televiso, com 8 minutos que mostram bem, para a sociedade,
as atividades do Comit, enfim, os problemas e as solues que esto sendo discutidos.

Quadro 3. Iniciativas importantes em andamento.

Fonte: Agncia das Bacias PCJ (2014).

Finalizando, necessrio ressaltar nesse trabalho, que vem sendo feito em conjunto
com a ANA e o CNRH, algumas dificuldades operacionais, em razo da existncia
de domnios estadual e federal das guas. Bacias como as do Paraba do Sul, PCJ, So
Francisco e Doce precisam ter um tratamento diferente, porque elas so interestaduais,
Estudos Estratgicos
312 Instrumentos de Gesto das guas

e a situao que, via de regra, a lei, a fiscalizao, a auditoria, todas elas so separadas
e duplicadas, s vezes at triplicadas ou quadruplicadas.
Isso ocorre porque, sobre as contas da cobrana e da Agncia, h oito fiscalizaes, no
caso do PCJ e certamente, no caso do Paraba e do So Francisco, pode haver at mais
do que isso, por parte dos TCEs, do TCU, da ANA, do Ministrio Pblico, que tem
que fiscalizar por se tratar de fundao, alm do Conselho Fiscal, do Conselho Delibe-
rativo e do prprio Plenrio do Comit. Ento, h uma srie de instncias, com regras
e limites prprios, o que complica muito a gesto nesses casos de bacias interestaduais.
Muito mais do que rever a Lei das guas, do que mais se necessita que o CNRH e a
ANA promovam a regulamentao dos artigos da Lei n 9.433/1997 que ainda no o fo-
ram, para que haja um pouco mais de tranquilidade. A experincia brasileira de 18 anos
de Poltica Nacional de Recursos Hdricos relativamente curta ante outros exemplos
mundiais. Ento, necessrio caminhar um pouco mais.
O caminhar at aqui, para a Bacia PCJ, foi muito importante e produtivo. Mas preciso
ressaltar que os 7,5% previstos na lei para o custeio no so suficientes para manter uma
Agncia de Bacia tcnica robusta, e no mudando para 10% que se resolver esse
problema. O percentual teria que ser em torno de 20% a 25%, para se ter uma Agncia
robusta, do jeito que se sonha que as Agncias sejam.
Alm disso, a integrao das polticas pblicas fundamental, porque a aplicao de
recursos do Oramento Geral da Unio na rea de saneamento no tem nenhuma li-
gao com o Plano da Bacia ou com a Poltica de Recursos Hdricos, ele um modelo
antigo. Quando o gestor vai aplicar recursos para tratar esgoto numa bacia, ele tem que
ter a viso do Plano da Bacia para saber onde melhor aplic-los. A poltica de saneamen-
to, portanto, tem que estar integrada de recursos hdricos, assim como de meio am-
biente, principalmente s aes do Fundo Nacional do Meio Ambiente, que poderiam
estar muito mais vinculadas s metas e aos objetivos da Bacia.
Ao final da palestra, o senhor Deputado Inocncio Oliveira, Presidente do Cedes, fez obser-
vaes e perguntas ao palestrante, indagando sobre a arrecadao mensal do PCJ, ao que
o palestrante esclareceu ser ela em torno de R$ 17 milhes por ano, incluindo a cobrana
paulista, alm de outros R$ 18 milhes na cobrana federal, totalizando R$ 35 milhes por
ano, que so insuficientes para o custeio e os investimentos na Bacia.
No caso do PCJ, h duas fontes de recursos para custeio: 10% da arrecadao paulista,
ou seja, R$ 1,7 milho, mais 7,5% da arrecadao federal, ou seja, R$ 1,35 milho por
ano. Ento, arrecadam-se em torno de R$ 3 milhes por ano para custeio, dos quais se
usam hoje, aproximadamente, R$ 2,6 milhes para custear a atual estrutura. E o restan-
te do recurso, pouco mais de 90% dos R$ 35 milhes, totalmente investido em obras
e servios para melhorar as condies da Bacia.
Centro de Estudos e Debates Estratgicos
5

Estudos Estratgicos
A quinta edio da srie Estudos Estratgicos traz uma anlise sobre a
situao da gesto das guas no Pas, mormente aps o advento da Lei
n 9.433/1997, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, INSTRUMENTOS DE
com foco na situao da implantao dos instrumentos de gesto nela
previstos. Para o conhecimento da temtica, foram ouvidos gestores GESTO DAS GUAS
pblicos da Agncia Nacional de guas, especialistas do campo acadmico

INSTRUMENTOS DE GESTO DAS GUAS


e da iniciativa privada, alm de profissionais que atuam diretamente nos
Comits de Bacia Hidrogrfica e nas Agncias de gua. O estudo prope
um projeto de lei que visa aprimorar a citada Lei, alm de uma indicao
ao Poder Executivo para que a proposta seja discutida no mbito do
Conselho Nacional de Recursos Hdricos, com o intuito de, sem alterar
sua estrutura e os principais conceitos nela insertos, preencher algumas
lacunas da Lei e lhe dar sinalizaes quanto aos rumos a serem adotados
em face dos desafios j enfrentados e dos que ainda viro relativos
disponibilizao de gua em quantidade e qualidade para o equilbrio
ambiental e o desenvolvimento das atividades humanas.

Conhea outros ttulos da srie Estudos Estratgicos


na pgina do Centro de Estudos e Debates Estratgicos: www.camara.leg.br/cedes
ou na pgina da Edies Cmara, no portal da Cmara dos Deputados:
www.camara.leg.br/editora

Estudos Estratgicos | 5

Braslia / 2015

capa instrumentos de gestao das aguas.indd 1 13/05/2015 16:34:18