RECIIS R. Eletr. de Com. Inf. Inov. Sade. Rio de Janeiro, v.4, n.1, p.36-45, mar.
, 2010
Carlos Vidigal
Doutor em Relaes Internacionais e professor A poltica exterior brasileira e sua diplomacia conheceram um avano significativo em
de Histria da Amrica da Universidade de
Braslia.
cvidigal@gmail.com
Pode uma potncia ser cordial? A literatura realista
das relaes internacionais responderia, sem exitao,
negativamente questo proposta. O realismo clssico
consolidou como fontes de poder e base para a construo
da potncia os recursos econmicos do pas, as foras
armadas e a capacidade de formar a opinio ou, em outras
palavras, de construir um arcabouo poltico-ideolgico e
estabelecer consensos por meio dele (CARR, 2001). O
neorrealismo, porquanto reconhea a importncia de outros
atores no cenrio internacional, como as empresas, as
organizaes internacionais, as no-governamentais e mesmo
os indivduos, no se afasta de sua origem, qual seja, o Estado
como principal ator no jogo internacional e a fora militar e
econmica como suas principais armas. A cordialidade bem
vista no exerccio cotidiano da diplomacia, mas est longe de
representar um recurso relevante de poder.
As perspectivas pluralistas reconhecem a existncia
de diversos atores, valoriza o direito internacional pblico
[www.reciis.cict.fiocruz.br]
e-ISSN 1981-6278
Artigo original
Brasil: potncia cordial?
A diplomacia brasileira no incio do
sculo XXI
DOI: 10.3395/reciis.v4i1.344pt
Resumo
seus conceitos, instrumentos e prticas no incio do sculo XXI, o que corresponde
a um novo padro na insero internacional do pas, uma resposta aparentemente
positiva diante da nova fase da globalizao e caracterizada pela cordialidade. As
relaes internacionais do Brasil passaram nesse perodo por, pelo menos, quatro
grandes mudanas: maior nfase na internacionalizao das empresas brasileiras,
diversificao dos laos internacionais do pas, atuao mais contundente nos
organismos internacionais e a adoo do princpio da no-indiferena. Em seu conjunto,
ao qual possvel agregar outros elementos, a poltica exterior brasileira revela o
exerccio de uma poltica de potncia, sem que isso signifique a incorporao de
valores e elementos do realismo clssico e do neorrealismo. Trata-se da construo de
uma potncia cordial, pretensamente cooperativa e moderna no plano internacional,
porm incapaz de superar suas mazelas internas.
Palavras-chave
relaes internacionais; poltica exterior brasileira; cooperao internacional; potncia;
no-indiferena
e o princpio pacta sunt servanda, alm de considerar
que o multilateralismo o caminho que pode levar as
relaes internacionais a um patamar superior de dilogo,
com regras aceitas por todos. A cordialidade, neste caso,
elemento importante no exerccio diplomtico, com a
capacidade de dinamizar as negociaes, porm a partir
de uma convergncia anteriormente existente. Na viso de
Rosenau (2000), a convergncia se d em torno de regras,
procedimentos e acordos internacionais consensualmente
estabelecidos por dois ou mais Estados, o que permite que se
fale da existncia de uma governana global. A governana
um fenmento mais amplo do que governo, abrangendo
instituies governamentais e mecanismos informais:
A governana um sistema de ordenao que s
funciona se for aceito pela maioria (ou pelo menos
pelos atores mais poderosos do seu universo),
enquanto os governos podem funcionar mesmo em
face de ampla oposio sua poltica. (...) Portanto,
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pode-se falar em governana sem governo sem
mecanismos regulatrios em uma esfera de atividade
que funcione efetivamente mesmo que no tenha
o endosso de uma autoridade formal (ROSENAU,
2000, p. 16).
A referncia aceitao de um sistema de ordenao
pela maioria inclui certamente a cordialidade, mas esta
no significa um pr-requisito para o sistema, pois, nesta
perspectiva, o conflito de interesses parte integrante do
sistema e comporta atitudes no cordiais. Esta forma de
interpretar a cordialidade na rea diplomtica est presente
igualmente na viso construtivista das relaes internacionais.
Alexander Wendt, expoente da corrente construtivista,
definiu essa perspectiva terica como uma teoria estrutural
do sistema internacional, com as seguintes caractersticas: os
Estados devem ser a unidade principal de anlise do sistema
internacional; as estruturas-chave no sistema de Estados
so mais intersubjetivas que materiais; e os interesses e as
identidades dos Estados so construdos pelas estruturas
sociais, pela natureza humana e pela poltica domstica
(WENDT, 1994). Em sua viso, o que importa no so
os fatos como a distribuio da riqueza material entre os
Estados, e sim sua interpretao e significado dado pelos
prprios agentes. Se aplicarmos tais idias poltica exterior
brasileira, pode-se afirmar que a viso de mundo dos
brasileiros e os valores tradicionais de sua poltica exterior
influenciam fortemente as atuais diretrizes internacionais do
pas, o que no uma exclusividade brasileira. Tal vnculo
seria comum s mais diferentes naes, inclusive os Estado
Unidos da Amrica.
A poltica exterior norte-americana nutriu-se e continua
a nutrir-se do que alguns tericos denominam soft power,
a capacidade que possuem os dirigentes de Washington de
construir consensos no plano internacional e que dialoga
diretamente com o conceito gramsciano de hegemonia.
(...) a universalidade da cultura de um pas e sua
capacidade de estabelecer um conjunto de normas
e instituies favorveis que governem setores de
atividade internacional so fontes decisivas de poder.
Os valores da democracia, da liberdade pessoal, na
mobilidade social e da abertura, frequentemente
expressos na cultura popular americana, a instruo
superior e a poltica externa contribuem com o poder
do nosso pas em muitas reas (NYE JR, 2002, p. 37).
O soft power estadunidense no se confunde com a
cordialidade da diplomacia brasileira, pois, alm da maior
abrangncia, reconhecido como importante fonte de
poder e aplicado de forma sistemtica em suas negociaes
internacionais. Em outras palavras, a cultura norte-americana
parte constituinte de sua poltica comercial, de seus
investimentos, de suas intervenes armadas. A cordialidade
brasileira, diferentemente, vincula-se mais a uma forma de
conduzir a poltica exterior que a uma essncia. Cordialidade,
entretanto, no significa apenas boas maneiras e trato afvel.
Recorre-se aqui a Srgio Buarque de Holanda e seu clssico
Razes do Brasil, obra em que abordou o tema da cordialidade
brasileira aplicado no s relaes internacionais do pas,
mas s prticas sociais e polticas. Para Holanda, o homem
cordial age a partir dos sentimentos que brotam diretamente
do corao, sem a mediao da racionalidade, tratando de
maneira diferenciada amigos e adversrios, e limitando o
espao para o funcionamento de normas e regras abstratas.
Nesse sentido, a cordialidade conspira contra a burocracia e a
democracia (WEGNER, 2009, p. 217).
No seria justo acusar a diplomacia brasileira e as
diretrizes de poltica exterior de atuar em sentido contrrio
aos valores e s regras da democracia, mesmo porque nesse
ponto a noo de cordialidade aplicada poltica exterior
se afasta de Srgio Buarque de Holanda. A Chancelaria
brasileira preza a competncia tcnica, o dilogo internacional
e seus foros. No entanto, deve-se reconhecer que tanto a
diplomacia presidencial de Fernando Henrique Cardoso
quanto o personalismo de Lus Incio Lula da Silva buscaram
o dilogo informal, as relaes pessoais fluidas com grandes
autoridades internacionais, o discurso diplomtico simptico
s causas sociais, ambientais e da paz. Tal comportamento
talvez mais movido pela paixo que pela razo encobre
algumas das grandes contradies da poltica exterior
brasileira: pas signatrio dos mais importantes instrumentos
jurdicos internacionais de defesa dos direitos humanos,
de proteo ao meio ambiente, de combate aos ilcitos
internacionais e de defesa da soluo pacfica de controvrsias,
apresenta dificuldades extremas no sentido de equacionar,
internamente, violaes aos direitos humanos, agresses ao
meio ambiente e combate ao trfico de armas e de drogas,
por exemplo.
Embora se reconheam alguns avanos nessas reas, do
ponto de vista poltico interno, o caminho a ser percorrido
longo e sinuoso. Em contrapartida, a poltica exterior

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brasileira, sob o governo Lula da Silva, tem dado mostras
de agressividade em reas como as negociaes na OMC,
a oposio Alca (que praticamente caiu no esquecimento)
e a busca da diversificao de mercados e de promoo
das empresas brasileiras no exterior. Seria, nesse sentido, a
cordialidade uma parte essencial de um soft power brasileiro,
como sustentculo da maior projeo internacional do pas
nos ltimos anos? O propsito do presente texto tentar
responder, de maneira preliminar, a essa e outras questes
vinculadas ao da diplomacia brasileira no atual governo.
Acumulado histrico e cordialidade
O conceito de acumulado histrico, aplicado poltica
exterior brasileira, foi desenvolvido por Amado Luiz Cervo
no livro por ele organizado O desafio internacional (CERVO,
1994). Aps explicitar que na rea de Relaes Internacionais
no Brasil h um pensamento sem teoria, ou seja, que
diferentemente da academia inglesa ou norte-americana,
no Brasil no desenvolvemos a teorizao em relaes
internacionais, o que no , em si, um elemento negativo,
Cervo procurou explicitar os princpios e valores inerentes
poltica exterior, formadores de um determinado padro de
conduta da diplomacia brasileira. Como parte do acumulado
histrico da poltica exterior brasileira identificou o pacifismo,
o juridicismo, o realismo (que, com o tempo, tornou-se
pragmatismo) e o desenvolvimento econmico como vetor.
Os padres de conduta da diplomacia brasileira exercem
pelo menos duas funes: do previsibilidade ao externa
e moldam as polticas exteriores dos governos, impondo-se
sua sucesso e mesmo mudana de regime poltico.
Na atualizao feita em torno do acumulado histrico
da poltica exterior brasileira foram identificados nove
elementos, a saber: a) autodeterminao, no-interveno
e soluo pacfica de controvrsias; b) juridicismo; c)
multilateralismo normativo; d) ao externa cooperativa e
no-confrontacionista; e) parcerias estratgicas; f) realismo
e pragmatismo; g) cordialidade oficial no trato com os
vizinhos; h) desenvolvimento como vetor; i) independncia
de insero internacional (CERVO, 2008, p. 26-31).
Entre os elementos do acumulado histrico brasileiro
que se aproximam da noo de cordialidade esto a soluo
pacfica de controvrsia, a ao externa cooperativa e no-
confrontacionista e a cordialidade oficial no trato com os
vizinhos. Sustentada pelo pacifismo da sociedade brasileira, a
soluo pacfica de controvrsias dialoga com a convivncia das
diferenas na sociedade brasileira, que sugere a coexistncia
entre naes de diferentes culturas. A ao externa cooperativa
e no-confrontacionista tem como histrico o alinhamento
ao Ocidente poca das duas grandes guerras e como
princpio a convico de que a cooperao internacional
o melhor caminho para o desenvolvimento econmico e
tecnolgico. A no-confrontao se evidencia historicamente
nas relaes do Brasil com os Estados Unidos, que podem
apresentar momentos de tenso e conflitos pontuais, mas
jamais o confronto. Quanto cordialidade no trato com os
vizinhos, segundo Cervo, um padro de conduta concebido
no sculo XIX, pelo Visconde, e, no sculo XX, pelo Baro de
Rio Branco, vinculado idia da implementao da amizade
e de desenvolvimento dos negcios, como instrumentos para
a manuteno da paz.
A cordialidade oficial aconselha conduta regional que
no ostente a grandeza nacional e a superioridade
econmica e que elimine gestos de prestgio, mas
que se guie pela realizao dos interesses do Brasil
sobre os dos vizinhos, seja pela cooperao seja
pela negociao, e fortalea seu poder internacional,
razes que podem momentaneamente quebrar a
cordialidade. A quebra no aconselhvel, por tal
razo o governo Lula recusou-se a abrir conflito com
seus colegas da Argentina e Bolvia, Nstor Kirchner e
Evo Morales, quando interesses do comrcio exterior e
dos investimentos brasileiros foram afetados (CERVO,
2008, p. 30).
A cordialidade no trato com os vizinhos, sustentada
essencialmente pela realizao dos objetivos do pas no
largo prazo, pode ser aplicada igualmente Venezuela sob
Hugo Chvez, objeto de grande discusso na sociedade e
no parlamento brasileiro. Os que se limitam a destacar os
elementos autoritrios do governo de Hugo Chvez e que
pedem o afastamento em relao Venezuela ignoram
no apenas os excelentes resultados que o Brasil obteve
junto quele pas, tanto no plano comercial quanto nos
investimentos diretos, mas tambm o fato de que o
afastamento nada traria de positivo. A cordialidade oficial
evita desgastes desnecessrios para a diplomacia brasileira e
permite que maior ateno seja prestada na negociao de
pontos substanciais de acordos.
H, portanto, uma cordialidade que se faz presente nas
relaes com os vizinhos, e que se estende, em situaes
especficas, soluo pacfica de controvrsia e ao
externa cooperativa e no-confrontacionista. a cordialidade
oficial. Haveria, ao lado desta, outras manifestaes de
cordialidade, mais vinculadas ao impulso do corao que ao
clculo estratgico?
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Vises pouco condescendentes ao governo Lula da Silva e cordialidade permeia vrios desses princpios e contribuiu para
sua poltica exterior j estavam presentes nos primeiros anos tornar o Brasil um pas pacifista, democrtico e comprometido
de governo. Uma das principais crticas foi desferida contra a com o direito humanitrio. Pelo menos em termos oficiais.
busca de novas parcerias estratgicas ou pelo menos maneira
pela qual o Itamaraty a orientou. Diante das dificuldades em Os trs ds da poltica exterior do governo Lula
fazer avanar, internamente, seus programas de governo,
A poltica exterior do governo Lula da Silva pode ser
Lula da Silva teria transferido para a poltica exterior o papel
sintetizada, em linhas gerais, no trinmio desenvolvimento,
de dar credibilidade ao governo, aproveitando-se da fuso
democracia, diversificao, esta ltima utilizada em, pelo
da bonomia presidencial com o profissionalismo do ministro
menos, dois sentidos, o da busca de novas parcerias
Celso Amorim. Aos discursos do presidente Lula quanto
econmico-comerciais e o da participao ativa do Brasil
abertura de grandes oportunidades de negcios vinculadas
na construo de novos foros internacionais, ou, no dizer
quase automticas parcerias estratgicas com Rssia, ndia
do Itamaraty, novos mecanismos regionais, como o Ibas, o
e China, a crtica respondeu com a pouca ateno dirigida
G20 comercial e o Bric. A cordialidade, como elemento da
aos negcios com os Estados Unidos. Segundo o embaixador
diplomacia nacional, impulsiona essas diretrizes que formam
Rubem Barbosa, um dos principais crticos da poltica exterior
parte da identidade internacional do Brasil.
do governo Lula...
Celso Lafer definiu como elementos da identidade
h uma preocupao com o futuro do relacionamento internacional do Brasil: a nossa vizinhana; a insero do Brasil,
[com os Estados Unidos], em vista de uma percepo na condio de potncia mdia de escala continental, no eixo
de imprevisibilidade das aes do Brasil quando assimtrico do sistema internacional; as constantes grocianas
comparadas s de outros pases tradicionais, mas da poltica exterior brasileira; e a busca do desenvolvimento
previsveis opositores dos EUA, como a Rssia, ndia do espao nacional, por meio do nacionalismo de fins e
e China (Primeira Leitura, n 29, julho 2004). da diplomacia da insero controlada no mundo (LAFER,
2001). Converge dessa forma com Amado Luiz Cervo
Tais crticas se estendem aos dias de hoje e se revelam
e seu conceito de acumulado histrico, no qual esto
em certas ocasies, como o debate travado no parlamento
presentes o desenvolvimento como vetor, os princpios
brasileiro em torno do ingresso da Venezuela no Mercosul ou
grocianos (juridicismo, soluo pacfica de controvrsias,
na viagem que o Presidente do Ir Mahmud Ahmadinejad
autodeterminao) e a necessidade da diversificao.
fez ao Brasil, em novembro de 2009, ocasio em que Lula
O desenvolvimento econmico, na viso de Cervo, tornou-
defendeu o direito iraniano ao enriquecimento de urnio para
se vetor da poltica exterior do Brasil na dcada de 1930 e,
uso pacfico. Na viso de Celso Amorim, o Brasil est apenas
com alguns percalos, como a onda neoliberal da dcada de
exercitando seu direito de dialogar com os mais variados pases
1990, se estende aos dias de hoje. Para Lafer, a Revoluo
do mundo, independentemente de eventuais dificuldades que
de 1930 um verdadeiro divisor de guas na histria poltica,
os Estados Unidos e outros tenham em dialogar com eles.
econmica e cultural brasileira e levou a um aprofundamento
A cordialidade presente no dilogo com a Rssia e a China,
crtico sobre o nacionalismo brasileiro, por meio da noo
com a Venezuela e a Bolvia, com o Ir e Israel no deve
do Brasil como pas subdesenvolvido. Tal pensamento
ser confundida com inpcia, voluntarismo ou ingenuidade, na
ganhou fora nas dcadas de 1950 e 1960 e traduziu-se
medida em que ela dialoga com tradies da sociedade e da
no princpio de autonomia em poltica interna e exterior e na
poltica brasileira presentes na Constituio do pas. Deve-se
percepo de que a funo precpua da chancelaria brasileira
recordar que o artigo 4 da Constituio Federal estabelece os
identificar no cenrio internacional quais recursos externos
seguintes princpios norteadores das relaes internacionais
podem ser mobilizados para atender ao imperativo interno do
do Brasil: independncia nacional, prevalncia dos direitos
desenvolvimento. Tal processo alcanou as ltimas dcadas,
humanos, autodeterminao dos povos, no-interveno,
transitando da autonomia pela distncia (distanciamento
igualdade entre os Estados, defesa da paz, soluo pacfica
relativo do pas na dcada de 1970) para a autonomia pela
dos conflitos, repdio ao terrorismo e ao racismo, cooperao
participao (multilateralismo da dcada de 1990).
entre os povos para o progresso da humanidade e concesso
de asilo poltico. Como pargrafo nico, o dispositivo que No que tange ao eixo assimtrico do sistema
afirma o interesse do Brasil na integrao regional e na internacional, creio, com Gelson Fonseca Jr., que se antes
formao de uma comunidade latino-americana de naes. A o pas construiu, com razovel sucesso, a autonomia

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possvel pelo relativo distanciamento em relao
ao mundo, nesta virada de sculo esta autonomia
possvel, necessria para o desenvolvimento, s pode
ser construda pela participao ativa na elaborao
de normas e pautas de conduta da gesto da ordem
mundial (LAFER, 2001, p. 117).
A despeito das distintas percepes quanto natureza
e qualidade dos governos de Cardoso e de Lula da
Silva por parte de Cervo e Lafer, percepes muitas vezes
antagnicas, h uma convergncia em torno da tradio
diplomtica brasileira, de seus valores essenciais e de da
conduta da diplomacia brasileira. Convergncia tambm h
quanto inevitabilidade da globalizao e de uma insero
internacional mais ativa na mesma, quanto aos valores
da democracia aplicados ao jogo internacional e quanto
diversificao dos laos internacionais do Brasil.
A democracia brasileira, embora descontinuada na
trajetria do pas no sculo XX e questionvel em seus
elementos essenciais, foi identificada como princpio basilar
da poltica exterior brasileira pelo diplomata e acadmico
Alexandre Parola. Na obra A ordem injusta, Parola prope o
conceito de pragmatismo democrtico para definir a poltica
exterior do governo Lula da Silva, uma poltica que articula
a promoo de valores inspirados pela prpria cidadania
com a capacidade de atuar de modo no dogmtico em
defesa dos interesses nacionais e da construo de uma
ordem justa (PAROLA, 2007, p. 30). A noo de ordem em
relaes internacionais, assim como os conceitos de poder e
de justia, , na viso desse autor, essencialmente relacional,
pois uma ordem refere-se a posies relativas dentro de
um sistema. A crtica brasileira ordem internacional injusta
pauta-se, assim, na noo de justia, pois aos pases sem
excedentes de poder, a solidez da construo conceitual
organizada em torno de valores um importante instrumento
para a ao diplomtica.
O desenvolvimento socioeconmico do pas foi a tnica do
discurso de posse de Luiz Incio Lula da Silva na Presidncia da
Repblica, em 1 de janeiro de 2003. As negociaes na Alca,
no Mercosul, junto Unio Europia e nos foros multilaterais
e bilaterais deveriam refletir a preocupao com a elevao
da renda e a gerao de empregos, traduzida na dinamizao
do comrcio exterior, na obteno de tecnologias avanadas e
na busca de investimentos produtivos. As principais diretrizes
da poltica exterior deveriam agir em favor da renda e de
empregos para os brasileiros. Entre seus diversos objetivos
foram destacados o combate ao protecionismo dos pases
desenvolvidos, a democratizao das relaes internacionais
sem hegemonias de qualquer espcie e a prioridade dada
Amrica do Sul e ao Mercosul no sentido da construo da
integrao, com base em ideais democrticos e de justia
social (LULA DA SILVA, 2003).
Depreendia-se do discurso que o Brasil buscaria maior
protagonismo nas relaes internacionais, rejeitando
hegemonias de qualquer espcie, com base nos ideais
democrticos e da justia social, em franco dilogo com a
tradio autonomista da poltica exterior brasileira. O Brasil
apresentava-se como potncia em construo, porm de
forma diferente das potncias emergentes do passado, cujas
principais fontes de poder foram invariavelmente a capacidade
produtiva e financeira, as foras armadas e a ideologia e/ou
seu estilo de vida. Na viso de Parola, ao determinar o papel
da democracia, o presidente Lula da Silva teria promovido
uma alterao significativa.
Sob a gide conceitual de uma poltica externa
definida, no mais alto nvel, como orientada pela
democracia, abriga-se a convico de que uma ordem
internacional pautada por valores a que mais amplas
possibilidades oferece, no apenas para a promoo
dos interesses nacionais de uma potncia mdia com
as caractersticas do Brasil, mas tambm para a prpria
estabilidade sistmica (PAROLA, 2007, p. 422).
No por acaso, Lula da Silva, em seu discurso de posse
referiu-se ao diplomtica do Brasil, como orientada por
uma perspectiva humanista, tendo por principal objetivo
o desenvolvimento nacional. Na perspectiva de Parola,
uma poltica externa orientada por valores e voltada para
a construo de uma ordem internacional mais justa deve
incorporar a defesa de maior igualdade, deve promover
o papel da democracia e no pode abrir mo do papel
essencial do Estado democrtico como mediador de
tenses e divergncias. Ao Estado democrtico atribuda
a legitimidade e representatividade para falar em nome da
sociedade e proceder defesa de valores como os direitos
humanos, o meio ambiente e o combate criminalidade.
Lula da Silva, diferentemente de Cardoso, incorporou mais
decididamente a democracia como princpio orientador da
poltica exterior brasileira.
Se Parola destacou uma mudana basilar na poltica
exterior de Lula da Silva, Tullo Vigevani e Gabriel Cepaluni
identificaram mais as continuidades que as mudanas,
embora reconheam algumas novidades importantes. Para
Vigevani e Cepaluni, da mesma forma que no houve ruptura
significativa com paradigmas histricos da poltica externa do
Brasil, e sim desdobramentos ou reforos de ao, houve
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uma mudana nas nfases dadas a certas opes abertas
anteriormente. Ambos os governos, como representantes de
tradies diplomticas distintas, apresentaram diferenas nas
aes, nas preferncias e nas crenas, mas buscaram no se
afastar de um objetivo sempre perseguido: o desenvolvimento
econmico, com autonomia poltica (VIGEVANI & CEPALUNI,
2007). Na viso desses autores, a busca de uma relao
de amizade com os Estados Unidos e uma estratgia de
autonomia pela participao so marcas que nos remetem
s escolas diplomticas de Rio Branco e de Osvaldo Aranha.
J a idia de que se deve defender a soberania e os
interesses nacionais, mesmo criando potenciais conflitos
com os Estados Unidos, clara na tradio da poltica externa
independente, de San Tiago Dantas.
Vigevani e Cepaluni partiram da hiptese
diferentemente do governo Cardoso que adotara a idia da
autonomia pela participao, em contraponto autonomia
pela distncia dos ltimos presidentes militares o governo
Lula da Silva procurou inserir o Brasil no cenrio mundial
acentuando formas autnomas, diversificando os parceiros e
as opes estratgicas. A autonomia pela diversificao teria
(e tem) como principal caracterstica a nfase na cooperao
Sul-Sul, percebida como instrumento para diminuir a
vulnerabilidade do pas diante das grandes economias. Nas
palavras dos autores:
Definimos sinteticamente (...) autonomia pela diver-
sificao como a adeso do pas aos princpios e
s normas internacionais por meio de alianas Sul-
Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros
no tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa
Oriental, Oriente Mdio, etc.), pois acredita-se que eles
reduzem as assimetrias nas relaes externas com
pases mais poderosos e aumentam a capacidade
negociadora nacional.
A nfase de Vigevani e Cepaluni recaiu sobre as
continuidades, diferentemente de Amado Luiz Cervo, que
identifica uma ruptura substancial na passagem dos anos
1990 para os anos 2000: a mudana do paradigma neoliberal
(ou do Estado Normal) para o paradigma do Estado Logstico.
Cervo entende por Estado Logstico a unidade poltica que
preserva sua autonomia decisria, adentra o mundo pela
interdependncia e implanta um modelo de insero ps-
desenvolvimentista. Seu escopo final seria a superao das
assimetrias, a elevao do patamar nacional ao nvel das
naes avanadas (CERVO, 2008, p. 85-86). o Estado
que retoma alguns valores do nacional desenvolvimentismo,
incorpora a crtica neoliberal ao mesmo e reconhece a fora
da economia globalizada.
Dessa forma, as trs interpretaes acima resumidas
(CERVO-LAFER, PAROLA e VIGEVANI & CEPALUNI) podem
ser denominadas os trs ds da poltica exterior brasileira
desenvolvimento, democracia e diversificao. Referem-
se a distintas dimenses da poltica exterior do pas: a)
ao objetivo da industrializao e do desenvolvimento
econmico, fundado nas noes fornecidas pela economia
poltica; b) ao princpio democrtico como norteador da
ao diplomtica do pas, em perspectiva grociana ou
neogrociana; c) s estratgias desenvolvidas pelo governo
Lula da Silva, diversificando parcerias comerciais e fluxos de
investimento, em uma viso algo funcionalista. As trs vises
que so teis para o entendimento da poltica exterior brasileira
atual e apontam para a nfase muitas vezes atribuda
cooperao internacional, como instrumento para o
desenvolvimento do pas, s negociaes multilaterais e ao
respeito ao Direito Internacional Pblico e diversificao
dos interlocutores do pas.
Cooperao internacional: uma poltica cordial
e solidria
A cooperao internacional do Brasil uma das formas
mais visveis de aplicao do que Parola se referiu como
construo de uma ordem justa. As origens da cooperao
internacional recebida pelo pas remontam, pelo menos,
ao segundo ps-guerra, orientada essencialmente para
os projetos de desenvolvimento econmico do pas.
Posteriormente, na medida em que o Brasil se tornou uma
das grandes economias industriais do mundo, ainda que
em desenvolvimento, e abriu-se s foras da globalizao,
tornou-se tambm um prestador de cooperao.
A partir da dcada de 1990, ao lado da cooperao
recebida, o Brasil passou a prestar cooperao em ritmo
crescente, orientada em geral para pases da frica subsaariana
e para os vizinhos da Amrica Latina. A cooperao tornou-
se instrumento fundamental para a poltica externa brasileira,
como observou Celso Amorim (FUNAG, 2007, p. 323). Com
a integrao da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC)
estrutura organizacional do Ministrio das Relaes Exteriores,
a Agncia passou a desempenhar um papel de grande
importncia para a aproximao do Brasil com outros pases,
notadamente os em desenvolvimento. Entre as reas de
atuao mais intensa da ABC se destaca a de agricultura e
educao (programas de alfabetizao), responsveis por 55%
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da cooperao prestada pelo pas, secundadas pelas reas
de formao de quadros tcnicos, biocombustveis (etanol e
diesel), sade (combate ao HIV/aids), apoio eleitoral (urnas
eletrnicas), cooperao desportiva (futebol), entre outras.
Segundo o Chanceler brasileiro, ao oferecer oportunidades
de cooperao, o Brasil no almeja ganho ou lucro comercial,
assim como nenhuma outra condicionalidade.
Segundo o discurso da ABC, a cooperao prestada
se baseia em valores como a nova viso das relaes
entre pases em desenvolvimento, inspirada na comunho
de interesse e na ajuda mtua. Tais princpios estiveram
presentes no balano realizado no final do ano de 2003,
pelo embaixador Ruy Nogueira, por ocasio da Conferncia
de Alto Nvel do G-77, em Marraqueche, Marrocos. A
exposio sobre as principais iniciativas brasileiras destacou
algumas reas, sem a pretenso de uma listagem exaustiva.
Em primeiro lugar, foram relatadas as iniciativas na rea do
ensino profissionalizante, os cursos de formao profissional,
em parceria com o Servio Nacional e Aprendizagem
Industrial, o Senai. Vrias aes j haviam sido realizadas em
Angola, Timor Leste, Guin Bissau, Cabo Verde e Paraguai
(Hernandrias, regio de Ciudad del Este). Na rea do ensino
fundamental, o Brasil havia disponibilizado sua experincia
na estruturao dos programas Bolsa-Escola e Alfabetizao
Solidria, esta ltima incluindo a alfabetizao de jovens e
adultos. Entre os principais beneficirios, So Tom e Prncipe
e Moambique. No Timor Leste, a ABC apoiou, a partir de
2002, o processo de reintroduo da lngua portuguesa e o
combate ao analfabetismo. Na Amrica Central, El Salvador
e Guatemala foram atendidos com iniciativas semelhantes.
Na rea da sade, em que a cooperao tcnica brasileira
tem sido muito demandada, um papel de relevncia tem sido
ocupado pelo Programa Sade da Famlia. Um tema objeto
de crescente demanda por parte de pases latino-americanos
e africanos o de combate s doenas sexualmente
transmissveis, particularmente aids (DST/aids). Diversos
subprogramas nesta rea atendem pases como Guin Bissau,
Moambique, Angola, Bolvia, Equador, Peru e Guatemala.
Cuba e Botswana tambm foram atendidos com aes de
amplo espectro, envolvendo intercmbio de tecnologias para
diagnstico da infeco por HIV, capacitao de tcnicos,
gesto de programas etc.
Segundo Ruy Nogueira, alguns projetos de cooperao
tcnica buscam envolver todos os pases interessados nas
questes de sade da regio, como o projeto de Cooperao
Tripartite Brasil-Peru-Colmbia em Sade. Seu objetivo
melhorar as condies gerais de sade na rea da Amaznia
divisada pelos trs pases e ameaada por doenas como
clera, tuberculose, malria e febre amarela. Nesse mesmo
sentido, o Brasil participa do projeto Fortalecimento da
Capacidade de Vigilncia e Controle Sanitrio Integrado
em Portos, Aeroportos e Fronteiras da Regio Brasileiro-
Colombiana. Destaque tambm coube s iniciativas na rea
de controle da mortalidade infantil, tema objeto de acordos
de cooperao com Angola e Paraguai, alm dos demais
pases platinos.
Na rea de alimentao e agricultura, uma das trs reas
de maior importncia na cooperao prestada pelo Brasil,
as aes objetivavam transferir as experincias brasileiras
de desenvolvimento da agricultura tropical, introduo de
novas tecnologias para a melhoria dos produtos e busca de
maior produtividade do trabalho rural. Foram criados diversos
projetos de cooperao nessa rea, em pases da Amrica
Latina, frica e Timor Leste (NOGUEIRA, 2009). Na viso do
embaixador, o Brasil ainda carecia de recursos humanos para
almejar uma expanso mais significativa no setor.
A ausncia de interesse material por parte do Brasil foi a
tnica de pronunciamento do embaixador Ruy Nunes Pinto
Nogueira, Subsecretrio Geral de Cooperao e Promoo
Comercial, em evento realizado no Rio de Janeiro nos dias
8 e 9 de outubro de 2009 (FUNAG/IPRI, 2009). Entusiasta
da cooperao prestada pelo Brasil, Nogueira esclareceu
que, apesar de o Brasil ser mais tomador que doador de
cooperao, somente no governo Lula foram assinados
380 ajustes complementares, abrangendo programas nas
reas de sade, agricultura, educao, biocombustveis,
desenvolvimento, informtica, esportes, entre outros. A
solidariedade brasileira foi exemplificada com o programa de
cooperao com a Arglia, na rea de cirurgia crdio-vascular,
cooperao desinteressada, embora o pas venda alguns
equipamentos mdicos dessa rea.
A solidariedade seria igualmente a nica motivao para o
desenvolvimento de projetos estruturantes, como o realizado
no Haiti, envolvendo aes que vo da criao de uma
fazenda modelo vacinao em massa contra a rubola. Na
viso do embaixador Gonalo de Barros Carvalho e Mello
Mouro, Diretor do Departamento para a Amrica Central e
Caribe do MRE, o poder que Brasil apresenta no Haiti no o
poder das armas e sim o da solidariedade. No entanto, afirma
que o Brasil no foi ao Haiti para vender txteis, mas que no
h problema em vender para eles; e que a melhor maneira
de sair do Haiti uma referncia Misso das Naes Unidas
para a Estabilizao do Haiti (Minustah) , l permanecer.
Contradies apenas aparentes, pois no h cooperao
desinteressada, mesmo que de maneira difusa, e, no caso
da Minustah, a estabilizao do pas objetivo humanitrio
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e, indiretamente, poder contribuir para os negcios do Brasil
na rea do Caribe.
A tenso entre interesses e cooperao no assunto
novo na rea de relaes internacionais e certamente
tambm se faz presente em outra rea de cooperao
internacional, a cooperao em cincia e tecnologia. No
mesmo evento acima citado, o embaixador Hadil da Rocha
Vianna, Diretor do Departamento de Temas Cientficos e
Tecnolgicos do Itamaraty, explicitou sua satisfao com o
atual nvel alcanado pelo Brasil nessa rea, embora o Brasil
no possua uma poltica para transferncia e aquisio de
tecnologia. O Brasil a 13 potncia mundial em termos de
cincia e tecnologia, com investimentos que atingem 1,45%
do PIB, contra 3 a 4% da Coria do Sul e 8% da China.
Em reas como biotecnologia, tecnologia da informao,
metal-mecnico e outros o Brasil no mais aceita cooperao
assistencialista e se orgulha com o fato de negociar de igual
para igual, oferecendo cooperao tcnica em troca de
cooperao tcnica.
O tema da cooperao prestada vincula-se, indubi-
tavelmente, construo da imagem da nao no exterior
a imagem de uma potncia cordial e ao uso do soft power,
ainda que de alcance limitado. O aumento da cooperao
prestada pelo Brasil nas ltimas dcadas acompanhou
o movimento de maior presena internacional do pas,
seja na rea comercial, seja como exportador de capitais.
Nesse sentido, a abertura do Brasil globalizao, aps
o duro aprendizado da dcada de 1980, promoveu uma
readequao do acumulado histrico da poltica exterior
aos novos tempos e elementos novos como a cooperao
prestada.
Brasil, potncia cordial?
A discusso em torno da possibilidade ou no da
existncia de uma potncia cordial pressupe o debate
em torno da prpria noo de poder. Um dos autores
clssicos do realismo, Hans Morgenthau, partiu da idia
de poder aplicada ao indivduo a fora de um homem
sobre as mentes e as aes de outros homens para
indagar acerca do que queremos dizer quando atribumos
a uma nao aspiraes e aes (MORGENTHAU, 2003,
p. 200). Identificada a dificuldade de se atribuir a todos os
cidados de uma nao determinados anseios, Morgenthau
reconhece o nacionalismo moderno como uma das fontes
para a construo do poder e sugere a geografia, os recursos
naturais, a capacidade industrial, o grau de preparao militar,
a populao, a ndole nacional (qualidades do intelecto e da
ndole que ocorrem com mais freqncia), o moral nacional
(grau de determinao com que uma nao apia as polticas
externas de seu governo na guerra ou na paz), a qualidade
da diplomacia e a qualidade do governo como os elementos
constitutivos do poder nacional. Morgenthau tinha em mente
os Estados Unidos do segundo ps-guerra e a construo da
potncia norte-americana.
A complexidade e sofisticao do raciocnio de
Morgenthau so maiores do que seus crticos apresentam.
A qualidade da diplomacia, embora de natureza instvel, foi
colocada como o mais importante entre todos os fatores que
entram na formao do poder de uma nao, tomando a
presena dos demais fatores como pr-requisito:
A qualidade da diplomacia de uma nao combina
esses diferentes fatores em um todo integrado,
confia-lhes direo e peso, bem como desperta
potencialidades adormecidas, ao passar-lhes o sopro
do poder real. (...) Trata-se (...) da arte de reunir os
diferentes elementos do poder nacional, no intuito de
fazer com que produzam o maior efeito possvel sobre
aqueles pontos na situao internacional que dizem
respeito mais diretamente aos interesses nacionais
(MORGENTHAU, 2003, p. 273).
No caso do Brasil contemporneo, o Itamaraty no se
cansa de exaltar, quando das negociaes em torno da reforma
do Conselho de Segurana das Naes Unidas, por exemplo,
os recursos de poder do pas, em especial a geografia, os
recursos naturais, a populao e a qualidade da diplomacia.
Mais difcil argumentar em torno da capacidade industrial,
do grau de preparao militar, da ndole nacional, da moral
nacional e da qualidade do governo como os elementos
constitutivos do poder nacional brasileiro. Este ltimo aspecto
j se fazia presente nas idias de San Tiago Dantas, ao
propor uma poltica exterior vinculada ao aprofundamento da
democracia e implementao de reformas sociais.
Ao se tomar como base a anlise de Morgenthau, o Brasil
e, com ele, o Itamaraty, ficam a meio caminho. A qualidade
da diplomacia no pode chegar ao seu ponto timo se
faltarem importantes recursos de poder como os acima
referenciados. Ademais, se acrescentarmos a contribuio dos
construtivistas, para os quais os interesses e as identidades
dos Estados dos Estados so construdos, em grande parte,
por suas estruturas sociais, de natureza intersubjetiva, o Brasil
deveria se ocupar mais com a ndole e com a moral nacional,
ao lado da qualidade do governo, do que com a preparao
militar, embora seja uma fonte imprescindvel de poder. Em
termos mais modernos, pode-se assinalar que o pacifismo e
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a democracia so instrumentos importantes na construo da
potncia e que no so incompatveis com a boa preparao
militar. Mais importante, porm, a qualidade do governo,
ou seja, um governo capaz de promover o equilbrio entre
recursos materiais e humanos e a poltica externa a ser
implementada, de articular os diversos recursos disponveis e
de obter apoio popular poltica exterior.
O apoio popular ser mais consistente na medida em
que a poltica exterior refletir valores aplicados inicialmente no
mbito interno, como, por exemplo, o desenvolvimento social
e econmico, a democracia e suas instituies, o respeito
pluralidade da sociedade, a cooperao entre as diversas
instncias do poder (e da sociedade) nacional, a incluso
social. Uma das maiores crticas j realizadas poltica exterior
brasileira foi feita por Gerson Moura, ao assinalar a distncia que
tradicionalmente guardada entre a formulao e implementao
de nossa poltica exterior e os interesses da sociedade:
Essa perturbadora ausncia/distncia/excluso das
grandes maiorias na elaborao ou, pelo menos, na
discusso e vigilncia da poltica exterior brasileira,
talvez seja menos a expresso da apatia das massas
em relao aos problemas internacionais e muito
mais caracterstica da relao dirigentes-dirigidos
na experincia histrica nacional. A competncia
especfica de nossas elites polticas na conduo da
poltica exterior, dada por sua vivncia internacional,
exibe uma notvel continuidade no tempo: seu
cosmopolitismo excludente constitui, no plano das
relaes internacionais, a cara moderna de um corao
conservador. Assim foi, assim , e, ao que tudo indica,
assim ser (MOURA, 1991, p. X)
Como pode ser cordial uma potncia emergente que
mantm nossos ndices de analfabetismo, de pobreza,
de violncia e de excluso? O Brasil ainda no chegou
condio de potncia, mas possvel afirmar que est em
processo de construo da potncia. Nessa caminhada so
elementos iniludveis a preservao do acumulado histrico
de sua poltica exterior, devidamente adequado conjuntura
internacional deste incio de sculo XXI; as preocupaes em
torno do desenvolvimento, em seu sentido amplo; a defesa dos
princpios democrticos, tanto externa quanto internamente;
a diversificao dos laos internacionais do pas, muitas vezes
para alm de barreiras doutrinrias; a construo de recursos
de soft power, e, nele, o aprimoramento da cooperao e
da cordialidade. A cordialidade, no entanto, forma e no
essncia. Ela requer maior consistncia nos demais recursos
de poder.
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