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RECIIS R. Eletr. de Com. Inf. Inov. Sade. Rio de Janeiro, v.4, n.1, p.36-45, mar.

, 2010

[www.reciis.cict.fiocruz.br]
e-ISSN 1981-6278

Artigo original

Brasil: potncia cordial?


A diplomacia brasileira no incio do
sculo XXI
DOI: 10.3395/reciis.v4i1.344pt

Carlos Vidigal Resumo


Doutor em Relaes Internacionais e professor A poltica exterior brasileira e sua diplomacia conheceram um avano significativo em
de Histria da Amrica da Universidade de
seus conceitos, instrumentos e prticas no incio do sculo XXI, o que corresponde
Braslia.
cvidigal@gmail.com a um novo padro na insero internacional do pas, uma resposta aparentemente
positiva diante da nova fase da globalizao e caracterizada pela cordialidade. As
relaes internacionais do Brasil passaram nesse perodo por, pelo menos, quatro
grandes mudanas: maior nfase na internacionalizao das empresas brasileiras,
diversificao dos laos internacionais do pas, atuao mais contundente nos
organismos internacionais e a adoo do princpio da no-indiferena. Em seu conjunto,
ao qual possvel agregar outros elementos, a poltica exterior brasileira revela o
exerccio de uma poltica de potncia, sem que isso signifique a incorporao de
valores e elementos do realismo clssico e do neorrealismo. Trata-se da construo de
uma potncia cordial, pretensamente cooperativa e moderna no plano internacional,
porm incapaz de superar suas mazelas internas.

Palavras-chave
relaes internacionais; poltica exterior brasileira; cooperao internacional; potncia;
no-indiferena

Pode uma potncia ser cordial? A literatura realista e o princpio pacta sunt servanda, alm de considerar
das relaes internacionais responderia, sem exitao, que o multilateralismo o caminho que pode levar as
negativamente questo proposta. O realismo clssico relaes internacionais a um patamar superior de dilogo,
consolidou como fontes de poder e base para a construo com regras aceitas por todos. A cordialidade, neste caso,
da potncia os recursos econmicos do pas, as foras elemento importante no exerccio diplomtico, com a
armadas e a capacidade de formar a opinio ou, em outras capacidade de dinamizar as negociaes, porm a partir
palavras, de construir um arcabouo poltico-ideolgico e de uma convergncia anteriormente existente. Na viso de
estabelecer consensos por meio dele (CARR, 2001). O Rosenau (2000), a convergncia se d em torno de regras,
neorrealismo, porquanto reconhea a importncia de outros procedimentos e acordos internacionais consensualmente
atores no cenrio internacional, como as empresas, as estabelecidos por dois ou mais Estados, o que permite que se
organizaes internacionais, as no-governamentais e mesmo fale da existncia de uma governana global. A governana
os indivduos, no se afasta de sua origem, qual seja, o Estado um fenmento mais amplo do que governo, abrangendo
como principal ator no jogo internacional e a fora militar e instituies governamentais e mecanismos informais:
econmica como suas principais armas. A cordialidade bem A governana um sistema de ordenao que s
vista no exerccio cotidiano da diplomacia, mas est longe de funciona se for aceito pela maioria (ou pelo menos
representar um recurso relevante de poder. pelos atores mais poderosos do seu universo),
As perspectivas pluralistas reconhecem a existncia enquanto os governos podem funcionar mesmo em
de diversos atores, valoriza o direito internacional pblico face de ampla oposio sua poltica. (...) Portanto,

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pode-se falar em governana sem governo sem O soft power estadunidense no se confunde com a
mecanismos regulatrios em uma esfera de atividade cordialidade da diplomacia brasileira, pois, alm da maior
que funcione efetivamente mesmo que no tenha abrangncia, reconhecido como importante fonte de
o endosso de uma autoridade formal (ROSENAU, poder e aplicado de forma sistemtica em suas negociaes
2000, p. 16). internacionais. Em outras palavras, a cultura norte-americana
parte constituinte de sua poltica comercial, de seus
A referncia aceitao de um sistema de ordenao
investimentos, de suas intervenes armadas. A cordialidade
pela maioria inclui certamente a cordialidade, mas esta
brasileira, diferentemente, vincula-se mais a uma forma de
no significa um pr-requisito para o sistema, pois, nesta
conduzir a poltica exterior que a uma essncia. Cordialidade,
perspectiva, o conflito de interesses parte integrante do
entretanto, no significa apenas boas maneiras e trato afvel.
sistema e comporta atitudes no cordiais. Esta forma de
Recorre-se aqui a Srgio Buarque de Holanda e seu clssico
interpretar a cordialidade na rea diplomtica est presente
Razes do Brasil, obra em que abordou o tema da cordialidade
igualmente na viso construtivista das relaes internacionais.
brasileira aplicado no s relaes internacionais do pas,
Alexander Wendt, expoente da corrente construtivista,
mas s prticas sociais e polticas. Para Holanda, o homem
definiu essa perspectiva terica como uma teoria estrutural
cordial age a partir dos sentimentos que brotam diretamente
do sistema internacional, com as seguintes caractersticas: os
do corao, sem a mediao da racionalidade, tratando de
Estados devem ser a unidade principal de anlise do sistema
maneira diferenciada amigos e adversrios, e limitando o
internacional; as estruturas-chave no sistema de Estados
espao para o funcionamento de normas e regras abstratas.
so mais intersubjetivas que materiais; e os interesses e as
Nesse sentido, a cordialidade conspira contra a burocracia e a
identidades dos Estados so construdos pelas estruturas
democracia (WEGNER, 2009, p. 217).
sociais, pela natureza humana e pela poltica domstica
No seria justo acusar a diplomacia brasileira e as
(WENDT, 1994). Em sua viso, o que importa no so
diretrizes de poltica exterior de atuar em sentido contrrio
os fatos como a distribuio da riqueza material entre os
aos valores e s regras da democracia, mesmo porque nesse
Estados, e sim sua interpretao e significado dado pelos
ponto a noo de cordialidade aplicada poltica exterior
prprios agentes. Se aplicarmos tais idias poltica exterior
se afasta de Srgio Buarque de Holanda. A Chancelaria
brasileira, pode-se afirmar que a viso de mundo dos
brasileira preza a competncia tcnica, o dilogo internacional
brasileiros e os valores tradicionais de sua poltica exterior
e seus foros. No entanto, deve-se reconhecer que tanto a
influenciam fortemente as atuais diretrizes internacionais do
diplomacia presidencial de Fernando Henrique Cardoso
pas, o que no uma exclusividade brasileira. Tal vnculo
quanto o personalismo de Lus Incio Lula da Silva buscaram
seria comum s mais diferentes naes, inclusive os Estado
o dilogo informal, as relaes pessoais fluidas com grandes
Unidos da Amrica.
autoridades internacionais, o discurso diplomtico simptico
A poltica exterior norte-americana nutriu-se e continua
s causas sociais, ambientais e da paz. Tal comportamento
a nutrir-se do que alguns tericos denominam soft power,
talvez mais movido pela paixo que pela razo encobre
a capacidade que possuem os dirigentes de Washington de
algumas das grandes contradies da poltica exterior
construir consensos no plano internacional e que dialoga
brasileira: pas signatrio dos mais importantes instrumentos
diretamente com o conceito gramsciano de hegemonia.
jurdicos internacionais de defesa dos direitos humanos,
(...) a universalidade da cultura de um pas e sua de proteo ao meio ambiente, de combate aos ilcitos
capacidade de estabelecer um conjunto de normas internacionais e de defesa da soluo pacfica de controvrsias,
e instituies favorveis que governem setores de apresenta dificuldades extremas no sentido de equacionar,
atividade internacional so fontes decisivas de poder. internamente, violaes aos direitos humanos, agresses ao
Os valores da democracia, da liberdade pessoal, na meio ambiente e combate ao trfico de armas e de drogas,
mobilidade social e da abertura, frequentemente por exemplo.
expressos na cultura popular americana, a instruo Embora se reconheam alguns avanos nessas reas, do
superior e a poltica externa contribuem com o poder ponto de vista poltico interno, o caminho a ser percorrido
do nosso pas em muitas reas (NYE JR, 2002, p. 37). longo e sinuoso. Em contrapartida, a poltica exterior

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brasileira, sob o governo Lula da Silva, tem dado mostras e no-confrontacionista tem como histrico o alinhamento
de agressividade em reas como as negociaes na OMC, ao Ocidente poca das duas grandes guerras e como
a oposio Alca (que praticamente caiu no esquecimento) princpio a convico de que a cooperao internacional
e a busca da diversificao de mercados e de promoo o melhor caminho para o desenvolvimento econmico e
das empresas brasileiras no exterior. Seria, nesse sentido, a tecnolgico. A no-confrontao se evidencia historicamente
cordialidade uma parte essencial de um soft power brasileiro, nas relaes do Brasil com os Estados Unidos, que podem
como sustentculo da maior projeo internacional do pas apresentar momentos de tenso e conflitos pontuais, mas
nos ltimos anos? O propsito do presente texto tentar jamais o confronto. Quanto cordialidade no trato com os
responder, de maneira preliminar, a essa e outras questes vizinhos, segundo Cervo, um padro de conduta concebido
vinculadas ao da diplomacia brasileira no atual governo. no sculo XIX, pelo Visconde, e, no sculo XX, pelo Baro de
Rio Branco, vinculado idia da implementao da amizade
e de desenvolvimento dos negcios, como instrumentos para
Acumulado histrico e cordialidade
a manuteno da paz.
O conceito de acumulado histrico, aplicado poltica
A cordialidade oficial aconselha conduta regional que
exterior brasileira, foi desenvolvido por Amado Luiz Cervo
no ostente a grandeza nacional e a superioridade
no livro por ele organizado O desafio internacional (CERVO,
econmica e que elimine gestos de prestgio, mas
1994). Aps explicitar que na rea de Relaes Internacionais
que se guie pela realizao dos interesses do Brasil
no Brasil h um pensamento sem teoria, ou seja, que
sobre os dos vizinhos, seja pela cooperao seja
diferentemente da academia inglesa ou norte-americana,
pela negociao, e fortalea seu poder internacional,
no Brasil no desenvolvemos a teorizao em relaes
razes que podem momentaneamente quebrar a
internacionais, o que no , em si, um elemento negativo,
cordialidade. A quebra no aconselhvel, por tal
Cervo procurou explicitar os princpios e valores inerentes
razo o governo Lula recusou-se a abrir conflito com
poltica exterior, formadores de um determinado padro de
seus colegas da Argentina e Bolvia, Nstor Kirchner e
conduta da diplomacia brasileira. Como parte do acumulado
Evo Morales, quando interesses do comrcio exterior e
histrico da poltica exterior brasileira identificou o pacifismo,
dos investimentos brasileiros foram afetados (CERVO,
o juridicismo, o realismo (que, com o tempo, tornou-se
2008, p. 30).
pragmatismo) e o desenvolvimento econmico como vetor.
Os padres de conduta da diplomacia brasileira exercem A cordialidade no trato com os vizinhos, sustentada
pelo menos duas funes: do previsibilidade ao externa essencialmente pela realizao dos objetivos do pas no
e moldam as polticas exteriores dos governos, impondo-se largo prazo, pode ser aplicada igualmente Venezuela sob
sua sucesso e mesmo mudana de regime poltico. Hugo Chvez, objeto de grande discusso na sociedade e
Na atualizao feita em torno do acumulado histrico no parlamento brasileiro. Os que se limitam a destacar os
da poltica exterior brasileira foram identificados nove elementos autoritrios do governo de Hugo Chvez e que
elementos, a saber: a) autodeterminao, no-interveno pedem o afastamento em relao Venezuela ignoram
e soluo pacfica de controvrsias; b) juridicismo; c) no apenas os excelentes resultados que o Brasil obteve
multilateralismo normativo; d) ao externa cooperativa e junto quele pas, tanto no plano comercial quanto nos
no-confrontacionista; e) parcerias estratgicas; f) realismo investimentos diretos, mas tambm o fato de que o
e pragmatismo; g) cordialidade oficial no trato com os afastamento nada traria de positivo. A cordialidade oficial
vizinhos; h) desenvolvimento como vetor; i) independncia evita desgastes desnecessrios para a diplomacia brasileira e
de insero internacional (CERVO, 2008, p. 26-31). permite que maior ateno seja prestada na negociao de
Entre os elementos do acumulado histrico brasileiro pontos substanciais de acordos.
que se aproximam da noo de cordialidade esto a soluo H, portanto, uma cordialidade que se faz presente nas
pacfica de controvrsia, a ao externa cooperativa e no- relaes com os vizinhos, e que se estende, em situaes
confrontacionista e a cordialidade oficial no trato com os especficas, soluo pacfica de controvrsia e ao
vizinhos. Sustentada pelo pacifismo da sociedade brasileira, a externa cooperativa e no-confrontacionista. a cordialidade
soluo pacfica de controvrsias dialoga com a convivncia das oficial. Haveria, ao lado desta, outras manifestaes de
diferenas na sociedade brasileira, que sugere a coexistncia cordialidade, mais vinculadas ao impulso do corao que ao
entre naes de diferentes culturas. A ao externa cooperativa clculo estratgico?

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Vises pouco condescendentes ao governo Lula da Silva e cordialidade permeia vrios desses princpios e contribuiu para
sua poltica exterior j estavam presentes nos primeiros anos tornar o Brasil um pas pacifista, democrtico e comprometido
de governo. Uma das principais crticas foi desferida contra a com o direito humanitrio. Pelo menos em termos oficiais.
busca de novas parcerias estratgicas ou pelo menos maneira
pela qual o Itamaraty a orientou. Diante das dificuldades em Os trs ds da poltica exterior do governo Lula
fazer avanar, internamente, seus programas de governo,
A poltica exterior do governo Lula da Silva pode ser
Lula da Silva teria transferido para a poltica exterior o papel
sintetizada, em linhas gerais, no trinmio desenvolvimento,
de dar credibilidade ao governo, aproveitando-se da fuso
democracia, diversificao, esta ltima utilizada em, pelo
da bonomia presidencial com o profissionalismo do ministro
menos, dois sentidos, o da busca de novas parcerias
Celso Amorim. Aos discursos do presidente Lula quanto
econmico-comerciais e o da participao ativa do Brasil
abertura de grandes oportunidades de negcios vinculadas
na construo de novos foros internacionais, ou, no dizer
quase automticas parcerias estratgicas com Rssia, ndia
do Itamaraty, novos mecanismos regionais, como o Ibas, o
e China, a crtica respondeu com a pouca ateno dirigida
G20 comercial e o Bric. A cordialidade, como elemento da
aos negcios com os Estados Unidos. Segundo o embaixador
diplomacia nacional, impulsiona essas diretrizes que formam
Rubem Barbosa, um dos principais crticos da poltica exterior
parte da identidade internacional do Brasil.
do governo Lula...
Celso Lafer definiu como elementos da identidade
h uma preocupao com o futuro do relacionamento internacional do Brasil: a nossa vizinhana; a insero do Brasil,
[com os Estados Unidos], em vista de uma percepo na condio de potncia mdia de escala continental, no eixo
de imprevisibilidade das aes do Brasil quando assimtrico do sistema internacional; as constantes grocianas
comparadas s de outros pases tradicionais, mas da poltica exterior brasileira; e a busca do desenvolvimento
previsveis opositores dos EUA, como a Rssia, ndia do espao nacional, por meio do nacionalismo de fins e
e China (Primeira Leitura, n 29, julho 2004). da diplomacia da insero controlada no mundo (LAFER,
2001). Converge dessa forma com Amado Luiz Cervo
Tais crticas se estendem aos dias de hoje e se revelam
e seu conceito de acumulado histrico, no qual esto
em certas ocasies, como o debate travado no parlamento
presentes o desenvolvimento como vetor, os princpios
brasileiro em torno do ingresso da Venezuela no Mercosul ou
grocianos (juridicismo, soluo pacfica de controvrsias,
na viagem que o Presidente do Ir Mahmud Ahmadinejad
autodeterminao) e a necessidade da diversificao.
fez ao Brasil, em novembro de 2009, ocasio em que Lula
O desenvolvimento econmico, na viso de Cervo, tornou-
defendeu o direito iraniano ao enriquecimento de urnio para
se vetor da poltica exterior do Brasil na dcada de 1930 e,
uso pacfico. Na viso de Celso Amorim, o Brasil est apenas
com alguns percalos, como a onda neoliberal da dcada de
exercitando seu direito de dialogar com os mais variados pases
1990, se estende aos dias de hoje. Para Lafer, a Revoluo
do mundo, independentemente de eventuais dificuldades que
de 1930 um verdadeiro divisor de guas na histria poltica,
os Estados Unidos e outros tenham em dialogar com eles.
econmica e cultural brasileira e levou a um aprofundamento
A cordialidade presente no dilogo com a Rssia e a China,
crtico sobre o nacionalismo brasileiro, por meio da noo
com a Venezuela e a Bolvia, com o Ir e Israel no deve
do Brasil como pas subdesenvolvido. Tal pensamento
ser confundida com inpcia, voluntarismo ou ingenuidade, na
ganhou fora nas dcadas de 1950 e 1960 e traduziu-se
medida em que ela dialoga com tradies da sociedade e da
no princpio de autonomia em poltica interna e exterior e na
poltica brasileira presentes na Constituio do pas. Deve-se
percepo de que a funo precpua da chancelaria brasileira
recordar que o artigo 4 da Constituio Federal estabelece os
identificar no cenrio internacional quais recursos externos
seguintes princpios norteadores das relaes internacionais
podem ser mobilizados para atender ao imperativo interno do
do Brasil: independncia nacional, prevalncia dos direitos
desenvolvimento. Tal processo alcanou as ltimas dcadas,
humanos, autodeterminao dos povos, no-interveno,
transitando da autonomia pela distncia (distanciamento
igualdade entre os Estados, defesa da paz, soluo pacfica
relativo do pas na dcada de 1970) para a autonomia pela
dos conflitos, repdio ao terrorismo e ao racismo, cooperao
participao (multilateralismo da dcada de 1990).
entre os povos para o progresso da humanidade e concesso
de asilo poltico. Como pargrafo nico, o dispositivo que No que tange ao eixo assimtrico do sistema
afirma o interesse do Brasil na integrao regional e na internacional, creio, com Gelson Fonseca Jr., que se antes
formao de uma comunidade latino-americana de naes. A o pas construiu, com razovel sucesso, a autonomia

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possvel pelo relativo distanciamento em relao sem hegemonias de qualquer espcie e a prioridade dada
ao mundo, nesta virada de sculo esta autonomia Amrica do Sul e ao Mercosul no sentido da construo da
possvel, necessria para o desenvolvimento, s pode integrao, com base em ideais democrticos e de justia
ser construda pela participao ativa na elaborao social (LULA DA SILVA, 2003).
de normas e pautas de conduta da gesto da ordem Depreendia-se do discurso que o Brasil buscaria maior
mundial (LAFER, 2001, p. 117). protagonismo nas relaes internacionais, rejeitando
hegemonias de qualquer espcie, com base nos ideais
A despeito das distintas percepes quanto natureza democrticos e da justia social, em franco dilogo com a
e qualidade dos governos de Cardoso e de Lula da tradio autonomista da poltica exterior brasileira. O Brasil
Silva por parte de Cervo e Lafer, percepes muitas vezes apresentava-se como potncia em construo, porm de
antagnicas, h uma convergncia em torno da tradio forma diferente das potncias emergentes do passado, cujas
diplomtica brasileira, de seus valores essenciais e de da principais fontes de poder foram invariavelmente a capacidade
conduta da diplomacia brasileira. Convergncia tambm h produtiva e financeira, as foras armadas e a ideologia e/ou
quanto inevitabilidade da globalizao e de uma insero seu estilo de vida. Na viso de Parola, ao determinar o papel
internacional mais ativa na mesma, quanto aos valores da democracia, o presidente Lula da Silva teria promovido
da democracia aplicados ao jogo internacional e quanto uma alterao significativa.
diversificao dos laos internacionais do Brasil.
Sob a gide conceitual de uma poltica externa
A democracia brasileira, embora descontinuada na
definida, no mais alto nvel, como orientada pela
trajetria do pas no sculo XX e questionvel em seus
democracia, abriga-se a convico de que uma ordem
elementos essenciais, foi identificada como princpio basilar
internacional pautada por valores a que mais amplas
da poltica exterior brasileira pelo diplomata e acadmico
possibilidades oferece, no apenas para a promoo
Alexandre Parola. Na obra A ordem injusta, Parola prope o
dos interesses nacionais de uma potncia mdia com
conceito de pragmatismo democrtico para definir a poltica
as caractersticas do Brasil, mas tambm para a prpria
exterior do governo Lula da Silva, uma poltica que articula
estabilidade sistmica (PAROLA, 2007, p. 422).
a promoo de valores inspirados pela prpria cidadania
com a capacidade de atuar de modo no dogmtico em No por acaso, Lula da Silva, em seu discurso de posse
defesa dos interesses nacionais e da construo de uma referiu-se ao diplomtica do Brasil, como orientada por
ordem justa (PAROLA, 2007, p. 30). A noo de ordem em uma perspectiva humanista, tendo por principal objetivo
relaes internacionais, assim como os conceitos de poder e o desenvolvimento nacional. Na perspectiva de Parola,
de justia, , na viso desse autor, essencialmente relacional, uma poltica externa orientada por valores e voltada para
pois uma ordem refere-se a posies relativas dentro de a construo de uma ordem internacional mais justa deve
um sistema. A crtica brasileira ordem internacional injusta incorporar a defesa de maior igualdade, deve promover
pauta-se, assim, na noo de justia, pois aos pases sem o papel da democracia e no pode abrir mo do papel
excedentes de poder, a solidez da construo conceitual essencial do Estado democrtico como mediador de
organizada em torno de valores um importante instrumento tenses e divergncias. Ao Estado democrtico atribuda
para a ao diplomtica. a legitimidade e representatividade para falar em nome da
O desenvolvimento socioeconmico do pas foi a tnica do sociedade e proceder defesa de valores como os direitos
discurso de posse de Luiz Incio Lula da Silva na Presidncia da humanos, o meio ambiente e o combate criminalidade.
Repblica, em 1 de janeiro de 2003. As negociaes na Alca, Lula da Silva, diferentemente de Cardoso, incorporou mais
no Mercosul, junto Unio Europia e nos foros multilaterais decididamente a democracia como princpio orientador da
e bilaterais deveriam refletir a preocupao com a elevao poltica exterior brasileira.
da renda e a gerao de empregos, traduzida na dinamizao Se Parola destacou uma mudana basilar na poltica
do comrcio exterior, na obteno de tecnologias avanadas e exterior de Lula da Silva, Tullo Vigevani e Gabriel Cepaluni
na busca de investimentos produtivos. As principais diretrizes identificaram mais as continuidades que as mudanas,
da poltica exterior deveriam agir em favor da renda e de embora reconheam algumas novidades importantes. Para
empregos para os brasileiros. Entre seus diversos objetivos Vigevani e Cepaluni, da mesma forma que no houve ruptura
foram destacados o combate ao protecionismo dos pases significativa com paradigmas histricos da poltica externa do
desenvolvidos, a democratizao das relaes internacionais Brasil, e sim desdobramentos ou reforos de ao, houve

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uma mudana nas nfases dadas a certas opes abertas incorpora a crtica neoliberal ao mesmo e reconhece a fora
anteriormente. Ambos os governos, como representantes de da economia globalizada.
tradies diplomticas distintas, apresentaram diferenas nas Dessa forma, as trs interpretaes acima resumidas
aes, nas preferncias e nas crenas, mas buscaram no se (CERVO-LAFER, PAROLA e VIGEVANI & CEPALUNI) podem
afastar de um objetivo sempre perseguido: o desenvolvimento ser denominadas os trs ds da poltica exterior brasileira
econmico, com autonomia poltica (VIGEVANI & CEPALUNI, desenvolvimento, democracia e diversificao. Referem-
2007). Na viso desses autores, a busca de uma relao se a distintas dimenses da poltica exterior do pas: a)
de amizade com os Estados Unidos e uma estratgia de ao objetivo da industrializao e do desenvolvimento
autonomia pela participao so marcas que nos remetem econmico, fundado nas noes fornecidas pela economia
s escolas diplomticas de Rio Branco e de Osvaldo Aranha. poltica; b) ao princpio democrtico como norteador da
J a idia de que se deve defender a soberania e os ao diplomtica do pas, em perspectiva grociana ou
interesses nacionais, mesmo criando potenciais conflitos neogrociana; c) s estratgias desenvolvidas pelo governo
com os Estados Unidos, clara na tradio da poltica externa Lula da Silva, diversificando parcerias comerciais e fluxos de
independente, de San Tiago Dantas. investimento, em uma viso algo funcionalista. As trs vises
Vigevani e Cepaluni partiram da hiptese que so teis para o entendimento da poltica exterior brasileira
diferentemente do governo Cardoso que adotara a idia da atual e apontam para a nfase muitas vezes atribuda
autonomia pela participao, em contraponto autonomia cooperao internacional, como instrumento para o
pela distncia dos ltimos presidentes militares o governo desenvolvimento do pas, s negociaes multilaterais e ao
Lula da Silva procurou inserir o Brasil no cenrio mundial respeito ao Direito Internacional Pblico e diversificao
acentuando formas autnomas, diversificando os parceiros e dos interlocutores do pas.
as opes estratgicas. A autonomia pela diversificao teria
(e tem) como principal caracterstica a nfase na cooperao
Cooperao internacional: uma poltica cordial
Sul-Sul, percebida como instrumento para diminuir a
e solidria
vulnerabilidade do pas diante das grandes economias. Nas
palavras dos autores: A cooperao internacional do Brasil uma das formas
mais visveis de aplicao do que Parola se referiu como
Definimos sinteticamente (...) autonomia pela diver-
construo de uma ordem justa. As origens da cooperao
sificao como a adeso do pas aos princpios e
internacional recebida pelo pas remontam, pelo menos,
s normas internacionais por meio de alianas Sul-
ao segundo ps-guerra, orientada essencialmente para
Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros
os projetos de desenvolvimento econmico do pas.
no tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa
Posteriormente, na medida em que o Brasil se tornou uma
Oriental, Oriente Mdio, etc.), pois acredita-se que eles
das grandes economias industriais do mundo, ainda que
reduzem as assimetrias nas relaes externas com
em desenvolvimento, e abriu-se s foras da globalizao,
pases mais poderosos e aumentam a capacidade
tornou-se tambm um prestador de cooperao.
negociadora nacional.
A partir da dcada de 1990, ao lado da cooperao
A nfase de Vigevani e Cepaluni recaiu sobre as recebida, o Brasil passou a prestar cooperao em ritmo
continuidades, diferentemente de Amado Luiz Cervo, que crescente, orientada em geral para pases da frica subsaariana
identifica uma ruptura substancial na passagem dos anos e para os vizinhos da Amrica Latina. A cooperao tornou-
1990 para os anos 2000: a mudana do paradigma neoliberal se instrumento fundamental para a poltica externa brasileira,
(ou do Estado Normal) para o paradigma do Estado Logstico. como observou Celso Amorim (FUNAG, 2007, p. 323). Com
Cervo entende por Estado Logstico a unidade poltica que a integrao da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC)
preserva sua autonomia decisria, adentra o mundo pela estrutura organizacional do Ministrio das Relaes Exteriores,
interdependncia e implanta um modelo de insero ps- a Agncia passou a desempenhar um papel de grande
desenvolvimentista. Seu escopo final seria a superao das importncia para a aproximao do Brasil com outros pases,
assimetrias, a elevao do patamar nacional ao nvel das notadamente os em desenvolvimento. Entre as reas de
naes avanadas (CERVO, 2008, p. 85-86). o Estado atuao mais intensa da ABC se destaca a de agricultura e
que retoma alguns valores do nacional desenvolvimentismo, educao (programas de alfabetizao), responsveis por 55%

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da cooperao prestada pelo pas, secundadas pelas reas clera, tuberculose, malria e febre amarela. Nesse mesmo
de formao de quadros tcnicos, biocombustveis (etanol e sentido, o Brasil participa do projeto Fortalecimento da
diesel), sade (combate ao HIV/aids), apoio eleitoral (urnas Capacidade de Vigilncia e Controle Sanitrio Integrado
eletrnicas), cooperao desportiva (futebol), entre outras. em Portos, Aeroportos e Fronteiras da Regio Brasileiro-
Segundo o Chanceler brasileiro, ao oferecer oportunidades Colombiana. Destaque tambm coube s iniciativas na rea
de cooperao, o Brasil no almeja ganho ou lucro comercial, de controle da mortalidade infantil, tema objeto de acordos
assim como nenhuma outra condicionalidade. de cooperao com Angola e Paraguai, alm dos demais
Segundo o discurso da ABC, a cooperao prestada pases platinos.
se baseia em valores como a nova viso das relaes Na rea de alimentao e agricultura, uma das trs reas
entre pases em desenvolvimento, inspirada na comunho de maior importncia na cooperao prestada pelo Brasil,
de interesse e na ajuda mtua. Tais princpios estiveram as aes objetivavam transferir as experincias brasileiras
presentes no balano realizado no final do ano de 2003, de desenvolvimento da agricultura tropical, introduo de
pelo embaixador Ruy Nogueira, por ocasio da Conferncia novas tecnologias para a melhoria dos produtos e busca de
de Alto Nvel do G-77, em Marraqueche, Marrocos. A maior produtividade do trabalho rural. Foram criados diversos
exposio sobre as principais iniciativas brasileiras destacou projetos de cooperao nessa rea, em pases da Amrica
algumas reas, sem a pretenso de uma listagem exaustiva. Latina, frica e Timor Leste (NOGUEIRA, 2009). Na viso do
Em primeiro lugar, foram relatadas as iniciativas na rea do embaixador, o Brasil ainda carecia de recursos humanos para
ensino profissionalizante, os cursos de formao profissional, almejar uma expanso mais significativa no setor.
em parceria com o Servio Nacional e Aprendizagem A ausncia de interesse material por parte do Brasil foi a
Industrial, o Senai. Vrias aes j haviam sido realizadas em tnica de pronunciamento do embaixador Ruy Nunes Pinto
Angola, Timor Leste, Guin Bissau, Cabo Verde e Paraguai Nogueira, Subsecretrio Geral de Cooperao e Promoo
(Hernandrias, regio de Ciudad del Este). Na rea do ensino Comercial, em evento realizado no Rio de Janeiro nos dias
fundamental, o Brasil havia disponibilizado sua experincia 8 e 9 de outubro de 2009 (FUNAG/IPRI, 2009). Entusiasta
na estruturao dos programas Bolsa-Escola e Alfabetizao da cooperao prestada pelo Brasil, Nogueira esclareceu
Solidria, esta ltima incluindo a alfabetizao de jovens e que, apesar de o Brasil ser mais tomador que doador de
adultos. Entre os principais beneficirios, So Tom e Prncipe cooperao, somente no governo Lula foram assinados
e Moambique. No Timor Leste, a ABC apoiou, a partir de 380 ajustes complementares, abrangendo programas nas
2002, o processo de reintroduo da lngua portuguesa e o reas de sade, agricultura, educao, biocombustveis,
combate ao analfabetismo. Na Amrica Central, El Salvador desenvolvimento, informtica, esportes, entre outros. A
e Guatemala foram atendidos com iniciativas semelhantes. solidariedade brasileira foi exemplificada com o programa de
Na rea da sade, em que a cooperao tcnica brasileira cooperao com a Arglia, na rea de cirurgia crdio-vascular,
tem sido muito demandada, um papel de relevncia tem sido cooperao desinteressada, embora o pas venda alguns
ocupado pelo Programa Sade da Famlia. Um tema objeto equipamentos mdicos dessa rea.
de crescente demanda por parte de pases latino-americanos A solidariedade seria igualmente a nica motivao para o
e africanos o de combate s doenas sexualmente desenvolvimento de projetos estruturantes, como o realizado
transmissveis, particularmente aids (DST/aids). Diversos no Haiti, envolvendo aes que vo da criao de uma
subprogramas nesta rea atendem pases como Guin Bissau, fazenda modelo vacinao em massa contra a rubola. Na
Moambique, Angola, Bolvia, Equador, Peru e Guatemala. viso do embaixador Gonalo de Barros Carvalho e Mello
Cuba e Botswana tambm foram atendidos com aes de Mouro, Diretor do Departamento para a Amrica Central e
amplo espectro, envolvendo intercmbio de tecnologias para Caribe do MRE, o poder que Brasil apresenta no Haiti no o
diagnstico da infeco por HIV, capacitao de tcnicos, poder das armas e sim o da solidariedade. No entanto, afirma
gesto de programas etc. que o Brasil no foi ao Haiti para vender txteis, mas que no
Segundo Ruy Nogueira, alguns projetos de cooperao h problema em vender para eles; e que a melhor maneira
tcnica buscam envolver todos os pases interessados nas de sair do Haiti uma referncia Misso das Naes Unidas
questes de sade da regio, como o projeto de Cooperao para a Estabilizao do Haiti (Minustah) , l permanecer.
Tripartite Brasil-Peru-Colmbia em Sade. Seu objetivo Contradies apenas aparentes, pois no h cooperao
melhorar as condies gerais de sade na rea da Amaznia desinteressada, mesmo que de maneira difusa, e, no caso
divisada pelos trs pases e ameaada por doenas como da Minustah, a estabilizao do pas objetivo humanitrio

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e, indiretamente, poder contribuir para os negcios do Brasil ndole que ocorrem com mais freqncia), o moral nacional
na rea do Caribe. (grau de determinao com que uma nao apia as polticas
A tenso entre interesses e cooperao no assunto externas de seu governo na guerra ou na paz), a qualidade
novo na rea de relaes internacionais e certamente da diplomacia e a qualidade do governo como os elementos
tambm se faz presente em outra rea de cooperao constitutivos do poder nacional. Morgenthau tinha em mente
internacional, a cooperao em cincia e tecnologia. No os Estados Unidos do segundo ps-guerra e a construo da
mesmo evento acima citado, o embaixador Hadil da Rocha potncia norte-americana.
Vianna, Diretor do Departamento de Temas Cientficos e A complexidade e sofisticao do raciocnio de
Tecnolgicos do Itamaraty, explicitou sua satisfao com o Morgenthau so maiores do que seus crticos apresentam.
atual nvel alcanado pelo Brasil nessa rea, embora o Brasil A qualidade da diplomacia, embora de natureza instvel, foi
no possua uma poltica para transferncia e aquisio de colocada como o mais importante entre todos os fatores que
tecnologia. O Brasil a 13 potncia mundial em termos de entram na formao do poder de uma nao, tomando a
cincia e tecnologia, com investimentos que atingem 1,45% presena dos demais fatores como pr-requisito:
do PIB, contra 3 a 4% da Coria do Sul e 8% da China.
A qualidade da diplomacia de uma nao combina
Em reas como biotecnologia, tecnologia da informao,
esses diferentes fatores em um todo integrado,
metal-mecnico e outros o Brasil no mais aceita cooperao
confia-lhes direo e peso, bem como desperta
assistencialista e se orgulha com o fato de negociar de igual
potencialidades adormecidas, ao passar-lhes o sopro
para igual, oferecendo cooperao tcnica em troca de
do poder real. (...) Trata-se (...) da arte de reunir os
cooperao tcnica.
diferentes elementos do poder nacional, no intuito de
O tema da cooperao prestada vincula-se, indubi-
fazer com que produzam o maior efeito possvel sobre
tavelmente, construo da imagem da nao no exterior
aqueles pontos na situao internacional que dizem
a imagem de uma potncia cordial e ao uso do soft power,
respeito mais diretamente aos interesses nacionais
ainda que de alcance limitado. O aumento da cooperao
(MORGENTHAU, 2003, p. 273).
prestada pelo Brasil nas ltimas dcadas acompanhou
o movimento de maior presena internacional do pas, No caso do Brasil contemporneo, o Itamaraty no se
seja na rea comercial, seja como exportador de capitais. cansa de exaltar, quando das negociaes em torno da reforma
Nesse sentido, a abertura do Brasil globalizao, aps do Conselho de Segurana das Naes Unidas, por exemplo,
o duro aprendizado da dcada de 1980, promoveu uma os recursos de poder do pas, em especial a geografia, os
readequao do acumulado histrico da poltica exterior recursos naturais, a populao e a qualidade da diplomacia.
aos novos tempos e elementos novos como a cooperao Mais difcil argumentar em torno da capacidade industrial,
prestada. do grau de preparao militar, da ndole nacional, da moral
nacional e da qualidade do governo como os elementos
constitutivos do poder nacional brasileiro. Este ltimo aspecto
Brasil, potncia cordial?
j se fazia presente nas idias de San Tiago Dantas, ao
A discusso em torno da possibilidade ou no da propor uma poltica exterior vinculada ao aprofundamento da
existncia de uma potncia cordial pressupe o debate democracia e implementao de reformas sociais.
em torno da prpria noo de poder. Um dos autores Ao se tomar como base a anlise de Morgenthau, o Brasil
clssicos do realismo, Hans Morgenthau, partiu da idia e, com ele, o Itamaraty, ficam a meio caminho. A qualidade
de poder aplicada ao indivduo a fora de um homem da diplomacia no pode chegar ao seu ponto timo se
sobre as mentes e as aes de outros homens para faltarem importantes recursos de poder como os acima
indagar acerca do que queremos dizer quando atribumos referenciados. Ademais, se acrescentarmos a contribuio dos
a uma nao aspiraes e aes (MORGENTHAU, 2003, construtivistas, para os quais os interesses e as identidades
p. 200). Identificada a dificuldade de se atribuir a todos os dos Estados dos Estados so construdos, em grande parte,
cidados de uma nao determinados anseios, Morgenthau por suas estruturas sociais, de natureza intersubjetiva, o Brasil
reconhece o nacionalismo moderno como uma das fontes deveria se ocupar mais com a ndole e com a moral nacional,
para a construo do poder e sugere a geografia, os recursos ao lado da qualidade do governo, do que com a preparao
naturais, a capacidade industrial, o grau de preparao militar, militar, embora seja uma fonte imprescindvel de poder. Em
a populao, a ndole nacional (qualidades do intelecto e da termos mais modernos, pode-se assinalar que o pacifismo e

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a democracia so instrumentos importantes na construo da Referncias bibliogrficas


potncia e que no so incompatveis com a boa preparao
CARR, E. H. Vinte anos de crise (1919-1939). Braslia: Editora
militar. Mais importante, porm, a qualidade do governo,
Universidade de Braslia; Instituto de Pesquisa de Relaes
ou seja, um governo capaz de promover o equilbrio entre
Internacionais, 2001.
recursos materiais e humanos e a poltica externa a ser
implementada, de articular os diversos recursos disponveis e CERVO, A. L. O desafio internacional. Braslia: Editora
de obter apoio popular poltica exterior. Universidade de Braslia, 1994.
O apoio popular ser mais consistente na medida em
CERVO, A. L. Insero internacional: formao dos conceitos
que a poltica exterior refletir valores aplicados inicialmente no
brasileiros. So Paulo: Saraiva, 2008.
mbito interno, como, por exemplo, o desenvolvimento social
e econmico, a democracia e suas instituies, o respeito DANTAS, S. T. Poltica externa independente. Rio de Janeiro:
pluralidade da sociedade, a cooperao entre as diversas Civilizao Brasileira, 1962.
instncias do poder (e da sociedade) nacional, a incluso FUNAG/IPRI. Seminrio de Alto Nvel sobre Poltica Externa,
social. Uma das maiores crticas j realizadas poltica exterior 8 e 9 de outubro de 2009, Palcio Itamaraty, Rio de Janeiro.
brasileira foi feita por Gerson Moura, ao assinalar a distncia que
LAFER, C. A identidade internacional do Brasil e a poltica
tradicionalmente guardada entre a formulao e implementao
externa brasileira. So Paulo: Perspectiva, 2001.
de nossa poltica exterior e os interesses da sociedade:
LULA DA SILVA, L. I. Discurso do Senhor Presidente da
Essa perturbadora ausncia/distncia/excluso das
Repblica na Sesso de Posse, no Congresso Nacional.
grandes maiorias na elaborao ou, pelo menos, na
Braslia, Brasil, 01/01/2003. Disponvel em: http://www.mre.
discusso e vigilncia da poltica exterior brasileira,
gov.br. Acessado em: 26/10/2009.
talvez seja menos a expresso da apatia das massas
em relao aos problemas internacionais e muito LULA DA SILVA, L. I.; AMORIM, C.; GUIMARES, S. P. A poltica
mais caracterstica da relao dirigentes-dirigidos externa do Brasil. Braslia: IPRI/FUNAG, 2003.
na experincia histrica nacional. A competncia
MORGENTHAU, H. J. A poltica entre as naes: a luta pelo
especfica de nossas elites polticas na conduo da
poder e pela paz. Braslia: Editora Universidade de Braslia:
poltica exterior, dada por sua vivncia internacional,
Instituto de Pesquisa em Relaes Internacionais; So Paulo:
exibe uma notvel continuidade no tempo: seu
Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2003.
cosmopolitismo excludente constitui, no plano das
relaes internacionais, a cara moderna de um corao MOURA, G. Sucessos e iluses: relaes internacionais do
conservador. Assim foi, assim , e, ao que tudo indica, Brasil durante e aps a Segunda Guerra Mundial. Rio de
assim ser (MOURA, 1991, p. X) Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1991.

Como pode ser cordial uma potncia emergente que NOGUEIRA, R. N. P. Exposio das principais iniciativas
mantm nossos ndices de analfabetismo, de pobreza, brasileiras no mbito da cooperao prestada pelo Brasil
de violncia e de excluso? O Brasil ainda no chegou a outros pases em desenvolvimento (apresentadas na
condio de potncia, mas possvel afirmar que est em Conferncia de Marraqueche sobre Cooperao Sul-
processo de construo da potncia. Nessa caminhada so Sul). Disponvel em: http://www.braseuropa.be/CTB.htm.
elementos iniludveis a preservao do acumulado histrico Acessado em: 13/12/2009.
de sua poltica exterior, devidamente adequado conjuntura NYE JR, J. S. O paradoxo do poder americano: por que a
internacional deste incio de sculo XXI; as preocupaes em nica superpotncia do mundo no pode prosseguir isolada.
torno do desenvolvimento, em seu sentido amplo; a defesa dos So Paulo: Editora Unesp, 2002.
princpios democrticos, tanto externa quanto internamente;
PAROLA, A. G. L. A ordem injusta. Braslia: Fundao
a diversificao dos laos internacionais do pas, muitas vezes
Alexandre de Gusmo, 2007.
para alm de barreiras doutrinrias; a construo de recursos
de soft power, e, nele, o aprimoramento da cooperao e ROSENAU, J. N. Governana sem governo: ordem
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essncia. Ela requer maior consistncia nos demais recursos Universidade de Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do
de poder. Estado, 2000.

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Silva: a estratgia da autonomia pela diversificao. Contexto Brasil: 29 intrpretes e um pas. So Paulo, Companhia das
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