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Presidente da Repblica

Luiz Incio Lula da Silva


Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto
Paulo Bernardo Silva

INSTITUTO BRASILEIRO
DE GEOGRAFIA E
ESTATSTICA - IBGE

Presidente
Eduardo Pereira Nunes

Diretor-Executivo
Srgio da Costa Crtes

RGOS ESPECFICOS SINGULARES

Diretoria de Pesquisas
Wasmlia Socorro Barata Bivar

Diretoria de Geocincias
Luiz Paulo Souto Fortes

Diretoria de Informtica
Luiz Fernando Pinto Mariano

Centro de Documentao e Disseminao de Informaes


David Wu Tai

Escola Nacional de Cincias Estatsticas


Srgio da Costa Crtes (interino)

UNIDADE RESPONSVEL
Centro de Documentao e Disseminao de Informaes
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE
Centro de Documentao e Disseminao de Informaes

Documentos para Disseminao

Memria Institucional 13

O IBGE na histria do municipalismo e


sua atuao nos municpios
O pensamento de Teixeira de Freitas e
de Rafael Xavier

Rio de Janeiro
2008
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE
Av. Franklin Roosevelt, 166 - Centro 200021-120 Rio de Janeiro - Brasil

ISSN 0103-6335 Documentos para disseminao


ISSN 0103-6459 Memria institucional
Divulga textos sobre o IBGE e personalidades que contriburam para a hist-
ria do Instituto.

ISBN 978-85-240-4017-7

IBGE. 2008

Este volume foi organizado por Nelson de Castro Senra, Doutor em Cincia da Informao (ECO/
UFRJ), pesquisador no Centro de Documentao e Disseminao de Informaes - CDDI, e Professor
de Sociologia das Estatsticas no Programa de Mestrado da Escola Nacional de Cincias Esta-
tsticas - ENCE, ambos no IBGE.

Capa
Marcos Balster Fiore
Ilustrao - Aldo Victorio Filho
Coordenao de Marketing/Centro de Documentao
e Disseminao de Informao - CDDI

O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios :


o pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier / IBGE,
Centro de Documentao e Disseminao de Informaes - Rio
de Janeiro : IBGE, 2008.
432 p. (Documentos para disseminao. Memria institucio-
nal, ISSN 0103-6459 ; 13)

Inclui ndice.
ISBN 978-85-240-4017-7

1. Administrao municipal Brasil 2. IBGE - Histria 3. Brasil


Municpios. 4. Brasil Estatstica Histria. 5. Brasil Cartografia
- Histria. 6. Freitas, M. A. Teixeira de (Mrio Augusto Teixeira de),
1890-1956. 8. Xavier, Rafael. I. IBGE. Centro de Documentao e Dis-
seminao de Informaes. II. Srie

Gerncia de Biblioteca e Acervos Especiais CDU 352(81)


RJ/IBGE/2008-12 IBGE
Impresso no Brasil/Printed in Brazil
Sumrio
7 Apresentao

9 Teixeira de Freitas e Rafael Xavier: a montante do


municipalismo no Brasil
Marco Aurelio Martins Santos

21 Os municpios na formao do IBGE


Nelson Senra

37 Municipalismo e ruralismo: o IBGE e a organiza-


o nacional na Era Vargas
Alexandre de Paiva Rio Camargo

49 Municipalismo, nation building e a modernizao do


Estado no Brasil
Marcus Andr B. C. de Melo

67 Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecio-


nados sobre o tema, no perodo jan. 1948/dez. 1968
69 Apresentao. [Objetivos da revista]
71 Documentos histricos: o problema do municpio
no Brasil atual. Conferncia de Teixeira de Freitas,
em Ponte Nova (out. 1934), na Semana Ruralista
Brasileira, promovida pela Sociedade dos Amigos
de Alberto Torres
87 Inquritos e reportagens: o Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica e o municpio
94 Notcias e comentrios: Associao Brasileira dos
Municpios
97 Socializao rural. Mario Augusto Teixeira de Freitas
109 Revitalizao dos municpios. Rafael Xavier
116 Os grandes rumos da organizao nacional ob-
servados luz da geografia e da estatstica. Mario
Augusto Teixeira de Freitas
Embaixador Macedo Soares, um prncipe da conciliao
4 Recordando o 1 presidente do IBGE

144 O movimento municipalista e a poltica partidria. Rafael


Xavier
152 O municpio posto avanado da civilizao rural. Rafael
Xavier
165 Documentos histricos: A localizao da nova capital. Carta
de Teixeira de Freitas a Polli Coelho (09jun1947), e entrevista
ao Dirio Trabalhista (13 set. 1948)
188 Inquritos e reportagens: o IBGE e a vitalizao municipal
202 Os princpios bsicos do movimento municipalista. Rafael
Xavier
211 Municpio fundamento do regime democrtico. Rafael
Xavier
218 Documentos histricos. O revisionismo territorial brasileiro.
Entrevista de Teixeira de Freitas ao jornal A manh
234 Municpio escola de vida pblica. Rafael Xavier
241 O municipalismo e as pesquisas estatsticas. Declaraes de
Teixeira de Freitas sobre o I Congresso dos Municpios Brasi-
leiros. Mario Augusto Teixeira de Freitas
253 Municipalismo versus urbanismo. Rafael Xavier
259 Documentos histricos: A criao de novos territrios.
Carta de Teixeira de Freitas ao Deputado Hugo Carneiro
(04fev1950)
279 Erros do centralismo exagerado. Rafael Xavier
285 Documentos histricos: A transferncia da capital. Entrevista
de Teixeira de Freitas ao mensrio O observador econmico
e financeiro (jan1951)
290 Municipalismo fator de correo do desequilbrio nacional.
Rafael Xavier
299 O movimento municipalista e os problemas nacionais. Rafael
Xavier
309 Paran uma grande experincia. Rafael Xavier
317 O municpio no Brasil. Rafael Xavier
323 O municipalismo e os problemas de base. Rafael Xavier
328 Vultos do municipalismo brasileiro: M. A. Teixeira de Freitas
331 Notcias & comentrios: o falecimento do Dr. M. A. Teixeira
de Freitas
345 Nota final

347 ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos


Municpios, no perodo jan. 1948/dez. 1968
349 ndice alfabtico e remissivo: 1948-1959
388 ndice alfabtico e remissivo: 1960-1963
397 ndice alfabtico e remissivo: 1964-1967
403 ndice alfabtico e remissivo: 1968
Sumrio 5

405 Ainda sobre o tema


407 Decreto-lei n 311, de 2 de maro de 1938
409 Decreto-lei n 1.098, de 4 de fevereiro de 1939
410 Decreto-lei n 846, de 9 de novembro de 1938
412 A celebrao do Dia do Municpio. Mario Augusto Teixeira
de Freitas
414 Resoluo n 398, de 21 de julho de 1948, da Assemblia
Geral do Conselho Nacional de Estatstica

417 Referncias

421 Anexo
Painis do Seminrio Perfil dos Municpios Brasileiros
Apresentao

O IBGE, na sua origem histrica, amparou-se nos municpios. Natu-


ral, j que era neles que estavam os registros de finalidade administrativa,
ento, a fonte-chave das informaes elementares fundadoras das estats-
ticas (agregaes), sem olvidar, claro, que eram, no todo ou em partes, as
bases dos censos. Assim, as agncias municipais de estatstica teriam papel
vital no IBGE, e por suas criaes todos lutaram sem descanso, com realce
s atuaes de Teixeira de Freitas e de Macedo Soares. Nessa luta, contaram
com a percepo esclarecida dos generais Ges Monteiro e Eurico Dutra, e
por certo tambm de Getlio Vargas.
As estatsticas eram feitas a partir dos municpios, a eles voltando na
promoo das desejadas e desejveis mudanas; a essa representao quan-
titativa se somava, naturalmente, a representao cartogrfica dos munic-
pios. E os agentes municipais de estatstica, em seu papel de relevo, eram os
atores dessa dupla viagem, sendo assim, agentes de mudanas; eram figuras
avanadas da civilizao, por assim dizer, lhes cabendo enunciar e anunciar
as revelaes estatsticas e geogrficas municipais. O que era, at ento, dis-
tante e ausente, se tornava prximo e presente; enfim, tornados conhecidos,
os municpios eram governveis.
Note-se, ento, que, para alm de oferecer os retratos estatsticos e
cartogrficos dos municpios, o IBGE os quis mudar tambm, fazendo-os
melhores, mais atuantes, mais capazes de cumprirem seus destinos de clula
mater da sociedade brasileira. E por isso lutou sem quartel, ao longo de mui-
to tempo, engajando-se nos movimentos municipalistas (mais que isso, com
freqncia os promoveu), com realce atuao de Teixeira de Freitas (1890-
1956) e de Rafael Xavier (1894-1982), frente, sucessivamente, da secretaria-
geral do Instituto (1936-1948 e 1948-1951). E Rafael Xavier, depois, voltaria
presidente (1961).
Teixeira de Freitas foi, por assim dizer, um terico na matria, um
incansvel conferencista, com afinidades declaradas Sociedade dos Ami-
gos de Alberto Torres; dele ficaram reflexes admirveis, ainda atuais. A
seu turno, Rafael Xavier, um seu dileto discpulo, tambm um terico, por
certo , foi, sobretudo, um incansvel militante, em freqentes viagens pelo
Brasil, de agncia em agncia, valorizando e estimulando os trabalhos dos
agentes, e motivando as autoridades no envolvimento aos trabalhos ibgea-
nos. Seus muitos discursos foram publicados, e so valiosos. Ser fcil notar
que ambos se completam.
Aqui e agora, nesta publicao, e em seminrio associado, a ambos rendemos
homenagem, recuperando essa temtica to essencial ao IBGE, ontem e ainda hoje. O
fazemos nesse instante, ao ensejo dos 60 anos da criao da Revista Brasileira dos Mu-
nicpios, por Rafael Xavier, e que o IBGE editou de 1948-1968, em 84 nmeros. Os tex-
tos a seguir foram extrados de diversos nmeros dessa Revista, o que bem fala ao seu
valor, hoje como fonte de pesquisas histricas, como vem sendo feito no Programa de
Ps-Graduao em Urbanismo - PROURB, da Universidade Federal do Rio de Janeiro -
UFRJ, tendo frente a Prof Dra. Margareth da Silva Pereira.
David Wu Tai

Coordenador Geral do
Centro de Documentao e Disseminao de Informaes
Teixeira de Freitas e Rafael Xavier:
a montante do municipalismo no Brasil

Marco Aurelio Martins Santos*

Dois nomes despontam na galeria dos grandes municipalistas brasi-


leiros. No por acaso, os dois nomes so umbilicalmente ligados, havendo
mesmo um continuum na trajetria de um em relao ao outro. No Conselho
Nacional de Estatstica, Teixeira de Freitas foi secretrio-geral por 12 anos. At
ser substitudo por Rafael Xavier. Ambos foram prceres do municipalismo.
A entrada de Rafael Xavier na estatstica se fez no final dos anos 1920,
em Pernambuco, quando Teixeira j pontificava nesta rea, em Minas Gerais.
Depois de vitoriosa a Revoluo de 1930, Juarez Tvora convida o seu antigo
colaborador para trocar a Diretoria de Estatstica pernambucana pela Dire-
toria da Estatstica da Produo, do Ministrio da Agricultura, qui com o
incentivo de Teixeira de Freitas.
A partir dali, as biografias dos dois homens de estatstica se unem e at
mesmo se complementam. Muitas das idias de Freitas sobre a importncia
do municpio e sobre o municipalismo seriam encampadas e desenvolvidas
por Xavier. Com eles, esse sistema poltico-administrativo encontraria seu flu-
xo principal, sua vazo a montante.

Teixeira: uma legenda


Elaborar um perfil biogrfico de Mrio Augusto Teixeira de Freitas ta-
refa ao mesmo tempo fcil e complicada. A profuso de fontes e documentos
garante facilidades a quem estuda sua vida. E esta mesma profuso, aliada
extrema complexidade da vida profissional do grande estatstico uma ver-
dadeira legenda na histria do Brasil torna a tarefa um tanto intrincada. Tei-
xeira de Freitas era um pensador que pensava o Brasil. No seu pensamento, o
municpio tinha especial dimenso. Logo, abraar os ideais do municipalismo
era uma conseqncia mais do que bvia.
Teixeira nasceu no municpio de So Francisco do Conde, na Bahia, se-
gundo seu documento de identidade, em 31 de maro de 1890. Seu pai, Aon-
so Augusto Teixeira de Freitas (1862-1950), era um professor catarinense de

* Jornalista. Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisa Social, pela ENCE. Colaborador e autor de vrios
captulos na coleo Histria das Estatsticas Brasileiras (1822-2002), de Nelson de Castro Senra.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
10 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

grande prestgio, alm de ser engenheiro por profisso. Neto do notvel jurista Augusto
Teixeira de Freitas (1816-1883), foi inclusive seu secretrio particular por algum tempo.
Por conta de seus afazeres profissionais costumava viajar com alguma freqncia. Ao
ser convidado para trabalhar em uma estrada de ferro, na Bahia, casou-se l e viu seu
primeiro filho nascer no interior do estado. Mais tarde, depois de concluda a tarefa, foi
com mulher e filhos para Curitiba, no Paran, onde se radicou definitivamente e viu sua
famlia ampliar.
O jovem Mrio Augusto desde muito novo se destacava por sua inteligncia e por
sua religiosidade. Comeou seus estudo no prprio lar, com sua me, que o alfabetizou
quando tinha seis anos. Posteriormente, cursou o secundrio no Seminrio Diocesano
paranaense, onde sempre foi tido como um excelente aluno, em que pese as dificulda-
des da miopia progressiva que lhe toldava os olhos. Por volta dos 18 anos, seguiu para
a Capital Federal com o intuito de estudar e trabalhar. Fez concurso para a Diretoria
Geral de Estatstica - DGE, rgo ligado ao ministrio da Viao e Obras Pblicas, e
em seguida, prestou provas para a Faculdade de Cincias Jurdicas do Rio de Janei-
ro. Passou em ambos com tima classificao (segundo lugar na prova da repartio
de estatstica). Comeou a trabalhar na DGE como praticante, em 19081. Ao mesmo
tempo, seguiu na Faculdade com excelente aproveitamento. Ao se bacharelar, em 1911,
recebeu a medalha de ouro por ter conseguido o primeiro lugar entre os estudantes de
sua turma. Antes de ter colado grau, casou-se com a sua prima Rosalina Limpo Teixeira
de Freitas (conhecida por muitos como Dona Zalina), em 1910.
J bacharel, iniciou uma livre docncia em Direito Internacional, almejando o
magistrio. Todavia, o destino lhe reservara outros planos. Uma tuberculose na laringe
o forou a abandonar o caminho do magistrio. Alm disso, seu desempenho profissio-
nal na DGE o levava a galgar postos, j atraindo a ateno do diretor Bulhes Carvalho.
No primeiro ano de trabalho, seu chefe imediato j o elogiava para o diretor e este man-
teve o elogio no Relatrio Anual da DGE, dirigido ao ministro. Em dezembro de 1911,
era promovido a 3 Oficial. Teixeira comeava a se notabilizar pelas anlises que fazia
das pesquisas feitas na repartio de estatstica.
Este bom desempenho nos seus 12 primeiro anos de carreira fez com que o dire-
tor da DGE o indicasse, em 1 de maro de 1920, para ser o delegado-geral, em Minas
Gerais, do Recenseamento Geral que aconteceria no Pas naquele ano. Ele seguiu para
l recomendado por Bulhes com o intuito de cuidar da operao censitria no estado
com maior nmero de municpios da Unio. Seu desempenho foi tido como excepcio-
nal. Ao fim dos trabalhos censitrios, atendeu ao pedido do titular da DGE dirigido a
todos os delegados, no sentido de que fosse elaborado um minucioso relatrio sobre o
Recenseamento em questo.
O relatrio de Teixeira especialmente primoroso. Dividido em cinco partes, ele
esclareceu sobre a constituio da delegacia geral, o processo de trabalho, as normas
estabelecidas, o plano e as frmulas da tarefa, os resultados da campanha censitria e o
custo da operao.
Teixeira no se limitou em fazer apenas o censo no perodo em que esteve a frente
da delegacia geral de Minas Gerais. Ali, ele estabeleceu contatos com o governo esta-
dual e fez, pari passu com o Recenseamento Geral, um censo escolar, um levantamento
de doenas que assolavam a populao mineira, a reviso do Dicionrio estatstico e co-
rogrfico das distncias, levantamentos sobre abastecimento de gua, iluminao pbli-
ca, esgotamento sanitrio, matadouros, telefones, transportes etc. E mais: promoveu
monografias corogrficas sobre cada municpio de Minas. Para a boa consecuo da
operao censitria, Teixeira se aproximou das prefeituras, propondo parcerias e solici-
tando ajuda. Provavelmente a partir deste momento comea a perceber a importncia
do fortalecimento dos municpios, a necessidade de estruturao da clula-mater do
Pas, como ele considerava. No h dvida de que a gnese de seu iderio, do pensa-
mento que ele desenvolveria ao longo dos anos 1930, germinara na sua fase de trabalho

1
Neste ano, completam-se. Pois, cem anos de sua entrada para uma repartio de estatstica, o que motivou o Conselho Diretor
do IBGE a fazer de 2008 o Ano Teixeira de Freitas Comemorativo dos 100 anos de sua entrada para a Estatstica.
Teixeira de Freitas e Rafael Xavier: a montante do municipalismo no Brasil 11

em Minas Gerais. E isto incluindo toda a arquitetura da cooperao interadministrativa,


que seria pedra de alicerce da criao de um rgo nacional de estatstica.
Findo o recenseamento, era hora de voltar DGE. Todavia, dado o esplndido tra-
balho desenvolvido com as estatsticas no Estado, o governo de Minas no perderia a opor-
tunidade de ter algum capaz de organizar e estruturar arquivo e estatsticas mineiras.
Licenciado da DGE, assumiu a chefia do Servio de Estatstica Geral de Minas Ge-
rais, com todo apoio do governo estadual. A sua capacidade de anlise desenvolvida du-
rante anos de trabalho na DGE agora teria a chance de ter um sentido prtico, executivo.
E os frutos no tardaram. Teixeira e sua equipe elaboraram o Anurio Estatstico
do Estado, o Anurio Demogrfico, o Anurio de Legislao e Administrao Municipal, o
Atlas corogrfico municipal de Minas Gerais, a Carteira estatstica de Minas Gerais, a Diviso
administrativa judiciria de Minas Gerais entre outros trabalhos.
Como bem disse Raul Lima: a Diretoria de Estatstica de Minas Gerais era uma
espcie de capela, onde oficiava um sacerdote de culos escuros, discreto, minucioso,
exemplar. Mario Ritter Nunes complementou, assegurando que aquela modesta ca-
pela tornou-se catedral, por ele to decantada e to querida a ns outros que quebrva-
mos pedra, no apenas pela obrigao de quebrar pedras ou para ganhar honestamente
a vida, mas sobretudo para construir a Catedral do IBGE, que se ergueu em nosso ideal
e no contexto das instituies governamentais do Pas (NUNES, 1972, p. 14-15).
Na diretoria em Minas se gestava um profcuo homem de reflexo e ao. A face-
ta de pensador de Teixeira de Freitas surgiu, em termos prticos, naquele final dos anos
1920, quando ele elocubrou 33 teses a serem apresentadas na 1 Conferncia Nacional
de Estatstica, a se realizar em 12 de outubro de 1930. Os ventos do Sul que acaba-
ram trazendo Vargas ao poder adiaram a conveno. Tempos depois, estas teses seriam
apreciadas como uma pea de absoluta pertincia e sensatez, um verdadeiro farol a
guiar os que sentiam a necessidade de organizao das estatsticas brasileiras.
Nestas teses, em que pese a nfase na famosa cooperao interadministrativa,
percebe-se a preocupao com a estatsticas municipais.
Ali, em Minas Gerais, Teixeira gostaria de dar estatstica ares universais. Ainda
no cargo de diretor, adotou o esperanto como lngua oficial daquela repartio para o
exterior. Com essa preocupao, determinou a um de seus auxiliares, um estudante de
Medicina que revelava bastante facilidade com idiomas, que aprendesse o esperanto para
cuidar das comunicaes externas da diretoria. Este auxiliar cumpriu a determinao do
chefe e aprendeu o esperanto em menos de um ms. Mais tarde, ele entraria para a diplo-
macia e se tornaria um dos grandes escritores do Pas. Seu nome: Joo Guimares Rosa.
Em janeiro de 1931, Teixeira de Freitas convidado por Francisco Campos para
assumir a recm-criada Diretoria Geral de Informaes, Estatstica e Divulgao do
igualmente novo Ministrio da Educao e Sade Pblica, de onde s sairia aposentado
mais de 20 anos depois. Volta para o Rio com a cabea fervilhando de idias. De incio,
com as estatsticas educacionais, consegue por em marcha a antiga idia de Bulhes
Carvalho da cooperao administrativa, em nvel nacional. Sob sua inspirao e anima-
o, foi realizado o Convnio entre Unio, Estados, o Distrito Federal e o Territrio do
Acre, para o aperfeioamento e uniformizao das estatsticas educacionais e conexas.
Um ensaio para sua futura inteno.
Em 1932, enviou ofcio ao seu chefe, o ministro Francisco Campos, dando con-
ta da necessidade de serem resolvidas de modo centralizado e objetivo as estatsticas
nacionais. Prope um plano para reorganizar a estatstica brasileira e sugere uma fede-
rao de servios estatsticos e cartogrficos, tanto federal quanto estaduais, num Insti-
tuto Nacional de Estatstica e Cartografia. Infelizmente a sugesto no vingou.
Porm o Universo conspirava a favor do grande estatstico. Juarez Tvora foi es-
colhido para a pasta da Agricultura e queria l um rgo de estatstica que forneces-
se nmeros sobre a situao agropastoril brasileira. Sabedor dos excelentes resultados
que Teixeira vinha desenvolvendo no Ministrio da Educao, Tvora vai procur-lo e
ouve suas idias e sugestes. Ento criou em seu ministrio a Diretoria de Estatstica
e Publicidade, um nome similar ao rgo dirigido por Teixeira de Freitas. Para dirigi-
lo, lembrou-se de um antigo colaborador do tempo em que ele, Tvora, era conhecido
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
12 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

como o vice-rei do Norte2. O convite feito a Rafael Xavier foi aceito. Este vem para o
Rio de Janeiro e inicia forte camaradagem com Teixeira de Freitas3.
A partir das conversas com Juarez, Teixeira v ali a oportunidade de retomar a sua
idia de um rgo que consorciasse as estatsticas brasileiras, tanto a federal quanto as
estaduais. Afinal, Tvora era homem com acesso livre ao presidente Vargas e, efetivamen-
te, depois de ter ouvido Teixeira, o ento ministro da Agricultura vai a Getlio levando
as reflexes do estatstico. Consegue a convocao de uma comisso de delegados dos
ministrios para buscar o entendimento e cooperao. Essa comisso interministerial en-
dossou as reflexes contidas no relatrio de Teixeira a Francisco Campos. Tomava corpo
ali um futuro instituto de estatstica nascido do consenso entre as reas governamentais.
A fora do poder de argumentao e contra-argumentao de Teixeira de Freitas
era impressionante. Trs ministros Oswaldo Aranha, Salgado Filho e Francisco Antu-
nes Maciel Filho levantaram bices contra o projeto de criao do rgo de estatstica
e a todos Teixeira respondeu com segurana e determinao. Ele j tinha convencido a
Juarez. Com um aliado forte como aquele, a face tcnica juntava-se face poltica. Var-
gas convenceu-se e assinou a criao do Instituto Nacional de Estatstica em 6 de julho
de 1934, sendo efetivamente instalado em 29 de maio de 1936.
Teixeira de Freitas era definitivamente um pensador. Mas era tambm um ho-
mem de ao, pronto para fazer suas idias porem-se em marcha. E para isso, muitas
vezes punha em marcha sua slida argumentao e seus contemporneos so unnimes
em afirmar: no era tarefa fcil t-lo pela frente em um debate. Mario Ritter assim des-
creveu a sua caracterstica de debatedor de idias:

Embora modesto no porte, por natureza humilde, mas com grande facilidade de expres-
so, postura simptica, gestos sbrios mas apurados, voz agradvel, quase diria avelu-
dada, sabia transmitir suas mensagens, com absoluta correo, de modo enftico pela
riqueza de adjetivao e, quando necessrio, pela exuberncia de bem limadas metforas
desenvolvidas com mtodo, segundo esquema lgico, escorando-as em slidos, seno
mesmo insofismveis argumentos; quando indispensvel, recorria firmeza dos nmeros
e dos exemplos, remisso de autores consagrados; com lastro de experincia, as idias
nasciam-lhe do crebro incendido, como em borbotes, impacientes e fogosas, expansi-
vas e envolventes; no abandonava seus ouvintes, no lhes dava trguas, extenuava-os
se fosse preciso, mas jamais se permitia silenciar sem antes estar plenamente convencido
no apenas de haver esgotado o assunto, seno tambm de que impregnara a todos de
seus pontos de vista (NUNES, 1972, p. 26).

Neste percurso, Juarez sairia da cena ministerial e entraria outro nome forte, tan-
to no aspecto poltico quanto no tcnico: o ministro das Relaes Exteriores embaixador
Jos Carlos de Macedo Soares. Este seria escolhido presidente do Instituto Nacional de
Estatstica - INE, com Teixeira como secretrio-geral. No Conselho Nacional de Estats-
tica, rgo que dava as diretrizes para o Instituto, Rafael Xavier tinha atuao destacada
como representante do Ministrio da Agricultura.
Menos de dois anos depois, o INE trocava de nome para receber o Conselho Na-
cional de Geografia. No governo Vargas, territrio passou a ter uma dimenso poltica
muito forte. Da mesma forma que o Estado quela poca procurava mais e melhores
informaes estatsticas, tambm procurava novos marcos de referncia nas relaes
com o seu territrio (PENHA, 1993, p. 41). Estava madura a oportunidade de juntar o
E com o G. Em janeiro de 1938, o rgo se transformou no Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica, com as devidas bnos de seu criador. Ele j preconizava bem
antes a importncia da representao cartogrfica geogrfica nos estudos estatsticos.

2
Em janeiro de 1931, foi designado por Vargas delegado militar junto aos dirigentes dos estados do Norte e Nordeste. A im-
prensa ento o apelidou como o vice-rei do Norte.
3
Na ata da primeira reunio da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatstica, realizada em 2 de julho de 1948, Rafael
Xavier pede uma homenagem a Alberto Ribeiro de Cerqueira Lima, dizendo ser ele o seu antecessor na Diretoria de Estatsti-
cas da Produo. curioso, pois at onde se sabe ele, Rafael, foi o primeiro chefe desta repartio. Mas pelo visto, Cerqueira
Lima o antecedeu. Lamentavelmente, no h outros registros que esclaream esta questo.
Teixeira de Freitas e Rafael Xavier: a montante do municipalismo no Brasil 13

O IBGE ao tempo de Teixeira de Freitas no leme da Secretaria-Geral era totalmen-


te imerso na chamada mstica ibgeana. Mario Ritter Nunes contou em palestra que
no alvorecer do Instituto, os funcionrios eram to devotados ao trabalho, estavam
de tal forma imbudos de ardor pela causa que abdicavam de suas vidas privadas para
darem conta de suas tarefas, inspirados pela liderana segura de Teixeira de Freitas.
Segundo Ritter:

[...] o volume e a diversidade de afazeres e o nmero de publicaes exigiam de todos


em equipe, como de cada um em separado, esforo ininterrupto. E o Dr. Mrio, sem que
o dissesse e pedisse expressamente, impregnava-nos de uma dedicao quase delirante,
pelo menos inimaginvel, s atribuies que se amontoavam sob nossa responsabilidade.
E para do melhor modo atend-las, aquelas poucas dezenas de ibgeanos pioneiros, no
tnhamos horrio determinado para o expediente. Era sempre anormalssimo o expedien-
te normal; chegvamos a apostar quem diariamente contava mais tempo e houve colega
que passou a fazer o desjejum naquela confraternizadora Secretaria-Geral; pertenci ao
grupo dos casados isto pelo longnquo ano de 1940 que, para no perdermos tempo
durante a permanncia na Repartio, levvamos provas tipogrficas para rever noite
em casa, com nossas esposas. Frias? Quem as podia gozar por falta de oportunidade?
Diversos viram escoar dezena e meia de anos sem a delcia do repouso anual obrigatrio
(NUNES, 1972, p. 16-17).

Lendo este depoimento emocionado e emocionante, no h como tambm no


devotar respeito e admirao por aquele homem de hbitos simples, sempre esquivo
homenagens e sempre to guerreiro e determinado na defesa de suas idias. Sua figura
solar resplandecia quando assumia a tribuna ou quando falava diante de qualquer pla-
tia. No recndito de seu gabinete, era solitrio e extremamente operoso. O gegrafo
Orlando Valverde contou que vrias vezes entrou na sala de Teixeira e o viu debruado
em provas de algum anurio, conferindo com seu olhar mope linha por linha, na caa
de alguma incorreo. Moacyr Malheiros Fernandes Silva, um de seus amigos e prxi-
mos colaboradores, disse sobre ele: Teixeira de Freitas buscou sempre ocultar sua pr-
pria pessoa, como se essa fosse inexistente, como se ele, que foi o propulsor do iderio
do IBGE, no tivesse no caso, a mnima importncia (HOMENAGEM..., 1957, p. 66).
Teixeira pontificaria por 12 anos a frente da Secretaria-Geral do IBGE e do Con-
selho Nacional de Estatstica. Um perodo de desbravamento e conquista. E de aperfei-
oamento tambm. Alm de brilhar no Instituto que criou, ele tambm se destacaria no
Instituto Internacional de Estatstica - ISI na sigla em ingls, onde foi vice-presidente,
e no Instituto Interamericano de Estatstica - IASI, onde chegou presidncia. Teixeira
transcendia o mbito da estatstica e da educao e estendia seu olhar sobre aspectos
filosficos, matemticos, alm de abraar com ardor teses municipalistas.
Artur Ferreira garante que o toque municipalista na Constituio de 1937 (a do Esta-
do Novo) foi por influncia de Teixeira de Freitas, que usou seu excelente relacionamento
com Francisco Campos, ento seu chefe no Ministrio da Educao, para incutir a valori-
zao do municpio na Carta Magna do Pas (como se pode ver nos Arts. 26, 27, 28 e espe-
cialmente no 294) Ele sempre defendia o municpio. E este ardor certamente se iniciou ao
tempo em que ele chefiava a Diretoria de Estatstica e Arquivo do Estado de Minas Gerais
e estabeleceu l uma perfeita articulao entre o governo estadual e os poderes municipais.
J no IBGE, ele animou uma campanha municipalista em todo o Brasil, visando a valoriza-
o dos municpios, que ele chamava de clula-mater da nao. Os Convnios Municipais
propostos por Teixeira nada mais eram do que a tentativa de levar a organizao adminis-
trativa a todas as cidades brasileiras, por conta da criao e instalao de uma Agncia do
IBGE em cada municpio. Estes braos do rgo central de estatstica deveriam ter mveis
padronizados, biblioteca, artefatos de escritrio. Disse Artur Ferreira da Silva, um antigo

4
Art 29 - Os Municpios da mesma regio podem agrupar-se para a instalao, explorao e administrao de servios pblicos
comuns. O agrupamento, assim constitudo, ser dotado de personalidade jurdica limitada a seus fins.
Pargrafo nico - Caber aos Estados regular as condies em que tais agrupamentos podero constituir-se, bem como a
forma, de sua administrao.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
14 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

colaborador do grande estatstico, que havia municpio em que a mquina de escrever da


Agncia do IBGE era a nica num raio de milhares de quilmetros.
O grande estatstico sempre defendeu um estreitamento nos laos entre a admi-
nistrao federal e a municipal.

E ele via a estatstica como um fortssimo cimento social que concretizaria estes laos.
Uma de suas teses sugere que o agente de estatstica, a saber, o representante do rgo
federal Diretoria Geral de Estatstica, se envolvesse nas cidades, assumindo uma verda-
deira ao cultural por seu trabalho pessoal ensinando, sugerindo, e tambm desfazendo
preconceitos e vencendo resistncias atuao da estatstica (SANTOS, 2008, p. 515).

Foram inmeras as realizaes de Teixeira frente da Secretaria-Geral do IBGE


e do CNE. Relacion-las todas seria por demais extenso para este texto, mas cabe aqui
destacar uma, que talvez nem seja do amplo conhecimento de todos. Foi ele quem criou
a Biblioteca do Conselho Nacional de Estatstica, e, consequentemente, do prprio
IBGE. Isto pode ser comprovado na ata da Junta Executiva Central - JEC, do Conselho
Nacional de Estatstica, da sesso do dia 30 de janeiro de 1948. Nesta sesso, Teixeira
pediu a palavra e fez esclarecimentos a respeito da Resoluo 303, e, na oportunidade,
falou sobre a finalidade da Biblioteca, cuja criao fora sugerida na proposta inicial da
Secretaria-Geral (ATA..., 1948a).
Na Secretaria Geral do IBGE e do CNE, ele ficou at 1948. Foi substitudo por
Rafael Xavier, ainda membro do Conselho como representante do Ministrio da Agri-
cultura, uma vez que continuava chefe da Diretoria da Estatstica da Produo de l.
Na ata da reunio da JEC, em 28 de maio (vspera do aniversrio do IBGE) de
1948 est descrito o momento em que Teixeira pede afastamento de suas funes como
secretrio-geral do CNE e do IBGE. Eis o relato:

A seguir, foi dada a palavra ao Senhor Teixeira de Freitas, na qualidade de Secretrio-Geral


efetivo e nos termos da legislao vigente, fazer um relato das atividades desenvolvidas
pelo Instituto durante o ano de 1947. O orador traou minuciosa exposio sobre os traba-
lhos executados e as iniciativas tomadas naquele perodo, salientando os esforos empre-
gados pela consolidao do regime estabelecido nos Convnios Nacionais de estatstica
municipal. Apreciou a colaborao recebida de todos os rgos do sistema, por parte quer
da ala geogrfica, quer da ala censitria, na execuo das tarefas cometidas ao Conselho
Nacional de Estatstica, pondo em relevo a cooperao dedicada do funcionalismo da se-
cretaria Geral do Instituto. Por ltimo, declarou que em virtude de persistirem os motivos
de sade anteriormente invocados para a obteno de licena, por parte da Junta, formula-
va um apelo no sentido de no ser renovado o seu mandato (ATA..., 1948b).

O Comandante Manuel Ribeiro Espndola, representante no Conselho do Minis-


trio da Marinha protestou e ressaltando o muito que o IBGE devia a Teixeira, props a
renovao do seu mandato por aclamao como secretrio-geral. E certamente obteria
o seu intento. Mas Teixeira novamente interveio, insistindo que seu estado de sade
era precrio, e que no aceitava de forma alguma, que lhe renovassem o mandato,
embora estivesse sensibilizado com o apreo demonstrado por seus pares. Diz a ata que
Almeida Pernambuco, delegado do Ministrio da Fazenda, fez declarao de voto favo-
rvel permanncia de Teixeira frente da Secretaria-Geral. Ribeiro Espndola, pediu
para retirar sua proposta de reeleio por aclamao, mas mantinha o seu voto para que
ele fosse reeleito. Teixeira novamente insistiu que a sua deciso era irrevogvel, sempre
alegando problemas de sade.
Segundo o livro de atas, procedeu-se, pois, a eleio de um novo secretrio-geral,
tendo sido aclamado o nome do senhor Rafael Xavier, que, em breves palavras, agra-
deceu a escolha, ressaltando a responsabilidade que lhe cabia, ocular o posto que, por
doze anos, coubera ao verdadeiro fundador do Instituto (ATA, 1948b).
Xavier declarou que substitura Teixeira anteriormente, no perodo em que este
estava licenciado, apenas para cumprir um dever de lealdade para com o prprio Se-
Teixeira de Freitas e Rafael Xavier: a montante do municipalismo no Brasil 15

nhor Teixeira de Freitas, e de devotamento causa da estatstica (ATA..., 1948b). E


mais: aceitava a misso com o objetivo de dar continuidade obra planejada e realizada
pelo seu antecessor.
Na primeira reunio da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatstica,
referente ao ano de 1948, verificada em 2 de julho daquele ano, Teixeira pediu a palavra
e lembrou ser aquela a primeira reunio que participava apenas como representante do
Ministrio da Educao e Sade, e no mais como secretrio-geral. Fez uma exaltao
a seu substituto, Rafael Xavier, formulando apelo para que os delegados lhe asseguras-
sem o mesmo apoio e cooperao que lhe tinham dedicado nos ltimos 12 anos em que
exerceu seu mandato.
Teixeira de Freitas permaneceria no servio pblico, trabalhando no Ministrio
da Educao e Sade Pblica, at 1952, quando se aposentou. Porm, nunca deixou
de manter vnculo com o IBGE. Foi indicado por Luiz Simes Lopes como Servidor
Nmero Um do Brasil, no que estava eivado de razo. Ningum serviu este pas com
o mesmo talento, determinao e competncia e por tanto tempo como ele. Faleceu no
dia 22 de fevereiro de 1956, no Hospital dos Servidores do Estado, vitimado por um
cncer fulminante. Deixou alm da viva, dois filhos: Antonio Paulino Limpo Teixeira
de Freitas que foi diretor de Administrao da Secretaria-Geral do CNE, e Augusto
Afonso Limpo Teixeira de Freitas, engenheiro civil e diretor da Sociedade Tcnica de
Empreendimentos de Engenharia Ltda.

Rafael Xavier, um seguidor5


Ele foi o primeiro secretrio-geral a chegar presidncia do IBGE, embora no
continuamente. Rafael se enquadra entre os velhos pioneiros da criao do IBGE, junto
com Teixeira de Freitas, Macedo Soares, Juarez Tvora, Lus Simes Lopes entre outros.
Alm de sua carreira no IBGE, ele foi um dos grandes idealizadores do municipalismo
no Brasil.
Rafael da Silva Xavier nasceu em Areia, Municpio do Estado da Paraba, em 20 de
abril de 1894, filho de Francisco Xavier Jnior e de Maria da Silva Xavier. Era graduado
pela Faculdade de Direito de Recife (1918), tendo posteriormente se especializado em
Cincias Estatsticas e Administrao. De 1926 a 1931 exerceu o cargo de diretor do De-
partamento Estadual de Estatstica do Estado de Pernambuco. Nos preparativos para
o Recenseamento Geral 1930 que acabou no sendo realizado recebeu em Recife o
ento titular da Diretoria Geral de Estatstica, Jos Luiz Sayo de Bulhes Carvalho, que
fez l uma de suas clebres conferncias de propaganda.
Com o golpe de 1930, ele aderiu aos insurgentes, sendo um dos homens de con-
fiana de Juarez Tvora no Estado de Pernambuco. Este o convida para seguir para o
Distrito Federal, nomeando-lhe, em 1933, diretor do Servio de Estatstica do Ministrio
da Agricultura, onde permaneceria at 1937. Na viagem, ele trouxe com ele seu amigo
Ruben Gueiros, como ele tambm forjado na chamada Escola de Pernambuco, que
daria grandes nomes para a linha de frente do IBGE. Gueiros inclusive morou com
famlia de Xavier, no Rio de Janeiro, e futuramente seria Inspetor-Geral no IBGE. O
prprio Xavier participaria de todo o processo de criao do Instituto, como um dos
interlocutores de Teixeira de Freitas.
Em 1938 foi designado por Luiz Simes Lopes como chefe da Diviso de Material
do Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP, onde fica at 1942. Neste
ano, assume como diretor da Diviso Tcnica do Servio Nacional de Recenseamento do
IBGE, permanecendo neste cargo at 1948. Ainda em 1942, assume tambm a diretoria do
Servio de Economia Rural do Ministrio da Agricultura, onde fica at 1947. De 1947 a 1949
volta a ser diretor do Servio de Estatstica da Produo, do Ministrio da Agricultura.
Com o afastamento de Teixeira de Freitas da Secretaria-Geral do Conselho Nacio-
nal de Estatstica e do IBGE, em 1948, Rafael assumiu este cargo, conservando-se nele

5
Este perfil foi publicado no terceiro volume de Histria das Estatsticas Brasileiras Estatsticas Organizadas (c. 1936- c. 1972).
Aqui, o texto foi revisto e ampliado. (Nota do Autor)
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
16 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

at 1951. No ano seguinte, ocupou a chefia de gabinete do Ministrio da Agricultura,


acumulando com a direo-executiva da Fundao Getulio Vargas.
Desde maro de 1959 era membro do Conselho Econmico da Confederao
Nacional da Indstria. Em 1960, Simes Lopes o levou para a diretoria da Sociedade
Nacional de Agricultura, mas ele s se tornaria scio-efetivo de l quatro anos depois.
Foi nomeado presidente do IBGE pelo ento presidente Jnio Quadros, em 9 de
fevereiro de 1961, tomando posse no mesmo dia, em Braslia, no gabinete do ministro da
Justia e Negcios Interiores, Oscar Pedroso Horta. A transmisso de cargo se verificou no
dia seguinte, no auditrio do Conselho Nacional de Estatstica, em cerimnia presidida
pelo vice-presidente em exerccio, Delgado de Carvalho, que em seu discurso ressaltou,
no tocante ao IBGE: No podemos mais ficar recolhidos no patritico mas exclusivo es-
tudo de nossa terra. Temos que levar em conta os valores comparativos, o conhecimento
do Exterior, os concorrentes do Brasil, a poltica internacional, em suma, para podermos
atuar em conhecimento de causa (NOVO..., 1961, p. 181-182). Rafael Xavier, falando de
improviso, destacou as responsabilidades que cabiam ao IBGE na organizao nacional.
Disse ainda que, pelas instrues recebidas por ele do presidente Jnio Quadros, urgia re-
alizar, no campo da estatstica e da geografia, um trabalho intensivo e de longo alcance,
altura das tradies do IBGE (NOVO..., 1961, p. 182). Ele nomeou como secretrio-geral
do CNE, Raul do Rgo Lima, e como secretrio-geral de Geografia, Fbio de Macedo Soa-
res Guimares. No Servio Nacional de Recenseamento, assumiu Mauricio Rangel Reis.
Durante a vigncia de seu mandato no IBGE, foi designado pelo ento governa-
dor do Estado da Guanabara, Carlos Lacerda, para compor, junto com Carvalho Netto,
Prado Kelly, Eurico Siqueira e Fabio Carneiro de Mendona a comisso que realizaria
estudos sobre a organizao municipal do novo estado (os trabalhos da comisso dura-
riam de 1961 a 1963). Rafael foi exonerado da presidncia do IBGE em 9 de novembro
daquele mesmo ano, por resoluo assinada pelo presidente Joo Goulart e por seu
primeiro-ministro Tancredo Neves.
Ele foi diretor executivo da Fundao Getlio Vargas e posteriormente seu repre-
sentante junto ao Conselho Diretor do Instituto Brasileiro de Bibliografia e Documenta-
o. Na rea da estatstica, foi membro do Instituto Interamericano de Estatstica - IASI,
do Instituto Internacional de Estatstica - ISI e do Comit do Censo das Amricas.
Rafael foi um dos maiores lderes do municipalismo no Brasil. Trazia como ideal
que a Repblica deveria ser dos municpios, que ele chamava de a clula-mter do pas. Na
pregao das idias municipalistas esteve visitando inmeras cidades de todas as regies
brasileiras, em muitas oportunidades como representante do IBGE. Foi um dos criadores
da Associao Brasileira Municipalista, sendo, inclusive, o seu primeiro presidente.
Era membro da Confederao Panamericana de Cooperao Intermunicipal. Ao
ser criada a Associao Brasileira de Municpios, em 15 de maro de 1946, no Rio de Ja-
neiro, Rafael foi escolhido como seu primeiro presidente. Nesta poca, ele era tambm
diretor tcnico do Servio Nacional de Recenseamento. Outros municipalistas contem-
porneos de Xavier se destacam Teixeira de Freitas, Jos Lins do Rgo, Themstocles
Cavalcanti, Joo Caf Filho, Juarez Tvora entre outros.
Era casado com Noemia Ferreira Xavier e tinha quatro filhos: Lucia, Nilza, Fer-
nanda e Ruy. Faleceu no Rio de Janeiro, em 16 de janeiro de 1982.

Obras de Teixeira e Rafael


Em seu currculo, Teixeira de Freitas tem muitas participaes e cargos: vice-
presidente do Instituto Internacional de Estatstica, presidente do Instituto Interame-
ricano de Estatstica e da Sociedade Brasileira de Estatstica, presidente da Associao
Brasileira de Educao, membro ativo da Liga Brasileira de Esperanto, do Instituto His-
trico e Geogrfico Brasileiro, da Sociedade de Geografia do Rio de Janeiro, do Centro
Dom Vital, da Sociedade Nacional de Agricultura, da Associao Brasileira de Munic-
pios, da Sociedade de Amigos de Alberto Torres, da Ao Social Arquidiocesana, da liga
de Defesa Nacional, da Comisso de Estudos do Conselho de Segurana Nacional entre
outros cargos e participaes.
Teixeira de Freitas e Rafael Xavier: a montante do municipalismo no Brasil 17

Entre os muitos trabalhos publicados de sua autoria, destacam-se: O ensino pri-


mrio no Brasil (1934); O que dizem os nmeros sobre o ensino primrio (1937); Os servios
de estatstica do estado de Minas Gerais; O reajustamento territorial do Brasil; O problema do
municpio no Brasil atual; A Constituio de 1934 e a ortografia; O exrcito e a educao nacio-
nal; Teses estatsticas; O IBGE e a Segurana Nacional; O IBGE e os governos regionais; Dis-
perso demogrfica e escolaridade; A evaso escolar no ensino primrio brasileiro; A estatstica
e a organizao naciona;, A rediviso poltica do Brasil; O ensino primrio brasileiro no decnio
1932/1941; A escolaridade mdia no ensino primrio brasileiro; Problemas de organizao na-
cional, entre outros.
De Rafael Xavier, h dois livros contendo os textos de suas conferncias em prol
do municipalismo, proferidas, como disse ele, em vrios pontos do Pas: o primeiro,
Pela revitalizao do municpio brasileiro, publicado em 1948, e o segundo, Campanha mu-
nicipalista, que saiu em 1950.
Na Apresentao do primeiro, ele destaca que sua cruzada municipalista vem de
longa data:

No de hoje que preconizo a restaurao econmica e poltica do Municpio brasileiro


como ponto de partida para todo esforo de salvao nacional. As seis primeiras confe-
rncias, a partir da mais remota, realizada em 1934, revelam uma diretriz inalterada de
pensamento e ao prtica. Entre as duas primeiras e a imediatamente seguinte, houve
um hiato na Campanha Municipalista, por fora dos acontecimentos polticos e das mo-
dificaes substanciais verificadas, durante este perodo, na vida do pas. Em 1945, po-
rm, no alvorecer da redemocratizao institucional, reacendeu-se a chama nunca extinta
do nosso grande ideal, hoje mais vivo do que nunca (XAVIER, 1948, p. V).

Ainda neste livro, vale ressaltar a palestra A obra do IBGE nos municpios, pro-
ferida na inaugurao da agncia-modelo de Estatstica em Nova Friburgo, no Estado
do Rio, em 29 de janeiro de 1948, poucos meses antes de se tornar secretrio-geral do
CNE e do Instituto. Nesta oportunidade, ele lembra o esforo realizado pelo IBGE para
aparelhar suas agncias municipais, valorizando o espao onde se procede a coleta dos
dados primrios que, englobados nas grandes snteses nacionais, se convertem num
retrato da Nao, em corpo inteiro (XAVIER, 1948, p. 129).
Em Campanha Municipalista, como no livro anterior, foi feita uma compilao de
seus discursos feitos pelo Brasil afora, em prol do municipalismo. Diz Xavier (1950, p. V)
na Apresentao: Entre um e outro [livro], o Municipalismo s fez crescer, expandir-se,
atingir estgios superiores de organizao e articulao. Com efeito, o progresso por ele
alcanado neste meio tempo reflete-se na prpria natureza e teor das alocues, naquele
livro e neste.
Segundo ele, o desejo do Movimento Municipalista era que a democracia e o
federalismo se cumpram no Brasil at as ltimas conseqncias, isto , at o Municpio
(XAVIER, 1950, p. VI).
Um dado curioso neste livro: numa palestra que ele ministrou, em 1949, intitu-
lada O IBGE e a realidade nacional, ele falou sobre os caminhos que culminaram na
criao do IBGE, citou a importncia de dois grandes vultos: Jos Carlos de Macedo
Soares e Juarez Tvora, mas em momento algum fez sequer uma aluso a Teixeira de
Freitas. O que no deixa de ser intrigante.

Xavier presidente
Alm de ter sido prcer do municipalismo e secretrio-geral, Xavier chegou onde
seu antecessor no chegou (por que no quis, fato). Como visto anteriormente, foi
presidente do IBGE, sendo a primeira pessoa a ser secretrio-geral e posteriormente
alcanar a presidncia. E na comemorao do Jubileu de Prata do Instituto, ocorrido
em seu mandato, aconteceu uma belssima festa, contando com a presena de quatro
antigos presidentes da Casa embaixador Macedo Soares, Florncio de Abreu, Moacyr
Malheiros e Elmano Cardim, alm de outras figuras gradas da histria do IBGE, com
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
18 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

destaque para um grande amigo da instituio, o marechal Juarez Tvora, considerado


por muitos, e com razo, como um de seus fundadores.
Na Mesa que comandava a sesso conjunta comemorativa dos dois Conselhos
de Estatstica e de Geografia Rafael, num gesto de especial deferncia, passou a dire-
o dos trabalhos para o embaixador Macedo Soares, primeiro presidente da Casa.
Xavier em seu discurso, lembrou trs figuras essenciais para a criao do IBGE:
Juarez Tvora, Macedo Soares e Teixeira de Freitas. Os dois primeiros estavam pre-
sentes, Teixeira j havia falecido h cinco anos. Ao falar do fundador do instituto,
Rafael foi prdigo, como no o fora na palestra que ministrara em 1949, citada ante-
riormente aqui. E lembrou um episdio sombrio na histria da Casa, envolvendo o
notvel estatstico:

Todos conhecemos a nobre indignao, quase diramos a veemncia sagrada com que
defendeu o Instituto das acusaes que quela poca lhe faziam. Entretanto, como pros-
seguissem as tentativas de demolio da obra construda com tantos sacrifcios, alguns
de seus colaboradores antigos no mais conseguiam disfarar um forte sentimento pes-
simista. Verificou-se ento um fato que d a medida exata daquele vulto extraordinrio.
Instado a manifestar o seu pensamento acerca da sorte que parecia estar reservada ao
instituto, Mrio Augusto Teixeira de Freitas declarou, convicto e sem titubeios, como se
pairasse acima das contingncias momentneas, confiar sobretudo na vitalidade da ins-
tituio. [...] Somente uma viso superior dos acontecimentos, no influenciada pelo que
neles havia de contingente e circunstancial, poderia validar aquela atitude de confiana
inabalvel (25o..., 1961, p. 171).

E quem estava l lembrou dos terrveis tempos da Questo do IBGE, aconteci-


da na administrao Polli Coelho.6
Rafael no deixou de abordar aspectos da antiga mstica ibgeana, exaltando a
tradio de bem servir e de colaborar para a feitura de um bom trabalho. Lembrou que
j serviu Casa no passado e que estava feliz por rever seus antigos companheiros.
No poderia esquecer o tema a que tinha se dedicado por muitos anos: o muni-
cipalismo.

No IBGE, o Movimento Municipalista Brasileiro teve a sua gnese, na fase contempor-


nea, e daqui partiram os grandes incentivos para a cruzada magnfica de que resultou a
vitria de justas reivindicaes na Carta de 1946. Essa cruzada volta a merecer todo apoio
desta Casa, hoje, como ontem, empenhada em dar uma contribuio eficiente ao desen-
volvimento econmico e ao progresso social (25..., 1961, p. 172).

Encerrou sua orao instando cada funcionrio a responder aos desafios da rea-
lidade brasileira para vencer a perplexidade e o negativismo que assolavam a esperan-
a dos brasileiros.
Aps o discurso do ento presidente do IBGE, falou o marechal Juarez Tvora e
pronunciou uma das mais belas pginas de louvor e discernimento sobre a trajetria da
atividade estatstica que culminou na criao do rgo central de estatstica que com-
pletava 25 anos de existncia. Definitivamente um discurso brilhante!
Fazendo parte das comemoraes, aconteceu uma exposio de publicaes es-
tatsticas. Na oportunidade, Xavier indicou o tenente-coronel Joo da Costa, um dos
membros do Conselho Nacional de Estatstica, representante do Ministrio da Guerra,
para proferir algumas palavras. E este o fez deixando no ar uma frase misteriosa:

Quis a presidncia do IBGE que fosse o representante do Ministrio da Guerra junto a este
alto rgo a pessoa que dissesse o abre-te ssamo desta exposio de publicaes da insti-

6
Maiores detalhes, nos captulos 12, 13 e 14 do volume 3: Estatsticas organizadas (c. 1936-c. 1972), da coleo Histria das Estats-
ticas Brasileiras.
Teixeira de Freitas e Rafael Xavier: a montante do municipalismo no Brasil 19

tuio, destinada a comemorar o seu jubileu de prata. Confesso, sem falsa modstia, que a
escolha no foi a mais feliz, nem to pouco a mais justa... talvez a oportuna... (25o..., 1961).

E prosseguiu abordando a histria da Casa, lembrando suas realizaes.


Rafael Xavier no ficou muito tempo no cargo. Escolhido por Jnio Quadros,
que teve passagem meterica pela presidncia da Repblica, Xavier passou o cargo em
novembro daquele mesmo 1961 para o ex-prefeito do Distrito Federal, Joaquim Jos de
S Freire Alvim, nomeado pelo ento presidente Joo Goulart.
No seu discurso de despedida, Rafael fez um rpido balano de sua curta admi-
nistrao, dando nfase aos acertos de natureza administrativa que fez na Casa.

Levaram-se a cabo exoneraes, dispensas e cancelamento de nomeaes, ao tempo em


que se adotavam medidas no sentido do comparecimento de servidores ao expediente
normal das reparties do instituto. Procedeu-se ao levantamento dos servidores que vi-
nham recebendo gratificaes, com a cessao das que se no justificavam. Restringiu-se
o trabalho extraordinrio fora do expediente, limitando-se as autorizaes aos casos de
absoluta necessidade. Suspenderam-se as adies aos gabinetes e limitaram-se as lota-
es nesses rgos aos efetivos fixados nas tabelas numricas. Somente no Servio Grfi-
co foram dispensados 309 empregados, dos quais muitos percebiam vencimentos sem a
devida prestao de servios (NA PRESIDNCIA..., 1961, p. 200).

Xavier tambm relatou as dificuldades financeiras por que passava o Instituto,


com muitas dvidas e salrios atrasados a pagar. Ressaltou, inclusive, a grave situao
do Servio Grfico, que estava sem crdito e impossibilitado de adquirir materiais para
prosseguir com a sua produo. Com a urgncia que se impunha, tomaram-se me-
didas para normalizar aquele estado de coisas, o que felizmente foi conseguido (NA
PRESIDNCIA..., 1961, p. 200), assegurou, o presidente que deixava o cargo.
No tocante ao municipalismo em sua gesto frente do IBGE, Rafael esclareceu:

Outro passo imediato da administrao consistiu na retomada de contrato com o Poderes


Pblicos Municipais, tendo em vista manter e reforar os Convnios Nacionais de Esta-
tstica Municipal. Ao assumir a presidncia do IBGE, dirigi-me em carta-circular a todos
os prefeitos do pas reafirmando minha confiana nas virtualidades do sistema institudo
com a celebrao dos Convnios. Fiz-me representar em mais de um ato de significado
municipalista, havendo mesmo, a convite de autoridade e amigos de Juiz de Fora, reali-
zado naquela cidade mineira uma conferncia sobre o IBGE e as estatsticas industriais
(NA PRESIDNCIA..., 1961, p. 201).

Ele garantiu passar o IBGE em condies relativamente boas, com a parte fi-
nanceira em ordem e seus problemas encaminhados. Fez amplos elogios ao corpo de
funcionrios da Casa, ressaltando que o novo presidente encontraria funcionrios mo-
tivados e prontos para colaborarem com a nova administrao.
Rafael Xavier deixou o IBGE e seguiu participando da comisso que realizava
estudos para a organizao do Estado da Guanabara e retornou para seu antigo lugar
na Fundao Getulio Vargas.

Referncias
ATA da ducentsima oitava sesso ordinria da Junta Executiva Central do Conselho
Nacional de Estatstica, de 28 de maio de 1948. In: CONSELHO NACIONAL DE ESTA-
TSTICA (Brasil). Atas da Junta Executiva Central. Rio de Janeiro, 1948b.

ATA da ducentsima sexta sesso ordinria da Junta Executiva Central do Conselho


Nacional de Estatstica, de 7 de abril de 1948. In: CONSELHO NACIONAL DE ESTA-
TSTICA (Brasil). Atas da Junta Executiva Central. Rio de Janeiro, 1948a.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
20 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

HOMENAGEM memria de M. A. Teixeira de Freitas. Revista Brasileira de Estatstica,


Rio de Janeiro: IBGE, v. 18, n. 69-70, jan./jun. 1957.

NOVO presidente do IBGE. Revista Brasileira de Geografia, Rio de Janeiro: IBGE, n.85-86,
p. 181-182, jan./jun. 1961.

NUNES, Mario Ritter. O bem, a verdade e a beleza, realidades na vida de Mario Augusto Tei-
xeira de Freitas. Rio de Janeiro: IBGE, 1972. Conferncia pronunciada na solenidade de
instalao da nova sede do Conselho Regional de estatstica da 2a Regio no dia 15 de
julho de 1972.

PENHA, Eli Alves. A criao do IBGE no contexto da centralizao poltica do Estado Novo.
Rio de Janeiro: IBGE, 1993.

NA PRESIDNCIA do IBGE o Sr. Jos J. de S Freire Alvim. Revista Brasileira dos Muni-
cpios, Rio de Janeiro: IBGE, n. 55-56, jul./dez. 1961.

SANTOS, Marco Aurelio Martins. Teixeira de Freitas, figura solar do sistema estatstico.
In: SENRA, Nelson. Histria das estatsticas brasileiras (1822-2002). Rio de Janeiro: IBGE,
2008. v. 3. Estatsticas organizadas (c.1936-c.1972).

25o aniversrio do IBGE. Revista Brasileira de Estatstica, Rio de Janeiro: IBGE, v. 22,
n. 85-86, p. 170-176, jan./jun. 1961.

XAVIER, Rafael. Pela revitalizao do municpio brasileiro. Rio de Janeiro: IBGE, 1948.____.
Campanha municipalista. Rio de Janeiro: IBGE, 1950.
Os municpios na formao do IBGE

Nelson Senra*

Ao longo da Primeira Repblica, a Diretoria Geral de Estatstica - DGE,


recriada em janeiro de 1890, sofreu um terrvel problema, paralisante, a exigir
ateno contnua dos seus titulares, a cobrar-lhes criatividade. Tratava-se da aqui-
sio imperativa das informaes primeiras / primrias fundadoras das estats-
ticas; como se sabe, as estatsticas so agregaes de ordem superior, sucessiva,
destas informaes primeiras / primrias. Ou elas seriam criadas, e o eram nos
censos; ou elas viriam dos registros administrativos, existentes em diferentes lu-
gares (escolas, hospitais, secretarias, departamentos, etc.), em diferentes espaos,
em geral nos municpios. Alm dos censos, pelos quais se faziam registros es-
tatsticos, haveria, futuramente, as pesquisas por amostragem, mas no quele
tempo. Como os censos eram caros e, sobremodo, demorados, espaados, mesmo
que contnuos, restava utilizar os registros administrativos. Mas chegar a eles,
dando-lhes essa outra funo, a de permitirem a gerao das estatsticas, no era
tarefa simples, e imediata; esse fora o drama desde h muito tempo, ao longo da
Colnia e do Imprio, e no seria diferente na Repblica. O fato que sem esse
acesso queles registros, de modo contnuo e sistemtico, no haveria estatsti-
cas; havia, como diria Bulhes Carvalho, uma deficincia de informaes, e por
isso a DGE no avanava, abalando a atividade estatstica brasileira. O acesso era
difcil por conta da federao extremada ento vigorante; sim, as unidades da
federao faziam o que queriam, quando queriam, em todos os ramos da gesto
pblica, entre os quais a atividade estatstica; com efeito, as reparties estaduais
de estatstica (quando existiam, e se eram fortes) no se sentiam na obrigao de
atender s demandas da repartio federal de estatstica; na verdade, elas pr-
prias, em geral, no tinham acesso aos registros administrativos, donde, no raro,
no atendiam por absoluto absentesmo. A DGE, em vrios momentos, intenta-
ra alguma sada, e as mais criativas viriam de Bulhes Carvalho, em seu longo
tempo frente daquela repartio, mas mesmo suas tentativas geralmente fra-
cassaram. quando, idealiza uma Conferncia Nacional de Estatstica, no qual
a Unio, os Estados e os Municpios pactuassem um modus vivendi e um modus

* Doutor em Cincia da Informao (UFRJ / Escola de Comunicao). Pesquisador no Centro de Documentao


e Disseminao de Informaes, do IBGE. Professor de Sociologia das Estatsticas no programa de mestra-
do em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais, na Escola Nacional de Cincias Estatsticas, do IBGE.
Autor de O saber e o poder das estatsticas e dos quatro volumes da coleo Histria das estatsticas brasileiras:
1822-2002, entre outros livros e artigos.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
22 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

operandi; convocada para outubro de 1930, esbarraria na revoluo que ps fim Primeira
Repblica. Ainda que sem ter tido sucesso, sero suas idias que daro curso soluo, e a
soluo teria o nome de IBGE, idealizado por Teixeira de Freitas, um discpulo declarado
e reconhecido de Bulhes Carvalho. S ento, por essa via, os municpios se integrariam
atividade estatstica, tendo-se acesso livre, seguro e contnuo aos registros administrativos,
da, consolidando-se a atividade estatstica brasileira.

Comunicao Conferncia de Estatstica (set. 1930)


Convocada para realizar-se de 12 a 20 de outubro de 1930, e depois adiada sine die,
aquela que teria sido a 1 Conferncia Nacional de Estatstica, teve seu programa orga-
nizado por Bulhes Carvalho, e aprovado pelo Aviso n 104, de 05 de setembro de 1930,
do Ministro da Agricultura, Indstria e Comrcio, Lyra Castro. Trata-se de uma relao
minuciosa, e mesmo exaustiva, dos problemas cotidianos da DGE, poca; entre vrios
outros: a cooperao entre os diferentes rgos administrativos da Unio, a uniformi-
dade das estatsticas estaduais, a sistematizao das estatsticas municipais.
Teixeira de Freitas que, s vsperas da conferncia, j h uma dcada organizava as
estatsticas estaduais mineiras, valendo-se de sua vivncia criativa, plena de sucesso, respon-
de atravs de um valioso texto no qual apresenta 33 teses sobre o que fazer para dar conta de
resolver o problema de aquisio das informaes primeiras / primrias que desde o incio da
Repblica afligia a atividade estatstica, levando reiterada deficincia de informaes, ou
seja, falta das informaes individuais (pessoas e coisas) necessrias elaborao das estats-
ticas. Como vinham dos registros administrativos localizados nos municpios, era imperativo
conseguir incorpor-los, de modo contnuo e sistemtico atividade estatstica.
J na 1 tese, comeando a argumentar, lembra que as trs esferas administrativas
(federal, estadual e municipal) podiam realizar pesquisas estatsticas. Em termos legais,
nos seus limites territoriais, nada as impedia de realiz-las, da, no raro, provocando
desperdcios de esforos e de recursos, a par da decorrente divergncia nas expresses
numricas. Para evitar essa situao, as reparties de estatstica (nas trs esferas de go-
verno) deveriam limitar, por livre vontade, suas autonomias, procurando subordinar as
respectivas atividades a um modus vivendi previamente assentado mediante acordos entre
a Unio e os Estados e entre estes e os seus municpios. E faz quatro proposies:

1 A Diretoria Geral de Estatstica, do Ministrio da Agricultura [Indstria e Comrcio],


naqueles Estados que j possurem servios de estatstica geral, confiar aos referidos
servios a realizao dos seus inquritos diretos, evitando-se, assim, simultaneidade de
pesquisas sobre os mesmos fatos por parte da Unio e dos Estados.

2 A elaborao dos dados assim coligidos para fins comuns tambm deve ser objeto de
entendimento entre o rgo estatstico federal e os estaduais, no sentido de evitar-se
qualquer discrepncia nos seus resultados finais, mas isto, obviamente, assegurando-se
a presteza dos trabalhos de apurao e a possibilidade do seu imediato aproveitamento
pela repartio que deles se abstiver.

3 Entendimentos semelhantes aos indicados nas duas primeiras concluses convm que sejam
realizados entre as reparties estaduais de estatstica e as administraes municipais com-
preendidas nas respectivas jurisdies, que j possurem servios prprios de estatstica.

4 So igualmente recomendveis entendimentos e at a prpria colaborao direta dos


servios de estatsticas geral com os departamentos incumbidos de estatsticas especia-
lizadas, a fito de imprimir a estes trabalhos a tcnica e o desenvolvimento que os tornem
perfeitamente adequados aos fins da estatstica geral do Pas (FREITAS, 1990, p. 23-24).

Essa integrao estatstica, nas trs esferas administrativas, seria fruto de uma
cooperao voluntria dos rgos federais e estaduais de estatstica e, se os houvesse,
os municipais. Nos estados onde ainda no existissem, deviam ser criados com o apoio
Os municpios na formao do IBGE 23

da DGE, assistncia, e at a cesso de pessoas. Por fim, para tornar viveis esses servios
estaduais, a eles seriam apostos agentes de estatstica, para acesso aos municpios.
Esses agentes passariam por escolha rigorosa, quanto capacidade e idonei-
dade. Como funo essencial deviam coletar as informaes primeiras / primrias di-
retamente, caso isso fosse possvel e oportuno, ou, caso contrrio, poderiam convencer
aos informantes pela persuaso a relutncia que oferecem estes s indagaes estatsti-
cas, bem como, poderiam orient-los na melhora dos seus registros. Em suma, deviam
dialogar com os informantes7, sendo esses os donos dos registros administrativos, a
que deviam acessar.

Cumpre, porm, claro, que a composio desse corpo de Agentes obedea a uma s orien-
tao, de sorte que no atinja a eiva de uma burocracia perniciosa, nem a influncia ain-
da mais perniciosa da poltica alimentria8, o que ao meu ver, se conseguir facilmente
dando a essas funes o carter de temporrias donde o tornar-se o quadro de Agentes
renovvel cada ano e deixando-se livre escolha daqueles serventurios aos diretores ou
chefes imediatamente responsveis pelo xito dos inquritos (FREITAS, 1990, p. 27).

Os Agentes de Estatstica podero ser designados para servir apenas nos seus munic-
pios de residncia ou ento em grupos de municpios, sendo aconselhvel, assim, que
eles se distribuam por duas categorias Agentes Municipais e Agentes Itinerantes mas
isto na conformidade do que a experincia dos servios sugerir direo das reparties
de estatstica. de toda convenincia que os Agentes de Estatstica sejam contratados:
os municipais mediante remunerao global, e no devendo o prazo para a entrega do
servio a seu cargo exceder de 30 a 90 dias, conforme a importncia dos respectivos mu-
nicpios; e se itinerantes, mediante ordenado mensal e diria corrida aquele devendo
ficar retido no todo ou em parte como garantia do exato desempenho da comisso pelo
prazo necessrio coleta estatstica no ano, isto , por trs a seis meses. Com a continua-
o dos servios de coleta efetuados por meio de Agentes convir que, quanto possvel,
sejam aproveitadas as pessoas que no exerccio dessa comisso j houverem revelado
acentuada aptido (FREITAS, 1990, p. 28).

Ao fracasso das coletas atravs de correio e telgrafo, muito usadas, houve a


soluo das delegacias federais nas capitais dos estados. Houve vrios modelos de
delegacias, propostos e s vezes tambm praticados por Bulhes Carvalho e por Fran-
cisco Bernardino. Mas as delegacias estavam sempre sem condies de trabalho, j que
tinham um pessoal reduzido, no raro duas a trs pessoas apenas. Assim, embora es-
tando nos estados, portanto mais prximas dos informantes, acabavam replicando a
inoperncia da prpria DGE, elas prprias atuando por correio e telgrafo, de modo
que pouco se ganhava.
Agora, na proposta de Teixeira de Freitas, as delegacias comporiam as estruturas
dos governos estaduais, pactuadas e associadas ao servio federal. Elas contariam com
recurso prpria de coleta, os Agentes de Estatstica. Dessa forma, figurava-se uma estru-
tura completa de dilogo: o rgo federal, os rgos estaduais, os agentes municipais.
O cerne da nova era estaria focado nesses agentes; eles seriam catequistas, no
apenas no sentido da figurao do ambiente estatstico, tambm no sentido cultural e
social. Eles ajudariam distintamente na conformao dos municpios, numa atividade
educacional, articulada e programada previamente. A 26 tese o traz luz.

Tem-se dito repetidamente e da minha parte no me canso de afirm-lo que o esforo


permanente das reparties de estatstica no sentido de levantar, comentar e divulgar
as fundamentais condies de vida da coletividade nacional, exerce indiretamente uma
elevadssima funo educativa sobre todas as camadas sociais. E esse papel ainda mais
sensvel atravs da atuao dos Agentes de Estatstica explicando a significao e o al-

7
Entenda-se por informante os detentores dos registros administrativos, portanto, o indiretamente.
8
Trata-se das polticas paternalistas ou assistencialistas, de carter populista, to comuns na vida do Pas.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
24 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

cance dos inquritos que executam, ensina a preparar-lhes as respectivas informaes,


desfazendo preconceitos e vencendo resistncias descabidas. Se esta verdade, porm, j
mais ou menos reconhecida, e se de acordo com ela j se orientam melhor as atitudes
dos governos e do pblico em geral em relao aos nossos servios estatsticos, talvez
por bem poucos seja apreendida a poderosa ao direta que as reparties de estatstica
por meio dos seus agentes podem exercitar no sentido do progresso social, econmico e
administrativo dos municpios.

O Agente de Estatstica, com efeito, portador que das mais distintas credenciais, ao pr-
se em contato, em cada sede municipal, com os elementos mais representativos da vida
local nos seus variados aspectos afim de com eles e por meio deles averiguar os fatos mais
expressivos do progresso da comuna, v-se, assim, em condies particularmente prop-
cias ao lanamento de idias e sugestes no sentido de se irem corrigindo os senes e as
falhas de organizao que os seus prprios trabalhos vo colocando em relevo nos vrios
campos para que se volta a sua ateno. Essa natural troca de impresses, baseada que
em dados concretos e destinados a vulgarizar a situao do municpio fora dos seus limi-
tes, tem uma fora de convico toda particular e se erige em forte estmulo assim para as
iniciativas entorpecidas e a que falte um pequeno impulso inicial como para os zelos que
se houvessem deixado adormecer pelo esprito de rotina e pela apatia que dominam os
meios sociais demasiado tranqilos (FREITAS, 1990, p. 55-56).

Sim, pelos nmeros produzidos e assimilados, os agentes de Estatstica, em sua


rea de atuao, municpio a municpio, poderiam indicar a criao de bibliotecas, de
parques, de hortos, de museus, e outros pontos, poderiam indicar a reviso dos arqui-
vos municipais, a organizao da suas contabilidades, a remodelao dos relatrios de
aes anuais, e outros pontos, poderiam indicar indstrias a serem estimuladas, coope-
rativas a serem desenvolvidas, melhorias de infra-estrutura, e outros pontos. Em suma,
seriam coletores, preenchendo os formulrios, depois, seriam capazes de apreender os
resultados, analis-los, e, por fim, seriam capazes de levar pessoas a utiliz-los. Um
sonho grandioso.

O princpio da cooperao inter-administrativa


Estava, ento, teorizado o princpio da cooperao inter-administrativa, dito de
outra forma, estava pensado um sistema federativo de servios estatsticos integrados
nas trs rbitas de governo: a Unio, os Estados e os Municpios. Bulhes Carvalho o
pretendera, Teixeira de Freitas o formulara. Era preciso, contudo, mostrar que a lgica
que funcionara fluentemente em Minas Gerais, poderia funcionar na dimenso nacio-
nal. A chance vir tambm com Teixeira de Freitas frente da Diretoria Geral de Infor-
maes, Estatstica e Divulgao, do Ministrio da Educao e Sade Pblica, recm-
criado. Chegara quela funo pelas mos de Francisco Campos, que esteve naquela
corrente de relaes sociais que soubera cultivar na sua dcada mineira.
O novo ministro desejava estatsticas. Ora, para cumprir esse desiderato, era pre-
ciso alcanar os municpios, onde estavam os registros de educao e de sade pblica;
estavam ou deviam estar, e se no estavam era imperativo cri-los, sempre l, nos mu-
nicpios. Ento, em 20 de dezembro de 1931, pouco tempo depois de assumir, Teixeira
de Freitas promove a celebrao do Convnio entre a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e o Territrio do Acre, para o aperfeioamento e uniformizao das estatsticas
educacionais e conexas. Na ocasio, 29 pessoas se reuniram e debateram o problema,
todos tendo presente a absoluta necessidade das estatsticas; entre essas pessoas esta-
vam Ansio Teixeira e Sud Mennucci.
A 1 clusula definia como objetivo do convnio, uniformizar e coordenar todos
os trabalhos oficiais de estatstica educacional e conexos, para que seja possvel co-
nhecer e divulgar rapidamente, com segurana as condies gerais de todos os ramos
de ensino, bem como os vrios aspectos apreciveis do aperfeioamento da educao e
da cultura nacional (IBGE, 1939, p. 11).
Os municpios na formao do IBGE 25

A 2 clusula dividia a atividade de organizao das estatsticas: relacionadas


ao pr-primrio e ao primrio, a cargo dos estados9; sobre o ensino profissional (e a
outros cursos, porventura descobertos na investigao); a terceira clusula, dividia os
encargos, cometendo-os aos estados e Unio, conforme o previsto na clusula anterior
(3 clusula); ou, sendo difcil aos estados arcarem com os referidos encargos, em carter
permanente ou em carter temporrio, far-se-ia uma diviso de custos (4 clusula).
As partes presentes se obrigavam a uniformizar os registros escolares, para tanto
devendo de imediato elaborar formas e normas (5 clusula). Os presentes se dedica-
riam realizao de um censo demogrfico nos anos de milsimo cinco, para extra-
rem informes que interessam administrao educacional (7 clusula) (IBGE, 1939,
p. 12-13). A classificao do ensino seria dada pela Diretoria Geral de Informaes,
Estatstica e Divulgao (8 clusula), sendo seguidas as concluses do Instituto In-
ternacional de Estatstica (14 clusula) (IBGE, 1939, p. 17). Duas clusulas merecem
destaque, porquanto falando de perto cooperao interadministrativa:

26 clusula:

Obriga-se o Governo Federal a elaborar leis, decretos e atos que facilitem a ao dos
governos estaduais, do Distrito Federal e do Territrio do Acre no cumprimento dos com-
promissos assumidos. Dessa legislao constar o estabelecimento de penalidades a se-
rem aplicadas aos estabelecimentos ou pessoas que negarem informaes ou dificultarem
os trabalhos para a organizao das estatsticas educacionais e conexas.

27 clusula:

Ficam os governos signatrios obrigados a baixar no menor prazo possvel os necessrios


atos de aprovao e ratificao, dos quais dever constar a indicao expressa da repar-
tio que nos termos da clusula 3 assumir como principal responsvel o encargo da
execuo deste convnio por parte de cada governo. A Diretoria Geral de Informaes,
Estatstica e Divulgao publicar em folheto o texto deste convnio e dos atos que o hou-
verem autorizado e aprovado, remetendo dez exemplares dessa publicao e o esquema
da classificao do ensino a cada uma das reparties suas compartes na execuo do
disposto neste instrumento (IBGE, 1939, p. 20-21).10

O convnio seria um sucesso, abrindo caminho para vos mais altos. Logo Tei-
xeira de Freitas, por vrias injunes, e tendo ao lado a fora de Juarez Tvora, ento
Ministro da Agricultura, estaria falando da criao de um rgo nacional de estatstica,
ligado diretamente ao Presidente da Repblica, e que, no tardaria, seria o IBGE.
De incio prope a criao do Instituto Nacional de Estatstica e Cartografia; como
a idia no vinga, a altera para Instituto Nacional de Estatstica, criado ainda no Go-
verno Provisrio da Repblica pelo Decreto n 24.609, de 06 de julho de 1934. Instalado
em 29 de maio de 1936, com a posse de Macedo Soares na sua presidncia, e a imediata
convocao da Conveno Nacional de Estatstica, como previsto naquele decreto, logo
seria o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (pelo Decreto-lei n 218, de 26 de
janeiro de 1938). Por um lado, de 06 de julho de 1934 a 29 de maio de 1936 nada aconte-
cera, ficando-se na espera da escolha de algum a dirigir o Instituto; por outro lado, em
26 de janeiro de 1938, viera apenas o j previsto na Conveno, donde o 29 de maio de
1936 pde seguir sendo a data Natal do IBGE (como ento se dizia).

A Conveno Nacional de Estatstica


O Instituto Nacional de Estatstica seria criado como uma entidade de natureza
federativa, com vistas ao levantamento sistemtico de todas as estatsticas nacionais,

9
Entenda-se estados, Distrito Federal e Territrio do Acre, enfim, todas as Unidades da Federao.
10
Reproduzidas na REVISTA BRASILEIRA DE ESTATSTICA. Rio de Janeiro: IBGE, v. 22, n 85-86, p. 125-146, jan./jun. 1961.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
26 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

mediante a progressiva articulao e cooperao das trs esferas polticas da Repbli-


ca: federal, estadual e municipal (Art. 1); criava-se um sistema estatstico. Esse sistema,
tendo o IBGE como centro, seria chamado de consrcio federativo ou federao de
reparties.
A produo das estatsticas seguiria um plano anual, atendendo, tanto quanto
possvel, os melhores padres que a tcnica da especialidade aconselhar ou j estive-
rem firmados por acordos internacionais, mas respeitadas as necessidades e contingn-
cias peculiares vida brasileira (pargrafo nico do Art. 1). Atuaria com autonomia
plena sob o ponto de vista tcnico e a limitada autonomia administrativa compatvel
com a legislao vigente (Art. 2).
Na direo superior do Instituto estaria um Conselho Nacional de Estatstica, o
qual, nas suas funes estritas, agiria com a mais ampla autonomia administrativa e tc-
nica, diretamente subordinado ao Presidente da Repblica (Art. 9). A definio de suas
atribuies decorreria da Conveno de Estatstica, a se dar em at seis meses a partir da
efetiva instalao do Instituto, na posse do presidente. O Presidente do Instituto e do Con-
selho, uma nica pessoa, seria de livre escolha do Presidente da Repblica11, tendo algum
membro da Junta Executiva, eleito anualmente, como Secretrio-geral (pouco depois a
escolha dessa pessoa ser de livre vontade do Presidente do Instituto e do Conselho)12.
Aps sua posse, Macedo Soares convoca a Conveno13, de modo a se dar forma
ao sistema nacional de estatsticas, para e pela federao, o que exigia um acordo das
esferas federal, estadual e municipal , cedendo direitos, e assumindo obrigaes, em
expresses voluntrias de vontades; devia haver um pacto livre entre as partes. Como
visto, seu grande mentor vinha sendo Teixeira de Freitas; como nunca, estar presente na
Conveno: a preparou, a conduziu, a concluiu. No deixou que se perdesse nos debates
a essncia do seu sonho maior, como diria mais tarde, um sonho que parecia impossvel.
Lutava, sem trgua, sem se entregar ao cansao, num misto de Quixote e Quetelet.
Em 7 de julho de 1936, pelo Decreto n 946 promovia-se a realizao da Conveno
Nacional de Estatstica, que teria incio a 27 de julho. Seu contorno resultaria do mecanis-
mo convencional, pela livre determinao dos Governos que o vo instituir, levando-se
em considerao suas prerrogativas e competncias constitucionais, bem como o uso da
faculdade outorgada pelo Art. 9 da Constituio14. Em 11 de agosto, assinado e pu-
blicado o Decreto n 1.022, aprovando e ratificando a Conveno Nacional de Estatstica,
firmada pelos delegados do Governo Federal e dos Governos das Unidades Polticas da
Federao, para os fins expressos no Decreto n 946, de 7 de julho. Ela dita, com razo,
a Carta Magna da estatstica brasileira, era sua necessria constitucionalidade.
O Governo Federal garantia que acataria, em seus rgos (aos quais daria recur-
sos para expandirem), as normas tcnicas emanadas do Conselho Nacional de Estatsti-
ca; garantia que no tomaria nenhuma medida restritiva a autonomia da direo supe-
rior do Instituto; garantia aos rgos regionais o livre acesso s estatsticas elaboradas
pelos rgos federais.
Os Governos Regionais garantiam disposio de trabalhar em irrestrito espri-
to de cooperao no mbito do sistema estatstico que ento se criava. Seus servios
estatsticos teriam elevada hierarquia e ampla autonomia, com funes especficas
elaborao das estatsticas. Deviam pugnar pela criao das Agncias Municipais de
Estatstica, e / ou de um corpo de agentes itinerantes, ambos na funo de coleta. A

11
As atribuies do Presidente do Instituto esto no Art. 11. Em seu 1 dito que sero gratuitas e honorficas as funes de
Presidente do Instituto Nacional de Estatstica, competindo ao ocupante do cargo, porm, uma verba para representao de
2:000$000, valor que Macedo Soares, enquanto foi presidente, sempre doou aquisio de livros para a biblioteca do Institu-
to, segundo depoimento de Waldemar Lopes.
12
As atribuies do Secretrio-geral do Instituto esto no Art. 12. Em seu pargrafo nico dito que as funes de Secretrio-
geral sero exercidas sem prejuzo das do cargo efetivo do seu titular, a este cabendo por isso a gratificao extraordinria de
1:000$000 mensais.
13
A Conveno ser referida na histria em dois sentidos. Um, como um evento, uma reunio, como tal, sendo passageira.
Outro, como um documento decorrente daquela reunio, como tal sendo permanente.
14
Art. 9 da constituio da Repblica, de 16 de julho de 1934: facultado Unio e aos Estados celebrar acordos para a melhor
coordenao e desenvolvimento dos respectivos servios, e, especialmente, para a uniformizao de leis, regras ou prticas,
arrecadao de impostos, preveno e represso da criminalidade e permuta de informaes.
Os municpios na formao do IBGE 27

ordenao e a rediviso do territrio nacional deviam ser objeto de ateno, por si, e
para efeito da elaborao das estatsticas. Os registros administrativos, em especial o
registro civil, bem assim vrios cadastros, deviam ser objeto de muita ateno, como
fontes primrias das estatsticas.
Ambas as esferas de governo se aplicariam na formao de seus quadros de pes-
soal com estgios tcnicos e cursos de formao; no haveria emprstimos dos funcio-
nrios a outras reparties; mas poderia ocorrer troca, mesmo cesso, entre os rgos
do sistema estatstico; haveria no quadro de pessoal categorias tcnicas, devidamente
hierarquizadas e adequadamente remuneradas, com admisso mediante concurso p-
blico. Por demais, lutariam pela incluso do ensino elementar da estatstica nos pro-
gramas da instruo primria, secundria e profissional, bem assim, de uma prova de
estatstica nos programas dos concursos destinados ao preenchimento dos cargos ini-
ciais da administrao pblica; e tambm: providenciar para que, na administrao
pblica, as solicitaes relativas aos servios estatsticos tenham, sempre que possvel,
preferncia sobre os demais; e ainda: providenciar para que prevalea a norma de
serem includas, em todas as concesses de carter pblico, disposies que tornem
obrigatria a prestao de informaes estatsticas.

Uma vez que a ao investigadora da Estatstica deve ser una, mas sem que deixe de estar
presente em todo o territrio nacional; se mister que essa tarefa se execute em condies de
servir a todas as estruturas governativas, ento foroso que aquela unidade e aquele des-
dobramento resultem de um entendimento entre as esferas governamentais que, indepen-
dentes mas harmnicas entre si, se diferenciam na contextura poltica da Federao. [...] A
instituio desse sistema cooperativo sui generis s poderia adquirir estrutura definitiva e
eficincia perfeita se houvesse decorrido, como fora justo e conveniente, de normas constitu-
cionais. Entretanto, a maneira pela qual a mentalidade mdia dos nossos homens pblicos
compreendia a Federao no se havia ainda depurado de certas interpretaes errneas,
a tal ponto que uma iniciativa como esta encontrasse clima favorvel e pudesse ter sido
tomada com xito. Ou se faria uma tentativa transigente, ou no se realizaria coisa alguma.
Da que, embora enfrentando grandes riscos e atravs de dificuldades sem conta que bem
poderiam ter sido evitadas se outra fosse a nossa cultura poltica, tornou-se preciso admitir
que a cooperao entre a Unio, as Unidades Federadas e os Municpios no devessem ser
originariamente determinada por disposio constitucional, visto como o procedimento
em contrrio seria suspeitado, ainda que sem fundamento algum, de atentatrio autono-
mia dos Estados e dos Municpios. Bastaria, portanto, isto sim, que a Constituio a permi-
tisse inequivocamente, para depois tentar-se organizar o sistema, mediante o apelo, fora de
qualquer obrigatoriedade, ao livre e unnime consenso das entidades representativas das
trs esferas de governo. Porque somente assim o sistema poderia surgir num ambiente de
confiana mtua, na estrita forma pela qual o regime era ento compreendido, e segundo
frmula lidimamente democrtica. Num pressuposto quase absurdo to liberal era ele
admitiu-se que Estados e Municpios no pudessem obrigar-se, a no ser voluntariamente,
a um efetivo esforo de cooperao entre os vrios planos administrativos. Ainda mesmo
quando se tratasse, como de fato se tratava, de uma necessidade vital da prpria Federao,
a saber, a necessidade, comum s trs rbitas de governo, de garantir-se eficincia e unidade
quanto s pesquisas geogrficas e estatsticas. Bem haja essa prudncia. Certo, os governos
no ficaram obrigados a cooperar. No se estabeleceu nenhuma compulsoriedade para
essa cooperao, a no ser a que resultasse do prprio compromisso que, a isso convidados
pelo Governo Federal, os Estados e os Municpios livremente entendessem assumir para
trabalharem em comum, mantendo cada qual, a partir da, apenas a liberdade de discusso
e de deciso no que dissesse respeito, quer maneira pela qual deveriam cooperar, quer s
normas de ao comum que tornassem solidrios, todos os esforos. Livres de decidir se
consideraram todos, sobre se cooperariam ou no; livres permaneceram de fixar as normas
da cooperao. E livres ficaram, ainda, de manter, com inteira autonomia administrativa, os
rgos tcnicos, por meio dos quais houvessem de efetivar a cooperao na forma conven-
cionada ou conforme o deliberado em comum, consoante os ritos estipulados. Nada obstan-
te, o xito obtido foicompleto (FREITAS, 1950, p. 531-532).
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
28 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

Convnios municipais de estatstica


Os alicerces estavam postos, mas o edifcio no estava slido. Ainda faltava implan-
tar as agncias municipais de estatstica em todo o Pas; s em alguns as agncias estavam
instalada. Lutava-se, sem maiores sucessos, at que surgiria uma verdadeira oportunida-
de, quando os generais Ges Monteiro e Eurico Dutra, decidem implantar uma estrutura
de elaborao das estatsticas necessrias ao esforo de guerra. Teixeira de Freitas, sempre
atento, e tendo a fora de Macedo Soares, contrape uma forma de atender quele desejo,
mas em favor do IBGE. Eis uma histria a ser revista em pesquisas mais profundas.

Se um Estado conhece a sua ambincia geogrfica em todas as caractersticas e no exato


potencial de condies favorveis ou desfavorveis vida dos habitantes; se esse Estado
sabe de modo positivo o que significam quantitativamente os diferentes aspectos da sua
composio, e o que vale nas suas inmeras aptides e virtualidades, o povo que perso-
nifica, a Nao corporificada nesse organismo poltico tem o seu destino nas prprias
mos; determina com preciso os seus rumos histricos; adquire conscincia da sua mis-
so; precavem-se a tempo dos perigos que a ameaarem; dirige com segurana sua pol-
tica demogrfica, sua economia, suas realizaes sociais e culturais; reajusta sabiamente
a prpria estrutura s exigncias da sua vida interna e das relaes internacionais que as
circunstncias lhe impuserem. Mas se tal Estado no tem esse conhecimento, ou o possui
incompletamente, bem incerto ser o seu destino. No tendo conscincia do que vale, do
que possui, do que lhe necessrio ou conveniente, do que pode ou no pode esperar do
livre jogo das suas prprias energias ou das circunstncias que lhe forem impostas, mo-
ver-se- na escurido ou na meia luz da intuio dos seus dirigentes. E tudo resolvendo
sem conta e sem tento, embora favorecido pelo acaso durante algum tempo ou por cir-
cunstncias externas que, por sorte sua, neutralizem os perigos a que estiver exposto, no
tardar que se lhe depare a fatdica barreira histrica, onde os seus destinos se jogaro,
em lances trgicos, na mais dolorosa das incertezas, quando no na certeza ainda mais
dolorosa do fracasso humilhante, da impotncia e da servido. Conhecer para prever
e prever para prover, se so axiomas condicionantes de toda atividade humana, j
para as Naes assumem o carter de imperativos categricos, de cuja desobedincia
resultaro, inevitavelmente, mais cedo ou mais tarde, as mais penosas conseqncias
(FREITAS, 1940, p. 100-101)..

Oferecida essa exaltao s representaes estatsticas e geogrficas, e tendo o


IBGE, nessa seara, desde seu incio mostrado sua propriedade e competncia, natural que
lhe coubesse atender ao Pas naquele esforo de guerra. E prossegue argumentando:

A segurana nacional certo est fundamentalmente condicionada pelo conhecimento


geogrfico e estatstico do Pas. A mobilizao, porm, que a segurana nacional eventu-
almente exigir dos recursos utilizveis em sua defesa, essa, quanto aos dados numricos,
no ser far somente com os elementos da estatstica geral. Ela requer particularizaes,
distribuio topogrfica e arrolamentos especiais que no esto, via de regra, entre os
objetivos dos rgos de estatstica geral, e sim apenas nas cogitaes dos Estados Maiores
das foras armadas. Mas se as pesquisas, os cadastros e os levantamentos particulariza-
dos que devem completar a base estatstica da segurana nacional, esto intimamente
dependentes e exigem a mesma tcnica das pesquisas da estatstica geral, no seria curial
que aos mesmos rgos desta ficassem atribudos os trabalhos relacionados com aqueles
objetivos? A resposta afirmativa parece impor-se. A no ser assim, com efeito, os elemen-
tos estatsticos de detalhe, indispensveis segurana nacional, teriam de ficar a cargo de
centros especializado includos na prpria organizao militar. E a dupla desvantagem:
primeiro, a de duplicar desnecessariamente esforos, inquritos e despesas para um obje-
tivo em grande parte comum ao da estatstica geral; segundo, a de desviar para um servi-
o em grande parte integrado nas atividades do aparelho estatstico nacional, numerosos
elementos dos quadros militares, os quais muito mais utilmente se poderiam dedicar aos
Os municpios na formao do IBGE 29

objetivos que so de fato privativos dos Estados Maiores, entre eles a prpria utilizao
dos pronturios, cadastros e cmputos que, se fornecidos pela estatstica em apropriadas
condies, exigem manipulao tcnico-militar no pequena nem fcil, para as extensas
planificaes, baseadas em dados estatstico-geogrficos, que a movimentao das mas-
sas armadas subentende se no quiser ficar sujeita a funestos imprevistos. Por conseguin-
te, no somente aconselhvel, mas necessrio ser que, j possuindo o Pas um aparelho
estatstico de significao verdadeiramente nacional, cuja atuao se estende a todos os
recantos do territrio ptrio e a todos os aspectos da vida brasileira, congregando ativida-
des das trs rbitas governativas, a seu cargo devem tambm ficar as particularizaes
da estatstica geral necessrias aos fins da defesa militar do Pas, nessa tarefa includo o
tratamento primrio dos elementos que forem coletados especialmente para esse fim,
de modo que, nos centros tcnicos incumbidos dessa manipulao, tenham os Estados
Maiores das Regies eficientes agncias civis em conexo adequada com a organizao
militar. H, portanto, uma ampliao lgica para o atual esquema do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica: a que venha atribuir instituio uma atividade comple-
mentar dos seus objetivos normais, no sentido de lhe dar o papel que em princpio j lhe
cabe em face da segurana nacional. E tudo indica que essa verdade, j evidenciada pela
prpria atuao do Instituto, no tardar a exprimir-se em efetivo desenvolvimento pr-
tico do pensamento de governo que integrou, tornou eficientes e articulou em um grande
sistema os dispersos e escassos elementos que compunham a organizao nacional nos
setores da estatstica e da geografia (FREITAS, 1940, p. 102-103).

Pelo Decreto-lei n 4.181, de 16 de maro de 1942, Getlio Vargas criaria as Se-


es de Estatstica Militar, nas capitais dos estados, pela necessidade de sistematizar e
regularizar em todo o Pas, com a devida eficincia, os inventrios, registros e levanta-
mentos estatsticos exigidos pela Segurana Nacional, sob direto controle e orientao
do IBGE.
Para o sucesso dessa atividade estatstica expandida, no interesse da seguran-
a nacional, seno tambm [d]o normal rendimento da estatstica nacional, como
fundamento para toda a obra de governo, administrao e progresso do Pas, foi de-
clarada imperativa a uniforme organizao dos servios municipais de estatstica,
devendo ser eles providos de pessoal competente, bem remunerado e submetido a
uma s direo.

Art. 1 Dentro de trinta dias da publicao do presente decreto-lei, os Governos dos Es-
tados, do Territrio do Acre e do Distrito Federal promovero a regulamentao, ou a
criao e regulamentao, conforme o caso, da Seo de Estatstica Militar cuja existncia
na competente repartio central, filiada ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(I.B.G.E.), ficou prevista pelas Resolues nmeros 198 da Assemblia Geral, e 126 da
Junta Executiva Central, do Conselho Nacional de Estatstica (C.N.E.).

Art. 2 Como rgo colaborador, em que se constitui, do Conselho de Segurana Nacio-


nal e das Foras Armadas Brasileiras ter a Seo de Estatstica Militar suas atividades
supervisionadas e controladas pelos representantes dos Ministrios Militares na Junta
Executiva Regional do C. N. E., devendo sua direo ficar a cargo de um Estatstico de
comprovada idoneidade moral e tcnica.

Art. 3 So atribudos precipuamente Seo de Estatstica Militar os seguintes encargos,


alem de outros que as circunstncias impuserem:

I organizar e manter rigorosamente atualizados, por meio de cadastros e fichrios ade-


quados, todos os informes considerados teis de Foras Armadas ;

II coligir, criticar e fornecer, devidamente autenticadas, as informaes que solicitarem os


rgos do Conselho de Segurana Nacional e os superiores rgos militares;
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
30 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

III coordenar e tabular, dentre os dados constantes dos cadernos das Campanhas Esta-
tsticas Nacionais, empreendidas anualmente pelo I.B.G.E., todos os que interessarem a
objetivos militares;

IV proceder ao lanamento, mediante formulrios adequados, de inquritos especiais,


de carter eventual ou permanente, que as Foras Armadas reputarem teis aos seus
servios tcnicos e estatsticos;

V fornecer os elementos de carter informativo ou estatstico que se tornarem necessrios


aos objetivos da lei n 4.263, de [14 de janeiro de] 1921, regulamentada pelo decreto n 64,
de 21 de setembro de 1934 [tratando das requisies militares].15

O Art. 5 mandava as Unidades da Federao elaborarem legislao especfica no


sentido de se assegurar a preferncia e maior rapidez nas informaes que, para fins
estatsticos, forem solicitadas, quer a autoridades e funcionrios pblicos (estaduais,
territoriais e municipais), quer a estabelecimentos, empresas ou firmas de qualquer, na-
tureza jurdica e a pessoas individualmente citadas. Pelo Art. 6, os municpios deviam
delegar ao Instituto a funo administrativa concernente ao levantamento da estats-
tica geral da competncia das municipalidades, atravs dos Convnios Nacionais de
Estatstica Municipal, cujos objetivos seriam os seguintes.

Art. 8 Os Convnios Nacionais de Estatstica Municipal cingir-se-o aos seguintes objeti-


vos gerais, sem prejuzo das clusulas especiais que as partes contratantes houverem por
bem assentar, tendo em vista seus comuns interesses considerados em face das peculia-
ridades regionais e locais:

a) estabelecer para as suas clusulas uma contextura sistemtica e quanto possvel unifor-
me, segundo o modelo e as instrues que o Conselho Nacional de Estatstica assentar;

b) conservar, quanto s Reparties de Estatstica dos Municpios, o seu carter de rgos


da administrao municipal, embora mantidas e dirigidas em regime especial pelo
IBGE, por fora da concesso ou delegao convencionada;

c) atribuir, ao mesmo tempo, s ditas reparties as caractersticas de elementos integran-


tes dos sistemas estatsticos superiores - o regional e o nacional;

d) assegurar s Reparties Municipais de Estatstica, por esse modo, organizao e fun-


cionamento segundo padres e normas nacionais, de acordo com as exigncias moder-
nas de racionalizao administrativa e de perfeita eficincia tcnica;

e) admitir a formao, para o provimento do pessoal das reparties municipais de esta-


tstica, de um quadro nacional institudo e mantido pelo IBGE, cujos elementos, rigo-
rosamente selecionados e somente conservados enquanto bem servirem, possam ser
movimentados em todo o Pas e ter assegurada sem prejuzo da renovao e depurao
que se tornarem aconselhveis, uma carreira de tal forma compensadora, que venham
a formar um corpo de servidores da Nao capaz de realizar, eficazmente, as pesquisas
e inquritos necessrios e de prestar proveitosa colaborao a todas as campanhas e
iniciativas que visarem o progresso social, econmico e cultural da comunidade bra-
sileira e que desenvolvendo-se no conjunto dos municpios, devam ter nas reparties
em causa seu adequado instrumento ;

15
A Lei n 4.263, de 14 de janeiro de 1921, referia-se a estado de guerra, a comoo intestina, e a estado de stio; continha
os seguintes ttulos: I Disposies gerais; II Das coisas e dos servios exigveis pela requisio; III Da requisio de alojamento
e acantonamento; IV Da requisio de animais e veculos necessrios ao transporte de guerra; V Da requisio dos meios de
transporte areo; VI Da requisio das vias frreas; VII Da requisio das redes telegrficas e telefnicas; VIII Da requisio
dos meios de transporte martimos; IX Da requisio de meios de transporte fluviais e lacustres; X Da requisio dos estabe-
lecimentos industriais; XI Da requisio de recursos agrcolas; XII Das isenes; XIII Da execuo das requisies; XIV Das
indenizaes.
Os municpios na formao do IBGE 31

f) permitir, ainda, pela formao de uma Caixa Nacional, a realizao uniformemente


eficiente das pesquisas estatsticas em todos os municpios do Pas, ficando prevista a
distribuio das reparties municipais de estatstica em grupos, segundo as zonas e as
regies, para o efeito do seu controle e orientao aos cuidados de um corpo de inspe-
tores selecionados entre os melhores elementos dos quadros do Instituto, includos os
prprios funcionrios daquelas reparties;

g) dar s reparties municipais de estatstica, consequentemente, nas melhores condi-


es possveis, a responsabilidade do controle de todos os registos administrativos j
existentes, ou que vierem a existir; ou, mesmo, a incumbncia de institu-los e mant-
los diretamente segundo diretrizes uniformes para todo o Pas, atendendo s necessi-
dades da estatstica nacional e da administrao em geral;

h) assegurar, sobretudo, pela conveniente assistncia, a normalidade do Registo Civil


e de todos os demais servios, pesquisas, campanhas ou iniciativas que interessem
Defesa Nacional, na conformidade do que for determinado em leis gerais, em resolu-
es do Conselho Nacional de Estatstica e do Conselho de Segurana Nacional, ou
requisies dos Ministrios Militares, pelos seus rgos competentes.

Criada em maro de 1942, no contexto do Decreto-lei n 4.181, de 16 de maro


de 1942, em tela, a quota de estatstica foi confirmada no Decreto-lei n 5.951, de 10
de novembro de 1943, e no Decreto-lei n 6.730, de 24 de julho de 1944. Por fim, sua
arrecadao recebeu regulamento na Resoluo n 186, de 3 de agosto de 1944, da Junta
Executiva Central do Conselho Nacional de Estatstica.
Para custear o rgo municipal de estatstica, e contribuir na atividade estatstica
nacional, os municpios deveriam promover a criao de uma taxa (ou sobre-taxa se
for o caso) de estatstica, a incidir, em forma de selo especial fornecido pelo IBGE, so-
bre as entradas em casas ou lugares de diverses (cinematgrafos, teatros, cine-teatros,
circos, etc.), no valor de $100 por 1$000, ou fraes de 1$000, do respectivo preo, bem
assim, promover a outorga da arrecadao da respectiva renda, ao Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica, mediante acordo entre este e o Banco do Brasil, onde ficaro
depositados e movimentados os recursos da Caixa Nacional de Estatstica Municipal
na conformidade do disposto no Art. 27, da Lei [na verdade, um Decreto] n 24.609, de
6 de julho de 1934 (Art. 9); enquanto os recursos fossem insuficientes haveria reforo
federal (Art. 10).
O tributo criado seria justo por vrias razes: primeira, por no subtrair rendas
j existentes no municpio, j to carentes de recursos; segunda, por incidir sobre a po-
pulao mais rica, a que mais se beneficiava das diverses, quando as havia, assim, no
prejudicando as pessoas pobres; terceira, porque, a partir da caixa nacional de estatsti-
ca, formada dos recursos criados, o municpio que no houvesse alcanado o montante
mnimo, necessrio operao da repartio estatstica, receberia recursos de fora. A
caixa nacional de estatstica, enquanto no atingisse o montante necessrio, teria um
reforo do governo federal, o que se deu por muito tempo, na verdade, quase sempre.
Ao final de 1948, o sistema estabelecido pelos Convnios Municipais de Estatsti-
ca Municipal passou a ser alvo de ataque junto s administraes municipais, por parte
da direo de estabelecimentos cinematogrficos. Era preciso empenho para sustentar
aquele edifcio estupendo, to laboriosamente construdo desde 1936, como adverte
Macedo Soares em ofcio a Eurico Dutra, ento Presidente da Repblica:

Sabe Vossa Excelncia que o IBGE constitudo por um sistema federativo de servios
integrados nas trs rbitas governamentais brasileiras a Unio, os Estados e os Muni-
cpios sendo dirigido por delgados seus, na Assemblia-Geral do Conselho Nacional
de Estatstica e Assemblia-Geral do Conselho Nacional de Geografia, os quais nestas se
fazem ouvir em p de igualdade. Cumpre a Vossa Excelncia, como disse, empregar sua
indiscutvel autoridade, no sentido de no permitir que qualquer dos Estados da Fede-
rao denuncie a Conveno nacional de Estatstica, celebrada em 1936 entre a Unio, os
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
32 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

Estados e os Municpios, e que constitui, por assim dizer, o estatuto da atual organizao
estatstico-geogrfica do Pas.

, tambm, absolutamente indispensvel que o necessrio apoio de Vossa Excelncia im-


pea qualquer modificao na atual legislao sobre a taxa de diverses criada para o fim
de custear os servios estatsticos municipais administrados pelo Instituto, por delega-
o das respectivas Municipalidades, nos termos do Decreto-Lei n 4.181, promulgado
graas ao esprito altamente compreensivo e vontade firme do ento Ministro da Guerra,
o Excelentssimo Senhor General Eurico Gaspar Dutra. sabido que aquela taxa, a incidir
sobre as diverses com entradas pagas, se destina, sobretudo, a assegurar aos levanta-
mentos estatsticos, no mbito municipal, o necessrio grau de preciso e atualidade, em
benefcio dos interesses dos rgos militares, no que respeita segurana nacional. Mas,
ao mesmo tempo, permite que, fazendo boa estatstica nos Municpios, possa o Instituto
bem servir, nesse particular, aos governos municipais, estaduais e federal, servindo, tam-
bm, aos interesses privados, notadamente aos das classes produtores, que tanto necessi-
tam de tais elementos, para a segura orientao de suas atividades.

[...]

Na verdade, Senhor Presidente, misso de todos os governos, na hora atual, implantar,


em bases concretas e permanentes, os princpios de solidariedade humana e equidade
social que encontram seus fundamentos mais profundos e indestrutveis na doutrina que
o Cristianismo legou aos homens de boa vontade. E no tenho dvida de que a Estatstica
e a Geografia sero convocadas a desempenhar importante papel no encaminhamento e
na soluo dos graves problemas contemporneos (CONTINUA..., 1948, p. 227).

Nesse ofcio, Macedo Soares solicita demisso da presidncia. O Presidente da


Repblica no aceita, e ele segue frente do IBGE at incio de 1951. Naquele momento,
contudo, Teixeira de Freitas se retira da Secretaria-Geral, tentativa que fizera em 1946.16
Ento, Teixeira de Freitas diz ao Embaixador que, a seu juzo, sua sada ajudaria (facili-
taria) o IBGE a se ajustar nova Constituio Federal. Na verdade, estava decepcionado
por no ter sido nela consagrado o princpio da cooperao interadministrativa, e esta-
va preocupado com os discursos constituintes diretamente contra o fundo estatstico,
apontado como contrrio a liberdade dos municpios. Teixeira de Freitas segue at 1948,
mas os tempos seriam difceis, e estava claro, a ele, que era preciso encontrar novos
instrumentos de cooperao municipal, com o IBGE marcando uma presena mais pr-
xima nos municpios. Isso viria com a Associao Brasileira dos Municpios, criada por
Rafael Xavier, ento Secretrio-Geral Adjunto, e mais ainda com sua assuno como
sucessor de Teixeira de Freitas, e se fazendo um viajante divulgador da importncia do
IBGE para os municpios. Por sua ao nos municpios pode-se sugerir que o fundo es-
tatstico ganhou uma sobrevida de relativa calmaria, ainda que seguisse em decadncia,
sendo fortemente contestado, at em aes judiciais.

Exaltao das agncias e dos agentes


Em 1945, no nono aniversrio de instalao do IBGE, primeiro transcorrido de-
pois de encerrada a fase da maior guerra mundial, aprova-se uma Resoluo conjunta
dos Conselhos Nacionais de Estatstica e de Geografia, e da Comisso Censitria Nacio-
nal. Trs itens do captulo 1, A estrutura e as atividades do Instituto em geral, tratam
das agncias:

8 Revelou-se feliz, igualmente, a frmula pela qual foi financiada a nacionalizao das
agncias municipais, por meio do selo de estatstica, assegurando a normalidade e a
autonomia oramentria de um importante servio que de responsabilidade municipal,

16
Seguir, contudo, frente dos servios de estatstica do Ministrio da Educao e Cultura at 1952.
Os municpios na formao do IBGE 33

mas se reveste, simultaneamente, de fundamental interesse tanto para a Unio quanto


para as Unidades Federadas.

9 O grande impulso que esto tomando os levantamentos municipais, graas ao


revigorada das Agncias, cuja administrao est sendo transferida ao Instituto, vai recla-
mar em breve, como complemento dessa medida, uma rede de Sub-Agncias Distritais,
ou, pelo menos, de Informantes Distritais. O exemplo do Estado do Rio Grande do Sul,
que j criou esse novo setor do sistema estatstico regional, merece pronta imitao por
parte das demais Unidades Federadas.

10 As Agncias Municipais de Estatstica devero funcionar tambm, dentro das suas


possibilidades e na conformidade dos acordos que forem sendo estabelecidos, como
rgos auxiliares de outras reparties da administrao pblica. Assim, e segundo os
entendimentos j encaminhados com a repartio competente do Ministrio da Agricul-
tura, realizaro desde logo observaes meteorolgicas primrias, prestando, consequen-
temente, mais um servio administrao nacional, no s no que tange estatstica agr-
cola como tambm no que se refere geografia fsica. Est previsto, por outro lado, que
as Agncias Municipais mantenham uma pequena biblioteca especializada e uma sala
expositiva [sic]. Alm disso, elas devem colaborar na organizao das bibliotecas, dos
museus e dos arquivos municipais. Esta ltima colaborao particularmente urgente,
para que se preserve a riqueza documentria com que a vida municipal pode contribuir
para a histria do Pas (ANIVERSRIO..., 1945, p. 292-293).

Naquela cerimnia de aniversrio, em discurso perante Getlio Vargas, no Pal-


cio do Catete, Macedo Soares falou das agncias e dos agentes municipais de estatstica
com grande admirao. A euforia evidente; novos ventos arejavam os destinos do Ins-
tituto; completava-se, finalmente, a estrutura do sistema estatstico. E, de fato, as coisas
melhoram muitssimo.

Nesse roteiro de clarear, pesquisar e revelar as condies de vida e de evoluo do Pas,


tarefa tanto mais ampla e complexa quanto nela poucos obreiros haviam antes trabalha-
do, j tem sido feito o bastante para tranqilizar o patriotismo dos executores, a confiana
do Governo e a vigilncia da opinio pblica.

A tanto se chegou, porque o programa de trabalho, informado pelo princpio de coope-


rao entre a Unio, o Estado e o Municpio, se tem mantido estritamente fiel a esse prin-
cpio, cuja convenincia para resolver problemas de interesse comum das trs pessoas
de direito pblico, depois de observada no tocante estatstica, tem sido comprovada
relativamente a outros assuntos. Tanto esta verdade j se imps, que, para mais de um
deles, foi, ainda h pouco, preconizada pela Conferncia das Classes Produtoras em Te-
respolis a aplicao de idnticas diretrizes, o que traduz uma expressiva consagrao
do consenso geral.

Foi sob a gide desse mesmo postulado, to rico de virtualidades, que se celebraram os
chamados Convnios de Estatstica Municipal que tiveram por fim imprimir eficincia
coleta de informes no interior do Pas, visto como esta a se vinha malogrando quase sis-
tematicamente, a claudicar no espao, no tempo e na qualidade, porque maior parte dos
municpios minguavam ora recursos para custe-las, ora pessoal capaz de lev-la a cabo.

Ante a impossibilidade de removerem os governos locais por si mesmos as causas deter-


minantes desse malogro, originrias precipuamente do pequeno quinho que lhes tocou
na distribuio constitucional das rendas pblicas, houve mister, para conjurar a ameaa
de ver cair aos farrapos um plano de interesse recproco das trs ordens governativas,
recorrer frmula convencional, onde se pactuou ficassem as Agncias Municipais de
Estatstica sob a responsabilidade tcnica e administrativa do IBGE, mas sem que perdes-
sem, nessa transferncia, a sua natureza e os seus fins como rgos municipais.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
34 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

S se tornou vivel essa soluo, porque, representando o nosso Instituto, a um s tempo,


a Unio, os Estados e os Municpios, a todos os quais, por mandato poltico-administra-
tivo, vincula solidariamente em torno do seu objetivo especfico, -lhe lcito, nesta privi-
legiada posio, gerir as Agncias Municipais de Estatstica, que devem servir tambm,
e por igual, Unio e aos Estados, mas no se devem desnaturar em rgos federais ou
estaduais.

Todavia, importa acentuar que a delegao de poderes de que emergiu a nacionalizao


que d s Agncias de Estatstica, a indeclinvel feio municipal e o seu destino de rgo
ao mesmo tempo auxiliares da administrao estadual e federal, longe de ter sido obtida
no intuito de trazer para o centro o que legitimamente pertence ao interior, o foi antes
no propsito de levar ao interior o que s se encontrava no centro, ali distribuindo, com
igualdade, os benefcios inerentes organizao de uma rede homognea e eficiente de
centros de trabalho e cultura, a fim de, em compensao, ali recolher depois os dados
completos, atuais e fidedignos de que o Pas no pode mais prescindir. Ao invs de um
episdio de centralizao, o que, no acordo, se deve ver um lance promissor de ver-
dadeira interiorizao.

Sem esta interiorizao de recursos materiais e humanos no seria possvel, mais tarde, a
exteriorizao do Pas nos Conselhos Internacionais, mingua das tabelas numricas em
que esta, a cada passo, deve basear-se para merecer crdito. Nem seria to pouco possvel
dar-lhe representao condigna nos anurios e nos congressos interamericanos ou mun-
diais de estatstica (ANIVERSRIO..., 1945, p. 300).

Em 1951, no 15 aniversrio do Instituto, na solenidade havida no Teatro Munici-


pal em Niteri, presentes o Governador do Estado do Rio de Janeiro, Almirante Ernani
do Amaral Peixoto, e o General Polli Coelho, que acabara de alcanar a presidncia do
IBGE, Teixeira de Freitas proferiu discurso apaixonado sobre as agncias e os agentes
municipais de estatstica.

Mas, meus Senhores, a vossa festa apresenta uma nota indita. Vejo aqui algo de original
e deveras empolgante. Pois os ilustres dirigentes do sistema estatstico-geogrfico flumi-
nense pretenderam, de comum e feliz acordo, por em destaque a valia extraordinria do
labor infatigvel por vezes to modesto, to rduo por momentos, e sempre to nobre e
belo dos Agentes Municipais de Estatstica.

Inspirada idia!... Os Agentes Municipais so, sem dvida, os observadores diretos da


realidade que a Geografia e a Estatstica precisam conhecer, analisar e investigar. Operam
na verdadeira intimidade, no plano mais profundo da vida nacional, agindo sincroni-
zadamente e em perfeita solidariedade de objetivos e de esforos, em todas as clulas
municipais do organismo ptrio.

Pem os Agentes de Estatstica em obra uma pacincia inesgotvel, a par daquela pru-
dncia exemplar, que no deve ser esquecida um s momento. Colocam-se em plano su-
perior s lutas locais, sem jamais tomar partido, porque precisam obter de todos como
bons amigos e no como adversrios ou indiferentes, a quem se deva temer ou repelir, as
informaes minudentes que de seu dever colher com veracidade e rapidez. Corteses,
infatigveis, discretos, zelosos, agindo com mtodo e pertincia, do seu labor admirvel
que se h de conseguir a matria-prima, como informao de base, para todas as elabo-
raes da Estatstica Poltica e da Geografia Humana, atravs das quais se configuram e
interpretam os diferentes aspectos dos agrupamentos sociais.

Sem eles, sem os Agentes Municipais, o Brasil no teve, at faz pouco, seno grosseiras
e atrasadas mensuraes da sua prpria ambincia telrica e social. Com eles, graas ao
seu concurso, os estudos estatsticos e geogrficos, tanto os de sentido nacional, como os
de significao regional ou local, lograram um surto admirvel, e vo-se multiplicando
Os municpios na formao do IBGE 35

dia a dia, e assumem aquele carter de verdadeiras contribuies tcnicas, umas, j inferi-
das cientificamente, outras, perfeitamente utilizveis pela anlise cientfica; contribuies
sem as quais seria utopia pensar-se em construir, com a lgica e a tcnica necessrias, os
destinos do Brasil, que no pode permanecer apenas como um Pas grande, mas deve,
quanto antes, transformar-se, de fato, em um grande Pas, graas fora criadora do
seu povo (DCIMO-QUINTO..., 1951, p. 258-259).

As agncias e os agentes formavam os alicerces do sistema estatstico. Como dis-


se Artur Ferreira Silva, contemporneo de Teixeira de Freitas, em depoimento espont-
neo, a Agncia foi instalada com a finalidade de agir como escola, como espelho, como
gabarito de organizao, ordem e mtodo no trabalho; e acrescenta: a exigncia de
ordem, limpeza e eficincia tcnica no representavam apenas uma rotina, mas antes
pretendiam demonstrar que mesmo nas cidades distantes seria possvel disciplinar a
coisa pblica e por um paradeiro ao desastroso descaso votado s nossas reparties
situadas no interior, onde o desleixo, a incria e a falta de esprito pblico andavam
de braos dados com a desonestidade, o derrotismo, a poeira e as teias-de-aranha.
E afirma que a virtude das agncias estava na espontaneidade, no desinteresse e na
seriedade, com que se atuava, mesmo quando os nmeros choram, para usar a feliz
expresso de Teixeira de Freitas, ao apreciar a situao do ensino no Pas. Pouco a
pouco, as agncias estariam na estrutura do IBGE (e com o passar do tempo no mais
seriam municipais, mas sim referidas a conjuntos de municpios).

A histria que continuou


Com as agncias operando a contento, o IBGE estava completo, e pode alar vos
mais altos. Envolveu-se atentamente no planejamento nacional, atendendo a demandas
do Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP, e do Conselho de Segu-
rana Nacional. Em julho de 1945, deu luz o livrete Problemas de base do Brasil, tambm
chamado Iderio Cvico do IBGE, que atingiu cinco edies sucessivas (a ltima em 1958).
Publicado annimo, tempos depois, teve sua autoria em Teixeira de Freitas fixada por
Moacir Malheiros. Nessa obra, embora o municpios e o municipalismo no sejam o
foco, nela aparecem com destaque, podendo ser includo entre os documentos associa-
dos campanha municipalista.17
Em 1948, como visto antes, Rafael Xavier substituiria a Teixeira de Freitas na
Secretaria-Geral, e sairia pelo Brasil em exaltao aos municpios. Como poucos, se em-
penhou no movimento municipalista. Em 1946, lutara pela criao da Associao Bra-
sileira dos Municpios, e criaria no IBGE a Revista Brasileira dos Municpios (1948-1968),
de papel poltico relevante; sairia da funo no incio de 1951. Em 1952, j fora do IBGE,
lutaria pela criao do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal - IBAM, cujo
Conselho de Administrao integraria por muito tempo. Seria membro do Conselho Di-
retor da Fundao Getulio Vargas - FGV, voltando ao IBGE em 1961, como presidente,
mas numa curta gesto, finda no prprio governo Jnio Quadros.
Pouco a pouco foram sendo feitos, no anurios como previstos na idealidade de
Teixeira de Freitas, mas resenhas estatsticas municipais. Eram teis, mas eram secos.
Da, vieram, naturalmente, as famosas monografias municipais; pequenos livretes, com
tabelas numricas, e profusas ilustraes; elas faziam sucesso e eram muito consulta-
das. Algumas so melhores, outras piores, como fruto da atuao dos agentes, a partir
dos roteiros previstos. Vrias foram tambm editadas em Esperanto, como parte da
presena do IBGE nos Congressos de Esperanto.18 A ateno do IBGE aos municpios,
naqueles primeiros tempos, sempre foi distinta, revelando-os atentamente nas repre-

17
Valer a leitura atenta do captulo 11, O Iderio Cvico do IBGE: as reformas sociais de base e o projeto de Brasil aos olhos da
estatstica, no volume 3: Estatsticas organizadas: c.1936-c.1972, da coleo Histria das estatsticas brasileiras: 1822-2002, publica-
do no Rio de Janeiro, pelo IBGE, em 2008.
18
Ver: A ESTATSTICA e o Esperanto. Uma histria centenria: 1907-2007. Rio de Janeiro: IBGE, 2007. (Documentos para disse-
minao. Memria institucional, n. 10).
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
36 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

sentaes estatstica e geogrfica, dessa forma, fazendo-os conhecidos, permitia que


fossem melhor governados.
Em 1956, na presidncia de Jurandyr Pires Ferreira tem incio a edio da Enci-
clopdia dos municpios brasileiros, obra monumental em 36 volumes, contendo, alm dos
perfis dos municpios brasileiros, uma geografia regional do Brasil como jamais fora
feita antes. Pode ser vista como um ltimo contributo (de certa forma) municipalista
do IBGE, pese no haver referncia municpalista no programa de mestas de JK. S em
meados dos anos 1960, em gestes ulteriores ser concluda. Foi, desde sempre, e at
hoje, um grande sucesso; em 2000 houve uma edio fac-similar da Enciclopdia (em 18
CD-ROMs).
Hoje, afora informaes provenientes de diversas pesquisas, o IBGE mantm
uma Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, e divulga um Perfil dos Municpios Brasi-
leiros, periodicamente. Mas essa outra histria, e no cabe aqui.

Referncias
ANIVERSRIO de instalao do IBGE e Dia do Estatstico. Revista Brasileira de Esta-
tstica, Rio de Janeiro: IBGE, v. 6, n. 22, p. 291-309, abr./jun. 1945.

CONTINUA na presidncia do Instituto o embaixador Jos Carlos de Macedo Soa-


res. Revista Brasileira de Estatstica, Rio de Janeiro: IBGE, v. 9, n. 34, p. 276-277, abr./jun.
1948.

DCIMO-QUINTO aniversrio do IBGE. Revista Brasileira de Estatstica, Rio de Janeiro:


IBGE, v. 12, n. 46, p. 250-268, abr./jun. 1951.

FREITAS, Mrio Augusto Teixeira de. Algumas novas diretivas para o desenvolvimento
da estatstica brasileira. In: ______. Teixeira de Freitas: pensamento e ao. Rio de Janeiro:
IBGE, 1990. p. 23-24. Trata-se, obviamente, de uma reproduo, j que o texto de 1929-
1930.

______. A estatstica e a reforma social. Revista Brasileira de Estatstica, Rio de Janeiro:


IBGE, v. 11, n. 44, p. 527-552, out./dez. 1950.

______. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica e a segurana nacional. Revista


Brasileira de Estatstica, Rio de Janeiro: IBGE, v. 1, n. 1, p. 100-103, jan./mar. 1940.

IBGE. Resolues da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatstica. Tomo IV: 3 sesso
ordinria, 1939, n 111 a 162. Rio de Janeiro: Servio Grfico do IBGE, 1939.
Municipalismo e ruralismo: o IBGE
e a organizao nacional na Era Vargas

Alexandre de Paiva Rio Camargo*

Descortinar as relaes entre o movimento municipalista e a trajetria


do IBGE tarefa que causa espanto no apenas aos curiosos como tambm
comunidade cientfica que tem no municpio seu objeto de estudo. Um leitor
de jornal sabe que as estatsticas demogrficas e econmicas produzidas pela
instituio afetam diretamente a vida local, determinando questes pragmti-
cas como o nmero dos representantes legislativos e o Fundo de Participao
dos Municpios. Por conta disso, no difcil prever o interesse poltico das
demandas que recaem sobre as atividades do Instituto. Na era do planeja-
mento tcnico-cientfico, as estatsticas ganham fora de ao, subsidiam a
formulao das polticas pblicas. natural que as pesquisas do IBGE sejam
hoje aguardadas com enorme expectativa, pois seus resultados podem legiti-
mar ou esvaziar as prerrogativas da populao e dos lderes municipais.
Muito alm deste vnculo indireto, as relaes histricas entre o IBGE e
a bandeira do municipalismo se confundem com a modernizao do Estado
brasileiro. Trata-se de tema frtil e pouco explorado, mas cuja abordagem ou-
samos principiar neste trabalho. Por um lado, como lembram alguns (poucos)
estudos, o Instituto se envolveu na criao e no fortalecimento das associaes
formais entre os municpios, especialmente aps a Carta de 1946, emergindo
como um dos atores que desencadearam o processo de conquista da autono-
mia municipal. Por outro lado, devemos enfatizar desde j que a atuao do
rgo em nvel municipal remonta sua prpria origem, sua concepo es-
trutural, de 1936. preciso investigar o significado de sua presena em todos
os rinces do Pas, os seus desdobramentos para a prtica poltica. Veremos,
ainda que timidamente, como o IBGE desempenhou relevante papel na cons-
truo do Estado, durante a Era Vargas (1930-45), ao fazer do municpio pea-
chave da propaganda oficial e dos acordos polticos entre o governo central e
as oligarquias regionais.
O ciclo da revoluo de 1930 representou a montagem de um Estado
que empreendesse polticas de proteo para esferas importantes da vida so-
cial educao, sade, cultura, artes e arquitetura, patrimnio e administra-

* Historiador e Mestre em Histria pela Universidade Federal Fluminense. Colaborador e autor de vrios cap-
tulos na coleo Histria das Estatsticas Brasileiras (18222002), de Nelson de Castro Senra.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
38 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

o recrutando os intelectuais para sugerir e desenhar propostas de ao para todos


esses campos (BOMENY, 2001, p. 19). Trata-se, portanto, de polticas de mbito nacio-
nal, cuja aplicao passava pelo esvaziamento do poder poltico dos estados, manifesto
na intensa apropriao de ideologias autoritrias, a de Alberto Torres entre as princi-
pais. Seus articuladores denunciavam o federalismo exacerbado da Primeira Repblica
(1889-1930), criticando a inviabilidade de um projeto (utpico) de uma nao construda
pela agregao de interesses individuais e grupais de carter local. Nesta perspectiva,
os males nacionais estavam diretamente relacionados excessiva e descontextualizada
descentralizao federativa da Constituio de 1891.
Para a maioria dos idelogos do ps-1930, a obra de Alberto Torres era modelar,
precisamente porque evidenciava a disjuno entre o Pas real, estruturado por cls lo-
cais dispersos nos municpios, e o Pas legal, paralisado pela letra idealista e abstrata da
lei e pelo imperialismo das idias europias, que no se aplicavam realidade brasilei-
ra. Verifica-se a a oposio que encerra uma dimenso territorial, entre o litoral urbano
e o interior rural, que, segundo tais idelogos, teria sido agravada pelo federalismo da
Primeira Repblica. Basta mencionar a belle poque tropical e o remodelamento do espa-
o urbano das capitais, especialmente do distrito federal.
O cosmopolitismo do Pas legal se contrapunha insalubridade do mundo rural
onde jazeria o cerne da brasilidade. Por seu imenso potencial de mobilizao poltica,
a chamada Marcha para o Oeste foi o programa do governo Vargas que mais bem
encarnou esta oposio. Tratava-se da ocupao efetiva de nossos limites territoriais,
no apenas para a salvaguarda de nossa segurana nacional o mundo encontrava-se
na segunda grande guerra , como, principalmente, para o pleno desenvolvimento da
conscincia do povo brasileiro, como se esta estivesse adormecida em uma nao que
ainda restava desconhecida.
Nesta direo, diversos autores da Era Vargas se valeram do ttulo da obra m-
xima de Torres, A organizao nacional, escrita em 1914, para batizar o projeto de
transformao social que deveria arregimentar as massas ditas inorgnicas e con-
verter o homem brasileiro em trabalhador produtivo e ordeiro, pela via da educao
e do sanitarismo. Desde o incio do governo Vargas, acentuou-se muito o controle da
imigrao e a valorizao do nosso trabalhador. Como mostra Alcir Lenharo, a poltica
de povoamento e a colonizao do interior tinham como meta fixar o homem no campo,
melhorando suas condies de vida, para atender as necessidades da produo agrcola
e corrigir o desequilbrio entre ruralismo e urbanismo (LENHARO, 1986).
O clamor por estas polticas integracionistas deveria agora justificar a defesa de
um Estado centralizado e autoritrio. O abandono do iderio liberal se explicava pela
crena de que era preciso cumprir uma etapa anterior democracia. Atravs do plane-
jamento cientfico e da criao de sistemas nacionais nas reas de poltica social seria
possvel realizar o progresso e sedimentar o caminho que levaria discusso da demo-
cracia em termos mais confiveis.
neste quadro que devemos interpretar a implantao do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica, IBGE (1936) e a do Departamento Administrativo do Servio
Pblico - DASP (1938). rgos essenciais estratgia de modernizao do Pas, ambos
foram concebidos como sistemas nacionais, dirigidos por uma elite burocrtica que for-
mularia o municipalismo pragmtico da dcada de 1940. A criao destes organismos
se insere no processo de redefinio da relao entre estados e centro, em favor do for-
talecimento das agncias decisrias deste ltimo (MENDONA, 2000, p. 340). Nestes
termos, o IBGE e o DASP j nasciam prestigiados, voltados instaurao de polticas
de mbito nacional.
Atravs de sua estrutura ramificada e complexa, as agncias do IBGE faculta-
vam o alargamento da estrutura fsica do poder central por todos os municpios do Pas.
A este respeito, o estatuto jurdico e a estrutura organizacional do IBGE so muito escla-
recedores. Enquanto organismo administrativo especial, dito sui generis, a entidade se su-
bordinava diretamente presidncia da Repblica, apresentando carter nacional e no
federal (aps 1967 j no o seria, tornando-se uma fundao vinculada ao Ministrio do
Planejamento). Trata-se do nico rgo da histria do Brasil dotado de autonomia para
Municipalismo e ruralismo: o IBGE e a organizao nacional na Era Vargas 39

deliberar e elaborar legislao prpria, a partir de colegiados internos, divididos em uma


estrutura hierrquica, que compreendia das assemblias gerais do Conselho Nacional de
Geografia e do Conselho Nacional de Estatstica aos Diretrios Regionais (Geografia) e
Juntas Executivas Regionais (Estatstica). Isto quer dizer que, na estrutura de administra-
o colegiada, os estados, os municpios e a Unio tinham paridade de representao na
direo, numa clara estratgia de construir a nao a partir do municpio.
Sendo um sistema parlamentar, atuando como consrcio federativo, o IBGE foi
o empreendimento mximo da territorializao do aparelho de Estado. A partir dele
que se poderiam formular polticas territoriais explcitas, em nvel verdadeiramente
nacional. Diante de um territrio que restava em grande parte inexplorado e da neces-
sidade de uma ditadura civil como a do Estado Novo negociar com as Foras Armadas
e com as oligarquias rurais, o regime se realizaria pela ampliao de sua presena fsica
no quadro territorial e pela abusiva propaganda nacionalista e anti-estadualista, o que
passava pela preservao de um certo nvel da autonomia municipal. Com efeito, a re-
lativa valorizao da instncia local enfraquecia as elites regionais, em favor do controle
do poder central. Estigmatizava a noo de regionalismo, entendida como desvio de
um projeto estatizante e progressista para o Pas.
A Constituio de 1934 j firmara o princpio de que a autonomia municipal im-
portava na eleio do prefeito e vereadores; na livre decretao dos seus impostos e
taxas, arrecadao e aplicao de suas rendas e organizao dos servios de sua com-
petncia (BEZERRA, 1940, p. 251). A Carta inaugurou o sistema de partilha, pelo qual
os estados entregariam aos municpios a metade do imposto arrecadado de indstrias
e profisses e o produto do imposto de renda sobre a cdula rural. Dessa forma, intro-
duziu novas franquias s municipalidades, assinalando uma tendncia de ampliao
do seu papel, ao garantir alguma autonomia, tornando-as menos vulnerveis ao jogo
poltico-eleitoral dos estados e das oligarquias regionais. Parece-nos que j o governo
constitucional de 1934 previa o planejamento de aes em mbito nacional pela des-
concentrao do poder dos estados. Portanto, no se tratava de apostar no municpio
como opo de desenvolvimento para o Pas, mas de uma questo de governabilidade.
Na verdade, a reviso do pacto federativo entre as esferas de governo concorria para
beneficiar o poder central.
Neste ponto, vale lembrar que j na concepo esboada por Mario Augusto Tei-
xeira de Freitas, prevista pelo Decreto n 24.609, de 6 de julho daquele ano de 1934, o
Instituto Nacional de Estatstica - INE (futuro IBGE) foi projetado como um consrcio
federativo, vinculado diretamente Presidncia da Repblica. A promulgao do de-
creto ainda no governo provisrio deveu-se ao empenho pessoal do ministro da Agri-
cultura Juarez Tvora, presidente da Sociedade dos Amigos de Alberto Torres, que ace-
lerou a aprovao do anteprojeto, de difcil trnsito no regime constitucional19. Apenas
alguns dias depois, o mesmo Juarez Tvora proporia Constituinte a reorganizao
do Pas em uma federao municipalista. Nela, os estados se limitariam ao papel de
intermedirio escrupuloso entre a Unio soberana e os municpios autnomos, com a
finalidade precpua de adaptar as normas gerais emanadas daquela, s peculiaridades
locais destes (TVORA apud DUARTE, 1942, p. 201).
A proposta no vingou, mas oferecia um raro testemunho da centralidade do
municpio para a nova administrao federal, bem como da mobilizao de personali-
dades e segmentos destacados do ruralismo em seu entorno. A associao entre os ain-
da pouco numerosos partidrios do municpio e os idelogos da modernizao agrria
se intensificaria a partir dos desdobramentos da revolta constitucionalista de 1932.
A revolta foi o ltimo embate em torno da federao erigida em 1891, reunindo
tanto os que pretendiam recuperar as formas oligrquicas de poder quanto os que al-
mejavam a democratizao liberal do Pas. Com a derrota da insurreio paulista, os
conflitos federativos, apesar de persistirem, no ocuparam lugar de destaque no rol das
grandes questes nacionais. A federao ficaria relegada a um plano secundrio, como
se existisse um consenso em torno de sua pertinncia. O tema do municipalismo toma-

19
O apoio logstico do ex-tenente se faria sentir na criao e ao longo de toda a fase de consolidao do Instituto (SENRA, 2006).
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
40 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

ria o seu lugar na negociao dos pactos sociais, como nova expresso das demandas
por autonomia local (ARAUJO, 2005, p. 160). Por outro lado, a revolta contribuiu para
evidenciar que seria impossvel desconsiderar o regionalismo das foras polticas esta-
duais, o que, como vimos, foi consagrado na Carta Magna de 1934. A partir de ento, e
mais ainda no regime autoritrio que adviria, as disposies sobre as municipalidades
constituiriam um eficaz instrumento poltico na acomodao dos conflitos e na compo-
sio de foras entre governo central e elites regionais.
A preservao da autonomia municipal em pleno Estado Novo demonstra a cen-
tralidade do municpio no arrefecimento das tenses sociais, na garantia da unidade na-
cional. inegvel que houve perda para os municpios, uma vez que dos interventores
federais nos estados era a prerrogativa de escolher os prefeitos. Contudo, foi mantida a
arrecadao municipal sobre indstrias e profisses, o que permitia alguma independn-
cia. Mais importante que, sob a ditadura de Vargas, a Carta de 1937 elege o municpio
como rgo constituinte dos poderes. A nica eleio direta assegurada pela Constitui-
o foi a da escolha dos vereadores por parte da populao municipal. Alm disso, os mu-
nicpios tiveram neste perodo funo essencial na eleio para a cmara dos deputados
federais. Eram os vereadores quem elegiam em cada municpio dez eleitores que, por sua
vez, elegiam aqueles deputados. Na organicidade do sistema eleitoral do Estado Novo,
o municpio era clula-bsica. A nosso ver, este quadro sugere que, no perodo 1937-45, a
autonomia municipal importava somente em relao aos estados. Jamais alcanou con-
cesses da rbita federal. Verifica-se, portanto, uma ambigidade em relao ao munic-
pio, brilhantemente apreendida por Marcus Andr de Melo (1993, p. 88):

Embora o projeto poltico das elites autoritrias da Era Vargas se caracterize por uma pro-
funda centralizao poltica, administrativa e financeira e, portanto, contrria ao conceito
de autonomia que subjacente ao municipalismo , ele se baseia numa concepo plebiscit-
ria e corporativa de representao poltica. Nessa concepo, o municpio matriz bsica da
sociedade poltica est orgnica e simbioticamente entrelaado com o poder central. Sem
mediaes de instncias territoriais ou poltico-partidrias que distoram essa identidade
de fins, a articulao entre os dois nveis est assegurada pela centralizao, que aproxima e
rene os dois plos. O municpio emerge, nessa perspectiva, como uma esfera comunitria
portanto, pr-poltica que acomoda apenas a coletividade das famlias e seus valores ainda
no distorcidos pelas instncias de representao. Essa reunio entre os dois plos, no en-
tanto, que permitiria a instaurao da esfera pblica sobre a ordem privada, particularista
e no-comunitria, em forte contraste com a viso municipalista liberal.

Este dilogo assimtrico entre governo federal e municpios, visando autono-


mia destes em relao esfera estadual, foi em grande parte construdo a partir da estru-
tura administrativa ramificada e complexa do IBGE, com suas unidades espalhadas em
quase todas as cidades do Pas. De acordo com a tese de Roberto Schmidt de Almeida
(2000, p. 61), esta estrutura foi projetada como agncia capilarizada do poder central,
dado o seu alcance nacional a partir da instncia municipal, o que, a nosso ver, facilitava a
ao direta do governo sobre a sociedade civil e diminua a fora poltica das oligarquias e
das liberdades estaduais. Assim, o IBGE, em sua origem, foi a agncia de informao por
excelncia, ensejando a desconcentrao espacial da burocracia, em benefcio da dimen-
so nacional da governabilidade, na Era Vargas. Este papel de mediao entre o central e
o local se fez presente em diferentes ocasies, nas variadas atuaes do IBGE.
As tabelas, os censos, os mapas e os cartogramas produzidos pelo Instituto afir-
mavam a referncia a um coletivo nacional, fixavam o poder do Estado sobre o espao
fsico e sua populao, em sociedade, num territrio. Estas tecnologias de distncia,
ajustadas s tecnologias de governo, contribuam decisivamente para esvaziar as re-
presentaes espaciais que com elas concorressem. Um exemplo de grandeza so os
estudos em diviso regional, a maioria de autoria do gegrafo Fbio de Macedo Soares
Guimares. Seu trabalho Diviso Regional do Brasil j nasceu clssico. Subdividindo as
grandes regies dos estados e territrios federais em zonas fisiogrficas, a obra logo
tornou-se oficial no Pas, pela Circular n 1, de 31 de janeiro de 1942, da presidncia
Municipalismo e ruralismo: o IBGE e a organizao nacional na Era Vargas 41

da Repblica. Deste ento, os dados estatsticos por estados e municpios insertos no


Anurio estatstico do Brasil passaram a ser tabulados segundo as unidades regionais
brasileiras (VALVERDE, 2006, p. 271).
A criao das grandes regies naturais se revelou um poderoso expediente pol-
tico, na medida em que permitia ao governo Vargas evitar um confronto direto com as
oligarquias regionais e atacava os resqucios das autonomias estaduais. Neste sentido, a
grande obra de Fbio de Macedo Soares representou uma forma de interveno tcnico-
administrativa sobre os estados, ao mesmo tempo em que incentivava o municipalismo,
contribuindo para erodir o muro federalista por cima e por baixo (PENHA, 1993, p. 108).
De fato, o Conselho Nacional de Geografia - CNG, cujos quadros tcnicos ocupa-
vam grande parte das ctedras da Universidade do Brasil, por meio de seus cursos de
qualificao docente e de publicaes regulares, como a Revista Brasileira de Geografia e o
Boletim Geogrfico, se engajava na formulao da identidade nacional por meio de uma
pedagogia do espao, buscando desconstruir a referncia aos estados como alicerce do
sentimento regionalista20.
Diversas foram as realizaes do rgo no reajustamento do quadro territorial e
poltico do Brasil, durante os anos 1930 e 1940. Todos contribuam, em maior ou menor
grau, para difundir a importncia do municpio na organizao nacional. So exemplos: os
trabalhos de uniformizao das toponmias dos municpios e de seus respectivos mapas,
previstos pelo Decreto-lei n. 311, de 2 de maro de 1938; de uniformizao cartogrfica em
variadas escalas e de atualizao da carta do Brasil ao milionsimo. Outro empreendimen-
to de vulto foi o da arbitragem do CNG nas histricas e polmicas questes de limites inter-
estaduais21. So medidas que se aplicavam diretamente formulao das polticas sobre o
quadro territorial, em seus aspectos fsico, econmico, jurdico, poltico e populacional. Em
todas elas, muitas grandiloqentes como a exposio dos mapas municipais22, desenhava-
se o controle do governo central sobre os regionalismos e os poderes estaduais.
A no resoluo destas questes poderia comprometer vrios aspectos da ad-
ministrao pblica em geral, principalmente no tocante diviso de tributos e verbas
oramentrias, regularizao de terras rurais e urbanas, centros e pleitos eleitorais e
conflitos recorrentes em torno da repartio do poder local e estadual e entre as elites
rurais e urbanas (EVANGELISTA, 2006, p. 9). No contexto da centralizao poltica do
Estado Novo, a representao cartogrfica mais precisa do territrio traz luz irregu-
laridades poltico-territoriais, como demarcao de terras e manipulao de fronteiras
poltico-administrativas, feitas de forma ilcita pelas oligarquias rurais (BACHELARD
apud DAVIDOVICH, 1985, p. 3). Como instrumental tcnico-cientfico de administra-
o do territrio, as atividades do Conselho Nacional de Geografia permitiam ao gover-
no central enfraquecer a liderana das oligarquias locais e for-las negociao, em
proveito da sustentao da ditadura civil do Estado Novo.
Ao lado do Conselho Nacional de Geografia, os levantamentos estatsticos, em
especial os censos demogrfico, econmico, industrial e agrcola, apontavam para o
enfraquecimento da organizao municipal. Em Resoluo de sua Junta Executiva Cen-

20
Sobre o papel do IBGE na modernizao do campo cientfico e pedaggico da geografia, ver CAMARGO, Alexandre de Paiva
Rio. Territrio modelado: notas sobre redes, saberes e representaes da geografia do IBGE. Trabalho indito, a ser divulgado no
v. 4 da obra Histria das estatsticas brasileiras (1882-2002), de autoria de Nelson de Castro Senra, a ser editada pelo IBGE.
21
Em Resoluo de sua Assemblia-Geral, de 24 de junho de 1939, o Conselho argumentava que a questo das divisas estava
profundamente vinculada aos empreendimentos bsicos do IBGE, pois sua soluo dependia da exatido dos dados do censo
de 1940 e da preciso da carta geogrfica do Brasil ao milionsimo, no tocante s circunscries territoriais. Graas a tal inter-
veno, at 1945 foram resolvidos os seguintes impasses entre estados: Minas-Gois, Minas-Rio de Janeiro, Minas-So Paulo,
Minas-Bahia, Pernambuco-Alagoas, Piau-Maranho, Maranho-Gois, Bahia-Piau, Bahia-Gois (FLEMMING, 1947, p. 261).
22
A exposio dos mapas municipais foi um dos mais grandiosos eventos cvicos j realizados no Brasil. Reuniu, no Pavilho da
Feira de Amostras da cidade do Rio de Janeiro, os mapas de todos os municpios do Pas, contendo informaes racionaliza-
das sobre limites, nomenclatura dos elementos territoriais apresentados, localizao e acidentes cartogrficos, relevos, cursos
de gua, povoaes, fazendas, estradas e caminhos, linhas telefnicas e telegrficas, planta da cidade e vilas dos municpios,
dispondo os permetros urbanos e suburbanos, de acordo com os textos dos atos legislativos que os fixaram (PENHA, 1993,
p. 100). O calendrio da exposio inclua a queima das bandeiras dos estados da federao em piras especificamente instaladas
para este fim, ritual que encarnou de maneira catrtica toda a perspectiva anti-regionalista da administrao da Era Vargas. Os
discursos oficiais do IBGE em honra da centralizao poltica do Estado Novo tambm no fizeram por menos. No pronun-
ciamento de abertura da exposio, o presidente Jos Carlos de Macedo Soares, em saudao a Getlio Vargas, salientou que a
valiosa coleo de mapas municipais fazia meditar sobre o real significado da doutrina do espao vital, pois sua apreciao
permitia o conhecimento do que deve constituir o programa da administrao pblica (EXPOSIO..., 1940, p. 448-461).
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
42 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

tral, de 15 de dezembro de 1937, o Conselho Nacional de Estatstica demonstrava as


irregularidades na distribuio das reas dos municpios, o que exigia medidas legais,
de forma a revigorar a ordem poltica baseada no princpio de autonomia municipalis-
ta. No por acaso, esta resoluo inspirou o Decreto-lei n 311, conhecido como a lei
geogrfica do Estado Novo, acima referida.
Para os trabalhos estatsticos, o municpio importava, antes de tudo, por ser a base
primria de coleta e divulgao de informaes estatsticas e geogrficas (na qual era im-
prescindvel o conhecimento sistematizado de seus limites e a racionalizao de seus top-
nimos). No obstante, o IBGE superaria de muito esta fronteira, pelo menos at o governo
militar (1964-1985). Concebido como agncia capilarizada do poder central, presente em
todos os municpios do Brasil, o Instituto deveria promover no apenas o recrutamento
e a formao de seus agentes municipais permanentes, mas sua instalao e integrao
vida local com suas hierarquias e chefes polticos , fundamental rede de obteno e
transmisso da informao. Por isso, a bandeira do municipalismo seria a mesma do IBGE.
A ampliao de sua visibilidade e de seus espaos de atuao dependia de sua capacidade
para se apresentar como mediador legtimo entre as polticas nacionais do governo central
e os interesses locais. No por acaso, foi no IBGE que se desenvolveu o municipalismo
pragmtico, que dominou a cena poltica na segunda metade dos anos 1940. Seus tcnicos,
em especial Teixeira de Freitas como o maior e mais influente dentre eles, desenhariam
polticas que passavam ao largo da experincia do self government, conhecido da tradio
municipalista liberal. Ao contrrio, em seu iderio, muitas vezes sistemtico, a racionaliza-
o da administrao, da economia e da cultura de base municipal passava pelo reforo da
presena e do controle do Estado centralizado, como veremos em seguida.
Desde os tempos em que dirigiu o servio de estatstica de Minas Gerais, ao lon-
go de toda a dcada de 1920, Teixeira de Freitas revelou uma aguda sensibilidade para o
problema da administrao municipal. J a pensava o municpio como a clula em que
incidem todas as preocupaes e projetos de modernizao. No municipalismo estaria
a chave que unifica todas as direes da reforma social. Em Minas, Teixeira criara uma
rede de agncias municipais de estatstica. Os novos agentes eram, agora, funcionrios
vinculados diretamente organizao de estatstica mineira, a ela subordinados. Atra-
vs das agncias municipais encontravam-se fixados e ligados vida local em carter
permanente. Os agentes viabilizavam, pela primeira vez, a indita autonomia da repar-
tio mineira na realizao de todo o processo de produo estatstica e uma estrutura
estvel presente nas diversas localidades do estado. Iniciados em cursos tcnicos de es-
tatstica e coleta de dados, poderiam cumprir suas tarefas adequadamente, funcionrios
exclusivos que eram a servio da estatstica.
Na concepo de Teixeira de Freitas, a eficincia das agncias s seria alcanada
se atuassem como estimuladores da vida municipal. A funo pedaggica da estatstica
se verificaria no contato direto com a vida local, o progresso social, econmico e admi-
nistrativo dos municpios. Assim, os agentes podiam detectar as falhas da organizao,
cabendo-lhes indicar melhorias de infra-estrutura e planejamento de aes pblicas.
Coletando os dados e interagindo com a localidade, o agente deveria educar a comu-
nidade, ao mostrar-lhe a utilidade dos nmeros para a realizao das transformaes
desejveis na vida social:

A institucionalizao das agncias constitui assim um processo duplamente benfico:


para o pblico porque se instrui cada vez mais sobre as condies do municpio, com-
penetrando-se ao mesmo tempo das finalidades e importncia das estatsticas; para o
agente, porque, no trato diuturno com os inquritos a seu cargo e com as fontes infor-
mantes, est sempre a colher novos conhecimentos [...], aumentando assim os cabedais
indispensveis ao exerccio das atividades inerentes ao cargo (CLARK, 1943, p. 350).

Dupla a funo da agncia de estatstica. Por um lado, o contato direto com a


populao municipal aprimora a rede de coleta, por meio da observao participante
na comunidade. Por outro lado, educando os interioranos sobre as vantagens e os usos da
estatstica, as agncias deveriam exercer a funo de atores civilizadores, na irradiao da
Municipalismo e ruralismo: o IBGE e a organizao nacional na Era Vargas 43

cultura e dos valores cvicos da organizao nacional, saneando os problemas adminis-


trativos do municpio. Esboada em Minas, tal concepo da estatstica vingaria no IBGE,
a partir de 1936, integrando os cursos de formao de todos os seus agentes municipais.
Para um governo que, a exemplo do de Vargas, pretendeu construir o Estado
Nacional, o aparelho estatstico seria ferramenta indispensvel. O programa de inte-
riorizao do territrio no poderia prescindir das agncias, nico rgo presente nas
localidades mais recnditas do Pas, inteiramente afastadas do raio de ao do centro
poltico. Elas eram a expresso fsica dos programas oficiais do Estado centralizado,
conferindo materialidade aos seus planos de mobilizao psicolgica das massas.
Verifica-se, assim, que, dada a dimenso nacional das polticas e a centralidade
dos planos de ocupao do interior, a Era Vargas est associada simultaneamente ao
iderio antiurbano e construo da identidade urbana do Pas (MELO, 1993, p. 87).
Devido sua base municipal e sua dimenso nacional (concebido como consrcio fe-
derativo vinculado diretamente presidncia da Repblica), em sua funo de formular
as polticas territoriais, o IBGE e seu quadro tcnico se aproximariam da via agrarista de
modernizao do Estado brasileiro, cujas associaes mais eminentes eram a Sociedade
dos Amigos de Alberto Torres e a Sociedade Nacional de Agricultura. Nossas conside-
raes so apenas preliminares. Mas, por tudo que foi afirmado acima, interessante
observar a atuao do Instituto junto ao projeto modernizador preconizado pelas asso-
ciaes fundadas e lideradas por segmentos expressivos das velhas elites oligrquicas.
No tocante organizao nacional, uma anlise das polticas sugeridas pela
instituio revela que sua estratgia de desenvolvimento e a autonomia dos municpios
pressupunham, paradoxalmente, o reforo da presena e do controle do Estado, con-
tribuindo assim para esvaziar a influncia das oligarquias regionais. Esta nos parece
ser a chave de leitura do chamado Iderio Cvico do IBGE23, conjunto de disposies que
identificavam os problemas fundamentais do Brasil, apontando os encaminhamentos
possveis. A expresso ganharia sua forma mais acabada e sistemtica na obra Problemas
de base do Brasil, de 1945, estudo elaborado pelo Conselho Nacional de Estatstica, mas
em grande parte concebido nos escritos e conferncias de Teixeira de Freitas, desde a
dcada de 193024. Vale dizer que o Iderio no se resumia quela obra, sendo defendido
e propagado nos jornais, reunies cientficas e eventos cvicos, que reuniam o Instituto,
o presidente Vargas e seu ministrio. Vejamos alguns de seus pontos principais, em
matria de municpio e municipalismo.
Comecemos pela rediviso do territrio, que to bem encarnava a ideologia orga-
nicista, j manifesta na descentralizao executiva do IBGE. De acordo com o estudo, a
redistribuio deveria respeitar o critrio de equivalncia de extenso geogrfica, nico
elemento permanente capaz de garantir o desenvolvimento eqitativo e a equivalncia
das possibilidades econmicas entre as novas reas demarcadas. As desigualdades de ri-
queza e de populao, porventura existentes, no geraro nunca hegemonias definitivas,
revezando-se as unidades irms nas pontas da fila (FREITAS, 1947a, p. 111-112). Com
efeito, a proporcionalidade da extenso geogrfica, atravs da cesso de parte da rea dos
atuais estados maiores para aqueles de menor porte, anularia os conflitos regionais, afas-
tando o risco do separatismo e estimulando a conscincia nacional em toda a populao.

23
Para uma anlise detalhada do dito iderio, ver: CAMARGO, Alexandre de Paiva Rio. Iderio Cvico do IBGE: reformas
sociais de base e Projeto de Brasil aos olhos da estatstica. In: SENRA, Nelson de Castro. Histria das estatsticas brasileiras (1882-
2002). Rio de Janeiro: IBGE, 2008. v. 3: Estatsticas organizadas (c.1936c. 1972). Cap. 11, p. 371409.
24
O estudo teve cinco edies (a primeira de 1945, a ltima de 1958), o que mostra a sntese que expressava do Iderio Cvico
do IBGE e o grau de circulao e disseminao que atingiu. Segundo a apresentao da quinta edio de Problemas de base do
Brasil, a obra foi muito bem recebida pelos intelectuais e pela imprensa brasileira, projetando o Instituto em matria de pol-
ticas pblicas: o Conselho Nacional de Estatstica elaborou e submeteu ao governo, em 1941, um estudo sobre os problemas
fundamentais da organizao nacional, com base em documentao estatstica. Um resumo desse estudo, que despertou vivo
interesse no seio da opinio esclarecida do pas, tem sido largamente difundido, com o objetivo de chamar para questes de
tal magnitude a ateno de quantos tenham responsabilidade pelos destinos do Brasil (IBGE, 1958, p. 3). Em seu ndice, os
temas se distribuem na seguinte ordem: 1) a renovao nacional, 2) equilbrio e equidade na diviso territorial poltica, 3) in-
teriorizao da metrpole federal, 4) rede dos centros propulsores, 5) distribuio das foras construtivas, 6) ocupao efetiva
do territrio, 7) valorizao do homem rural, 8) virtualizao do aparelho administrativo, 9) gabinete tcnico da presidncia e
reorganizao do quadro ministerial, 10) autonomia e articulao das diferentes rbitas governamentais, 11) unidade nacio-
nal pela unidade da lngua e 12) sntese. A primeira edio de Problemas de base do Brasil possui 70 pginas e integra a coleo
ibgeana da biblioteca Isaac Kerstenetzky, sendo, portanto, de livre consulta.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
44 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

justamente o risco do separatismo, filho do orgulho regionalista, o principal


inimigo da montagem do Estado autoritrio e de sua empreitada de dar forma grande
obra da unificao nacional. Era preciso, pois, criar mecanismos institucionais contra as
disposies federalistas dos estados e valorizar o municpio como elemento formador
do esprito de nacionalidade.
Em consonncia com os preceitos constitucionais de 1934 e 1937, a revitalizao
das municipalidades era concebida como um ataque desfechado contra as oligarquias,
escamoteadas sob o rtulo abstrato do regionalismo e do separatismo. Segundo o Iderio
Cvico do IBGE, era preciso partir do municpio para contrabalanar, ao lado do esprito
nacional, as influncias do esprito regionalista, utilizando para isso as foras do esp-
rito localista, de forma que se estabelea um trinmio governamental bem equilibrado,
sob a preponderncia do primeiro e sem possibilidade de que qualquer dos outros dois
pretenda domin-lo. E ainda: encaminhar por meio do revigoramento do sentimento
municipalista, a correlata conteno do sentimento regionalista, criando-se desde j a
possibilidade de reajustamento do quadro estadual (IBGE, 1945, p. 59).
Trechos particularmente contundentes como este mostram que no apenas a au-
tonomia mas a questo mesma do municpio eram inspiradas na supresso do poder
dos estados e das lideranas regionais. De outro modo, como conceber o autoritarismo
e o precrio realismo poltico da proposta de rediviso territorial, que remodelava todo
o mapa do Brasil?
Para Teixeira de Freitas, o critrio de equipotncia econmica entre as regies do
Pas deveria bastar para minorar o descompasso entre as zonas pobres e ricas. A rea
dos Estados de So Paulo, Rio Grande do Sul, Piau e Maranho seriam estipuladas
como modelo padro para a reorganizao do espao fsico das demais unidades da
federao, o que equivaleria a uma variao entre 250 000 e 350 000 quilmetros qua-
drados entre elas (FREITAS, 1941 p. 277).
Refeito o quadro territorial a partir da dimenso nacional, seria preciso descer ao
municpio como clula bsica da nao, para compor os ramos e a estrutura da admi-
nistrao. Os novos estados resultantes se dividiriam em departamentos (ou consrcios
de municpios), estes em municpios e estes em distritos. De forte cunho organicista,
os estados associados seriam verdadeiros consrcios-intermunicipais, com a funo de
descentralizar a administrao dos estados federados sobre os municpios. Assumindo
os encargos dos municpios para si, os consrcios desobrigariam os estados federados,
que se ateriam aos objetivos voltados para a regio em seu conjunto. Sobre o novo qua-
dro poltico-administrativo, diz Teixeira:

Com isso, ficariam os Estados Associados [departamentos], os municpios e os distritos


constituindo um trinmio governamental no centro do qual estariam os municpios. Es-
tes, por delegao poltica, instituiriam os Estados Associados; e, por diferenciao ad-
ministrativa, desdobrariam sua ao pelas clulas do quadro primrio formado pelos
distritos. De maneira que o distrito continuaria a ser a expresso primria da vida local, o
municpio sua expresso fundamental e a matriz das duas outras expresses a inferior
e a superior; e o Estado Associado assumiria a expresso superior ou poltica, propria-
mente dita. [...] ao municpio, ento, ficaria a administrao dos servios executados e a
sua conservao (IBGE, 1945, p. 26-27).

Os consrcios municipais se constituiriam segundo os mesmos princpios de va-


lncia e estabilidade territorial dos Estados federados na rediviso poltica, perfazendo
uma mdia de 40 000 quilmetros quadrados em sua composio e 200 unidades (sete
vezes o nmero de unidades federadas e 1/8 do de municpios), respondendo pela re-
gionalizao administrativa, formando um quadro ideal e ponto de apoio para a re-
distribuio demogrfica, reajustamento social e restaurao econmica a serem im-
plementadas na obra de revitalizao do municipalismo brasileiro (IBGE, 1945, p. 28).
Nesta definio de Problemas de base do Brasil, com a criao dos consrcios os mu-
nicpios se solidarizariam numa espcie de federao a que transfeririam uma pequena
parcela de sua atual autonomia, estabelecendo um aparelho governamental destinado
Municipalismo e ruralismo: o IBGE e a organizao nacional na Era Vargas 45

a centralizar, racionalizar, padronizar e financiar os servios estritamente municipais.


Dessa forma, como afirma Teixeira de Freitas em um artigo anterior, tudo o que fosse
preparao, direo superior, abastecimento de recursos ou realizaes novas ficaria a
cargo dos rgos tcnicos departamentais, e tudo o que consentisse em conservao, a
cargo da administrao propriamente municipal (FREITAS, 1943, p. 711).
Nestes termos, a criao dos departamentos conduziria descentralizao ainda
maior da administrao, o que enfraqueceria politicamente os estados e as lideranas
regionais. Sustentado no par separatismo/anti-nacionalismo, os quadros do Instituto
empregavam sua competncia tcnica para referendar sua autoridade sobre as polticas
do territrio. De um lado, ao encampar a bandeira do municipalismo, o IBGE aferia
prestgio e visibilidade como porta-voz dos interesses locais. De outro, o Instituto no
poderia superar os parmetros que norteavam a abordagem do municpio, no pero-
do 1937-45. Na ideologia organicista com que operava, toda a articulao poltica e a
transformao social que alvejassem as municipalidades emanavam do poder central,
e as (poucas) iniciativas propriamente municipais para ele deveriam convergir. Isto fica
ainda mais claro quando tratamos da relao entre educao e municipalismo na via
ruralista de modernizao do Estado.
Ao avanarmos no plano do Iderio Cvico nos damos conta de que a tarefa da
rediviso territorial seria apenas o objetivo inicial, condio para o estabelecimento e
desenvolvimento da chamada rede de centros propulsores, atravs da qual se faria
com segurana e continuidade a empresa colonizadora. A nova organizao poltico-
administrativa proveria as bases da ruralizao das zonas de influncia.
Membro ativo da Sociedade dos Amigos de Alberto Torres desde o incio dos
anos 1930, Teixeira de Freitas buscava identificar a dinamizao da vida rural e mu-
nicipal urgente tarefa da colonizao. interessante perceber como seu pensamento
expressa a via ruralista do projeto civilizador, planejado e controlado pela competncia
tcnica do Estado Novo. Como afirmou Angela de Castro Gomes (2008, p. 27), Teixeira
de Freitas, certamente, era o prottipo do que Vargas chamava e desejava que fossem
os tcnicos do Brasil do ps-1930. Bem ao estilo das ambigidades varguistas, tcnicos
eram aqueles que controlavam conhecimentos especializados e fundamentais ao plane-
jamento de polticas pblicas, sem se curvar a interesses, sobretudo os locais. Em suas
atuaes multiformes, o secretrio-geral do IBGE revelou-se um exmio articulador da
extenso fsica do poder central associada aos temas que pautavam a agenda poltica
das oligarquias regionais. Entre estes, um dos que mais se destacavam era, sem dvida,
o da educao rural, que formava o trabalhador do campo.
Em conferncia apresentada na entidade que levava o nome de Alberto Torres,
em 1934, Freitas insistia na atualidade do idelogo, propondo a criao de um centro
poderoso de educao agrria, instrumento de ruralizao racional e nacionalista do
hinterland brasileiro, que contribuiria para o ideal torreano de reerguimento das nossas
mseras populaes rurais, e de aproveitamento das nossas prodigiosas possibilidades
agro-pastoris. Para tanto, Teixeira sugere a criao de um grande educandrio no Vale
de So Francisco, para vir a ser uma instituio genuinamente torreana, a escola totalis-
ta brasileira, numa palavra a Colnia-Escola Alberto Torres (FREITAS, 1934, p. 54-55).
Teixeira considerava, como todo o resto, a organicidade da relao entre a obra
de educao das massas rurais e a de colonizao das reas afastadas. Trata-se, nas suas
palavras, da acepo orgnica do binmio educar-povoar: esta atividade orgnica que
por seus fins legitimamente torreana, [...] h de se manifestar sim pelo duplo prop-
sito de se apoderar, no de indivduos, sejam crianas ou adolescentes, e mesmo de um
ou de outro sexo, mas de clulas-sociais, isto , de famlias completas, e socializ-las em
termos definitivos, educando-as (FREITAS, 1934, p. 67).
A colnia-escola Alberto Torres seria formada por cerca de 50 famlias, perfazen-
do um total de 400 a 500 pessoas, ingressas na colnia como assalariados, recebendo
remunerao, moradia, alimentao, vesturio, assistncia medica e sanitria. Dois ter-
os do salrio de cada educando seriam confiscados para cobrir as despesas da colnia
com os benefcios assistenciais. Da mesma maneira, a distribuio do tempo lhes ser
rigorosamente estabelecida, destacando o tempo de trabalho para a colnia, o tempo de
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
46 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

trabalho livre, e o tempo de recreio, vida social e descanso (FREITAS, 1934, p. 70). J a
funo propriamente de colnia, expressa no binmio que resume a obra da construo
da nacionalidade, se concretizaria na forma de ncleo central de uma vasta e progres-
siva empresa da colonizao. Incorporando as reas circunvizinhas, adquiridas a bai-
xo custo, a colnia iria distribuindo em crculos concntricos, a margem de estradas
a serem prolongadas progressivamente em sistema apropriado, todas as famlias que
nela tenham concludo o seu estgio e no houverem obtido contratos porventura mais
vantajosos com os fazendeiros da regio (FREITAS, 1934, p. 71).
Na verdade, ele pretende reeducar todo o ncleo familiar, demonstrando clara
afinidade com os projetos de educao do perodo, particularmente os da Escola Nova.
Em seus relatos, Teixeira parece entender muito bem a necessidade de alargamento da
concepo de linguagem escolar existente e de multiplicao dos espaos de aprendiza-
gem. Afinal, Freitas prescreve para o homem rural uma economia otimizada do tempo,
que inclua participao em competies desportivas, reunies culturais, festividades
cvicas, por meio da utilizao de rdio, cinema, fongrafo, e ampla distribuio de
folhetos ilustrados em que se condensasse a pequena enciclopdia que o nosso homem
rural deva possuir (FREITAS, 1947b, p. 936).
A extenso da ao educativa a toda a rede familiar terminava por radicalizar
as polticas pblicas da rea, empreendidas por Capanema, que tentavam transformar
a escola em nica agncia educativa, minando prticas pedaggicas concorrentes, ao
extinguir ou minimizar a educao familiar. Assim procedendo, a escola deveria con-
centrar todos os esforos e tcnicas de socializao para criar o modelo de cidado to
desejado pelo Estado Novo. Tambm deveria identificar o culto ao Estado e ptria
a este processo de formao, atravs do recurso s festividades recreativas e cvicas,
utilizao da cinematografia, da radiofonia, da fonografia, a iniciativa para a criao ou
aperfeioamento dos museus, bibliotecas e arquivos locais lugares da memria ofi-
cial e nacional (FREITAS, 1937, p. 154). Ao que acrescenta a necessidade de domesticar
e controlar os pais: a regularidade desejvel e necessria na freqncia escolar, h de
ser a conseqncia de uma catequese sui generis dos pais, falando-lhes a linguagem do
interesse ou do lucro, a nica a que seus ouvidos no estaro fechados. E da a neces-
sidade de serem criados os cartes ou vales de freqncia, de valor proporcional
freqncia escolar de seus filhos (FREITAS, 1937, 155-156). Neste particular, revelava-se
um precursor de programas sociais que soam surpreendentemente atuais.
Municipalismo e ruralismo. Temos a, portanto, os termos solidrios do pensa-
mento de Teixeira de Freitas, que, em grande parte, moldaram as polticas culturais
promovidas ou incentivadas pelo IBGE. Por um lado, a articulao orgnica entre as
colnias-escolas, a socializao das famlias rurais, os consrcios municipais e o papel
civilizador das agncias municipais de estatstica aponta para a tese de que, no Estado
Novo, o municpio concebido como esfera comunitria e pr-poltica, avessa s ins-
tncias oficiais de representao (MELO, 1993). Por outro lado, importante marcar
que a noo de intermunicipalidade, principal bandeira do movimento municipalista que
emerge com a criao da Associao Brasileira dos Municpios, no bojo da constituio
de 1946, nasce e amadurece no IBGE da Era Vargas, encampada no pensamento de Tei-
xeira de Freitas, na estrutura e nas aes do Instituto.
Trata-se de uma evidente contradio, se tivermos em mente a literatura sobre o mu-
nicipalismo, que entende a descentralizao e o regime democrtico como a cena poltica
e social favorvel ao movimento de valorizao do municpio. Para muitos destes estudos,
o autoritarismo do Estado Novo teria provocado estagnao em relao autonomia mu-
nicipal, em contraste com as associaes formais fundadas em torno do municipalismo, a
partir da redemocratizao de 1946 Associao Brasileira de Municpios - ABM, Instituto
Brasileiro de Administrao Municipal - IBAM, Congressos Brasileiros de Municpios.
Este o ponto capital que norteou nossas consideraes neste artigo. Tentamos re-
lacionar a anlise do municipalismo questo da governabilidade do Estado centralizado
chefiado por Getlio Vargas, como um instrumento capaz de acomodar os conflitos polti-
cos junto s oligarquias regionais, seja na interiorizao do territrio, seja na implantao
Municipalismo e ruralismo: o IBGE e a organizao nacional na Era Vargas 47

de programas de mbito nacional. Neste sentido, defendemos que o IBGE se constituiu


em locus de fermentao do municipalismo precisamente por aliar a competncia tcnica
da elite burocrtica, versada na cincia do Estado (estatstica) e na do territrio (geogra-
fia), presena ramificada e homognea em todos os municpios do Brasil.
Toda a continuidade cede transformao e toda ruptura exige tambm negocia-
es. Parece frvolo, mas o estudo do municipalismo em um espectro mais amplo, que
abarque o perodo 1930-1964, deve considerar no apenas a largueza da contribuio
do IBGE e seus artfices para o tema, como tambm a mudana na insero poltica do
rgo. Afinal, o Instituto se empenharia na fundao e consolidao da ABM, presidida
por um de seus principais tcnicos, Rafael Xavier, alm de editar por 20 anos a Revista
Brasileira de Municpios (1948-68), principal espao de formalizao do movimento. Os
anos 1940 e 1950 assistiriam ao chamado municipalismo pragmtico, novamente sob
os auspcios do IBGE. Mas esta uma outra histria.

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Introduo
A ideologia municipalista constitui uma das construes discursivo-
programticas mais antigas e resilientes da cultura poltica brasileira. Como
se analisa a seguir, essa resilincia e capacidade de renovao est associada,
fundamentalmente, ambigidade do conceito. Assim o municipalismo ad-
quire, em larga medida, o status de leito de Procusto de componentes im-
portantes da cultura poltica nacional. No entanto, pode-se localizar perodos
da histria republicana em que o municipalismo adquire notvel capacidade
de mobilizao e surpreendente apelo programtico, como ocorre no Estado
Novo e no ps-guerra. O presente texto explora, analiticamente, as origens e o
desenvolvimento do municipalismo e sua relao com a modernizao do Es-
tado no Brasil, no perodo 1920-1960. Nesse sentido so analisados: a genealo-
gia do municipalismo e sua relao com a ideologia antiurbana da Repblica
Velha; o discurso e a prtica municipalista no Estado Novo; os desdobramen-
tos institucionais do movimento municipalista durante a redemocratizao
do pas: a Associao Brasileira de Municpios e o Instituto Brasileiro de Ad-
ministrao Municipal (IBAM); e, finalmente, sua converso em instrumento
racionalizador da moderna gesto urbana no pas.

Municipalismo, agrarismo, federalismo e cultura poltica


Historicamente, as ideologias antiurbanas e agraristas constituram
construes programticas importantes que floresceram no contexto de
trnsio das sociedades agrrias para as sociedades urbano-industriais. Os
exemplos mais destacados de ideologias antiurbanas so os populismos agr-
rios russo e americano dos fins do sculo XIX. A ideologia que permeou parte
importante da produo intelectual e artstica inglesa dos sculos XVIII e XIX

Nota do Editor: Artigo publicado pela ANPOCS em 1993. A verso ora divulgada, autorizada pelo autor,
reproduz seu contedo original, sem quaisquer intervenes documentais. Ver: MELO, Marcus Andr. Mu-
nicipalismo, nation building e a modernizao do Estado do Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So
Paulo: Associao Nacional de Ps-graduao e Pesquisa em Cincias Sociais, v. 6, n. 23, p. 85-99, 1993.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
50 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

inscreve-se na mesma matriz. Tal matriz estruturou-se, como amplamente discutido


na literatura, no contexto da rejeio nova ordem burguesa e urbano-industrial. Ao
lado das utopias socialistas e operrias e das construes do pensamento conservador
catlico, a ideologia antiurbana e o agrarismo constituem pea importante do repertrio
intelectual e poltico de reao nova ordem que emergiu no sculo XIX.
No Brasil, o agrarismo e o municipalismo que, como se ver, mantm afini-
dades eletivas remontam ao Segundo Reinado. Na realidade, o municipalismo tem
precedncia histrica, emergindo com a crtica que importantes pensadores e publicis-
tas liberais fizeram centralizao poltica. Durante o Imprio que nasce a bandeira
municipalista. Embora ainda no imbricada com o agrarismo, a questo da autonomia
municipal e provincial era uma pea importante seno fundamental da crtica pol-
tica dos liberais. E nesse contexto que emergem construes intelectuais mais acabadas,
sobretudo associadas figura que veio a se consagrar como o principal idelogo do
municipalismo, Tavares Bastos.1 Profundamente marcado pela leitura de Tocqueville,
Tavares Bastos propugnava pela descentralizao administrativa e poltica do Imprio,
e pelo rompimento com o modelo monrquico, unitarista e centralizador, de inspirao
francesa, adotado no pas. Seu ideal era a Repblica federativa, cuja encarnao concreta
era a jovem nao americana louvada por Tocqueville. A crtica que tecia era sobretudo
de ordem poltica e administrativa e era centrada na noo de autonomia. Com efeito, o
local self-government, que tanto enaltecia, e o programa abrangente de descentralizao
que elaborou em A Provncia, confundiam-se com um projeto de ampliao da participa-
o poltica pela generalizao de eleies e de liberalizao do regime. Repblica e
federao eram conceitos assimilados por vrios publicistas dos quais Bastos o maior
expoente idia de municipalismo. Com efeito, a polmica do federalismo vinha se
concentrando ao final do Segundo Reinado na bandeira da libertao do munic-
pio (Carvalho, 1946:78; cf. tambm Maia, 1883). Carneiro Maia, por exemplo, tendo em
mente os ideais republicanos, assinalava em 1882 que quando se visa um plano sensato
de reformao social, preciso construir de baixo para cima (1983:XII).
A fuso entre o municipalismo e o ruralismo ocorreu, na Repblica Velha, na obra
de Alberto Torres. Em larga medida e paradoxalmente as idias de Torres correspon-
dem a uma crtica ao ideal federativo de Tavares Bastos. Mais acertadamente, sua obra
deve ser entendida como uma crtica no-realizao plena e inviabilidade do projeto
(utpico) de uma nao construda pela agregao de interesses individuais e grupais
de carter local. O agrarismo emerge como a construo intelectual que descobre o pas
real, estruturado por cls locais dispersos nos municpios num imenso territrio, e o pas
legal, idealizado e inorgnico. Torres, como j amplamente discutido, foi o principal arti-
culados ideolgico da noo de que o Brasil seria uma nao de vocao eminentemente
agrria. Em A Organizao Nacional obra que forneceu as balizas ideolgicas do ciclo da
Revoluo de 30 Torres explora temticas que se tornaram, subseqentemente, idias-
fora da cultura poltica brasileira: a da vocao rural da nao e da disjuno entre o pas
real e o pas legal, o que levaria, para sua superao, necessidade de um Estado forte e
centralizado (Torres, 1978). Esta ltima distino encerra uma dimenso territorial: o pas
legal , nessa perspectiva, o pas urbano, sibarita e cosmopolita, enquanto o pas real
o mundo rural onde jaz o cerne da brasilidade. Para Torres, a instaurao do regime fe-
derativo no pas representou seu desmembramento e a exacerbao do isolamento dos
municpios.2 Como j amplamente explorado na literatura, o tema da redeno do mundo
rural permeava o projeto de um importante setor da intelectualidade brasileira, do qual
fazem parte Alberto Torres, Euclides da Cunha, Monteiro Lobato e, principalmente, Oli-
veira Vianna. Como idelogo quase oficial do Estado Novo, Oliveira Vianna veio a ter,
como se sabe, profunda influncia na formulao das polticas pblicas da era Vargas.

1
Tavares Bastos tornou-se o patrono oficial dos municpios brasileiros por projeto de lei apresentado pelo senador Jarbas Ma-
ranho em 1952. Sua obra mais importante A Provncia.
2
As relaes entre um municpio brasileiro qualquer e a Repblica Argentina so de interesse mais estreito do que as existentes
entre os nossos municpios e estados; e no s com a Repblica Argentina, seno com os EUA e, em menor escala, com todos
os outros pases que nos exportem produtos de alimentao (TORRES, 1978:146). Para uma antecipao da crtica estado-
novista ao municipalismo abstrato da Constituio de 1891, cf. NUNES, 1920.
Municipalismo, nation building e a modernizao do Estado no Brasil 51

Para Vianna, o brasileiro, entregue a seus pendores e instintos, antes de


tudo um homem do campo. (...) este o trao realmente nacional de seu carcter.
(Vianna,1975:19). Essa viso se associava noo paralela de que a industrializao
representava um processo artificial. O debate corrente na dcada de 30, em que se ali-
nhavam os crticos das indstrias artificiais, por um lado e os idelogos da industria-
lizao, por outro, marcado fortemente, como se sabe, pelo tema do agrarismo intro-
duzido por Torres e Vianna. O processo de urbanizao era tambm visto no s como
artificial, mas tambm como profundamente danoso ao pas, intimamente associado
degenerao do carter nacional, em sua viso.

o que est dando nossa sociedade essa apparncia de corrupo e degenerao (...)
pode-se compendiar nesa formula synthetica: - tendncia, de origem recente, das classes
superiores e dirigentes do paiz a se concentrarem nas capitaes. (Vianna, 1975:21, grifado no
original).

Antecipando crticas contemporneas da burocratizao da vida poltica, Vianna


afirmava que:

no imprio, a relao social dessas duas classes (doutores e polticos) podia ser figurada
pela equao: poltico mais doutor = fazendeiro; na Repblica, esta equao se altera e passa
a ser formulada assim: poltico + doutor = burocrata. Parece nada; mas, uma revoluo (idem,
p. 26, grifado no original).

O que Vianna est criticando , na realidade, o patrimonialismo. A expanso de um


sistema poltico caracterizado pela existncia de uma classe cada vez mais numerosa de
profissionais da poltica, que tem no aparelho burocrtico do Estado o instrumento de sua
reproduo social. O mundo urbano constitui-se, nessa perspectiva, no locus privilegiado
desse estamento burocrtico que o germe dos faccionalismos de toda ordem. A equao
de Vianna formulada em termos contemporneos que a a urbanizao equivaleria ex-
panso do patrimonialismo. O carter esparso e rarefeito da urbanizao do pas, restrin-
gindo-se faixa costeira e em funo do comrcio exterior, expressaria, nessa perspectiva,
seu contedo artificial e anmalo: as cidades estavam de costas para a nao. A soluo, apon-
tada por Vianna numa conhecida polmica com Olavo Bilac, o retorno aos campos:
O dia em que os nossos doutores e os nossos polticos actuaes assentarem, como
as geraes de h cincoenta asnos passados, na posse tranquilla de um domnio rural, o
seu ideal de felicidade, a alegria voltar ao nosso povo; o tonus moral da sociedade se
revitalizar de prompto; a lucta pelas posies no impor s conscincias o sacrifcio
dos seus escrupulos superiores. (idem, p. 27, grifado no original).
A utopia de Vianna (Carvalho, 1991) expressa prima facie uma reao de eli-
tes rurais face perda de sua hegemonia, num quadro de transio para a sociedade
urbano-industrial. Essa interpretao foi criticada por Gomes (1980) numa anlise pe-
netrante. Na realidade, a ideologia antiurbana de Vianna associava-se tambm a uma
crtica da grande propriedade fundiria e, sobretudo, utopia de uma sociedade as-
sentada na mdia propriedade e numa classe mdia rural. Nesse sentido, a ideologia
antiurbana no Brasil da Repblica Velha ao contrrio de suas congneres nos EUA e
Europa aponta para um projeto de transformao e modernizao da sociedade, e no
de restaurao de uma ordem pretrita.
O carter modernizaste e militante da ideologia antiurbana manifesta-se nos in-
meros manifestos e propostas enunciados durante o ciclo da Revoluo de 30. Na dcada
de 20, o agrarismo enquanto estratgia de nation building informou a formulao das cam-
panhas de sade pblica (Santos, 1985). Seria na dcada de 30, no entanto, que essa estrat-
gia encontraria expresso poltica mais abrangente mas que permaneceria como projeto.
Como assinala Gomes, o componente essencial e radical da ideologia agrarista a reforma
agrria viabilizando uma classe mdia de pequenos e mdios produtores americana
malogrou. O agrarismo, portanto, constituiu, em larga medida, a dimenso no-realizada,
perdedora, do projeto de modernizao brasileiro gestado na Repblica Velha.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
52 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

Numa perspectiva ex post pode-se afirmar que o ciclo da Revoluo de 30 est


associado simultaneamente ao iderio antiurbano e construo da identidade urbana
do pas. Na realidade, ao longo desse perodo processou-se uma transmutao onde
a dimenso urbana do varguismo aparece como a contraface do ruralismo e o supera
(Gomes, 1987). O abandono do agrarismo no parece estar associado a um projeto arti-
culado que a ele se oponha no plano poltico. Parece antes ser o produto no antecipado
de um conjunto complexo de projetos qe foram gestados entre 1930 e 1945, no seio da
coalizo multifacetada que viabilizou as transformaes ocorridas.3
Manifestaes diversas do agrarismo podem ser encontradas nas propostas de
partidos e associaes como a Sociedade de Amigos de Alberto Torres e o Clube Trs de
Outubro.4 No Estado Novo, sua expresso paradigmtica o programa Marcha para
o Oeste, lanado em 1941 (Azevedo, 1988). A redeno do serto teria incio com a
ocupao do territrio nacional, a partir da criao de colnias agrcolas no interior do
pas projeto que, significativamente, mantinha intocada a estrutura agrria. O agra-
rismo modernizador informou tambm parte importante do projeto de modernizao
administrativa implantado na era Vargas. A criao de rgos essenciais estratgia de
modernizao do pas, como o Instituto Nacional de Estatstica, INE (1934), o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica, IBGE (1938), e o Departamento Administrativo do
Servio Pblico, DASP (1938), foi fortemente influenciada pelo iderio ruralista e muni-
cipalista. Como ser analisado em seguida, foi exatamente nesses rgos que se gestou
a elite burocrtica que formulou o municipalismo pragmtico da dcada de 40. Vale
enfatizar, por exemplo, que o IBGE que foi uma instituio central nesse movimento
foi criado como rgo de administrao colegiada, em cuja direo os estados, os muni-
cpios e a Unio tinham paridade de representao, numa clara estratgia de construir
a nao a partir do municpio. (Valdemar Lopes, entrevista ao autor).
Aps a Revoluo de 30 e particularmente durante o Estado Novo, o munici-
palismo foi elevado condio de princpio programtico das elites governamentais
e de pea importante da estratgia de nation-building perseguida.5 Exemplo destacado
a proposta, na Constituinte de 1934, do ex-tenente e ministro Juarez Tavora e tam-
bm presidente da Sociedade de Amigos de Alberto Torres de reorganizao do pas
em uma federao municipalista. Nela, os estados desempenhariam apenas o papel de
intermedirio escrupuloso entre a unio soberana e os municpios autnomos, com a
finalidade precpua de adaptar as normas gerais emanadas daquela, s peculiaridades
locais destes (Tvora citado em Duarte, 1942:201). A extensa literatura propagands-
tica e a produo intelectual de pensadores e de juristas oficiais do regime, como
Almir de Andrade e Francisco Campos, associavam o federalismo e a descentralizao
degenerao da vida poltica e aos faciosismos polticos da Repblica Velha.6 A ten-
dncia descentralizadora da Constituio de 1891, nessa perspectiva, teria permitido
que o municpio se constitusse em verdadeira organizao localista e desagregadora
das energias nacionais (Andrade, 1941:183). Com efeito, nessa literatura, federalismo
e regionalismo eram entendidos como antagnicos aos interesses nacionais e coletivos.
Num quadro em que os partidos polticos eram agremiaes estaduais, os estados en-
capsulavam a prpria noo de poltica. O episdio da queima das bandeira estaduais,
em ritual cvico durante o Estado Novo, no poderia ser mais expressivo dessa viso.

3
Esse tema constitui uma das questes centrais da historiografia brasileira sobre a Revoluo de 30 e exigiria mais espao do
que o disponvel para um tratamento adequado. Cf., entre muitos outros CAMARGO, 1981, A Revoluo de 30, 1981, tomo I, e
DRAIBE, 1985. Para uma fina anlise das razes agrrias da modernizao brasileira, cf. REIS, 1979.
4
No projeto de criao de um Partido Nacionalista Radical, por exemplo, reiterava-se que o Brasil, pas agrcola, por fatalidade
de suas condies geolgicas, tem vivido, na verdade, uma vida falsa (...) Ela criou uma questo social prematura para um
povo jovem. Originou o contraste entre cidades brilhantes e vastos interiores miserveis. Arquivo Osvaldo Aranha, transcrito
em A Revoluo de 30, tomo II, p. 145.
5
Para os processos de state building e nation building com referncia ao caso brasileiro, cf. MERQUIOR, 1986 e os ensaios de
Elisa Reis e Angela Gomes in BOSCHI, 1991.
6
Conferir entre muitos outros: SILVA, 1945; AMARAL, 1940; MOTA FILHO, 1940; ANDRADE, 1941; CARVALHO, 1941 a; 1941
b; PRAZERES, 1941 a; 1941b; DUARTE, 1942; MEDEIROS, 1946a. Cf. tambm CARVALHO, 1937, texto que foi posteriormente
apresentado como tese oficial do governo brasileiro no II Congresso Interamericano de Municpios, em Santiago, em 1941.
Municipalismo, nation building e a modernizao do Estado no Brasil 53

A adoo da ideologia municipalista no Estado Novo representaria um parado-


xo. Por um lado, a Constituio de 1937 e a legislao especfica sobre municpios
profundamente centralizadora. A autonomia do municpio em matria financeira, por
exemplo, foi restringida, como tambm foi proibido o endividamento externo muni-
cipal. Por outro lado, a Constituio elege o municpio como rgo constituinte dos
poderes.7 O Estado Novo apresenta-se como a encarnao do verdadeiro municipa-
lismo, o qual, supostamente, transcenderia princpios constitucionais vazios como o
de peculiar interesse local. Para alm do idealismo da Constituio para parafrasear
Oliveira Vianna e suas disposies estranhas ao gnio brasileiro, a vida econmica
e poltica local seriam redimidas.
O paradoxo entre o iderio municipalista e a prtica centralista dissolve-se quan-
do se incorpora anlise a crtica autoritria e hegemnica nos anos 30 ao conceito
liberal de representao. Embora o projeto poltico das elites autoritrias da Era Vargas
se caracterize por uma profunda centralizao poltica, administrativa e financeira e,
portanto, contrria ao conceito de autonomia que subjacente ao municipalismo , ele
se baseia numa concepo plebiscitria (Pitkin, 1967) e corporativa de representao
poltica. Nessa concepo, o municpio matriz bsica da sociedade poltica est org-
nica e simbioticamente entrelaado com o poder central. Sem mediaes de instncias
territoriais ou poltico-partidrias que distoram essa identidade de fins, a articulao
entre os dois nveis est assegurada pela centralizao, que aproxima e rene os dois
plos. O municpio emerge, nessa perspectiva, como uma esfera comunitria portanto
pr-poltica que acomoda apenas a coletividade das famlias e seus valores ainda no
distorcidos pelas instncias de representaro. Essa reunio entre os dois plos, no entanto,
que permitiria a instaurao da esfera pblica sobre a ordem privada, particularista e
no-comunitria. Essa viso contrasta fortemente com a viso municipalista liberal ar-
ticulada por Rui Barbosa que busca resguardar essa esfera privada da esfera pblica.
Para esse autor, na linha de Taine a quem ele se refere, o municpio um sindicato
privado, no tem poltica, no est na esfera poltica. Sua administrao pertence
categoria dos negcios comerciais (Barbosa, 1898:287).
Verifica-se, assim; que por sua ambigidade, o municipalismo pode ser apropriado
de formas mltiplas, permitindo que possa se constituir numa das mais arraigadas e
reiteradas peas discursivas da cultura poltica brasileira. O municipalismo adquire o
status de leito de Procusto dessa cultura poltica: uma ideologia perene e consensual
que no encontra opositores no campo poltico.

Administrao versus poltica: a campanha municipalista e


a criao da ABM e do IBAM
A inveno da tradio municipalista
Durante a redemocratizao de 45, o municipalismo ressurge com um apelo dou-
trinrio espetacular, vindo a ter forte penetrao na Constituinte de 1946. No seria
exagerado supor que se buscou, em larga medida, convert-lo em mito fundador da
segunda Repblica. Durante a campanha presidencial, o municipalismo ocupou lugar
de destaque na agenda pblica, levando ao surgimento da Campanha Municipalista e
criao da Associao Brasileira de Municpios (ABM). O municipalismo por sua
ambigidade cumpriu o papel singular de reconciliar varguistas e antivarguistas na
Constituinte de 46. Ele incorporava, a um s tempo, a ideologia rural salvacionista do
Estado Novo e a crtica ao centralismo e perda de autonomia das instncias subna-
cionais ocorrida no perodo. Embora o municipalismo tenha tido forte penetrao nos
crculos de juristas liberais de oposio ao Estado Novo, a liderana da Campanha, que
se filiava estreitamente tradio intelectual do agrarismo modernizador, no entendia
a questo da autonomia poltica consubstanciada na questo da eletividade dos pre-
feitos como a bandeira central do municipalismo:

7
Francisco Campos, citado em ANDRADE, 1941.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
54 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

O problema do municpio, no Brasil, no consiste, apenas, em atribuir-lhe, por processos


de concesso legislativa, maior ou menor grau de autonomia. No eletivo, nem tam-
pouco doutrinrio (...) problema tipicamente agrrio (...). Com efeito, no atual sistema
econmico, em que predomina o regime latifundirio e os processos econmicos dele
decorrentes (...) a autonomia poltica de carter meramente constitucional servir, ape-
nas, para prolongar os males coloniais: a entronizao, no poder, dos representantes da
elite rural, expresses legtimas dos grandes proprietrios de terras e incondicionais de-
fensores desse clima de desigualdade favorvel aos seus interesses (Medeiros, 1947:50,
meu grifo).

Traos marcantes do agrarismo podem ser encontrados, tambm, no discurso de


instalao da ABM, pelo seu presidente, apresentado pela Campanha Municipalista
Assemblia Constituinte e no qual se apontava o mal maior que afligia o pas: a criao
de uma indstria artificial, em sua quase generalidade e o desequilbrio surgido entre
esta e a produo agrcola (Xavier, 1946). Esse surto industrial teria determinado a
concentrao demogrfica em certos centros urbanos, o que teria acarretado sensvel
desfalque nos municpios (Medeiros, 1947:95). O tom moral da ideologia antiurbana
adquire nesse discurso grande fora:

As indstrias destinadas a manter uma vida de prazeres e luxo, e que normalmente so


as mais lucrativas, cresceram e se muliplicaram nas metrpoles. As demais igualmente
nelas se reuniram, em busca de maiores mercados de consumo (...) Alm disso, favorece-
ram a concentrao: as grandes construes; a burocracia, rendosa e fcil; os negcios; as
atraes naturais dos grandes centros; e, ainda, com seu cortejo de misrias morais, o jogo,
que no Brasil chegou a eliminar os ltimos resqucios de pudor dos homens pblicos, os
quais transformaram a roleta e o vcio em fonte de renda (...) sob o pretexto de atender,
com o produto dessa criminosa explorao, as obras de carter social. Os cassinos des-
lumbrantes e o pif-paf, ainda que em modestos lares, simbolizam uma poca e comprome-
tem os destinos de um povo (Xavier, 1946:4, meu grifo).

Em outro lugar Xavier conclua de forma espetacular que este estado de coisas de-
morou tanto que j o urbanismo, no Brasil, devorou o pas e agora tambm se acha domi-
nado pela autodestruio (Xavier, 1948:66, meu grifo). O momento para ele era de crise:

Chegamos ao clmax da crise que a inpcia dos nossos grupos dirigentes teimou em
criar, numa inconsistente e vaidosa incompetncia que se manifesta no ingnuo orgulho
dos nossos pseudo-estadistas pelas avenidas abertas, pelos prdios de mau gosto cons-
trudos, num requinte de luxo em que se extasiava a basbaquice nacional.

O leitmotif da campanha era, como se v, a modernizao do interior. Deve-se


notar, no entanto, que a questo da autonomia poltica dos municpios era fundamental
por seu apelo simblico. Assim se assiste, nesse perodo, a uma elaborao discursiva,
mtica e apologtica em torno da autonomia das cmaras municipais no Brasil colnia e
do papel do municpio nos movimentos nativistas (cf. entre muitos outros: Zenha, 1948;
Medeiros, 1947; para uma discusso terica, Guimares, 1988). Reinventa-se, nesse mo-
vimento, a tradio para descobrir um suposto pas real na esfera local.
Malgrado sua vinculao com movimentos sociais de resistncia ditadura, o
municipalismo emerge no ps-guerra como uma construo intelectual elaborada, no
mbito do Estado, por elites burocrticas, e que mantm, como assinalado, uma associa-
o estreita com a tradio intelectual autoritria e modernizadora da Repblica Velha.
Nesse sentido, a campanha municipalista deve ser entendida como uma estratgia dis-
cursiva dessas elites e no como um movimento social galvanizador de demandas de
elites locais insatisfeitas com o Estado Novo.
Para alm de sua forte influncia na Constituio de 1946 expressa inter alia
na nova repartio intergovernamental de receitas entre nveis de governo e na nova
definio liberal da autonomia municipal a campanha municipalista logrou ter, como
Municipalismo, nation building e a modernizao do Estado no Brasil 55

ser analisado, um impacto decisivo nas polticas pblicas. (Medeiros, 1947:104-20;


Sobrinho, 1950). A cruzada municipalista adquiriu maior articulao com a criao da
ABM, em 15 de maro de 1946. O timing dessa criao expressivo: buscava-se con-
solidar um lobby municipalista na Constituinte, que ento iniciava seus trabalhos. O
programa da ABM inclua entre seus objetivos: o estudo da organizao, do funciona-
mento e dos mtodos de trabalho dos municpios brasileiros, visando sua melhoria; a
promoo de intenso intercmbio entre os v rios municpios e assistncia tcnica aos
mesmos; a disseminao das tcnicas de administrao municipal, mediante realizao
de conferncias, congressos e publicaes; e a consecuo dos objetivos de cooperao
da Comisso Interamericana de Cooperao Intermunicipal, de acordo com as reco-
mendaes dos Congressos Panamericanos de Municipalidades e da VI Conferncia
Americana Internacional.8
A forte mobilizao nos meios intelectuais e burocrticos e o xito espetacular
da campanha levaram a que se propusesse a idia de converso do movimento em
partido poltico. A proposta partiu de militantes do Movimento Popular Municipalista,
liderados por Valado Furquim no interior de So Paulo, que encaminharam o projeto
de transformao do moviment em partido poltico: o Partido Municipalista Nacional.
Explicitou-se nesse contexto uma clivagem entre um projeto tcnico-modernizador e o
projeto poltico-partidrio de subelites polticas rurais aladas da poltica maior. O
primeiro desses projetos est associado elite burocrtica do IBGE, DASP, FGV e do
INE. Rafael Xavier, secretrio geral do IBGE e lder da campanha municipalista, emerge
como o articulador central desse projeto, juntamente com Arzio Vianna (presidente do
DASP nas dcadas de 40 e 50) e Simes Lopes (presidente da FGV e diretor geral do
DASP nas dcadas de 30 e 40). Para Raphael Xavier, que se torna o primeiro presidente
da ABM, a reverso do abandono das populaes rurais exigia uma mudana profun-
da na administrao municipal, viabilizada mediante o levantamento de informaes
sobre os municpios brasileiros e programas de assistncia tcnica. Essa perspectiva, que
poderia ser chamada de ruralismo pedaggico e modernizador, permeava as propos-
tas das elites burocrticas.9 Nesse sentido, ele se opunha fortemente idia de criao
de um partido poltico. O problema, nessa perspectiva, era precisamente a excessiva
politizao do municpio e a conseqente necessidade de insulamento burocrtico da
gesto municipal. Da a necessidade de manter intocadas pelo veneno que intoxica o
nosso ambiente poltico as vertentes que alimentam o municipalismo. O municipalis-
mo deveria se manter num plano mais elevado e neutro (Xavier, 1949).10
A resposta governamental forte visibilidade alcanada pelo municipalismo
foi a proposta de criao da Fundao dos Municpios. Formulada por uma comisso
que inclua elementos destacados da elite burocrtica como Xavier e Mrio Augusto
Teixeira de Freitas (presidente da Sociedade Brasileira de Estatstica e idealizador do
IBGE), a proposta foi encaminhada pelo ministro da Justia e municipalista notrio
Dr. Adroaldo Mesquita da Costa e endossada pelo presidente Dutra. A opo por uma
forma organizacional autnoma a fundao buscava arrefecer a reao intensa s
propostas centralizadoras que eram associadas ao Estado Novo. Segundo o ministro
Costa a estrutura de fundao a nica alternativa eficiente e democrtica que combi-
na iniciativa privada e ao governamental. Ela evita de uma vez por todas os inconve-
nientes e a desconfiana que limitam desde o incio a ao exclusiva do governo fede-
ral (citado por Pinto, 1968:175). Vale notar que, no seio da prpria comisso, setores da
elite tcnica, como o caso de Raphael Xavier, opunham-se ingerncia governamental
na ABM e na nova fundao, pelo medo da partidarizao do municipalismo. Da haver

8
Reproduzido nos nmeros de Revista Brasileira de Munic pios, 1947..
9
A expresso de MOREIRA, 1946.
10
Medeiros, um dos expoentes do movimento, insistia para que os rgos de assistncia tcnica no fossem confiados a ama-
dores ou polticos profissionais, interessados no poder poltico dos municpios, e sim a tcnicos, capazes de imprimir aos
mesmos uma orientao eminentemente gerencial e, na medida do possvel, quase completamente apoltica. E conclua:
preciso reconhecer que as municipalidades constituem, presentemente, problemas mais de management do que de pol-
tica (MEDEIROS, 1948:117). Cf. tambm MEDEIROS, 1946. Para a atuao e idias de Xavier, cf. XAVIER, 1948; 1950; 1951;
DELORENZO NETO, 1957; BURKINSKI; 1951. no quadro dessa intensa discusso sobre o municpio que Victor Nunes Leal
escreve Coronelismo, enxada e voto, sugestivamente subtitulado O municpio e o regime representativo no Brasil. Cf. LEAL, 1948.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
56 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

insistido na proposta de uma fundao privada. Segundo seus formuladores; o governo


federal no estaria oferecendo um cavalo de Tria aos municpios. A nova instituio
no seria nem o falso amigo nem o pai super protetor, e s agiria quando requisi-
tada (idem). O conselho diretor do novo rgo no entanto deixava entrever seu carter
oficialista, pois inclua desde representantes do Estado Maior das Foras Armadas at
representaes corporativistas da indstria e do comrcio.
Para setores amplos do movimento municipalista a proposta do novo rgo re-
presentava uma estratgia de cooptao do governo central, com possibilidade de esva-
ziamento da ABM. Durante o I Congresso Brasileiro dos Municpios, realizado em Petr-
polis em 1950, esses setores romperam com a liderana tcnica da ABM que havia, aps
resistncia inicial, apoiado a proposta. Juntamente com o projeto de criao do Instituto
de Administrao Municipal, o projeto da Fundao dos Municpios foi rejeitado e a ABM
foi consagrada como o brao tcnico do municipalismo. Segundo Joaquim Neves Pereira,
um dos fundadores do IBAM, ambas as propostas foram rejeitadas por serem entidades
semi-oficiais, que poderiam se tornar, portanto, instrumentos de opresso poltica contra
os municpios adversrios do grupo do governo em algum momento (Pereira, 1952:57).
Aps essa rejeio, a elite burocrtica da ABM rearticulou um novo projeto divulgado um
ms antes da realizao do II Congresso Brasileiro de Municpios, em outubro de 1952,
em So Vicente, So Paulo. Buscava-se, assim, a mobilizao dos municipalistas para a
proposta. O projeto foi divulgado na forma de um manifesto aos prefeitos e vereadores
do pas. O manifesto reiterava que a nova instituio s atuaria quando solicitada e que
no era rgo do governo, nem entidade paraestatal. O IBAM, afirmava-se, era uma so-
ciedade civil fundada por homens desinteressados e de boa vontade.11
O locus organizacional do grupo formulador dessas propostas era o DASP, o IBGE,
a Comisso Nacional de Assistncia Tcnica (CNAT) e a recm-criada Escola Brasileira de
Administrao Pblica (EBAP), da Fundao Getlio Vargas (FGV). Esse rapprochement
com a FGV deu-se atravs do programa de cooperao tcnica em administrao pbli-
ca, criado no mbito do Point Four (USAID), que levou criao da EBAP.12 assim que
Cleantho de Paiva Leite, presidente da CNAT, membro fundador da FGV e membro do
Conselho de Administrao do BNDE, passa a ser a figura-chave na formulao da pro-
posta do IBAM. A nova proposta, formulada por Cleantho Leite e Raphael Xavier, foi final-
mente endossada pelo movimento municipalista no congresso de So Vicente. Xavier rejei-
tava qualquer associao estreita entre o IBAM e a ABM por receio de que o controle sobre
ela por parte de grupos polticos o que ele acreditava estar se consolidando viesse a se
estender nova instituio (entrevista citada em Pinto, 1968:196). Em certa medida Xavier
transfere para o IBAM as expectativas que nutria em relao ABM. Cleantho Leite, por
outro lado, entendia que, sem o apoio logstico da ABM, o IBAM no teria condies de se
articular com os municpios brasileiros. A ABM, em sua viso, adquiriria legitimidade por
acomodar uma instituio de carter eminentemente tcnico, num quadro de crticas cres-
centes a sua politizao. Da ter denominado o arranjo logrado entre as duas instituies
de casamento de convenincia. (idem, p. 202). Com a oficializao do IBAM, Cleantho
Leite torna-se seu secretrio executivo e d incio a sua consolidao. O primeiro Conselho
de Administrao do IBAM era composto por destacados membros da elite burocrtica:
Raphael Xavier (secretrio-geral do IBGE, posteriormente diretor executivo da FGV), Ar-
zio Vianna (DASP), Luis Simes Lopes (DASP, FGV), Jos Maria Arajo Cavalcanti (DASP
e secretrio geral do Instituto Brasileiro de Cincias Administrativas), Rmulo de Almeida
(Banco Nacional de Crdito Cooperativo e assessor econmico do presidente Vargas). Os
outros membros eram destacados municipalistas associados ABM: Oswaldo Trigueiro
(exgovernador da Paraba) e Arnaldo de Junqueira Ayres.

11
O Instituto Brasileiro de Administrao Municipal. Aos Prefeitos e Vereadores, Revista do Servio Pblico, III, 1952:158. O
IBAM reproduz seu iderio municipalista, onde reitera seu carter apartidrio e tcnico na primeira pgina dos nmeros de
Notcias Municipais (1956), publicao que depois foi intitulada Revista de Administrao Municipal.
12
Para o processo de criao da EBAP consultar CARVALHO, 1968 e tambm ANDERSON, 1987. O acordo de cooperao
envolvia o treinamento de 646 tcnicos brasileiros em administrao pblica (60 dos quais em administrao municipal), na
vinda de 15 especialistas americanos e , em sua terceira etapa (1960-1964), o treinamento de 45 tcnicos e docentes brasileiros
na University of Southern California.
Municipalismo, nation building e a modernizao do Estado no Brasil 57

A ABM: o partido poltico dos polticos?


A fundao do IBAM inaugura uma clivagem irreversvel entre o IBAM e o
movimento municipalista. Enquanto a vocao urbana e a dimenso modernizadora-
reformista do IBAM se consolida, como analisado, o movimento municipalista assume
cada vez mais o formato de uma frente nacional de prefeitos. Com efeito, a assertiva
de Schriiitter de que a ABM, na dcada de 60, representava uma espcie de associao
brasileira de polticos profissionais bastante apropriada (Schmitter, 1971). A ltima
grande mobilizao do movimento municipalista ocorreu durante a realizao do III
Congresso Nacional dos Municpios Brasileiros em So Loureno, Minas Gerais, quan-
do a ABM props um plano abrangente e ambicioso de investimentos municipais e pas-
sou a desenvolver intensa atividade de lobby junto ao Congresso e ao executivo. A ABM
enviou a todos os seus membros carta-circular pedindo para encaminhar presidncia
da Repblica solicitao de um programa de investimentos e obras em condies de
merecer o auxlio da Unio, programa este a ser includo na proposta oramentria
para 1955. Face campanha sem paralelo nos anais do movimento municipalista
(Cavalcanti, 1960:220) e extraordinria mobilizao ocorrida, foi proposto um Plano
Nacional de Obras e Servios Municipais nos 2.500 municpios brasileiros a Operao
Municpio.13 Com base na proposta do senador Jarbas Maranho, foi encaminhado o
projeto de lei criando o plano, que teve longa tramitao no Congresso. A idia poltica
central era que os municpios, embora melhor dotados a partir das quotas constitu-
cionais de que participam, e apesar de todas as emendas oramentrias formuladas
pelos congressistas nos oramentos federais, no esto sendo beneficiados no sentido
do desenvolvimento econmico-social.14
A proposta refletia no s a ideologia redentora do ruralismo, mas tambm a
politizao crescente da questo dos desequilbrios regionais. A estratgia proposta
era que se realizasse o que se denominava acordo interpartidrio especfico, preven-
do a realizao de convnios (um instrumento moderno naquele contexto) entre
o governo federal e os municpios. A ABM logrou a aprovao da Operao Munic-
pio, contra a forte resistncia dos representantes de So Paulo, que acreditavam que
os municpios ricos no iriam se beneficiar (Maranho, 1960:164-5). Vale notar que as
lideranas municipalistas (e parte importante da elite burocrtica) eram originrias de
estados perifricos: Arajo Cavalcanti, secretrio da ABM (PE), Raphael Xavier (AL),
Cleantho Leite (PB), Arzio Vianna (ES), Rmulo Almeida (BA), Oclio de Medeiros
(AC).. Elas apoiavam embora no de forma explcita a idia de um Estado forte,
que assegurasse transferncias e promovesse a modernidade. Na realidade, o centralis-
mo burocrtico era atacado sobretudo por esvaziar as reas rurais. Nessa perspectiva,
o contedo substantivo do municipalismo a reverso do abandono das populaes
rurais. Tal abandono resultava da expanso desigual porque restrita aos ncleos urba-
nos de maior porte da esfera pblica sobre o territrio. Para o movimento paulista, em
contraste, o municipalismo era equivalente autonomia poltica e financeira.15 Como
assinalado anteriormente, essa ambigidade radical que permite explicar a resilincia
dessa ideologia.
A trajetria subseqente do municipalismo foge aos limites do presente ensaio.
Ao longo da dcada de 50, o municipalismo perde gradativamente seu carter reformista
e se transforma no que se poderia denominar partido poltico dos polticos. A asceno
de Jnio Quadros que mantinha vnculos histricos com o movimento presidncia,
levou criao do primeiro rgo federal de assistncia aos municpios, o Servio Na-
cional de Assistncia aos Municpios (SENAM). Por outro lado, as propostas da Ope-

13
A denominao Operao dada ao plano era comum no perodo e tambm foi utilizada para designar o projeto inicial da
SUDENE (Operao Nordeste), cf. Jarbas Maranho, entrevista ao autor. Sobre a operao municpio, cf. MARANHO, 1960;
GOMES, 1955; MEDEIROS, 1956; CAVALCANTI, 1959.
14
Recomendao relativa ao Plano Nacional de Obras e Servios Municipais, aprovada no III Congresso Brasileiro de Munic-
pios, in Maranho, 1960:175.
15
Por suas peculiaridades, o municipalismo paulista adquiriu identidade prpria e levou criao da Associao Paulista de
Municpios que no tem paralelo em qualquer estado, pelo papel que veio a desempenhar na poltica estadual e ao surgi-
mento de fortes lideranas (como, por exemplo, Aniz Badra). Cf. tambm BUENO, 1957.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
58 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

rao Municpio reemergiram com o Programa de Ao Concentrada do Ministrio do


Interior, durante o regime militar. Vale lembrar, no entanto, que a intensa mobilizao
municipalista do ps-guerra levou ao projeto de publicao da Enciclopdia de Munic-
pios Brasileiros, na dcada de 50, projeto gigantesco de coleta e sistematizao de dados
realizado pelo IBGE (IBGE, 1958, 36 volumes). Monumento ao municpio brasileiro, a
enciclopdia permanece como smbolo e efgie da modernizao que nunca houve.

A poltica da eficincia: a modernidade vai ao municpio


IBAM: o DASP urbano?
A proposta de criao do IBAM se inscreve-se no processo histrico de construo
organizacional do Estado brasileiro que se inicia a partir de 1930. Incumbido de efetuar
a reforma da administrao pblica federal, instituindo 0 sistema do mrito na sele-
o de pessoal federal e introduzindo os mtodos da moderna administrao pblica, o
DASP constituiu o instrumento privilegiado desse projeto modernizador. A proposta de
atuao do IBAM guarda estreita semelhana com a proposta de reforma institucional
do DASP. No entanto, no caso do IBAM, a questo era a de como compatibilizar, num
contexto democrtico e descentralizado, uma estratgia de reforma e modernizao da
administrao municipal por uma instncia que no era e no podia ser municipal.
Implementado durante o Estado Novo, o projeto do DASP, como amplamente investiga-
do, foi inteiramente modelado na reforma do servio pblico americano do incio do s-
culo e nas famosas comisses de eficincia do governo Hoover, na dcada de 20 (Siegel,
1964; Graham, 1968). O DASP tambm operou nos estados e municpios, por meio dos
rgos conhecidos como Daspinhos: Departamentos Administrativos dos Estados e
Departamentos das Municipalidades. Estes ltimos se originaram de Departamentos de
Assistncia aos Municpios institudos aps a Revoluo de 30, como instrumento de
interveno do Estado nas finanas municipais e na gesto municipal.16
Na conjuntura ps-Estado Novo, esse tipo de ingerncia de um rgo federal nas
instncias sub-regionais de governo inviabilizou-se politicamente. A reforma adminis-
trativa patrocinada pelo DASP pde ter continuidade apenas na administrao pblica
federal. Na nova conjuntura balizada pela constituio descentralizante de 46 e pela
campanha municipalista a nica alternativa possvel para a modernizao adminis-
trativa dos municpios envolveria uma entidade de carter privado, qual os munic-
pios poderiam recorrer voluntariamente. Como assinalado, a resistncia Fundao
dos Municpios e o formato organizacional assumido pelo IBAM podem ser entendidos
nessa perspectiva.
Para a elite burocrtica vinculada campanha municipalista, o verdadeiro mu-
nicipalismo (...) no constitui uma finalidade em si, apesar da opinio em contrrio de
alguns patriotas delirantes (Vianna,1960).17 O objetivo do municipalismo pragmtico:
a reforma administrativa a nvel local. Essa reforma compreenderia objetivos mltiplos
e abrangentes, a serem perseguidos atravs de atividades de assistncia tcnica: am-
pliao das bases fiscais dos municpios; elaborao de cadastros fiscais; instituio do
sistema de mrito na poltica de pessoal; criao de planos de cargos e salrios; raciona-
lizao administrativa; organizao e mtodos na administrao municipal; implemen-

16
Segundo CARVALHO, 1946, a criao pioneira do DAM em So Paulo resultou da presso da Cmara Sindical de Corretores
de Fundos Pblicos de So Paulo face inadimplncia generalizada dos municpios paulistas: os resultados obtidos des-
pertaram a ateno do regime e a instituio que facilitava tambm a tutela foi imitada fora de So Paulo. O deputado
paulista Macedo Soares que, significativamente, logo depois se tornaria presidente do IBGE apresentou ementa na cons-
tituinte de 34 facultando aos estados a criao dos DAMs, utilizando a experincia exitosa de So Paulo como argumento. A
ementa foi aprovada aps tramitao extremamente turbulenta e em meio a inquietao generalizada: em vo protestaram
numerosos deputados, sugerindo o que depois se viu realizado, isto , que o rgo seria um instrumento poltico nas mos
dos administradores estaduais (CARVALHO, 1946:109-10; 11821; 124-6). Cf. tambm AZEVEDO, 1935 e CUNHA, 1947.
17
Vianna foi o introdutor da oramentao moderna no Brasil, Cf. VIANNA, 1943. O papel do regime de 30 na introduo
da contabilidade pblica foi resumido por CARVALHO, 1941:75, de forma particularmente expressiva: misturavam-se na
antiga organizao, (i.e. pr-30), esferas de atividade que deveriam permanecer distintas, como a poltica, no sentido eleitoral,
partidrio, e a administrativa propriamente dita; no havia, por isso mesmo, uma contabilidade pblica municipal, que era
simples luxo burocrtico, entregue aos personalismos.
Municipalismo, nation building e a modernizao do Estado no Brasil 59

tao de modernos procedimentos e tcnicas de elaborao e controle oramentrio e de


prestao de contas; e racionalizao da proviso de servios urbanos.
A consolidao do IBAM, enquanto agncia urbana, teve como contrapartida
o enfraquecimento de seus laos com a ABM. Esses laos se rompero formalmente
quando o estatuto do IBAM for reformulado, em 1959, e a ABM perder a prerrogativa
de indicar quatro membros de seu conselho consultivo. A consolidao do IBAM e seu
progressivo afastamento em relao ao ruralismo est associado com o programa de
cooperao tcnica em administrao pblica criado no mbito do Point Four (USAID),
e, em menor medida, com as Naes Unidas. no quadro dessas dmarches de coopera-
o que Diogo Lordello de Mello, assessor da Associao de Municpios do Paran, se
especializou em administrao urbana na University of Southern California. Com sua
contratao como diretor assistente para o IBAM abriram-se as perspectivas de criao
de uma linha de atuao distinta do municipalismo ruralista. Lordello, figura que veio
a se tornar lendria na rea da administrao municipal no Brasil, passou a difundir tc-
nicas modernas de gesto municipal no pas.18 O apoio financeiro da USAID e a articu-
lao com Gerald Hardy, consultor em administrao urbana da Comisso Consultiva
de Administrao Pblica, criada no mbito do Point Four, foram instrumentais para a
viabilizao do novo rgo.19
Ao longo da dcada de 50, e sobretudo na de 60, o IBAM passou a envolver-se
em atividades de consultoria, principalmente em projetos de administrao de sistemas
de abastecimento de gua e de cadastramento municipal. Em 1963, o IBAM contou com
um contrato da USAID para a administrao de sistemas de abastecimento de gua da
Fundao Servios Especiais de Sade Pblica, e com um contrato de treinamento de
tcnicos venezuelanos, viabilizado pela USAID. A consolidao do perfil urbano do
IBAM efetivou-se em 1966, quando, com apoio da Ford Foundation, foi criado seu Cen-
tro de Estudos e Pesquisas Urbanas. Para atrair e popularizar seu programa de trabalho,
o IBAM passou a promover, a partir de 1954 e com a revista O Cruzeiro, o concurso anual
dos cinco municpios de maior progresso do pas. Baseado na experincia da Natio-
nal Municipal League americana e da revista Look, o concurso passou a contar com o
apoio da USAID-Point Four em 1956. Nesse movimento, o IBAM inaugurou no Brasil a
cultura da eficincia na esfera municipal.20
Como amplamente discutido na literatura especializada, a emergncia do pla-
nejamento urbano enquanto campo de interveno do Estado esteve, num primeiro
momento, associada a intervenes urbansticas de remodelao urbana e a ideologias
estticas e de higiene em grandes cidades.21 Em um segundo momento, a estruturao
desse campo de interveno estatal est associada questo da gesto urbana. De me-
nor visibilidade, e talvez por isso menos conhecida, a modernizao da gesto constitui
uma dimenso central da expanso da esfera pblica vale dizer, da construo do
moderno Estado brasileiro. O projeto de modernizao da gesto municipal tinha como
paradigma histrico a reforma municipal americana da Progressive Era (1900-1914). O
projeto de reforma de gesto nos EUA buscava isolar a burocracia dos governos locais
da influncia das political machines. Entre suas principais inovaes est a criao de
um executivo municipal tcnico, o city manager em lugar de um comit de vereadores
das machines. A reforma, portanto, buscava revolucionar a cultura poltica americana
do sculo XIX, dominada, como a brasileira, por forte clientelismo e patronagem. A
reforma foi fundamental na construo da esfera pblica e da capacidade de Estado
nos EUA (Skowronek, 1982). O caso brasileiro se diferencia do americano, porque a
reforma administrativa nos EUA teve mais sucesso nos nveis estadual e municipal do
que no federal (Schiels, 1977). O projeto do DASP, como assinalado, se restringiu, em
larga medida, rea federal.
18
Para suas idias no perodo formativo do IBAM, cf. MELLO, 1953, 1957 e 1960.
19
Para a estratgia de Hardy no sentido de consolidar a modernizao dos municpios, cf. HARDY, 1956. Dentre os estudos
realizados, cf. DONALD, 1959 e 1960.
20
Para uma anlise do papel da burocracia pblica brasileira na difuso de paradigmas internacionais de polticas pblicas, cf.
HOCHMAN, 1988.
21
Ver, entre muitas outras contribuies, o nmero especial Cidade e Histria, da Espao & Debates, n. 34, 1991.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
60 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

Os casos americano e brasileiro se diferenciam fundamentalmente, na realidade,


por dois fatores macrossociais que tm importantes conseqncias para o sucesso de
reformas que visam eliminao da patronagem. Em primeiro lugar, no caso america-
no tratava-se literalmente de construir uma burocracia pblica profissionalizada cuja
emergncia, enquanto ator coletivo, ocorreu aps a consolidao dos partidos polti-
cos e da democracia de massas. No caso brasileiro semelhana dos casos francs e
alemo a emergncia de uma burocracia profissionalizada precedeu historicamente
a emergncia dos partidos, seqncia que favoreceria, segundo Shefter (1978), a cons-
tituio de uma esfera pblica racionalizada. No Brasil, essa burocracia que se conso-
lidou durante o Imprio restringia-se, no entanto, ao poder central (Carvalho, 1980) e,
mais importante, foi desarticulada com a transio para a Repblica Velha. A questo
assim no era a de criar uma burocracia pblica como nos Estados Unidos a partir do
zero , mas de reformar uma estrutura patrimonialista.
O paradigma americano de reforma municipal inspirou o padro de interven-
o do Estado na questo municipal do Estado Novo dcada de 50. Esse paradigma
passou ao largo da influncia do urbanismo moderno preconizado pelos Congressos
Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAM) e do movimento city beautiful, que in-
fluenciaram os crculos de arquitetos e urbanistas brasileiros. A influncia do paradig-
ma americano pode ser encontrada na dcada de 30, no Instituto Politcnico do Rio de
Janeiro, na Escola de Engenharia de So Paulo e, sobretudo, no Instituto de Organizao
Racional do Trabalho (IDORT) em So Paulo. O IDORT promoveu, em 1936, a Jornada
da Organizao Cientfica na Administrao Municipal, que divulgou amplamente as
reformas americanas.22 Entre os municipalistas histricos que eram sobretudo juris-
tas e especialistas em administrao pblica a influncia desse paradigma eviden-
te pelas recorrentes referncias positivas reforma municipal americana e figura do
city manager (Duarte, 1942:1078; Carvalho, 1942:135-6; Medeiros, 1947:115;8; Medeiros,
1946b:127-40). Particularmente revelador da influncia americana entre os municipa-
listas histricos o fato de um de seus membros mais atuantes, Oclio de Medeiros,
ter dedicado um livro (Medeiros, 1947) ao especialista americano em administrao
municipal, Donald Stone.
No pensamento urbanstico da dcada de 30, a influncia americana se fez sentir
sobretudo entre engenheiros.23 Essa influncia, no entanto, era restrita a comentrios
especializados sobre as reformas das grandes cidades brasileiras, no logrando um im-
pacto significativo na mudana do padro de gesto municipal no pas. Esse projeto,
na realidade, esteve associado ao IBAM e influncia do movimento Economia e Hu-
manismo chefiado pelo padre e economista francs Louis Lebret (Lamparelli, 1993).
O IBAM, como tambm o IBGE e o DASP, do qual deriva, inauguram uma cultura
organizacional pblica, centrada na estatstica e no oramento e legitimam um saber
moderno (Schwartzman, 1987) a administrao municipal como campo disciplinar.
nesse movimento que se d o deslocamento da engenharia municipal no sentido da
administrao municipal. O grupo do padre Lebret, em contraste, introduz no planeja-
mento urbano e regional a problemtica do desenvolvimento econmico e social. En-
quanto o impacto do IBAM era difuso e annimo a clientela de prefeitos interioranos
que se formou na leitura do famoso Manual do Prefeito , o movimento de Economia
e Humanismo contribuiu para a formao de uma elite reformista de especialistas em

22
Foram realizadas diversas jornadas (Jornada Contra o Desperdcio, Jornada da Habitao Econmica etc.). Cf. os nmeros
da Revista do IDORT (1932- ), que na dcada de 40 passa a ser intitulada Revista de Organizao do Trabalho. Vale observar que a
concorrncia do IDORT no Estado de So Paulo evitou que o IBAM tivesse nesse estado a mesma penetrao que veio a ter em
todo o Brasil. Essa concorrncia levou a diversos episdios de resistncia ao trabalho do IBAM (PINTO, 1968:237-8). A cultura
da eficincia municipal teve como veculo, na dcada de 70, a revista Dirigente Municipal.
23
Este o caso de Anhaia Melo, Armando Augusto de Godoy, Lincoln Continentino, Washington Azevedo e Baptista de Olivei-
ra, entre outros. Godoy, autor do primeiro cdigo de obras do Rio de Janeiro, por exemplo, afirma que para sua redao se
inspirou muito na clebre obra de Lawrence Veiller, The Model Housing Law. Cf. GODOY, 1943:320. Sobre o papel de Veiller
no City Planning Movement, cf. TOPALOV, 1988:29-59. Para a penetrao das idias americanas, cf. CONTINENTINO, 1937;
AZEVEDO, 1934 e 1935; OLIVEIRA, 1937; MARIANNO FILHO, 1930 e 1943; MELLO, 1929; MATTOS, 1952. Anhaia Mello
e sobretudo Azevedo, que se formou em Harvard, destacam-se do grupo por seu profundo cosmopolitismo. Segundo AZE-
VEDO, 1931:151, Anhaia Mello havia lhe garantido que a nica fonte para estudos de urbanismo so os livros americanos.
Sobre Mello, cf. LEME, 1991.
Municipalismo, nation building e a modernizao do Estado no Brasil 61

planejamento. So, portanto, matrizes distintas que informaram propostas especficas


de modernizao urbana.
Pode-se afirmar que o relativo insucesso do projeto de mudana na gesto mu-
nicipal no Brasil, que permanece essencialmente patrimonialista at o presente, guarda
equivalncia com o malogro do agrarismo modernizador, ao qual se filia historicamen-
te. Este ltimo sucumbiu face s resistncias das estruturas oligrquicas do campo. O
contedo revolucionrio de um projeto de modernizao dos municpios dificilmente
poderia ser exagerado: ele implicaria uma revoluo profunda no s na cultura pol-
tica, mas tambm no sistema poltico brasileiro. O malogro do projeto de mudana, no
entanto, no foi absoluto. Nesse sentido, ele reflete a prpria modernidade brasileira,
inconclusa e desigual.24

Municipalismo, uma soluo em busca de um problema?


O municipalismo, atravs da histria brasileira, informou ideolgica e programa-
ticamente projetos fundamentais associados modernizao do pas. De uma crtica
centralizao poltica e ausncia de participao e representao, ele se associou cr-
tica autoritrio-modernizante de cunho agrarista ao sistema scio-poltico da Repblica
Velha que, no Estado Novo, enxergou no municpio o espao plebiscitrio e pr-poltico
por excelncia. Atingido o auge mobilizatrio de sua trajetria durante a redemocra-
tizao do pas na dcada de 40, o municipalismo se fissura em uma vertente poltica
representada pela criao da ABM e uma vertente tecnocrtica associada ao IBAM. Na
primeira dessas vertentes o municipalismo perde seu carter militante e se transforma
numa frente nacional de polticos provincianos. Na segunda, o municipalismo perde
seu carter redentor e ruralista e adquire um carter urbano-metropolitano.

Bibliografia
a) Entrevistas

Valdemar Lopes, ex-secretrio geral do IBGE (dcadas de 40 e 50).

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24
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no perodo jan. 1948/dez. 1968 209
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
210 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 211
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
212 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 213
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
214 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 215
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
216 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 217
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
218 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
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220 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
222 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 223
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
224 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 225
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
226 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
228 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 229
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
230 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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no perodo jan. 1948/dez. 1968 231
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
232 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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no perodo jan. 1948/dez. 1968 233
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
234 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 235
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
236 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
238 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 239
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
240 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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no perodo jan. 1948/dez. 1968 241
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
242 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 243
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
244 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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no perodo jan. 1948/dez. 1968 245
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
246 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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no perodo jan. 1948/dez. 1968 247
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
248 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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no perodo jan. 1948/dez. 1968 249
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250 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 251
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
252 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 253
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
254 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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no perodo jan. 1948/dez. 1968 255
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
256 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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no perodo jan. 1948/dez. 1968 257
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
258 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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no perodo jan. 1948/dez. 1968 259
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
260 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 261
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
262 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 263
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264 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 265
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266 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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no perodo jan. 1948/dez. 1968 267
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268 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 269
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270 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 271
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
272 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 273
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
274 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 275
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
276 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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no perodo jan. 1948/dez. 1968 277
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278 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
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no perodo jan. 1948/dez. 1968 279
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280 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 281
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
282 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 283
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
284 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 285
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
286 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 287
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
288 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 289
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
290 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 291
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
292 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 293
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
294 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 295
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
296 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 297
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
298 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 299
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
300 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 301
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
302 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 303
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
304 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 305
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
306 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 307
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
308 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 309
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
310 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 311
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
312 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 313
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
314 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 315
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
316 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 317
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
318 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 319
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
320 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 321
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
322 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 323
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
324 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 325
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
326 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 327
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
328 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 329
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
330 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 331
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
332 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 333
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
334 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 335
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
336 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 337
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
338 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 339
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
340 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 341
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
342 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 343
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
344 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Artigos da Revista Brasileira dos Municpios selecionados sobre o tema,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 345
ndices de autores e de assuntos da
Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 349
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
350 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 351
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
352 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 353
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
354 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 355
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
356 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 357
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
358 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 359
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
360 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 361
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
362 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 363
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
364 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 365
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
366 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 367
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
368 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 369
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
370 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 371
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
372 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 373
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
374 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 375
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
376 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 377
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
378 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 379
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
380 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 381
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
382 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 383
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
384 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 385
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
386 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 387
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
388 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 389
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
390 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 391
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
392 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 393
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
394 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 395
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
396 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 397
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
398 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 399
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
400 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 401
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
402 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
ndices de autores e de assuntos da Revista Brasileira dos Municpios,
no perodo jan. 1948/dez. 1968 403
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
404 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Ainda sobre o tema
Ainda sobre o tema 407

Decreto-lei n 311, de 2 de maro de 1938


Dispe sobre a diviso territorial do pas e d outras providncias

O Presidente da Repblica, usando da atribuio que lhe confere o art. 190 da Constituio:

Considerando que o art. 15 da Constituio confere Unio a competncia de resolver


definitivamente sobre os limites do territrio nacional e fazer o recenseamento geral da
populao;

Considerando que essa faculdade implica a de promover a delimitao uniforme das


circunscries territoriais;

Considerando, ainda, os compromissos assumidos nas clusulas XIV e XV da Conven-


o Nacional de Estatstica, a Resoluo n. 59, de 17 de julho de 1937, da Assemblia
Geral do Conselho Nacional de Estatstica, e, finalmente, o critrio por este firmado na
Resoluo n. 60, de 7 de julho de 937, da Assemblia Geral, para o cmputo das unida-
des do quadro territorial da Repblica.

Decreta:
Art. 1 Na diviso territorial do pas sero observadas as disposies desta lei.

Art. 2 Os municpios compreendero um ou mais distritos, formando rea contnua.


Quando se fizer necessrio, os distritos se subdividiro em zonas com seriao ordinal.

Pargrafo nico. Essas zonas podero ter ainda denominaes especiais.

Art. 3 A sede do municpio tem a categoria de cidade e lhe d o nome.

Art. 4 O distrito se designar pelo nome da respectiva sede, a qual, enquanto no for
erigida em cidade, ter, a categoria de vila.

Pargrafo nico. No mesmo distrito no haver mais de uma vila.

Art. 5 Um ou mais municpios, constituindo rea contnua, formam o termo judicirio,


cuja sede ser a cidade ou a mais importante das cidades compreendidas no seu territ-
rio e dar nome circunscrio.

Art. 6 Observado, quanto sede e , continuidade do territrio, o disposto no artigo


anterior, um ou mais termos formam a comarca.

Art. 7 Os territrios das comarcas e termos sero definidos, nos respectivos atos de criao,
pela referncia s circunscries imediatamente inferiores que os constiturem. O ato de cria-
o de cada municpio, porem, indicar os distritos que no todo ou em parte vierem a cons-
tituir o seu territrio e far a descrio dos antigos ou novos limites do distrito que passarem
a ofrmar a linha divisria municipal, discriminadas as seces correspondentes s sucessivas
confrontaes inter-distritais. Analogamente, nenhum distrito ser criado sem a indicao
expressa da anterior jurisdio distrital do territrio que o deva constituir, descritos os res-
pectivos limites com cada um dos distritos que formarem suas confrontaes.

Art. 8 Os limites inter-distritais ou inter-municipais sero definidos segundo linhas


geodsicas entre pontos bem identificados ou acompanhando acidentes naturais, no
se admitindo linhas divisrias sem definio expressa ou caracterizadas apenas pela
coincidncia com divisas pretritas ou atuais.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
408 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

Art. 9 Em nenhuma hiptese se consideraro incorporados, ou a qualquer ttulo su-


bordinados a uma circunscrio, territrio compreendidos no permetro de circuns-
cries vizinhas.

Art. 10. No haver, no mesmo Estado, mais de uma cidade ou vila com a mesma
denominao.

Art. 11. Nenhum novo distrito ser instalado sem que previamente se delimitem os
quadros urbano e suburbano da sede, onde haver pelo menos trinta moradias.

Pargrafo nico. O ato de delimitao ser sempre acompanhado da respectiva planta.

Art. 12. Nenhum municpio se instalar sem que o quadro urbano da sede abranja no
mnimo duzentas moradias.

Art. 13. Dentro do prazo de um ano, contado da data desta lei, ou da respectiva ins-
talao, se ulterior, os municpios depositaro na Secretaria do Diretrio Regional de
Geografia, em duas vias autenticadas, o mapa do seu territrio.

1 O mapa a que se refere este artigo, ainda quando levantado de modo rudimentar,
dever satisfazer os requisitos mnimos fixados pelo Conselho Nacional de Geografia.

2 O municpio que no der cumprimento ao disposto neste artigo ter cassada a


autonomia e o seu territrio ser anexado a um dos municpios vizinhos, ao qual fica
deferido o encargo, aberto novo prazo de uma ano, com idntica sano.

Art. 14. A companhia dos governos estaduais para a criao dos distritos no impede
que os governos dos municpios, para fins exclusivos da respectiva administrao, os
subdividam em subdistritos.

Art. 15. As designaes e a discriminao de comarca, termo, municpio e dis-


trito sero adotadas em todo o pas, cabendo s respectivas sedes as categorias cor-
respondentes, e abrangidos os distritos que existiam somente na ordem administrati-
va ou na judiciria.

1 Ficam mantidos, para os efeitos deste artigo, os distritos de uma ou de outra ordem,
j instalados, que, em virtude de disposio constitucional, houverem sido criados por
atos municipais.

2 Ficam excetuados da confirmao e alargamento de investidura determinados nes-


te artigo os vrios distritos judicirias ou administrativos que tiverem sede na mesma
cidade, aos quais se aplicar, desde j, o critrio fixado na ltima parte do art. 2

Art. 16. Somente por leis gerais, na forma deste artigo, pode ser modificado o quadro
territorial, tanto na delimitao e categoria dos seus elementos, quanto na respectiva
toponmia.

1 No primeiro semestre do ano corrente, e para entrar em vigor a 1 de julho, os


governos dos Estados e, para as circunscries diretamente submetidas sua admi-
nistrao, o governo federal, fixaro de acordo com instrues gerais baixadas pelo
Conselho Nacional de Geografia, o novo quadro territorial respectivo, ao qual ser
apensa a descrio sistemtica dos limites de todas as circunscries distritais e mu-
nicipais que nele figurarem.

2 At ento, subsistem os termos que forem atualmente subdivises de municpios,


tendo as respectivas sedes a categoria de vila.
Ainda sobre o tema 409

3 Entrando em vigor a nova definio do quadro territorial, s poder este ser al-
terado por leis gerais qinqenais, promulgadas ao ltimo ano de cada perodo para
entrar em vigor a 1 de janeiro do ano imediato. A segunda destas revises qinqe-
nais s se dar se houver realizado o recenseamento do Estado no segundo ano de
perodo.

Art. 17. A instalao das novas circunscries e a investidura das respectivas sedes em
que seus novos foros realizar-se-o dentro do prazo de seis meses a contar da vigncia
da lei de diviso territorial que as houver criado, mas em data marcada por decreto do
governo estadual.

Pargrafo nico. Os governos dos Estados, por decretos baixados no ltimo dia til do
prazo a que se refere este artigo, declararo a caducidade das circunscries cuja insta-
lao, por inadimplemento dos requisitos legais, no tiver sido ordenado.

Art. 18. Os governos dos Estados, por decretos baixados at 31 de maro de 1938, publi-
caro a relao das circunscries administrativas e judicirias j instaladas ao tempo
desta lei, feitas as alteraes de classificao e toponmia, bem como de categoria das
sedes decorrentes dos critrios na mesma fixados, e de acordo com o modelo geral que
o Conselho Nacional de Estatstica formular.

Pargrafo nico. As alteraes de denominao decorrentes do disposto no art. 10 s


sero efetivadas no novo quadro a que se refere o 1 do art. 16.

Art. 19. As disposies desta lei estendem-se, no que for aplicvel, ao Distrito Federal e
ao Territrio do Acre.

Art. 20. Esta lei entrar em vigor na data da sua publicao, revogadas as disposies
em contrrio.

Rio de Janeiro, 2 de maro de 1938, 117 da Independncia e 50 da Repblica.

GETULIO VARGAS.

Francisco Campos.

Decreto-lei n 1.098, de 4 de fevereiro de 1939


Prorroga at 31 de dezembro o prazo fixado no art. 13 do Decreto-Lei. n. 311, de 2 de
maro de 1938

O Presidente da Repblica, usando das atribuies que lhe confere o art. 180 da Cons-
tituio Federal, e

Considerando as razes expostas na Resoluo n. 24, do Diretrio Central do Conselho


Nacional de Geografia, relativamente aos levantamentos dos mapas municipais de que
cogita o Decreto-Lei n. 311, de 2 de maro de 1938;

Considerando a procedncia das representaes dos Governos Regionais, quanto


impossibilidade de executar-se, at maro prximo, um trabalho topogrfico que cor-
responda realmente s exigncias tcnicas fixadas para os mesmos levantamentos,
resolve:
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
410 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

Artigo nico. Fica prorrogado at 31 de dezembro do corrente ano o prazo estabelecido


no art. 13 do Decreto-Lei n. 311, de 2 de maro de 1938, revogadas as disposies em
contrrio.

Rio de Janeiro, 4 de fevereiro de 1939, 118 da Independncia e 51 da Repblica.

Getulio Vargas.

Francisco Campos.

Decreto-lei n 846, de 9 de novembro de 1938


Institui o Dia do Municpio, regula a sua celebrao e d outras
providncias

O presidente da Repblica:

Considerando que, segundo decretos-leis j baixados pelos Governos Estaduais, a inau-


gurao dos novos quadros circunscricionais (judicirio-administrativos) dever obe-
decer, nos respectivos mbitos de jurisdio, ao ritual elaborado pelo Instituto Histrico
e Geogrfico Brasileiro;

Considerando que, segundo esse ritual, as solenidades inaugurais devero realizar-se


de modo inteiramente uniforme em todas as sedes municipais, revestindo-se do trplice
carter - histrico, jurdico e cultural.-, o que lhes dar um alto significado na vida mu-
nicipal do pas, e assumindo tambm uma bela expresso nacionalista;

Considerando a proposta do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro, apoiada pelo


Conselho Nacional de Geografia, para que a data de 1 de janeiro de 1939, em que tero
lugar essas solenidades na forma da parte final do artigo nico do decreto-lei n. 522, de
18 de julho de 1938, seja oficialmente consagrada exaltao do papel do Municpio na
organizao da Ptria Brasileira; e

Usando da faculdade que lhe confere o art. 180 da Constituio Federal,

Decreta:

Art. 1 Fica instituda a festa nacional do Dia do Municpio, a ser celebrada a 1 de


janeiro dos anos de milsimo 9 e 4.

Art. 2 A festa cvica do Dia do Municpio consistir:

a) nas cerimnias de inaugurao qinqenal dos quadros territoriais, a realizarem-se


em todas as sedes municipais, na conformidade da legislao regional que prescreveu
para essas solenidades as normas assentadas pelo Conselho Nacional de Geografia;

b) nos festejos populares que os Governos Municipais organizarem para esse fim;

c) nas sesses cvicas que o Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro deliberou promo-
ver sob os auspcios dos Governos da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e do Acre
e com o concurso do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica e demais instituies
culturais, pblicas e privadas, que a esse alto objetivo cvico queiram emprestar sua
solidariedade.
Ainda sobre o tema 411

Art. 3 As sesses cvicas a que se refere a alnea c) do artigo precedente visaro exaltar
o papel poltico, social e econmico dos Municpios, exprimindo, bem assim, em relao
s comunidades municipais, no somente a solidariedade das rbitas superiores da or-
ganizao poltico-administrativa do Estado Brasileiro, mas tambm o apreo das elites
dirigentes da Nao.

Art. 4 O presente decreto-lei entrar em vigor na data da sua publicao, revogadas as


disposies em contrrio.

Rio de Janeiro, 9 de novembro de 1938, 117 da Independncia e 50 da Repblica.

GETULIO VARGAS.

Francisco Campos.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
412 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Ainda sobre o tema 413
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
414 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier
Ainda sobre o tema 415
Referncias

APRESENTAO. Revista Brasileira dos Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 1,


n. 1-2, p. 1-2, jan./jun. 1948. [Objetivos da revista].

BRASIL. Decreto-lei n 311, de 2 de maro de 1938. Dispe sobre a diviso ter-


ritorial do pas e d outras providncias. Disponvel em: <http://www6.senado.
gov.br/sicon/ PreparaPesquisaLegislacao.action>. Acesso em: maio 2008.

BRASIL. Decreto-lei n 1.098, de 4 de fevereiro de 1939. Prorroga at 31 de de-


zembro o prazo fixado no artigo 13 do Decreto-lei. n. 311, de 2 de maro de 1938.
Disponvel em: <http://www6.senado.gov.br/sicon/PreparaPesquisaLegislacao.
action>. Acesso em: maio 2008.

BRASIL. Decreto-lei n 846, de 9 de novembro de 1938. Institui o Dia do Muni-


cpio, regula a sua celebrao e d outras providncias. Disponvel em: <http://
www6.senado.gov.br/sicon/PreparaPesquisa Legislacao.action>. Acesso em:
maio 2008.

CONSELHO NACIONAL DE ESTATSTICA (Brasil). Resoluo n 398, da As-


semblia Geral do Conselho Nacional de Estatstica de 21 de julho de 1948. Fixa
os objetivos da Revista Brasileira dos Municpios.

DOCUMENTOS histricos: A criao de novos territrios. Carta de Teixeira de


Freitas ao Deputado Hugo Carneiro (04fev1950). Revista Brasileira dos Munic-
pios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 3, n. 12, p. 1041-1060, out./dez. 1950.

DOCUMENTOS histricos: A localizao da nova capital. Carta de Teixeira


de Freitas a Polli Coelho (09jun1947), e entrevista ao Dirio Trabalhista (13 set.
1948). Revista Brasileira dos Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 2, n. 6, p. 273-295,
abr./jun. 1949.

DOCUMENTOS histricos: O problema do municpio no Brasil atual. Confern-


cia de Teixeira de Freitas, em Ponte Nova (out. 1934), na Semana Ruralista Brasi-
leira, promovida pela Sociedade dos Amigos de Alberto Torres. Revista Brasileira
dos Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 1, n. 1-2, p. 85-100, jan./jun. 1949.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
418 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

DOCUMENTOS histricos. O revisionismo territorial brasileiro. Entrevista de Teixeira de


Freitas ao jornal A manh. Revista Brasileira dos Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 2,
n. 8, p. 793-808, out./dez. 1949.

DOCUMENTOS histricos: A transferncia da capital. Entrevista de Teixeira de Freitas ao


mensrio O observador econmico e financeiro (jan1951). Revista Brasileira dos Muni-
cpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 4, n. 13, p. 59-63, jan./mar. 1951.

FREITAS, M. A. Teixeira de. A celebrao do Dia do Municpio. Boletim do Conselho


Nacional de Geografia, Rio de Janeiro: IBGE, v. 1, n. 3, p. 3-4, jun. 1943.

FREITAS, M. A. Teixeira de. O municipalismo e as pesquisas estatsticas. Declaraes de


Teixeira de Freitas sobre o I Congresso dos Municpios Brasileiros. Revista Brasileira dos
Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 3, n. 10, p. 324-336, abr./jun. 1950.

FREITAS, M. A. Teixeira de. Os grandes rumos da organizao nacional observados luz


da geografia e da estatstica. Revista Brasileira dos Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 2,
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FREITAS, M. A. Teixeira de. Socializao rural. Revista Brasileira dos Municpios, Rio de
Janeiro: IBGE, v. 1, n. 3-4, p. 291-302, jul./dez. 1949.

NDICE alfabtico e remissivo: 1948-1959. Revista Brasileira dos Municpios, Rio de Janei-
ro: IBGE, v. 13, n. 49-52, p. 143-181, jan./dez., 1960.

NDICE alfabtico e remissivo: 1960-1963. Revista Brasileira dos Municpios, Rio de Janei-
ro: IBGE, v. 17, n. 65-66, p. 108-116, jan./jun., 1964.

NDICE alfabtico e remissivo: 1964-1967. Revista Brasileira dos Municpios, Rio de Janei-
ro: IBGE, v. 21, n. 81-8, p. 334-335, jan./jun., 1968.

NDICE alfabtico e remissivo: 1968. Revista Brasileira dos Municpios, Rio de Janeiro:
IBGE, v. 21, n. 83-84, p. 334-335, jul./dez., 1968.

INQURITOS e reportagens: O IBGE e a vitalizao municipal. Revista Brasileira dos


Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 2, n. 6, p. 302-315, abr./jun. 1949.

INQURITOS e reportagens: O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica e o munic-


pio. Revista Brasileira dos Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 1, n. 1-2, p. 103-109, jan./
jun. 1949.

NOTA final. Revista Brasileira dos Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 21, n. 83-84, p. 336,
jul./dez., 1968.

NOTCIAS e comentrios: Associao Brasileira dos Municpios. Revista Brasileira dos


Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 1, n. 1-2, p. 121-123, jan./jun. 1949.

NOTCIAS e comentrios: O falecimento do Dr. M. A. Teixeira de Freitas. Revista Brasilei-


ra dos Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 9, n. 33, p. 87-100, jan./mar. 1956.

O I CONGRESSO Nacional dos Municpios Brasileiros. Revista Brasileira dos Municpios,


Rio de Janeiro: IBGE, v. 3, n. 10, p. 265-323, abr./jun. 1950.

O II CONGRESSO Nacional dos Municpios Brasileiros. Revista Brasileira dos Municpios,


Rio de Janeiro: IBGE, v. 5, n. 20, p. 509-560, out./dez. 1952. [Decide pela criao do IBAM].
Referncias 419

VULTOS do municipalismo brasileiro: M. A. Teixeira de Freitas. Revista Brasileira dos


Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 9, n. 33, p.47-49, jan./mar. 1956.

XAVIER, Rafael. Erros do centralismo exagerado. Revista Brasileira dos Municpios, Rio
de Janeiro: IBGE, v. 4, n. 13, p. 22-27, jan./mar. 1951.

XAVIER, Rafael. O movimento municipalista e a poltica partidria. Revista Brasileira dos


Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 2, n. 5, p. 59-66, jan./mar. 1949.

XAVIER, Rafael. O movimento municipalista e os problemas nacionais. Revista Brasileira


dos Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 4, n. 15, p. 301-310, jul./set. 1951.

XAVIER, Rafael. O municipalismo e os problemas de base. Revista Brasileira dos Munic-


pios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 7, n. 25, p. 09-13, jan./mar. 1954.

XAVIER, Rafael. Municipalismo fator de correo do desequilbrio nacional. Revista


Brasileira dos Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 4, n. 14, p. 162-170, abr./jun. 1951.

XAVIER, Rafael. Municipalismo versus urbanismo. Revista Brasileira dos Municpios,


Rio de Janeiro: IBGE, v. 3, n.12, p. 975-980, out./dez. 1950.

XAVIER, Rafael. Municpio escola de vida pblica. Revista Brasileira dos Municpios,
Rio de Janeiro: IBGE, v. 3, n. 9, p. 13-19, jan./mar. 1950.

XAVIER, Rafael. Municpio fundamento do regime democrtico. Revista Brasileira dos


Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 2, n. 8, p. 705-711, out./dez, 1949.

XAVIER, Rafael. O municpio no Brasil. Revista Brasileira dos Municpios, Rio de Janeiro:
IBGE, v. 6, n. 21, p. 1-6, jan./mar. 1953.

XAVIER, Rafael. O municpio posto avanado da civilizao rural. Revista Brasileira dos
Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 2, n. 6, p. 194-206, abr./jun. 1949.

XAVIER, Rafael. Paran uma grande experincia. Revista Brasileira dos Municpios, Rio
de Janeiro: IBGE, v. 5, n. 17, p. 1-8, jan./mar. 1952.

XAVIER, Rafael. Os princpios bsicos do movimento municipalista. Revista Brasileira


dos Municpios, Rio de Janeiro: IBGE, v. 2, n. 7, p. 450-458, jul./set. 1949.

XAVIER, Rafael. Revitalizao dos municpios. Revista Brasileira dos Municpios, Rio de
Janeiro: IBGE, v. 1, n. 3-4, p. 303-309, jul./dez. 1949.
Anexo

Painis do Seminrio Perfil dos Municpios Brasileiros


Anexo 423

Rafael da Silva Xavier


PRESIDIU O IBGE EM 1961

Posse de Rafael da Silva Xavier na presidncia do IBGE. Discurso de Rafael da Silva Xavier ao assumir a
(10/02/1961). presidncia do IBGE (10/02/1961).

Rafael da Silva Xavier visita estande do IBGE no 5 Congresso dos


Municpios Paulistas (1956).
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
424 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

CRONOLOGIA
Rafael da Silva Xavier

20 de abril Nasce Rafael da Silva Xavier, em


de 1894 Areia (PB).

1918 Gradua-se pela Faculdade de


Direito de Recife. Posteriormente,
especializa-se em Cincias
Estatsticas e Administrao.

1927-1931 Exerce o cargo de Diretor de Estatstica


do Estado de Pernambuco.

1933-1937 Ocupa a funo de Diretor de Estatstica do Ministrio


de Agricultura.

1938-1942 Ocupa o cargo de Diretor de Diviso do DASP.

1952 Sucessivamente, exerce as funes de Diretor do Servio


Nacional de Recenseamento (SNR), do Servio de
Economia Rural do Ministrio da Agricultura e de
Diretor Executivo da Fundao Getlio Vargas.

1961 Ocupa o cargo de Presidente do IBGE.

16 de janeiro Falece no Rio de Janeiro.


de 1982

RAFAEL XAVIER foi um dos maiores lderes do municipalismo no Brasil, cujo


ideal era de um projeto de pas no qual os municpios deveriam ser o foco
privilegiado das iniciativas pblicas. Ele visitou diversas cidades para divulgar
as idias municipalistas, inclusive como representante do IBGE. Foi um dos
criadores da Associao Brasileira Municipalista e seu primeiro presidente.
Anexo 425

MEMRIA VISUAL

Exposio do Censo 1940, em Goinia GO (1942). Exposio do Censo 1940, em Goinia - GO (1942).

Discurso de Teixeira de Freitas na inaugurao de Entrega de diplomas aos vencedores do Concurso


Goinia - GO (1942). Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
(IBAM) para escolha dos municpios mais
progressistas do pas (1955).
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
426 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

Retratos do pas NA
ENCICLOPDIA DOS MUNICPIOS BRASILEIROS
A ENCICLOPDIA DOS MUNICPIOS BRASILEIROS foi uma publicao elaborada pelo IBGE entre 1957 e 1960. Tinha
o objetivo de trazer um retrato do Brasil sob o ponto de vista histrico-geogrco e socioeconmico. Era composta
de duas partes principais: uma apresentando as regies geogrcas do pas e outra com informaes especcas
de cada municpio. A coleo formada por 36 volumes amplamente ilustrados por fotograas. Em 2000, o IBGE
elaborou uma edio fac-similar da obra original em CD-ROM e em 2007 uma verso em DVD. Essas
edies recuperam a publicao impressa, que se encontrava esgotada h mais de 30 anos.

Vale do Anhangaba, So Paulo (SP). Centro de Porto Alegre (RS).

Municpio de Sobral (CE). Municpio de Gois (GO).

AS FOTOS ACIMA FORAM PRODUZIDAS PARA A EN-


CICLOPDIA DOS MUNICPIOS BRASILEIROS E FAZEM
PARTE DO ACERVO IBGE.
Anexo 427

Retratos do pas NA
ENCICLOPDIA DOS MUNICPIOS BRASILEIROS

Avenida do centro de Juiz de Fora (MG). Rua do bairro Santa Teresa (RJ).

Praa Oswaldo Cruz (AM). Avenida Presidente Vargas - trecho entre a Igreja
Candelria e a Rua Uruguaiana (RJ).

AS FOTOS ACIMA FORAM PRODUZIDAS PARA A EN-


CICLOPDIA DOS MUNICPIOS BRASILEIROS E FAZEM
PARTE DO ACERVO IBGE.
O IBGE na histria do municipalismo e sua atuao nos municpios
428 O pensamento de Teixeira de Freitas e de Rafael Xavier

MEMRIA VISUAL

Conferncia dos Agentes Municipais de Estatstica Getlio Vargas inaugura a Exposio Nacional dos
(1939). Mapas Municipais (1940).

Pavilhes da Exposio Nacional dos Mapas Getlio Vargas discursa no II Congresso Nacional dos
Municipais (1940). Municpios Brasileiros, realizado na Associao Brasileira
dos Municpios (1952).
Equipe tcnica

Centro de Documentao e Disseminao de Informaes


David Wu Tai

Projeto Histria das Estatsticas Brasileiras


Nelson de Castro Senra

Projeto editorial

Coordenao de Produo
Marise Maria Ferreira

Gerncia de Editorao

Estruturao textual
Carmen Heloisa Pessa Costa
Jlia Felipe
Katia Vaz Cavalcanti

Diagramao textual
Fernanda Costa e Silva
Luiz Carlos Chagas Teixeira

Programao visual da publicao


Luiz Carlos Chagas Teixeira

Gerncia de Documentao

Normalizao bibliogrfica
Ana Raquel Gomes da Silva
Solange de Oliveira Santos

Gerncia de Biblioteca e Acervos Especiais

Digitalizao e tratamento de imagens


Alexandre Carlos da Silva
Antnio Carlos Rocha Ferreira
Josianne de Miranda Pangaio
Luiz Carlos Meirelles Carril
Paulo Roberto dos Santos Lindesay
Sergio de Assis Barboza
Vanderlei Martins Sabino

Pesquisa bibliogrfica
Regina Maria Fucci

Pesquisa iconogrfica
Helena Bezerra Torelly
Vera Lucia Cortes Abrantes

Gerncia de Grfica

Impresso e acabamento
Maria Alice da Silva Neves Nabuco

Grfica Digital

Impresso
Ednalva Maia do Monte
Srie Documentos para Disseminao
ISSN 0103-6335
1- O IBGE e o atendimento sociedade: (prefcio ao projeto tcnico CDDI),
de Nelson de Castro Senra e Ldia Vales de Souza.
ISBN 85-240-0329-4. 1990. 43 p.
2 Projetos de disseminao: contribuio ao estabelecimento de
uma metodologia, de Cludio Alex Fagundes da Silva.
ISBN 85-240-0355-3. 1990. 29 p.
3 Pensando a disseminao de informaes: (o caso do IBGE),
de Nelson de Castro Senra.
ISBN 85-240-0459-2. 1993. 39 p.
4 Memria institucional do IBGE: em busca de um referencial terico,
de Iclia Thiesen Magalhes Costa.
ISBN 85-240-0446-0. 1992. 40 p.
Subsrie Memria Institucional
ISSN 0103-6459
1 Teixeira de Freitas: pensamento e ao, de Mario Augusto Teixeira
de Freitas. Organizado pelo Setor de Memria Institucional.
ISBN 85-240-0351-0. 1990. 140 p.
3 Pr-censo: algumas notas sobre os recursos para o processamento de
dados nos recenseamentos do Brasil, de Francisco Romero Feitosa Freire.
ISBN 85-240-0460-6. 1993. 53 p.
4 A criao do IBGE no contexto da centralizao poltica
do Estado Novo, de Eli Alves Penha.
ISBN 85-240-0463-0. 1993. 123 p.
5 IBGE: um retrato histrico, de Jayci de Mattos Madeira Gonalves.
ISBN 85-240-0542-4. 1995. 61 p.
6 Sntese histrica da formao dos Estados, Distrito Federal e
Territrio da Repblica Federativa dos Estados Unidos do Brasil
e divisas inter-estaduais, de Ildefonso Escobar.
ISBN 85-240-0545-9. 1995. 144 p.
7 O pensamento de Fbio de Macedo Soares Guimares:
uma seleode textos. Organizado por Nelson de Castro Senra.
ISBN 85-240-3868-3. 2006. 282 p.
8 Isaac Kerstenetzky: legado e perfil.
Organizado por Nelson de Castro Senra.
ISBN 85-240-3900-0. 2006. 213 p.
9 Giorgio Mortara: ampliando os horizontes da demografia brasileira.
Organizado por Nelson de Castro Senra.
ISBN 85-240-3937-9. 2007. 105 p.
10 A estatstica brasileira e o Esperanto: uma histria centenria:
1907-2007. Organizado por Nelson de Castro Senra.
ISBN 85-240-3944-7. 2007. 161 p.
11 Bulhes Carvalho, um mdico cuidando da estatstica brasileira.
Organizado por Nelson de Castro Senra.
ISBN 978-85-240-3982-9. 2007. 433 p.
12 Embaixador Macedo Soares: um prncipe da conciliao: recordando o
primeiro presidente do IBGE. Organizado por Nelson de Castro Senra.
ISBN 978-85-240-4008-5. 2008. 331 p.
Subsrie Fontes de Documentao
ISSN 0103-6459
1 A indexao do banco de metadados do IBGE, de Philippe Jean Damian,
Marlia de Almeida March e Vera Lucia Cortes Abrantes.
ISBN 85-240-0475-4. 1993. 25 p.
O IBGE, na sua origem histrica, amparou-se nos municpios.
As estatsticas eram feitas a partir deles, a eles voltando na
promoo das desejadas e desejveis mudanas. A essa
representao quantitativa se somava, naturalmente, a representao
cartogrfica dos municpios, e os agentes municipais de estatstica,
em seu papel de relevo, eram os atores dessa dupla viagem, sendo,
assim, agentes de mudanas, figuras avanadas da civilizao, por
assim dizer, lhes cabendo enunciar e anunciar as revelaes
estatsticas e geogrficas municipais. O que era, at ento, distante e
ausente, se tornava prximo e presente; enfim, tornados conhecidos,
os municpios eram governveis.
Note-se, ento, que, para alm de oferecer os retratos
estatsticos e cartogrficos dos municpios, o IBGE os quis mudar
tambm, fazendo-os mais atuantes e capazes de cumprirem seus
destinos de clula mater da sociedade brasileira. E por isso lutou
sem quartel, ao longo de muito tempo, engajando-se nos
movimentos municipalistas (mais que isso, com freqncia os
promoveu), com realce s atuaes de Teixeira de Freitas (1890-
1956) e de Rafael Xavier (1894-1982), frente, sucessivamente, da
secretaria-geral do Instituto (1936-1948 e 1948-1951), ao qual
Rafael Xavier, depois, voltaria como presidente (1961).
Aqui e agora, nesta publicao, e em seminrio associado, a
ambos rendemos homenagem, recuperando essa temtica to
essencial ao IBGE, ontem e ainda hoje. O fazemos nesse instante, ao
ensejo dos 60 anos da criao, por Rafael Xavier, da Revista
Brasileira dos Municpios, que o IBGE editou de 1948-1968, em 84
nmeros.

ISBN 978-85-240-4017-7