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Supremo Tribunal Federal

Ementa e Acrdo

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29/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI


REQTE.(S) : PARTIDO HUMANISTA DA SOLIDARIEDADE - PHS
ADV.(A/S) : IGOR ESTANISLAU SOARES DE MATTOS E
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO -GERAL DA UNIO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

EMENTA

Aes diretas de inconstitucionalidade. Julgamento conjunto da


ADI n 4.430 e da ADI n 4.795. Artigo 45, 6, e art. 47, incisos I e II, da
Lei n 9.504/97 (Lei das Eleies). Conhecimento. Possibilidade jurdica
do pedido. Propaganda eleitoral no rdio e na televiso.
Inconstitucionalidade da excluso dos partidos polticos sem
representao na Cmara dos Deputados. Violao do art. 17, 3, da
Constituio Federal. Critrios de repartio do tempo de rdio e TV.
Diviso igualitria entre todos os partidos que lanam candidatos ou
diviso proporcional ao nmero de parlamentares eleitos para a Cmara
dos Deputados. Possibilidade constitucional de discriminao entre
partidos com e sem representao na Cmara dos Deputados.
Constitucionalidade da diviso do tempo de rdio e de televiso
proporcionalmente representatividade dos partidos na Cmara
Federal. Participao de candidatos ou militantes de partidos
integrantes de coligao nacional nas campanhas regionais.
Constitucionalidade. Criao de novos partidos polticos e as alteraes
de representatividade na Cmara dos Deputados. Acesso das novas
legendas ao rdio e TV proporcionalmente ao nmero de
representantes na Cmara dos Deputados (inciso II do 2 do art. 47 da
Lei n 9.504/97), considerada a representao dos deputados federais
que tenham migrado diretamente dos partidos pelos quais foram
eleitos para a nova legenda no momento de sua criao. Momento de

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ADI 4.430 / DF

aferio do nmero de representantes na Cmara Federal. No


aplicao do 3 do art. 47 da Lei 9.504/97, segundo o qual, a
representao de cada partido na Cmara Federal a resultante da
ltima eleio para deputados federais. Critrio inaplicvel aos novos
partidos. Liberdade de criao, fuso e incorporao de partidos
polticos (art. 17, caput, CF/88). Equiparao constitucional.
Interpretao conforme.
1. O no conhecimento da ADI n 1.822/DF, Relator o Ministro
Moreira Alves, por impossibilidade jurdica do pedido, no constitui
bice ao presente juzo de (in)constitucionalidade, em razo da ausncia
de apreciao de mrito no processo objetivo anterior, bem como em face
da falta de juzo definitivo sobre a compatibilidade ou no dos
dispositivos atacados com a Constituio Federal. A despeito de o pedido
estampado na ADI n 4.430 se assemelhar com o contido na ao anterior,
na atual dimenso da jurisdio constitucional, a soluo ali apontada
no mais guarda sintonia com o papel de tutela da Lei Fundamental
exercido por esta Corte. O Supremo Tribunal Federal est autorizado a
apreciar a inconstitucionalidade de dada norma, ainda que seja para dela
extrair interpretao conforme Constituio Federal, com a finalidade
de fazer incidir contedo normativo constitucional dotado de carga
cogente cuja produo de efeitos independa de intermediao legislativa.
2. A excluso da propaganda eleitoral gratuita no rdio e na televiso
das agremiaes partidrias que no tenham representao na Cmara
Federal representa atentado ao direito assegurado, expressamente, no 3
do art. 17 da Lei Maior, direito esse indispensvel existncia e ao
desenvolvimento desses entes plurais e, sem o qual, fica cerceado o seu
direito de voz nas eleies, que deve ser acessvel a todos os candidatos e
partidos polticos.
3. A soluo interpretativa pela repartio do horrio da propaganda
eleitoral gratuita de forma igualitria entre todos os partidos partcipes
da disputa no suficiente para espelhar a multiplicidade de fatores que
influenciam o processo eleitoral. No h igualdade material entre
agremiaes partidrias que contam com representantes na Cmara

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ADI 4.430 / DF

Federal e legendas que, submetidas ao voto popular, no lograram eleger


representantes para a Casa do Povo. Embora iguais no plano da
legalidade, no so iguais quanto legitimidade poltica. Os incisos I e II
do 2 do art. 47 da Lei n 9.504/97, em consonncia com o princpio da
democracia e com o sistema proporcional, estabelecem regra de equidade,
resguardando o direito de acesso propaganda eleitoral das minorias
partidrias e pondo em situao de privilgio no odioso aquelas
agremiaes mais lastreadas na legitimidade popular. O critrio de
diviso adotado proporcionalidade representao eleita para a
Cmara dos Deputados adqua-se finalidade colimada de diviso
proporcional e tem respaldo na prpria Constituio Federal, que faz a
distino entre os partidos com e sem representao no Congresso
Nacional, concedendo certas prerrogativas, exclusivamente, s
agremiaes que gozam de representatividade nacional (art. 5, LXX, a;
art. 103, VIII; art. 53, 3; art. 55, 2 e 3; art. 58, 1).
4. O contedo do art. 45, 6, da Lei n 9.504/97 no afronta a
exigncia de observncia do carter nacional pelos partidos polticos,
reforando, ao contrrio, as diretrizes de tal exigncia constitucional, ao
possibilitar ao partido poltico que se utilize, na propaganda eleitoral em
mbito regional, da imagem e da voz de candidato ou militante de
partido poltico que integre a sua coligao em mbito nacional. Cabe
Justia Eleitoral ponderar sobre eventuais abusos e excessos na
participao de figuras nacionais nas propagandas locais.
5. A histria dos partidos polticos no Brasil e a adoo do sistema
proporcional de listas abertas demonstram, mais uma vez, a importncia
do permanente debate entre elites locais e elites nacionais no
desenvolvimento de nossas instituies. O sistema eleitoral brasileiro de
representao proporcional de lista aberta surgiu, exatamente, desse
embate, resultado que foi da conjugao de nossa ausncia de tradio
partidria com a fora das nossas bases eleitorais regionais.
6. Extrai-se do princpio da liberdade de criao e transformao de
partidos polticos contido no caput do art. 17 da Constituio da
Repblica o fundamento constitucional para reputar como legtimo o

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ADI 4.430 / DF

entendimento de que, na hiptese de criao de um novo partido, a novel


legenda, para fins de acesso proporcional ao rdio e televiso, leva
consigo a representatividade dos deputados federais que, quando de sua
criao, para ela migrarem diretamente dos partidos pelos quais foram
eleitos. No h razo para se conferir s hipteses de criao de nova
legenda tratamento diverso daquele conferido aos casos de fuso e
incorporao de partidos (art. 47, 4, Lei das Eleies), j que todas essas
hipteses detm o mesmo patamar constitucional (art. 17, caput, CF/88),
cabendo lei, e tambm ao seu intrprete, preservar o sistema. Se se
entende que a criao de partido poltico autoriza a migrao dos
parlamentares para a novel legenda, sem que se possa falar em
infidelidade partidria ou em perda do mandato parlamentar, essa
mudana resulta, de igual forma, na alterao da representao poltica
da legenda originria. Note-se que a Lei das Eleies, ao adotar o marco
da ltima eleio para deputados federais para fins de verificao da
representao do partido (art. 47, 3, da Lei 9.504/97), no considerou a
hiptese de criao de nova legenda. Nesse caso, o que deve prevalecer
no o desempenho do partido nas eleies (critrio inaplicvel aos
novos partidos), mas, sim, a representatividade poltica conferida aos
parlamentares que deixaram seus partidos de origem para se filiarem ao
novo partido poltico, recm criado. Essa interpretao prestigia, por um
lado, a liberdade constitucional de criao de partidos polticos (art. 17,
caput, CF/88) e, por outro, a representatividade do partido que j nasce
com representantes parlamentares, tudo em consonncia com o sistema
de representao proporcional brasileiro.
7. Continncia entre os pedidos da ADI n 4.430 e da ADI n 4.795.
Uma vez que se assenta a constitucionalidade do 6 do art. 45 da Lei
9.504/97 e que o pedido maior, veiculado na ADI n 4.430, autoriza o juzo
de constitucionalidade sobre os vrios sentidos do texto impugnado,
inclusive aquele referido na ADI n 4.795, julga-se parcialmente
procedente o pedido da ADI n 4.430, no sentido de i) declarar a
inconstitucionalidade da expresso e representao na Cmara dos
Deputados contida na cabea do 2 do art. 47 da Lei n 9.504/97 e ii)

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ADI 4.430 / DF

dar interpretao conforme Constituio Federal ao inciso II do 2 do


art. 47 da mesma lei, para assegurar aos partidos novos, criados aps a
realizao de eleies para a Cmara dos Deputados, o direito de acesso
proporcional aos dois teros do tempo destinado propaganda eleitoral
gratuita no rdio e na televiso, considerada a representao dos
deputados federais que migrarem diretamente dos partidos pelos quais
foram eleitos para a nova legenda no momento de sua criao. Por
conseguinte, fica prejudicado o pedido contido na ADI n 4.795.
ACRDO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do


Supremo Tribunal Federal, em sesso plenria, sob a presidncia do
Senhor Ministro Ayres Britto, na conformidade da ata do julgamento e
das notas taquigrficas, por maioria de votos, em rejeitar a preliminar de
necessidade de procurao com poderes especficos para se ajuizar a
ao, vencido o Ministro Marco Aurlio. Por unanimidade de votos,
acordam os Ministros em rejeitar a preliminar de inpcia da petio
inicial, e, por maioria de votos, em rejeitar a de impossibilidade jurdica
do pedido, vencidos os Senhores Ministros Crmen Lcia, Marco Aurlio,
Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa. No mrito, por maioria de
votos, acordam os Ministros em julgar parcialmente procedente o pedido
formulado na ADI n 4.430, declarando a constitucionalidade do 6 do
art. 45 da Lei n 9.504/1997; a inconstitucionalidade da expresso e
representao na Cmara dos Deputados contida no 2 do art. 47 da
Lei n 9.504/1997; e dando interpretao conforme Constituio Federal
ao inciso II do 2 do art. 47 da mesma lei, assegurando, assim, aos
partidos novos, criados aps a realizao de eleies para a Cmara dos
Deputados, o direito de acesso proporcional aos dois teros do tempo
destinado propaganda eleitoral no rdio e na televiso, considerada a
representao dos deputados federais que migrarem diretamente dos
partidos pelos quais foram eleitos para a nova legenda no momento de
sua criao. Vencidos os Senhores Ministros Joaquim Barbosa e Crmen
Lcia, que julgavam totalmente improcedente a ao, e os Senhores

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ADI 4.430 / DF

Ministros Cezar Peluso e Marco Aurlio, que acompanhavam o Relator


quanto inconstitucionalidade da expresso e representao na Cmara
dos Deputados e declaravam a inconstitucionalidade da expresso um
tero contida no inciso I do referido art. 47, bem como de todo o seu
inciso II.

Braslia, 29 de junho de 2012.

MINISTRO DIAS TOFFOLI


Relator

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Proposta

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

PROPOSTA

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Senhor Presidente, proponho o julgamento conjunto, mas fao o
seguinte esclarecimento: a ao direta mais antiga, a ADI n 4.430, cujo
pedido mais amplo e contm a medida cautelar, j se encontra
aparelhada para o julgamento definitivo; a ADI n 4.795, que contm um
pedido menos extenso, sobre dispositivos atacados na que j se encontra
aparelhada, se encontra pendente da cautelar.
Penso que, como o tema o mesmo em ambas, embora uma esteja
ainda na fase de cautelar, podemos julg-las em conjunto, facultando,
tanto aos autores, quanto aos interessados que se habilitaram nos
processos, fazer suas sustentaes orais, trazendo os seus elementos
anlise da Corte.

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Relatrio

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29/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI


REQTE.(S) : PARTIDO HUMANISTA DA SOLIDARIEDADE - PHS
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OUTRO(A/S)
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RELATRIO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Cuida-se de ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de
medida liminar, proposta pelo Partido Humanista da Solidariedade
(PHS), com o objetivo de questionar a validade da expresso
representao na Cmara dos Deputados e dos incisos I e II contidos no 2
do art. 47 Lei n 9.504/97 (Lei das Eleies), bem assim contra a
integralidade do 6 do art. 45 do mesmo diploma, para que, ao final, se
estabelea interpretao no sentido: (i) da repartio igualitria do tempo
destinado propaganda eleitoral entre os diversos partidos polticos e (ii)
da impossibilidade de veiculao de propaganda/participao de
filiados/candidatos que integrem a coligao nacional no horrio eleitoral
gratuito dos pleitos estaduais/regionais.
Eis o teor dos dispositivos questionados:

Art. 45. A partir de 1 de julho do ano da eleio,


vedado s emissoras de rdio e televiso, em sua programao
normal e noticirio:
()
6 permitido ao partido poltico utilizar na
propaganda eleitoral de seus candidatos em mbito regional,
inclusive no horrio eleitoral gratuito, a imagem e a voz de
candidato ou militante de partido poltico que integre a sua
coligao em mbito nacional.

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ADI 4.430 / DF

Art. 47. As emissoras de rdio e de televiso e os canais


de televiso por assinatura mencionados no art. 57 reservaro,
nos quarenta e cinco dias anteriores antevspera das eleies,
horrio destinado divulgao, em rede, da propaganda
eleitoral gratuita, na forma estabelecida neste artigo.
()
2 Os horrios reservados propaganda de cada eleio,
nos termos do pargrafo anterior, sero distribudos entre todos
os partidos e coligaes que tenham candidato e representao
na Cmara dos Deputados, observados os seguintes critrios :
I - um tero, igualitariamente;
II - dois teros, proporcionalmente ao nmero de
representantes na Cmara dos Deputados, considerado, no
caso de coligao, o resultado da soma do nmero de
representantes de todos os partidos que a integram.

Sustenta o requerente que a legislao questionada promove


tratamento diferenciado dos partidos polticos quanto propaganda
eleitoral no rdio e na televiso, a qual constitui, ainda hoje, a despeito de
outros meios de comunicao, o principal instrumento de divulgao das
candidaturas.
Aduz que esta Corte j decidiu que a propaganda eleitoral tem por
finalidade igualar os candidatos, por meios ponderados, no momento de
exposio de suas propostas para o eleitorado. Diante desse objetivo,
conclui o autor que o atual critrio de distribuio do tempo do horrio
eleitoral gratuito, com supedneo no nmero de deputados federais
eleitos por cada partido nos pleitos anteriores, dele excluindo as
representaes sem participao na Cmara dos Deputados, fere o
princpio da isonomia ou da igualdade de chances, previsto no art. 5,
caput, da Constituio Federal.
Segundo o autor, depois

de criados e devidamente registrados perante o Tribunal


Superior Eleitoral, os partidos polticos, independentemente de

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ADI 4.430 / DF

terem representao na Cmara dos Deputados e do nmero de


deputados federais que tenham conseguido eleger, so
absolutamente iguais uns aos outros, quer nos seus deveres
como nos seus direitos, exatamente nos moldes do caput do art.
5 da Carta Magna em vigncia. [Assim sendo, inexistindo]
legendas partidrias de classes diferentes () e inexistindo
exigncia constitucional ou legal do apoiamento/adeso de
determinado nmero de deputados federais para a
formao/constituio de partido poltico, v-se, de plano e
claramente, que de todo inconstitucional a sumria excluso
do rateio do horrio eleitoral gratuito dos partidos que no
tenham representao na Cmara dos Deputados, como est
determinado na parte do 2 do art. 47 da Lei das Eleies, aqui
impugnada.

Afirma, ainda, que o uso da representao na Cmara dos


Deputados como parmetro para a diviso do horrio eleitoral gratuito
entre os partidos e coligaes tambm padece de falta de razoabilidade,
na medida em que: (i) o pas tem um sistema de governo presidencialista,
e no parlamentarista; (ii) a maioria dos deputados so eleitos por
coligao partidria, as quais, no mais das vezes, consolidadas para dado
pleito, podem no se repetir nas eleies subsequentes, gerando
distores de representatividade; (iii) no h uniformidade nacional das
coligaes, elaboradas de maneira diferente em nvel federal, estadual e
municipal; e (iv) no segundo turno das eleies, quando a disputa
menos acirrada que no primeiro turno, h distribuio igualitria do
horrio eleitoral gratuito.
Por fim, impugna o requerente a disposio contida no art. 45, 6,
da Lei das Eleies, por agresso ao carter nacional dos partidos
polticos (art. 17, I, CF/88) e aos princpios da legalidade e da moralidade
administrativa, pois possibilita/facilita negociaes esprias do horrio
gratuito da propaganda eleitoral na formao de coligaes partidrias.
Em despacho de 18/6/10, adotei o procedimento abreviado do art. 12
da Lei n 9.868/99, a fim de que a deciso fosse tomada em carter
definitivo.

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ADI 4.430 / DF

A Presidncia da Repblica apresentou informaes, ressaltando,


preliminarmente, a ausncia de capacidade postulatria por parte dos
patronos do requerente, visto que no lhes foram concedidos poderes
especficos na procurao, defendendo, quanto ao mrito, a
constitucionalidade dos dispositivos questionados.
Por sua vez, a Cmara dos Deputados limitou-se a dar notcia sobre
o regular trmite do processo legislativo que culminou na edio da
legislao questionada.
Por seu turno, o Senado Federal salientou: (i) a inpcia da petio
inicial, por vcio de congruncia entre o pedido e a causa de pedir; (ii) a
inaptido da ao direta para fomentar a discusso sobre as opes de
polticas legislativas adotadas pelos rgos legiferantes; e (iv) a
constitucionalidade dos dispositivos impugnados.
Na sequncia, manifestou-se a Advocacia-Geral da Unio, no sentido
da:
i) impossibilidade jurdica do pedido, em razo da eficcia limitada
do art. 17, 3, da Constituio Federal, densificado justamente pelo art.
47 da Lei n 9.504/97, j que o acolhimento da interpretao veiculada na
inicial transformaria esta Corte em legislador positivo, diante da
modificao do significado contido nos dispositivos;
ii) adequao dos dispositivos aos ditames constitucionais, tendo em
vista: (a) sua compatibilidade com o princpio da isonomia, na vertente
material; (b) o reforo do carter nacional dos partidos, pela preservao
da liberdade de associao poltica; e, por fim, (c) a inaplicabilidade dos
princpios que regem a Administrao Pblica a entidades de carter
privado, como o caso das agremiaes partidrias.
Ultimando a instruo, a Procuradoria-Geral da Repblica opinou
pela refutao das preliminares suscitadas pelos outros atores do
processo, bem assim, quanto ao tema de fundo, pelo reconhecimento da
constitucionalidade das disposies questionadas.
o relatrio.
Distribuam-se cpias aos Senhores Ministros (art. 9 da Lei n
9.868/99 e art. 172 do RISTF).

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29/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Senhores Ministros, conforme relatado, as duas aes diretas de
inconstitucionalidade ora em anlise versam sobre a disciplina legal e a
respectiva interpretao concernentes regulao da propaganda
eleitoral, em especial, relativamente aos critrios de diviso do tempo
destinado divulgao das candidaturas no rdio e na televiso.
Na ADI n 4.430/DF, se questiona a validade da expresso e
representao na Cmara dos Deputados e dos incisos I e II contidos no
2 do art. 47 da Lei n 9.504/97 (Lei das Eleies), bem assim a
integralidade do 6 do art. 45 do mesmo diploma, visando, ao final, que
se estabelea interpretao no sentido: (i) da repartio igualitria do
tempo destinado propaganda eleitoral entre os diversos partidos
polticos, independentemente de terem ou no representao na Cmara
dos Deputados, e (ii) da impossibilidade de veiculao de
propaganda/participao de filiados/candidatos que integrem a coligao
nacional no horrio eleitoral gratuito dos pleitos estaduais/regionais.
Nesta ao direta (ADI n 4.430), com base no art. 12 da Lei n 9.868/99, o
processo j se encontra devidamente instrudo, tendo sido colhidas todas
as informaes e as manifestaes necessrias para a sua apreciao, de
modo que o processo se encontra devidamente preparado para a deciso
definitiva.
Por sua vez, na ADI n 4.795/DF, recm ajuizada - em 11/6/12 -, se
busca, especificamente, emprestar interpretao conforme Constituio
ao inciso II do 2 do art. 47 da Lei n. 9.504/97 (Lei das Eleies), no
sentido de

afastar qualquer inteleco que venha a estender s


agremiaes poltico-partidrias que no elegeram
representantes na Cmara dos Deputados o direito de

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ADI 4.430 / DF

participar do rateio proporcional de dois teros do tempo


reservado propaganda eleitoral gratuita no rdio e na TV.

Verifica-se, portanto, que, embora se busque, na ADI n 4.795, a


concesso de interpretao conforme no veiculada na ao
anteriormente proposta (ADI n 4.430), ambas tm objetos parcialmente
coincidentes, j que as duas aes se insurgem em face do inciso II do 2
do art. 47 da Lei n. 9.504/97 (Lei das Eleies), da a necessidade de uma
anlise conjunta das aes. Ressalte-se que, a depender do entendimento
fixado por esta Corte em relao aos pedidos da ADI n 4.430, pode haver,
inclusive, o prejuzo da segunda ao direta ajuizada.
Ademais, tendo em vista a proximidade do recesso judicirio, como
a ADI n 4.795/DF veicula pedido de medida cautelar e tem potencial para
surtir efeitos nos planos de mdia para a propaganda eleitoral das
prximas eleies municipais de 2012, apresentei, de imediato, o feito em
mesa, dispensando assim, com supedneo no art. 10, 1, da Lei 9.868/99,
a oitiva dos rgos ou das autoridades das quais emanou o dispositivo
impugnado, possibilitando, assim, o pronto exame do pedido de medida
cautelar, se for o caso, pelo Plenrio desta Suprema Corte.

Feitas essas consideraes, passo ao exame das aes.

Antes, porm, de analisar o mrito, impende a anlise de questes


preliminares arguidas na ADI n 4.430/DF.

1) NECESSIDADE DE PROCURAO COM PODERES ESPECFICOS

Conforme a jurisprudncia desta Corte, necessrio que a petio


inicial das aes diretas de inconstitucionalidade sejam subscritas por
procurador devidamente amparado por poderes especiais para o
questionamento do ato normativo (ADI n 2.187/BA-QO, Tribunal Pleno,
Relator o Ministro Octavio Gallotti, DJ de 12/12/03).
Ao contrrio do afirmado nas informaes prestadas pela
Presidncia da Repblica nos autos da ADI n 4.430, como assentado no

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ADI 4.430 / DF

parecer ministerial, o instrumento de procurao acostado aos autos


outorga poderes especiais aos signatrios da petio inicial da ao, de
forma a atender a exigncia referida.
Por sua vez, em relao ADI 4.795/DF, desde logo, verifico a
ausncia de juntada de procurao com os referidos poderes especficos
por parte do Partido da Repblica (PR). A procurao trazida aos autos
no atende a exigncia estabelecida por esta Corte, referindo-se, de modo
genrico, propositura de ao direta de inconstitucionalidade, sem
indicar, de forma especfica, os atos normativos contra os quais se insurge
o mandante.
Contudo, tendo em vista que os demais autores da ADI 4.795/DF
apresentaram mandato com poderes especficos, no haveria, por ora,
prejuzo ao, pois o Partido da Repblica (PR) poder providenciar, no
prazo legal, a juntada de novo instrumento, regularizando sua
representao processual.
Rejeito a preliminar.

2) AUSNCIA DE INPCIA DA PETIO INICIAL

Nas informaes apresentadas pelo Senado Federal, quanto ao


mais antiga, levanta-se a ocorrncia de defeito formal na pea vestibular,
sob a alegao de que da narrao da causa de pedir no decorreria o
pedido de declarao de inconstitucionalidade, tendo-se limitado o
requerente a apontar os dispositivos constitucionais violados pela norma.
Sobre o tema, trago baila as lies sempre oportunas do Ministro
Celso de Mello, que assim condensa os requisitos necessrios
configurao da aptido tcnica da petio inicial de ao direta, observe-
se:

(...) ALEGAO DE INPCIA DA PETIO INICIAL. -


No se revela inepta a petio inicial, que, ao impugnar a
validade constitucional de lei estadual, (a) indica, de forma
adequada, a norma de parmetro, cuja autoridade teria sido
desrespeitada, (b) estabelece, de maneira clara, a relao de

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antagonismo entre essa legislao de menor positividade


jurdica e o texto da Constituio da Repblica, (c) fundamenta,
de modo inteligvel, as razes consubstanciadoras da pretenso
de inconstitucionalidade deduzida pelo autor e (d) postula, com
objetividade, o reconhecimento da procedncia do pedido, com
a conseqente declarao de ilegitimidade constitucional da lei
questionada em sede de controle normativo abstrato,
delimitando, assim, o mbito material do julgamento a ser
proferido pelo Supremo Tribunal Federal. Precedentes (ADI n
1.856, DJe de 14/10/11).

Da leitura da inicial da ADI n 4.430, verifica-se que o postulante


dirige seu pedido contra preceitos normativos especficos, tecendo, de
forma adequada, as razes por que entende serem inconstitucionais, bem
assim apontando os dispositivos tidos por violados.
Dessa forma, a petio idnea para a inaugurao do controle
abstrato, sem que a causa de pedir ali constante vincule ou limite a
jurisdio constitucional exercida por esta Corte.

3) DAS PRELIMINARES DE NO CABIMENTO DE AO DIRETA E DE


IMPOSSIBILIDADE JURDICA DO PEDIDO

O Senado Federal e a Advocacia-Geral da Unio arguem, ainda, a


existncia de bice ao conhecimento da ADI n 4.430, seja porque o
estabelecimento das regras do exerccio do direito de antena pelos
partidos polticos foi deferido pelo constituinte ao legislador
infraconstitucional, sendo impassvel de controle, seja porque, tendo em
vista a eficcia limitada do art. 17, 3, da Constituio Federal,
densificado justamente pelo art. 47 da Lei n 9.504/97, o acolhimento da
interpretao veiculada na inicial transformaria esta Corte em legislador
positivo, diante da modificao do significado contido nos dispositivos
atacados.
Baseiam-se ambas as afirmaes no contedo do julgado proferido
na ADI n 1.822/DF, Relator o Ministro Moreira Alves, na qual se

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impugnava, dentre outros, o art. 47, 2, da Lei n 9.504/97, tambm ora


objeto de impugnao. Confira-se o respectivo aresto:

Ao direta de inconstitucionalidade. Medida Liminar.


Argio de inconstitucionalidade da expresso um tero do
inciso I e do inciso II do 2, do 3 e do 4 do artigo 47 da Lei
n 9.504, de 30 de setembro de 1997, ou quando no, do artigo
47, incisos I, III, V e VI, exceto suas alneas a e b de seu 1,
em suas partes marcadas em negrito, bem como dos incisos e
pargrafos do artigo 19 da Instruo n 35 - CLASSE 12 -
DISTRITO FEDERAL, aprovada pela Resoluo n 20.106/98 do
TSE que reproduziram os da citada Lei 9.504/97 atacados. - Em
se tratando de instruo do TSE que se limita a reproduzir
dispositivos da Lei 9.504/97 tambm impugnados, a argio
relativa a essa instruo se situa apenas mediatamente no
mbito da constitucionalidade, razo por que no se conhece da
presente ao nesse ponto. - Quanto ao primeiro pedido
alternativo sobre a inconstitucionalidade dos dispositivos da
Lei 9.504/97 impugnados, a declarao de
inconstitucionalidade, se acolhida como foi requerida,
modificar o sistema da Lei pela alterao do seu sentido, o
que importa sua impossibilidade jurdica, uma vez que o
Poder Judicirio, no controle de constitucionalidade dos atos
normativos, s atua como legislador negativo e no como
legislador positivo. - No tocante ao segundo pedido
alternativo, no se podendo, nesta ao, examinar a
constitucionalidade, ou no, do sistema de distribuio de
horrios com base no critrio da proporcionalidade para a
propaganda eleitoral de todos os mandatos eletivos ou de
apenas alguns deles, h impossibilidade jurdica de se
examinar, sob qualquer ngulo que seja ligado a esse critrio,
a inconstitucionalidade dos dispositivos atacados nesse
pedido alternativo. Ao direta de inconstitucionalidade no
conhecida(DJ de 10/12/99).

De incio, cumpre salientar que o no conhecimento da citada ao,

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pela mencionada impossibilidade jurdica do pedido, no constitui bice,


no meu entendimento, ao presente juzo de (in)constitucionalidade, em
razo da ausncia de apreciao de mrito no processo objetivo anterior,
bem como em face da falta de juzo definitivo sobre a compatibilidade ou
no dos dispositivos atacados com a Constituio Federal.
Ressalte-se, ademais, que, a despeito de o pedido estampado na
presente ao se assemelhar com o contido na ao anterior, voltado
adoo de tratamento igualitrio entre os diversos partidos polticos na
distribuio do tempo destinado propaganda eleitoral no rdio e na
televiso, na atual dimenso da jurisdio constitucional, a soluo ali
apontada no mais guarda sintonia com o papel de tutela da Lei
Fundamental exercido por esta Corte.
Com efeito, est autorizado este Supremo Tribunal Federal a
apreciar a inconstitucionalidade de dada norma, ainda que seja para dela
extrair interpretao conforme Constituio Federal, com a finalidade
de fazer incidir contedo normativo constitucional dotado de carga
cogente cuja produo de efeitos independa de intermediao legislativa.
Foi nesse sentido que a Corte decidiu, nestes ltimos anos, casos
como o da Lei de Imprensa, o da unio homoafetiva e o do nepotismo,
dentre outros.
Destaque-se que a Corte evoluiu em sua jurisprudncia, com o
escopo de admitir, inclusive, que o prprio pedido da ao direta
encampe o pleito de interpretao conforme Constituio Federal se a
norma objeto de apreciao detiver contedo semntico
plurissignificativo. Vide:

ACO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.


PEDIDO DE INTERPRETAO CONFORME
CONSTITUIO DO 2 DO ART. 33 DA LEI N 11.343/2006,
CRIMINALIZADOR DAS CONDUTAS DE INDUZIR,
INSTIGAR OU AUXILIAR ALGUM AO USO INDEVIDO DE
DROGA. 1. Cabvel o pedido de interpretao conforme
Constituio de preceito legal portador de mais de um
sentido, dando-se que ao menos um deles contrrio

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Constituio Federal. 2. A utilizao do 3 do art. 33 da Lei


11.343/2006 como fundamento para a proibio judicial de
eventos pblicos de defesa da legalizao ou da
descriminalizao do uso de entorpecentes ofende o direito
fundamental de reunio, expressamente outorgado pelo inciso
XVI do art. 5 da Carta Magna. Regular exerccio das liberdades
constitucionais de manifestao de pensamento e expresso, em
sentido lato, alm do direito de acesso informao (incisos IV,
IX e XIV do art. 5 da Constituio Republicana,
respectivamente). 3. Nenhuma lei, seja ela civil ou penal, pode
blindar-se contra a discusso do seu prprio contedo. Nem
mesmo a Constituio est a salvo da ampla, livre e aberta
discusso dos seus defeitos e das suas virtudes, desde que
sejam obedecidas as condicionantes ao direito constitucional de
reunio, tal como a prvia comunicao s autoridades
competentes. 4. Impossibilidade de restrio ao direito
fundamental de reunio que no se contenha nas duas situaes
excepcionais que a prpria Constituio prev: o estado de
defesa e o estado de stio (art. 136, 1, inciso I, alnea a, e art.
139, inciso IV). 5. Ao direta julgada procedente para dar ao
2 do art. 33 da Lei 11.343/2006 interpretao conforme
Constituio e dele excluir qualquer significado que enseje a
proibio de manifestaes e debates pblicos acerca da
descriminalizao ou legalizao do uso de drogas ou de
qualquer substncia que leve o ser humano ao entorpecimento
episdico, ou ento viciado, das suas faculdades psicofsicas
(ADI n 4.274/DF, Relator o Ministro Ayres Britto, DJe de
2/05/12).

1. ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO


FUNDAMENTAL (ADPF). PERDA PARCIAL DE OBJETO.
RECEBIMENTO, NA PARTE REMANESCENTE, COMO
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. UNIO
HOMOAFETIVA E SEU RECONHECIMENTO COMO
INSTITUTO JURDICO. CONVERGNCIA DE OBJETOS
ENTRE AES DE NATUREZA ABSTRATA. JULGAMENTO

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CONJUNTO. Encampao dos fundamentos da ADPF n 132-


RJ pela ADI n 4.277-DF, com a finalidade de conferir
interpretao conforme Constituio ao art. 1.723 do
Cdigo Civil. Atendimento das condies da ao. (...) 6.
INTERPRETAO DO ART. 1.723 DO CDIGO CIVIL EM
CONFORMIDADE COM A CONSTITUIO FEDERAL
(TCNICA DA INTERPRETAO CONFORME).
RECONHECIMENTO DA UNIO HOMOAFETIVA COMO
FAMLIA. PROCEDNCIA DAS AES. Ante a possibilidade
de interpretao em sentido preconceituoso ou discriminatrio
do art. 1.723 do Cdigo Civil, no resolvel luz dele prprio,
faz-se necessria a utilizao da tcnica de interpretao
conforme Constituio. Isso para excluir do dispositivo em
causa qualquer significado que impea o reconhecimento da
unio contnua, pblica e duradoura entre pessoas do mesmo
sexo como famlia. Reconhecimento que de ser feito segundo
as mesmas regras e com as mesmas consequncias da unio
estvel heteroafetiva (ADPF n 132, Relator o Ministro Ayres
Britto, DJe de 14/10/11).

de se concordar, ainda, com a Procuradoria-Geral da Repblica


quando evidencia que esta preliminar se confunde com o prprio mrito
da ao, na medida em que o acolhimento ou a rejeio da interpretao
da norma desejada pela requerente dependente da concluso do
julgado.
Com efeito, eventual juzo de improcedncia atestaria
definitivamente a constitucionalidade plena ou a inconstitucionalidade
dos dispositivos questionados, sem as amarras do juzo preliminar de
impossibilidade jurdica do pedido. Assentar a impossibilidade jurdica
do pedido em sede de controle de constitucionalidade, nesse caso,
privaria a Corte de tecer juzo final de constitucionalidade sobre certa
norma e evitar, assim, a insegurana jurdica decorrente da sua aplicao
duvidosa pelos demais rgos jurisdicionais e pela comunidade jurdica
em geral.
No mais, a sustentao do Senado Federal, na direo de que o

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controle de constitucionalidade no se prestaria avaliao de opes


legislativas feitas pelo legislador infraconstitucional, contrasta com a
prpria finalidade da jurisdio constitucional.
Mesmo no tema ora abordado, referente regulamentao da
propaganda eleitoral, a atuao do Poder Legislativo condicionada
pelas balizas constitucionais, por seus princpios e regras estruturantes,
sujeitando-se sindicabilidade desta Corte.

Por oportuno, vale reprisar a ementa da ADI n 956/DF, julgada


improcedente, na qual se discutia a constitucionalidade da regulao
concernente propaganda eleitoral gratuita contida no art. 76 da Lei
8.713/93:

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
PROPAGANDA ELEITORAL GRATUITA. ARTIGO 76 DA LEI
8.713/93. ARTIGO 220 DA CONSTITUIO FEDERAL. O
horrio eleitoral gratuito no tem sede constitucional. Ele a
cada ano eleitoral uma criao do legislador ordinrio, que tem
autoridade para estabelecer os critrios de utilizao dessa
gratuidade, cujo objetivo maior igualizar, por mtodos
ponderados, as oportunidades dos candidatos de maior ou
menor expresso econmica no momento de expor ao
eleitorado suas propostas. Ao direta julgada improcedente.
(ADI n 956/DF, Rel. Min. Francisco Rezek, DJ de 20/4/01).

Vale reprisar as consideraes do Ministro Seplveda Pertence na


citada ADI n 956, in verbis:

bvio, Senhor Presidente, que essa lei, prevista para


disciplinar o direito de antena no livre, est sujeita
observncia, ao respeito, de direitos, garantias e valores
constitucionais, explcitos ou implcitos. Ela est sujeita,
primariamente, prpria instrumentalidade do acesso de
partidos e candidatos gratuito ao rdio e televiso. E se est
sujeita ao respeito aos valores constitucionais, tambm a um

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trusmo da hermenutica constitucional, necessidade de


ponderar valores aparentemente contrapostos e encontrar a
soluo de equilbrio entre eles.

Por essas circunstncias, afasto referido prejuzo ao julgamento da


ADI n 4.430/DF, sendo, ainda, tais razes suficientes para viabilizar, de
igual modo, a anlise da ADI n 4.795/DF.

Passemos, ento, anlise de mrito.

4) A PROPAGANDA POLTICA E SUAS ESPCIES: PROPAGANDA


PARTIDRIA E PROPAGANDA ELEITORAL

Desde logo se v que a anlise do presente tema de alto relevo


institucional e social, assistindo razo aos requerentes quando ressaltam a
importncia do rdio e da televiso como meios de divulgao do
pensamento poltico-partidrio.
A evoluo dos modernos meios de comunicao - patrocinada pelo
desenvolvimento da internet e das redes sociais -, que resultou no
incremento da interatividade e na quebra do paradigma entre emissor e
receptor da informao, ainda no angariou expresso e volume
suficientes para suplantar o alcance das mdias tradicionais (rdio,
televiso e imprensa escrita), muito embora tenha interferido nos
processos de intercmbio entre elas.
Da porque se sobreleva a importncia do presente debate para a
construo de um processo eleitoral razoavelmente equnime entre os
partidos polticos, assim como para o livre exerccio do direito de eleio
dos representantes polticos pelos cidados.

A anlise destas aes diretas de inconstitucionalidade fora-nos a


refletir sobre temas de inegvel importncia para o desenvolvimento de
nosso sistema poltico-eleitoral, como o desenvolvimento histrico do
sistema partidrio brasileiro, a propaganda poltica e o direito
constitucional dos partidos ao acesso TV e ao rdio, sua relevncia no

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processo eleitoral, os critrios de participao nesses meios e de acesso


proporcional a eles, a liberdade de criao dos partidos polticos e sua
importncia para o pluralismo poltico, alm do tormentoso problema da
representao dos deputados federais que migram dos seus partidos de
origem para partidos criados aps o pleito eleitoral, problema esse que
tangencia questionamentos acerca da fidelidade partidria e da
titularidade do mandato nos casos de mudanas de legendas, dentre
outros.
J se antev, portanto, a riqueza do presente julgamento para o
desenvolvimento da democracia brasileira.

salutar, de incio, tecer breves consideraes sobre as vrias noes


de propaganda poltica e fazer uma rpida digresso sobre as definies
de propaganda partidria e de propaganda eleitoral, bem como sobre o
regramento legal acerca da propaganda eleitoral no rdio e na televiso.

Joel J. Cndido entende que a propaganda poltica gnero e,


consequentemente, a propaganda partidria e a propaganda eleitoral so
duas de suas espcies.
Olivar Coneglian, por sua vez, entende que o gnero a publicidade
eleitoral, dentro da qual so espcies a propaganda eleitoral, em
primeiro plano, e a propaganda poltica. A propaganda partidria, aqui,
seria uma subespcie da propaganda poltica.
Para melhor conceituar essas expresses, utilizarei o primeiro
entendimento.
Segundo Jos Jairo Gomes:

A propaganda poltica caracteriza-se por veicular


concepes ideolgicas com vistas obteno ou manuteno
do poder estatal. () Tem em vista a conquista do poder, a
prevalncia de uma posio em plebiscito, referendo ou eleies
para preenchimento de cargos eletivos, em que h a
manuteno ou substituio de integrantes do governo.
Tambm tem por objetivo informar o povo das atividades e

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realizaes da Administrao estatal (Direito Eleitoral. 8. ed.


So Paulo: Atlas, 2012. p. 327).

Nesse sentido, propaganda poltica toda aquela que possui


finalidade eleitoral, no apenas com o fim especfico da conquista de
votos, mas tambm com o objetivo de expor determinado posicionamento
poltico. Por isso, correta a posio de que a propaganda poltica seria o
gnero, pois ela, claramente, engloba os demais conceitos.
A propaganda poltica rege-se por princpios, dentre os quais,
destacam-se, na diviso de Joel J. Cndido, os princpios da legalidade, da
liberdade, da responsabilidade, da igualdade, da disponibilidade e do
controle judicial da propaganda.
Para o presente debate, sobressai a relevncia dos princpios da
liberdade e da igualdade.
De acordo com o princpio da liberdade, assegura-se total liberdade,
dentro dos ditames constitucionais e legais, para a criao e a veiculao
de propaganda poltica. Essa franquia decorre do pleno exerccio do
Estado Democrtico de Direito e concerne aos direitos constitucionais de
liberdade de expresso e de informao.
Por sua vez, o princpio da igualdade preconiza que todos os
partidos polticos, coligaes e candidatos devem ter as mesmas
condies e oportunidades para veicularem seus programas e ideias.
Espcie de propaganda poltica, a propaganda partidria se presta
explicitao de ideias, programas e pensamentos do partido. Procura
angariar eleitores e cidados que simpatizem com seus ideais e
regulada pelo art. 45 da Lei n 9.096/95 (Lei dos Partidos Polticos).
Conforme Jos Jairo Gomes:

So objetivos da propaganda partidria: (a) difundir os


programas partidrios; (b) transmitir mensagens aos filiados
sobre a execuo dos programas, dos eventos com estes
relacionados e das atividades congressuais do partido; (c)
divulgar a posio do partido em relao a temas poltico-
comunitrios; (d) promover e difundir a participao poltica

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feminina (op. cit. p. 335).

Ainda sobre a propaganda partidria, segue enunciao desta


Suprema Corte:

A propaganda partidria destina-se difuso de


princpios ideolgicos, atividades e programas dos partidos
polticos, caracterizando-se desvio de sua real finalidade a
participao de pessoas de outro partido no evento em que
veiculada. O acesso ao rdio e televiso, sem custo para os
partidos, d-se s expensas do errio e deve ocorrer na forma
que dispuser a lei, consoante disposio expressa na Carta
Federal (art. 17, 3) (ADI n 2.677/DF-MC, Rel. Min. Maurcio
Corra, DJ de 7/11/03).

Destaque-se que as presentes aes no versam sobre propaganda


partidria, mas, sim, sobre a outra espcie de propaganda poltica, a
propaganda eleitoral, analisada a seguir.
A propaganda eleitoral aquela que se realiza antes de certame
eleitoral e objetiva, basicamente, a obteno de votos, tornando-se
instrumento de convencimento do eleitor, que pode, por seu intermdio,
ampliar seu conhecimento sobre as convices de cada candidato ou
partido, fazendo a escolha que mais lhe convier.
Assim a doutrina de Carlos Mrio da Silva Velloso e Walber de
Moura Agra:

Atravs do contedo da propaganda eleitoral os


participantes do pleito buscam conquistar o apoio dos cidados,
tentando convenc-los de que as propostas defendidas so as
melhores para a sociedade, utilizando-se muitas vezes de
argumentos capciosos (Elementos de Direito Eleitoral. 2. ed.
So Paulo: Saraiva, 2010. p. 189).

Jos Nri da Silveira ressalta, de igual modo, a relevncia dessa


propaganda para o processo eleitoral, nos seguintes termos:

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ADI 4.430 / DF

No desenvolvimento do processo eleitoral, possui


especial relevo a fase concernente propaganda eleitoral,
enquanto esta h de constituir o veculo pelo qual partidos
polticos e candidatos aos cargos eletivos, legitimamente
escolhidos em conveno, buscam conquistar o voto dos
membros do corpo eleitoral das respectivas circunscries, logo
aps o pleito de registro (Aspectos do processo eleitoral.
Porto Alegre: Livraria do Advogado. 1998. p. 109).

A Lei n 9.504/97 (Lei das Eleies) estabelece, na atualidade, as


regras sobre a propaganda eleitoral. Consigno que a referida legislao
buscou tratar minuciosamente da propaganda eleitoral, a fim de garantir
a isonomia entre candidatos e partidos, com distribuio equitativa de
oportunidades, inclusive em relao s propagandas no rdio e na
televiso.

5. DA PROPAGANDA ELEITORAL NO RDIO E NA TELEVISO E SEU


ESPECTRO DE ALCANCE COMPARATIVAMENTE A OUTRAS MDIAS SOCIAIS

A Carta de 1988 assegurou s agremiaes o direito a recurso do


fundo partidrio e acesso gratuito ao rdio e televiso, na forma da lei (art. 17,
3, da Constituio), direitos esses indispensveis existncia e ao
desenvolvimento dos partidos polticos. Assim como o direito de
repartio dos recursos do Fundo Partidrio, a previso constitucional do
direito de acesso dos partidos polticos aos meios de comunicao,
tambm conhecido como direito de antena, foi inovao do Texto
Constitucional de 1988. Esse direito ressalta a isonomia entre os partidos,
evitando o uso do poder econmico para fins partidrios.
Como destaca Samuel Dal-Farra Naspolini,

[o] reconhecimento por parte do mais alto documento


jurdico do pas , deveras, bastante oportuno, e reflete
simultaneamente a relevncia dos partidos polticos e dos

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meios de comunicao nas sociedades de massas


contemporneas (Pluralismo Poltico: subsdios para anlise
dos sistemas partidrio e eleitoral brasileiros em face da
Constituio Federal. Curitiba: Juru, 2006. p. 243).

Note-se, por oportuno, que a Resoluo n 23.370, de 2011, do


Tribunal Superior Eleitoral disciplinou a propaganda eleitoral para as
vindouras eleies municipais, regulamentando o exerccio do direito de
promoo de candidaturas nas diversas mdias, sejam elas escritas,
eletrnicas ou audiovisuais.
Tal fato traz para a dimenso jurdica a realidade ftica da
multiplicao do fenmeno da comunicao social, com o surgimento de
novos canais, para alm daqueles j tradicionais (rdio, televiso e
imprensa escrita). Essa evoluo da comunicao social, por sua vez, tem
implicaes cada vez maiores para a atividade propagandstica e para a
formao das preferncias dos eleitores quanto sua representao
poltica.
Em 2008, por exemplo, observou-se a utilizao intensiva da internet
e de suas ferramentas interativas na campanha presidencial norte-
americana, tendo esse uso interferido decisivamente no resultado do
pleito naquele pas.
No obstante, embora seja crescente a importncia da mdia
eletrnica no Pas, a situao brasileira ainda est muito aqum de um
acesso macio da populao internet, preponderando o rdio e a
televiso como vias de comunicao social principais da Nao.
Os recentes dados preliminares do Censo de 2010, divulgados em
novembro passado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), do conta da presena da televiso em 95% (noventa e cinco por
cento) dos domiclios particulares permanentes, ao passo que o rdio
estaria presente em 81% (oitenta e um por cento) desses domiclios.
Comparativamente, a presena de computadores com acesso internet
nesses domnios chega prximo a 30% (trinta por cento) - porcentagem
calculada com base nos nmeros absolutos divulgados.
Sem considerar o tema do controle estatal sobre as mdias sujeitas

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concesso do Poder Pblico, o ponto que destaco a importncia desses


meios tradicionais para o convencimento do eleitorado e para a
divulgao dos programas e propostas de governana dos partidos
polticos.
Vide, a propsito o que dizia o art. 130 da Lei n 1.164, de 1950,
quando a propaganda eleitoral no rdio e na televiso ainda no era
gratuita:

Art. 130. As estaes de rdio, com exceo das referidas


no artigo anterior e das de potncia inferior e dez kilowatts, nos
noventa dias anteriores s eleies gerais de todo o pas ou de
cada circunscrio eleitoral, reservaro diariamente duas horas
propaganda partidria, sendo uma delas pelo menos noite,
destinando-as, sob rigoroso critrio de rotatividade, aos
diferentes partidos, mediante tabela de preos iguais para
todos.

Como informa Fvila Ribeiro, foi a Lei n 6.091, de 15 de agosto de


1974, de iniciativa do Deputado Etelvino, que proibiu a propaganda
eleitoral paga, no rdio e na televiso, com o objetivo de obstar a
intromisso do poder econmico no processo eleitoral, o qual desfigurava
a autenticidade democrtica das eleies brasileiras. Eis o teor do art. 12
do referido diploma legal:

Art. 12. A propaganda eleitoral, no rdio e na televiso,


circunscrever-se-, nica e exclusivamente, ao horrio gratuito
disciplinado pela Justia Eleitoral, com a expressa proibio
de qualquer propaganda paga.
Pargrafo nico. Ser permitida apenas a divulgao paga,
pela imprensa escrita, do curriculum-vitae do candidato e do
nmero do seu registro na Justia Eleitoral, bem como do
partido a que pertence.

Fvila Ribeiro ressalta, ainda, a importncia dessa alterao:

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No regime institudo pelo Cdigo Eleitoral o horrio


gratuito tinha o sabor de paliativo, a ttulo de compensao,
para que os candidatos de menor lastro econmico
encontrassem tambm oportunidade de acesso aos meios de
comunicao, eliminando a grande distncia que os separava
dos candidatos mais bafejados pela fortuna ou com melhor
suporte econmico e apoio.
Agora, a situao normativa se completa e se aperfeioa,
colocando os candidatos em nvel comum de disputa,
participando todos, igualitria e unicamente, dos programas
gratuitos distribudos entre os partidos, ficando proibida a
propaganda paga, elevando, portanto, o coeficiente
democrtico do debate eleitoral (Direito eleitoral. 3. ed.
Forense: Rio de Janeiro, 1988. p. 322).

Com efeito, visando ao equilbrio do pleito e aplicao do princpio


da isonomia, proibiu-se, tanto no mbito do rdio, quanto no da televiso,
qualquer tipo de propaganda paga, limitando-se o uso desses veculos de
comunicao, para fins partidrios e eleitorais, aos horrios gratuitos que
a legislao confere propaganda partidria e propaganda eleitoral.

Historicamente, o tempo destinado propaganda eleitoral gratuita


sempre foi tratado de forma igualitria, ou seja, os partidos dispunham
da mesma quantidade de horrios.
O Cdigo Eleitoral de 1965 (Lei 4.737), em seu art. 250, 2, tratava,
expressamente, da isonomia entre os partidos, deixando registrado que,
[a] Justia Eleitoral, tendo em conta os direitos iguais dos partidos, regular,
para o efeito de fiscalizao, os horrios concedidos.
Posteriormente, esse dispositivo foi alterado pela Lei n 4.961/66,
possibilitando a adoo de critrios de distribuio dos horrios, desde
que houvesse concordncia dos partidos e das emissoras, alm de prvia
comunicao Justia Eleitoral. Tal dispositivo sofreu, ainda, mais duas
alteraes, em 1976 e em 1977.
Aps a Constituio de 1988, porm, a distribuio de tempo no
rdio e na televiso entre os partidos foi objeto de regulao especfica

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por dois diplomas legais, a Lei n 8.713/93, a qual regulava as eleies de


3 de outubro de 1994, e a Lei n 9.100/95, que estabelecia normas para a
realizao das eleies municipais de 3 de outubro de 1996.
Nesses dois diplomas, era clara a distribuio dos horrios levando-
se em considerao a representao partidria na Cmara dos Deputados.
Vide o que diziam os dispositivos legais:

Lei n 8.713/93 - Art. 74. A Justia Eleitoral distribuir o


tempo em cada um dos perodos dirios do horrio reservado
propaganda eleitoral gratuita entre os partidos e coligaes que
tenham candidato a cada eleio de que trata esta lei,
observados os seguintes critrios:
IV - nas eleies proporcionais, o horrio definido no 3
do artigo anterior ser assim distribudo:
a) vinte minutos divididos igualitariamente entre os
partidos, independentemente de estarem coligados ou no;
b) quarenta minutos divididos proporcionalmente ao
nmero de representantes de cada partido na Cmara dos
Deputados.

Lei n 9.100/95 - Art. 57. A Justia Eleitoral distribuir


cada um dos perodos referidos no artigo anterior entre os
partidos e coligaes que tenham candidatos registrados,
conforme se tratar de eleio majoritria ou proporcional,
observado o seguinte:
I - um quinto do tempo, igualitariamente entre os partidos
e coligaes;
II - quatro quintos do tempo, entre os partidos e
coligaes, proporcionalmente ao nmero de seus
representantes na Cmara dos Deputados;
III - quando concorrerem apenas dois candidatos eleio
para Prefeito e Vice-Prefeito, o tempo ser dividido igualmente
entre eles.

Com a edio da Lei n 9.504/97, chamada Lei das Eleies, se


objetivou conferir maior estabilidade legislao eleitoral, dotando o

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ordenamento jurdico de uma lei geral que regulamentasse as diversas


situaes que poderiam ocorrer durante o processo eleitoral.
Antes do seu advento, editava-se lei especfica, a exemplo das
citadas Leis n 8.713/93 e 9.100/95, para cada eleio que acontecia, com
regras prprias. No entanto, quando da proposio do Projeto de Lei n
2.695, de 1997, que deveria, inicialmente, fixar normas para as eleies de
1998, discutiu-se a possibilidade de que essas fossem destinadas a todas
as eleies posteriores, tendo sido reunidas, ento, contribuies
importantes da legislao anterior, s quais foram somadas inovaes
significativas.
Segundo o relator do projeto na Comisso de Constituio e Justia e
de Redao, Deputado Carlos Apolinrio, o Substitutivo ao PL n 2.695/97
buscava dar um carter duradouro matria, disciplinando no apenas
as eleies de 1998, mas tambm as seguintes, atualizando tpicos
corriqueiros nas legislaes temporrias.
Com efeito, diante da prevalncia, muitas vezes at perniciosa, da
televiso e do rdio sobre os demais veculos de comunicao de massa, a
Lei n 9.504/97 buscou minudenciar o regramento do acesso gratuito ao
rdio e televiso em perodos eleitorais, no sentido de impedir o uso
abusivo dos canais de TV e das emissoras de rdio nas campanhas
eleitorais.
Como mais uma vez destacam Carlos Mrio da Silva Velloso e
Walber de Moura Agra:

Como representa uma ferramenta poderosssima para


garantir a adeso dos cidados, podendo mesmo fazer com que
acontecimentos falsos assumam a veste de verdadeiros, a
legislao eleitoral optou por regul-la em suas minudncias,
de modo que possa ser realizada de maneira paritria a todos
os candidatos, na tentativa de evitar o abuso do poder
econmico (op. cit. p. 189).

Para o que interessa na presente anlise, importante ressaltar que o


art. 47 da Lei n 9.504/97 disciplinou a distribuio do tempo de

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propaganda eleitoral gratuita no rdio e na televiso entre os


partidos/coligaes concorrentes. Eis a ntegra do dispositivo:

Art. 47. As emissoras de rdio e de televiso e os canais


de televiso por assinatura mencionados no art. 57 reservaro,
nos quarenta e cinco dias anteriores antevspera das eleies,
horrio destinado divulgao, em rede, da propaganda
eleitoral gratuita, na forma estabelecida neste artigo.
(...)
2 Os horrios reservados propaganda de cada
eleio, nos termos do pargrafo anterior, sero distribudos
entre todos os partidos e coligaes que tenham candidato e
representao na Cmara dos Deputados, observados os
seguintes critrios:
I - um tero, igualitariamente;
II - dois teros, proporcionalmente ao nmero de
representantes na Cmara dos Deputados, considerado, no
caso de coligao, o resultado da soma do nmero de
representantes de todos os partidos que a integram.
3 Para efeito do disposto neste artigo, a representao
de cada partido na Cmara dos Deputados a resultante da
eleio. (Redao dada pela Lei n 11.300, de 2006)
4 O nmero de representantes de partido que tenha
resultado de fuso ou a que se tenha incorporado outro
corresponder soma dos representantes que os partidos de
origem possuam na data mencionada no pargrafo anterior.
5 Se o candidato a Presidente ou a Governador deixar
de concorrer, em qualquer etapa do pleito, e no havendo a
substituio prevista no art. 13 desta Lei, far-se- nova
distribuio do tempo entre os candidatos remanescentes.
6 Aos partidos e coligaes que, aps a aplicao dos
critrios de distribuio referidos no caput, obtiverem direito a
parcela do horrio eleitoral inferior a trinta segundos, ser
assegurado o direito de acumul-lo para uso em tempo
equivalente.

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Pelas normas acima citadas, a repartio do horrio gratuito tem


como referncia bsica a representao dos partidos/coligaes na
Cmara dos Deputados resultante da ltima eleio. Um tero do horrio
deve ser repartido igualitariamente entre todos os partidos concorrentes
que tenham representao na Cmara dos Deputados naquela data; e os
dois teros restantes devem ser repartidos proporcionalmente ao nmero
de deputados federais de cada partido naquela mesma data.
Na hiptese de coligao, considerada a soma do nmero de
deputados federais de todas as legendas que a integram, tendo em conta,
novamente, o resultado do ltimo pleito.
Por sua vez, o nmero de representantes do partido que tenha
resultado de fuso ou a que se tenha incorporado outro corresponde
soma dos representantes que os partidos de origem possuam na data
mencionada no pargrafo anterior.
Ademais, aos partidos e coligaes que, aps a aplicao dos
critrios de distribuio referidos, obtiverem direito a parcela do horrio
eleitoral inferior a trinta segundos assegurado o direito de acumul-lo
para uso em tempo equivalente.
Ressalte-se que o art. 47 da Lei n 9.504/97, ao regular a distribuio
de tempo no rdio e na televiso entre os partidos de acordo com a
representao partidria na Cmara dos Deputados, tomou como base os
dois diplomas legais j mencionados, que regularam as eleies de 3 de
outubro de 1994 (Lei n 8.713/93) e as eleies municipais de 3 de outubro
de 1996 (Lei n 9.100/95).
Nos debates legislativos acerca da distribuio do tempo reservado
propaganda eleitoral no rdio e na televiso, quando da aprovao do
Projeto de Lei n 2.695/97, que resultou na Lei 9.504/97, era tambm
evidente a preocupao com a questo da fidelidade partidria. quela
poca, ainda no existiam slidos entendimentos combatendo a
infidelidade e, por essa razo, se decidiu que no bastava o partido ter
candidato ao cargo eletivo, ele deveria, tambm, ter representao na
Cmara dos Deputados.
Outra polmica, poca, foi quanto definio de qual seria o

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momento em que se contaria a representao. Durante os debates


legislativos, muitos sugeriram o momento em que [os candidatos]
assumisse[m] o mandato e outros, at o limite da Lei Eleitoral, mas ficou
assentado que a representao seria a existente na data de incio da
legislatura que estiver em curso (art. 47, 3, Lei 9.504/97).
Posteriormente, houve alterao no 3 do art. 47, com o advento da
Lei n 11.300/06, quando se passou a estabelecer que a representao seria
a resultante da eleio.

O objeto da impugnao contida na ADI n 4.430 refere-se,


exatamente, a esses critrios de diviso do tempo de rdio e TV,
inicialmente quanto exigncia de representao na Cmara dos
Deputados e, em seguida, quanto diviso proporcional referida
representatividade do partido/coligao na Cmara Federal.
Alm disso, tambm questionado o 6 do art. 45 da Lei n
9.504/97, defendendo o requerente da ADI n 4.430 a declarao de
inconstitucionalidade da disposio que autoriza os partidos polticos a
utilizarem, na propaganda eleitoral de seus candidatos em mbito
regional, inclusive no horrio eleitoral gratuito, a imagem e a voz de
candidato ou militante de partido poltico que integre a sua coligao em
mbito nacional.

Passo, ento, para anlise dessas impugnaes.

6) DIVISO DO TEMPO DE RDIO E TV DE ACORDO COM A


REPRESENTAO NA CMARA DOS DEPUTADOS

6.1) DA INCONSTITUCIONALIDADE DA EXCLUSO DOS PARTIDOS


POLTICOS SEM REPRESENTAO NA CMARA DOS DEPUTADOS DA
PROPAGANDA ELEITORAL GRATUITA

Parte da impugnao do Partido Humanista da Solidariedade (PHS)


dirige-se contra a expresso e representao na Cmara dos Deputados

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contida na cabea do 2 do art. 47 da Lei n 9.504/97, o qual est


reproduzido a seguir:

Art. 47 (...)
()
2 Os horrios reservados propaganda de cada eleio,
nos termos do pargrafo anterior, sero distribudos entre todos
os partidos e coligaes que tenham candidato e representao
na Cmara dos Deputados, observados os seguintes critrios:
I - um tero, igualitariamente;
II - dois teros, proporcionalmente ao nmero de
representantes na Cmara dos Deputados, considerado, no caso
de coligao, o resultado da soma do nmero de representantes
de todos os partidos que a integram.

Sustenta o requerente que condicionar a participao de partido


poltico na propaganda eleitoral existncia de representao desse na
Cmara dos Deputados fere o princpio da igualdade, na medida em que
cria distino indevida entre instituies que se equivalem, desde o
registro, no Tribunal Superior Eleitoral.
Em parte, assiste razo ao requerente. Talvez, neste particular, no
propriamente pela ofensa ao princpio da igualdade, mas,
primordialmente, pela excluso do prprio direito de participao
poltica e pela excluso do direito constitucional das agremiaes ao
acesso gratuito ao rdio e televiso, consagrado no art. 17, 3, da
Constituio, de inegvel relevncia para a existncia e o
desenvolvimento dos partidos polticos.
Com efeito, da leitura isolada da expresso questionada, conclui-se
que somente os partidos polticos possuidores simultaneamente de
candidaturas e de representao na Cmara dos Deputados tm direito
de acesso ao horrio eleitoral gratuito no rdio e na televiso. Em outras
palavras, partido sem representao na Cmara dos Deputados no
participaria do horrio eleitoral gratuito.
Ressalte-se que essa foi, inicialmente, a interpretao conferida pelo

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Tribunal Superior Eleitoral, logo aps a edio da Lei n 9.504/97, na


Consulta n 371, com relao qual assentou o seguinte:

Propaganda eleitoral no rdio e na televiso. Propaganda


eleitoral gratuita. O horrio deve ser distribudo apenas entre os
partidos ou coligaes que tenham candidatos e representao
na Cmara dos Deputados (Lei n. 9.504/97, art. 47, 2)
(Resoluo n 20.069 de 16/12/1997, Rel. Min. Nilson Vital
Naves, DJ de 17/2/98).

A problemtica reside na partcula aditiva e, constante da


expresso sero distribudos entre todos os partidos e coligaes que tenham
candidato e representao na Cmara dos Deputados, da qual possvel
retirar juzo excludente em relao quelas agremiaes que apresentam
candidaturas sem possuir representao na casa legislativa.
Por sua vez, a Constituio Federal, em seu art. 17, coloca o partido
poltico como elemento essencial do processo eleitoral, sendo que o
exerccio da capacidade eleitoral passiva (elegibilidade) somente vivel
ao cidado que se torna filiado a uma agremiao (art. 14, 3, inciso V,
da Constituio Federal).
Com efeito, conforme determina o art. 17, 3, da Carta da
Repblica, os partidos polticos tm direito a recursos do fundo partidria e
acesso gratuito ao rdio e televiso, na forma da lei. Conquanto a
Constituio Federal tenha deferido legislao ordinria a definio dos
critrios dessa participao, reconheceu, de imediato, a garantia desse
acesso. Conforme esclarecimentos do eminente Ministro Ayres Britto no
julgamento da ADI n 1.351:

No estamos diante de uma regra constitucional


rigorosamente do tipo de eficcia limitada.
Quero crer que o chamamento lei, a convocao ao
legislador ordinrio se faz aqui no plano instrumental, no plano
do modus operandi, no plano funcional.

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Nesses termos, cabe legislao regulamentar a regra constitucional


sob seus aspectos instrumentais, viabilizando o exerccio desse direito por
todas as agremiaes partidrias, definindo, inclusive, critrios de
distribuio. A ela no se permite, no entanto, instituir mecanismos e
exigncias que venham a excluir e a inviabilizao o prprio direito
constitucional de participao dos partidos. Esse o entendimento
exposto por Orides Mezzaroba:

Esses critrios naturalmente no podem ser excludentes,


pois o texto constitucional muito claro ao afirmar que os
Partidos Polticos tm direito. Assim, qualquer Partido que tiver
os seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral
passa a ter o direito aos recursos do fundo partidrio e ao acesso
gratuito ao rdio e televiso (Introduo ao direito partidrio
brasileiro. 2. ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 283-284).

Verifica-se, ademais, que a atuao poltica do partido subsidiada,


ao menos, pelas duas garantias contidas no mencionado dispositivo
constitucional: o acesso aos recursos do fundo partidrio e a utilizao
gratuita do rdio e da televiso para a realizao da propaganda
partidria e eleitoral. Essa ltima, como salientado, constitui mecanismo
de efetiva participao no pleito eleitoral, assegurando o espao de
comunicao necessrio ao candidato e ao partido poltico, personagens
indissociveis do processo eleitoral.
Ora, levar a cabo interpretao restritiva, que impea a participao
de partidos sem representao na Cmara Federal na propaganda
eleitoral gratuita, o mesmo que tolher direito atrelado, de forma
imanente, postulao de cargos eletivos.
Note-se, a propsito, que, no julgamento da ADI n 1.351/DF e da
ADI n 1.354/DF, este Supremo Tribunal Federal afastou a chamada
Clusula de Barreira - entendida como aquela que restringia
substancialmente o direito ao funcionamento parlamentar, ao acesso ao
horrio gratuito de rdio e televiso e distribuio dos recursos do
Fundo Partidrio -, por violao dos arts. 1, V, e 58, 1, da Lei Maior. Na

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ocasio:

Considerou-se (...) sob o ngulo da razoabilidade, serem


inaceitveis os patamares de desempenho e a forma de rateio
concernente participao no Fundo Partidrio e ao tempo
disponvel para a propaganda partidria adotados pela lei. Por
fim, ressaltou-se que, no Estado Democrtico de Direito, a
nenhuma maioria dado tirar ou restringir os direitos e
liberdades fundamentais da minoria, tais como a liberdade de
se expressar, de se organizar, de denunciar, de discordar e de se
fazer representar nas decises que influem nos destinos da
sociedade como um todo, enfim, de participar plenamente da
vida pblica (Informativo n 451, de 8 de dezembro de 2006).

Vide a ementa dos referidos julgados:

PARTIDO POLTICO - FUNCIONAMENTO


PARLAMENTAR - PROPAGANDA PARTIDRIA GRATUITA -
FUNDO PARTIDRIO. Surge conflitante com a Constituio
Federal lei que, em face da gradao de votos obtidos por
partido poltico, afasta o funcionamento parlamentar e reduz,
substancialmente, o tempo de propaganda partidria gratuita
e a participao no rateio do Fundo Partidrio.
NORMATIZAO - INCONSTITUCIONALIDADE - VCUO.
Ante a declarao de inconstitucionalidade de leis, incumbe
atentar para a inconvenincia do vcuo normativo, projetando-
se, no tempo, a vigncia de preceito transitrio, isso visando a
aguardar nova atuao das Casas do Congresso Nacional.
(ADI n 1.351/DF, Rel. Min. Marco Aurlio, DJ de 30/3/07).

Muito embora o tema possa ser resolvido luz da isonomia


partidria, como reconhecido quando do julgamento das aes diretas
que versaram sobre a clusula de barreira, entendo que, no caso, a
excluso das agremiaes partidrias que no tenham representao na
Cmara Federal afigura-se inconstitucional, tendo em vista representar

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atentado ao direito assegurado, expressamente, no 3 do art. 17 da Lei


Maior, indispensvel existncia e ao desenvolvimento desses entes
plurais, cerceando o seu direito de voz nas eleies, acessvel que deve ser
a todos os candidatos e partidos polticos.
Ressalte-se que tem sido exatamente essa a leitura que tem sido feita
pelo Tribunal Superior Eleitoral (com exceo daquela conferida na
Consulta n 371, de 1997, antes mencionada), o qual tem promovido a
repartio do tempo destinado promoo eleitoral, quanto tera
parte, de forma isonmica entre todas as legendas com candidaturas,
independentemente da exigncia de representatividade na Cmara dos
Deputados. No que toca aos dois teros restantes, a repartio feita
proporcionalmente entre quelas agremiaes que tenham representao
na Cmara dos Deputados.
Exemplo disso a Resoluo n 23.370/11, por meio da qual o TSE
disps sobre a utilizao do horrio eleitoral gratuito para as eleies
municipais de 2012, conforme se observa do seu art. 35:

Art. 35. Os Juzes Eleitorais distribuiro os horrios


reservados propaganda de cada eleio entre os partidos
polticos e as coligaes que tenham candidato, observados os
seguintes critrios (Lei n 9.504/97, art. 47, 2, I e II; Ac.-TSE n
8.427, de 30.10.86):
I um tero, igualitariamente;
II dois teros, proporcionalmente ao nmero de
representantes na Cmara dos Deputados, considerado, no caso
de coligao, o resultado da soma do nmero de representantes
de todos os partidos polticos que a integrarem.

Remontando a perodo anterior Lei n 9.504/97, observa-se que o


TSE j havia discutido a tese da indispensabilidade do direito de acesso
ao rdio e televiso quando do julgamento consubstanciado no Acrdo
n 8.427. Naquela assentada, encontrava-se em litgio o direito ou no de
participao dos partidos sem representao no Congresso Nacional no
horrio eleitoral gratuito. Em pauta, a propaganda eleitoral das eleies

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ADI 4.430 / DF

de 1986, objeto de regulamentao pela Lei n 7.508/86.


de interesse recordar que, a despeito da improcedncia dos
mandados de segurana ali apreciados, parte da Corte Eleitoral aderiu
tese da necessidade de se assegurar o direito de participao dos referidos
partidos, com fundamento no direito de igualdade partidria, defendida
tanto pelo hoje Ministro Gilmar Mendes, ento Procurador da Repblica,
quanto pelo Ministro Seplveda Pertence, que, poca, oficiava como
Procurador-Geral Eleitoral.
Contudo, ainda que a atual interpretao realizada pelo TSE seja no
sentido de que um tero do horrio deve ser distribudo igualitariamente
entre todos os partidos e coligaes que tenham candidatos,
independentemente de representao na Cmara dos Deputados, e,
portanto, nos exatos termos aqui defendido, no tem ela o condo de
expungir o contedo normativo da referida expresso ofensiva do
sistema, razo pela qual persiste a necessidade de se proferir juzo de
inconstitucionalidade sobre a expresso e representao na Cmara dos
Deputados insculpida na cabea do 2 do art. 47 da Lei n 9.504/97.
Fao a ressalva de que esta declarao no repercute imediatamente
sobre os incisos I e II do mesmo pargrafo, os quais versam sobre os
critrios de distribuio do tempo da propaganda eleitoral entre os
diversos partidos, objetos da anlise seguinte.

6.2) A DISTRIBUIO DO TEMPO DE PROPAGANDA ELEITORAL E A


REPRESENTAO NA CMARA DOS DEPUTADOS: TRATAMENTO
DIFERENCIADO LUZ DOS PRINCPIOS DA IGUALDADE E DA
RAZOABILIDADE

Partindo da minha concluso, fixada a premissa da impossibilidade


de excluso dos partidos polticos do horrio eleitoral gratuito e da
inconstitucionalidade da exigncia de representao na Cmara dos
Deputados para que a legenda participe da propaganda eleitoral gratuita,
cumpre analisar a constitucionalidade ou no da diviso do tempo de
rdio e de televiso proporcionalmente representatividade dos partidos

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ADI 4.430 / DF

na Cmara Federal.
Trata-se, propriamente, do cotejo dos critrios de diviso contidos
nos incisos I e II do 2 do art. 47 da Lei 9.504/97 - quais sejam, um tero
do tempo de forma igualitria entre todos os partidos/coligaes
concorrentes e dois teros somente entre aqueles com representao na
Cmara dos Deputados - com a aludida isonomia de todas as
agremiaes polticas.
Defende o partido autor da ADI n 4.430 a necessidade de se declarar
a inconstitucionalidade dos incisos I e II contidos no 2 do art. 47 Lei n
9.504/97 (Lei das Eleies), de forma que a repartio do horrio da
propaganda eleitoral gratuita se faa de forma igualitria entre todos os
partidos partcipes da disputa.
Tal frmula de diviso, asseguradora da participao equitativa dos
diversos partidos envolvidos no pleito, j tinha sido conjecturada nos
julgamentos do MS n 746 e do MS n 754 do TSE, vide Acrdo n 8.427,
j mencionado, como se observa no voto do Ministro Oscar Corra:

Aos mandados, como se viu, aduziu o eminente


Procurador-Geral Eleitoral representao, pugnando pela
declarao de inconstitucionalidade das palavras com
representao no Congresso Nacional e da alnea b do art. 27,
II, da Resoluo n 12.924/86 ().
Com isso, pleiteia-se, em sntese, que partidos, mesmo
sem representao no Congresso Nacional, disponham de
tempo distribudo dentre dos 40 minutos da alnea b do art. 27,
II, da Resoluo 12.294, que reproduziu o art. 1, II, b, da Lei n
7.508, de 4/7/1986.

A temtica central foi amplamente discutida nesta Corte nos


julgamentos da ADI n 1.351/DF e da ADI n 1.354/DF, quando se
encontrava em xeque o art. 13 da Lei n 9.096/95 e seus consectrios.
Referido dispositivo abrangia a denominada clusula de barreira, por
meio da qual se vedava o funcionamento parlamentar, nas diversas Casas
Legislativas, dos partidos que no obtivessem representao suficiente na

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Cmara dos Deputados. Vide o mencionado dispositivo legal:

Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em


todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido
representante, o partido que, em cada eleio para a Cmara
dos Deputados obtenha o apoio de, no mnimo, cinco por cento
dos votos apurados, no computados os brancos e os nulos,
distribudos em, pelo menos, um tero dos Estados, com um
mnimo de dois por cento do total de cada um deles.

Essa regra de acesso tinha repercusses em outras questes, como no


enquadramento do partido para a definio do tempo de propaganda
partidria semestral, na distribuio dos recursos do fundo partidrio,
entre outras questes transitrias, conforme se verifica nos dispositivos
seguintes:

Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral, dentro de cinco


dias, a contar da data do depsito a que se refere o 1 do
artigo anterior, far a respectiva distribuio aos rgos
nacionais dos partidos, obedecendo aos seguintes critrios:
I - um por cento do total do Fundo Partidrio ser
destacado para entrega, em partes iguais, a todos os partidos
que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior
Eleitoral;
II - noventa e nove por cento do total do Fundo Partidrio
sero distribudos aos partidos que tenham preenchido as
condies do art. 13, na proporo dos votos obtidos na ltima
eleio geral para a Cmara dos Deputados.

Art. 48. O partido registrado no Tribunal Superior


Eleitoral que no atenda ao disposto no art. 13 tem assegurada a
realizao de um programa em cadeia nacional, em cada
semestre, com a durao de dois minutos.

Art. 49. O partido que atenda ao disposto no art. 13 tem


assegurado:

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I - a realizao de um programa, em cadeia nacional e de


um programa, em cadeia estadual em cada semestre, com a
durao de vinte minutos cada;
II - a utilizao do tempo total de quarenta minutos, por
semestre, para inseres de trinta segundos ou um minuto, nas
redes nacionais, e de igual tempo nas emissoras estaduais.

Da discusso, no que concerne ao direito dos partidos polticos na


utilizao do tempo de propaganda partidria, cabe destacar as
concluses veiculadas pelo Ministro Marco Aurlio, in verbis:

O que se contm no artigo 17 da Carta Federal diz


respeito a todo e qualquer partido poltico legitimamente
constitudo, no encerrando a norma maior a possibilidade de
haver partidos de primeira e segunda classes, partidos de
sonhos inimaginveis em termos de fortalecimento e partidos
fadados a morrer de inanio, quer sob o ngulo da atividade
concreta no Parlamento, sem a qual injustificvel a existncia
jurdica, quer da necessria difuso do perfil junto ao eleitorado
em geral, dado indispensvel ao desenvolvimento relativo
adeso quando do sufrgio, quer visando, via fundo partidrio,
a recursos para fazer frente impiedosa vida econmico-
financeira. Em sntese, tudo quanto venha balha em conflito
com os ditames maiores, os constitucionais, h de merecer a
excomunho maior, o rechao por aqueles comprometidos com
a ordem constitucional, com a busca do aprimoramento
cultural.

Vide, ainda, trecho do voto do eminente Ministro Gilmar Mendes:

Ademais, como j observado, faz-se mister notar que o


princpio da igualdade de chances entre os partidos polticos
parece encontrar fundamento, igualmente, nos preceitos
constitucionais que instituem o regime democrtico,
representativo e pluripartidrio (CF, artigos 1, V e pargrafo
nico). Tal modelo realiza-se, efetivamente, atravs da atuao

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dos partidos, que so, por isso, elevados condio de


autnticos e peculiares rgos pblicos ainda que no estatais, com
relevantes e indispensveis funes atinentes formao da
vontade poltica, criao de legitimidade e ao processo
contnuo de mediao (Vermittlung) entre povo e Estado (Lei
5.682/71, art. 2).
Esta mediao tem seu ponto de culminncia na realizao
de eleies, com a livre concorrncia das diversas agremiaes
partidrias.
(...)
Portanto, no se afigura necessrio despender maior
esforo de argumentao para que se possa afirmar que a
concorrncia entre os partidos, inerente ao prprio modelo
democrtico e representativo, tem como pressuposto
inarredvel o princpio de igualdade de chances.
(...)
Assinale-se, porm, que, tal como observado, o princpio
da igualdade de chances entre os partidos polticos abrange
todo o processo de concorrncia entre os partidos, no estando,
por isso, adstrito a um segmento especfico. fundamental,
portanto, que a legislao que disciplina o sistema eleitoral, a
atividade dos partidos polticos e dos candidatos, o seu
financiamento, o acesso aos meios de comunicao, o uso de
propaganda governamental, dentre outras, no negligencie a
ideia de igualdade de chances sob pena de a concorrncia entre
agremiaes e candidatos se tornar algo ficcional, com grave
comprometimento do prprio processo democrtico.

Aderindo ao contedo dos votos citados, tenho que tais concluses


refletem ineludivelmente na composio dos critrios de diviso do
tempo de rdio e televiso destinados propaganda eleitoral, tal qual se
reconheceu em relao ao funcionamento parlamentar e distribuio do
fundo partidrio e do tempo destinado propaganda partidria.
Esse instrumento de divulgao autoriza o uso de espao de
comunicao essencial para a efetiva participao no pleito eleitoral, sem
o qual a concorrncia torna-se deficiente ou mesmo inexistente para o

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partido poltico preterido.


Observo, contudo, quanto ao ponto chave do questionamento, que o
legislador infraconstitucional foi atento a um padro equitativo de
isonomia, melhor dizendo, ponderou os aspectos formal e material do
princpio da igualdade.
A soluo interpretativa reclamada pelo requerente, na direo do
tratamento absolutamente igualitrio entre todos os partidos, com a
consequente distribuio do mesmo tempo de propaganda, no
suficiente para espelhar a multiplicidade de fatores que influenciam o
processo eleitoral, desprezando, caso acatada, a prpria essncia do
sistema proporcional.
Nesse sentido, a lei distinguiu, em um primeiro momento, os
partidos que no tm representao na Cmara Federal dos partidos
que a tm. Distribuiu, ento, um tero do tempo de forma igualitria
entre todos os partidos/coligaes concorrentes e dois teros do tempo
somente entre os partidos com representao na Cmara dos Deputados
(art. 47, 2, I, da Lei 9.504/97). Nesse ponto, adotou, isoladamente, o
critrio da representao.
Atento a essa particularidade, entendo possvel, e
constitucionalmente aceitvel, a adoo de tratamento diversificado,
quanto diviso do tempo de propaganda eleitoral gratuita, para
partidos com e sem representao na Cmara dos Deputados.
O critrio adotado, do mesmo modo que reserva espao destinado
s minorias, no desconhece a realidade histrica de agregao de
representatividade poltica experimentada por diversos partidos
polticos que na atualidade dominam o cenrio poltico.
Com efeito, no h igualdade material entre agremiaes partidrias
que contam com representantes na Cmara Federal e legendas que,
submetidas ao voto popular, no lograram eleger representantes para a
Casa do Povo. No h como se exigir tratamento absolutamente
igualitrio entre esses partidos, porque eles no so materialmente
iguais, quer do ponto de vista jurdico, quer da representao poltica
que tm. Embora iguais no plano da legalidade, no so iguais quanto

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legitimidade poltica.
Destaque-se que essa desigualdade est na prpria Constituio, que
faz a distino entre os partidos com e sem representao no Congresso
Nacional, albergando a possibilidade desse tratamento diferenciado, por
exemplo, quando permite a inaugurao do controle abstrato de normas e
a impetrao de mandado de segurana coletivo somente aos partidos
polticos com representao no Congresso Nacional. Vide:

Art. 5 ()
(...)
LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser
impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso
Nacional;

Art. 103. Podem propor a ao direta de


inconstitucionalidade e a ao declaratria de
constitucionalidade:
(...)
VIII - partido poltico com representao no Congresso
Nacional.

Vide, ainda, outros casos de tratamento diferenciado, agora


relacionados ao funcionamento parlamentar:

Art. 53. Os Deputados e Senadores so inviolveis, civil e


penalmente, por quaisquer de suas opinies, palavras e votos.
(...)
3 Recebida a denncia contra o Senador ou Deputado,
por crime ocorrido aps a diplomao, o Supremo Tribunal
Federal dar cincia Casa respectiva, que, por iniciativa de
partido poltico nela representado e pelo voto da maioria de
seus membros, poder, at a deciso final, sustar o andamento
da ao.

Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou Senador:

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ADI 4.430 / DF

()
2 - Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato
ser decidida pela Cmara dos Deputados ou pelo Senado
Federal, por voto secreto e maioria absoluta, mediante
provocao da respectiva Mesa ou de partido poltico
representado no Congresso Nacional, assegurada ampla
defesa.
3 - Nos casos previstos nos incisos III a V, a perda ser
declarada pela Mesa da Casa respectiva, de ofcio ou mediante
provocao de qualquer de seus membros, ou de partido
poltico representado no Congresso Nacional, assegurada
ampla defesa.

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero


comisses permanentes e temporrias, constitudas na forma e
com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato
de que resultar sua criao.
1 - Na constituio das Mesas e de cada Comisso,
assegurada, tanto quanto possvel, a representao
proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que
participam da respectiva Casa.

Como se v, da prpria Constituio Federal pode-se extrair a


distino entre partidos com e sem representao no Congresso Nacional.
Mas, evidentemente, no pode a legislao instituir mecanismos
que, na prtica, excluam das legendas menores a possibilidade de
crescimento e de consolidao no contexto eleitoral, devendo ser
assegurado um mnimo razovel de espao para que esses partidos
possam participar e influenciar no pleito eleitoral, propiciando,
inclusive, a renovao dos quadros polticos.
Dessa perspectiva, e com a premissa da inconstitucionalidade da
expresso e com representao na Cmara dos Deputados, antes
analisada, o tempo outorgado proporcionalmente representatividade,
embora dividido de forma distinta entre as agremiaes, no nulifica a
participao de nenhuma legenda concorrente.

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Em verdade, como salientado, j na edio da Lei n 9.100/95, para a


eleio municipal de 1996, foi resguardada a distribuio igualitria de
um quinto do tempo entre os partidos e coligaes sem representao na
Cmara dos Deputados(art. 57, I).
Ressalte-se que, no mesmo vetor, a Lei n 9.504/97, ora em apreo,
ampliou o piso de propaganda eleitoral no rdio e na televiso, de
um quinto para um tero do espao gratuito de divulgao de
candidaturas, ampliando, desse modo, o espao de comunicao das
legendas menores e sua participao na propaganda eleitoral gratuita.
Por sua vez, a legislao estabeleceu, ainda, num segundo momento,
outro critrio de distino, qual seja, a proporcionalidade da
representao, distribuindo os dois teros do tempo restante
proporcionalmente ao nmero de representantes de cada
partido/coligao na Cmara dos Deputados (art. 47, 2, II, da Lei
9.504/97). Por que no distribuiu o legislador o tempo de dois teros
igualitariamente entre todos os partidos que possuem representantes
na Cmara Federal?
Evidentemente, no se pode colocar em igualdade de situaes
partidos que, submetidos ao teste de representatividade, angariaram
maior legitimao popular do que outros.
A soberania popular, consagrada no pargrafo nico do artigo
inaugural da Constituio Federal de 1988 (Todo o poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituio), e que constituiu elemento nuclear da
democracia, manifesta pelo povo, de maneira mais pujante, no
momento do voto.
Do ponto de vista emprico, talvez este seja o ato que mais se
assemelha ao ideal de contrato social, manifestado por Rousseau e outros:
a outorga ao eleito do mandato de representao poltica e da
legitimidade para a definio dos rumos do Estado.
Desprezar essa realidade, no momento de se compor a diviso do
tempo de propaganda, menoscabar, em certa medida, a voluntas
populi.

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Assevero, outrossim, que o critrio de diviso adotado


proporcionalidade da representao na Cmara dos Deputados guarda
propriedade com a finalidade colimada de representatividade
proporcional. A Cmara dos Deputados a Casa Legislativa de
representao do povo, podendo a eleio de seus membros servir de
critrio de aferio, tanto quanto possvel, da legitimidade popular:

Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de


representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em
cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal.

Tendo o Brasil adotado, em relao s eleies parlamentares, o


sistema proporcional, a diviso do tempo da propaganda eleitoral, de
forma semelhante, tambm agasalha a diferenciao de acordo com a
representao da legenda na Cmara dos Deputados.
Nas palavras de Orides Mezzaroba,

[c]om a adoo do sistema proporcional (art. 45) garante-


se constitucionalmente, sobretudo no Legislativo, a fidelidade
da representao quela pluralidade de ideias existentes no
interior da Sociedade brasileira (Introduo ao Direito
Partidrio Brasileiro. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2004. p. 238).

Como salientei antes, a representao do povo, em mxima


instncia, conferida Cmara dos Deputados, sendo legtimo pressupor
que a representatividade de seus membros apresenta-se como medida
adequada e razovel para a diviso do tempo de acesso ao rdio e
televiso.
Sendo a Cmara Federal o espelho das diversas tendncias
presentes na sociedade, levar em considerao a fora eleitoral de cada
uma dessas tendncias consonante com o sistema de representao
proporcional.
Da se v que os critrios equitativos adotados nos incisos I e II do
2 do art. 47 da Lei 9.504/97 decorrem todos do prprio regime

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democrtico e da lgica da representatividade proporcional, sem


descuidarem, por outro lado, da garantia do direito de existncia das
minorias.
O acesso gratuito ao rdio e televiso, de forma proporcional
representao do partido mas sem excluir desse acesso, conforme
assegurado no art. 17, 3, da Lei Maior, aquelas agremiaes que no
possuem representantes na Cmara Federal, viabiliza a presena das
condies necessrias para que os partidos/coligaes e seus candidatos
possam divulgar e promover, em igualdade material de condies, o
debate democrtico sobre suas propostas e ideias.
Por todas essas razes, Senhores Ministros, entendo que os incisos I
e II do 2 do art. 47 da Lei n 9.504/97, em consonncia com a clusula
democrtica e com o sistema proporcional, estabelecem regra de
equidade, resguardando o direito de acesso propaganda eleitoral das
minorias partidrias e pondo em situao de privilgio no odioso
aquelas agremiaes mais lastreadas na legitimidade popular.

7) PARTICIPAO NO HORRIO ELEITORAL GRATUITO DE CANDIDATOS


OU MILITANTES DE PARTIDO POLTICO INTEGRANTE DA COLIGAO EM
MBITO NACIONAL NOS PROGRAMAS

Antes de adentrar na anlise relativa criao de partido novo e s


possveis alteraes na representatividade da Cmara dos Deputados
para fins de propaganda eleitoral gratuita, cabe, rapidamente, afastar a
impugnao do Partido Humanista da Solidariedade (PHS) ao 6 do art.
45 da Lei n 9.504/97. Vide o dispositivo questionado:

Art. 45. A partir de 1 de julho do ano da eleio,


vedado s emissoras de rdio e televiso, em sua programao
normal e noticirio:
()
6 permitido ao partido poltico utilizar na propaganda
eleitoral de seus candidatos em mbito regional, inclusive no
horrio eleitoral gratuito, a imagem e a voz de candidato ou

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militante de partido poltico que integre a sua coligao em


mbito nacional.

Segundo o PHS a disposio seria inconstitucional, por agresso ao


carter nacional dos partidos polticos (art. 17, I, CF/88) e aos princpios
da legalidade e da moralidade administrativa, pois facilitaria negociaes
esprias do horrio gratuito da propaganda eleitoral na formao de
coligaes partidrias.
Acerca da exigncia do carter nacional dos partidos polticos, Jos
Jairo Gomes destaca:

A exigncia de expresso nacional visa afastar a


estruturao de agremiaes com carter meramente local ou
regional. Historicamente, trata-se de reao s oligarquias
estaduais e ao regionalismo poltico imperante na Repblica
Velha. Nesta, sobressaam partidos polticos estaduais, sendo os
principais o Partido Republicano Paulista (PRP) e o Partido
Republicano Mineiro (PRM). Da o predomnio das oligarquia
cafeeiras paulistas e mineiras, que controlavam o governo
federal, fato conhecido como poltica do caf-com-leite; tal
expresso alude ao maior produtor e exportador de caf (So
Paulo), e ao tradicional produtor de leite e derivados Minas.
(op. cit. p. 90)

Ao confrontar o contedo do 6 do art. 45 da Lei n 9.504/97, ora


em anlise, com a exigncia insculpida no preceito constitucional, verifico
que no h violao do texto constitucional.
Em sentido contrrio, o dispositivo questionado, ao possibilitar ao
partido poltico que se utilize, na propaganda eleitoral em mbito
regional, da imagem e da voz de candidato ou militante de partido
poltico que integre a sua coligao em mbito nacional, refora esse
carter nacional do partido poltico, pois a permissividade do dispositivo
diretamente vinculada existncia de coligao em mbito nacional.
Com efeito, como bem salientado pela Procuradoria-Geral da
Repblica, no h que se falar em

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inconstitucionalidade na norma do art. 45, 6, da Lei n


9.504, pois, ao contrrio do que diz o autor ela no mitiga, e sim
refora o carter nacional dos partidos polticos previsto no
artigo 17, inciso I, da Constituio Federal. O contrrio, ou seja,
impedir que militantes ou candidatos de partido poltico que
integrem sua coligao nacional participem da propaganda
regional, que se traduziria em regionalizao das disputas
eleitorais (...).

Ressalto, ainda, por oportuno, os princpios da autonomia e da


liberdade de associao partidria, dispostos no 1 do art. 17 da
Constituio Federal, in verbis:

assegurada aos partidos polticos autonomia para


definir sua estrutura interna, organizao e funcionamento e
para adotar os critrios de escolha e o regime de suas
coligaes eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculao entre
as candidaturas em mbito nacional, estadual, distrital ou
municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de
disciplina e fidelidade partidria.

Acerca da liberdade na formao de coligao partidria, que , na


essncia, contrria verticalizao obrigatria, o Ministro Celso de
Mello, em deciso no MS n 30.380, destacou, de forma acurada como
sempre, o seguinte:

A coligao partidria, como se sabe, constitui a unio


transitria de dois ou mais partidos polticos, vocacionada a
funcionar, nos termos do 1 do art. 6 da Lei 9.504/1997, como
um s partido no relacionamento com a Justia eleitoral e no
trato dos interesses interpatidrios, objetivando viabilizar, aos
organismos partidrios que a integram, a conquista e o acesso
ao poder poltico (...), alm de fortalecer, no contexto do
processo eleitoral, a representatividade e a sobrevivncia das
pequenas agremiaes partidrias (...). Para esse efeito, as

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coligaes partidrias que conferem maior eficcia ao,


conjunta e solidria, dos partidos coligados acham-se
investidas de expressivas prerrogativas de ordem jurdico-
eleitoral (...). (MS n 30.380-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe
de 3/10/08).

Ademais, cumpre ressaltar a resposta firmada pelo Tribunal


Superior Eleitoral na Consulta n 1209-49. Vide:

CONSULTA. PROPAGANDA ELEITORAL.


UTILIZAO DE IMAGEM E VOZ DE CANDIDATO A
PRESIDENTE DA REPBLICA. PROGRAMA ELEITORAL.
MBITO REGIONAL. ARTS. 45, 6, E 54, DA LEI N 9.504/97.
1. Candidato a cargo majoritrio na circunscrio do
Estado no pode utilizar na sua propaganda eleitoral imagem
e voz de candidato a Presidente da Repblica ou militante do
mesmo partido quando seu partido estiver coligado em
mbito regional com outro que tambm tenha lanado
candidato a Presidente da Repblica.
2. Candidato a cargo majoritrio na circunscrio do
Estado no pode utilizar na sua propaganda eleitoral imagem
e voz de candidato a Presidente da Repblica ou de militante
de partido diverso em conjunto com candidato a Presidente
da Repblica do seu prprio partido, ainda que esses dois
partidos estejam coligados em mbito regional, de acordo com
o que dispes o art. 54 da Lei 9.504/97.
3. Consulta conhecida e respondida negativamente aos
dois questionamentos.
Resolvem os Ministros do Tribunal Superior Eleitoral, por
maioria, responder negativamente a ambas as questes, nos
termos do voto do relator (Res. n 23.292 de 29/6/10, Rel. Min.
Aldir Passarinho, DJe de 11/2/11).

Ainda com relao consulta acima citada, para aclarar o contedo


do 6 do art. 45 da Lei n 9.504/97, vale transcrever trechos do voto do
eminente Relator, Ministro Aldir Passarinho Junior:

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(...) Por outro lado, o art. 45. 6, da Lei n 9.504/97,


introduzido pela Lei n 12.034/2009 e reproduzido no art. 6 da
Resoluo n 23.191/2010, permite a utilizao da imagem e da
voz de candidato de mbito nacional em programa eleitoral de
candidato regional desde que o partido do candidato regional
integre a coligao em mbito nacional ()
(...)
Na hiptese legal, portanto, a coligao existe em mbito
nacional, enquanto na esfera regional o candidato concorre
apenas sob a legenda do seu partido. Nesse contexto, a lei
permite ao candidato em mbito regional filiado ao partido A
utilizar na sua propaganda eleitoral a imagem e a voz de
candidato a Presidente que concorra pela coligao AB.
Dessa forma, para que seja possvel a participao de
candidato a Presidente da Repblica na propaganda eleitoral de
candidato regional de outro partido a lei pressupe a existncia
de coligao em mbito nacional.
Na consulta ora trazida apreciao desta c. Corte, repito,
os questionamentos tratam de caso diverso, no qual a coligao
existe em mbito regional. Questiona-se acerca da possibilidade
de se utilizar, na propaganda eleitoral de candidato a cargo
majoritrio regional integrante de coligao AB a imagem e a
voz de candidato a Presidente da Repblica filiado ao partido
A, considerando que o partido B tambm possui candidato
Presidncia da repblica.
Nessa hiptese, ento, entendo que a resposta aos dois
questionamentos deve ser negativa, de acordo com o disposto
nos arts. 54 e 45, 6, da Lei n 9.504/97 (...).

Entendo, portanto, que o contedo do art. 45, 6, da Lei n 9.504/97


no afronta a exigncia de observncia do carter nacional pelos partidos
polticos, reforando, ao contrrio, as diretrizes de tal exigncia
constitucional.
Saliente-se, contudo, que, a exemplo da consulta acima citada, a
Justia Eleitoral pode ponderar sobre eventuais abusos e excessos na

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participao de figuras nacionais nas propagandas locais.


Por outro lado, quanto s alegaes de violao dos princpios da
legalidade e da moralidade administrativa, acertadas as consideraes da
Advocacia-Geral da Unio:

Tambm por serem entidades de direito privado, alheias


estrutura da Administrao Pblica, no so aplicveis as
disposies constantes do artigo 37, caput, da Constituio aos
partidos polticos e coligaes. que, com relao s
agremiaes partidrias, os pressupostos constitucionais de
constituio e funcionamento esto previstos no artigo 17 da
Carta.
Desse modo, os princpios da legalidade e moralidade
administrativas no servem como parmetros de controle de
constitucionalidade com relao norma constante do artigo
45, 6, da Lei 9.504/97.

Com efeito, como conclui a douta Procuradoria-Geral da Repblica,


a invocao de princpios que norteiam a Administrao Pblica , por bvias
razes, descabida aqui.

Constitucional, portanto, o art. 45, 6, da Lei n 9.504/97.

8) A CRIAO DOS PARTIDOS POLTICOS E AS ALTERAES DE


REPRESENTATIVIDADE NA CMARA DOS DEPUTADOS

Na ADI n 4.795/DF, busca-se, especificamente, emprestar


interpretao conforme Constituio ao mesmo inciso II do 2 do art.
47 da Lei n 9.504/97 (Lei das Eleies), no sentido de

afastar qualquer inteleco que venha a estender s


agremiaes poltico-partidrias que no elegeram
representantes na Cmara dos Deputados o direito de
participar do rateio proporcional de dois teros do tempo
reservado propaganda eleitoral gratuita no rdio e na TV.

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A problemtica ora em anlise, mais do que a questo acerca da


titularidade do mandato poltico, passa pela definio das prerrogativas
de que dispe um partido poltico criado no curso da legislatura da
Cmara dos Deputados, o qual, por bvio, no ter participado das
eleies na qual tenham sido eleitos os representantes do povo.
Antes de tudo, porm, primordial termos em mente o processo
histrico de formao dos partidos polticos no Brasil e suas repercusses
no desenvolvimento do sistema proporcional de representao de listas
abertas.

8.1) PROCESSO HISTRICO DE FORMAO DOS PARTIDOS POLTICOS


NO BRASIL E O PROCESSO DE IMPLANTAO DA REPRESENTAO
PROPORCIONAL (SISTEMA DE LISTAS ABERTAS)

A histria dos partidos polticos no Brasil e a adoo do sistema


proporcional de listas abertas demonstram, mais uma vez, a importncia
do permanente debate entre elites locais e elites nacionais no
desenvolvimento de nossas instituies.
Na presente anlise, essa ideia recai sobre a histrica dificuldade de
surgimento e fortalecimento dos partidos nacionais, diante da inegvel
fora das autoridades locais.
Durante o Brasil Colnia, a ideia mais prxima de posies
partidrias embora eles mais se aproximassem de simples faces,
para usar a expresso de Afonso Arinos se configurava no debate entre
o grupo republicano, defensor da independncia, e o dos corcundas,
portugueses regressistas.
Relativamente ao Perodo Imperial, afirma Samuel Dal-Farra
Naspolini que, nos primeiros anos de sua vida independente, a Nao
brasileira no conhecia partidos propriamente ditos(op. cit. p. 136). Foi
durante o Perodo Regencial (1831-1840), em razo da ausncia
temporria do Poder Moderador, que surgiram, com fora, as primeiras
tendncias de opinio relativamente estveis:

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(...) os restauradores unir-se-iam paulatinamente ala


moderada do pensamento liberal brasileiro (regressistas),
advogando sobretudo a centralizao do poder no Rio de
Janeiro, enquanto uma maior autonomia para as provncias e
uma interpretao ampliativa das liberdades pblicas
reconhecidas pela Constituio de 1824 eram princpios
defendidos pela correntes oposta, a dos liberais autnticos
(NASPOLINI, Samuel Dal-Farra. op. cit., p. 137).

Desses grupos surgem os dois grandes partidos do Imprio, os


partidos Conservador e Liberal, que divergiam, sobretudo, em relao ao
grau de centralizao poltica do Imprio e ao poder deferido s
provncias.
Com a Repblica e a adoo do federalismo, sobressaem as antigas
provncias, agora Estados-membros. Afonso Arinos lembra que [a]
mentalidade republicana era federal em primeiro lugar; em segundo, anti-
partidria, no sentido nacional, tendo a nova elite republicana
verdadeira ojeriza, hostilidade aos partidos nacionais (Histria e teoria
dos partidos polticos no Brasil. 3. ed. So Paulo: Alfa-Omega, 1980. p.
53-54).
Em consequncia disso, ganham poder e espao as oligarquias rurais
regionais, sobressaindo, conforme retratado por Victor Nunes Leal em
sua clssica obra Coronelismo, enxada e voto, a chamada poltica dos
governadores, cujo elo primrio era a poltica dos coronis.
Com o coronelismo, e seu inerente sistema de reciprocidade, d-se
a manipulao do voto pelos chefes locais, em torno dos quais se
arregimentavam as oligarquias locais. Nas palavras de Nunes Leal,
[e]ssa poderosa realidade reflete-se de modo sintomtico na vida dos partidos,
agravando os embaraos que lhes advm da organizao federativa do pas
(Coronelismo, enxada e voto. 3. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997.
p. 271).
Com efeito, o eleitorado era dominado pelas situaes estaduais. A
base da poltica era o domnio dos governadores sobre o voto. Deixava-se

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ADI 4.430 / DF

de lado a ideia de partidos nacionais, que poderiam trazer riscos para a


autonomia dos Estados, e surgiam os famosos P. R. [Partidos
Republicanos] em quase todo o Brasil (Afonso Arinos. op. cit. p. 57).
Como explicita Samuel Dal-Farra Naspolini:

As atividades partidrias, conquanto exista, desenvolve-


se em termos estritamente regionais, tratando-se, no mais das
vezes, de grupos oligrquicos reunidos em torno de um lder ou
famlia. As iniciativas pioneiras de partidos nacionais, todas
elas genuinamente parlamentares, malogram: assim o Partido
Republicano Federal de Francisco Glicrio (1893-1897), o
Partido Republicano Conservador de Pinheiro Machado (1910-
1914) e o Partido Republicano Liberal de Rui Barbosa.
Dominam a cena poltica os partidos republicanos regionais dos
dois Estados mais ricos da Federao, So Paulo e Minas Gerais,
que, de forma praticamente ininterrupta, se revezam na
presidncia da Repblica por cerca de quarenta anos (op. cit.,
p. 139).

De igual modo, juridicamente, os partidos ento existentes no


tinham sequer disciplina especfica, fundavam-se no direito geral de
associao civil, regulado pelo Cdigo Civil de 1916.
Foi somente aps a Revoluo de 1930 e de suas histricas
consequncias no Direito Eleitoral nacional, com a edio do Decreto
21.076, de 1932, primeiro Cdigo Eleitoral brasileiro, que se passou a ter
um instrumento jurdico nacional reconhecendo a existncia jurdica dos
partidos polticos e regulando o seu funcionamento. De acordo com esse
regramento, os partidos polticos podiam ser (art. 18): (i) permanentes,
adquirindo personalidade jurdica mediante inscrio no registro a que se
refere o art. 18 do Cdigo Civil; (ii) provisrios, formados
transitoriamente para disputar as eleies; ou (iii) equiparados s
associaes de classe legalmente constitudas. Segundo aquele dispositivo
legal, eram admitidas, ainda, as candidaturas avulsas (art. 88, pargrafo
nico), desde que requeridas por um nmero mnimo de eleitores, e
permitidos os partidos estaduais.

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Mudanas como essas no surtiriam efeitos de um dia para o outro.


Nas palavras de Afonso Arinos,

[a] nacionalizao dos partidos s poderia vir mais


tarde. No estava, ainda, dentro da mentalidade da poca.
Seria fruto da evoluo natural do pensamento poltico e
tambm da experincia centralizadora da ditadura (op. cit. p.
63, grifos nossos).

Como esperado, o domnio dos partidos estaduais perdurou. Como


lembra Samuel Dal-Farra Naspolini, no obstante o surgimento de
algumas novas legendas, derivadas de rupturas nas oligarquias locais
produzidas pelo Movimento de 1930, tais como o Partido Democrtico
Paulista e o Partido Libertador Gacho,

[esses] tmidos avanos refletem, a bem da verdade,


muito da origem social e ideolgica dos revolucionrios,
divididos entre o movimento tenentista, reformador, mas, por
essncia, avesso ao pluralismo e aos partidos polticos, e
oligarquias regionais, como a mineira e a gacha, que
enxergavam na Revoluo apenas um instrumento para apear
do poder federal a elite cafeicultora paulista (op. cit., p. 142).

Com o golpe de 1937, um dos primeiros atos do Estado Novo foi a


edio do Decreto-lei n 37, de 2 de dezembro de 1937, que dissolveu
compulsoriamente todos os partidos polticos, cominando penas severas
aos seus transgressores.
Esse decreto-lei somente foi revogado com a edio, em 1945 - j no
final da ditadura Vargas mas se beneficiando de sua influncia
centralizadora, do Decreto-lei n 7.586, tambm conhecido como Lei
Agamenon Magalhes, com o qual, finalmente, se passou a exigir dos
partidos polticos uma atuao em mbito nacional. Segundo Afonso
Arinos,

Neste ponto a influncia centralizadora do Estado Novo

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foi benfica. Aquilo que no tinha conseguido a Constituinte de


1934 o reconhecimento solene dos partidos como instrumento
de governo e a imposio do seu carter nacional a
Constituio de 1946 j encontra feito, atravs da lei eleitoral da
ditadura.
E, achando o caminho aberto, no teve mais que conserv-
lo, o que fez sem dificuldades. Foi, no h dvida, um grande
passo, o do decreto 7.586.
O processo histrico da nacionalizao dos partidos achou
neste diploma uma acolhida estimulante para seu
desenvolvimento. As condies gerais eram mais favorveis a
essa acolhida. Progredira a mentalidade partidria e se
enriquecera com a experincia de 1932-1937 (op. cit. p. 80).

Procurava-se, ento, estimular a mentalidade partidria nacional,


impondo a criao de partidos em bases nacionais (LEAL, Victor Nunes.
op. cit., p. 262). Buscava-se, com isso, diminuir a fora das elites regionais,
afastando-se, juntamente com os partidos estaduais, a sombra das
disputas locais e a possibilidade de captura do poder central por partido
de carter (interesse) fracionrio.
Inegavelmente, a ausncia de representatividade histrica dos
partidos polticos brasileiros e o permanente debate sobre a contraposio
entre a unidade nacional e a fora das elites locais refletem no prprio
desenvolvimento do sistema de representao proporcional brasileiro.
O fato de no se conhecer um verdadeiro sistema partidrio de
mbito nacional (presente o mundo real), embora necessrio para
assegurar a unidade da Nao, e de se ter, primordialmente, uma base
eleitoral regional revela a necessidade de se conferir, embora adotando
o sistema proporcional, representao s elites locais, por intermdio do
voto uninominal em circunscrio que coincide com os estados da
federao.
Como j salientado, o sistema proporcional no Brasil teve seu incio
em 1932, com o Cdigo Eleitoral, consubstanciado pelo Decreto n 21.076,
sob a gide da Constituio de 1891, que consagrava o princpio da
representatividade.

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Contudo, ainda durante o Imprio, ilustres como o maranhense Joo


Mendes de Almeida e o cearense Jos de Alencar, em razo dos reflexos
das ideias de representao que afloravam na Europa, j defendiam a tese
da representao proporcional.
Como informa Juliano Machado Pires, em dissertao sobre o
processo de implantao da representao proporcional no Brasil, em
1870, Joo Mendes de Almeida, eleito deputado pela provncia de So
Paulo, apresentou o Projeto de Lei n 251, propondo que o pas adotasse a
representao pessoal com voto contingente, que consistia na diviso
dos votos por classe e dependendo da quantidade e do tipo de votos recebidos, os
candidatos seriam separados em trs tipos de turmas, chamadas de especiais,
gerais ou subsidirias. Embora sequer tenha sido discutida, a proposta
demonstra a presena dos pensamentos de representao proporcional entre os
parlamentares brasileiros (A inveno da lista aberta: o processo de
implantao da representao proporcional no Brasil. Dissertao
apresentada ao Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro/
Iuperj para a obteno da titulao de Mestre em Cincia Poltica. Braslia:
2009. fl. 22).
Trs anos depois, em 1873, Jos de Alencar, parlamentar pelo Cear,
apresentou um projeto de Reforma Eleitoral, abordando, de forma
profunda, a questo da representao das minorias e a necessidade de um
sistema apto a viabilizar a genuna representao. Mas, nas palavras do
escritor:

H anos que o autor desta obra se occupou da questo


eleitoral, base do governo representativo.
Em janeiro de 1859 inseriu no Jornal do Commercio
alguns artigos no desgnio de resolver o difficil problema da
representao da minoria. Propunha o meio pratico de
restrico do voto de modo a deixar margem sufficiente para
que fosse tambm apurado o voto das fraces.
Em termos mais positivos, o numero de votados devia ser
inferir ao nmero de eleitos na proporo conveniente para
garantir uma representao minoria sem risco da maioria

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(Systema representativo. ed. fac-sim. Braslia: Senado Federal,


1996. p. 3).

Os questionamentos de Alencar acerca do sistema eleitoral brasileiro


vieram a refletir, inicialmente, na edio do Decreto n 2.675, de 1875,
conhecido como Lei do Tero, e, finalmente, no Cdigo Eleitoral de 1932.
A Lei do Tero foi assim chamada porque os eleitores votavam em
dois teros do nmero total de candidatos a serem eleitos, sendo dois
teros dos cargos preenchidos pela maioria e um tero, pela minoria. Essa
foi a primeira formulao legal de representao das minorias no Brasil.
Com a edio da Lei n 3.029, de 1881, denominada Lei Saraiva
que recebeu essa denominao porque o Conselheiro Saraiva foi o
responsvel pela reforma eleitoral, tendo encarregado Rui Barbosa de
redigir o projeto da nova lei aboliram-se as eleies indiretas, adotadas
desde 1821, introduzindo-se, assim, as eleies diretas e por distrito
para deputados da Assembleia Nacional.
Precursor do sistema proporcional na Repblica, Assis Brasil
publicou, em 1893, seu principal livro, Democracia representativa do
voto e do modo de votar, escrito como justificativa para mais um projeto
de reforma da legislao eleitoral brasileira. Nas ainda atuais palavras de
Assis Brasil, que se autointitulava representante da Nao:

Antes de tudo, e no tendo em vista se no o mais


elementar esprito de justia, parece claro que a maioria dos
eleitores deve fazer a maioria dos representantes, mas no a
unanimidade da representao se esta representao nacional
e no de um partido, ela deve refletir, tanto quanto possvel
como hbil miniatura, a situao geral, a soma das opinies
do povo que compem a nao. A minoria tem o direito de ser
representada, e preciso reconhec-lo e satisfaz-lo
(Democracia representativa - do voto e do modo de votar. 3. ed,
refundida, Lisboa: Guillard, Aillaud & C.a, pref. 1893. p. 131,
grifos nossos).

Defendia, ainda, Assis Brasil a necessidade de formao de uma

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nica circunscrio nacional como instrumento de se obter o que


chamava de nacionalizao do voto e da representao. Mas teve de ceder
dessa proposio, em razo da vasta extenso do pas, preferindo, por
fim, a representao por Estado,

pois no de esperar que jamais se estabelea unidade de


collegio neste incommensurvel colosso, cujas provincias,
federadas por um vinculo mais sentimental do que politico,
so mais diversas em muitos casos entre si do que algumas
naes independentes em relao a outras e encerram muitas
dellas mais territorio ou mais populao do que quasi todos os
Estados soberanos da America Latina (op. cit. p. 213-214, grifos
nossos).

Assis Brasil reconhecia a dificuldade para a emergncia de


verdadeiros partidos polticos no Pas, ponderando, no obstante, que tal
razo no se poderia transformar em um empecilho ao desenvolvimento
de um sistema de representao, pois

[a] diviso dos cidados em partidos se torna fenmeno


inevitvel logo que a vida nacional comea a formalizar-se,
ainda que no mui nitidamente. A existncia de partidos , pois,
um fato com o qual se tem de contar necessariamente na
evoluo das naes (apud BROSSARD, Paulo (org.). Ideias
polticas de Assis Brasil. Braslia: Senado Federal, 1989. v. 3. p.
317-335).

Com efeito, embora a adoo do sistema proporcional seja obra do


Cdigo Eleitoral de 1932, resultado da Revoluo de 1930, foram as obras
de Assis Brasil que, desde os primrdios do regime republicano at as
vsperas da Revoluo, [focalizaram e expuseram] assim o mximo
problema poltico da Nao, jamais resolvido e que nunca se tentara
resolver integral e racionalmente (CABRAL, Joo C. da Rocha. Cdigo
Eleitoral da Repblica dos Estados Unidos do Brasil - Decreto n. 21.076,
de 24 de fevereiro de 1932. 3. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1934. p. 6).

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Juliano Machado Pires cita interessante detalhe desse momento


histrico, que bem demonstra a importncia para Assis Brasil do sistema
por ele defendido:

Antes de tomar posse, Vargas j articulava a escolha dos


nomes que iriam integrar o ministrio do Governo Provisrio.
Escolhe Assis Brasil para a pasta da Agricultura, Indstria e
Comrcio. Conforme Vargas escreveu em seu dirio, a escolha e
a prpria nomeao de Assis se deram sem que o lder do
Partido Libertador tivesse sido consultado. Getlio no quis
correr o risco de ouvir uma resposta negativa (VARGAS, 1995).
Assis Brasil aceitou por telegrama a oferta.
Os jovens adeptos do Partido Libertador reagiram mal ao
convite. Eles no aceitavam que o propagandista da repblica e
lder civil dos maragatos e tenentistas, aceitasse ser auxiliar do
nouveau riche da Repblica. Afinal, para esses jovens, o correto
seria o contrrio. Em visita ao jornal Estado do Rio Grande,
rgo oficial do P. L., Assis disse ao jornalista Mem de S, ento
com 26 anos, olhe, menino, saiba que todo homem tem seu
preo. Eu tenho o meu. No o Ministrio da Agricultura, no.
o Cdigo Eleitoral, que considero a Carta de Alforria do povo
brasileiro. Vou arranc-la do Governo; o meu preo. (S,
1973, p. 124-125). Augusto Ribeiro, (2001, p. 137) em um livro
pr-Vargas, afirma que Assis Brasil teria dito: Getlio vai nos
dar a anistia, o voto secreto e o voto proporcional. por isso
que lutamos h tanto tempo! (op. cit. p. 50-51).

Foi assim, sob forte influncia do sistema proposto por Assis Brasil,
que o primeiro Cdigo Eleitoral brasileiro foi publicado, como o Decreto-
lei n 21.076, em 24 de fevereiro de 1932, trazendo uma srie de inovaes
legislao eleitoral, como o voto secreto, a Justia Eleitoral e o voto
feminino, mas, principalmente, o primeiro modelo de representao
proporcional do pas.
Segundo Assis Brasil, a referida legislao tem muito de original; no
cpia de lei alguma, comea por isto: somos o primeiro pas do mundo que fez

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um Cdigo Eleitoral (op. cit. v. 2, p. 184).


A representao proporcional estava disposta no art. 58 do Decreto e,
j nessa poca, enunciavam as ideias de quociente eleitoral e quociente
partidrio. O quociente eleitoral era determinado pela diviso entre o
nmero de eleitores que concorressem eleio e o nmero de lugares a
serem preenchidos, desprezando-se a frao. J para a determinao do
quociente partidrio, dividia-se o quociente eleitoral pelo nmero de
votos emitidos em cdulas sob a mesma legenda, tambm desprezando a
frao. A votao acontecia em dois turnos simultneos e cada eleitor
podia votar, no primeiro turno, em um s nome e, no segundo turno, em
vrios, a depender do nmero de lugares a preencher. Consideravam-se
eleitos em primeiro turno aqueles candidatos que alcanassem o
quociente eleitoral e, na ordem da votao obtida, tantos candidatos
registrados sob a mesma legenda quanto indicasse o quociente partidrio.
Em segundo turno, eram eleitos os demais candidatos mais votados, at
que fossem preenchidos todos os lugares no preenchidos no primeiro
turno.
De acordo com o Cdigo de 1932, o eleitor votava em um candidato
e essa votao pessoal recebida pelo candidato seria til legenda na
hora de se dividir as vagas do segundo turno (restos aps a aplicao dos
quocientes).
O sistema adotado era, em verdade, um sistema misto: proporcional
no primeiro turno e majoritrio no segundo, pois contemplava a eleio,
em segundo turno, dos mais votados entre os que no haviam alcanado
o quociente eleitoral.
Ademais, o Decreto 21.076/32 permitia, ainda, a apresentao de
candidaturas avulsas, sem vinculao legenda partidria, o que
somente foi vedado na dcada de 40.
A Constituio de 1934 manteve a importncia do regime
representativo. O seu art. 23 determinou que os representantes do povo
na Cmara dos Deputados fossem eleitos mediante sistema proporcional.
Mas, como salienta Vitor Nunes Leal, as crticas ao cdigo eleitoral,
suscitadas pelos pleitos de maio de 1933 e outubro de 1934, motivaram a

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promulgao de outro lei n 48, de 4 de maio de 1935 (op. cit. p. 158).


Com efeito, a Lei n 48, de 1935, modificou o Cdigo Eleitoral de
1932, passando-se a adotar o sistema que hoje conhecemos como de
listas abertas, de forma que as cdulas eleitorais passavam a conter
apenas um nico nome, dando novos contornos ao sistema eleitoral
brasileiro.
Dos debates travados acerca do projeto de lei que resultou nas
referidas alteraes, colhidos do estudo realizado por Juliano Machado
Pires, sobressaem importantes contribuies para a presente anlise.
Cite-se, por oportuno, trecho do debate em torno do voto
uninominal:

Barreto Campelo [...] O Cdigo colheu o voto natural


do brasileiro, o voto espontneo, o voto primitivo, que o voto
uninominal. Na verdade, a maneira instintiva, primria e
humana de votar o voto individual.
Pedro Aleixo No conheo outro voto que no seja
individual; mesmo dentro das organizaes sempre assim.
Barreto Campelo No exato; o voto de partido voto
de consrcio; no se vota a de homem para homem.
Pedro Aleixo Mas sempre de modo individual que se
vota, preferindo este ou aquele partido.
Barreto Campelo O voto de legenda completamente
oposto ao princpio individualista; uma forma coletivista, em
oposio individualista (DPL, 1935, p. 1201-1206) (op. cit. p.
110).

Ainda sobre a escolha do sistema proporcional, vale mencionar a


defesa de Joo Villasbas da adoo do sistema de listas fechadas, de
forma que a ordem de votao dos candidatos fosse aquela dada no
registro pelos respectivos partidos. O sistema proposto, no entanto, foi
combatido por Pedro Aleixo:

Joo Villasbas A classificao deve ser dada pelos


partidos. Se o partido arca com a responsabilidade de colocar

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determinados candidatos na cabea das cdulas, em primeiro


turno, se ele tem a certeza de que no sero vitoriosos nas urnas
todos os candidatos e de que far, apenas, um representante,
por que no assume a responsabilidade da colocao de todos
os demais nomes?
Adolfo Bergamini Por ordem preferencial partidria?
Pedro Aleixo Meu receio que fossemos instituir dentro
dos partidos a possibilidade de abusos pelas direes
partidrias. Preferi entregar aos eleitores do partido a escolha
dos seus candidatos a deixar que a direo partidria fique
discricionariamente dispondo da colaborao dos candidatos
(DPL, 1935, p.1227-1229) (op. cit. p. 115).

Embora a Lei n 48 sequer tenha sido colocada em prtica, pois, em


10 de novembro de 1937, antes das eleies previstas, houve a deflagrao
do regime ditatorial do Estado Novo e uma nova Constituio foi
outorgada - da qual se depreende que os representantes do povo eram
eleitos indiretamente -, a novidade do sistema de listas abertas passou a
estar presente em toda a legislao eleitoral brasileira.
Completando, ainda, o sistema eleitoral proporcional utilizado at os
dias atuais, com a publicao do Decreto-Lei 7.586, de 28 de maio de 1945,
foi, finalmente, extinta a possibilidade de candidaturas avulsas,
ganhando os partidos polticos o monoplio do lanamento de
candidaturas, exigindo-se, em contrapartida, a atuao em mbito
nacional.
O sistema eleitoral brasileiro de representao proporcional de lista
aberta surgiu, portanto, desses embates, resultado que foi da conjugao
de nossa ausncia de tradio partidria com a fora das nossas bases
eleitorais regionais: diante das dificuldades histricas de
desenvolvimento de foras partidrias nacionais, no havia como forar
os eleitores do pas a votar em partidos.
Como j asseverava Assis Brasil, [] assim o caso brasileiro um
daquelles em que a natureza das cousas sancciona a quebra dos principios (op.
cit. p. 214).

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Diante dessa realidade, diferentemente de outros modelos


proporcionais, na maiorias das vezes de listas fechadas, desenvolveu-se,
no Brasil, sistema proporcional peculiar e diferenciado - sistema
semelhante, segundo informa Scott Mainwaring, adotado, com certas
diferenas, na Finlndia e no Chile.
Na prtica, esse modelo, fruto da cultura poltica brasileira,
contribuiu, em muito, para o processo de personalizao do voto e, em
consequncia, para a continuidade do enfraquecimento dos partidos
polticos. Como destaca Olavo Brasil de Lima Jnior, esse modelo

encorajava a vida partidria, mas, ao mesmo tempo,


incentivava o desenvolvimento de fortes lideranas individuais,
criando um espao propcio ao confronto entre partidos e
lderes, o que acarretaria o enfraquecimento dos primeiros
diante das grandes lideranas individuais (Partidos Polticos
brasileiros 1945 a 1964. Rio de Janeiro: Graal, 1983, p. 56).

Esse continua a ser o nosso sistema atual.


Com efeito, a Constituio Federal de 1988, dando sequncia ao
modelo adotado desde 1932, estabeleceu, em seu art. 45, o sistema
proporcional para as eleies de deputados federais, de deputados
estaduais e de vereadores. No adentrou o texto constitucional no modelo
especificamente a ser adotado, embora, durante os debates da Assembleia
Nacional Constituinte, se tenha tentado adotar modelos especficos, como
o sistema distrital misto.
Pessoalmente, entendo que a conjugao do sistema proporcional de
listas abertas e de votao uninominal com a exigncia constitucional de
partidos nacionais, com bases distritais nas unidades da Federao
Estados-membros e Distrito Federal , , acima de tudo, soluo
adequada representao federativa no mbito da Nao.
Em verdade, entendo que se trata de um sistema de freios e
contrapesos, mutatis mutandis, similar quele necessrio para garantir a
independncia e a harmonia entre os Poderes do Estado (art. 2 da
Constituio).

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Explico: exige-se dos partidos o carter nacional, mas se permite que


sejam eles formados pelas elites/bases regionais. Ao mesmo tempo,
confere-se ao povo/eleitor a possibilidade de, ao eleger seus
representantes parlamentares, fazer uso do voto uninominal, garantindo-
se, assim, que o representante eleito represente sua base eleitoral, os
interesses locais, mas sem riscos para a Nao, j que essa representao
se d no mbito de uma plataforma ideolgica nacional o partido
nacional.
Ao mesmo passo no se d aos partidos o poder de dispor sobre a
ordem da lista, evitando a criao de uma elite poltica nacional.
Alm disso, impede-se a formao de uma elite nacional, tambm
pela impossibilidade de candidaturas ao Parlamento pelo distrito da
Nao. No existem deputados nacionais. Os distritos so os Estados e
o Distrito Federal.
Como se v, o sistema de votao uninominal, de lista aberta de
candidatos, traz consequncias e questionamentos de difcil soluo, no
se admitindo, nessa seara, afirmaes absolutas ou que desconsiderem as
peculiaridades que resultam desse sistema.
A minha concluso que, no nosso sistema proporcional, no h
como afirmar, simplesmente, que a representatividade poltica do
parlamentar est atrelada legenda partidria para a qual foi eleito,
ficando, em segundo plano, a legitimidade da escolha pessoal
formulada pelo eleitor por meio do sufrgio.
Pelo contrrio, em razo das caractersticas prprias do sistema de
listas abertas, diversas daquelas das listas fechadas, o voto amealhado d
prevalncia escolha pessoal do candidato pelo eleitor, em detrimento
da proposta partidria.
Como explicita Maurizio Cotta, a escolha do sistema partidrio no
se resume forma de decidir quais so os eleitos; a escolha entre o
sistema de listas abertas e listas fechadas significa tambm decidir qual o
aspecto da representao que se quer ressaltar (Dicionrio de Poltica. 13.
ed. Braslia: UnB, 2010. v. 2, p. 1105).
Desse modo, embora a filiao partidria seja condio de

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elegibilidade (art. 14, 3, V, CF/88), no se admitindo candidaturas


avulsas, o voto s na legenda partidria apenas uma faculdade do
eleitor (art. 176 do Cdigo Eleitoral), opo exercida por uma pequena
minoria de eleitores. Conquanto se faculte a possibilidade do voto de
legenda, a verdade que o voto do eleitor brasileiro, mesmo nas
eleies proporcionais, em geral, se d em favor de determinado
candidato.
Basta ver os nmeros das ltimas eleies para deputado federal
(2010): segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral, do total de votos
vlidos, 9,19% foram de legenda e 90,81%, votos nominais.
Bem por isso, o peso do parlamentar, eleito nominalmente, deve
ser considerado, sim, para fins de representatividade, no caso de criao
de novo partido poltico para o qual migrou o deputado (assim como nos
casos de fuso e de incorporao).
Disso j decorre, portanto, a inviabilidade de se declarar a
inconstitucionalidade da interpretao questionada pelos autores da ADI
n 4.795 com fundamento no sistema proporcional de eleio (art. 45,
CF/88).

8.2) O CAPUT DO ART. 17 DA CONSTITUIO FEDERAL E A


EQUIPARAO CONSTITUCIONAL ENTRE AS HIPTESES DE CRIAO, FUSO
E INCORPORAO DE PARTIDOS POLTICOS

Alm das razes acima, para chegar concluso do meu voto, tomo
ainda por base, em resumo, os seguintes preceitos:

A) a liberdade de criao de partidos polticos (art. 17, CF/88);


B) a paridade constitucional entre as hipteses de criao, fuso e
incorporao de partidos polticos;
C) a inviabilidade de aplicao do critrio do desempenho eleitoral
para os casos de criao de novas legendas partidrias;
D) a distino entre a hiptese de migrao direta de deputados
federais para partido poltico novo (criao, fuso e incorporao de

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partido poltico) e a hiptese de migrao para legenda que j participou


de eleies anteriores (justa causa sem perda de mandato).

Como salienta a sempre clssica lio de Giovanni Sartori, o


pluralismo poltico indica uma diversificao do poder e, mais precisamente, a
existncia de uma pluralidade de grupos que so ao mesmo tempo independentes
e no-inclusivos (Partidos e sistema partidrios. Ed. Brasileira. Rio de
Janeiro: Zahar; Braslia: Universidade de Braslia, 1982. p. 34).
Na atualidade, so os partidos polticos os principais entes
pluralistas. Consectrias diretas do pluralismo, as agremiaes
partidrias constituem fundamento prprio da Repblica Federativa do
Brasil, conforme inscrito no art. 1, V, da Lei Fundamental.
Mereceram, por isso, na Constituio de 1988, ateno e disciplina
especial, tendo-se destacado sua relevncia no processo eleitoral,
estabelecendo-se, inclusive, como condio de elegibilidade a filiao
partidria (CF, art. 17).
A Carta da Repblica consagra, ademais, logo na cabea do art. 17 da
Carta Maior, a liberdade de criao, fuso, incorporao e extino de
partidos polticos, limitada essa liberdade necessidade de resguardar os
valores da soberania popular, do regime democrtico, do
pluripartidarismo e dos direitos fundamentais da pessoa humana. Vide:

Art. 17. livre a criao, fuso, incorporao e extino


de partidos polticos, resguardados a soberania nacional, o
regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos
fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes
preceitos:
I - carter nacional;
II - proibio de recebimento de recursos financeiros de
entidade ou governo estrangeiros ou de subordinao a estes;
III - prestao de contas Justia Eleitoral;
IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei.

Tal inovao no passou despercebida nos debates da Assembleia

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Nacional Constituinte. Nas palavras do Deputado Francisco Rossi:

Por oportuno, lembramos, nossa proposta contempla a


possibilidade da livre criao de partidos. Essa medida,
fundamental na construo de uma sociedade democrtica e
pluralista, harmoniza-se, de forma incontestvel, com a criao
dos distritos e, nestes, com o voto majoritrio e proporcional,
elementos essenciais para a ativao do processo de criao de
agremiaes partidrias.

Como bem acentuou o Ministro Gilmar Mendes na ADI n 1.351, o


partido poltico que figura como ponte entre a sociedade e o Estado, seja
no momento eleitoral, seja nos demais aspectos da atividade poltica.
Vide:

Os partidos polticos so importantes instituies na


formao da vontade poltica. A ao poltica realiza-se de
maneira formal e organizada pela atuao dos partidos
polticos. Eles exercem uma funo de mediao entre o povo e
Estado no processo de formao da vontade poltica,
especialmente no que concerne ao processo eleitoral. Mas no
somente durante essa fase ou perodo. O processo de formao
de vontade poltica transcende o momento eleitoral e se projeta
para alm desse perodo. Enquanto instituies permanentes de
participao poltica, os partidos desempenham funo singular
na complexa relao entre o Estado e sociedade. Como nota
Grimm, se os partidos polticos estabelecem a mediao entre o
povo e o Estado, na medida em que apresentam lideranas
pessoais e programas para a eleio e procuram organizar as
decises do Estado consoante as exigncias e as opinies da
sociedade, no h dvida de que eles atuam nos dois mbitos.

Se o processo eleitoral deve representar o instrumento mediante o


qual as diversas e variveis alternativas polticas, sociais e econmicas so
apresentadas ao conjunto de eleitores, que apontaro suas preferncias

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com o exerccio do sufrgio, so os partidos polticos, nesse contexto, que


viabilizam o aporte de ideias plurais.
Como salienta Fvila Ribeiro, o partido poltico, em consonncia
com o postulado do pluralismo poltico,

[c]orresponde antes de tudo a uma exigncia da


democratizao do poder poltico de modo a que se possa
refletir a pluralidade de opinies no ambiente da sociedade,
tornando possvel o pacfico revezamento das investiduras
governamentais aplicando o mtodo da determinao
aritmtica das tendncias majoritrias (op. cit. p. 222).

Da a relevncia do pluripartidarismo e do estmulo constitucional


formao e ao desenvolvimento das agremiaes partidrias como
sujeitos do processo eleitoral.
Por outro lado, como j apontava Maurice Duverger, primeiro autor
a estudar as influncias dos sistemas eleitorais no processo poltico,
prpria da representao proporcional a capacidade de multiplicar o
nmero de partidos, favorecendo a criao de novos e a ciso dos
existentes (Os Partidos Polticos. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1970).
Extraio, portanto, do princpio da liberdade de criao e
transformao de partidos, contido no caput do art. 17 da Constituio
da Repblica, o fundamento constitucional para reputar como legtimo o
entendimento de que, na hiptese de criao de um novo partido, a
novel legenda, para fins de acesso proporcional ao rdio e televiso,
leva consigo a representatividade dos deputados federais que para ela
migraram diretamente dos partidos pelos quais foram eleitos.
Destaque-se que no se est a falar apenas em liberdade abstrata
de criao, no sentido formal de no se estabelecerem obstculos a sua
formao, mas, especialmente, no seu sentido material de viabilizar a
permanncia e o desenvolvimento dessas novas agremiaes.
Como j ressaltado exaustao na primeira parte desse voto, o
direito constitucional das agremiaes ao acesso gratuito ao rdio e
televiso, na forma da lei, consagrado no art. 17, 3, da Constituio, de

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inegvel relevncia para a existncia e o desenvolvimento dos partidos


polticos. Mais ainda o para os partidos recm-criados, consistindo a
propaganda eleitoral gratuita em momento oportuno para a nova legenda
se fazer conhecida, expondo ao pblico em geral as propostas polticas de
seus candidatos.
Nesse sentir, Srgio Srvula da Cunha e Roberto Amaral apontam
que a opo do Constituinte por uma sociedade pluralista tem contedo
prescritivo, de forma que a tentativa de conter a proliferao e a atuao
dos entes plurais seria incompatvel com o texto constitucional. Nas
palavras dos autores, afirmar

que uma sociedade deve ser pluralista no significa fixar-


se uma determinao numrica, () dentro da qual se permite
a convivncia dos diferentes; Significa, ao contrrio, o dever de
criar e manter esse espao de convivncia; restringi-lo, direta ou
indiretamente, corresponde a ferir o princpio pluralista
(CUNHA, Srgio Srvulo da; AMARAL, Roberto. Manual das
eleies. 2. ed. So paulo: Saraiva, 2002. p. 603.)

Com efeito, impedir que o parlamentar fundador de novo partido


leve consigo sua representatividade, para fins de diviso do tempo de TV
e rdio, esbarra, exatamente, no princpio da livre criao de partidos
polticos, pois atribui, em ltima anlise, um desvalor ao mandato do
parlamentar que migrou para o novo partido, retirando-lhe parte das
prerrogativas de sua representatividade poltica. Restaria, em evidncia,
desestimulada a criao de novos partidos, em especial por parte
daqueles que j ocupam mandato na Cmara Federal.
Ressalte-se, ademais, que a liberdade de criao de agremiaes foi
prevista, constitucionalmente, ao lado da liberdade de fuso, de
incorporao e de extino de partidos. Recebeu, portanto, o mesmo
patamar constitucional dos direitos de fuso e incorporao, cabendo
lei, e tambm ao seu intrprete, preservar essa equipao do sistema
constitucional.
Sendo assim, diante da explicitao operada pelo 4 do art. 47 da

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Lei das Eleies de que o nmero de representantes de partido que tenha


resultado de fuso ou a que se tenha incorporado outro corresponder soma
dos representantes que os partidos de origem possuam na data mencionada
no pargrafo anterior, deve-se aplicar entendimento semelhante em
relao hiptese de criao de novo partido, de forma a preservar a
paridade constitucional entre as hipteses de criao, fuso e
incorporao de partidos polticos.
bem verdade que, segundo o 3 do art. 47 da Lei 9.504/97, a
representao de cada partido na Cmara dos Deputados ser a
resultante da eleio. Segundo essa regra, o nmero de representantes de
cada partido na Cmara Federal, que serve de base para o clculo do
tempo de televiso e de rdio, aquele definido pela ltima eleio para
deputado federal.
De incio, a redao originria do 3 do art. 47 da Lei 9.504/97
estabelecia que a representao de cada partido na Cmara dos Deputados ser
a existente na data de incio da legislatura que estiver em curso.
Como explicita Olivar Coneglian:

Houve grande discusso no Congresso Nacional sobre


um ponto polmico da Lei das Eleies: qual data deveria ser
considerada para se saber o nmero de representantes da
Cmara? Havia aqueles que queriam como data a ltima
possvel para mudana de partido em tempo de regularizar a
filiao partidria, ou seja um ano antes de cada eleio. Esse
critrio favoreceria os partidos que tivessem grande nmero de
novas filiaes, em detrimento dos partidos que perdessem
filiados.
Um segundo critrio se manteve tona e integrou o
projeto da lei por muito tempo: uma mdia entre o nmero de
deputados que cada partido elegeu com o nmero de
deputados existente no ultimo dia da filiao partidria.
Mas mesmo esse critrio acabou se esvaindo, e prevaleceu
por fim o critrio consagrado pelo 3, no sentido de que a
representao aquela existente no incio da legislatura em
curso (Lei das Eleies Comentada. 5. ed. Curitiba:Juru,

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ADI 4.430 / DF

2008. p. 264).

Nesses termos, a Resoluo n 21.610/04 do Tribunal Superior


Eleitoral, com a redao conferida pela Resoluo n 21.834/04,
estabeleceu que

a representao de cada partido poltico na Cmara dos


Deputados ser a existente em 1 de fevereiro de 2003,
considerando-se o nmero de deputados que tomaram posse
nessa data e a legenda qual estavam filiados no momento da
votao (art. 30, 1).

Como o deputado federal eleito por um partido ainda poderia


mudar para outro at o incio da legislatura, na sequncia, a Lei n 11.300,
de 2006, alterou o dispositivo legal, passando a fazer a previso hoje
vigente de que a representao de cada partido na Cmara dos Deputados a
resultante da eleio.
Sabe-se que o objetivo dessa regra era exatamente evitar alteraes
partidrias rotineiras aps o pleito, com o objetivo evidente de se
aumentar a participao da legenda, seja quanto aos recursos do Fundo
Partidrio, seja quanto ao tempo de propaganda partidria e eleitoral. Tal
prtica servia para aumentar a base daquelas legendas que saiam
vencedoras da disputa ao cargo majoritrio e passavam, pois, a ter um
alto poder de seduo. Essa realidade era prtica recorrente, pblica e
notria.
Foi exatamente nessa toada que a legislao vinculou a
proporcionalidade da representao na Cmara dos Deputados, para o
clculo do tempo do rdio e da TV, ao incio da legislatura em curso, e,
posteriormente, com a alterao promovida pela Lei n 11.300/06, ao
resultado da eleio. J no adiantava a mudana de partido aps o pleito
para aumentar ou diminuir o tempo de rdio e televiso a que cada
partido teria direito, j que tal contabilizao passou a ser feita levando-se
em conta o resultado das votaes.
Contudo, tal quadro sofreu substancial alterao.

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ADI 4.430 / DF

Com efeito, esta Suprema Corte, confirmando o posicionamento do


Tribunal Superior Eleitoral na Consulta n 1.398/DF, de 27/3/07, e
alterando o entendimento consolidado no MS n 20.927, de 1989,
consagrou o princpio constitucional da fidelidade partidria,
entendendo que a troca de partido por parlamentar eleito por dada
agremiao enseja a essa o direito de reaver o mandato perdido, em face
da caracterizao da infidelidade partidria, de forma que as
modificaes de legendas resultam, em consequncia, na perda do
mandato. (MS n 26.602/DF, Rel. Min. Eros Grau; MS n 26.603/DF, Rel.
Min. Celso de Mello; MS n 26.604/DF, Rel. Min. Crmen Lcia; MS n
26.890/DF, Rel. Min. Celso de Mello).
Por outro lado, foram fixadas justas causas aptas a legitimarem a
mudana de legenda e, dentre essas causas, sobressaem, exatamente, o
nascimento de novo partido poltico legalmente constitudo no Estado
pluripartidrio brasileiro e a fuso ou a incorporao de partidos.
Com esse esprito, em observncia ao que decidido pelo Supremo
Tribunal Federal nos mandados de segurana citados, o Tribunal Superior
Eleitoral, por meio da Resoluo n 22.610, de 2007, disciplinou o
processo de perda de cargo eletivo, bem como o de justificao de
desfiliao partidria, definindo as seguintes hipteses de justa causa
para a mudana partidria:

Art. 1 - O partido poltico interessado pode pedir,


perante a Justia Eleitoral, a decretao da perda de cargo
eletivo em decorrncia de desfiliao partidria sem justa causa.
1 - Considera-se justa causa:
I) incorporao ou fuso do partido;
II) criao de novo partido;
III) mudana substancial ou desvio reiterado do programa
partidrio;
IV) grave discriminao pessoal.

Com efeito, se o parlamentar resolve participar da criao de nova


legenda ou migrar para novo partido, tudo com a chancela deste

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ADI 4.430 / DF

Supremo Tribunal Federal e do Tribunal Superior Eleitoral, e em


consonncia com o pluralismo poltico e a liberdade de criao de
partidos, no h que se falar em infidelidade partidria.
Os debates relativos fidelidade partidria so, sem dvida,
relevantes para o deslinde da questo aqui posta, especialmente no que
toca criao de novas legendas e legtima migrao de parlamentares
para o novel partido. Entretanto, a pergunta a ser respondida, na
presente anlise, no se o mandato pertence ao eleito (mandato livre)
ou ao partido (mandato partidrio). No se est a discutir a titularidade
do mandato, mas a representatividade do parlamentar que,
legitimamente, migra para um partido recm-criado.
Ora, se se entende que a criao de partido poltico autoriza a
migrao dos parlamentares para a novel legenda, sem que se possa falar
em infidelidade partidria ou em perda do mandato parlamentar, essa
mudana resulta, de igual forma, na alterao da representao poltica
da legenda originria.
Prestigiando a Constituio da Repblica, o pluralismo poltico e o
nascimento de novas legendas, no consonante com o esprito
constitucional retirar dos parlamentares que participarem da criao de
novel partido a representatividade de seu mandatos e as benesses
polticas que deles decorrem. Fazer isso seria o mesmo que dizer que os
parlamentares que migram para uma nova legenda mantm o mandato
mas no mais carregam, durante toda a legislatura sequente, a
representatividade que lhes conferiram seus eleitores.
Desse modo, no h autntica liberdade de criao de partidos
polticos se no se admite que os fundadores de uma nova agremiao
que detenham mandato parlamentar possam contar com sua
representatividade para a diviso do tempo de propaganda. Permitir que
isso ocorra significa desigualar esses parlamentares de seus pares.
Cumpre observar, ademais, que a Lei das Eleies, ao adotar o
marco da ltima eleio para deputado federal para fins de verificao
da representao do partido (art. 47, 3, da Lei 9.504/97), no
considerou a hiptese de criao de nova legenda.

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ADI 4.430 / DF

Essa limitao somente faz sentido quando aplicada aos partidos


polticos que j tenham participado de eleio e no tenham logrado
eleger representantes na Cmara dos Deputados. Situao bastante
distinta a daqueles partidos polticos criados aps finda a eleio e
que, por bvio, dela no participaram.
Ora, se o partido novo no pde participar de qualquer certame,
como poderia ele se submeter a um critrio de desempenho?
Aplicando-se tal critrio, um partido novo que j nasa com
representao na Cmara dos Deputados dever aguardar novas eleies
para a Cmara Federal para, somente a partir da representao obtida
nesse pleito, participar da diviso proporcional do tempo de propaganda
eleitoral na TV e no rdio. Ou seja, um partido criado, por exemplo, nesta
legislatura, independentemente das suas dimenses e da representao
atual, somente passaria a contar com o tempo de propaganda eleitoral de
forma proporcional aps as eleies de 2014. O novo partido ficaria com
sua representao em suspenso at a realizao de novas eleies para
deputado federal, em condies de subpartido pelo perodo de quatro
anos.
A toda evidncia, esse entendimento resulta em forte obstculo
direcionado s agremiaes partidrias recm-criadas, desconsiderando-
se, ainda, a dimenso desses partidos e a representao de seus quadros
parlamentares.
O resultado de eleio anterior no pode ter o efeito de afastar, para
pleito eleitoral diverso, a representatividade adquirida por partido novo,
que, evidentemente, no tomou parte do referido pleito. Aqui o que deve
prevalecer no o desempenho do partido nas eleies (critrio
inaplicvel aos novos partidos), mas, sim, a representatividade poltica
conferida aos parlamentares que deixaram seus partidos de origem para
se filiarem ao novo partido poltico, recm criado.
No meu entender, o fato de a novel agremiao e o seu programa
partidrio no terem ainda passado pelo chamado teste das urnas no
suficiente para ensejar a inconstitucionalidade da interpretao aqui
defendida.

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ADI 4.430 / DF

Se por um lado, a legenda ainda no participou da eleio, afastar a


aplicao do inciso II do 2 do art. 47 da Lei 9.504/97 seria conferir ao
partido novo, que j nasce e conta com parlamentares, o mesmo
tratamento conferido aos partidos j rejeitados pelo voto popular e que,
por isso, no contam com representao na Cmara Federal. Situaes
que, no meu sentir, no se equiparam.
Com efeito, conforme j salientado anteriormente, a Constituio
Federal distinguiu os partidos que tm representao no Congresso
Nacional daqueles que no tm essa representao, concedendo certas
prerrogativas, exclusivamente, s agremiaes que gozam de
representatividade nacional (art. 5, LXX, a; art. 103, VIII; Art. 53, 3; Art.
55, 2 e 3; Art. 58, 1).
Todavia, no faz a Lei Maior distino em relao ao momento em
que auferida a representao pela agremiao partidria, se resultante
da eleio ou de momento posterior. A Carta Maior exige a
representao, mas no faz nenhum tipo de restrio em relao ao
momento em que o partido a adquire. Sendo assim, no poderia faz-lo o
legislador ordinrio nos casos de criao, fuso e incorporao, haja
vista o princpio da liberdade de criao e transformao dos partidos
polticos contido no caput do art. 17 da Constituio Federal.
Dessa forma, conquanto admitida a distino entre partidos polticos
com e sem representao no Congresso Nacional, entendo que no h
respaldo constitucional para a adoo de tratamento distinto entre os
partidos que gozam dessa representao, penalizando as agremiaes
recm-criadas que a adquiram pela migrao de parlamentares de
outros partidos, ainda que em momento posterior realizao das
eleies nacionais.
Se esse fosse o caso, os novos partidos, durante toda a legislatura em
que criados, estariam impedidos de ajuizar ao direta de
inconstitucionalidade e mandado de segurana coletivo, bem como de
oferecer representao em face de parlamentares pela prtica de atos
passveis de perda de mandato, ainda que contassem com parlamentares
em seus quadros e que fossem, por isso, dotados de representao no

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ADI 4.430 / DF

Congresso Nacional.
Compare-se, ademais, a criao de partido novo com a fuso de
legendas em momento posterior s eleies. Nesse caso, a agremiao
resultante da fuso de legendas tambm no participa do pleito
eleitoral pertinente. No caso de fuso, desaparecem dois partidos para
formar um terceiro, que no se confunde com nenhuma das agremiaes
que lhe do origem, podendo, inclusive, contar com programa partidrio
completamente distinto do desses. Nesse caso, contudo, ainda que esse
partido tambm no tenha participado de eleies gerais para a Cmara
dos Deputados, tal como na hiptese de criao de partido, conforme
disposio expressa no 4 do art. 47 da Lei das Eleies, ele preserva a
representatividade dos partidos que o originam.
No h razo, portanto, para conferir s hipteses de criao de nova
legenda tratamento diverso daquele conferido aos casos de fuso, j que
ambas as possibilidades detm o mesmo patamar constitucional (art. 17,
caput, CF/88), cabendo lei, e tambm ao seu intrprete, preservar o
sistema.
Em ltima anlise, privilegiar o resultado eleitoral, nesses casos,
demonstra o no vislumbramento da existncia de partidos para alm das
eleies, conduzindo, indiretamente, a um processo de desmotivao e
desmobilizao para a criao de novas agremiaes partidrias, pois,
ainda que contem com representantes parlamentares, elas sofrero, em
seu nascedouro, limitaes ao seu pleno exerccio.
Esclareo, por fim, que o entendimento aqui defendido se restringe
aos casos de deputados federais que migram diretamente dos partidos
pelos quais foram eleitos para a nova legenda, criada aps as ltimas
eleies para a Cmara Federal. Nesses casos, embora o partido recm-
criado no tenha sido submetido s eleies, conta com representantes
eleitos. Desse modo, ocorrida a migrao legtima de parlamentares para
o novel partido, devem eles levar consigo parte da outorga democrtica
expressa pelo eleitorado: a representatividade dos seus membros,
circunstncia essa que impe novo fator de diviso do tempo de rdio e
TV.

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ADI 4.430 / DF

Situao diversa aquela em que parlamentares migram de seus


partidos de origem para agremiaes que j tenham participado de
pleitos anteriores. Nessas hipteses, embora o deputado possa manter seu
mandato, caso seja reconhecida a justa causa para a troca de partido, no
h transferncia de representatividade, pois no se trata de alterao
partidria decorrente da criao de partido novo, reconhecida e
estimulada constitucionalmente, mas, sim, de casos pessoais e
individuais de troca de partido.
Para concluir, no meu sentir, declarar a inconstitucionalidade da
interpretao questionada pelos autores da ADI n 4.795 seria deixar de
lado a representatividade de partidos que j nascem, ao receber
parlamentares oriundos de outros partidos, com fora poltica nacional,
frustando, assim, sua participao nos processos eleitorais de forma
compatvel e condizente com a representatividade poltica que ostentam e
com a legitimidade popular recebida por seus membros das urnas.
Por todas essas razes, reputo constitucional a interpretao que
reconhece aos partidos criados aps a realizao de eleies para a
Cmara dos Deputados o direito devida proporcionalidade na diviso
do tempo de propaganda eleitoral no rdio e na televiso prevista no
inciso II do 2 do art. 47 da Lei n 9.504/97, devendo-se considerar, para
tanto, a representao dos deputados federais que, embora eleitos por
outros partidos, migrarem direta e legitimamente para a novel legenda na
sua criao.
Essa interpretao prestigia, por um lado, a liberdade constitucional
de criao de partidos (art. 17, caput, CF/88) e, por outro, a
representatividade do partido que j nasce com representantes
parlamentares, tudo em consonncia com o sistema de representao
proporcional brasileiro.

9. CONCLUSO

Como salientado, no incio deste voto, confrontando as aes diretas


em comento (ADI n 4.430 e ADI n 4.795), constata-se que se trata de

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ADI 4.430 / DF

ntido caso de continncia de pedidos.


Isso porque, enquanto na ADI n 4.430, a impugnao aponta como
inconstitucional a integralidade do art. 47, 2, inciso II, da Lei n
9.504/97, na ADI n 4.795, a postulao se limita conferncia de
interpretao conforme restritiva ao referido dispositivo, no sentido de
afastar qualquer inteleco que venha a estender s agremiaes
poltico-partidrias que no elegeram representantes na Cmara dos
Deputados o direito de participar do rateio proporcional de dois teros do
tempo reservado propaganda eleitoral gratuita no rdio e na TV.
Percebe-se que o segundo pedido est contido no primeiro, mais
amplo, no qual se questiona o preceito por inteiro, embora com causa de
pedir diversa.
Caso confirmada a constitucionalidade desse preceito na ADI n
4.430, entendo que, pelo menos a princpio, so conjuntamente
corroboradas todas as interpretaes possveis do texto, tendo em conta
que, nas aes de controle abstrato, h causa de pedir aberta, e esta
Suprema Corte, no desempenho da funo primordial de guardi da
Carta Maior, pode valer-se de fundamentos outros, no constantes do
corpo da petio inicial.
Nesses termos, na medida em que assentada em meu voto a
constitucionalidade do 6 do art. 45 da Lei 9.504/97 e que o pedido
maior, veiculado na ADI n 4.430, autoriza o juzo de constitucionalidade
sobre os vrios sentidos do texto impugnado, inclusive aquele referido na
ADI n 4.795, julgo parcialmente procedente a ADI n 4.430, no sentido
de:
i) declarar a inconstitucionalidade da expresso e representao na
Cmara dos Deputados contida na cabea do 2 do art. 47 da Lei n
9.504/97;
ii) dar interpretao conforme Constituio Federal ao inciso II
do 2 do art. 47 da mesma lei, para assegurar aos partidos novos,
criados aps a realizao de eleies para a Cmara dos Deputados, o
direito de acesso proporcional aos dois teros do tempo destinado
propaganda eleitoral no rdio e na televiso, considerada a representao

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Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. DIAS TOFFOLI

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ADI 4.430 / DF

dos deputados federais que migrarem diretamente dos partidos pelos


quais foram eleitos para a nova legenda na sua criao.

Por conseguinte, fica prejudicado o pedido contido na ADI n 4.795.

como voto.

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Voto s/ Preliminar

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - A terceira


preliminar, portanto, Ministro, relativa ao no conhecimento?

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - No


conhecimento pela impossibilidade jurdica do pedido.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Presidente, vou ficar


vencida nessa preliminar, com as vnias do Ministro Relator, porque, no
julgamento da Ao Direta n. 1822, que o Ministro acaba de citar, com
transcries inclusive, cujo objeto era exatamente os mesmos incisos I e II
do 2 do artigo 47 da Lei n. 9.504, o Supremo Tribunal como acaba de
referir, como lhe prprio, com toda honestidade intelectual, o Ministro
Toffoli no conheceu da ao, assentando a impossibilidade de atuar
como legislador positivo pela instituio de uma diviso igualitria do
tempo de propaganda eleitoral gratuita no rdio e na televiso.
O Ministro Toffoli acaba de ler. Vou fazer referncia, Ministro
Vossa Excelncia me permite , apenas de um trecho do que Vossa
Excelncia leu, quando o Ministro Moreira Alves afirmou:

"quanto ao primeiro pedido, sobre a inconstitucionalidade dos


dispositivos da Lei n. 9.504" exatamente esses incisos do 2 do
artigo impugnado "a declarao de inconstitucionalidade, como
requerida, modificar o sistema da Lei pela alterao do seu sentido, o
que importa a sua impossibilidade jurdica, uma vez que o Poder
Judicirio, no controle de constitucionalidade dos atos normativos, s
atua como legislador negativo e no como legislador positivo".

Abro parnteses para assinalar concordar com o que o Ministro


Toffoli acaba de relevar, ou seja, vrias vezes aqui, ns temos discutido
isso e avanado muito mais do que prevalecia nessa poca, mas no a

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Supremo Tribunal Federal
Voto s/ Preliminar

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 85 de 221

ADI 4430 / DF

ponto de substituir aquela concluso.

, ainda, do voto do Ministro Moreira Alves:

"No tocante ao [segundo] pedido [alternativo], no se


podendo, nesta ao, examinar a constitucionalidade, [ou no], do
sistema de distribuio de horrios com base no critrio da
proporcionalidade para a propaganda eleitoral de todos os mandatos
eletivos ou de apenas alguns deles, h impossibilidade jurdica de se
examinar, sob qualquer ngulo que seja ligado a esse critrio, a
inconstitucionalidade dos dispositivos atacados nesse pedido
alternativo.
Ao direta de inconstitucionalidade no conhecida".

E, ainda no mesmo voto do Ministro Moreira Alves, tem-se:

"a arguio de inconstitucionalidade visa a que, se ela for


acolhida, reste, de todos os dispositivos atacados, apenas a expresso
'igualitariamente' no inciso I do 2 do artigo 47 da Lei 9.504/97, o
que implicar que se far igualmente, entre os Partidos Polticos e
suas coligaes, a distribuio dos horrios de propaganda eleitoral
gratuita pelo rdio e pela televiso. No podendo o pedido do
requerente ser ampliado para alcanar todo o sistema dessa
distribuio estabelecido pelos dispositivos impugnados nessa
primeira alternativa, pretende ele, com a declarao de
inconstitucionalidade como requerida, modificar o sistema da Lei pela
alterao do seu sentido, o que importa sua impossibilidade jurdica,
uma vez que o Poder Judicirio, no controle de constitucionalidade dos
atos normativos, s atua como legislador negativo e no como
legislador positivo".

Ele foi acompanhado pelo Ministro Seplveda Pertence, que


afirmou:

"ainda quando derivasse da Constituio a imperatividade da

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Supremo Tribunal Federal
Voto s/ Preliminar

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ADI 4430 / DF

diviso igualitria do tempo de antena entre os partidos polticos, a


soluo seria declarar inconstitucional qualquer diviso diversa do
tempo de propaganda gratuita. E no, mediante subtrao artificiosa
de parte do dispositivo, converter em distribuio igualitria uma
distribuio proporcional que a lei quis prescrever".

Nesta ao n. 4.430, o autor no se limita em pleitear a declarao de


inconstitucionalidade, requerendo:

"A declarao de inconstitucionalidade de forma que a repartio


do horrio da propaganda eleitoral gratuita se faa de forma
igualitria entre os partidos partcipes da disputa e sem a
possibilidade de veiculao de propaganda, a participao de filiados
candidatos que integrem a coligao nacional no horrio eleitoral
gratuito dos pleitos estaduais e regionais".

Ou seja, o que foi discutido e de novo pode o Supremo mudar.


Pode-se encaminhar num sentido diferente do que se adotava antes. Mas
o Plenrio, na Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1.822, entendeu
que a lei estabeleceu uma forma de distribuio. Estabelecermos outra
seria uma forma de substituir o que foi estabelecido e que, inclusive, vem
sendo praticado.

Por essa razo eu fico vencida nesse ponto, Senhor Presidente, e peo
vnia ao Ministro Dias Toffoli. Eu quis acentuar apenas a razo de ficar
como voto vencido neste ponto do caso.

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Voto s/ Preliminar

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Presidente, eu


gostaria s de fazer uma observao a propsito desse tema, porque ele
recorrente no Plenrio.
Essa expresso "legislador negativo" acredito que aparece, pela
primeira vez, na clebre obra de Kelsen, a chamada Wesen und
Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit (Essncia e Desenvolvimento da
Jurisdio Constitucional), clebre palestra em que ele d o marco terico
da jurisdio constitucional e, de certa forma, pacifica a questo tentando
tranquilizar, com a proposta de um self-restraint, ao dizer: a Corte vai
atuar apenas como legislador negativo. E isso correspondia tambm a
uma premissa terica dele, que era a de que as decises s valiam ex nunc
ou pr-futuro, portanto, no tinham efeitos retroativos. claro que
Kelsen no desconhecia, por exemplo, a possibilidade de uma declarao
de inconstitucionalidade parcial, o que j envolve, eventualmente, ter
uma capacidade vamos chamar assim de revogar parcialmente. Por
outro lado, a gente no pode esquecer que o legislador negativo, em certo
sentido, tambm legislador positivo. Quando se suprime uma tal
possibilidade admitida na lei, est-se dizendo ipso iure que se admitem
outras possibilidades, de modo que esse termo equvoco.
bem verdade que depois, seguindo a prpria linha tambm do
Direito americano, surgiram limitaes em torno desse assunto, a
propsito, por exemplo, da interpretao conforme, dizendo que se
admite a interpretao conforme at um limite, observada a vontade do
legislador. Mas, de novo, ns camos num ponto que exige tambm
esclarecimento. O que a vontade do legislador? a vontade objetiva, a
vontade subjetiva?
Em suma, por outro lado, o eminente Relator chama ateno para
algumas revolues que tivemos nesse plano. Vejam, por exemplo, que,
em relao omisso inconstitucional, at bem pouco tempo, ns no

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ADI 4430 / DF

admitimos sequer a ADI, ou ao direta por omisso, quando tivesse por


objeto uma omisso parcial, porque dizamos que a declarao de
inconstitucionalidade vai levar a uma situao de maior gravame; por
exemplo, eu vou eliminar a tal ADI contra a Lei do salrio mnimo, e
dizia-se: eu tenho um quadro mais gravoso. Hoje ns j temos
alternativas em termos de tcnica de deciso, e temos admitido, no s no
mbito da jurisdio da omisso, mas em outros campos, a possibilidade
dessas sentenas de carter aditivo.
At, a propsito de um caso da relatoria do Ministro Peluso,
interessante um estudo do professor portugus Carlos Blanco de Morais,
a respeito daquela questo da emenda constitucional da Previdncia
Social, a igualdade ou no entre servidores para fins de piso de
pagamento da contribuio, em que a nossa declarao foi no sentido de
dizer que o piso inferior, para servidores municipais e estaduais, era
inconstitucional por conta da ideia do mnimo existencial. O professor
Carlos Blanco de Morais disse assim: o Supremo produziu uma sentena
aditiva de carter demolitrio. Veja, Vossa Excelncia, o tipo de
construo para mostrar que, na verdade, era uma sentena cassatria
que colocava uma outra norma em seu lugar.
De modo que ns estamos num terreno de ideias movedias, ou
ideias viajantes, como Vossa Excelncia certamente poderia dizer, e me
parece que, hoje, diante da possibilidade e at da fungibilidade que
ocorre, por exemplo, entre ao direta por omisso e ao direta de
inconstitucionalidade, a mim me parece que, a despeito da belssima
fundamentao desse voto do Ministro Moreira Alves e, agora,
encampado pela Ministra Crmen, ns atravessamos o Rubico, que,
realmente, j estamos a produzir decises de carter criativo, a despeito
depois eu vou dizer de algumas reservas sobre a questo posta, aqui
subjacente, em relao s dificuldades que temos entre os extremos que
esto postos. Mas a mim me parece que, quanto admissibilidade, deve-
se, na linha do que o Relator est a preconizar, admitir a ao.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Presidente, eu queria

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ADI 4430 / DF

apenas dizer, se Vossa Excelncia me permitisse, que concordo com o que


o Ministro Gilmar aponta. Alis, por isso fiz referncia ao que o Ministro
Relator, de maneira muito serena e tranquila, baseado exatamente nessas
mudanas da jurisprudncia do Supremo Tribunal, firmou e que a
prpria expresso "legislador negativo ou positivo" alguma coisa que tende
a se superar em muito pouco tempo, at pelas decises que ns tomamos,
em que pese ainda estarmos num momento em que h que se ver, com
muito cuidado, aquilo que no um legislador positivo, mas uma
substituio do legislador. Quer dizer, uma norma interpretada de
maneira clara, e se pede aqui a sua interpretao conforme, e, a despeito
dos termos do pedido, altera-se isso que foi feito. Eu acho que talvez esse
seja o campo em que eventualmente h essas divergncias, como nesse
caso eu me ponho, mas concordando em que no tenho dvida e por
isso fiz a ressalva e pedi vnia ao Ministro Relator realmente, entre o
julgamento das Aes Diretas n. 1.822 e a 4.430, que estamos iniciando
agora, o Tribunal andou, mudou, o mundo mudou, o Direito mudou, o
Direito Constitucional mudou. No tenho dvida sobre isso.
Neste caso especfico que continuo achando como exposto e, por
isso, pedi vnia para ficar como voto vencido, mas concordando com os
fundamentos, principalmente quanto a essas mudanas.

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

DEBATE

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Presidente, s uma questo de ordem prtica.
A Corte, se chegar a maioria a concordar com a bem fundamentada
divergncia aberta...

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - No, eu at falei que


ficava voto vencido, porque deve ser um caso isolado.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


... pela Ministra Crmen Lcia... mas por isso que eu estou falando
que absolutamente de ordem prtica. Esse meu voto, amanh eu o daria
no Tribunal Superior Eleitoral e, provavelmente, a soluo a que o
Tribunal Superior Eleitoral chegasse, em um ou em outro sentido, seria
colocada, pelo controle difuso, discusso desta Corte. E o no
conhecimento na ao direta anterior no nos impediria de enfrentar a
matria aqui, seja num mandado de segurana, seja num recurso
ordinrio - no sei qual seria o instrumento, pois fica a cargo das partes
escolher a via processual.
Ento, essa a questo de ordem prtica que eu queria trazer,
respeitando os fundamentos do voto da Ministra Crmen, baseado numa
deciso unnime, reconhea-se, unnime, que a Corte tomou em 1998, em
uma outra circunstncia paradigmtica.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - A diferena que eu


faria era, apenas, se Vossa Excelncia me permite, que, se viesse num caso
como este, ns teramos um caso concreto com contornos concretos para
resolver. E, neste caso, ns estamos falando da lei em tese.

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente,


corroborando o que aqui j foi dito, inclusive essa perplexidade que foi
suscitada pelo Ministro Dias Toffoli - as aes constitucionais so aes
processuais, elas tm que preencher as condies da ao - e essa
perplexidade fica afastada medida em que, no processo em que se
entendeu que o pedido era juridicamente impossvel, tal como
formulado, no implica que ns no possamos reconhecer o pedido
juridicamente possvel em outra sede, tal como foi formulado agora, em
primeiro lugar.
Em segundo lugar, os pedidos so interpretados. No fundo, o que se
pretende aqui uma declarao de inconstitucionalidade. A declarao
de inconstitucionalidade, para dar uma interpretao conforme
Constituio, j uma declarao de inconstitucionalidade parcial. Na
realidade, aqui ns no vamos substituir absolutamente nada, porque
possvel que se declare a inconstitucionalidade desse artigo que divide o
direito de antena e etc.
Ento, no h nenhum bice ao exame do mrito.

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, existe uma


regra quanto outorga de poderes e h tambm a exceo contemplada
no Cdigo de Processo Civil. Sabemos, a partir da interpretao, da
hermenutica, que as normas que encerram exceo somente podem ser
interpretadas de forma estrita. o que se contm no dispositivo e nada
mais.
A procurao, outorgando poderes procurao, que o
instrumento do mandato para o foro em geral, habilita o procurador, o
profissional da advocacia a atuar de forma abrangente. No se
enquadrando o ato entre aqueles constantes de um rol exaustivo que
exigem a outorga de poderes especiais, descabe ao intrprete fugir a esse
rol e introduzir requisito no contemplado pela ordem jurdica.
No h, no artigo 38 do Cdigo de Processo Civil, nem tampouco na
lei especial de regncia, a previso da necessidade de outorga especial de
poderes para ajuizar ao direta de inconstitucionalidade, arguio de
descumprimento de preceito fundamental e ao declaratria de
constitucionalidade. Por isso, no subsiste, sob o ngulo da
normatividade a no ser que venhamos a estabelecer o critrio de
planto, venhamos a substituir-nos aos congressistas , a necessidade,
para o ajuizamento da ao direta de inconstitucionalidade, da outorga
de poderes especiais. Digo mais, Presidente: quanto maior o poder que se
tem, maior deve ser a cautela no acionamento desses poderes. Quanto
mais escassa a possibilidade de reviso e inexiste, porque estamos no
pice da pirmide do Judicirio , h de ter-se cautela maior. Por isso,
entendo que no cabe exigir o instrumento de mandato, que a
procurao, contendo a outorga de poderes especiais para ajuizar a ao
direta de inconstitucionalidade.
Surge outra problemtica: a alusiva ao pronunciamento anterior.
Concordo inteiramente com a ministra Crmen Lcia. Afirmo que, toda

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ADI 4.430 / DF

vez, aps assentarmos, em processo objetivo, certo entendimento, e


acabamos por involuir ou evoluir no vou definir , para concluir de
forma diversa, estimulamos o ajuizamento de outras aes. Esse estmulo
no se faz no mbito de sadia poltica judiciria, principalmente, quando
o Supremo, no Plenrio, est inviabilizado em termos de produo.
Repito o que consignei em ofcio dirigido a Vossa Excelncia e
preocupado com a paralisao da jurisdio relativamente a outros
processos, considerado o julgamento do Mensalo. Tivemos uma mdia
de produo mensal, no primeiro semestre e considerei apenas as oito
sesses do ms, subtraindo os recursos que tm julgamentos sumrios,
como so os agravos julgados em listas , pasmem! de menos de dez
processos.
No cabe, Presidente, adotar flexibilidade e estimular o ajuizamento
de aes da competncia do Supremo. O Supremo decidiu em cima
desses mesmos dispositivos legais no sei os Ministros que ficaram
vencidos poca, na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.822.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Foi unnime a deciso.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Em 1998.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ento, todos erramos!


Entendeu que haveria a impossibilidade jurdica. A meu ver, decidiu bem.
Devo ter somado o voto, poca, ao do decano ministro Moreira Alves.
Por que decidimos bem? Porque, no caso, se chegarmos concluso de
que no cabe a dualidade na distribuio do tempo, a distribuio
igualitria quanto a um tero e a proporcional representatividade em
uma das casas do Congresso, a Cmara dos Deputados, de dois teros,
atuaremos como legisladores positivos. Evidentemente, no somos
legisladores positivos. H de guardar-se a autonomia e independncia
dos Poderes, cada qual atuando em sua rea. Na ao direta de
inconstitucionalidade, o Supremo atua como legislador negativo.

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ADI 4.430 / DF

Podemos prolatar uma deciso constitutiva, declaratria negativa,


fulminando o preceito, mas no chegando a um resultado que implicar
nova normatizao da matria.
H, mais, Presidente: interpretao conforme Constituio
pressupe sempre e sempre a possibilidade latente, ante os termos de
certo dispositivo, de haver interpretao de forma diversificada. No caso,
estamos diante de preceito clarssimo, como foi ressaltado da tribuna pela
Advocacia-Geral da Unio, pela doutora Grace. Um preceito a revelar a
distribuio do tempo. No que remete a situao que possa ser
comparada, de alguma forma, com o resultado das eleies, com a
necessidade de o partido ter integrado o certame e disputado as eleies?
No. O dispositivo remete a algo que tem significado prprio: a
representao na Cmara dos Deputados.
Por isso, Presidente, quanto irregularidade da representao
processual, a partir da exigncia do que no est compreendido no artigo
38 do Cdigo de Processo Civil, do que no est disciplinado na Lei
regedora da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 9.868/99, ou seja,
partindo-se para a exigncia de outorga de poderes especiais, afasto a
pecha, afasto o vcio. A seguir, assento que j h deciso do Supremo pela
impossibilidade jurdica do pedido, e fico vencido nessa parte.

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Debate

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

DEBATE

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Senhor Presidente,


s uma observao, a propsito dessa questo da procurao. De fato, a
Lei no imps essa exigncia, mas isso decorreu de uma interpretao
construtiva, compreensiva do Tribunal, acredito at que num contexto
muito especfico desse modelo generoso, amplo, do artigo 103. Tenho a
impresso de que muitos partidos polticos ou at procuradores de
partidos polticos passaram a atuar sem que houvesse os poderes
especiais, salvo engano, acho que foi at aquele caso da criao do
Municpio Lus Eduardo Magalhes.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: O Plenrio do


Supremo Tribunal Federal, ao apreciar questo de ordem suscitada na
ADI 2.187/BA, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI, determinou que todas as
procuraes ou delegaes outorgadas pelos autores de ao direta (CF,
art. 103), a seus Advogados e Procuradores, contenham poderes
especiais para a instaurao do pertinente processo de controle
normativo abstrato perante esta Corte, com a indicao objetiva do
diploma legislativo ou do ato normativo, e respectivos preceitos (quando
for o caso), que devam expor-se, especificamente, impugnao em sede
de ao direta de inconstitucionalidade.

Essa orientao, firmada pelo Plenrio desta Suprema Corte, tem apoio
em deciso consubstanciada em acrdo assim ementado:

de exigir-se, em ao direta de inconstitucionalidade, a


apresentao, pelo proponente, de instrumento de procurao ao
advogado subscritor da inicial, com poderes especficos para atacar
a norma impugnada.
(ADI 2.187-QO/BA, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI
grifei)

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Supremo Tribunal Federal
Debate

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 96 de 221

ADI 4.430 / DF

O Supremo Tribunal Federal, atento a essa diretriz jurisprudencial,


tem advertido que o descumprimento de tal exigncia, pelo autor,
importa em extino do processo de controle normativo abstrato, sem
julgamento de mrito:

Ao direta de que no se conhece, por no haver sido


cumprida a diligncia destinada regularizao da representao
processual (procurao com poderes especficos para atacar a norma
impugnada).
(ADI 2.187/BA, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI, Pleno
grifei)

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Na verdade, o Partido


recuou e alcanou, no mbito do Supremo, o agasalho do
arrependimento.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: O Ministro


OCTAVIO GALLOTTI, Relator da ao direta, ao discutir essa questo e
tendo em vista o dissenso entre a direo nacional do partido e o
Advogado subscritor da petio inicial, veio a propor a soluo que,
desde ento, tem sido observada pela jurisprudncia deste Tribunal
(ADI 2.017/DF, Rel. Min. NELSON JOBIM ADI 2.774/GO, Rel. Min.
MAURCIO CORRA ADI 2.835/PE, Rel. Min. SYDNEY SANCHES
ADI 3.087/RJ, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA ADI 3.328-MC/DF, Rel.
Min. CELSO DE MELLO ADI 4.229-MC/SC, Rel. Min. CELSO DE
MELLO ADI 4.373/GO, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO A questo diversa.


Naquele caso, defrontamo-nos com problemtica alusiva legitimao
para outorgar os poderes. J, aqui, no. Estamos discutindo a necessidade
de poderes especiais.

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 97 de 221

ADI 4.430 / DF

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: No, a questo a


mesma porque envolve, precisamente, o tema concernente necessidade
de outorga de poderes especiais ao Advogado subscritor da petio
inicial com que se ajuizou a ao direta. No se tratava, portanto, de
questo pertinente legitimao ativa, que indiscutvel, do partido
poltico.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas, aqui, isso no


afeta a legitimidade, porque apenas um dos partidos.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Foi


afastada a preliminar pelo eminente Relator.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Na ao do PHS, que o nico autor, existem os poderes especficos.
Ento, afasto o que estaria encampado tambm no voto do Ministro
Marco Aurlio.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No, no. No por


esse fundamento, por existirem poderes especficos que entendo no
serem necessrios.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Estou concluindo pelo conhecimento. Ento, na concluso, estamos
de acordo.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Na concluso, estamos


de acordo.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) -


Apenas, quanto terceira preliminar, que h duas divergncias.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

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ADI 4.430 / DF

S para esclarecer: em relao medida cautelar na ADI n 4.795,


plrima a legitimidade ativa. Foi s o PR que no apresentou os poderes
especficos. Ento, eu digo que no h prejuzo de ele, depois, peticionar e
juntar o instrumento.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Exatamente, eis que


se formou, na espcie, um tpico litisconsrcio ativo.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) -


Perfeito, est bem esclarecido. Ento vamos prosseguir, no ?

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Mas, na terceira preliminar, existe divergncia.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) -


Afastadas as trs preliminares; porm, na terceira, com os votos vencidos
da Ministra Crmen Lcia e do Ministro Marco Aurlio.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Na primeira, tambm,


Presidente...

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Vossa


Excelncia, tambm, na primeira ...

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Na primeira...

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) -


porque ele no est afastando.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Admito a ao,


porque no cobro a existncia, no processo, de instrumento de mandato
versando poderes especiais.

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 99 de 221

ADI 4.430 / DF

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Mas


no foi o voto do eminente Relator?

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


No, eu digo que ele tem tempo para regularizar.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - , e o problema de procurao


no influi na legitimidade das partes.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Vossa


Excelncia afastou a preliminar?

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Eu afasto, porque existem outros partidos regularmente
representados. E, em relao a esse que no tem procurao com poderes
especficos, h o prazo da legislao processual para juntar a procurao
com tais poderes.
O Ministro Marco Aurlio diverge porque ele acha que no se deve
fazer essa exigncia.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - No afetaria a ao,


Presidente.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


No afeta o conhecimento da ao. Afeta a representao do PR.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Afetaria o exame do


pedido sob o ngulo do requerimento do Partido Republicano.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Mas ele no nico, plrima essa legitimidade.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Bem,

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Debate

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 100 de 221

ADI 4.430 / DF

ento, tambm nesse ponto, eu registro o voto divergente do Ministro


Marco Aurlio.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Mas no importa.


Vossa Excelncia fulmina a ao proposta pelo Partido Republicano?

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


No, no fulmino, porque ele est como legitimado ativo em
litisconsrcio com outros.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Esse outro processo


Vossa Excelncia fulmina.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


No, o que eu digo que ele tem o prazo processual para juntar a
procurao com poderes especficos.

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Voto s/ Preliminar

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI -


Presidente, vou aderir divergncia iniciada pela eminente Ministra
Crmen Lcia e tambm adiro s doutas ponderaes do Ministro Marco
Aurlio para no conhecer inicialmente da ao e fico vencido nesse
aspecto.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Muito
bem. Fao o registro de que Vossa Excelncia tambm, quanto primeira
preliminar, acompanha o voto ...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO - Vamos ver, se
declararmos a inconstitucionalidade, o que surgir em termos de
normatizao.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Vossa
Excelncia acompanha o voto do Ministro Marco Aurlio, como
acompanha tambm, quanto ao no conhecimento, pela impossibilidade
jurdica do pedido.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - No,
quanto irregularidade da representao, data venia, eu vou entender
superada essa questo, tendo em vista o fato de que outros tambm
ajuizaram a ao e com a procurao, sem qualquer irregularidade.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Ento, no
ponto, Vossa Excelncia acompanha o Relator.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Mas
entendo tambm, tal como disse o Ministro Marco Aurlio, que, se no
fssemos conhecer em funo deste vcio, com relao aos argumentos
veiculados por este representado de forma irregular, a esses argumentos
no poderiam ser conhecidos. Mas, de qualquer maneira, como h outras
procuraes regulares, eu conheo da ao neste aspecto superando a
preliminar.

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Voto s/ Preliminar

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ADI 4.430 / DF

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Perfeito.


Supera a primeira preliminar, supera a segunda e no supera a terceira
preliminar.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Perfeito.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Na
companhia dos Ministros Marco Aurlio e Crmen Lcia.

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Supremo Tribunal Federal
Voto s/ Preliminar

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

TRIBUNAL PLENO
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430
E
MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE 4.795
VOTO

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Senhor


Presidente, eu gostaria tambm de votar na preliminar.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Pois
no, Excelncia.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Eu acompanho
tambm a divergncia pelo no conhecimento.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Vossa
Excelncia se soma divergncia.
Portanto, j so quatro votos.

Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 3407531.
Supremo Tribunal Federal
Explicao

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

EXPLICAO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Senhor Presidente, passamos, ento, anlise de mrito.
Inicio dizendo, em sntese, que eu divido o meu voto em sees.
Alm de tecer consideraes sobre aspectos histricos e conceituais
relativos propaganda e evoluo do sistema partidrio no Brasil,
primeiramente, vou enfocar aquilo que o objeto da ao do PHS: se a
distribuio deve ser igual entre todos ou se ela pode ser feita de maneira
proporcional, como est nos incisos I e II do 2 do art. 47 da Lei n 9.504:
um tero igualitariamente para todos e dois teros para quem tem
representao.
Ao final do meu voto que vou enfrentar essa questo mais
tormentosa, mais momentnea, mais conjuntural: a questo dos partidos
criados. S para Vossas Excelncias se situarem, no incio do meu voto,
ainda no estarei fazendo juzo de valor sobre a criao de partido ou
sobre a tal da portabilidade da representatividade na criao de
partido. Isso farei ao final do meu voto.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - O que isso,
Ministro: portabilidade da representao?

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Ele muda de partido


e carrega com ele, porta com ele, o tempo de televiso.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - O


tempo de televiso, mais do que o mandato.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):
o tema que est sendo enfrentado, conforme denominao
utilizada na inicial pelos autores da ADI 4.795.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Mas o que isso,
gente? Que loucura essa?

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Supremo Tribunal Federal
Explicao

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ADI 4430 / DF

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Eu vou proferir o meu voto.

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Supremo Tribunal Federal
Esclarecimento

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

ESCLARECIMENTO

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ministro Toffoli, apenas um


esclarecimento para ns podermos acompanhar o voto.
Da tribuna, tanto quanto eu pude compreender, so duas causas de
pedir, a questo da possibilidade de utilizao da voz e das coligaes em
mbito regional, quer dizer, poder fazer publicidade...

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Essa uma questo...

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Eu sei, pequena.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Pequena perto da outra.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - E a outra seria realmente essa


questo da proporcionalidade no direito de antena. Acho que so s essas
duas questes, no so?

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


No, a questo a seguinte: existe uma primeira demanda, que
igualar o direito de acesso ao rdio e televiso nas eleies,
independentemente de representao, entre todos os partidos. Os trinta
partidos hoje registrados no Tribunal Superior Eleitoral teriam tempo
igual, distribudo igualmente entre todos, independentemente da
representao.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - a isso que Vossa Excelncia


se refere que vai no final do voto?

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Supremo Tribunal Federal
Esclarecimento

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ADI 4430 / DF

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


No, isso o que vai no incio do voto, que o tema da ao do PHS.
O PHS prope que, independentemente da representao na Cmara dos
Deputados, se divida igualmente, entre todos os partidos registrados no
TSE, o horrio. Ento, se pegaria o tempo de TV e se dividiria por trinta.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO A rigor, deveria


dirigir-se ao Congresso Nacional.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Com ou sem representao, isso o objeto da ao do PHS.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas h algum destaque para


essa questo da criao do partido? Porque realmente foi falado da
tribuna, mas eu no encontrei na ao, em si, a questo da criao.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Ela em razo da anlise do caso.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Est na ratio decindendi.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


O que se alega? Alega-se que o partido criado no tem direito -
conforme denominao usada pelos autores da ADI 4.795 -
portabilidade da representao resultante de uma eleio que ele no
disputou. a interpretao conforme que se pede na ao direta proposta
pelo DEM, pelo PMDB, pelo PSDB e pelo PPS, que assomaram tribuna.
Por outro lado, o PSD, recm-criado, contesta tal interpretao,
tendo vindo tambm tribuna o respectivo advogado.

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Esclarecimento

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ADI 4430 / DF

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Ou seja, a primeira coisa que eu enfrento se h que se fazer uma
distino em razo da representao. O segundo momento : qual o
momento de aferio da representao? A representao aferida na data
da eleio, ou ela pode ser aferida depois? Esse o segundo problema,
que o mais tormentoso.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Seria o existente ou


inexistente?

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Exatamente. Seria a da poca da eleio, ou no, essa representao?
Ento, em primeiro lugar, ns temos que analisar o seguinte: o tempo ser
dividido igualmente entre todos, ou pode haver a diviso proporcional
entre quem tem representao e quem no tem? Porque, se ns
decidirmos que deve ser dividido igualmente entre todos, o segundo
problema estar superado.
Depois, caso se decida que pode haver a desproporo, vem o
momento: em que momento, essa representao pode ser aferida? A lei,
ao estabelecer que se deve aferir essa representao no momento da
eleio, constitucional ou no constitucional?
So esses os dois pontos que eu trago, desde j, para apresentar a
todos a diferenciao dos temas, porque comeo por analisar
exclusivamente a questo da representao/no representao. Depois, ao
final, que eu vou analisar o momento em que essa representao pode
ou no ser aferida.

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Debate

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO O espao seria para


aluguel, sem candidato!
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):
No, eu no cheguei a isso. Eu vou desenvolver o voto, porque, na
verdade, nessa parte, no estou inovando no que j se aplica.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Vossa Excelncia me
permite, s uma indagao: Vossa Excelncia, quando anunciou, vamos
dizer, o esquema do seu voto, disse que a primeira questo que Vossa
Excelncia iria tratar era sobre a paridade da distribuio do tempo?
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):
isso, entre todos. Exatamente.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Entre todos. isso que
vai examinar agora?
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):
Vou comear.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - o inciso I.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - o


inciso I.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - o inciso I, que seria


igualitariamente, que o que eles pedem.

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - isso tudo? isso que


eu estou dizendo.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

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Debate

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ADI 4430 / DF

Exatamente, o Ministro Celso pegou bem. Antes de entrar nos


incisos, vou cabea do pargrafo, ao corpo do pargrafo, melhor
dizendo.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - E, tanto faz, se o
problema da igualdade, se colocaria tanto em relao ao 1 como o 2.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES Sim.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas que tem o


critrio de 1/3 e o de 2/3.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Pois isso que eu estou


dizendo.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - 1/3 para todos,


segundo a jurisprudncia TSE.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


No, a questo extremamente instigante. Bastante instigante.

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Proposta

Supremo Tribunal Federal


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27/06/2012 TRIBUNAL PLENO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO


FEDERAL

DEBATE

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Mas no seria conveniente,


ento, voltarmos eventual inconstitucionalidade com reduo de texto do 2?

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Porque se os incisos vo ser


interpretados, j se tendo retirado a referncia representao, isso repercute,
sim, na interpretao que vai ser dada aos incisos. Por isso que agora
importante saber.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Acho que a questo antecedente


essa.

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - O importante saber se o 2


ou no constitucional.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Exatamente.

o SENHOR MINISTRO A YRES BRITTO (PRESIDENTE) - Quanto ao


inciso I, ningum pediu destaque.

o SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - No, ns temos que verificar


no 2.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Mas no o inciso, no se


chegou ao inciso. O Ministro Relator est se referindo ao ...

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Eu concluo, inicialmente, sem adentrar nos incisos I e II, que o dispositivo
sobre a representao na Cmara dos Deputados ofende o 3 do art. 17 da
Constituio. r
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Supremo Tribunal Federal
Proposta

Supremo Tribunal Federal


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ADI 4.430 MC / DF

o SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Mas o


Ministro Cezar Peluso est ponderando que devemos discutir o 2, a redao
do 2.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (RELATOR):


Se formos destacar o voto, eu gostaria de deixar claro aos Colegas que o
Relator ainda no votou sobre os incisos r e rI. S para deixar claro. Se formos
destacar, Senhor Presidente, eu gostaria que se debatesse, nica e
exclusivamente, a cabea do 22, porque seno estaria sendo votado algo sem eu
ter emitido ainda o meu voto.
A outra opo que ns temos eu proferir o meu voto sobre os incisos I e II
e debatermos conjuntamente tudo.
,
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - No, por
partes. Vamos por partes. o 2. Fiquemos nele.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (PRESIDENTE):


Eu assento a inconstitucionalidade, no 2, da expresso "e representao
na Cmara dos Deputados".

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - "E


representao na Cmara dos Deputados".

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - ter registro e ter candidato.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - S candidato. Ento no tem


mais "representao".

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (RELATOR):


Que, na prtica, o que o TSE j aplica.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Mas aplica, como Vossa


r 2
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Supremo Tribunal Federal
Proposta

Supremo Tribunal Federal


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ADI 4.430 MC / DF

Excelncia enfatizou, sem ter declarado, que seria declarado agora.

o SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (RELATOR):


Vossa Excelncia vai destacar?

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Vou destacar.

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente,


particularmente, confesso a Vossa Excelncia que acharia mais interessante que
examinssemos como um todo.
Assim destacado, acompanho o voto do eminente Relator. E por que o fao?
Porque entendo que, de fato, a restrio do direito ao acesso televiso e ao
rdio, a propaganda eleitoral no rdio e na televiso apenas aos partidos que tm
representao na Cmara, ou seja, excluindo todos aqueles regularmente
constitudos e que no lograram a eleio de qualquer dos seus candidatos, no
meu ponto de vista, afronta, viola sim o artigo 17, 3 da Constituio Federal,
at porque a legislao tambm inibe a propaganda paga.
Senhor Presidente, ento, em meu voto, requeiro juntada.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Presidente, eu acho que


valeria a pena complementar o voto.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (RELATOR):


Eu tambm acho que valeria a pena eu j entrar nos incisos I e 11.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Tem razo a Ministra Rosa


Weber, porque veja, Vossa Excelncia, est-se a retirar essa expresso, segundo a
proposta do Relator, do 22, mas depois isso tem reflexo direto no inciso I, e no
inciso II ns temos a meno direta representao.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - o que eu acentuei, porque,


como que o inciso lI...

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (RELATOR):


E adianto: no vou declarar inconstitucional. Eu vou manter a interpretao

3
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Supremo Tribunal Federal
Proposta

Supremo Tribunal Federal


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ADI 4.430 Me / DF

do TSE.

o SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Ento, eu acho que valeria a


pena apreender o voto do Relator, para, depois, ento ...

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Porque, se a representao


retirada agora ...

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (RELATOR):


Eu, como Relator, preferiria proferir o meu voto sobre os incisos I e lI.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO - Os preceitos so


independentes, Presidente. Uma coisa a diviso do tempo, o fator para chegar-
se a essa diviso. Algo diferente a participao, no horrio de propaganda
eleitoral, de todo partido que tenha candidato. Os fenmenos so diversos dos
fatos.

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Exatamente. Vai-se afirmar a


existncia, ou no, do direito substancial ao acesso propaganda.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO - A inconstitucionalidade do


2Q no implica, necessariamente, a do inciso lI. No?

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Mas no


haver voto, por enquanto. Ns estaremos apenas facultando ao eminente
Relator a fundamentao do seu voto em bloco.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Mas o critrio, Ministro


Marco Aurlio, passa a ser outro ...

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Depois vamos saber se


eventual diviso desse tempo, diferenciadamente, se baseia em algum critrio .,.
~
4
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Supremo Tribunal Federal
Proposta

Supremo Tribunal Federal


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ADI 4.430 MC I DF

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - A diviso no poder mais


ter como critrio a representao.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO - Por que no?

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Porque ns tiramos l do


inciso ...

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO - Se j se assegura ao partido


espao de tempo na propaganda eleitoral, atendendo-se ao 3Q do artigo 17 da
Constituio Federal, que, inclusive, posterior lei.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Bem, nesse


caso, vamos fazer outra coleta de voto.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO - Teria decorrido, salvo


engano, da Emenda Constitucional n 52, de 2006.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Vossa


Excelncia, Ministra Rosa Weber, vota pela continuidade do julgamento, para
que o eminente Relator faa sua fundamentao em bloco, de modo a incorporar
tanto o 2 quanto os respectivos incisos I e lI?

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Em bloco.

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Voto s/ Proposta

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO SOBRE PROPOSTA

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente, isso


eu comecei a dizer, mas Vossa Excelncia me pediu que votasse, eu o fiz,
de uma forma fatiada.
Agora, entendo que o correto examinar de maneira global.

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Supremo Tribunal Federal
Voto s/ Proposta

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO SOBRE PROPOSTA

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, acho que a


nica coincidncia que h que essa expresso "com representao na
Cmara" repetida no inciso II, mas estou de acordo com a observao
que fez o Ministro Marco Aurlio e a ponderao do Ministro Peluso.
Acho que a primeira premissa saber se o partido que no tem
representao na Cmara pode ter um horrio, e depois verificar qual
horrio ser esse.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Isso
inclusive luz do que dispe o artigo 17, 3 da Constituio. Quer dizer,
ns estamos interpretando essa cabea - como diz o Ministro Toffoli - do
2 luz, confrontando com esse dispositivo Constituio. Essa questo
muito simples.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - , eu acho que pode ser. Essa
questo uma premissa para o resto.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - E mais: ela tem
influncia direta na interpretao do inciso I.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - E do inciso II tambm.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Porque quer saber se
vai distribuir igualitariamente entre todos os partidos ou s entre aqueles
que tm representao. Por isso que tem que cair a cabea do artigo,
para aqueles que entendem que ...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - essa a questo.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Por isso que o
Presidente prope que o Relator d o voto completo.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Eu penso
que uma matria que pode ser decidida isoladamente.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Bom, eu estou de acordo com

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Supremo Tribunal Federal
Voto s/ Proposta

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ADI 4.430 / DF

a proposta do Ministro Peluso.


O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Ento,
permita-me a coloquialidade do termo: Vossa Excelncia prefere a
votao fatiada?
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - .

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Supremo Tribunal Federal
Voto s/ Proposta

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO SOBRE PROPOSTA

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Senhor Presidente, prefiro ler o item 6.2 do meu voto.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Ento, em
bloco.

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Supremo Tribunal Federal
Voto s/ Proposta

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO SOBRE PROPOSTA

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Presidente, eu


acompanho o Relator no ponto.

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Supremo Tribunal Federal
Voto s/ Proposta

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO S/ PROPOSTA

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhor


Presidente, entendo que possvel votar de forma isolada esse
dispositivo, porque, como disse, trata-se de confront-lo com o artigo 17,
3, da Constituio.

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Voto s/ Proposta

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

TRIBUNAL PLENO
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430
E
MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE 4.795
VOTO SOBRE PROPOSTA

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Presidente, voto


em bloco.

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Voto s/ Proposta

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO SOBRE PROPOSTA

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Senhor Presidente,


voto fatiadamente.

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Voto s/ Proposta

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27/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, entendo


que so coisas diversas. Em primeiro lugar, ocorre a excluso do partido
que tenha candidato do horrio de propaganda eleitoral. No texto
primitivo, no existia a regra a alterao no decorreu da Emenda n 52,
mas foi de uma outra, j que so tantas as emendas que vieram tornar a
nossa Carta da Repblica um peridico. Algo diferente definir se o fator
de discriminao, para a distribuio do tempo, guarda, ou no, sintonia
com a Constituio Federal.
Por isso, a concluso a respeito do 2 no se irradia a ponto de
alcanar, automaticamente assentado que no se pode excluir o partido
que tenha candidato da propaganda eleitoral , a forma de diviso do
tempo, mesmo porque o 3 do artigo 17 da Carta Federal remete lei, ao
legislador ordinrio, a disciplina da distribuio.
Por isso, consigno que devemos votar separadamente e j receio at
que, aps nos pronunciarmos creio que se caminha para a
unanimidade quanto inconstitucionalidade do 2, chegue-se ao
arrastamento quanto ao inciso II.

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Esclarecimento

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27/06/2012 TRIBUNAL PLENO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO


FEDERAL

ESCLARECIMENTO

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Ministro Dias Toffoli, Vossa


Excelncia me permite s uma objeo para eu continuar entendendo o voto de
Vossa Excelncia?
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (RELATOR):
Pois no.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Isso a diz respeito ao partido
poltico ou diz respeito a uma legitimao congressual?
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (RELATOR):
Entendo que um valor que a Constituio fez, ponderando uma
diferenciao entre partidos que tenham representao e partidos que no
tenham representao, legitimando, portanto, essa interpretao de distino.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Mas o que eu estou indagando
de Vossa Excelncia, com o devido respeito, se isso no pode ser atribudo ao
fato de a lei ter considerado ser uma representao atribuda ao Congresso e por
isso no a concedeu a partido que no tenha representao. No porque os
partidos sejam diferentes, s porque o destinatrio seria o Congresso pelos
partidos ali representados.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (RELATOR):
No, eu penso que no dado ao Congresso, penso que dado ao partido.
Porque, por exemplo, pra entrar com ao direta de inconstitucionalidade, a
mesa da Cmara e a mesa do Senado tm legitimao especfica, em tpico
especfico na Constituio.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Se o Ministro Relator me
permite, parece-me, Ministro Peluso, que aqui a diferenciao que o Ministro faz,
e com a qual eu concordo, exatamente que ser partido uma realidade que a
Constituio considera e d o tratamento que considera adequado, tendo em
vista o princpio da soberania popular, ou seja, quem elegeu e tem representao
e quem no tem; esse o princpio constitucional que demarca a distino.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Ministra, mas o problema
~
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I Esclarecimento
Supremo Tribunal Federal
Supremo Tribunal Federal
Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 126 de 221
I

ADI 4.430 MC / DF

que o eminente Relator ainda no considerou a hiptese dos partidos que no


concorreram, porque foram criados depois.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Exatamente, o que ele vai
falar na sequncia do voto.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (RELATOR):
Eu, neste tpico, ainda no enfrento isso.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Mas eu j estou levantando
objeo. Vossa Excelncia j faz uma distino que, por enquanto, no
contemplou um partido que no concorreu e, por isso, no tem representante; foi
criado depois.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (RELATOR):
Para deixar mais explcita a lgica do meu voto ...
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Por enquanto, s estou
querendo informar-me.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (RELATOR):
A lgica do meu voto : primeiro, analisar - o que eu fao neste tpico - se
a Constituio permite a distino entre partidos com e partidos sem
representao; somente depois, mais ao final do meu voto, no neste tpico,
que eu vou avaliar se essa representao deve ser aferida, como determina a lei,
no momento das eleies, ou se pode, em razo da criao de um novo partido,
ser feita a posteriori.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - A ADIn no foi feita pra
resolver o problema.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLl (RELATOR):
Eu ainda estou no momento anterior, de haver distino constitucional, ou
no, entre partidos com representao ou sem representao,
independentemente da poca em que a tenham.
Ficou esclarecido?
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Completamente.
l("'-t

2
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Extrato de Ata - 27/06/2012

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PLENRIO
EXTRATO DE ATA

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430


PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI
REQTE.(S) : PARTIDO HUMANISTA DA SOLIDARIEDADE - PHS
ADV.(A/S) : IGOR ESTANISLAU SOARES DE MATTOS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

Deciso: O Tribunal, por maioria, rejeitou a preliminar de


necessidade de procurao com poderes especficos para ajuizar a
ao, vencido o Ministro Marco Aurlio; por unanimidade, rejeitou
a preliminar de inpcia da petio inicial, e, por maioria,
rejeitou a de impossibilidade jurdica do pedido, vencidos os
Senhores Ministros Carmen Lcia, Marco Aurlio, Ricardo
Lewandowski e Joaquim Barbosa. O Tribunal, tambm por maioria,
deliberou examinar as impugnaes de forma global, vencidos os
Senhores Ministros Cezar Peluso, Luiz Fux, Ricardo Lewandowski e
Marco Aurlio. Votou o Presidente. Em seguida, o julgamento foi
suspenso. Falaram: pelos requerentes (MC-ADI 4.795) Democratas-
DEM, o Dr. Fabrcio Juliano Mendes Medeiros; Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro-PMDB, o Dr. Renato Oliveira Ramos, e pelo
Partido Popular Socialista, o Dr. Renato Campos Galuppo; pela
Advocacia-Geral da Unio, a Dra. Grace Maria Fernandes Mendona,
Secretria-Geral de Contencioso; e pelo amicus curiae (MC-ADI
4.795) Partido Social Democrtico-PSD, o Dr. Admar Gonzaga.
Presidncia do Senhor Ministro Ayres Britto. Plenrio, 27.06.2012.

Presidncia do Senhor Ministro Ayres Britto. Presentes


sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio, Gilmar
Mendes, Cezar Peluso, Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski, Crmen
Lcia, Dias Toffoli, Luiz Fux e Rosa Weber.

Procurador-Geral da Repblica, Dr. Roberto Monteiro Gurgel


Santos.

p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenrio

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Supremo Tribunal Federal
Debate

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28/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Vossa Excelncia me


permite apenas um aparte?

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Pois no.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Qual seria a situao


desse parlamentar? A rigor, estaria vinculado a dois partidos: ao pretrito,
quanto representao para fins de espao na propaganda eleitoral, e ao
novo, ante a migrao? Com isso, o sistema no fecha.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Eu entendo que, no caso de criao, fuso e incorporao - est no
caput do art. 17 -, h a liberdade dada pela Constituio e a resoluo
contempla que isso no implica a perda de mandato.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Mas, Ministro, se a


migrao se mostra legtima, surge uma nova realidade. O partido
pretrito perdeu a integrao do deputado, passando ele a compor a
representao de outro partido, para o qual migrou.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


O que eu quero dizer aqui, para ir para a situao conjuntural que
est colocada na realidade: uma coisa o parlamentar que deixou o seu
partido para participar da criao de um novo partido; outra coisa esse
novo partido j criado receber um parlamentar que migrou. S estou
querendo fazer essa distino.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Concordo com Vossa


Excelncia. No devemos encampar o procedimento do paraquedista, do

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Supremo Tribunal Federal
Debate

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 129 de 221

ADI 4.430 / DF

que muda de camisa.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Porque a ele no est albergado pela liberdade de criao. Talvez
no tenha ficado claro no meu voto.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Agora percebi o


raciocnio de Vossa Excelncia.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


essa a distino que eu quero fazer.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Se a migrao se


mostrou legtima, claro que essa nova realidade precisa ser considerada,
sob pena de apontarmos que parlamentar pode ter dupla vinculao,
presentes siglas.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Vamos imaginar um partido que foi recm-criado nesta legislatura: o
PSD. Ele j foi criado e j decorreram os trinta dias que a Justia Eleitoral
concede para a migrao. Se algum migrar hoje para esse partido, essa
migrao de hoje no contaria para tempo de rdio e televiso.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - O tempo originrio


seria at os trinta dias.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


, exatamente. essa a distino que eu estou fazendo, para evitar
que isso vire uma moeda de troca entre partidos: migraes para se
contar a representatividade. Agora, o que eu no posso obstar, no meu
entender, que a criao de partidos tire a representatividade do
parlamentar, porque isso inviabilizaria uma liberdade dada pela
Constituio. essa a distino que eu quero fazer.

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ADI 4.430 / DF

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Penso que, pelo


menos, ns dois estamos de acordo, no ? A nova realidade, o novo
partido precisa ser considerado.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Ou seja, a representatividade que levada s a daqueles que
criaram um novo partido na forma que a Justia Eleitoral aceitou.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES Fundadores.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


S os fundadores.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO E quando o preceito se


refere representao, logicamente, considera a ordem natural das coisas,
retratada em representao legtima.
Concordo com Vossa Excelncia.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Ministro Toffoli, eu


peo vnia a Vossa Excelncia, mas eu gostaria de indagar: Vossa
Excelncia est, evidentemente, por meio dessa ao direta, resolvendo
uma questo concreta de um determinado partido que, todos sabem, foi
criado.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Eu estou julgando uma ao direta, Ministro Joaquim.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Em segundo lugar:


essa tomada de posio a, isso no vai levar o Supremo Tribunal Federal
a legitimar o mercantilismo no seio dos partidos?

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

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ADI 4.430 / DF

por isso que eu fao essa distino: s os fundadores.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Legitimar,


robustecer? isso o que o Tribunal vai fazer?

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Mas ns podemos impedir que parlamentares criem novos partidos?

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Ns estamos


coonestando o troca-troca, a mercancia no meio dos partidos. s isso.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ministro Joaquim, ele


no est se referindo a partido certo, nem a nmero de partido.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Essa ao direta foi


julgada h dez anos atrs.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Essa questo foi superada no conhecimento desta ao.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Sim, sim.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Mas estou indo concluso. Falta uma pgina do voto, Presidente.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Mas agora a


trazemos de novo para resolver uma questo pontual da conjuntura.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Senhor Presidente, falta uma pgina do meu voto. A eu concluo - j
falei bastante.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - (PRESIDENTE) - Vamos

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ADI 4.430 / DF

concluir a concluso do voto de Vossa Excelncia.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Ento, fao essa distino que, em razo do aparte do Ministro
Marco Aurlio, vou deixar mais clara no meu voto, mas acho que foi
compreendida por todos. Ou seja, s admito a representatividade
daqueles que fundaram o novo partido. As migraes que ocorrem dia a
dia, essas no se contariam.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO A menos que a


migrao se mostre legtima, porque preciso dar consequncia jurdica a
um ato harmnico com a ordem jurdica.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Mas a, se no houve criao, fuso ou incorporao, eu no aceito.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Ministro Marco


Aurlio, h aquele critrio que a Lei adota de fazer aferio no momento
da eleio.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Da eleio. Por isso que a vinculo a essas condies.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Sua Excelncia - pelo


que estou percebendo - est tentando tambm construir esse momento
originrio...

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Sim, para um novo partido.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - ... tendo em vista a


lacuna identificada no texto legal. Porque, realmente, a Lei tentou fazer a
fotografia daquele momento.

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ADI 4.430 / DF

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Aplicando criao o que se aplica fuso e incorporao.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - A despeito das


mudanas que podem at ocorrer ao longo do...

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO A regra ter-se


representao, presente o certame.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - .

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO a regra. Mas a


ordem jurdica admite a exceo, a migrao vlida. Foi quando
perguntei: ocorrendo uma migrao vlida, a representao ser
perquirida considerado o partido que capitaneou a eleio ou o novo
partido? Claro que tem que ser o novo partido, sob pena de o
parlamentar ter duas siglas.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Eu vou concluso, que o prximo tpico.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - E inicia contado duas


vezes.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


. Agora a parte dispositiva do voto, Senhor Presidente.

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Esclarecimento

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28/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, peo a


palavra apenas para expor uma ptica. No podemos potencializar o
surgimento de um novo partido. Cabe estabelecer que a referncia, no
inciso II do 2, "a representantes na Cmara dos Deputados" remete
representao legtima na data em que deva ser fixado o tempo de
propaganda eleitoral. Porque, seno, estaremos, de certa forma,
privilegiando apenas os partidos novos e olvidando que outros partidos,
aps as eleies, tiveram aumento sob o ngulo da representatividade. De
duas, uma: ou a migrao legtima e, consequentemente, a
representao deve ser observada, ou no legtima, mas isso se resolve
em outro campo.
Agora, o que no podemos , a um s tempo, admitir que possa
haver a migrao e que, ocorrida, surgir algo incongruente, pelo menos
sob a minha ptica, que ter-se a considerao do partido do qual se saiu.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu tenho me


debruado sobre esse tema e realmente um caso desses que demandaria
talvez um maior aprofundamento, mas tenho a impresso que, diante da
prpria legislao, a legislao se acautelou quanto quilo que o
Ministro...

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ministro Gilmar


Mendes, eu, por exemplo, seria favorvel penso que certos temas
precisam amadurecer para chegarem ao Supremo ao enfrentamento
dessa matria pela jurisdio cvel eleitoral.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Mas a jurisdio


eleitoral suspendeu o processo que l tramitava para vir resolver pela via
da ao direta aqui no Supremo.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO L, nada decidimos.

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ADI 4430 / DF

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Foi o que eu li na


imprensa. Eu li que houve a suspenso de um julgamento para que se
resolvesse aqui.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Discutimos a


participao no Fundo Partidrio e houve o pedido de vista do ministro
Dias Toffoli.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu tambm


compartilho dessa sua preocupao, exatamente porque um caso em
que ns estamos a fazer um certo vamos dizer assim
experimentalismo institucional.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Eufemismo para


legislar.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Isso. E, veja, acho


que o prprio legislador, de certa forma, atento a esse ponto para o qual
chama a ateno o Ministro Joaquim Barbosa, tentou adotar um antdoto
contra essa vis attractiva, esse transfuguismo, ao dizer que o momento de
definio era aquele da eleio para fins de fixar...

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


No o incio da legislatura, que era a origem l.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Quanto propaganda


eleitoral, isso houve em um primeiro passo. Depois, veio a normatizao
de 2006, que mudou o critrio e simplesmente determinou a considerao
da representao. Representao em que data? Na data em que deva ser
distribudo o tempo.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas na data da

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ADI 4430 / DF

eleio.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO No.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


O dispositivo fala em data da eleio.

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Agora, para a data da


eleio.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Qual dispositivo?

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - O 3 do artigo 47.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


E, como ele aplicvel no caso de fuso e incorporao...

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - uma vacina


contra...

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Contra a mudana de


sigla.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Qual a dogmtica do meu voto? O art. 17 da Constituio trata
igualmente criao, fuso e incorporao. A lei tem que fazer o mesmo.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Sim, a despeito de


legitimidade ou no. Porque a minha percepo, diante do critrio que
ns temos adotado e que, de alguma forma, tem uma certa validade, pelo
menos, em termos mais ou menos gerais, tambm no Direito Comparado,
quanto chamada igualdade de chance ou igualdade de oportunidades,
que o referencial o peso parlamentar, o peso da representatividade. H

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ADI 4430 / DF

aquele mnimo, mas, depois, tem que se seguir a importncia, o critrio


etc. Agora, pode ser um critrio artificial.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO A fico jurdica.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - A minha percepo


de que aqui ns teramos que encontrar uma soluo que no pudesse
ser a da equiparao desse partido com o peso determinado de
representao parlamentar com aquele que eventualmente no tem
sequer um representante. Portanto, coloc-lo na vala inicial.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Isso viabilizaria,


como disse no dia de ontem, a majorao do aluguel, considerados os
partidos devemos reconhecer com desassombro de aluguel. Se eles
tivessem tempo maior, claro que a negociao seria em patamar mais
elevado. Da a distino.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Ao mesmo tempo,


colocar esse partido, que tem um peso parlamentar especfico, nessa
mesma vala, parece absolutamente inquo.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Da a norma


distinguir um tero para a distribuio igualitria.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Ao mesmo tempo,


tambm no se pode dar a ele o peso da representao parlamentar que
ele agregou ao longo do tempo. Da, me parece, pelo menos, guisa de
pensamento inicial, que a frmula do eminente Relator parece, pelo
menos, adequada no sentido de encontrar o momento, que esse
momento da fundao. Teramos de fazer, talvez, algum tipo de
experimento.
A minha percepo de que de fato, no fundo, precisa de uma
soluo intermediria, que difcil de fazer em mbito judicial. Por isso

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ADI 4430 / DF

que tambm eu comungava dessa preocupao de Vossa Excelncia, que


era de fazer o experimento a partir da deciso da Justia Eleitoral.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Por isso que eu me fixei na equiparao com a fuso e a
incorporao.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO De um certo


pragmatismo para ver as consequncias.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - No, ns mesmos,


no caso da fidelidade partidria, nos curvamos realidade, ao
solicitarmos que a Justia Eleitoral fizesse a disciplina do processo, a
partir, acho, que at de uma sugesto dos Ministros Seplveda Pertence e
Cezar Peluso. Eu s estou tentando pensar alto em relao a essa
temtica.

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Esclarecimento

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28/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

ESCLARECIMENTO

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Bem,


as ideias esto expostas preambularmente em termos de debate, mas
vamos coleta dos votos.
Ministro Dias Toffoli, s para deixar um pouco mais claro, quanto ao
mrito, Vossa Excelncia colocou todo o seu foco na Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 4.430, porque veio a concluir pela
prejudicialidade da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.795.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):
Ela contm tudo quanto debatido tambm na ADI n 4.795. Por isso,
julgo a ADI 4.430, que j est pronta para o mrito, e julgo prejudicada a
ADI n 4.795.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Por
isso, Vossa Excelncia, no mrito, julgou inconstitucional a expresso: "e
representao na Cmara dos Deputados". Isso est no 2 do artigo 47
da Lei n 9.504/97. Vossa Excelncia julgou constitucionais os incisos I e II
do 2. Deu interpretao conforme.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Qual essa interpretao
conforme?
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Vossa
Excelncia deu interpretao conforme aos incisos I e II do 2.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):
Eu dei interpretao conforme apenas ao inciso II do 2. Vou ler
novamente:

(...) dar interpretao conforme Constituio Federal ao


inciso II do 2 do art. 47 da mesma lei, para assegurar aos
partidos novos, criados aps a realizao das eleies para a
Cmara dos Deputados, o direito de acesso proporcional aos
dois teros do tempo destinado propaganda eleitoral no rdio
e na televiso, considerada a representao dos deputados

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Esclarecimento

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ADI 4.430 / DF

federais que migrarem diretamente dos partidos pelos quais


foram eleitos para a nova legenda, na sua criao.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Ou


seja, parlamentares detentores do status de fundadores do novo partido.
Esses sero aquinhoados com a possibilidade de compor a bancada do
novo partido para todos os fins e efeitos.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):
Ou seja, uma migrao hoje, mesmo que com justa causa, mas sem
ser para criao originria, no levaria essa representao do tempo de
rdio e televiso.
Eu entendo que estamos fazendo isso, apenas e to somente, em
razo da igualdade que o caput do art. 17 estabelece entre incorporao,
fuso e criao. A repartio que a lei faz desse tempo no caso de fuso e
de incorporao deve valer tambm na hiptese de criao.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) -
Entendi bem. A Ministra Rosa Weber, portanto...
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):
Como se trata apenas de criao, ento, s aqueles que migrarem
quando da fundao...
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - A
Senhora Ministra Rosa Weber inicia a votao deste processo, aps o voto
do relator, evidentemente.

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Debate

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28/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

DEBATE

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente,


senhores Ministros, ontem, quando Vossa Excelncia me deu a palavra
para votar de forma fatiada, comecei afirmando que estava, na forma
fatiada, a acompanhar o voto do eminente Relator no que tange
inconstitucionalidade da expresso contida no caput do 2 do art. 47,
relativa representao na Cmara dos Deputados. E o fazia, porque
entendia violado, afrontado, diretamente, o artigo 17, 3, da
Constituio Federal, quando assegura a todos os partidos polticos o
direito de antena; ou seja, a todos os partidos, sem qualquer excluso.
Senhor Presidente, interrompemos o andamento porque Vossa
Excelncia colocou em votao se iramos examinar de maneira fatiada ou
fazer um exame conjunto.
Confesso a Vossa Excelncia que - fazendo a leitura em bloco do 2,
contemplando os seus incisos I e II, se interpretar de uma maneira
sistemtica, de uma maneira conjunta a norma - o dispositivo no inciso I
como pertinente a uma distribuio de um tero do tempo no rdio e na
televiso, de forma igualitria, a todos os partidos polticos, como tem
sido feito por todos, inclusive aos que ajuizaram essas aes, tambm
feito pela Justia Eleitoral na sua Resoluo. Ela trata das eleies de 2012
na Resoluo n 23.370, confere essa interpretao, divide o tempo dos
partidos polticos irmmente entre todos eles, tenham ou no
representao, e apenas vincula a representao na Cmara dos
Deputados diviso dos dois teros, proporcional, sim, a, aos integrantes
da bancada.
Ento, se eu pudesse interpretar o caput do 2 dizendo respeito
representao da Cmara dos Deputados apenas ao inciso II, eu no
vislumbraria inconstitucionalidade a declarar. No vejo, com todo
respeito, qual seria a utilidade; uma Lei desde 97 que est a, sendo
interpretada e aplicada por todos; assim est sendo feito pela Justia

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Debate

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 142 de 221

ADI 4430 / DF

Eleitoral. E ns iramos a uma declarao de inconstitucionalidade,


embora - sem dvida alguma, acompanho o Ministro Toffoli quanto
violncia ao direito de acesso, ao princpio do acesso de todos, da
igualdade de acesso dos partidos polticos, que reputo fundamental - no
tenha dvida de que o inciso I, de fato, afronta, nesta leitura, ou seja, que
o caput seja pertinente ao inciso I e ao inciso II.
Com relao proporcionalidade, vinculao da
proporcionalidade apenas aos partidos polticos com representao na
Cmara dos Deputados, no vislumbro inconstitucionalidade, porque
entendo que a verdadeira igualdade est justamente em tratar
desigualmente os desiguais, e aqui o legislador estaria tratando
desigualmente aqueles partidos que j obtiveram, pelo referendo do voto,
a representao na Cmara dos Deputados.
Ento, no vislumbraria inconstitucionalidade, a interpretar que a
representao na Cmara dos Deputados pertinente aos dois incisos, a
acompanho o Ministro Dias Toffoli. No fecho questo e poderamos
deixar como est, no teria maior dificuldade.
Com relao ao 6 do art. 45, no que diz respeito possibilidade de
aproveitamento de voz e imagens de candidatos de coligaes ou
partidos de mbito nacional nas eleies regionais, endosso, na ntegra, o
voto do eminente Relator. No vislumbro, ao contrrio, vislumbro uma
valorizao, um reforo ao carter nacional dos partidos, no vejo
afrontado, de forma alguma, quer o princpio da legalidade, quer o
princpio da moralidade, at porque muito bem destacado da tribuna,
ontem, pela AGU, que, na verdade, princpios que dizem com a
Administrao Pblica, no caso partidos polticos, pessoas jurdicas de
Direito Privado, ou seja, endosso na ntegra o voto do eminente Relator.
Senhor Presidente, confesso que tenho dificuldades em acompanhar
o voto do eminente Relator no que pertine a esta Ao, ADIn n 4.795.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Eu a julgo prejudicada, em razo de estar contida na ADI n 4430.

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Debate

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 143 de 221

ADI 4430 / DF

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Isso. Haveria a


continncia.
Na verdade, o eminente Relator trouxe para o exame da cautelar. Da
cautelar! Ontem, a AGU disse da tribuna inclusive, sequer ainda prvido,
teve conhecimento. E o que se busca? Busca-se uma interpretao - nessa
segunda, nessa que estaria prejudicada, - conforme que, na verdade,
inviabilize a interpretao de que partidos polticos, criados depois das
ltimas eleies, participem dessa diviso dos dois teros. Esse o
objetivo. E o objetivo da cautelar seria sustar a possibilidade dessa
interpretao at o julgamento definitivo. E por que a minha dificuldade,
embora compreenda as razes e a juridicidade do que aqui foi proposto?
Porque, a, comungo com o entendimento, com a preocupao externada
pelo Ministro Marco Aurlio, tambm pelo Ministro Gilmar Mendes, no
sentido de que essas interpretaes devam ser sedimentadas.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ministra Rosa, Vossa


Excelncia - perdoe-me a pergunta, porque, dependendo da sua resposta,
vou adotar uma postura ou outra - vai concluir o voto, pretende concluir,
em seguida, o voto? Porque se Vossa Excelncia for conclu-lo em
seguida, eu s iria fazer uma ponderao.
A Suprema Corte tem sido, digamos assim, acusada de exercer uma
certa supremacia judicial em relao ao parlamento. Mas a verdade
que, no nosso sistema, diferentemente dos sistemas estrangeiros, a nossa
Corte - e o Ministro Marco Aurlio suscitou bem - no tem o poder de no
decidir uma causa que no esteja madura ainda, que haja ainda um
dissenso razovel.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Mas ela j


resolveu, j decidiu nesse caso.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas isso est superado.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Est superado,

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Debate

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 144 de 221

ADI 4430 / DF

mas fato que ela j decidiu.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - A percepo de Vossa


Excelncia... Eu nem estava presente na Corte ainda, mas, pelo que ouvi
ontem, a maioria entendeu que no. Eu vou me curvar maioria.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Mas ns vamos


reescrever uma lei?

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Eu no vou reescrever nada,


porque estou comeando a escrever agora.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - O Relator est


reescrevendo.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Apenas uma ponderao.


Ento, como h essa questo que o Ministro Marco Aurlio acentuou
- com muita propriedade - de que h um dissenso ainda razovel e que,
na verdade, no podemos proferir o no non liquet, temos que julgar;
provocados uma vez, temos que julgar. Por isso no h casusmo, no meu
modo de ver, abstrato.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Alis, se formos ver a representatividade dos vrios partidos que
propuseram a ao, d a maioria do parlamento.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ento, em razo disso, se


Vossa Excelncia permitir...

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Foram eles que provocaram. O Judicirio no age de ofcio.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Surgiu uma indagao, aqui,

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Debate

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 145 de 221

ADI 4430 / DF

no curso da votao, sobre nem tanto, nem tampouco. Como vou votar
logo a seguir ao voto de Vossa Excelncia, eu perguntaria se Vossa
Excelncia se incomodaria se eu pedisse vista em mesa e j trouxesse,
sentindo-me mais confortvel depois do intervalo, para votar.

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - No h problema que


Vossa Excelncia pea vista em mesa e eu vote depois. Ao contrrio, as
luzes de Vossa Excelncia, seguramente, vo iluminar o meu caminho,
espero.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Eu no vou votar antes de


Vossa Excelncia, s vou pedir vista em mesa para tentar chegar a um
consenso em relao a esse nem tanto e nem tampouco.

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Est absolutamente


tranquilo.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Seria bom


tambm termos a presena da Presidente do Tribunal Superior Eleitoral
no Colegiado.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Essa questo eu deixaria para


o Presidente, quem tem a prerrogativa de encaminhar o julgamento.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) -


Ministro Joaquim Barbosa, a Ministra Crmen est em objeto de servio.
Eu no pretendo proclamar o resultado, ainda hoje, do julgamento. Eu
esperarei o retorno da Ministra e reabrirei a discusso amanh pela
manh.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Tambm penso que

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Debate

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 146 de 221

ADI 4430 / DF

devemos aguardar a titular, muito embora o Vice esteja presente!

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, ento,


poderamos ter um perodo de reflexo um pouco maior. Poderamos
deixar para amanh de manh. Peo vista em mesa, amanh
continuao.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Talvez no


tenhamos composio completa.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Ento est bem.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Em


mesa. Vossa Excelncia traz aps o intervalo.

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Voto - MIN. JOAQUIM BARBOSA

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28/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Senhor


Presidente, eu gostaria de adiantar o meu voto. Talvez no esteja aqui no
final da sesso e, certamente, no estarei aqui amanh.
Voto pela improcedncia total da ao. Eu no recebi delegao do
povo brasileiro para reescrever uma lei to importante como essa,
sobretudo uma lei que est em vigor h quinze anos, que vem regendo as
eleies h quinze anos.
E, por ltimo, no posso deixar de externar aquilo que penso. Essa
ao direta, fugindo completamente vocao das aes constitucionais
do chamado controle abstrato, foge completamente natureza desse tipo
de contencioso. Ela visa, visivelmente, a resolver um problema pontual de
certas agremiaes. A Ao Direta no se presta a esse tipo de jurisdio.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Ministro Joaquim


Barbosa, na primeira questo, no que se tem o conectivo "e" entre
"candidato e representao" e se afasta, portanto, do horrio da
propaganda eleitoral, quem no tenha representao no Congresso, todos
estamos de acordo, no ?

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Tanto que o


Eleitoral j avanou nesse sentido.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Pois .

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Sim. Como eu


estava dizendo, toda a argumentao do eminente Relator se traduz, ou
melhor, no deixa dvidas. Ele, durante vrias passagens, citou a situao
concreta desse recm criado partido. Ora, eu pergunto: para isso que
serve a Ao Direta de Inconstitucionalidade?

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Voto - MIN. JOAQUIM BARBOSA

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ADI 4430 / DF

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, eu s


queria fazer uma observao, quer dizer, assim que o Ministro Joaquim
concluir...

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Eu estou s


adiantando, porque eu no estarei...

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - No, no. Eu quero dizer que


eu no coparticipo desse sentimento de que esto julgando uma Ao
Declaratria de Inconstitucionalidade com efeito concreto.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Mas vai ser,


Ministro.

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Eu no estou com essa


ideologia. Eu vou votar in abstracto.

O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - O resultado vai


ser esse. um efeito concreto. E mais, ns estamos pisando em espinhos,
ns no sabemos as consequncias deletrias que essa deliberao poder
trazer ao quadro poltico brasileiro. Eu tenho certeza que no ser boa.
No ser boa!

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Esclarecimento

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28/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

ESCLARECIMENTO

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente,


sem prejuzo de ouvir as consideraes do Ministro Luiz Fux,
seguramente me trar luzes, no caso, h texto expresso de lei alterado
em 2006. Qual era a redao anterior do 3 : para efeito do disposto
nesse artigo, e o que ele diz? 2:
"Os horrios reservados propaganda de cada eleio, nos termos
do pargrafo anterior, sero distribudos entre todos os partidos e
coligaes que tenham candidato e representao na Cmara dos
Deputados, observados os seguintes critrios:
I - um tero, igualitariamente;
II - dois teros, proporcionalmente ao nmero de representantes na
Cmara dos Deputados, considerado, no caso de coligao, o resultado da
soma do nmero de representantes de todos partidos que a integram."
A vem o 3:
" 3 - Para efeito do disposto neste artigo, a representao de cada
partido na Cmara dos Deputados ser a existente na data de incio da
Legislatura que estiver em curso".
Esta era a redao primeira.
A partir da Lei 11.300/2006:
"Art. ...................
3 - Para efeito do disposto neste artigo, a representao de cada
partido na Cmara dos Deputados a resultante da eleio."
E a, sim, no 4 vm aqueles aspectos que foram trazidos com
muita pertinncia.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


Afirmo que o 4 diz que, nos casos de fuso e incorporao, se

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Supremo Tribunal Federal
Esclarecimento

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ADI 4.430 / DF

transfere essa representao ao partido novo, ao partido resultante da


fuso. Digo que isso tambm deve ocorrer no caso de criao.

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Seria um silncio


eloquente.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Mas, Ministro,


continuo convencido de que a colocao contraria o princpio do terceiro
excludo. Por qu? No posso, a um s tempo, dizer que certo deputado
integra representao do partido que capitaneou a eleio e que tem sigla
diversa. A questo complexa.
Penso que precisamos considerar a fico jurdica, a migrao
legtima, e perquirir a representao na data em que deva ser distribudo
o tempo. Porque, seno, agasalho a migrao e digo que essa migrao
tem efeitos relativos representatividade do partido para o qual o
parlamentar migrou.

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Vou aguardar a


manifestao, o exame do Ministro Luiz Fux.

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Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. LUIZ FUX

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 151 de 221

28/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, por


incrvel que parea, as anotaes ficaram, mas no h problema em
enfrentar a questo.
Eu verifico - o que j recorrncia nessa argumentao aqui no
Supremo Tribunal Federal - que a Constituio de 1988, que
denominada de Constituio ps-positivista, trouxe inmeros princpios
que hoje esto situados no centro do sistema jurdico e que irradiam as
suas foras para a interpretao e aplicao do direito em si.
Nesse particular, a Constituio Federal, no artigo 1, estabelece que
os trs fundamentos da Repblica so a cidadania, a soberania popular e
o pluripartidarismo. Por outro lado, o artigo 17 da Constituio Federal
dispe que a criao dos partidos polticos livre.
Ora, ento, ns temos um princpio geral que protege a soberania, a
cidadania e o pluralismo poltico-partidrio e ns temos o artigo 17, que
um princpio, digamos assim, setorial nesse campo, que informa todo o
sistema jurdico no que se refere a esse segmento.
Partindo-se das doutrinas inauguradas por Dworkin e Alexy, ns
vamos observar que uma interpretao da legislao sobre fiscalizao
abstrata, luz desses princpios, revela que no se coaduna com a
democracia, principalmente com a democracia que pressupe o que a
doutrina norte-americana denomina free market place of ideas, um mercado
livre de ideias, no se coaduna com esse mercado livre de ideias o fato de
no se permitir que vrias agremiaes partidrias possam veicular as
suas propostas e as suas ideias para que sejam compartilhadas com todos
os cidados, que tero o livre arbtrio no exerccio da sua soberania de
escolherem os partidos que eles pretendem.
Ora, sob esse ngulo, as proposies formuladas pelo Ministro Dias
Toffoli revelam realmente que as restries impostas pela lei no se

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Voto - MIN. LUIZ FUX

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ADI 4.430 / DF

coadunam com o iderio subjacente democrtico que est informando a


Constituio Federal e a prpria Lei n 9.504.
Ento, Senhor Presidente, em primeiro lugar, no meu modo de ver -
e a h at uma confluncia com alguns argumentos que j foram aqui
esposados -, impedir que partidos sem representao possam participar
desse debate, dessa escolha de propostas, teses e ideias nessa rea, na
poltica, impedir exatamente a informao do cidado eleitor e, o que
pior, quer dizer, sempre e sempre esses partidos no tero nenhuma
chance, porque isso vai gerar um crculo vicioso que vai aniquilar com
esses partidos pequenos, sem prejuzo de tambm haver a um
aniquilamento da prpria cidadania, porque o cidado que no
informado no pode saber escolher.
Por outro lado, eu tambm verifico que, numa certa medida, essa
disposio legal infringe aquilo que o Ministro Gilmar Mendes j invocou
aqui, radicado na doutrina germnica, a igualdade de chances entre os
partidos. E aduziu Sua Excelncia, na oportunidade:

"A importncia do princpio da igualdade est em que,


sem a sua observncia, no haver possibilidade de estabelecer-
se uma concorrncia livre e equilibrada entre os partcipes da
vida poltica, o que acabar por comprometer a essncia do
prprio processo democrtico."

E, por fim, sintetizando, evidentemente, que o voto do Ministro


Toffoli foi um voto exaustivo, at para propiciar o julgamento de outros
processos, por fim, se existe um papel que o Supremo Tribunal Federal
tem que exercer, o papel de tutela das minorias. E esse um caso tpico
de defesa das minorias, ao se proteger essa possibilidade de que o partido
poltico, mesmo sem representao na Cmara, com excluso desse texto
do 2, possa se pronunciar, porque do contrrio, efetivamente, h uma
afronta aos valores democrticos da cidadania e ao pluripartidarismo.
Eu, Senhor Presidente, com essas sucintas razes, acompanho
integralmente o voto do Ministro Dias Toffoli.

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Notas para o Voto

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28/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI


REQTE.(S) : PARTIDO HUMANISTA DA SOLIDARIEDADE - PHS
ADV.(A/S) : IGOR ESTANISLAU SOARES DE MATTOS E
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO -GERAL DA UNIO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

NOTAS PARA O VOTO

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente,


estava com dificuldade em relao segunda Ao Direta de
Inconstitucionalidade. Na verdade, possvel, sim, seguir o eminente
Relator no sentido de reput-la prejudicada e, a, sim, fazer o
enfrentamento do inciso II, 2, do art. 47, da Lei Eleitoral, nesta forma
proposta. Parece-me, realmente, que, fazendo a conjugao de objetos, h
possibilidade, sim, at para efeito de uma interpretao conforme.
Em um primeiro momento tinha ficado muito impressionada com a
fundamentao - e agora, inclusive, retomada -, a questo da defesa das
minorias, no sentido da garantia do direito de acesso das minorias
propaganda eleitoral, a compreenso de que no h como um partido
crescer e conquistar novos eleitores se no assegurar a eles igualdade de
oportunidades. Ento, nessa linha, quase iria por uma declarao de
inconstitucionalidade integral do 2, na medida em que ele condiciona
essa participao proporcional de dois teros a partidos com
representao na Cmara.
Estava tambm refletindo se haveria necessidade, especificamente
com relao ao caput do 2, de irmos pela inconstitucionalidade da
expresso, aquela exigncia de "e representao na Cmara dos
Deputados", na medida que entendia razovel e possvel, como a Justia

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Notas para o Voto

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ADI 4.430 / DF

Eleitoral j faz, restringi-la ao inciso II. Parece-me que h possibilidade,


sim, de acompanhar o voto do eminente Relator, at porque - e este
fundamento eu no havia ainda explicitado aqui, embora tenha no meu
voto escrito - entendo que, no momento que a Constituio Federal, no
artigo 17, assegura a livre criao de partidos polticos, todos esses
partidos polticos ho de ser contemplados de tal forma que se assegurem
a eles as mesmas possibilidades. E, no vislumbrando, com todo o
respeito aos que entendem em contrrio, a possibilidade de reputar como
inconstitucional, nessa nova leitura, quer dizer, as minorias esto
atendidas pela norma do inciso I, ento, entendendo no to oportuno
declarar a inconstitucionalidade tambm do inciso II. Essa soluo
preconizada, de interpretao conforme, entendendo alcanada a criao
dos partidos polticos no sentido da portabilidade dos votos, a
acompanho o voto do eminente Relator.
Senhor Presidente, at iria alm, mas vou deixar, quem sabe, para o
futuro. Entendo que, no caso de migrao com justa causa, poderamos
at cogitar, mas receio, em funo da orientao firme da Corte no sentido
da fidelidade partidria, que o mandato eletivo pertence ao partido e no
ao candidato. Parece-me que o eminente Relator, sobretudo se reportando
ao 4 do art. 47, quando registra ou se refere fuso e incorporao,
conseguiu uma soluo absolutamente adequada ao texto constitucional.
Por isso estou acompanhando Sua Excelncia em seu voto.

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28/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

ANTECIPAO AO VOTO

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhor


Presidente, o objeto da presente ao direta, com pedido de medida
liminar, a declarao de inconstitucionalidade do 6 do art. 45 e da
expresso representao na Cmara dos Deputados, contida no 2 do
art. 47; e dos incisos I e II do 2 do art. 47, todos da Lei 9.504/97, que
estabelece normas para as eleies.

Inicialmente, em relao ao art. 45, 6, da Lei das Eleies, anoto


enfrentei essa questo no Tribunal Superior Eleitoral, nos autos da
Consulta 64740, respondida para Eleies Gerais de 2010 que tive a honra
de presidir.

A ocasio, assentei o seguinte:

A questo central remanescente desta consulta saber se


candidato de mbito nacional que concorre em coligao poder
participar no plano regional, do programa eleitoral gratuito de dois ou
mais candidatos, concorrentes entre si, ou apenas do programa do
candidato do partido ao qual filiado.

Inicialmente, ressalto que o art. 45, 6, da Lei das Eleies,


com redao dada pela Lei 12.034/2009, fixa que

permitido ao partido poltico utilizar na propaganda


eleitoral de seus candidatos em mbito regional, inclusive
no horrio eleitoral gratuito, a imagem e a voz de candidato
ou militante de partido poltico que integre a sua coligao
em mbito nacional (grifei).

Com efeito, o referido dispositivo estabelece que permitido ao

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Antecipao ao Voto

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ADI 4.430 / DF

candidato da eleio majoritria presidencial ou militante de partido


poltico participar da propaganda eleitoral gratuita de candidatos em
mbito estadual, desde que estejam coligados no plano nacional.
dizer, se os partidos A+B esto coligados no plano nacional,
candidatos ou militantes daquela coligao, podero participar da
propaganda eleitoral gratuita dos partidos A e B,
independentemente se eles so adversrios ou no no mbito regional.

A meu ver, no se pode impor, ainda que indiretamente, regra


que verticalize a propaganda eleitoral. A extinta verticalizao
estabelecia que os partidos, nos Estados, respeitassem o que decidido
pelas coligaes nacionais, proibindo, assim, que adversrios no
mbito nacional se coligassem no mbito estadual.

Como se sabe, a Emenda Constitucional 52, de 2006 deu novos


contornos autonomia partidria com o fim da verticalizao. A
Constituio ao dispor no art. 17, 1 que os partidos seriam livres
para (...) adotar os critrios de escolha e o regime de suas coligaes
eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculao entre candidaturas,
viabilizou um quadro de amplas possibilidades de composio
partidria.

Essa liberdade no integra o contexto poltico sem repercutir nas


diversas esferas da atividade partidria, entre as quais se insere a
propaganda eleitoral. Nessa linha, entendo que a liberdade para
estabelecer alianas determina como consequncia inafastvel
liberdade semelhante para escolha dos critrios em que a coligao
atuar no cenrio poltico.

De fato, com a devida vnia, no me parece coerente com a


autonomia partidria prevista no art. 17, 1, da Constituio
limitar a manifestao e o exerccio destas coligaes
formadas livremente.

dizer, os instrumentos que permitem aos eleitores a


visualizao das coligaes e de seus candidatos no podem ser

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ADI 4.430 / DF

limitados. Nesse sentido, a autonomia assegurada na formao das


coligaes deve se estender s escolhas para realizao da propaganda
eleitoral.

Destaco, no ponto, que o legislador ordinrio, atento ao fim da


verticalizao implementado por emenda constitucional em 2006,
conferiu mxima efetividade ao Texto Maior ao garantir a ampla
liberdade de participao na propaganda eleitoral gratuita.

No pode o Tribunal Superior Eleitoral estabelecer interpretao


que, a pretexto de assegurar coerncia ideolgico-partidria nas
coligaes, crie verticalizao na propaganda eleitoral gratuita
manifestamente inconstitucional.

A avaliao da coerncia na participao de candidatos ou


filiados, concorrentes ou no, na propaganda eleitoral qualifica-se
como questo poltica que deve ficar a cargo das agremiaes
partidrias. Atende-se, com isso, ao princpio da transparncia que
oportuniza aos eleitores manifestao democrtica ainda mais
consciente e o direito constitucional de livre informao (art. 5, XIV,
da Constituio).

Em suma, se lcito aos partidos polticos coligarem-se


livremente, como pode a Justia Eleitoral impedir que os prprios
eleitores avaliem suposta incoerncia de seus candidatos e respectivos
partidos?

Portanto, a suposta incoerncia da propaganda eleitoral gratuita


uma consequncia lgica do fim da verticalizao que permitiu a
livre escolha das agremiaes partidrias, independentemente da
convergncia ou no de iderios partidrios.

Entendo que estipular a maneira com que a coligao vai


interagir no ambiente sociopoltico invade seara que se situa entre as
questes interna corporis resguardadas pela autonomia partidria
estampada exatamente no art. 17, 1, da Carta da Repblica.

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ADI 4.430 / DF

A propsito como bem assentou o Min. Marco Aurlio, nos


autos da Consulta 729-71, de Relatoria do Min. Hamilton Carvalhido,
com o advento da EC 52/2006 uma nova realidade constitucional
surgiu dando aos partidos polticos autonomia para dispor, como
entenderem de direito, sobre as coligaes. E, nesse contexto,
devemos fortalecer os partidos polticos atribuindo a eles
responsabilidade. (...).

Nesse ponto, alis, como observou a Procuradoria-Geral da


Repblica na presente ao direta de inconstitucionalidade, a referida
norma

no mitiga, e sim refora o carter nacional dos partidos


polticos previsto no artigo 17, inciso I, da Constituio Federal. O
contrrio, ou seja, impedir que militantes ou candidatos de partido
poltico que integrem sua coligao nacional participem da
propaganda regional, que se traduziria em regionalizao das
disputas eleitorais (fl. 12).

Desse modo, reputo constitucional o art. 45, 6, da Lei das


Eleies.

Quanto ao art. 47, 2, I e II, da Lei das Eleies, anoto que os


dispositivos impugnados possuem a seguinte redao:

Art. 47. As emissoras de rdio e de televiso e os canais de


televiso por assinatura mencionados no art. 57 reservaro, nos
quarenta e cinco dias anteriores antevspera das eleies, horrio
destinado divulgao, em rede, de propaganda eleitoral gratuita, na
forma estabelecida neste artigo.
(...)
2. Os horrios reservados propaganda de cada eleio,
nos termos do pargrafo anterior, sero distribudos entre todos
os partidos e coligaes que tenham candidatos e representao

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ADI 4.430 / DF

na Cmara dos Deputados, observados os seguintes critrios:


I um tero, igualitariamente;
II dois teros, proporcionalmente ao nmero de
representantes na Cmara dos Deputados, considerando, no
caso de coligao, o resultado da soma do nmero de
representantes de todos os partidos que a integram.
(...) (grifei).

A propsito dessa distribuio, ressalto do parecer elaborado pelo


Ministrio Pblico que, os percentuais adotados (2/3 para os partidos com
representao na Cmara dos Deputados e 1/3 igualitariamente para os que no
tm) inserem-se dentro do poder de conformao do legislador ordinrio,
especialmente porque no revelam, em si, desproporcionalidade (fl. 12).

Bem examinada a questo, observo que a expresso representao na


Cmara dos Deputados contida no citado 2, colide com o art. 17 da
Constituio e, tambm, com o inciso I do mesmo artigo por no permitir
que todos os partidos e coligaes, sem representao na Cmara,
acessem os horrios reservados propaganda de cada eleio. Da porque
acompanho o Relator para declarar a sua inconstitucionalidade.

De outro lado, so aparentemente constitucionais os mencionados


incisos I e II, pois o primeiro permite a distribuio igualitria de um
tero do horrio para todos os partidos legalmente constitudos que
tenham candidatos independentemente de representao na Cmara
dos Deputados e, na mesma linha, no vejo inconstitucionalidade no
inciso II que, de forma legtima, reserva dois teros do tempo de propaganda
para ser distribuda, proporcionalmente ao nmero de representantes na
Cmara dos Deputados, considerando, no caso de coligao, o resultado da soma
do nmero de representantes de todos os partidos que a integram.

Ocorre que, nos autos da ADI 4795/DF, julgada em conjunto nessa


assentada, os requerentes impugnam o inciso II do 2 do art. 47 da Lei
n 9.504/97, com o objetivo de lhe emprestar interpretao conforme a

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ADI 4.430 / DF

Constituio, para afastar qualquer interpretao que venha a estender


s agremiaes poltico-partidrias, que no elegeram representantes na
Cmara dos Deputados, o direito de participar do rateio proporcional
de dois teros do tempo reservado propaganda eleitoral gratuita no
rdio e na TV.

Segundo alegam os requerentes, eventual interpretao contrria a


sua pretenso violaria o princpio constitucional da soberania popular
(art. 1, pargrafo nico, da CF) e o postulado do sistema proporcional de
eleio (art. 45 da CF).

Bem examinada a questo, observo que o pedido no merece


prosperar, sob pena de afronta ao princpio do pluralismo poltico

abrigado no art. 1o, V, da Constituio.

Com efeito, o art. 45, 2o, II, da Lei das Eleies no impe a
restrio pretendida pelos requerentes. Da o ajuizamento desta ao
direta de inconstitucionalidade, visando retirar dos partidos recm
criados, com bancadas formadas por parlamentares que migraram
legitimamente, o direito que eles tm de acesso proporcional
propaganda eleitoral.

Em outras palavras, a Lei das Eleies assegura claramente a meu


ver o direito de propaganda eleitoral aos partidos novos, cujas
bancadas formaram-se justificadamente com a chancela da Justia
Eleitoral. Tanto assim, que a frmula encontrada pelos requerentes
para obstar o direito das novas agremiaes foi a impugnao da citada
norma por meio desta ao direta.

No me impressiona o argumento segundo o qual partidos recm


criados que no submeteram seus estatutos ou programas polticos aos
eleitores e, portanto, no participaram de eleies, no podem receber
fundo partidrio nem ter acesso proporcional propaganda eleitoral.

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ADI 4.430 / DF

Essa linha argumentativa no resiste a um exame objetivo do nosso


sistema eleitoral pois, se tal premissa estivesse correta, apenas como um
primeiro exemplo, os partidos novos criados por meio de fuso no
teriam funcionamento parlamentar.

A prevalecer esse equivocado raciocnio, os inmeros partidos que


surgiram por fuso tambm no teriam nenhum acesso, por exemplo, ao
fundo partidrio ou propaganda partidria e eleitoral, uma vez que,
insisto, tambm no participaram de qualquer certame.

Na fuso, como se sabe, as legendas que se fundem desaparecem do


cenrio poltico, dando lugar a novo partido, com novo estatuto e
programa, sem necessidade de vinculao aos postulados pregados nas
eleies passadas.

Tanto novo o partido gerado por meio de fuso, que a Lei


9.096/1995, assim dispe:

Art. 29. Por deciso de seus rgos nacionais de deliberao,


dois ou mais partidos podero fundir-se num s ou incorporar-se um
ao outro.
(...)
II os rgos nacionais de deliberao dos partidos em
processo de fuso votaro em reunio conjunta, por maioria
absoluta, os projetos, e elegero o rgo de direo nacional que
promover o registro do novo partido.
(...)
4o. Na hiptese de fuso, a existncia legal de novo partido
tem incio com o registro, no Ofcio Civil competente da Capital
Federal, do estatuto e do programa, cujo requerimento deve ser
acompanhado das atas das decises dos rgos competentes (grifei).

Embora no tenha participado de eleies gerais e, assim, ser

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ADI 4.430 / DF

submetido ao chamado teste das urnas, o novo partido criado por meio
de fuso sempre carrega consigo, para qualquer efeito, os votos
dedicados aos filiados das legendas que desapareceram.

Com efeito, a nova agremiao surgida por meio de fuso de dois ou


mais partidos j nasce com participao proporcional ao fundo partidrio
e ao tempo de propaganda eleitoral, sem que o eleitor tenha lhe destinado
um s voto, ou tenha tomado conhecimento de suas novas bandeiras que
podem ser inditas.

Ressalte-se, que, por essa razo, a Resoluo-TSE 22.610/2007,


incluiu a fuso como justa causa para desfiliao partidria, sem perda de
mandato. Isto ocorre porque o novo estatuto e programa pode partir, em
tese, para um iderio poltico absolutamente distinto, sair da situao
para a oposio e vice-versa.

Frise-se que o ora requerente Partido da Repblica (PR), por


exemplo, surgiu da fuso do Partido Liberal (PL) e do Partido da
Reedificao da Ordem Nacional (PRONA), que se uniram, em 2006, para
no serem atingidos pela clusula de barreira, posteriormente declarada
inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, no final daquele mesmo
ano (cf. ADIs 1.351/DF). Aps a fuso, o novo partido que surgiu, o PR,
teve acesso proporcional ao fundo partidrio e ao tempo de propaganda
partidria gratuita.

preciso considerar que a poltica no esttica. O sistema pode e


deve evoluir com eventos claramente previstos e tutelados pela legislao
eleitoral, como no caso da fuso, incorporao, criao e, at mesmo, a
extino de partidos polticos.

Portanto, em suma, considerada a hiptese de fuso que traz luz


uma nova legenda , o argumento segundo o qual um partido recm
criado estaria impedido de ter acesso proporcional ao tempo de

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ADI 4.430 / DF

propaganda eleitoral gratuita, por no ter participado das ltimas


eleies gerais, no encontra abrigo nas regras eleitorais e na
Constituio.

No bastasse o fato de que a legislao eleitoral, no criou cenrio de


exclusividade no direito de antena para agremiaes que disputaram
determinado certame, imperioso destacar que o Plenrio do Supremo
Tribunal Federal j assentou a inconstitucionalidade de normas que em
face da gradao de votos obtidos por partido poltico, afasta o
funcionamento parlamentar e reduz substancialmente, o tempo de
propaganda partidria gratuita e a participao no rateio do fundo
partidrio (ADI 1.351/DF, Rel. Min. Marco Aurlio).

O voto condutor daquele julgamento histrico, prolatado pelo


Ministro Marco Aurlio, assentou que a Lei Bsica de 1988 no manteve
a vinculao surgida com a Constituio de 1967, para o
desenvolvimento da atividade poltica pelo partido, aos votos obtidos
em determinado certame (grifei).

Resta saber se os votos obtidos por filiados do novo partido, em


legendas anteriores, podem ou no ser considerados para o clculo do
rateio do tempo de propaganda partidria e eleitoral gratuita.

A resposta para essa questo simples pois impe analisar se o


filiado migrou para a nova legenda de forma legtima ou no.

Se a causa para a desfiliao for a criao de novo partido, se est


diante daquilo que o Min. Celso de Mello chamou de hipteses
excepcionais que legitimam o ato de desligamento partidrio (MS 26603/DF)
porque prevista em numerus clausus na Resoluo-TSE 22.610/2007,
editada para dar efetividade deciso desta Suprema Corte no
julgamento da fidelidade partidria.

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ADI 4.430 / DF

Desse modo, os votos dedicados aos candidatos que migraram


legalmente, com a chancela do STF e do TSE, devem ser considerados em
todos os seus efeitos. Pensar algo em contrrio, implicaria indesejvel
afronta ao sistema representativo e ao princpio da soberania popular.

Conforme assentado pela Ministra Crmen Lcia, em passado


recente, o Estado no democrtico quando eu voto, e o meu eleito j entra
sabendo no poder ter a participao que eu queria que ele tivesse (ADI
1.351/DF, Rel. Min. Marco Aurlio).

A essncia deste raciocnio, a meu ver, aplica-se nesta ao direta


uma vez que, autorizada a transferncia do parlamentar para nova
agremiao, preciso preservar a sua representatividade, sem rebaix-lo
a uma segunda categoria, posto que isso significaria indesejvel
desvalorizao do voto do eleitor.

Ora, a resposta das urnas e todos os seus consectrios devem ser


preservados quando essas movimentaes so legtimas e significam a
evoluo do sistema poltico que insisto no e nem deve ser
esttico.

Portanto, o eleitor que votou no parlamentar que migrou


legitimamente para nova legenda continua por ele representado. E essa
representao no pode ser mitigada, sob pena de grave violao a
direitos polticos fundamentais e ao princpio da soberania popular
abrigado no primeiro artigo da Constituio Federal de 1988.

Embora entenda que o art. 45, 2o, II, da Lei das Eleies no
impe a restrio pretendida pelos requerentes, verifico a possibilidade
de interpretaes inconstitucionais sobre a norma impugnada, que
usurpe dos partidos recm criados, com bancadas formadas por
parlamentares que migraram legitimamente, o direito que eles tm de
acesso proporcional propaganda eleitoral. Essas preocupaes me

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ADI 4.430 / DF

conduzem a aderir proposta do Relator Min. Dias Toffoli, para conferir


interpretao conforme ao dispositivo.

Isso posto, julgo parcialmente procedente o pedido para: (i) declarar

a constitucionalidade do 6o do art. 45 da Lei 9.504/1997; (ii) declarar a


inconstitucionalidade da expresso e representao na Cmara dos

Deputados, contida no 2o do art. 47 da Lei 9.504/1997; (iii) conferir

interpretao conforme ao inciso II do 2o do art. 47 da Lei das Eleies,


para assegurar aos partidos novos, criados aps a realizao de eleies
para a Cmara dos Deputados, o pleno direito de acesso proporcional aos
dois teros do tempo destinado propaganda eleitoral no rdio e na
televiso, considerada a representao dos deputados federais que
migrarem diretamente dos partidos pelos quais foram eleitos para a nova
legenda na sua criao.

como voto.

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Voto - MIN. CEZAR PELUSO

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28/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Senhor Presidente, eu


vou pedir vnia aos votos j proferidos por dois motivos: primeiro,
porque vou expor ponto de vista absolutamente contrrio; e segundo,
porque vou raciocinar em termos muito simples para manifestar uma
convico profunda que, infelizmente, os argumentos at agora trazidos
no conseguiram alterar.
O artigo 17 da Constituio Federal no faz nenhuma distino entre
os partidos polticos. Concede a todos, oficial e regularmente criados e
diante do seu registro, direitos iguais. Nem teria sentido que a
Constituio concebesse diversidade entre os partidos que considera
ingredientes do sistema democrtico e representativo. Ento, o simples
fato de o partido ter registro oficial e regular lhe d direito igual ao de
todos os demais partidos. Isso me parece exigncia do princpio
democrtico e, particularmente, do princpio da isonomia, do princpio
da igualdade. Isso me parece, alm do mais, soluo absolutamente
sensata, em termos prticos, porque, se o sistema e o ordenamento
jurdico permitem que todos os partidos possam apresentar candidatos a
cargos pblicos, sem discrimin-los a priori, no teria sentido que algum
partido obtivesse alguma vantagem na concorrncia, isto , nos meios de
que dispe para expor a importncia das suas candidaturas e, vamos
dizer, a supremacia dos princpios que sustenta.
verdade que a clusula constitucional, ao termo final, diz "na
forma da lei". Essa referncia "na forma da lei", em primeiro lugar, jamais
pode ser entendida como autorizao para o legislador subalterno violar
a regra constitucional da isonomia e a regra que, aplicando a igualdade,
concedeu a todos os partidos polticos as mesmas condies de
concorrncia. Se no o pode, h aqui duas alternativas: a primeira delas
a que me parece correta - a de que essa abertura legislao ordinria
significa, como a lei, alis, o fez em vrios dispositivos, mera autorizao

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Voto - MIN. CEZAR PELUSO

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ADI 4.430 / DF

para regulamentar os aspectos prticos que devem, necessariamente, ser


objeto de disciplina especfica de como se dar esse acesso aos meios de
comunicao. Ento, preciso regulamentar tempo, preciso
regulamentar quais so os meios de comunicao, horrio etc., enfim,
todos esses aspectos. Isso que significa a clusula regulamentar "na
forma da lei". Doutro modo, poder-se-ia imaginar que "na forma da lei"
significaria autorizao ao legislador infraconstitucional para estabelecer
discriminaes. Fao at uma concesso: sim, desde que a discriminao
se baseie em critrio justo que legitime desigualao ditada pela natureza
desigual das situaes. Mas isso, no encontro absolutamente na
hiptese.
Foi dito aqui, e, se no me falha a memria, eu ouvi ontem e tornei
ouvir hoje, longa explanao em voto do Ministro Gilmar Mendes, a
respeito da igualdade de oportunidades para representar a opinio de
todos os segmentos sociais. Ora, essa igualdade de oportunidades,
sobretudo de acesso aos meios de comunicao, fundamental. Na
verdade, ela at superior a outros aspectos dessa mesma igualdade de
oportunidades, porque o acesso mdia absolutamente determinante
hoje, se no decisivo no destino e no resultado das eleies. Isto , partido
poltico que no tenha tempo integral, ou que tenha tempo restrito, ou
que no tenha, na prtica, tempo algum, evidentemente no pode aspirar
a bom resultado, porque as suas mensagens, o seu iderio, o seu
programa, enfim, a sua pregao no chegar aos eleitores, via de regra.
A pergunta, portanto, que me proponho, se h algum critrio que
torne justo e que, assim, no signifique ofensa, mas aplicao prtica do
princpio da igualdade, na distino entre partidos com representao no
Congresso e partido sem representao no Congresso. Qual o critrio,
qual a razo que tornaria essa discriminao razovel?
O eminente Ministro-Relator fez referncia a vrios dispositivos
constitucionais que adotariam essa discriminao baseada no critrio da
representao no Congresso Nacional. A meu ver, com o devido respeito,
nenhuma delas apresenta as caractersticas deste caso. Eu tomo, por
exemplo, o caso da legitimao ativa para ao direta de

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Voto - MIN. CEZAR PELUSO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 168 de 221

ADI 4.430 / DF

inconstitucionalidade. Por que a Constituio outorga a partido com


representao no Congresso legitimidade concorrente para propositura
da ao direta de inconstitucionalidade? Porque leva em conta a
representatividade de segmentos da opinio pblica. Noutras palavras,
outorgar essa mesma legitimidade a partido que no tenha representao
no Congresso significaria atribu-la a um ente que no tem expresso no
seio do povo. Ento, a justificao a dada exatamente pela relao
lgica que existe entre os fundamentos da legitimidade e o fato da
representao no Congresso.
Muito bem. Ento, nesse caso, h discriminao legtima que, na
verdade, foi operada pela Constituio, no pela lei ordinria. Eu estou
falando em termos de lei ordinria. Nos outros exemplos, o raciocnio o
mesmo. Toda vez que a Constituio ou a lei recorre a uma discriminao
baseada na representao, ela o faz para outros fins.
A minha pergunta, aqui, esta: o que que justifica que partidos
com representao no Congresso tenham maior espao no acesso aos
meios de comunicao para efeito de propaganda partidria? Por que
que esse simples fato justifica que partidos criados posteriormente
eleio no tenham o mesmo direito de acesso aos meios de comunicao
para veicular suas mensagens? Eu no o consigo entender, com o devido
respeito. E mais: acho que essa interpretao, com o devido respeito,
subordina a desigualao lbil vontade do povo, por qu? Porque est
baseada numa eleio que j passou e no em razo objetiva e
permanente que pudesse abrir exceo ao princpio da igualdade.
Mas vou at mais longe. O prprio eminente Relator reconheceu que
se trata de um privilgio. Foram palavras usadas por Sua Excelncia. Os
partidos com representao no Congresso, nesse esquema da lei, gozam
de um privilgio. E privilgio que, como todo privilgio, sempre tem
ms consequncias. E, neste caso, tem consequncia que eu reputo
extremamente grave e danosa por uma viso democrtica que eu diria
mais exigente. que, na verdade, essa preferncia dada aos partidos com
representao leva tendncia de perpetuao da hegemonia dos
partidos com maior representao no Congresso, porque eles que tero

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Voto - MIN. CEZAR PELUSO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 169 de 221

ADI 4.430 / DF

maiores oportunidades de se dirigir ao povo e, portanto, de renovar a sua


representao; enquanto os outros partidos que tm representao menor
ou que no tm representao nenhuma veem diminuda, de um modo
extremamente grave, as chances, as oportunidades de poder eleger os
seus representantes.
verdade que podem decorrer, na prtica, algumas inconvenincias,
mas que so absolutamente tolerveis dentro do sistema. Se o partido tem
candidato, deve ter a mesma garantia de acesso aos meios de
comunicao, como qualquer outro partido, independentemente de ter ou
no ter representao no Congresso Nacional. Se no, eu poderia pensar -
e me parece hiptese extrema que, como tal, no vale para contra-
argumentar que, com o nmero extravagante de partidos polticos que
h no Brasil, ns podemos ter a - nem saberia - um fenmeno de
dissolver o uso, ou melhor, a utilidade desses recursos.
Sabemos que esses partidos todos no vo apresentar candidatos em
todos os nveis e para todas as eleies. Alm do mais, a soluo para isso
est nas prprias coligaes, pois a, sim, a soma dos partidos que se
coligam representa, por fora da variedade dos partidos que se unem em
torno da mesma plataforma eleitoral, pede que o tempo seja maior,
porque maior o nmero dos partidos. E, a, no vejo nada que ofenda,
de qualquer modo, a clusula constitucional da igualdade e,
particularmente, o artigo 17 da Constituio.
Alm de tudo, essa inconvenincia, que podemos imaginar, que
podemos lucubrar, resulta da prpria tibieza do sistema jurdico-
constitucional na disciplina da criao dos partidos. exatamente essa
frouxido em criar exigncias para formao de partidos que representem
parcelas ponderveis da opinio pblica, que tenham iderio, que tenham
programa, que tenham ideologia e, mais do que isso, a falta de exigncia
de condies de fidelidade do seu prprio programa.
Se formos pr, hoje, prova os programas dos partidos polticos,
veremos que alguns, para no dizer todos, esto muito longe de cumprir
as promessas que constam dos seus programas. do prprio sistema, e
esse sistema vai se perpetuar com essas vantagens que a lei d, pela

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Voto - MIN. CEZAR PELUSO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 170 de 221

ADI 4.430 / DF

manuteno dessas regras, aos partidos que hoje dominam no cenrio


poltico e, sobretudo, pela representao que tm no Congresso Nacional.
Do ponto de vista prtico, o meu voto significa o seguinte: eu julgo
inconstitucional o 2, na expresso "representao na Cmara dos
Deputados", e declaro inconstitucional totalmente o inciso II e, em parte,
o inciso I. De tal modo que a leitura resultante significaria o seguinte:

" 2 Os horrios reservados propaganda de cada eleio,


nos termos do anterior, sero distribudos entre todos os
partidos e coligaes que tenham candidato e representao na
Cmara dos Deputados, observados os seguintes critrios:

I - igualitariamente."

E, para o caso concreto, o que isso significa? Significa que, se o


partido est regularmente criado, ento tem direito de participao
igualitria no uso da propaganda eleitoral, tal como prevista na lei.
como, com o devido respeito, eminente Relator, eu voto nesta
oportunidade, pedindo a mxima vnia.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - O voto do
Ministro Cezar Peluso mais amplo, no ?
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - De qualquer maneira, para
chegar ao voto de Ministro Cezar Peluso, tem que passar pelo nosso.
Ento, h coincidncia, pelo menos, nessa parte.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Ministro
Cezar Peluso, s no apanhei a terceira parte do voto de Vossa Excelncia.
Vossa Excelncia julga inconstitucional o pargrafo 2 quanto expresso
"e representao."
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - "E representao na
Cmara dos Deputados".
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Isso. Julga
inconstitucional.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Julgo totalmente
inconstitucional o inciso II. E reduzo o texto do inciso I , tirando "um

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Voto - MIN. CEZAR PELUSO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 171 de 221

ADI 4.430 / DF

tero".
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE)- Perfeito.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Ento, o que isso
significa? Eu reconheo um direito a todos, para ser exercido de modo
igualitrio, o que aproveita ao partido que agora foi criado, seja l de que
modo, mas, de modo regular e legal, e ter, portanto, direito s mesmas
oportunidades.

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Aditamento ao Voto

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28/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

ADITAMENTO AO VOTO

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Presidente, eu j tive


oportunidade de manifestar, ontem, fazendo algumas observaes a
propsito dessa temtica quando se discutia a construo do modelo de
legislador positivo ou legislador negativo, e preciso inclusive talvez
apenas para adensar a viso que ns temos desse assunto mostrar que,
hoje, quase impossvel que a tcnica de deciso no envolva uma
eventual prestao normativa por parte do legislador em casos
determinados, ou que, eventualmente, as Cortes no adotem decises de
carter normativo ou de carter positivo.
Tanto que, quando discutimos modelos comparados, por exemplo,
o modelo alemo da chamada "declarao de inconstitucionalidade sem
pronncia de nulidade" e o modelo italiano da chamada "sentena
aditiva", ns percebemos que, por tcnicas diferentes, chega-se ao mesmo
resultado. No modelo alemo, a sentena de carter mandamental acaba
fazendo com que o legislador atue a partir de uma determinao ou de
um apelo feito pela Corte. No modelo italiano, assumindo que o
parlamento no vai responder, a prpria Corte tenta suprir.
Nos nossos casos, temos feito variaes com o artigo 27,
determinando muitas vezes, nos casos de omisso, que o legislador atue,
e fazendo, portanto, uma sentena de carter mandamental, e, mais,
tambm temos nos valido da tcnica das sentenas de perfil aditivo. Isso
vale para as decises em sede de carter incidental, em carter difuso,
mas vale tambm, como ns sabemos, para o controle abstrato. Ento,
esse um ponto importante que precisa ser, pelo menos, ordenado nesta
discusso, embora j tenha sido superado ontem.
Outra temtica que aflorou hoje no debate, a partir da manifestao
do Ministro Joaquim, esse entrecruzamento entre o processo de controle
concreto e o processo de controle abstrato. Tambm aqui me parece que
no h como fazer uma separao, porque o que o controle abstrato? Na

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Aditamento ao Voto

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ADI 4.430 / DF

verdade, uma denominao que se usa, desde o incio do sculo XX,


para dizer que ns no estamos a realizar uma deciso judicial com o fito
imediato na proteo jurdica individual. Tanto que Kelsen, na tal
clebre conferncia de 1928 sobre essncia e desenvolvimento da
jurisdio constitucional, dizia que esses entes que atuam na provocao
do controle abstrato de normas, na instaurao, so advogados da
Constituio. Eles no atuam na defesa, em princpio, de interesses
prprios, mas de interesses gerais.
por isso que a doutrina alem passou a chamar, depois disso
acho que at nessa clebre conferncia de 1928, um outro palestrante, o
Professor Heineken Triple, falou que havia processos de dimenso
objetiva, percebendo, portanto, que, nesses casos, a primazia se dava para
os processos de ndole objetiva. Mas o processo objetivo afeta as situaes
subjetivas, inevitavelmente. Claro, quando declaramos a
inconstitucionalidade de uma lei num processo abstrato, essa deciso
repercute em situaes concretas. Tanto que fazemos modulao de
efeitos, por qu? Exatamente para afetarmos a sua aplicao em situaes
concretas.
De modo que aqui apenas uma situao diferenciada que precisa
ser discutida. Veja, o prprio debate importante que foi aqui multicitado a
propsito da clusula de barreira, verdade, a questo j estava posta
desde a aprovao da lei, mas o Tribunal s veio a decidir, depois de que
tinha denegado a liminar, a partir da concretizao de situaes
especficas. E, claro, aquela deciso liberou determinados partidos
polticos, ns dissemos aqui isso, at, de um processo de desaparecimento
por inanio, porque, ao negar-lhes determinadas condies, obviamente
que eles estavam quase que condenados ao desaparecimento. Ento,
inevitvel que haja, portanto, essa inter-relao.
Bem, em relao ao caso, eu tambm j tive oportunidade, como foi
citado inclusive pelo Relator, de me manifestar, a partir de um trabalho
que fiz na Procuradoria-Geral da Repblica, em 1986, a propsito da
necessidade de se pensar essa chamada Chancengleichheit, ou igualdade de
chances, como um modelo de uma igualdade submetida a uma gradao,

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Aditamento ao Voto

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 174 de 221

ADI 4.430 / DF

que , pelo menos, o que a doutrina dominante entende, valorando,


portanto, a situao que cada partido obtm.
Essa discusso uma discusso importantssima, e foi suscitada
inclusive por um desses clssicos polmico, mas clssico autores, que
Carl Schmitt, quando dizia que a igualdade de chances uma base do
princpio democrtico, e dizia: o partido poltico minoritrio s no vai
para o direito de resistncia, porque ele tem a possibilidade de fazer a
alternncia de poder, e preciso, portanto, que isso seja devidamente
institucionalizado. E esse sistema passou a ser valorado na jurisprudncia
da Corte Constitucional da Alemanha, ao entender que era razovel essa
dimenso gradual ou gradativa.
No ignoro o argumento trazido pelo Ministro Peluzo, que
extremamente relevante, no sentido de adotar-se, aqui, a igualdade
formal. Mas ns sabemos que esse argumento, aplicado em toda a sua
dimenso, passa ao largo da prpria realidade poltica, e talvez fosse
muito mais suscetvel de manipulao por parte de agremiaes que
seriam criadas apenas para dividir o tempo eleitoral, sem nenhuma
representatividade no processo poltico eleitoral. Esse debate, portanto,
importante. De modo que perfilho a tese que j vinha sustentando nesse
trabalho que remonta a 1986.
A minha dificuldade, como eu havia at manifestado ao Relator,
tendo em vista a base da controvrsia aqui colocada, considerando
inclusive a disciplina legal, que foi abrangente, das prprias situaes de
eventual fuso entre os partidos polticos, diz respeito a esse modus
faciendi especial de criao de um partido poltico, que ns validamos
naquela importante deciso a propsito da fidelidade partidria. Tanto
que o Ministro Celso manifestava, um pouco, a preocupao quanto aos
fundamentos do voto do Relator, em um momento em que parecia que
Sua Excelncia pretendia, pelo menos, revisar criticamente a deciso que
o Tribunal tomara, e que uma deciso verdadeiramente histrica
aquela deciso sobre a fidelidade partidria. No so poucos
observadores da cena poltica que dizem que aquela deciso foi a feitura
da reforma poltica que no se realizou pelas mos do Parlamento. Vejam,

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Aditamento ao Voto

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ADI 4.430 / DF

dando, portanto, seriedade ao processo eleitoral, valorando inclusive as


decises tomadas pela populao no processo eleitoral. Ento, parece-me,
ali naquela assentada, ns dissemos que era legtimo sair sim do partido,
quando houvesse deslealdade programtica ou quando houvesse o
propsito de constituir-se uma outra agremiao, valendo-se da liberdade
que o texto constitucional propicia, tal como bem apontado no douto voto
do eminente Ministro Dias Toffoli.
Ento, vejam que, diante da disciplina legislativa que se coloca, ns
ficamos com alternativas de difcil implementao. Ou optvamos por
considerar que esse novel partido, essa novel agremiao estava a
disputar aquele tero inicial previsto na legislao, com todas as demais
agremiaes e precisaria, portanto, do banho de urna, para ento
participar do novo sistema de distribuio, a despeito de, eventualmente,
ter um peso especfico de representatividade parlamentar enorme , ou
considervamos tambm que haveria simplesmente o reconhecimento
dessa representatividade que no vinha diretamente das urnas, at
porque no poderia ocorrer essa uno. Essa era a perplexidade que eu
revelava. E, realmente, diante dessa situao, eu dizia que um tema que
demanda uma construo, um poder de conformao que ns vemos
quase que como evidente na atividade do legislador. Isso j foi objeto
inclusive de considerao aqui, quando se discutiu a admissibilidade ou
no da ao.
Da, eu louvar a soluo alvitrada pelo eminente Relator, porque Sua
Excelncia, nessa lacuna que se manifesta no sistema, logo a identificar
um momento inaugural de fundao desse partido, propiciando aquilo
que eu chamava uma necessria clusula de transio entre essas duas
alternativas, tendo em vista que ns no podamos ocultar essa realidade
institucional diversa, uma entidade que tem a representatividade
parlamentar e que no pode ser colocada na vala comum apenas um tero
da distribuio, mas que, ao mesmo tempo, se cresceu, alm de
determinado juiz, tem que ter alguma critrio sob pena de podermos
estar a estimular, a, as distores todas que ns conhecemos nesse
sistema, o mercadejamento, a mercancia, tudo aquilo que se fala em torno

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ADI 4.430 / DF

dessa questo. O prprio legislador, como apontvamos, tomou as suas


cautelas Ministra Rosa destacou isso muito bem ao adotar um novo
critrio e, certamente, j em resposta nossa jurisprudncia sobre a
fidelidade partidria, fixando aquele momento da eleio, e no o
momento do incio da legislatura. Porque, entre a eleio e o incio da
legislatura, ocorriam exatamente aquelas migraes entre os partidos ou
transfuguismo de que ns falvamos.]

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Se


Vossa Excelncia permite?

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Por favor.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Se todo


mutante partidrio, se todo trnsfuga - melhor dizendo - partidrio um
mutante, nem todo mutante um trnsfuga. Esse caso de um partido
virginalmente novo, fundado castamente no plano da novidade do seu
ineditismo, ele possibilita um tipo de mutao que no tem nada a ver
com o transfuguismo ou transfugismo, como outros pronunciam.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Tanto que, naquela


deciso por isso a importncia daquela nossa deciso, e ns no estamos
a rev-la, a deciso sobre a Fidelidade Partidria , ns assentamos que
isso era legtimo dentro do Estatuto Constitucional, a possibilidade de
criao legtima de novas agremiaes partidrias. E, claro, quando se
criam novas entidades, ns temos de reconhecer que elas tenham
condies bsicas de disputar eleies, para cumprir o seu papel de
dinamizao da vida democrtica; do contrrio, seria uma manifestao
de esterilizao.
De modo que, fazendo essas observaes e tendo conscincia,
Presidente, como j ocorreu tambm na deciso lembrava o Ministro
Celso da Fidelidade Partidria, que, talvez, a nossa deciso necessite,
na prtica, de complementao por parte da Justia Eleitoral, no que

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Aditamento ao Voto

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ADI 4.430 / DF

concerne eventualmente, a, aos clculos, a implementao...

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Aspectos


operacionais.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - ... aspectos


operacionais. Parece-me que o Relator logrou sintetizar essa apreenso
quanto necessidade de uma deciso aditiva transitria que identificasse
essa lacuna.

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


E que fosse coerente com a deciso da Corte sobre a fidelidade
partidria, bem como com a deciso sobre a clusula de barreira.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Sim, e reveladora


dessa lacuna na disciplina legislativa hoje existente que no contempla
essa forma nova de constituio de uma entidade partidria, que uma
forma bvia a partir do modelo de democracia parlamentar que ns
constitumos.
De modo que, com essas brevssimas consideraes, protestando
pela juntada de voto escrito, Presidente, mais uma vez, louvando a
habilidosa construo trazida pelo eminente Relator, eu subscrevo o seu
voto, no perdendo obviamente de vista que o Parlamento dispor; esse
at um convite para que o Parlamento continue operoso na construo da
Reforma Poltica para, de fato, vitalizar esse sistema, que extremamente
importante no desenvolvimento do Estado Democrtico de Direito,
tambm no perdendo de vista o papel que a Justia Eleitoral h de ter na
operacionalizao desta nossa deciso.
So essas as minhas consideraes, mas, quanto parte dispositiva,
eu subscrevo o voto trazido, aqui, pelo eminente Relator.

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Voto - MIN. MARCO AURLIO

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28/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Presidente, estamos


julgando a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.430, no?

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):


, eu julgo a ADI n 4.430, que est aparelhada para o mrito. Como
ela contm os pedidos da ADI n 4.795, eu julgo a ADI n 4.795, que ainda
est no momento de liminar, prejudicada.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO Sim.


Presidente, nessa ao se impugna, inicialmente, o 6 do artigo 45,
que revela:

Art. 45 ()

6 permitido ao partido poltico utilizar na propaganda


eleitoral de seus candidatos em mbito regional, inclusive no
horrio eleitoral gratuito, a imagem e a voz de candidato ou
militante de partido poltico que integre a sua coligao em
mbito nacional.

Essa previso, a meu ver, decorre do instituto da coligao. Nada se


contrape ao fato de, no mbito regional, vir-se a utilizar candidato ou
militante de um outro partido, no sendo, portanto, do partido do
candidato que integre a coligao. A coligao um somatrio de foras
e, portanto, no vejo como se concluir que essa norma quanto
participao de candidato a cargo no mbito nacional, que integre a
coligao veda a participao, no horrio de propaganda eleitoral, de
candidato filiado a um dos partidos componentes da coligao.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Vossa


Excelncia permite? A coligao um instituto jurdico de expressa

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Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. MARCO AURLIO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 179 de 221

ADI 4.430 / DF

nominao constitucional. A Constituio fala das coligaes partidrias,


coligaes eleitorais, no plural, no 1 do artigo 17.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO A Emenda


Constitucional n 52 deu ampla liberdade aos partidos na formalizao
das coligaes.
Passo, Presidente, ao 2 do artigo 47 da Lei n 9.504/97. Creio que
ningum raciocina com a possibilidade de partido ser excludo da diviso
do horrio eleitoral, considerado o fato de, havendo candidato a
condio inafastvel para se cogitar do direito ao horrio de
propaganda eleitoral , no possuir, em uma das Casas do Congresso,
representao. Essa exigncia, a meu ver, contraria o objetivo da prpria
propaganda eleitoral, que difundir o perfil do candidato. Potencializa
algo que no diz respeito, sequer, ao certame que se avizinha, relativo
propaganda eleitoral, mas ocorrido no passado.
Surge a problemtica da diviso do tempo, cogitando-se da
igualitria apenas quanto a um tero desse tempo, reservando-se os dois
teros diviso, considerada a representao na Cmara dos Deputados.
Presidente, qual o princpio que nos vem da Carta da Repblica?
Celso Antnio Bandeira de Mello ressalta que violar um princpio muito
mais srio do que transgredir uma norma ordinria. nico, e um
princpio que direi implcito e explcito na Carta de 1988: tanto quanto
possvel cabe homenagear o tratamento igualitrio, quer em relao s
pessoas naturais, quer em relao s jurdicas.
Existe uma razo de ser socialmente aceitvel para ter-se a distino?
O fator de discriminao quanto distribuio do tempo harmnico
com a ordem natural das coisas, com o objetivo da propaganda eleitoral?
A resposta, Presidente, desenganadamente negativa. No harmnico.
O que se busca, acima de tudo, no mbito eleitoral? O tratamento
igualitrio dos partidos e dos candidatos. Busca-se o equilbrio na
disputa. Posso vislumbrar equilbrio quando se reserva a certos
candidatos, porque integrantes deste ou daquele partido, espao maior,
justamente a eles integrantes de partidos que j despontam no cenrio

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Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. MARCO AURLIO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 180 de 221

ADI 4.430 / DF

nacional, do que se tem quanto a partidos que lutam para figurar na


disputa?
Creio que a colocao do Ministro Cezar Peluso observa o que se
pode extrair da Constituio Federal quanto aos partidos polticos e
tambm se mostra consentnea com o objetivo vou repetir da
propaganda eleitoral. A propaganda eleitoral no visa afirmar ou
reafirmar uma composio j existente na Cmara dos Deputados. Visa
acima de tudo esclarecer os eleitores. Se admitimos a existncia de
partidos polticos e ressalto que observo de forma muito atenta os
requisitos para concluir pelo deferimento de registro de partido poltico,
tanto que votei contra o registro do PSD e tambm contra, por ltimo, o
registro de um partido que surgiu, sob o ngulo numrico, como uma boa
ideia, o Partido do Meio Ambiente no que ganhou o nmero 51 , no
posso desconhecer que, criado o partido poltico, o tratamento a ser
observado h de ser igualitrio. No vejo uma razo aceitvel, a no ser
que queiramos sufocar aqueles partidos menores, conviver eternamente
com os denominados partidos nanicos, tendo em conta o objetivo da
norma, para estabelecer-se a distino e considerada a bancada do
partido j existente na Cmara dos Deputados, sob pena de ter-se prtica
que, ao invs de fomentar os partidos polticos, acabar por estabelecer,
como ressaltado pelo Ministro Cezar Peluso, distino maior entre eles.
Ou seja, presente representao menor na Cmara do Deputados, o
partido, considerado o horrio que viabilizado pelo Poder Pblico, que
satisfeito em termos de nus por todos os contribuintes, ter espao
menor. Para qu? Para para que continue menor? No esse o objetivo da
ordem jurdica, do arcabouo normativo.
No posso agasalhar o fator de discriminao adotado. Ao contrrio,
devo, sim observando que a Constituio Federal no cogita de partido
de primeira e segunda categorias , entender que todos os partidos,
considerado o certame, a disputa eleitoral, as eleies a serem realizadas,
devem concorrer, na divulgao de seus candidatos no horrio gratuito
que no gratuito, apenas gratuito para os partidos , em igualdade de
condies, no cabendo, portanto, a diviso contemplada no 2 do

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Voto - MIN. MARCO AURLIO

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ADI 4.430 / DF

artigo 47 da Lei n 9.504/97, mais especificamente nos incisos I e II, no que


o primeiro apenas homenageia o princpio do tratamento igualitrio
quanto a um tero do tempo disponvel, e acaba criando, como ressaltou
o ministro Cezar Peluso, uma casta de partidos privilegiados, que, j
sendo fortes, tero espao maior.
Se pudesse mas no posso , inverteria o tratamento: daria horrio
maior aos pequenos partidos, buscando o equilbrio na disputa, mas no
posso chegar a tanto.
Presidente, peo vnia para acompanhar a divergncia inaugurada
pelo ministro Cezar Peluso e assentar, como fez tambm o relator, que
realmente inconstitucional a aluso, no 2, representao na Cmara
dos Deputados. E a partir desse mesmo raciocnio considerado o
princpio igualitrio, to caro em uma Repblica, em um Estado
Democrtico de Direito , assento que a diviso deve ser equnime, deve
ser por cabea, por partido que integre a disputa eleitoral.
como voto.

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Voto - MIN. AYRES BRITTO

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28/06/2012 TRIBUNAL PLENO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Comeo o meu


voto me dirigindo especificamente ao Ministro-Relator Dias Toffoli, que, para mim,
produziu uma deciso paradigmtica, ontolgica, at, eu diria.
Eu tambm, Ministro Toffoli, j me debrucei sobre esse dilema de conferir aos
novos partidos uma equiparao aos antigos em tudo e por tudo e, reversamente, no
conferir equiparao em absolutamente nada, quando tive de decidir,
monocraticamente, na Medida Cautelar em Mandado de Segurana n 31.184 -
Distrito Federal, ainda este ano, 29 de fevereiro de 2012. E, ali mesmo, eu j chegava
concluso a que chegou Vossa Excelncia, quero crer, eu dizia assim: nivelar em tudo,
partidos antigos e castamente, virginalmente novos, seria - sobretudo em ateno
queles partidos sem nenhuma representao no Congresso Nacional- desfavorecer o
princpio da soberania popular inscrito no artigo 1 da Constituio, inciso I, e
pargrafo nico, confirmado pelo artigo 14 da mesma Constituio, que diz: a
soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto
etc. etc. E, mais que isso, seria favorecer a mercancia, digo com todo o respeito, o
fisiologismo; seria favorecer a mecnica dos partidos ideologicamente desfibrados,
desidratados, invertebrados, que, na verdade, ocupam a cena poltica, para fazer jogo
de cena e, na verdade, emprestar seu nome, seu horrio de rdio e de televiso para
outros partidos debaixo de interesses subalternos, para dizer o mnimo.
Agora, tambm no considerar partidos antigos, ainda que sem nenhuma
representao no Congresso Nacional, ainda sem candidatos eleitos por eles, por esses
partidos, consider-los absolutamente insuscetveis de equiparao seria - a eu dou
razo ao Ministro Peluso - perpetuar oligarquias, hegemonias intrapartidrias num
claro atentado, gravssimo atentado, possibilidade de alternncia do poder poltico e
deixar tambm sem proteo as minorias, um dilema. E Vossa Excelncia me parece
que transitou bem por esse fio de navalha, buscando uma soluo salomnica. Vossa
excelncia, em parte, equipara; em parte, no equipara.

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Voto - MIN. AYRES BRITTO

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ADI 4.430 I DF

Claro que surge a pergunta: e a Constituio autoriza a lei a desequiparar a


desigualar partidos polticos? Num primeiro momento, no. Por exemplo, a cabea do
artigo 17 no faz nenhuma distino. Mas quando a Constituio diz, no 3 do artigo
17:
" 3 Os partidos polticos tm direito a recursos do fundo partidrio e acesso
gratuito ao rdio e televiso, na forma da lei."
A Constituio me parece que disse o seguinte: financiar publicamente os
partidos polticos preciso, franquear-Ihes a propaganda partidria, e at eleitoral,
tambm preciso; mas a Constituio no usou de igualdade, no falou em igualdade
de condies, remeteu para a lei. E a, parece-me que a lei tem, sim, data venia o
entendimento contrrio, a fora de fazer a distino entre peso eleitoral e peso
partidrio; peso partidrio e peso parlamentar; propaganda eleitoral e propaganda
partidria; parece-me que a lei ficou habilitada a faz-lo sob controle judicial de
razoabilidade e de proporcionalidade.
Sem querer me alongar, eu ainda h pouco falava com o Ministro Gilmar
Mendes, numa viagem que fizemos juntos, para honra minha, sobre o valor da justia,
no da justia Poder Judicirio, no da justia jurisdio, mas da justia como valor
objetivo, versada no prembulo da Constituio Federal. E a concluso a que eu
chegava, depois de tantos anos de reflexo sobre esse tema delicadssimo da justia,
era a seguinte - a eu me remetia a Vincius de Moraes, vo me permitir a digresso:
quando Vincius de Moraes disse, naquela msica to conhecida e bonita, "Garota de
Ipanema", "a beleza que no s minha, que tambm passa sozinha", ele incorreu
numa licena potica. A beleza no passa sozinha, a beleza no existe sozinha; ela
existe em algo, numa mulher - do meu ngulo masculino -, numa paisagem, num
gesto, numa atitude; a beleza existenas coisas, num quadro, numa tela, para qualificar
algo como esttico, como belo. Tire-se dum quadro bonito a beleza e o que resta?
Alis, no possvel tirar. Assim a justia, no existe a justia sozinha, a justia
nunca existe sozinha. Os outros valores existem sozinhos: intimidade, privacidade,
imagem, honra, liberdade, igualdade. Agora, para que esses valores se tornem justos,
materialmente justos, preciso dot-los de um certo quantum, de uma certa cota de
razoabilidade e proporcionalidade.
Ento, o papel dos chamados princpios da razoabilidade e da proporcionalidade

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Voto - MIN. AYRES BRITTO

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ADI 4.430 !DF

servir de ponte entre os valores jurdicos, os bens jurdicos, as figuras de Direito e a


justia.
o caso aqui, a lei ficou autorizada, sim, a fazer a distino entre partidos
polticos em matria de fundo partidrio e de acesso aos programas "gratuitos" de
rdio e televiso, naturalmente laborando nos planos da razoabilidade e da
proporcionalidade.
E a me parece que realmente o eminente Relator foi extremamente feliz. De um
lado, Sua Excelncia nivelou os partidos, quanto ao inciso I do 2 do artigo 47: todos,
em igualdade de condies, tm direito acho que a um tero - estou dizendo de
memria - do horrio gratuito. Agora, dois teros desse horrio seriam distribudos
com os partidos a partir de outro critrio que a lei erigiu com proporcionalidade e
com razoabilidade.
Em linhas gerais, claro que eu teria muitas outras coisas para dizer, mas apenas
lembro que, desde Herclito, e agora passando pela fsica quntica, diz-se: se a vida
estruturada em cima de dicotomias, de dualidade - o preto e o branco, o claro e o
escuro, o alto e o baixo, a alegria e a tristeza, o duradouro e o passageiro, o
pensamento e o sentimento -, a vida sbia, termina compondo essas polaridades,
todas as multiplicidades, por antagnicas que sejam, numa unidade, numa harmonia.
Hierclito dizia magnificamente, numa de suas mximas, o seguinte: na contra posio
dos polos, na contraposio visvel, a harmonia invisvel. Essa harmonia, entretanto -
disse bem o Ministro Celso de Mello, embora no usasse essa palavra -, uma
harmonia dinmica, uma harmonia evolutiva. Pode ser at estvel, mas jamais
estratificado. por isso que esta Suprema Corte - Vossa Excelncia estava lembrando
Chico de Campos - tem, sim, esse papel de atualizar a Constituio .

o SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Pelo Poder


Constituinte.
A Constituio uma vontade normativa permanente e que, ao longo do tempo,
experimenta mutaes, ora formais, ora informais; o ncleo duro no se modifica.

3 .. - --- ,/
/

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Voto - MIN. AYRES BRITTO

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ADI 4.430 / DF

o SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - um documento


vivo, um corpo vivo. E a Corte tem essa autorizao, sem incorrer em demasia
interpretativa e, menos ainda, em usurpao legislativa.
Eu termino dizendo apenas, en passant mesmo, que eu no gosto dessa expresso
Kelseniana "legislador negativo", porque cumpre uma funo inibidora da
interpretao do Judicirio. Na verdade, o que faz o Judicirio julgar. Ele no legisla,
nem positiva e nem negativamente. Judicirio e Legislao so como gua e leo, no
se misturam. Quando reconhecemos a inconstitucionalidade de uma lei, no plano
abstrato ou incidentur tantum, no estamos absolutamente fazendo papel do
legislador negativo. Legislar produzir o Direito Positivo. Ns, no. O que
jurisdizer? dizer o Direito, o que seja de Direito. Dizer o que seja de acordo com a
lei, o que seja de acordo com a Constituio. Isso no legislar, nem positiva e nem
negativamente. Isso judicar, isso julgar.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELA TOR):
Mas, Ministro Britto, penso que essa expresso de Kelsen tem de ser
compreendida de acordo com a circunstncia e a poca em que ele comeava a criar a
cultura da jurisdio constitucional na Europa, cuja fora do Parlamento era muito
grande. Ento, para dizer que a Corte Constitucional no faria sombra, no ocuparia
um espao do Parlamento, ele, logo, de maneira muito inteligente, disse: mas ns no
podemos ser legisladores positivos.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - possvel.
possvel que ele dissesse isso, estrategicamente.
O SENHOR MINISTRODIAS TOFFOLI (RELATOR):
Hoje, talvez, ele no dissesse isso.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Hoje, tecnicamente,
eu acho que no diria.
Em suma, Senhores, eu acompanho o eminente Relator em tudo e por tudo. Peo
vnia aos magnficos votos, tambm magnficos votos em sentido contrrio.

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Supremo Tribunal Federal
Suspenso de julgamento

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28/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI


REQTE.(S) : PARTIDO HUMANISTA DA SOLIDARIEDADE - PHS
ADV.(A/S) : IGOR ESTANISLAU SOARES DE MATTOS E
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO -GERAL DA UNIO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

SUSPENSO DE JULGAMENTO

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) -


Senhores Ministros, no vou proclamar o resultado. Vamos aguardar a
Ministra Crmen Lcia, que j manifestou propsito explcito de
participar deste julgamento. E, amanh pela manh, em sesso
extraordinria, retomaremos o julgamento da causa.
*********

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Supremo Tribunal Federal
Extrato de Ata - 28/06/2012

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PLENRIO
EXTRATO DE ATA

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430


PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI
REQTE.(S) : PARTIDO HUMANISTA DA SOLIDARIEDADE - PHS
ADV.(A/S) : IGOR ESTANISLAU SOARES DE MATTOS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

Deciso: O Tribunal, por maioria, rejeitou a preliminar de


necessidade de procurao com poderes especficos para ajuizar a
ao, vencido o Ministro Marco Aurlio; por unanimidade, rejeitou
a preliminar de inpcia da petio inicial, e, por maioria,
rejeitou a de impossibilidade jurdica do pedido, vencidos os
Senhores Ministros Carmen Lcia, Marco Aurlio, Ricardo
Lewandowski e Joaquim Barbosa. O Tribunal, tambm por maioria,
deliberou examinar as impugnaes de forma global, vencidos os
Senhores Ministros Cezar Peluso, Luiz Fux, Ricardo Lewandowski e
Marco Aurlio. Votou o Presidente. Em seguida, o julgamento foi
suspenso. Falaram: pelos requerentes (MC-ADI 4.795) Democratas-
DEM, o Dr. Fabrcio Juliano Mendes Medeiros; Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro-PMDB, o Dr. Renato Oliveira Ramos, e pelo
Partido Popular Socialista, o Dr. Renato Campos Galuppo; pela
Advocacia-Geral da Unio, a Dra. Grace Maria Fernandes Mendona,
Secretria-Geral de Contencioso; e pelo amicus curiae (MC-ADI
4.795) Partido Social Democrtico-PSD, o Dr. Admar Gonzaga.
Presidncia do Senhor Ministro Ayres Britto. Plenrio, 27.06.2012.

Deciso: Aps o voto do Relator, julgando parcialmente


procedente o pedido na ADI 4.430, no sentido de declarar a
constitucionalidade do 6 do artigo 45 da Lei n 9.504/1997; da
inconstitucionalidade da expresso e representao na Cmara dos
Deputados, contida no 2 do artigo 47, da Lei n 9.504/1997;
dar interpretao conforme Constituio Federal ao inciso II do
2 do artigo 47 da mesa lei, para assegurar aos partidos novos,
criados aps a realizao de eleies para a Cmara dos Deputados,
o direito de acesso proporcional aos dois teros do tempo
destinado propaganda eleitoral no rdio e na televiso,
considerada a representao dos deputados federais que migrarem
diretamente dos partidos pelos quais foram eleitos para a nova
legenda na sua criao, e julgando prejudicado o pedido contido na
MC-ADI 4.795, no que foi acompanhado pelos Senhores Ministros Luiz
Fux, Rosa Weber, Ricardo Lewandowski, Gilmar Mendes, Celso de
Mello e Presidente; e aps os votos dos Senhores Ministros Joaquim
Barbosa, julgando totalmente improcedentes os pedidos em ambas as
aes, e os votos dos Senhores Ministros Cezar Peluso e Marco

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Supremo Tribunal Federal
Extrato de Ata - 28/06/2012

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 188 de 221

Aurlio, acompanhando o Relator quanto inconstitucionalidade da


expresso e representao na Cmara dos Deputados, contida no
2 do artigo 47, da Lei n 9.504/1997, e declarando a
inconstitucionalidade de todo o inciso II e da expresso um
tero, contida no inciso I do referido artigo 47, o julgamento
foi suspenso para colher o voto da Senhora Ministra Crmen Lcia,
ausente justificadamente. Presidncia do Senhor Ministro Ayres
Britto. Plenrio, 28.06.2012.

Presidncia do Senhor Ministro Ayres Britto. Presentes


sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio, Gilmar
Mendes, Cezar Peluso, Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski, Dias
Toffoli, Luiz Fux e Rosa Weber.

Procurador-Geral da Repblica, Dr. Roberto Monteiro Gurgel


Santos.

p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenrio

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Supremo Tribunal Federal
Antecipao ao Voto

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29/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Senhor Presidente,


meu voto vai ser extremamente breve, at porque j se formou a
concluso e vou fazer a juntada de voto.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Tem
razo, j temos o quorum, Vossa Excelncia est habilitada a votar
portanto e eu colho, certamente, o judicioso pronunciamento de Vossa
Excelncia.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA Farei uma
manifestao breve.
Em primeiro lugar, Senhor Presidente, agradeo a todos os
Ministros, especialmente ao Ministro Relator e a Vossa Excelncia, por
no ter havido a proclamao do resultado na ltima sesso para o
registro do meu voto, que no vai mudar, evidentemente, a concluso
tomada. De toda sorte, queria agradecer a todos, pedir desculpas eu
justifiquei previamente, como Vossas Excelncias sabem, estava em
misso do TSE e agradecer tambm ao Ministro Relator por ter
concordado em que a proclamao fosse feita aps o meu voto.
Gostaria de fazer breves observaes. Em primeiro lugar, queria
apresentar algumas ponderaes antes de votar, Senhor Presidente, sobre
a importncia deste julgamento, o que foi acentuado desde o incio pelo
Ministro Relator, que, em parte, define e mostra as regras que do o tom
da estrutura partidria juridicamente aceitvel no Brasil a partir dos
princpios constitucionais. Foi dito e repetido neste julgamento e nas
peas processuais ser a democracia brasileira representativa partidria,
no se admitindo candidaturas avulsas, o que significa dizer que toda
interpretao a ser feita da legislao eleitoral, da legislao
infraconstitucional, a partir dos princpios constitucionais, haver de
considerar exatamente essa circunstncia. A representao se faz por meio
dos partidos polticos.

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Supremo Tribunal Federal
Antecipao ao Voto

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ADI 4430 / DF

Por um lado, talvez seja tempo de pensar se h coerncia entre o que


a Constituio tem em seu texto sobre a representao partidria e o que
tem sido praticado em seu nome no Brasil, porque o que se verifica que,
no Brasil, partidos e legendas no se tm necessariamente confundido.
Quer dizer, legendas, s vezes, so nomes dados a grupos que no tm
qualquer dos elementos que a Constituio e a lei fixam, e, s vezes, sobre
eles pouco se tem, enquanto partidos so tidos como realidades sujeitas,
no poucas vezes, tambm, a comando de grupos ou pessoas, sem que
isso signifique liderana. Muitas vezes, o candidato consegue uma
legenda, para ele isoladamente se candidatar e acaba se elegendo, e no
tem partido, porque o partido no tem nem a capilaridade para se fazer
meio e instrumento de representao popular.
Por outro lado, este julgamento mostrou a preocupao acho que
de todos, e o Ministro Relator mostrou isso na passagem histrica do seu
voto com um verdadeiro mercado de partidos que ns poderamos ter,
conforme a interpretao a ser dada a essas normas. Quer dizer,
oferecem-se os direitos dos partidos como se fossem benesses,
aproveitadas por legenda, de forma igual, e isto realmente pode gerar o
que o Ministro Joaquim Barbosa afirmou quando votou pela
improcedncia: que o sistema poderia permitir a chamada troca-troca de
partidos, numa situao nica e absolutamente indesejvel, a uma
estrutura partidria que desse segurana e que quem votasse soubesse em
quem est votando.
Temos hoje trinta agremiaes partidrias, partidos registrados no
TSE, alguns como o PEN, Partido Ecolgico Nacional, cujo registro o TSE
aceitou na semana passada. Tenho certeza de que qualquer brasileiro, at
neste recinto aqui, dificilmente vai conseguir saber a que se prope, como
foi feito e em que condies cada qual desses partidos. E este um temor
muito grande, porque a Constituio fala em partidos, mas, na verdade,
s vezes, ns temos apenas a legenda. Vi situaes em que se oferecia a
legenda a algum, quer dizer, o nome de um partido e depois se
negociava, tanto o Fundo Partidrio, que hoje no desprezvel, quanto o
tempo de propaganda; o que o contrrio da tica constitucional que se

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Supremo Tribunal Federal
Antecipao ao Voto

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 191 de 221

ADI 4430 / DF

pretende com esse sistema de representao.


Tambm como j foi dito aqui nos debates, tenho enorme
preocupao com o que representa a prpria estrutura partidria e o
Ministro Joaquim Barbosa afirmou mesmo que no se poderia aceitar um
sistema de criao, nica no Brasil, que permitisse o que o Ministro
Relator tentou evitar com o seu voto. Eu nem diria que seria um sistema
"jabuticaba". Tenho medo de um sistema partidrio "tsunami", em que o
candidato, na hora que entra, entra mansamente e, na hora em que sai o
eleito, sai carregando tudo e deixando terra arrasada, o que grave,
porque ele eleito com a estrutura do partido e a ele no pode, depois
que sai, fazer de conta que nada aconteceu, que ele est ali por condies
prprias.
O Doutor Admar Gonzaga afirmou da tribuna que o partido por ele
representado tem deputados, governadores e senadores, o que faz muita
diferena; e faz mesmo. E ele pergunta: o que faltaria a esse partido? Eu
diria que, aos partidos novos, falta povo, e eu no conheo democracia
sem povo. E como que o povo se manifesta? Manifesta-se basicamente
na hora em que vota. Ento, podem ter muitos nomes, principalmente, no
caso das eleies proporcionais em que se tem algum que chegou l com
a estrutura partidria. Vrios so suplentes e s conseguiram entrar por
causa de um sistema de listas, como ns temos no Brasil, de lista aberta;
esto como suplentes, carregam isso para outro, sendo que toda a
estrutura partidria foi que o levou a essa condio.
Portanto, acho que preciso que, no Brasil, haja no apenas eleitos,
mas a presena do povo que elege e que pode ser apontado em
determinado momento, que o da eleio. Democracia se faz com o povo,
com o cidado e isto se mostra na eleio.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) -
Excelncia, eu, naquela deciso, ontem, referida, monocrtica, que proferi
em Medida Cautelar em Mandado de Segurana n 31.184, referi-me a
essa...
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - A pia batismal da
eleio.

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ADI 4430 / DF

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - ...


realidade constitucional chamando de pia batismal do voto.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Lembro bem dessa
passagem.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - Quem
no passa pelo teste das urnas...
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - O Brasil tem essas
situaes paradoxais, quer dizer, todo mundo a favor da Repblica,
desde que seja para o outro; todo mundo a favor de concurso pblico,
desde que seja para o outro; todo mundo a favor de licitao, mas quer
inexigibilidade de licitao; todo mundo a favor de eleio, mas quer
contar com eleitos que o foram por outro partido. Eu tenho muita
preocupao com essas situaes paradoxais do Brasil.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (PRESIDENTE) - O fato
que ressai de cada eleio um esquadro idelolgico, ou seja, o eleitor, no
exerccio da soberania do voto, produz um resultado eleitoral que
corresponde a uma correlao de foras ideolgicas, a um esquadro
ideolgico, a um perfil ideolgico para o Pas que ressai de cada eleio. E
como o voto soberano, esse resultado das urnas, em princpio, deve
prevalecer por quatro anos. Agora, o fato que h migraes de partidos,
de candidatos j eleitos para outros partidos, ou outro partido, migraes
autorizadas pelo sistema jurdico, e a que ns temos que fazer a
calibrao, no caso concreto, das situaes.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - E me preocupa um
dado, Presidente. Nem falo de um ou de outro partido, nem dos que se
apresentaram como amici curiae, nem o caso, porque estamos em sede
de controle abstrato de constitucionalidade, mas me preocupa,
enormemente, a circunstncia de que alguns partidos j foram formados
historicamente no Brasil por pessoas que perderam espaos de comando
nos partidos e formam um novo. Vrias pessoas que ganham e tm a
mesma condio, ou as mesmas posturas ideolgicas, acabam
permanecendo no partido originariamente constitudo. J tivemos
situaes como essa no Brasil e no foi em pouca ocasio; quer dizer, se

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aquele eleito no passou por uma eleio ainda, e, em boa parte dos
quadros dos parlamentares que compem os novos partidos, ns temos,
at mesmo, a figura de suplentes, eu levo isso em considerao para
interpretar a Constituio e saber, exatamente, qual o seu esprito. Essas
pessoas que formam um novo partido, esses parlamentares,
principalmente, valeram-se de toda estrutura do partido do qual saram
para serem guindados condio de parlamentares e, agora, pretendem
arrastar consigo o que veio a ele por meio daquele partido, por meio
daquela estrutura, deixando em desvalia aquele partido pelo qual ele
ingressou.
O 3 do artigo 47 da Lei n. 9.504 afirma que "a representao"
medida pelos eleitos, e este Supremo Tribunal afirmou que os mandatos
obtidos so dos partidos. Li todo o voto do Ministro Relator, que
gentilmente, ontem, me encaminhou, e um belssimo trabalho. E a lei
refere-se fuso de partidos, e, em diversas oportunidades, nas peas
processuais e na tribuna, afirmou-se que aquele seria um silncio
eloquente, quer-se apenas saber qual a locuo desse silncio, para
alguns, at mesmo em votaes que ns j tivemos no Tribunal Superior
Eleitoral, a de que no se quis falar de novo partido; para outros,
significa que no tendo falado nada se poderia ali fazer uma equivalncia.
No me parece que a criao seja situao no prevista por uma omisso
legislativa, mas por um silncio que determinou qual a situao.
Tambm no me toca em nada afirmar que a desfiliao legtima
claro que ela pode ser legtima mesmo , prevista na resoluo do TSE. O
que importa que o parlamentar que tenha se desfiliado por justa causa
no perde o mandato, porque teve um direito reconhecido e garantido
por determinao da prpria Justia. Ele no perder o mandato no
significa, a meu ver, que ele possa transferir os direitos que so do
partido, e que ele obteve na eleio, para uma nova agremiao j com
vantagens, que so essas decorrentes do tempo de televiso e do fundo
partidrio.
Como dito, a eleio desse parlamentar foi proporcionada pela
estrutura do partido pelo qual ele concorreu e que o guindou a essa

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condio. No me parece razovel, portanto, que o parlamentar, que pode


desfiliar-se por motivos legtimos mesmo com a criao de um novo
partido, possa se beneficiar da estrutura que lhe foi garantida pelo
partido, de forma isolada ou coligada, e que no foi obtida por ele,
porque era o partido que tinha o tempo de propaganda e o fundo
partidrio. Muitos deles at mesmo por fora da coligao chegaram a
essa condio, para beneficiar, na sequncia eleitoral, outro partido novo
que nunca passou por uma eleio e que fica em condies de muitos que
esto labutando tempos para convencer os eleitores. Da porque no me
parece apropriado que o novo partido se valha de votos transferidos
pelos novos filiados para fazer jus distribuio de tempo de propaganda
em igualdade de condies.
Ao votar no TSE sobre fundo partidrio, o Ministro Arnaldo Versiani
alertava que, se o critrio fosse esse que acabaria sendo adotado se fosse
julgada procedente esta ao , a cada ano, ou, s vezes, a cada ms, ns
poderamos ter de rever essa distribuio para saber exatamente qual o
tempo devido de propaganda, o fundo partidrio a ser distribudo, em
que condies, por fora das mudanas de parlamentares para um novo
partido.
E, por isso, Senhor Presidente, como eu disse, no vou fazer a leitura
do meu voto.
Acho que a concluso do Ministro Relator extremamente
engenhosa, pode realmente levar a uma legitimidade. Mas, a despeito
dessa viso, que me pareceu realmente muito avanada, at porque no
se chega a uma situao de acabar com tudo, nem de igualdade de uma
aplicao que pode levar a essa mercancia partidria, a um mercado de
partidos realmente para ter at venda, como foi dito aqui da tribuna,
minimizam-se os males decorrentes da criao contnua de novos
partidos, mas vou votar vencida, acompanhando a divergncia iniciada
pelo Ministro Joaquim Barbosa para manter a constitucionalidade com a
interpretao que vem sendo aceita, que vem sendo adotada, julgando
improcedente a Ao n. 4.430, acompanhando o Ministro Relator no
prejuzo da 4.795.

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como voto, Senhor Presidente. Farei a juntada da ntegra do meu


voto.
**************

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Voto - MIN. CRMEN LCIA

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29/06/2012 PLENRIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430 DISTRITO FEDERAL

VOTO

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA:

1. Ao direta de inconstitucionalidade n. 4.430, ajuizada pelo


Partido Humanista da Solidariedade PHS, que alega, em sntese, que o
disposto nos incisos I e II do 2 do art. 47 da Lei n. 9.504/1997 atentaria
contra o princpio da igualdade, porque excluiria os partidos sem
representao na Cmara dos Deputados da distribuio do horrio
eleitoral gratuito no rdio e na televiso.

Suscita inconstitucionalidade do 6 do art. 45 da lei impugnada,


por permitir ao partido poltico utilizar a imagem e a voz de candidato ou
militante de partido poltico que integre coligao nacional, na
propaganda eleitoral de seus candidatos no espao regional, at mesmo
em horrio gratuito, o que contrariaria o carter nacional dos partidos
polticos, previsto no inc. I do art. 17 da Constituio da Repblica e os
princpios da Repblica, da legalidade e moralidade.

2. Inicialmente de ser rejeitada a preliminar de vcio na


representao do Autor na Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 4.430,
pois, nos termos do parecer da Procuradoria-Geral da Repblica, a
procurao outorgada ao requerente consigna expressamente poderes especficos
para o ajuizamento da ao direta contra os dispositivos ora aventados.

3. Tambm no procede a preliminar de inpcia da inicial da Ao


Direta de Inconstitucionalidade n. 4.430, suscitada pelo Senado Federal,
quanto ausncia de cotejo analtico entre os dispositivos impugnados e
os arts. 5 e 17, inc. I, da Constituio da Repblica.

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ADI 4430 / DF

Conforme tambm anotado pelo Procurador-Geral da Repblica, o


cotejo foi feito, como se pode verificar dos termos da inicial, na qual so
claramente postas as teses das inconstitucionalidades arguidas.

4. No julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1.822,


que tinha como objeto os mesmos incisos I e II do art. 47 da Lei n.
9.504/1997, o Supremo Tribunal no conheceu da matria e assentou a
impossibilidade de atuar como legislador positivo para a instituio de
diviso igualitria do tempo de propaganda eleitoral gratuita no rdio e
na TV:
Ao direta de inconstitucionalidade. Medida Liminar.
Arguio de inconstitucionalidade da expresso um tero do inciso I
e do inciso II do 2, do 3 e do 4 do artigo 47 da Lei n 9.504, de
30 de setembro de 1997, ou quando no, do artigo 47, incisos I, III, V e
VI, exceto suas alneas a e b de seu 1, em suas partes marcadas
em negrito, bem como dos incisos e pargrafos do artigo 19 da
Instruo n 35 - CLASSE 12 - DISTRITO FEDERAL, aprovada
pela Resoluo n 20.106/98 do TSE que reproduziram os da citada
Lei 9.504/97 atacados. - Em se tratando de instruo do TSE que se
limita a reproduzir dispositivos da Lei 9.504/97 tambm impugnados,
a arguio relativa a essa instruo se situa apenas mediatamente no
mbito da constitucionalidade, razo por que no se conhece da
presente ao nesse ponto. - Quanto ao primeiro pedido alternativo
sobre a inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei 9.504/97
impugnados, a declarao de inconstitucionalidade, se acolhida como
foi requerida, modificar o sistema da Lei pela alterao do seu sentido,
o que importa sua impossibilidade jurdica, uma vez que o Poder
Judicirio, no controle de constitucionalidade dos atos normativos, s
atua como legislador negativo e no como legislador positivo. - No
tocante ao segundo pedido alternativo, no se podendo, nesta ao,
examinar a constitucionalidade, ou no, do sistema de distribuio de
honorrios com base no critrio da proporcionalidade para a
propaganda eleitoral de todos os mandatos eletivos ou de apenas
alguns deles, h impossibilidade jurdica de se examinar, sob qualquer
ngulo que seja ligado a esse critrio, a inconstitucionalidade dos
dispositivos atacados nesse pedido alternativo. Ao direta de

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Voto - MIN. CRMEN LCIA

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ADI 4430 / DF

inconstitucionalidade no conhecida (ADI 1.822, Relator o


Ministro Moreira Alves, Plenrio, DJ 10.12.1999, grifos nossos).

Consta do voto do Ministro Relator:

A arguio de inconstitucionalidade visa a que, se ela for


acolhida, reste, de todos os dispositivos atacados, apenas a expresso
igualitariamente no inc. I do 2 do art. 47 da Lei n. 9.504/97, o que
implicar que se far igualmente, entre os Partidos Polticos e suas
coligaes, a distribuio dos horrios de propaganda eleitoral gratuita
pelo rdio e pela televiso. No podendo o pedido do requerente ser
ampliado para alcanar todo o sistema dessa distribuio estabelecido
pelos dispositivos impugnados nessa primeira alternativa, pretende
ele, com a declarao de inconstitucionalidade como requerida,
modificar o sistema da Lei pela alterao do seu sentido, o que importa
sua impossibilidade jurdica, uma vez que o Poder Judicirio, no
controle de constitucionalidade dos atos normativos, s atua como
legislador negativo e no como legislador positivo (voto condutor,
Ministro Moreira Alves).

O Ministro Seplveda Pertence acompanhou o voto do Ministro


Relator, fazendo-o nos seguintes termos:

Ainda quando derivasse da Constituio a imperatividade da


diviso igualitria do tempo de antena entre os partidos polticos, a
soluo seria declarar inconstitucional qualquer diviso diversa do
tempo de propaganda gratuita. E no, mediante subtrao artificiosa
de parte do dispositivo, converter em distribuio igualitria uma
distribuio proporcional que a lei quis prescrever (voto do
Ministro Seplveda Pertence na ADI 1.822).

5. Tambm na espcie vertente, o Autor da Ao Direta de


Inconstitucionalidade n. 4.430 no se limitou em pleitear a declarao de
inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados, mas requereu a
declarao da inconstitucionalidade (...) de forma que a repartio do horrio da

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ADI 4430 / DF

propaganda eleitoral gratuita se faa de forma igualitria entre os partidos


partcipes da disputa e sem a possibilidade de veiculao de
propaganda/participao de filiados/candidatos que integrem a coligao nacional
no horrio eleitoral gratuito dos pleitos estaduais/regionais.

Tem-se, portanto, que a primeira parte do pedido veiculado na Ao


Direta de Inconstitucionalidade n. 4.430, referente inconstitucionalidade
dos incisos I e II do 2 do art. 47 da Lei n. 9.504/1997, no pode ser
conhecida.

5. Vencida quanto preliminar, passo apreciao integral do


mrito da Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 4.430 (que inclui a
arguio de inconstitucionalidade do 6 do art. 45 da Lei n. 9.504/1997),
em conjunto com o pedido de interpretao conforme suscitada na Ao
Direta de Inconstitucionalidade n. 4.795.

6. Na Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 4.795, tambm com


requerimento de medida cautelar, o Partido Democratas (DEM) e outros
impugnaram o inciso II do 2 do art. 47 da Lei n. 9.504/1997, com o
propsito de lhe emprestar interpretao conforme Constituio, de
modo a afastar qualquer inteleco que venha a estender s agremiaes poltico-
partidrias que no elegeram representantes na Cmara dos Deputados o direito
de participar do rateio proporcional de dois teros do tempo reservado
propaganda eleitoral gratuita no rdio e na TV.

A no prevalecer tal inteligncia, alegam os requerentes, seriam


afrontados o princpio constitucional da soberania popular (art. 1,
pargrafo nico, da Constituio da Repblica) e o sistema proporcional
de eleio (art. 45 da Constituio da Repblica).

Afirmam, em sntese, que: 1) o periculum in mora decorreria da


possibilidade de reviso, ao menos em tese, dos critrios normativos de
rateio dos dois teros do tempo de propaganda eleitoral no rdio e na TV

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ADI 4430 / DF

j para as Eleies de 2012; 2) o fumus boni iuris estaria consubstanciado


na suposta inconstitucionalidade da interpretao tendente a estender a
partidos polticos, que no elegeram representantes na Cmara dos
Deputados, o direito de participarem do rateio proporcional dos dois
teros do tempo reservado propaganda eleitoral gratuita no rdio e na
TV.

Argumentam que

alguns partidos polticos criados aps as ltimas eleies gerais


vm suscitando uma interpretao do inciso II do 2 do art. 47 da
Lei das Eleies que desaguaria na possibilidade de inclui-los no rateio
dos dois teros do tempo de propaganda eleitoral gratuita no rdio e na
TV, argumentando, em sntese, que, se legtima a criao de novos
partidos polticos, igualmente legtima seria repartio do tempo de
rdio e TV tomando-se como base o nmero de Deputados Federais
que, embora eleitos pelos partidos de origem, migraram para a novel
legenda aps o deferimento do seu registro pelo Tribunal Superior
Eleitoral.
2.10. Dito de outra forma, partidos polticos que ainda no
elegeram nenhum representante na Cmara dos Deputados advogam a
tese de que os seus fundadores detentores de mandato eletivo (os
Deputados Federais, mais precisamente) levariam consigo os votos
amealhados pelas legendas sob as quais foram eleitos para a Cmara
dos Deputados e, por tal razo, fariam jus ao rateio dos dois teros do
tempo de propaganda eleitoral gratuita no rdio e na TV a que se
refere o inciso II do 2 do art. 47 da Lei das Eleies (inicial da
ADI 4.795, fl. 5).

7. As normas da Lei n. 9.504/1997 impugnadas so as seguintes:

Art. 45. A partir de 1 de julho do ano da eleio, vedado s


emissoras de rdio e televiso, em sua programao normal e
noticirio:
(...)

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ADI 4430 / DF

6 permitido ao partido poltico utilizar na propaganda


eleitoral de seus candidatos em mbito regional, inclusive no horrio
eleitoral gratuito, a imagem e a voz de candidato ou militante de
partido poltico que integre a sua coligao em mbito nacional.
(Includo pela Lei n 12.034, de 2009).

Art. 47. As emissoras de rdio e de televiso e os canais de


televiso por assinatura mencionados no art. 57 reservaro, nos
quarenta e cinco dias anteriores antevspera das eleies, horrio
destinado divulgao, em rede, da propaganda eleitoral gratuita, na
forma estabelecida neste artigo.
(...)
2 Os horrios reservados propaganda de cada eleio, nos
termos do pargrafo anterior, sero distribudos entre todos os
partidos e coligaes que tenham candidato e representao na Cmara
dos Deputados, observados os seguintes critrios:
I - um tero, igualitariamente;
II - dois teros, proporcionalmente ao nmero de representantes
na Cmara dos Deputados, considerado, no caso de coligao, o
resultado da soma do nmero de representantes de todos os partidos
que a integram.

Ainda para a correta compreenso da controvrsia, imperioso


considerar o 3 do art. 47, segundo o qual:

3 Para efeito do disposto neste artigo [47], a representao


de cada partido na Cmara dos Deputados a resultante da eleio.
(Redao dada pela Lei n 11.300, de 2006).

8. No 3o do art. 17 a Constituio da Repblica tangenciou a


matria do horrio eleitoral gratuito no rdio e na TV, reservando-a
disciplina da legislao ordinria:

Art. 17. livre a criao, fuso, incorporao e extino de

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ADI 4430 / DF

partidos polticos, resguardados a soberania nacional, o regime


democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa
humana e observados os seguintes preceitos:
(...)
3 - Os partidos polticos tm direito a recursos do fundo
partidrio e acesso gratuito ao rdio e televiso, na forma da lei.

9. A consolidao do sistema de representao partidria no Brasil


integra a redemocratizao do pas, consubstanciada no sistema
positivado na Constituio de 1988:

Desconhecidos pela Constituio e legislao imperiais, [os


partidos] atuavam como associaes inorgnicas, formadas com base
nos interesses de grupos. No regime da Constituio de 1891, que
tambm os ignorou, no passaram de instrumentos de expresso e de
dominao das oligarquias estaduais. Indiretamente reconhecidos no
art. 170, n. 9, da Constituio de 1934, j tinham sido, contudo,
previstos no Cdigo Eleitoral de 1932 (Decreto 21.076, de 24.2.1932,
arts. 99 e 100). S no regime da Constituio de 1946 comearam eles
a firmar sua institucionalizao jurdica; ela faz explcita consignao
aos partidos nacionais, aos quais seria assegurada a representao
proporcional nas comisses parlamentares (art. 40 pargrafo nico),
dando-lhes assim uma ordenao minimalista, embora no art. 141,
13, vedasse a organizao, o registro ou o funcionamento de qualquer
partido poltico ou associao cujo programa ou ao contrariassem o
regime democrtico, baseado na pluralidade dos partidos e na garantia
dos direitos fundamentais do homem. A Constituio de 1967 (art.
149) e, especialmente, a de 1969 (art. 152), foram maximalistas na
institucionalizao dos partidos, restringido sua criao e
funcionamento, impedindo o surgimento de partidos de tendncia
marxista. A Constituio vigente liberou a criao, organizao e
funcionamento de agremiaes partidrias, numa concepo
minimalista, sem controle quantitativo (embora o possibilite por lei
ordinria), mas com previso de mecanismos de controle qualitativo
(ideolgico), mantido o controle financeiro (SILVA, Jos Afonso.
Comentrio contextual Constituio. 5 ed. So Paulo:

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Malheiro, 2008. p. 237).

Desde ento, como ensina, dentre outros, Jos Afonso da Silva[1]


[1]segundo nosso direito positivo, os partidos destinam-se a assegurar a
autenticidade do sistema representativo. So eles os canais por onde se realiza
a representao poltica do povo, desde que no sistema ptrio no se admitem
candidaturas avulsas, pois ningum pode concorrer a eleies e no for registrado
por uma partido, o que ficou explcito no art. 14, 3, V, que exige a filiao
partidria como uma das condies de elegibilidade.

A Constituio da Repblica no cogitou da formao dos partidos


polticos apartada da necessria legitimao de sua ideologia segundo o
inafastvel aval do eleitor, titularizando-os com os mandatos eletivos,
conforme decidido por este Supremo Tribunal no julgamento das Aes
Diretas de Inconstitucionalidade ns. 3.999 e 4.086 (sobre fidelidade
partidria).

Retomando as palavras do Ministro Joaquim Barbosa, Relator


naquelas aes, o partido poltico a entidade de arregimentao exclusiva
da vontade popular.

Tem-se, portanto, que o sistema constitucional-eleitoral est


construdo e tem se efetivado cada vez mais, sobre a ideia da
representao partidria[2][2], ou pluripartidria, no termos do caput do
art. 17 da Constituio.

10. Recentemente, questo anloga presente veio a este Supremo


Tribunal, no Mandado de Segurana n. 31.184, cuja medida liminar foi
indeferida pelo Relator, Ministro Ayres Britto, que afirmou a
impossibilidade de novo partido ver-se includo na distribuio de vagas
nas Comisses Permanentes e Temporrias da Cmara dos Deputados,
exatamente em razo de no ter passada pela legitimao em eleio
popular:

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Ora, o partido autor da presente ao de segurana no


participou de nenhuma eleio popular. No contribuiu para a eleio
de nenhum candidato. No constou do esquadro ideolgico ou de
filosofia poltica de nenhuma eleio em concreto. No submeteu a
nenhum corpo de eleitores o seu estatuto ou programa partidrio.
Ainda no passou pelo teste das urnas, enfim, porque no ungido na
pia batismal do voto. No vejo, portanto, como reconhecer a sua
equiparao em tudo e por tudo, com partidos e coligaes j dotados
de representantes por eles mesmos (partidos e coligaes) submetidos,
com xito, ao corpo eleitoral do Pas.
Numa frase, no tenho como fazer do reconhecimento da
legitimidade das novas filiaes a ele, partido acionante, um atestado
de pr-existncia atual legislatura. Como se protagonista fosse do
processo eleitoral que redundou na eleio popular, diplomao e posse
dos atuais membros da Cmara dos Deputados.
12. Ante o exposto, indefiro a liminar, sem prejuzo de uma mais
detida anlise quando do julgamento do mrito.

Quer-se com isso evidenciar que a democracia representativa


objetivamente cogitada, fomentada e exercida na prtica poltico-
partidria, legitimando-se ela pelo resultado btido nas urnas.

11. A candidatura avulsa dos detentores de mandato eletivo no


admitida em nosso sistema jurdico. No julgamento da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 2.530, Relator o Ministro Sydney Sanches, DJ
21.11.2003, este Supremo Tribunal suspendeu a eficcia do 1o do art. 8
da Lei n. 9.504/1997, segundo o qual aos detentores de mandato de Deputado
Federal, Estadual ou Distrital, ou de Vereador, e aos que tenham exercido esses
cargos em qualquer perodo da legislatura que estiver em curso, assegurado o
registro de candidatura para o mesmo cargo pelo partido a que estejam filiados.

O critrio adotado pela Lei n. 9.504/1997 (eleio para a Cmara dos


Deputados) no contraria o sistema presidencialista de governo
(majoritrio), por objetivar a efetivao da democracia representativa,
vinculada aos partidos e aos arranjos partidrios, sem os quais no

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haveria candidatos nem eleies e em razo dos quais os mandatrios so


eleitos, at mesmo para as chefias do Poder Executivo.

na composio da Cmara dos Deputados que se pode delinear,


com maior preciso (quantitativa e qualitativa), os contornos da
democracia representativa e, por conseguinte, da soberania popular:

O prembulo [da Constituio de 1988] j exprimiu essa


ideia quando declarou que os representantes do povo, reunidos em
Assembleia Nacional Constituinte promulgavam a Constituio; e no
art. 2 se diz que o poder que emana do povo exercido por seus
representantes. Tem-se a o princpio bsico da democracia
representativa. Que povo esse que representado pela Cmara dos
Deputados? No h de ser o corpo eleitoral, que no constitui o povo,
mas simples tcnica de designao de agentes governamentais por via
eleio. Povo um coletivo que exprime os membros da sociedade
estatal com todas as suas qualidades e defeitos, com todas as suas
circunstncias (SILVA, Jos Afonso. Comentrio contextual
Constituio. 5 ed. So Paulo: Malheiro, 2008. p. 389).

12. Raul Machado Horta [3][3] observa que o sistema de partidos


repercute de igual modo no funcionamento do regime presidencial, tornando mais
flexveis as relaes entre o Presidente e o Congresso, ou concorrendo para
abrandar as dimenses imperiais do poder presidencial, em regime de
pluripartidarismo.

So essas conformaes polticas que, no raro ultrapassando as


pessoas dos prprios partidos e resvalam para as coligaes, viabilizam o
acesso ao poder. o Autor mesmo da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 4.430 que observa:

dos 513 (quinhentos e treze) deputados federais eleitos em


2006, apenas 100 (cem) obtiveram seus mandatos por legendas
partidrias que no estavam coligadas e tal ocorrncia s se deu
apenas em doze estados (Bahia, Gois, Maranho, Minas Gerais, Par,

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ADI 4430 / DF

Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e So Paulo, alm do


Amap, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, mencionados na
exemplificao antes apresentada). Vale destacar, tambm, que apenas
treze partidos elegeram deputados federais de forma isolada, sem
coligao: PMDB, PSDB, PFL, PSB, PDT, PPS, PV, PL, PRONA,
PP, PTB, PTC e PSC [4]

Esse argumento no refuta, antes reafirma a razoabilidade do


critrio utilizado pela norma do art. 47, 2, parte final do inc. II, que
expressamente reserva a maior parte do tempo de propaganda no rdio e
na TV, considerando no caso de coligao, o resultado da soma do nmero de
representantes de todos os partidos que a integram.

A distribuio considera a expressividade das alianas polticas


arregimentadas em prol de um menor nmero de candidatos e que, por
essa mesma razo, passam a contar com maior tempo de propaganda no
rdio e na TV.

13. De se relevar que, nesse cenrio, os partidos coligados deixam de


ser isoladamente considerados[5][5], observadas as prerrogativas das
coligaes, em funo das quais se define a distribuio dos mandatos
para a legislatura, conforme decidiu este Supremo Tribunal no
julgamento dos Mandados de Segurana ns. 30.260 e 30.272, de minha
relatoria:
MANDADO DE SEGURANA PREVENTIVO.
CONSTITUCIONAL. SUPLENTES DE DEPUTADO
FEDERAL. ORDEM DE SUBSTITUIO FIXADA
SEGUNDO A ORDEM DA COLIGAO. REJEIO DAS
PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA E DE
PERDA DO OBJETO DA AO. AUSNCIA DE DIREITO
LQUIDO E CERTO. SEGURANA DENEGADA. (...) 3. As
coligaes so conformaes polticas decorrentes da aliana
partidria formalizada entre dois ou mais partidos polticos para
concorrerem, de forma unitria, s eleies proporcionais ou

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ADI 4430 / DF

majoritrias. Distinguem-se dos partidos polticos que a


compem e a eles se sobrepe, temporariamente, adquirindo
capacidade jurdica para represent-los. 4. A figura jurdica
derivada dessa coalizo transitria no se exaure no dia do pleito
ou, menos ainda, apaga os vestgios de sua existncia quando
esgotada a finalidade que motivou a convergncia de vetores
polticos: eleger candidatos. Seus efeitos projetam-se na definio
da ordem para ocupao dos cargos e para o exerccio dos
mandatos conquistados. 5. A coligao assume perante os demais
partidos e coligaes, os rgos da Justia Eleitoral e, tambm, os
eleitores, natureza de superpartido; ela formaliza sua
composio, registra seus candidatos, apresenta-se nas peas
publicitrias e nos horrios eleitorais e, a partir dos votos, forma
quociente prprio, que no pode ser assumido isoladamente pelos
partidos que a compunham nem pode ser por eles apropriado. 6.
O quociente partidrio para o preenchimento de cargos vagos
definido em funo da coligao, contemplando seus candidatos
mais votados, independentemente dos partidos aos quais so
filiados. Regra que deve ser mantida para a convocao dos
suplentes, pois eles, como os eleitos, formam lista nica de
votaes nominais que, em ordem decrescente, representa a
vontade do eleitorado. 7. A sistemtica estabelecida no
ordenamento jurdico eleitoral para o preenchimento dos cargos
disputados no sistema de eleies proporcionais declarada no
momento da diplomao, quando so ordenados os candidatos
eleitos e a ordem de sucesso pelos candidatos suplentes. A
mudana dessa ordem atenta contra o ato jurdico perfeito e
desvirtua o sentido e a razo de ser das coligaes. 8. Ao se
coligarem, os partidos polticos aquiescem com a possibilidade de
distribuio e rodzio no exerccio do poder buscado em conjunto
no processo eleitoral. 9. Segurana denegada (STF, MS 30.260,
de minha relatoria, DJe 29.8.2011).

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Partindo dessas premissas, h que se respeitar a segurana jurdica


dos partidos polticos e das coligaes, cujo tempo de propaganda
eleitoral tenha sido definido pelo resultado das eleies pretritas para a
Cmara dos Deputados.

Da porque, no obstante no se possa invocar direito adquirido a


manuteno de regimes jurdicos, tambm no h como se desconsiderar
o ato jurdico aperfeioado nos termos do art. 47, 2, inc. II, segundo o
resultado das ltimas eleies para a Cmara dos Deputados.

Desse modo, a associao entre o tempo de propaganda eleitoral no


rdio e na TV e o nmero de candidatos eleitos para a Cmara dos
Deputados por determinada coligao homenageia o esforo conjunto
dos partidos para a superao do quociente eleitoral e partidrio,
calculado segundo os arts. 106 a 108 do Cdigo Eleitoral [6][6] brasileiro.

O carter nacional do partido poltico concebido no mais pelo


nmero de parlamentares eleitos, mas pelo apoiamento de eleitores,
nos termos do art. 7, 1, da Lei n. 9.096/1995:

Art. 7, 1 S admitido o registro do estatuto de partido


poltico que tenha carter nacional, considerando-se como tal aquele
que comprove o apoiamento de eleitores correspondente a, pelo menos,
meio por cento dos votos dados na ltima eleio geral para a Cmara
dos Deputados, no computados os votos em branco e os nulos,
distribudos por um tero, ou mais, dos Estados, com um mnimo de
um dcimo por cento do eleitorado que haja votado em cada um deles.

Esse critrio, apesar de afeto legislao ordinria, tem razes


constitucionais, como leciona Jos Afonso da Silva:

A Constituio, contudo, no indicou quando o partido se


considera nacional. As normas constitucionais revogadas impunham
critrios para que assim fosse tido. Era uma regra de funcionamento,

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segundo a qual os partidos dependiam da obteno de 3% do


eleitorado nacional, distribudos pelo menos em 5 estados com um
mnimo de 2% em cada um deles. A Constituio de 1988 no o disse,
deixou essa questo para a lei, quando estabeleceu como um dos
preceitos a serem por eles observados o funcionamento parlamentar de
acordo com a lei (SILVA, Jos Afonso. Comentrio contextual
Constituio. 5 ed. So Paulo: Malheiro, 2008. p. 239-240, grifos
nossos).

14. O critrio do 2 do art. 49 da Lei das Eleies [7][7], no qual se


prev diviso igualitria do tempo de propaganda no rdio e na televiso
para a realizao de segundo turno (20 minutos), no desautoriza aquele
entendimento por no haver, no caso, concorrncia seno entre dois
partidos (ou coligaes de partidos).

Essa previso melhor se coaduna e maior efetividade d disputa


eleitoral pelo sistema exclusivamente majoritrio (nico em que se cogita
da realizao de segundo turno). Essa situao, portanto, diversa e
assim diversamente tratada pelo legislador ordinrio, sem desbordar da
razoabilidade ou proporcionalidade juridicamente consideradas.

15. Quanto alegao de que haveria afronta ao princpio da


igualdade, de se encarecer que a concluso de que todos os partidos so
iguais perante a lei no o mesmo que os partidos so absolutamente iguais
uns aos outros, como pretende o Autor da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 4.430.

Tampouco autoriza concluir que todos os partidos formalmente


constitudos fazem jus distribuio igualitria de tempo gratuito de
propaganda no rdio e na televiso (ou a qualquer outro direito).

Desse entendimento no divergiu o julgado do Supremo Tribunal


nas Aes Diretas de Inconstitucionalidade ns. 1.351 e 1.354. Importante
salientar o que ressaltou o Ministro Gilmar Mendes no julgamento

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daquelas aes, nas quais se discutiu a constitucionalidade da chamada


clusula de barreira:

Quando se colocou o debate (...) sobre a clausula de barreira,


embora o tema no fosse exatamente esse no era diretamente essa
questo, mas apenas a chamada clusula de barreira brasileira -, tive
a oportunidade de dizer que aquele modelo que levava inanio dos
partidos parecia-me inconstitucional. Embora no me parecesse
inconstitucional a adoo de uma clusula de barreira, que de fato
dissesse que o partido que no atingisse um determinado quorum, um
determinado nmero de votos, um determinado percentual no
participaria da distribuio de mandatos.
O problema que, naquele modelo, ns acabramos por levar e
isso foi observado nos vrios votos, inclusive, creio que no voto do
Relator o partido ao desaparecimento por inanio, porque lhe
negvamos a participao na vida parlamentar (grifos nossos).

No o que se tem na espcie, em que se analisa a


constitucionalidade do critrio de distribuio do tempo de propaganda
eleitoral gratuita no rdio e na TV, adotado pelo art. 47 da Lei n.
9.504/1997. Essa circunstncia no se confunde sequer com a propaganda
partidria especfica que se sujeita aos critrios do arts. 45 a 49 da Lei n.
9.096/1995.

16. Teve-se no voto do Ministro Cezar Peluso, proferido na Ao


Direta de Inconstitucionalidade n. 1.351, e citado pelo autor da Ao
Direta de Inconstitucionalidade n. 4.430:

Toda desigualdade se funda em algum critrio. A idade, por


exemplo, critrio de desigualao. um critrio legal e
constitucional, quando, por exemplo, seja caso de medir a capacidade
civil das pessoas.
Neste caso, o critrio da idade tem toda adequao para
estabelecer diferenas de tratamento. O uso do critrio tem de ser
examinado luz da sua finalidade.

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O que temos no caso? Temos um critrio de desigualdade


baseado no nmero de votos atribudos ou imputveis aos partidos
polticos como tais, isto , qualidade atribuda aos partidos polticos
nas razes de sua existncia e, em particular, na razo de sua
capacidade jurdica especfica de apresentar e eleger candidatos.
Portanto, se esse critrio fosse usado com a finalidade de
restringir a existncia ou essa capacidade dos partidos, eu no teria
nenhuma dvida em aceit-lo, porque vejo a uma conexo lgico-
jurdica entre o critrio e a consequncia.

A utilizao do critrio legal (votos obtidos na ltima eleio para a


Cmara dos Deputados) condiz com a capacidade do partido de
apresentar e eleger candidatos, sem ingerncia na atividade partidria.

Observou-se no parecer da Procuradoria-Geral da Repblica:

os percentuais adotados (2/3 para os partidos com


representao na Cmara dos Deputados e 1/3 igualitariamente para
os que no a tm) insere-se dentro do poder de conformao do
legislador ordinrio, especialmente porque no revelam em si,
desproporcionalidade (parecer, fl. 12).

18. Segundo Canotilho, o principio da igualdade afrontado quando


"existe uma violao arbitrria da igualdade jurdica quando a disciplina jurdica
no se basear num: I- fundamento srio; II- no tiver um sentido legtimo; III-
estabelecer diferenciao jurdica sem um fundamento razovel"
(CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio.
3 ed. Coimbra: Almedina, 1999.), o que no ocorre na espcie.

A evidncia de que o critrio legal em anlise no condiciona a


atividade partidria decorre da possibilidade de um partido poltico
existir ainda que sem qualquer candidato eleito no Congresso Nacional,
desde que preenchidos os critrios legais quanto ao apoiamento nacional,
entre outros.

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ADI 4430 / DF

A contrario sensu e pelo que se defende pela invocao do princpio


da igualdade de oportunidades, a desconsiderao da representatividade
efetiva do partido subjugaria o interesse coletivo ao interesse partidrio,
em inegvel inverso de valores constitucionais.

19. Tambm no procede a arguio de inconstitucionalidade do 6


do art. 45 da Lei n. 9.504/1996, adicionado pela Lei n. 12.034/2009. Afirma-
se, na pea inicial, que teria sido desobedecido o carter nacional dos
partidos. Estabelece a norma questionada:

Art. 45. A partir de 1 de julho do ano da eleio, vedado s


emissoras de rdio e televiso, em sua programao normal e
noticirio:
(...)
6 permitido ao partido poltico utilizar na propaganda
eleitoral de seus candidatos em mbito regional, inclusive no horrio
eleitoral gratuito, a imagem e a voz de candidato ou militante de
partido poltico que integre a sua coligao em mbito nacional .
(Includo pela Lei n 12.034, de 2009).

Essa norma no se dirige aos partidos polticos, mas s coligaes de


partidos, passando a delas exigir coerncia entre as de mbito regional e
nacional. No haveria, portanto, a alegada fragilizao do carter
nacional dos partidos, pois essa condio decorreria do apoiamento dos
eleitores distribudos por todo o territrio da federao.

A norma respalda-se na autonomia poltica dos partidos polticos,


que adquiriu estatura constitucional com o incio de vigncia da Emenda
Constitucional n. 52/06, que alterou o 1o do art. 17 da Constituio:

assegurada aos partidos polticos autonomia para definir sua


estrutura interna, organizao e funcionamento e para adotar os
critrios de escolha e o regime de suas coligaes eleitorais, sem
obrigatoriedade de vinculao entre as candidaturas em mbito

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ADI 4430 / DF

nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus


estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 52, de 2006).

20. No julgamento da Ao Direta n. 3685, Relatora a Ministra Ellen


Gracie (DJ 10.8.2006), este Supremo Tribunal asseverou que a inovao
trazida pela EC 52/06 conferiu status constitucional matria at ento
integralmente regulamentada por legislao ordinria federal, provocando, assim,
a perda da validade de qualquer restrio plena autonomia das coligaes
partidrias no plano federal, estadual, distrital e municipal.

Tambm o Tribunal Superior Eleitoral tem reconhecido a validade


dessas articulaes observado o disposto no 1o do art. 17 da
Constituio da Repblica:

CONSULTA. PARTIDO SOCIAL LIBERAL.


VERTICALIZAO DAS COLIGAES POLTICO-
PARTIDRIAS. FIM DA OBRIGATORIEDADE. ART. 17,
1, DA CONSTITUIO FEDERAL. INCIDNCIA A
PARTIR DA ELEIO DE 2010.
1. A obrigatoriedade de verticalizao das coligaes, que se
fundamentava no princpio do carter nacional do partido, foi
mantida somente para as eleies de 2006 (ADIN n 3.685-8/DF,
Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 10.8.2006 e 1 do art. 3 da
Res.-TSE n. 22.156/2006).
2. O art. 17, 1, da Constituio, alterado pela EC 52/2006,
assegura aos partidos polticos autonomia para adotar os
critrios de escolha e o regime de suas coligaes eleitorais, sem
obrigatoriedade de vinculao entre as candidaturas em mbito
nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus
estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade
partidria.
3. A nova redao do art. 17, 1, da Constituio Federal,

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ADI 4430 / DF

dispondo acerca do fim da obrigatoriedade da verticalizao das


coligaes poltico-partidrias, incidir sobre as eleies de 2010,
segundo interpretao do STF na ADIN n 3.685-8/DF (Rel.
Min. Ellen Gracie, DJ de 10.8.2006). Para as eleies de 2010
no h obrigatoriedade de verticalizao partidria.
4. Consulta conhecida e respondida afirmativamente (TSE, Cta
n. 1735, Rel. Min. Felix Fischer, DJe 25.2.2010).

A norma tampouco afronta os princpios da legalidade e da


moralidade administrativa (art. 37 da CR). A uma, por estar prevista na
lei e na Constituio. A duas, por dirigir-se a pessoas jurdicas de direito
privado (art. 1 da Lei n. 9.096/95) com autonomia para coligarem-se em
mbito regional e nacional.

Quer-se com isso exigir, com a prudncia que um regime


democrtico complexo como o brasileiro exige, a harmonizao entre o
princpio do pluripartidarismo formal com o do pluripartidarismo
material, o qual no se consolida sem o amadurecimento de nova
ideologia partidria no eleitorado.

21. As garantias constitucionais e infraconstitucionais para a criao


de novos partidos no suprime a sua indispensvel legitimao obtido
com o crivo do eleitorado e construdo no esforo do convencimento
prprio do debate democrtico com as dificuldades e os mritos que lhe
so inerentes.

Pelo exposto, conheo, em parte, da ao de inconstitucionalidade


na Ao Direta n. 4430, julgando-a improcedente na parte conhecida. E
julgo improcedente a Ao Direta n. 4795.

o meu voto.

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ADI 4430 / DF

[1][1]SILVA, Jos Afonso. Comentrio contextual Constituio. So


Paulo: Malheiro. 5 ed. 2008, pg. 242.
[2][2]Pode surgir a indagao quanto a saber se sistema
proporcional a mesma coisa que sistema de representao
proporcional. Achamos que sim, at porque a Constituio menciona a
representao proporcional em relao representao partidria em
outro dispositivo (art. 58, 1 e 4); mas h modalidades de
representao proporcional a possibilitadas, como, por exemplo, a de
eleio proporcional, por votao distrital; repele , porm, o sistema
distritital misto e mesmo o proporcional misto tipo alemo (SILVA, Jos
Afonso. Comentrio contextual Constituio. So Paulo: Malheiro. 5 ed.
2008, pg. 389).
[3][3]HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional. Belo
Horizonte: Del Rey. 4 ed. 2003. p. 694.
[4][4]Pelo que longamente exemplifica na inicial: Em RORAIMA
todos os seus 8 (oito) deputados federais foram eleitos por coligaes, a saber:
Angela Portella (PTC), Maria Helena Veronese (PSB) e dio Vieira Lopes
(PMDB), da coligao Roraima ter soluo, formada pelo PRB, PT, PMDB,
PSC, PPS, PMN, PTC, PSB, PV e PC do B; e Neudo Campos (PP), Mrcio
Junqueira (PFL), Luciano Castro (PL), Chico Rodrigues (PFL) e Urzeni da
Rocha Freitas F (PSDB) eleitos pela coligao Roraima para todos, integrada
pelo PP, PTB, PL e PSDB; no AMAZONAS ocorreu a mesma coisa: a coligao
Pelo bem do Amazonas (PP, PTB, PMDB e PMN) elegeu 4 (quatro) dos 8 (oito)
deputados federais do estado Carlos Alberto Cavalcante de Souza (PP), Silas
Cmara (PTB), Atila Sidney Lins Albuquerque (PMDB) e Rebeca Martins
Guerra (PP). Por sua vez, a coligao Unidos venceremos com a fora do povo,
integrada pelo Prona, PSB, PT, PC do B e PL elegeu trs deputados federais
Francisco Ednardo Praciano (PT), Vanessa Grazziotin (PC do B) e Marcelo
Augusto Eira Correa (PSB) , enquanto a coligao Amazonas para todos (PTN,
PSC, PFL, PAN, PHS, PTC, PSL e PRP) elegeu 1 (um) deputado federal,
Raimundo Sabino Castelo Branco (PFL); Outra no a realidade eleitoral do
PIAU, onde os 8 (oito) deputados federais tambm foram eleitos, todos eles, por
meio de coligaes. Vejamos: Antnio Jos Medeiros (PT), Osmar Jnior (PC do

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B), Paes Landin (PTB) e Nazareno Fonteles (PT), da coligao A vitria da fora
do povo, composta pelo PT, PSB, PTB e PC do B; Marcelo Castro (PMDB) e Ciro
Nogueira (PP), pela coligao Resistncia Popular (PP, PMDB, PSC, PCB, PAN
e PTC); Jlio Cesar (PFL), da coligao Por um Piau melhor (PFL e Prona); e o
deputado federal R. S Filho (PSDB), eleito pela coligao Piau daqui pra
frente, composta pelo PPS, PV, PSDB e PT do B; RONDNIA tambm repete
este mesmo quadro: seus 8 (oito) deputados federais foram eleitos por 4 (quatro)
coligaes diferentes, cada uma com 2 (dois) representantes na Cmara dos
Deputados. So eles: Eduardo Valverde (PT) e Anselmo (PT), da coligao
Rondnia no corao (PT, PSC, PRTB e PC do B); Mauro Nazif (PSB) e
Amorim (PTB), da coligao Juntos por Rondnia (PDT, PTB, PL e PSB);
Marinha Raupp (PMDB) e Natan Donadon (PMDB), da coligao Rondnia
mais humana (PP, PMDB, PHS, PMN, PSDB e PT do B); Lindomar Garon
(PV) e Moreira Mendes (PPS), da coligao O trabalho continua, formada pelo
PTN, PPS, PFL, PAN, PV e Prona; no RIO GRANDE DO NORTE a situao
idntica: a coligao Vitria do povo (PT, PTB, PL, PHS, PMN, PSB, PC do B e
PT do B) conseguiu eleger 5 (cinco) dos 8 (oito) deputados federais daquele
estado Maria de Ftima Bezerra(PT), Sandra Maria Rosado (PSB), Fbio
Mesquita de Faria (PMN), Joo da Silva Maia (PL) e Rogrio Simonetti
Marinho (PSB) , enquanto a coligao Vontade Popular (PMDB, PFL, PP e
PTN) elegeu os outros 3 (trs) federais Henrique Alves (PMDB), Felipe
Catalo Maia (PFL) e Nlio Silveira Dias (PP); no DISTRITO FEDERAL
ocorreu a mesma coisa. Vejamos: a coligao Unio por Braslia, formada pelo PT,
PV, PC do B, PSB, PRTB e PRB, logrou eleger 2 (dois) deputados federais
Geraldo Magela (PT) e Rodrigo Sobral Rollemberg (PSB); enquanto isso, a
coligao Por amor a Braslia (PTN, PSC, PL, PPS, PFL, PMN e Prona) elegeu
3 (trs) federais Joo Alberto Fraga Silva (PFL), Augusto Silveira de Carvalho
(PPS) e Robson Rodovalho (PFL) e a coligao Avana DF (PSDB, PMDB;
[5][5] que, conforme j decidiu esta Corte, a coligao assume todos os
direitos e obrigaes dos partidos no momento de sua constituio, possuindo
autonomia para ajuizar, isoladamente, todas as aes eleitorais legalmente
previstas, inclusive aps as eleies, conforme interpretao conferida ao art. 6,
1, da Lei n 9.504/97, in verbis:

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Voto - MIN. CRMEN LCIA

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ADI 4430 / DF

Art. 6 facultado aos partidos polticos, dentro da mesma circunscrio,


celebrar coligaes para eleio majoritria, proporcional, ou para ambas,
podendo, neste ltimo caso, formar-se mais de uma coligao para a eleio
proporcional dentre os partidos que integram a coligao para o pleito
majoritrio.
1 A coligao ter denominao prpria, que poder ser a juno de todas
as siglas dos partidos que a integram, sendo a ela atribudas as prerrogativas e
obrigaes de partido poltico no que se refere ao processo eleitoral, e devendo
funcionar como um s partido no relacionamento com a Justia Eleitoral e no
trato dos interesses interpartidrios. (Grifei)
Nessa linha, destaco, ainda, o seguinte julgado:
Investigao judicial. Legitimidade ativa. Coligao.
1. A coligao parte legtima para propor as aes previstas na legislao
eleitoral, mesmo aps a realizao da eleio, porquanto os atos praticados
durante o processo eleitoral podem ter repercusso at aps a diplomao.
2. Com o advento das eleies, h legitimidade concorrente entre a coligao
e os partidos que a compem, para fins de ajuizamento dos meios de impugnao
na Justia Eleitoral, em face da eventual possibilidade de desfazimento dos
interesses das agremiaes que acordaram concorrer conjuntamente.
3. Essa interpretao a que melhor preserva o interesse pblico de
apurao dos ilcitos eleitorais, j que permite a ambos os legitimados - partidos
isolados ou coligaes - proporem, caso assim entendam, as demandas cabveis
aps a votao.
Agravo regimental a que se nega provimento. (Grifei)
(AgR-REspe n 36398/MA, rel. Min. Arnaldo Versiani, DJe de 246.2010)
(TSE, AI n. 3829406, Rel. Min. Marcelo Ribeiro, DJe 28.2.2011).

[6][6] Art. 106. Determina-se o quociente eleitoral dividindo-se o nmero


de votos vlidos apurados pelo de lugares a preencher em cada circunscrio
eleitoral, desprezada a frao se igual ou inferior a meio, equivalente a um, se
superior.
Art. 107 - Determina-se para cada Partido ou coligao o quociente
partidrio, dividindo-se pelo quociente eleitoral o nmero de votos vlidos dados

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Voto - MIN. CRMEN LCIA

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ADI 4430 / DF

sob a mesma legenda ou coligao de legendas, desprezada a frao. (Redao


dada pela Lei n 7.454, de 30.12.1985).
Art. 108 - Estaro eleitos tantos candidatos registrados por um Partido
ou coligao quantos o respectivo quociente partidrio indicar, na ordem da
votao nominal que cada um tenha recebido. (Redao dada pela Lei n 7.454, de
30.12.1985)
[7][7] Art. 49. Se houver segundo turno, as emissoras de rdio e
televiso reservaro, a partir de quarenta e oito horas da proclamao dos
resultados do primeiro turno e at a antevspera da eleio, horrio
destinado divulgao da propaganda eleitoral gratuita, dividido em
dois perodos dirios de vinte minutos para cada eleio, iniciando-se s
sete e s doze horas, no rdio, e s treze e s vinte horas e trinta minutos,
na televiso.
1 Em circunscrio onde houver segundo turno para
Presidente e Governador, o horrio reservado propaganda deste iniciar-
se- imediatamente aps o trmino do horrio reservado ao primeiro.
2 O tempo de cada perodo dirio ser dividido igualitariamente
entre os candidatos.

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Extrato de Ata - 29/06/2012

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PLENRIO
EXTRATO DE ATA

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.430


PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI
REQTE.(S) : PARTIDO HUMANISTA DA SOLIDARIEDADE - PHS
ADV.(A/S) : IGOR ESTANISLAU SOARES DE MATTOS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO
INTDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL

Deciso: O Tribunal, por maioria, rejeitou a preliminar de


necessidade de procurao com poderes especficos para ajuizar a
ao, vencido o Ministro Marco Aurlio; por unanimidade, rejeitou
a preliminar de inpcia da petio inicial, e, por maioria,
rejeitou a de impossibilidade jurdica do pedido, vencidos os
Senhores Ministros Carmen Lcia, Marco Aurlio, Ricardo
Lewandowski e Joaquim Barbosa. O Tribunal, tambm por maioria,
deliberou examinar as impugnaes de forma global, vencidos os
Senhores Ministros Cezar Peluso, Luiz Fux, Ricardo Lewandowski e
Marco Aurlio. Votou o Presidente. Em seguida, o julgamento foi
suspenso. Falaram: pelos requerentes (MC-ADI 4.795) Democratas-
DEM, o Dr. Fabrcio Juliano Mendes Medeiros; Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro-PMDB, o Dr. Renato Oliveira Ramos, e pelo
Partido Popular Socialista, o Dr. Renato Campos Galuppo; pela
Advocacia-Geral da Unio, a Dra. Grace Maria Fernandes Mendona,
Secretria-Geral de Contencioso; e pelo amicus curiae (MC-ADI
4.795) Partido Social Democrtico-PSD, o Dr. Admar Gonzaga.
Presidncia do Senhor Ministro Ayres Britto. Plenrio, 27.06.2012.

Deciso: Aps o voto do Relator, julgando parcialmente


procedente o pedido na ADI 4.430, no sentido de declarar a
constitucionalidade do 6 do artigo 45 da Lei n 9.504/1997; da
inconstitucionalidade da expresso e representao na Cmara dos
Deputados, contida no 2 do artigo 47, da Lei n 9.504/1997;
dar interpretao conforme Constituio Federal ao inciso II do
2 do artigo 47 da mesa lei, para assegurar aos partidos novos,
criados aps a realizao de eleies para a Cmara dos Deputados,
o direito de acesso proporcional aos dois teros do tempo
destinado propaganda eleitoral no rdio e na televiso,
considerada a representao dos deputados federais que migrarem
diretamente dos partidos pelos quais foram eleitos para a nova
legenda na sua criao, e julgando prejudicado o pedido contido na
MC-ADI 4.795, no que foi acompanhado pelos Senhores Ministros Luiz
Fux, Rosa Weber, Ricardo Lewandowski, Gilmar Mendes, Celso de
Mello e Presidente; e aps os votos dos Senhores Ministros Joaquim
Barbosa, julgando totalmente improcedentes os pedidos em ambas as
aes, e os votos dos Senhores Ministros Cezar Peluso e Marco

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Extrato de Ata - 29/06/2012

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 220 de 221

Aurlio, acompanhando o Relator quanto inconstitucionalidade da


expresso e representao na Cmara dos Deputados, contida no
2 do artigo 47, da Lei n 9.504/1997, e declarando a
inconstitucionalidade de todo o inciso II e da expresso um
tero, contida no inciso I do referido artigo 47, o julgamento
foi suspenso para colher o voto da Senhora Ministra Crmen Lcia,
ausente justificadamente. Presidncia do Senhor Ministro Ayres
Britto. Plenrio, 28.06.2012.

Deciso: Colhido o voto da Senhora Ministra Crmen Lcia, o


Tribunal, prosseguindo no julgamento, julgou parcialmente
procedente o pedido formulado na ADI 4.430 para declarar a
constitucionalidade do 6 do artigo 45 da Lei n 9.504/1997; a
inconstitucionalidade da expresso e representao na Cmara dos
Deputados, contida no 2 do artigo 47, da Lei n 9.504/1997, e
para dar interpretao conforme Constituio Federal ao inciso
II do 2 do artigo 47 da mesa lei, para assegurar aos partidos
novos, criados aps a realizao de eleies para a Cmara dos
Deputados, o direito de acesso proporcional aos dois teros do
tempo destinado propaganda eleitoral no rdio e na televiso,
considerada a representao dos deputados federais que migrarem
diretamente dos partidos pelos quais foram eleitos para a nova
legenda na sua criao, vencidos os Senhores Ministros Cezar
Peluso e Marco Aurlio, que acompanhavam o Relator quanto
inconstitucionalidade da expresso e representao na Cmara dos
Deputados, contida no 2 do artigo 47, da Lei n 9.504/1997, e
declaravam a inconstitucionalidade de todo o inciso II e da
expresso um tero, contida no inciso I do referido artigo 47, e
os Senhores Ministros Joaquim Barbosa e Crmen Lcia, que julgavam
totalmente improcedente a ao. Quanto ao pedido formulado na MC
ADI 4.795, o Tribunal, por maioria, julgou prejudicado o pedido,
em face da deciso tomada na ADI 4.430, vencido o Senhor Ministro
Joaquim Barbosa, que a julgava improcedente. Votou o Presidente,
Ministro Ayres Britto. Ausentes, neste julgamento, os Senhores
Ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes e Joaquim Barbosa, com
votos proferidos na assentada anterior. Plenrio, 29.06.2012.

Presidncia do Senhor Ministro Ayres Britto. Presentes


sesso os Senhores Ministros Marco Aurlio, Cezar Peluso, Ricardo
Lewandowski, Crmen Lcia, Dias Toffoli, Luiz Fux e Rosa Weber.

Procurador-Geral da Repblica, Dr. Roberto Monteiro Gurgel


Santos.

p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenrio

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