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Delito poltico e terrorismo: uma aproximao conceitual

Luiz Regis Prado


Ps-doutorado em Direito Penal pelas Universidad de Zaragoza (Espanha) e Estrasburgo
(Frana). Professor Titular de Direito Penal na Universidade Estadual de Maring

rika Mendes de Carvalho


Doutora em Direito Penal pela Universidade de Zaragoza (Espanha).Professora Adjunta de
Direito Penal na Universidade Estadual de Maring

SUMRIO: I - Consideraes gerais. II - Delito poltico: conceito e


natureza jurdica. III - Classificao. IV Terrorismo. V- Tratamento penal
do terrorismo. VI - Terrorismo e delito poltico: traos distintivos. VII
Terrorismo e delito poltico: medidas assecuratrias. VIII Concluso.

I - Consideraes gerais

Os denominados delitos polticos revestiam-se, em tempos remotos, de


acentuada gravidade. Sua trajetria histrica foi dividida por Carrara em trs perodos
distintos: o primeiro, correspondente s formas embrionrias de delito poltico, inicia-
se na Antigidade e desemboca na Roma republicana, onde assume a configurao do
perduellio; o segundo, de maior durao, estende-se do Imprio Romano at o ano de
1786, com destaque aos crimes de lesa-majestade1; o terceiro perodo - dito
contemporneo - prolonga-se at nossos dias. Nessa fase derradeira a nova noo de
delito poltico compreende, sob o ttulo de delitos contra a segurana do Estado, os
atentados segurana nacional interna e externa e aos direitos polticos dos cidados.
Em Roma, o delito poltico tem como objeto jurdico a majestade e a segurana
interna e externa da civitas. Logo, deveria atacar de modo direto a comunidade e
1
Segundo crtica observao de Carrara, o perodo medieval, consagrando os delitos de lesa-
majestade, revela-se terrvel e fantasmagrico: "terrvel, porque se apoia em milhes de cadveres;
fantasmagrico, porque buscava substituir com os fantasmas do medo, e com princpios excepcionais
e ferozes, os preceitos da justia" (Programa de Derecho Criminal, Parte Especial, v.VII, Bogot,
Temis, 1980, trad. Jos Ortega Torres, p.514). Apenas com o advento da lei toscana de 30 de
novembro de 1786 tem-se a definitiva abolio do ttulo delitos de lesa-majestade.
produzir um dano efetivo na segurana ou na majestas. Foram duas as formas de delito
poltico conhecidas pelos romanos: perduellio e crimen majestatis imminutae.
Considerava-se perduellio durante a Repblica - toda ofensa pessoa e aos direitos
soberanos do rei ou aos direitos pblicos ou liberdade dos cidados romanos 2.
Desse modo, o perduellio, alm de ofender a dignidade estatal, provocava um dano
efetivo ou, pelo menos um perigo segurana e tranqilidade social, enquanto o
crimen imminutae majestatis tinha antes um carter moral de ultraje majestas do
prncipe. Assim, a traio ptria ou o impedimento de comcios pblicos so
considerados casos de perduellio, ao passo que envergar a cor prpura, vestes ou
ornamentos reservados ao imperador, ou fazer aluso sua debilidade eram delitos
imminutae majestatis, pois tais fatos no representavam perigo algum ao Estado, mas
apenas produziam o enfraquecimento e atacavam o decoro e a majestade do
soberano3. Durante o Imprio, os delitos polticos tm por objeto apenas a pessoa do
imperador legtimo representante da soberania popular -, suas decises, os oficiais
que o representam, o palcio e a famlia imperial. Nessa poca, o processo punitivo
adotado em matria de delitos de lesa-majestade revestia-se de considervel arbtrio,
com o desprezo das mais elementares garantias processuais (v.g. igualdade,
publicidade) e a imposio de penas severas (v.g. morte, deportatio, relegatio,
confisco, infmia) 4.
No perodo medieval, aos autores de delitos de lesa-majestade era
freqentemente aplicada a pena de morte, entremeada por suplcios vrios 5. Dentre as
vozes que se sublevaram contra tais abusos, na defesa da dignidade da pessoa humana,
destacou-se a de Cesare Beccaria, para quem o despotismo e a ignorncia, que
confundem as palavras e as idias mais lmpidas, deram esse nome (lesa-majestade) a
crimes de natureza inteiramente diferente. Foram aplicados os castigos mais graves a

2
RIESTRA, Juan Silva. Los delitos polticos, Buenos Aires, Imprenta de la Universidad, 1932, p.07.
3
ROTA, Romolo. Il delitto politico nellet antica, Torino, Bocca, 1907, p.113.
4
Cf. ROTA, R., op.cit., p.113 e ss.; QUINTANO RIPOLLS, A. Delito poltico. In: Nueva
Enciclopedia Jurdica, t.VI, Barcelona, Francisco Seix, 1954, p.609.
5
Calha dizer que nas Ordenaes Filipinas (1603) os crimes de lesa-majestade cruelmente punidos
encontravam-se elencados no Titulo VI, do Livro V. O Cdigo Criminal do Imprio (1830) rene os
delitos polticos nos Ttulos I (Dos crimes contra a existncia poltica do Imprio arts.68 a 90), II
(Dos crimes contra o livre exerccio dos poderes polticos arts.91 a 99), III (Dos crimes contra o livre
gozo e exerccio dos direitos polticos dos cidados arts.100 a 106) e IV (Dos crimes contra a
segurana interna do Imprio e pblica tranqilidade arts.107 a 119), conferindo-lhes tratamento
menos rigoroso, j que a pena de morte era circunscrita insurreio de escravos (art.113). O primeiro
Cdigo Penal republicano (1890) consignava tais delitos nos Ttulo I (Dos crimes contra a existncia
poltica da Repblica), II (Dos crimes contra a segurana interna da Repblica) e IV (Dos crimes
contra o livre gozo e exerccio dos direitos individuaes), Captulo I (Dos crimes contra o livre
exerccio dos direitos polticos). O atual Cdigo Penal (1940) no se ocupa dos delitos polticos,
cabendo sua disciplina legislao extravagante.
faltas leves 6. A noo de crime poltico funcionava como instrumento exclusivo de
defesa do poder, criado por esse mesmo poder, no apenas para proteger sua
legitimidade e estabilidade, mas para amparar seus excessos 7.
Coube Revoluo Francesa o mrito de inaugurar uma poca de redefinio
da natureza dos delitos polticos. Sob o influxo das idias liberais, a esses delitos
passou a ser dispensado um tratamento mais consentneo s exigncias de benignidade
ento reclamadas . Embora esse processo tenha tido como inspirao os postulados
defendidos em 1789, somente com a Revoluo de 1830 concretiza-se em efetivo a
separao entre delitos polticos e delitos comuns, sendo aqueles apenados com menor
severidade 8. Durante o governo de Lus Filipe, a lei de 28 de abril de 1832 reforma-se
o estatuto penal, estabelecendo regime mais benfico aos delitos polticos, e o asilo ao
delinqente poltico introduzido nos tratados de extradio em vigor. Ponto alto
dessa paulatina evoluo ocorre em 1848, com a definitiva excluso da pena de morte
para os condenados por delitos polticos.
As reformas legislativas motivadas pelos ideais revolucionrios franceses - no
particular aspectos dos delitos polticos - foram rapidamente propagadas e inseridas
nos textos penais da grande maioria dos pases democrticos. Ademais, em fins do
sculo XVIII, a concesso de asilo territorial ao criminoso poltico, amparada por
razes humanitrias, torna-se prtica largamente aceita.
Na atualidade, a grande maioria dos tratados e leis internas confere ao delito
poltico tratamento diferenciado, vedando a extradio de seus autores e concedendo
asilo aos refugiados. Embora indiscutvel o acerto dessa orientao, a doutrina
contempornea propugna pela melhor delimitao do conceito de delito poltico - o
que no foi feito at o presente momento pelos diplomas legais - , a fim de que os
responsveis por atos terroristas no usufruam o tratamento mais benfico dispensado
aos criminosos polticos.

6
BECCARIA, Cesare. Dos delitos e das penas, So Paulo, Hemus, 1983, trad. Torrieri Guimares,
p.66. Apesar dessas palavras eloqentes, cumpre lembrar que Beccaria, ardente crtico da pena de
morte no reinado calmo das leis, a admitia quando se substituem as leis pela desordem, e quando
um cidado, embora sem a sua liberdade, pode ainda, graas s suas relaes e ao seu crdito, atentar
contra a segurana pblica, a sua existncia podendo acarretar uma revoluo perigosa no governo
estabelecido (op.cit., p.46).
7
RUIZ FUNES, Mariano. Evolucin del delito poltico, Mxico, Editorial Hermes, s/d, p.49.
8
E isso porque nos anos seguintes Revoluo Francesa foram editadas leis dissonantes dos
princpios proclamados por esta: a lei de 10 de junho de 1794 suprimia todas as garantias dos rus
politicos, privando-os de defensores e estabelecendo um regime discricionrio, pelo qual os juzes
estariam submetidos a seu livre arbtrio, alm de prever a pena de morte para fatos de descrio
imprecisa (ex. propalar notcias falsas com nimo de dividir ou confundir o povo, corromper os
costumes ou envenenar a conscincia pblica); tambm a lei de 17 de setembro de 1793 reputava
suspeitos aqueles que por sua conduta, relaes ou escritos, mostravam-se partidrios da tirania ou do
federalismo e inimigos da liberdade (cf. JIMNEZ DE ASA, Luis. Tratado de Derecho Penal, t.III,
Buenos Aires, Losada, 1964, p.172-73).
II - Delito poltico: conceito e natureza jurdica

A denominao delito poltico foi empregada pela primeira vez pelo holands
Prov Klutt em sua obra De deditione profugorum (1729) 9. A doutrina, porm,
pouco precisa ao fixar o conceito de crime poltico. Isso demonstra quo rdua essa
tarefa, que se torna ainda mais custosa diante da diversidade cultural e dos interesses
conflituosos dos diferentes pases. Entretanto, no cabe a ela renunciar, mas sim
conjugar foras para a superao desses obstculos.
Em geral as leis no definem o que deve ser entendido por delinqncia
poltica, sendo uma noo multplice 10.
Na tentativa de balizar os limites precisos dos delitos polticos, inconfundveis
com aqueles prprios dos delitos comuns, merecem relevo trs teorias 11:

a)teorias objetivas: definem o crime poltico tendo em vista o bem jurdico


lesado ou exposto a perigo de leso. Dessa forma, crimes polticos so aqueles que
atentam contra a existncia do Estado enquanto organismo poltico, ameaando sua
organizao poltico-jurdica.

9
Vide JIMNEZ DE ASA, op.cit., p.187; GARCA VALDS, Carlos. El delito poltico, Madrid,
Edicusa, 1976, p.07; ALBUQUERQUE MELLO, Celso D. de. Curso de Direito Internacional
Pblico, v.II, Rio de Janeiro, Renovar, 1994, p.780.
10
Cf. UBERTIS, Giulio. Reato politico, terrorismo, estradizione passiva, LIndice Penale, Padova,
Cedam, 1987, n.2, p.256.
11
Importa dizer que a questo da delinqncia poltica, na tica de Mariano Ruiz Funes, adquire
contornos mais amplos. Esse autor vislumbrou a existncia de cinco teorias a respeito do tema -
histrica, poltica, penitenciria, sinttica e jurdica - sendo que a ltima delas desdobra-se em teorias
objetivas e subjetivas (op.cit., p.13 e ss.). Segundo o citado autor, o delito poltico um fenmeno
essencialmente jurdico que reclama, para seu mais cabal delineamento, a anlise de seu agente. Este,
ainda que movido por fins progressistas e at mesmo altrustas, no deixa de ser considerado
transgressor da lei penal. O delito poltico um crime sui generis, cuja especialidade requer tratamento
prprio e qualitativamente distinto do conferido s infraes comuns - sobretudo atravs de uma
ao internacional (op.cit., p.330-336). Cabe destacar tambm a classificao sugerida por Barsanti,
compreensiva de quatro grupos distintos: o primeiro deles engloba as teorias objetivas, considerando o
objeto jurdico do delito; o segundo de natureza subjetiva, considerando o mvel que impulsiona o
agente; o terceiro rene as teorias que caracterizam o delito poltico pelo meio enganoso empregado na
sua prtica; finalmente, o quarto grupo confere especial significado s circunstncias concomitantes,
pelo que so delitos polticos os perpetrados durante uma guerra civil ou em poca de comoo
poltica. A essas quatro categorias acrescenta Florian outra - ecltica ou mista -, resultado da fuso das
duas primeiras.
Entendem-se por infraes polticas os crimes e delitos que atentam
unicamente contra a ordem poltica. Assim, para que essa qualificao seja aplicvel
ao fato delituoso submetido apreciao, no basta que o interesse em sua represso
afete a ordem poltica, a perturbe ou a exponha a perigo; preciso que sua
incriminao dependa exclusivamente de seu carter poltico 12.
Em outro dizer, os crimes polticos so formas de atentado contra a coisa
pblica, de modo que a infrao puramente poltica aquela que no tem apenas por
caractere predominante mas por objetivo exclusivo e nico, destruir, modificar ou
perturbar a ordem pblica em um ou vrios de seus elementos 13. De semelhante,
afirma-se que o fundamental no o motivo, mas a efetiva direo do ataque 14.
No Brasil, com fulcro em um critrio objetivo, argumenta-se que os crimes
polticos tm por objeto a Constituio e forma de governo, os poderes polticos e os
direitos polticos, e no abrangem as condies existenciais do Estado, como a
independncia, a integridade, a dignidade 15.
12
HAUS, J. J. Principes gnraux du Droit Pnal belge, t.I, Gand, Librairie Gnrale de Ad. Hoste,
1879, p.252. E acrescenta: se o fato punvel por si prprio e independentemente do atentado que
implique a ordem poltica, se constitui ao mesmo tempo uma violao do direito poltico e do direito
comum, esse fato no uma infrao poltica propriamente dita, quando muito, em virtude da dplice
violao que encerra, a lei o punir mais severamente (op.cit., p.252-253). De maneira similar,
acentua-se que o delito poltico deve compreender todos os atos que tm por fim, contrariamente s
prescries penais, modificar, transformar, enfraquecer, arruinar, destruir, inverter a ordem poltica
organizada, suscitar problemas ou averses no Estado. O delito poltico , portanto, a infrao que lesa
o Estado considerado na sua organizao poltica, nos seus prprios direitos (FABREGUETTES, P.
Trait des dlits politiques et des infractions par la parole, lcriture et la presse, t.I, Paris, Marescq
Ain, 1901, p.59).
13
GARRAUD, R. Trait thorique et pratique du Droit Pnal franais, I, Paris, Sirey, 1913, p. 260-
261. Logo, se partirmos do pressuposto de que tais atentados tenham como propsito seja a derrubada
ou a modificao da organizao dos poderes pblicos do Estado; seja a destruio, enfraquecimento
ou desconsiderao de um desses poderes; seja a expanso ou a restrio da participao que os
diversos membros ou que certos membros da associao so chamados a assumir; seja o exerccio, de
uma forma ou de outra, de uma ao ilegtima que afete o funcionamento de seu mecanismo ou da
direo geral e suprema dos negcios do Estado; seja a destruio ou a transformao de quaisquer de
seus elementos ou de todas as condies sociais conferidas pela constituio aos indivduos; seja
enfim a motivao de problemas, de raivas, ou de lutas violentas dentro da sociedade a respeito de um
ou de outro dos objetos precedentes: esses atos, todos portadores de uma idia comum de atentado
ordem social ou ordem poltica estabelecidas, sero qualificados como delitos polticos
(ORTOLAN, J. lments de Droit Pnal, t.I, Paris, Marescq Ain, 1875, p.299).
14 MAURACH, Reinhart. Tratado de Derecho Penal, v.I, Barcelona, Ariel, 1962, trad. Juan Cordoba

Roda, p.133. No sentido do texto, vide VON LISZT, Franz . Tratado de Derecho Penal, t. II, Madrid,
Reus, s/d, trad. Jimnez de Asa, p.130.
15 SIQUEIRA, Galdino. Tratado de Direito Penal, Parte Especial, t.I, Rio de Janeiro, Jos Konfino,

1951, p.13. De outra parte, ainda que adotando um critrio predominantemente objetivo no
estabelecimento da noo de delito poltico, Cndido Motta afirma que os crimes dessa natureza so
aqueles que ofendem somente a ordem poltica do Estado, quer seja esta externa, como a
b) teorias subjetivas: o decisivo o fim perseguido pelo autor, qualquer que
seja a natureza do bem jurdico efetivamente atingido. Assim, no importa que a
conduta constitua crime comum: uma vez impulsionada por motivos polticos, tem-se
como perfeitamente caracterizado o delito poltico.
Sob o influxo de instigante estudo apresentado por Lombroso e Laschi no ano
de 1885, em Roma, por ocasio do I Congresso de Antropologia Criminal, desenvolve-
se a investigao da etiologia do delito, bem como das caractersticas peculiares aos
delinqentes polticos (natos e loucos).
Da polmica encetada pela referida tese - convertida na monografia Il delito
politico e le rivoluzioni (1893) - esquivaram-se os debates ento promovidos, o que
no impediu o estabelecimento por Ferri da noo de delinqente poltico-social,
variante do delinqente emotivo ou passional 16. Termina esse autor por adotar um
critrio unicamente subjetivo na definio dos delitos polticos, diante da insuficincia
demonstrada, a seu juzo, pelas teorias objetivas 17.
Uma interpretao aodada concluiria pela identificao do critrio subjetivo
com a escola positivista, o que seria de todo equivocado, no apenas porque a
origem dessa concepo mais antiga, mas porque em nenhum ponto a discrepncia
entre os positivistas maior 18.
A doutrina espanhola - ainda que dominada por concepes mistas - tambm
rene adeptos dessa tendncia 19. Para Jimnez de Asa, a conceituao do delito
poltico no pode se ater mera descrio objetiva, mas sim ao motivo impulsionador
do atuar do agente. Porm acrescenta que to-somente a presena de um desgnio
poltico-social no basta. preciso que os fins perseguidos pelo sujeito sejam de
construo de regimes polticos ou sociais de feio avanada, orientados para o

independncia da Nao, a integridade territorial, as relaes entre duas ou mais naes; quer seja
interna, como a forma de governo, a organizao e o funcionamento dos poderes polticos e dos
direitos polticos dos cidados (O crime poltico, Revista da Faculdade de Direito de So Paulo,
So Paulo, RT, 1930, v.26, p.20).
16
De acordo com Ferri, o delinqente poltico-social aquele que comete um delito essencialmente
poltico ou de ndole econmico-social ou mesmo comum no por "motivos de utilidade ou vantagem
egostica, mas por aberrao de sentimentos no ignbeis, ou no alvoroo de uma insurreio". Isto ,
"o verdadeiro delinqente poltico aquele que, antes de tudo, no comete delito comum para realizar
o seu ideal; ou, se o comete, no tem motivos de utilidade pessoal nem precedentes de vida imoral, ou
o comete de improviso, na exploso de um tumulto, etc." (Princpios de Direito Criminal, Campinas,
Bookseller, 1996, trad. Paolo Capitanio, p.260-261).
17
FERRI, Enrico, op.cit., p.176.
18
JIMNEZ DE ASA, op.cit., p.195. De fato, se Ferri sustentava um critrio subjetivo, Garofalo
equiparou muitos dos delitos polticos aos comuns, enquanto Lombroso e Laschi acabaram por adotar
um critrio misto.
19
Cf. QUINTANO RIPOLLS, Antonio. Tratado de Derecho Penal Internacional e Internacional
Penal, t.II, Madrid, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, 1957, p.238 e ss.
futuro. Ou seja, o delito poltico, enquanto delito evolutivo, o perpetrado por
motivos altrustas, com nimo de apressar, de um modo mais ou menos utpico, o
progresso poltico e social 20.
As linhas mestras de tal concepo encontram-se explcitas na afirmao de que
qualquer dos atos previstos pela lei penal pode ter, pois, o carter de delito poltico se
for determinado, exclusivamente, por um motivo poltico 21.

c) Teorias mistas: representam uma combinao das duas teorias expostas, isto
, mesclam na definio de delito poltico o critrio objetivo e o subjetivo. Exigem, de
conseguinte, que tanto o bem jurdico atingido como o desiderato do agente sejam de
carter poltico.
A tese exposta por Lombroso e Laschi em 1885, atentando para a considerao
da personalidade do delinqente - at o momento alheia noo de delito poltico -
afigura-se como o mais remoto antecedente das teorias mistas hoje dominantes. E isso
porque propunha, em sntese, que os fins visados pelo agente no seriam decisivos
para promover a transformao de um delito objetivamente comum em poltico, e sim
o interesse efetivamente lesado, aliado personalidade do autor 22.
Todavia, coube a Florian delinear uma teoria mista no preciso sentido do termo,
consignando que na exata definio de delito poltico ao bem ou interesse jurdico
ofendido deve obrigatoriamente associar-se o fim poltico 23. A essncia jurdica desse
delito , pois, determinada precisamente em razo do fim poltico perseguido pelo

20
JIMNEZ DE ASA, op.cit., t. III, p.213-214 e t.II, p.984. Do exposto, conclui-se que Asa no
abandona uma postura subjetiva em favor de um critrio misto - entendido como tal a combinao de
argumentos objetivistas (bem jurdico lesado) e subjetivistas (fim perseguido pelo agente) - como
sustenta parte da doutrina (cf. GONALVES DA SILVA, Carlos A. Canedo. Crimes polticos, Belo
Horizonte, Del Rey, 1993, p.65).
21
GMEZ, Eusebio. Delincuencia poltico-social, Buenos Aires, La Facultad, s/d, p.35. O delito
poltico, segundo tal concepo, aquele que, prescindindo do objeto sobre o qual recai a leso,
obedece a um motivo exclusivamente poltico (op.cit., p.22).
22
Cf. GMEZ, E., op.cit., p.31. definio do delito poltico como toda leso violenta do direito
constitudo pela maioria, para a manuteno e o respeito da organizao poltica, social, econmica,
por essa maioria desejada, acrescentam Lombroso e Laschi a necessria valorao do elemento
intencional e o exame da personalidade do delinqente (Il delitto politico e le rivoluzioni, Torino,
Bocca, 1890, p.437-438).
23
Esclarece Florian que o critrio deduzido da qualidade do direito que o delito poltico ofende o
critrio primrio, j que penetra intimamente na essncia jurdica do delito; e o direito lesado nessa
matria o direito do Estado, seja aquele relativo sua existncia, seja aquele relativo sua forma; no
obstante, conclui, o critrio do direito lesado no basta: o delito deve ser poltico objetiva e
subjetivamente (Trattato di Diritto Penale, v.I, Milano, Francesco Vallardi, 1926, p.266). Em sentido
anlogo, VIDAL, G. & MAGNOL, J. Cours de Droit Criminel et de Science Pnitentiaire, Paris,
Rousseau, 1928, p.98 e ss.
agente, o que impede sejam reputados delinqentes polticos os que atentem contra o
Estado impulsionados por fins diversos.
Modernamente, a doutrina majorante defende que para a caracterizao do
crime poltico faz-se imprescindvel sopesar, conjuntamente, o elemento subjetivo da
conduta e o bem jurdico lesado ou ameaado de leso. Da preponderarem as opinies
favorveis adoo de um critrio misto para sua exata conceituao.
As teorias mistas so divididas em extensivas e restritivas. As teorias extensivas
entendem como crimes polticos aqueles que atentam contra a organizao poltica ou
constitucional do Estado, bem como todos os que so perpetrados com um fim
poltico. J as teorias restritivas sustentam que delitos polticos so somente aqueles
que, alm de atentarem contra a organizao poltica ou constitucional do Estado,
tambm apresentam fins polticos. Ficam excludos, portanto, do conceito de delito
poltico, de acordo com essas teorias, os delitos contra a organizao poltica ou
constitucional do Estado praticados com fins no-polticos (nimo de lucro, af de
notoriedade, etc.) e os delitos comuns perpetrados com um fim poltico (homicdio,
seqestro, roubo, incndio, etc.) 24.
Com base no critrio misto extensivo, define-se o delito poltico como o
praticado contra a ordem poltica do Estado, assim como todo delito de qualquer
natureza impulsionado por fins polticos 25. Destarte, reputam-se polticos mesmo
delitos de direito comum, desde que praticados com motivao poltica.
De outro lado, a orientao mista restritiva ressalta no bastar que um fato
esteja dirigido contra os interesses do Estado (como no desvio de verbas pblicas),
mas tambm preciso que atente contra suas condies polticas. Porm isso pode
ocorrer por motivos de carter pessoal e no por motivos polticos. Ou seja, o critrio
subjetivo no pode ser esquecido em nenhum caso, mesmo que o fato seja
objetivamente poltico 26.
A doutrina italiana, impulsionada pelo tratamento conferido pelo Cdigo Penal
de 1930, sustenta predominantemente, no que respeita conceituao dos delitos
polticos, uma teoria objetivo-subjetiva 27. Com efeito, o art.8 do Cdigo Penal
24
CEREZO MIR, Jos. Curso de Derecho Penal espaol, Parte General, v.I, Madrid, Tecnos, 1996,
p.229.
25 CUELLO CALN, Eugenio. Derecho Penal, Parte General, t. I, Barcelona, Bosch, 1975, p.306.
26 SOLER, Sebastian. Derecho Penal argentino, t. I, V, Buenos Aires, TEA, 1976, p.239 e 06,

respectivamente. Vide, sustentando um critrio misto restritivo, entre outros, CEREZO MIR, op.cit.,
p.229. Tambm Garca Valds mostra-se favorvel adoo de uma teoria mista, mas na trilha de
Jimnez de Asa - acentua que os fins propulsores do atuar delituoso devem ser, a um s tempo,
altrustas, progressistas e oposicionistas. Tais requisitos so inafastveis e, ao lado da natureza do bem
jurdico tutelado e violado, distinguem os delitos polticos daqueles que no o so (op.cit., p.09).
27
Cf. LEVI, Nino. Diritto Penale Internazionale, Milano, Giuffr, 1949, p.440 e ss. De conseguinte,
afirma-se que a definio de delito poltico supe a conjugao de um critrio ontolgico a um critrio
axiolgico. De acordo com aquele, so polticos todos os delitos que ferem a personalidade
internacional e interna do Estado e qualquer outro delito que, tipificado em leis especiais, atinge o
italiano preceitua que para efeitos da lei penal, delito poltico todo delito que ofenda
um interesse poltico do Estado, ou um direito poltico do cidado. igualmente
considerado crime poltico o delito comum determinado, no todo ou em parte, por
motivos polticos 28. Compreende, pois, os delitos objetivamente polticos e os delitos
subjetivamente polticos.
Em nosso pas, Hungria declara que crimes polticos so os dirigidos, subjetiva
e objetivamente, de modo imediato, contra o Estado como unidade orgnica das
instituies polticas e sociais 29. Nessa trilha, acrescenta-se que os delitos polticos
confundem-se com os crimes contra a segurana - interna e externa - do Estado, mas
no existem sem o especial fim de agir representado pelo propsito de atentar contra
a segurana do Estado 30.
Na verdade, em que pese o carter contingente de sua noo, impe reconhecer
que o crime poltico todo ato lesivo ordem poltica, social ou jurdica, interna ou
externa do Estado (delitos politicos diretos), ou aos direitos polticos dos cidados
(delitos polticos indiretos) 31. Objetiva ele predominantemente destruir, modificar ou

Estado naquilo que tem de mais caracterstico: a soberania, a independncia, a integridade, etc. " - e,
inclusive, os que atentam contra um direito poltico do cidado. Alm desse critrio ontolgico, um
critrio axiolgico e subjetivo apontado pela legislao italiana (art.8), segundo o qual tambm
considerado crime poltico o delito comum determinado, no todo ou em parte, por motivos polticos.
Trata-se aqui de uma fictio iuris, porque um delito comum no poder transformar-se
ontologicamente num delito poltico apenas porque determinado por motivos polticos (BETTIOL,
Giuseppe. Direito Penal, v.I, So Paulo, RT, 1977, trad. Paulo Jos da Costa Jr. e Alberto Silva
Franco, p.200-201).
28
Criticam a excessiva amplitude dessa clusula, por exemplo, ANTOLISEI, Francesco. Manuale di
Diritto Penale, Parte Generale, Milano, Giuffr, 1994, p.115; FIORE, Carlo. Diritto Penale, Parte
Generale, v.I, Torino, UTET, 1996, p.100. Nada obstante, aderem a um critrio misto de matiz
extensivo, por exemplo, MASSARI, Eduardo. Le dottrine generali del Diritto Penale, Spoleto, Arti
Grafiche Panetto & Petrelli, 1928, p.54; RICCIO, Stefano. Il delitto politico: rilievi critici al Codice e
nuovi orientamenti internazionali. In: Scritti giuridici in memoria di Eduardo Massari, Napoli,
Jovene, 1938, p.229.
29 HUNGRIA, Nlson. Comentrios ao Cdigo Penal, v.I, Rio de Janeiro, Forense, 1949, p.165-166.

Adotam tambm um critrio misto restritivo CORRA DE MENEZES, Evandro Moniz. Crime
poltico: noo histrica e fundamentos doutrinrios, Curitiba, Grfica Paranaense, 1944, p.26;
COSTA, Edgard. Dos crimes eleitoraes, Rio de Janeiro, Jacintho Ribeiro dos Santos Editor, 1923,
p.21, entre outros.
30
FRAGOSO, Heleno Cludio. Terrorismo e criminalidade poltica, Rio de Janeiro, Forense, 1981,
p.35.
31
O art.294 do Cdigo Penal italiano, de forma especfica, estabelece que: Qualquer pessoa que com
violncia, ameaa ou engano impede no todo ou em parte o exerccio de um direito poltico, ou
determina algum a exercit-lo em desconformidade com a sua vontade, punido com recluso de um
a cinco anos.
subverter a ordem poltica institucionalizada 32 (unidade orgnica do Estado). Porm
no pode ser olvidado que na inteligncia do que vem a ser delito poltico de extrema
importncia o aspecto subjetivo, ou seja, o propsito do autor na prtica da infrao 33.
cedio que entre os delitos polticos figuram grande parte dos crimes
eleitorais (v.g. arts.293, 296, 297, 310, 315, 339, 347, da Lei n 4.737/65) 34. Esses
crimes atingem os direitos polticos dos cidados, em especial o livre exerccio do
direito ao voto constitucionalmente assegurado (art.14, CF) o que afeta, de modo
reflexo, a organizao poltica de um Estado de Direito democrtico e social, que tem
no pluralismo e na livre participao uma condicionante inafastvel de seu regular
funcionamento 35.

III - Classificao

32
Adverte-se que se necessrio subtrair o delito poltico do relativismo das opinies polticas
expressas pelos detentores do poder e do subjetivismo as inspiram, faz-se mister reportar-se ao quadro
de valores polticos que a comunidade como um todo estabeleceu como base da prpria convivncia,
isto , na prtica, Constituio que lhe serve de alicerce (cf. PADOVANI, Tullio. Bene giuridico e
delitti politici, Rivista Italiana di Diritto e Procedura Penale, Milano, Giuffr, 1982, n.1, p.23).
33 Cf. PRADO, Luiz Regis & ARAJO, Luiz Alberto. Alguns aspectos das limitaes ao direito de

extraditar, Revista dos Tribunais, So Paulo, RT, 1982, v.564, p.289. parte das teorias expostas,
de todo oportuno registrar tambm algumas posies particulares. Carrara, por exemplo, revela-se
ctico quanto existncia de um Direito Penal filosfico pautado por princpios absolutos em matria
de delitos polticos, pois estes no se definem "por verdades filosficas", e sim, afirmava, "pelo
predomnio dos partidos ou da fora, ou pelo acaso de uma batalha" (op.cit., p.518). Conclui pela
impossibilidade de construo de uma teoria precisa sobre a natureza jurdica dos delitos polticos,
cuja exposio "no pode ser seno histria" (op.cit., p.525) na doutrina nacional, compartilha dessa
tese, por exemplo, NOGUEIRA, Lauro. Do crime poltico, Fortaleza, Atelier Royal, 1935, p.53-55.
Garofalo, por sua vez, identifica os crimes polticos e os crimes comuns, afirmando que "no menos
delinqente o fantico sectrio que mata seu rei, que qualquer outro homicida movido por outras
causas, porque o sentimento de humanidade foi lesionado por um e por outro em igual medida"
(Criminologia, Campinas, Pritas, 1997, trad. Danielle Gonzaga, p.23).
34
Esses delitos, ofendendo os direitos polticos dos cidados, isto , os seus direitos de coparticipao
nas funes prprias do Estado, ofendem a organizao poltica da sociedade (COSTA, Edgard,
op.cit., p.33). Nesse sentido, entre outros, RIESTRA, Juan Silva, op.cit., p.93; ANTOLISEI, op.cit.,
p.114-115; BETTIOL, op.cit., p.200-201; MARINI, Giuliano. Lineamenti del sistema penale, Torino,
Giappichelli, 1988, p.164-165; HUNGRIA, op.cit., p.166; NOGUEIRA, Lauro, op.cit., p.87, 95;
MUNHOZ NETO, Alcides. O Estado de Direito e a segurana nacional, Revista de Informao
Legislativa, Braslia, Senado Federal, 1978, n.59, p.16; GONALVES DA SILVA, Carlos C., op.cit.,
p.137. Perfilhando orientao oposta, vide FLORIAN, E., op.cit., p.265, 267; GMEZ, Eusbio,
op.cit., p.138.
35
Cf. PRADO, Luiz Regis. Bem jurdico-penal e Constituio, So Paulo, RT, 1997, p.75.
Diversas solues doutrinrias so apontadas no tocante classificao dos
delitos polticos. Foi Carmignani o primeiro a esboar uma diviso dos crimes
polticos, atendendo a um critrio de ndole objetiva. Agrupou-os em delitos polticos
prprios ou diretos e imprprios ou indiretos. Aqueles atingiriam o organismo poltico
estatal; estes, apenas algumas de suas instituies.
Aperfeioando essa distino, Florian inclua entre os delitos polticos prprios,
alm daquelas condutas que lesavam o organismo poltico do Estado no particular
aspecto de seus elementos constitutivos (soberania, territrio) ou de sua atividade
fundamental, tambm as atividades dirigidas contra suas instituies, reservando para
os delitos polticos imprprios as infraes ofensivas aos direitos polticos dos
cidados 36.
Classificam-se, ainda, os crimes polticos em internos e externos, segundo
afetem a segurana interna ou externa do Estado. Os primeiros so praticados contra o
governo institudo, as instituies e o regime poltico em vigor; os segundos atacam a
soberania, a integridade e a prpria existncia do Estado.
Nessa perspectiva, separam-se os delitos comuns e os polticos lato sensu (ou
evolutivos), dividindo-os em delitos polticos stricto sensu, delitos anarquistas, delitos
sociais e delitos terroristas. Os delitos polticos stricto sensu, por sua vez,
compreendem 37:
1) delitos polticos puros: so os que se dirigem contra a forma e a organizao
polticas de um Estado;
2)delitos polticos complexos: lesionam simultaneamente a ordem poltica e o
direito comum, como o homicdio de um chefe de Estado;
3)delitos conexos aos crimes polticos: abrangem tanto os delitos-meio para a
consecuo de um fim poltico, como tambm os conexos com o objetivo de
insurreio poltica, praticados com motivos polticos.
A distino entre as duas ltimas classes - delitos complexos e conexos - reside
no fato de que naqueles prepondera o elemento subjetivo - o fim ou o motivo que

36
De maneira similar, Carrara acentuava que "a ofensa segurana pblica pode exteriorizar-se por
um ataque sociedade, na pessoa da autoridade que a representa, e por um ataque sociedade, nos
membros que a compem. No primeiro caso, as ofensas segurana pblica tomam o nome de delitos
polticos propriamente ditos, ou diretos, porque o dano imediato resultante do ataque contra a pessoa
moral (sociedade) no fere, seno por conseqncia, os indivduos que a compem, em alguns direitos
particulares (...) No segundo caso, as ofensas segurana pblica se dizem delitos polticos
imprprios, ou indiretamente polticos. Tambm nesses o dano imediato efetivo sofrido apenas por
poucos indivduos ou mesmo por nenhum em particular. Mas o delito fere a todos os agregados,
porque a todos atinge no s moralmente, por temor de uma repetio (o que diria com o dano
mediato) como materialmente, pelos efeitos do fato j consumado que violou um direito prprio de
todos" (Programa de Direito Criminal, Parte Geral, t.I, So Paulo, Saraiva, 1956, trad. Jos Luiz V.
de A. Franceschini, p.129-130).
37 JIMNEZ DE ASA, op.cit., t. II, p.988.
impulsiona o agente -, enquanto estes tm em sua essncia um limite objetivo, qual
seja, a atrocidade dos fatos perpetrados.
Dividem-se, outrossim, os delitos polticos em delitos polticos puros - que
afetam unicamente a ordem poltica - e relativos, que abarcam os delitos complexos ou
mistos - que lesionam simultaneamente bens jurdicos pertencentes ordem poltico-
social e ao direito comum - e os delitos comuns conexos (perpetrados para assegurar
ou facilitar a execuo, proveito ou impunidade de um delito poltico) 38.
De conseguinte, os denominados delitos polticos puros so aqueles cujos
aspectos objetivos e subjetivos so de ordem poltica. Dirigem-se contra a organizao
poltica estatal sem causar, em princpio, dano s pessoas, bens ou interesses privados
e no tm relao com a prtica de delito comum. De outra parte, os delitos polticos
relativos so delitos comuns, dominados por motivao poltica.

IV Terrorismo

O termo terrorismo vem do latim terrere (tremer) e deterrere (amedrontar) e


foi empregado pela primeira vez quando da Revoluo Francesa. Designa o perodo
que se estendeu entre janeiro de 1793 e julho de 1794, liderado por Maximilien
Robespierre e marcado pela dominao atravs do terror e intimidao 39.
No mundo jurdico sua utilizao recente - data da III Conferncia
Internacional para a Unificao do Direito Penal, realizada em Bruxelas no ano de
1930. A IV Conferncia, promovida em 1931, em Paris, encarregou uma comisso de
estudar efetivamente o assunto, e esta props um texto de cinco artigos, que no foi
sequer objeto de anlise. Tambm a V Conferncia Internacional de Direito Penal,
realizada em Madri (1933), absteve-se de um tratamento profundo do tema, limitando-
se a determinar o exame em separado dos delitos terroristas e de perigo comum.
A VI Conferncia, celebrada em Copenhagen (1935), marca substancial
mudana de orientao no tratamento penal dos atos de terrorismo 40. Isso se deve
sobretudo morte do rei Alexandre I, da Iugoslvia, e do ministro das Relaes
Exteriores da Frana, Louis Barthou, ocorrida em Marselha, no ano de 1934, por uma
organizao terrorista croata. A partir de ento o terrorismo deixa o sereno ambiente
de discusso dos juristas 41 e passa a reclamar firmes iniciativas legais direcionadas a

38
Cf. CUELLO CALN, op.cit., p.306; HUNGRIA, op.cit., p.170.
39
Vide, a esse respeito, GOTOVITCH, Jos. Quelques reflexions historiques a propos du
terrorisme. In: Rflexions sur la dfinition et la rpression du terrorisme, Bruxelles, Editions de
lUniversit de Bruxelles, 1974, p.15 e ss.
40
Cf. ALOISI, Ugo. Il delitto politico nel pi recente pensiero giuridico internazionale, Rivista
Penale, Roma, LItalie, 1935, fasc.1-5, p.95 e ss.
41
JIMNEZ DE ASA, op.cit., p.1161.
reprimi-lo. Foi instituda pela Sociedade das Naes uma Comisso para a Represso
Internacional do Terrorismo e em 16 de novembro de 1937 duas propostas legislativas
foram examinadas - a Conveno para a Preveno e Represso do Terrorismo e o
Convnio para a Criao de um Tribunal Penal Internacional - as quais, entretanto,
nunca entraram em vigor. O art.1 daquela conveno definia os atos de terrorismo
como sendo os fatos delituosos voltados contra um Estado a fim de provocar o terror
em determinadas personalidades, grupos de pessoas ou no pblico. Os Estados se
obrigariam a punir e extraditar os autores desses atos, conforme o caso. Essa suposta
definio foi alvo de incontveis crticas, assinalando-se, resumidamente, que
conceituar o terrorismo pelo terror que ele provoca uma tautologia, falar de fatos
delituosos particularmente vago, pois a noo de crime varivel segundo os
Estados; enfim, assimilar ao terrorismo apenas atos dirigidos contra um Estado, ou
seja, os atos perpetrados contra uma estrutura composta simultaneamente por uma
populao, um territrio e um governo dotado de poder soberano uma concepo
muito restritiva, porque, na maioria dos casos, somente um desses elementos o
atingido pelo atentado terrorista 42 .
Em que pesem os resultados pouco satisfatrios havidos por essas convenes,
o tema no teve sua importncia internacional cominuda e a necessidade de conter
atos de terrorismo de freqncia cada vez mais preocupante impulsionou o avano das
legislaes internas 43.
Nos dias de hoje, o terrorismo representa um grande problema na ordem
jurdica internacional, visto que a maior preocupao precisamente subtrair das aes
terroristas o carter de criminalidade poltica, com o propsito de impossibilitar a
concesso de asilo aos acusados dessas prticas 44.
Assim, na busca de uma noo de terrorismo capaz de exclu-lo do princpio da
no-extradio de criminosos polticos foram realizados diversos convnios e acordos
regionais. Merecem destaque o Convnio de Haia para a represso do seqestro ilcito
de aeronaves (1970), o Convnio de Montreal para a represso de atos ilcitos
42
BORRICAND, Jacques. Lextradition des terroristes, Revue de Science Criminelle et de Droit
Pnal Compar, Paris, Sirey, 1979, n.3, p.673.
43
Assim ocorreu na Rssia (CP de1960, arts.66, 68, 70 e 72), Tchecoslovquia (CP de 1950, 80, a),
Hungria (CP de 1961, 125 e 126), Iugoslvia (CP de 1951, art.114), Alemanha (CP de 1968, 101),
Bulgria (CP de 1968, art.106), El Salvador (CP de 1973, art.400), Costa Rica (CP de 1970, art.372),
Guatemala (CP de 1973, art.391), Nicargua (CP de 1976, arts.499 e 500), Bolvia (CP de 1972,
art.133), Colmbia (CP de 1981, art.187), Frana (CP de 1994, arts. 421-1 a 422-5) e Espanha (CP de
1995, arts.571 a 580).
44 Com efeito, embora se sustente que o terrorismo est compreendido na categoria dos crimes

polticos subjetivos, porque a conduta pe em perigo o convvio social, provocando pnico e alarme
(...) existe, por parte da doutrina e da jurisprudncia, inegvel resistncia em qualificar o terrorismo
como crime poltico, para evitar que possa ele receber tratamento jurdico mais favorvel (COSTA
JR., Paulo Jos da & CERNICCHIARO, Luiz Vicente. Direito Penal na Constituio, So Paulo, RT,
1995, p.253).
dirigidos contra a segurana da aviao civil (1971) e a Conveno Europia para a
Represso do Terrorismo (1977). Esta ltima estabelece que no se consideram como
crime poltico ou de inspirao poltica:
1) os delitos compreendidos no mbito de aplicao do convnio para a
represso do apoderamento ilcito de aeronaves, firmado em Haia, em 16.02.70;
2) os delitos compreendidos no mbito de aplicao do convnio para a
represso de atos ilcitos contra a segurana da aviao civil, firmado em Montreal, em
23.09.71;
3) os delitos constitudos por um ataque contra a vida, a integridade corporal ou
a liberdade das pessoas que tenham direito proteo internacional, incluindo os
agentes diplomticos;
4) os delitos que impliquem rapto, tomada de refns ou seqestro;
5) os delitos que impliquem a utilizao de bombas, granadas, foguetes, armas
de foto automticas, cartas ou pacotes contendo explosivos ocultos, nos casos em que
representem perigo para as pessoas;
6) a tentativa de comisso de alguns dos delitos anteriormente mencionados ou
a participao como co-autor ou cmplice de uma pessoa que cometa ou intente
cometer esses delitos 45.
As tentativas empreendidas por essas iniciativas de mbito regional para a
elaborao de um conceito unvoco de terrorismo, entretanto, no alcanaram xito.
V- Tratamento penal do terrorismo

No Brasil, sob o influxo das legislaes antianarquistas promulgadas na Europa


em fins do sculo XIX, o primeiro diploma a tratar do tema foi o Decreto n 4.269, de
17 de janeiro de 1921, seguido pela Lei n 38, de 4 de abril de 1935, que punia os
crimes contra a ordem poltica e social. Ao depois, tem-se a Lei n 1.802, de 05 de
janeiro de 1953 (crimes contra o Estado e a ordem poltica e social), incriminando
em seu art.4, II, a conduta de praticar devastao, saque, incndio, depredao,
desordem, de modo a causar danos materiais ou a suscitar terror, com o fim de atentar
contra a segurana do Estado. Com o incio do regime militar, ocorre a sucesso de

45
Com o propsito de evitar a entrega indireta de um delinqente poltico, o art.5 da Conveno
Europia para a Represso do Terrorismo (1977) dispe que o Estado requerido pode denegar a
extradio se tiver srias razes para crer que o pedido extradicional por uma infrao compreendida
nos arts.1 e 2 foi formulado com o fim de perseguir ou punir uma pessoa por motivos de raa, de
religio, de nacionalidade ou por suas opinies polticas, ou que exista o perigo de que a situao
dessa pessoa possa agravar-se por alguma dessas razes. Nesse sentido, tambm se manifesta o
Convnio Europeu de Extradio (art.3.2). Em crtica a essa tese, De Francesco argumenta que ela
parece ignorar o dado normativo, centralizado na qualificao do delito, e no sobre as causas que
alimentam o processo e a (eventual) condenao (Estradizione. In: Appendice al Novissimo Digesto
Italiano, Torino, UTET, 1982, p.568).
vrios decretos-lei com vistas a punir severamente os denominados crimes contra a
segurana nacional, a ordem poltica e social. O primeiro deles foi o Decreto-lei n
314/67, ao qual sobreveio o Decreto-lei n 510/69, este por sua vez prontamente
substitudo pelo Decreto-lei n 898/69. Sua revogao deu-se to-somente em 17 de
dezembro de 1978, atravs da Lei n 6.620, que permaneceu em vigor at 1983, data
de promulgao da Lei n 7.170, atual Lei de Segurana Nacional.
Cumpre notar, por oportuno, que inexiste o delito de terrorismo na legislao
penal brasileira, quer como crime comum, quer como crime contra a segurana
nacional. Conquanto parte da doutrina de forma inconvincente - defenda estar
previsto no art.20 da Lei n 7.170/83 (Lei de Segurana Nacional) o crime de
terrorismo 46, discordamos de tal assertiva. O citado artigo assim dispe: devastar,
saquear, extorquir, roubar, seqestrar, manter em crcere privado, incendiar, depredar,
provocar exploso, praticar atentado pessoal ou atos de terrorismo, por inconformismo
poltico, ou para obteno de fundos destinados manuteno de organizaes
polticas clandestinas ou subversivas. Pena: recluso, de 3 a 10 anos. Ora, a expresso
consignada ao final do tipo penal - atos de terrorismo - no passa de clusula geral,
vaga e imprecisa, que confere ao intrprete vasta margem de discricionariedade 47.
Esquivou-se o legislador do indispensvel dever de bem definir os denominados
atos de terrorismo, optando pelo simples emprego de expresso tautolgica e
excessivamente ampla, o que afronta o princpio constitucional da legalidade (art.5,
XXXIX, CF; art.1, CP), sobretudo na sua vertente da taxatividade/determinao 48.
Com efeito, conforme pontifica Alberto Silva Franco, embora a figura criminosa
corresponda a um tipo misto alternativo, pois encerra a descrio de vrias condutas
fticas que equivalem concretizao de um mesmo delito, fora convir que a
prtica de atos de terrorismo no se traduz numa norma de encerramento idnea a
resumir as condutas anteriormente especificadas (devastar, saquear, extorquir, roubar,

46
BARBOSA, Licnio. Dos crimes hediondos, Revista de Informao Legislativa, Braslia, Senado
Federal, 1991, n.112, p.182-183; FERNANDES, Antnio Scarance. Consideraes sobre a lei 8.072,
de 25 de julho de 1990 - crimes hediondos, Revista dos Tribunais, So Paulo, RT, 1990, v. 660,
p.261; NOGUEIRA, Paulo Lcio. Dos crimes hediondos, RJTJSP, So Paulo, Lex, 1991, n.128,
p.27-28. Contraditrio, Jlio Mirabete assinala que o terrorismo no est especialmente definido em
lei, embora possa ser identificado em algumas das condutas previstas na Lei de Segurana Nacional
(Lei n 7.170, de 14012083), em especial no art.20, que se refere especificamente a ele (Processo
Penal, So Paulo, Atlas, 1995, p.390-391). Sob a gide da legislao pretrita, vide CASTELLO
BRANCO, Eurico. Dos crimes contra a segurana nacional, Rio de Janeiro, Jos Konfino, 1971,
p.97; COGAN, Arthur. Crimes contra a segurana nacional: comentrios, legislao, jurisprudncia,
So Paulo, RT, 1976, p.42; LOBO FERREIRA, Clio. Crimes contra a segurana do Estado, Rio de
Janeiro, Liber Juris, 1982, p.31e 47.
47
Cf. FRANCO, Alberto Silva. Crimes hediondos: notas sobre a lei 8.072/90, So Paulo, RT, 1991,
p.55.
48
Cf. FRAGOSO, Heleno C. Lei de segurana nacional, Revista de Informao Legislativa,
Braslia, Senado Federal, 1978, n.59, p.82.
seqestrar, manter em crcere privado, incendiar, depredar, provocar exploso praticar
atentado pessoal ou atos de terrorismo) 49. A incriminao insculpida no art.20 da Lei
de Segurana Nacional contrasta com o imperativo inafastvel de clareza, preciso e
certeza na descrio das condutas tpicas, relevando-se aqum das mais elementares
exigncias garantistas.
De semelhante, a lei n 8.072/90 (Lei dos Crimes Hediondos) limita-se a
consignar que o terrorismo, bem como os crimes hediondos, a prtica da tortura, o
trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, so insuscetveis de anistia, graa,
indulto, fiana e liberdade provisria (art.2, I e II), abstendo-se, porm, de tipificar tal
conduta. A ausncia de expressa definio do terrorismo conduz inevitvel concluso
de que inaplicvel o disposto no citado diploma legal 50.
Constata-se atualmente a necessidade urgente de se controlar em efetivo
sobretudo em face da extrema gravidade de que se reveste o fenmeno - as formas
modernas assumidas pela delinqncia terrorista. Fator decisivo para o combate eficaz
dos atos terroristas a existncia de uma legislao prpria, que enfrente com
suficincia o problema, lacuna essa facilmente diagnosticada no ordenamento jurdico
nacional.
Diante desse quadro, oportuna seria a tipificao do terrorismo bem como a
insero dos delitos polticos - no Cdigo Penal brasileiro. No conveniente, nem
apropriado, remeter legislao extravagante a proteo penal de bem jurdico
essencial como a integridade e a estabilidade da ordem constitucional. A gravidade e
urgncia dessas condutas exigem sua imediata incluso na legislao penal
fundamental.
Tal assertiva encontra parmetros na legislao comparada, que fornece
proposta ordenatria mais rigorosa na disciplina da questo em apreo. De fato, na luta
contra as manifestaes devastadoras do terrorismo, pases como Espanha e Frana
terminaram por inserir nos respectivos Cdigos Penais dispositivos especficos. O
Cdigo Penal espanhol (1995), por exemplo, tratou do tema no Ttulo XXII (Delitos
contra a ordem pblica), Captulo V, Seo 2 (Dos delitos de terrorismo arts.571 a
580). De semelhante, o Cdigo Penal francs (1994) no caminho traado pela lei de
9 de setembro de 1986 (que acrescentou ao Cdigo de Processo Penal um ttulo
denominado Das infraes relativas a um empreendimento individual ou coletivo
tendo por fim perturbar gravemente a ordem pblica pela intimidao ou terror

49
FRANCO, Alberto Silva, op.cit., p.55. Nesse sentido, entre outros, GONALVES DA SILVA,
Carlos A. Canedo, op.cit., p.126-127; MONTEIRO, Antonio Lopes. Crimes hediondos: texto,
comentrios e aspectos polmicos, So Paulo, Saraiva, 1996, p.91 e ss.; FARIA DA SILVA, Jorge
Araken. Dos crimes hediondos, Revista Forense, Rio de Janeiro, Forense, 1998, v.343, p.44.
50
Vide MONTEIRO, Antonio Lopes, op.cit., p.94. Ademais, o art.8, caput, da Lei n 8.072/90 dispe
que ser de 3 (trs) a 6 (seis) anos de recluso a pena prevista no art.288 do Cdigo Penal, quando se
tratar de crimes hediondos, prtica de tortura, trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins ou
terrorismo (grifou-se).
arts.706-16 a 706-25) incorporou a matria aos crimes e delitos contra a Nao, o
Estado e a paz pblica, reservando-lhe todo o Ttulo II (arts.421-1 a 422-5).
O legislador francs, todavia, no adotou um conceito global de terrorismo,
optando pela tcnica do reenvio a outras incriminaes (v.g. assassinato, homicdio,
envenenamento, tortura, ameaa, seqestro, extorso, transmisso automatizada de
dados) 51. Elencou no art.421-1 uma srie de infraes suscetveis de serem
perpetradas com fins terroristas e enumerou no art.421-1, 3, infraes-obstculo, que
podem conduzir prtica de condutas mais graves (v.g. fabricao ou deteno de
mquinas, engenhos mortferos ou explosivos; produo, venda, importao ou
exportao de substncias explosivas ou de engenhos fabricados com tais substncias;
deteno, porte e transporte de certas armas e munies; instalao, fabricao,
deteno, armazenamento, aquisio e cesso de armas biolgicas ou base de
toxinas). No obstante, pelo art.421-2 do Cdigo Penal francs cria-se uma nova
espcie de terrorismo o terrorismo ecolgico consistente no fato de introduzir na
atmosfera, no solo ou nas guas, inclusive no mar territorial, uma substncia de
natureza a colocar em perigo a sade do homem ou dos animais, ou o meio natural.
Ainda que ampla, essa incriminao oportuna na medida em que o terrorismo,
atualmente, alimentado pelos Estados, por grupos poderosos ou por particulares
abastados, utiliza para atingir seus objetivos no apenas certos meios antes explorados
pelos Estados para lograr impor, seno sua hegemonia, ao menos sua ideologia e sua
concepo de ordem mundial (gs, desfolhantes...), mas tambm todos os recursos
oferecidos pela cincia moderna para tornar difcil, seno impossvel, a vida do
homem no seu ambiente natural 52.
de enfatizar-se, destarte, que o ordenamento jurdico penal brasileiro reclama
a pronta incriminao do terrorismo, de conformidade com a diretriz que perpassa toda
a legislao penal contempornea. O Anteprojeto de Cdigo Penal, Parte Especial,
infelizmente, no logra colmatar a lacuna divisada. Embora consigne vrios delitos
polticos no Ttulo XIV (Dos crimes contra o Estado democrtico) 53, abstm-se de

51
CARTIER, Marie Elisabeth. Le terrorisme dans le nouveau Code Pnal franais, Revue de Science
Criminelle et de Droit Pnal Compar, Paris, Dalloz, 1995, n.2, p.229 e ss.
52
CARTIER, Marie Elisabeth, op.cit., p.232.
53
Cabe dizer, a propsito, que o Anteprojeto de Cdigo Penal, no art.409 (Crime poltico), designa
como polticos apenas os delitos previstos no Captulo I (Dos crimes contra a soberania nacional)
atentado soberania, traio, aliciamento invaso, violao do territrio, atentado federao e
espionagem (arts.381 a 386) e o delito insculpido no art.391 (atentado a direito de manifestao), do
Captulo III (Dos crimes contra a cidadania). Entretanto, os delitos epigrafados no Captulo II (Dos
crimes contra a estabilidade democrtica, dentre os quais figuram a sedio (art.387), o incitamento
guerra civil (art.388) e a sabotagem (art.389) no recebem, estranhamente, aquela designao.
tipificar expressamente o delito de terrorismo, quer como crime autnomo, quer como
delito complexo 54.

VI - Terrorismo e crime poltico: traos distintivos

Conquanto as legislaes no consagrem uma definio capaz de reunir em seu


bojo os elementos prprios do atuar terrorista, a doutrina busca identific-los, a fim de
que seus autores no usufruam os benefcios outorgados aos agentes de delitos
polticos.
Faz-se mister precisar com absoluto rigor os caracteres que distinguem o
terrorismo dos delitos polticos, sobretudo porque no se pode esquecer que o
conceito de delito poltico um conceito teleolgico elaborado em funo de um fim,
que no outro seno o de excluir da extradio os delinqentes polticos, dispensar-
lhes um tratamento penitencirio especial, mais benvolo, e conceder-lhes, conforme o
caso, a anistia. Somente os delinqentes polticos puros merecem esse tratamento de
maior benevolncia 55.
De primeiro, cumpre indagar: o terrorismo uma figura nica de delito ou um
conjunto de crimes? Sustenta-se, com freqncia, que inexiste uma especfica figura
de delito terrorista, mas um conjunto de crimes que se caracterizam pela produo
generalizada de danos (a pessoas e coisas), pela criao real ou potencial do terror e
pela finalidade poltico-social 56. Corroborando esse posicionamento, afirma-se que o
terrorismo no um tipo uniforme de atividade criminosa, constitudo por uma
srie de delitos diversos, de distinta gravidade, castigados em todas as legislaes, mas
entre eles se destacam especialmente os atentados contra as pessoas (chefes de Estado,
ministros, etc., ou contra multides annimas) ou contra a propriedade (mediante o
incndio ou o emprego de explosivos) 57.

54
preciso salientar, por oportuno, que o Captulo VI (Dos crimes contra as relaes internacionais)
rene os crimes de atentado (art.406) matar, privar da liberdade mediante seqestro ou crcere
privado ou ofender a integridade fsica ou a sade de chefe de estado ou de governo estrangeiro, ou
qualquer das pessoas protegidas por tratado, conveno ou ato internacional e que se encontrem em
territrio nacional destruio de patrimnio da humanidade (art.407) e apoderamento ilcito de
aeronave (art.408).
55 CEREZO MIR, op.cit., p.229-230. Nesse diapaso, SANTOS, Boaventura de Sousa. Os crimes

polticos e a pena de morte, Revista de Direito Penal, Rio de Janeiro, Borsi, 1971, n.1, p.52-53;
HUNGRIA, op.cit., p.170.
56
FRAGOSO, H. C. Terrorismo e criminalidade poltica, Rio de Janeiro, Forense, 1981, p.12, 98 e
125.
57
CUELLO CALN, op.cit., p.310. Vide, entre outros, JIMNEZ DE ASA, op.cit., p.1158-1159.
Urge reconhecer, conciliando os argumentos acima expendidos, que o
terrorismo tem indiscutvel carter instrumental. Isso significa, em sntese, que as
figuras penais eventualmente englobadas por um conceito amplo de delito terrorista
obedecem a um plano cuidadosamente organizado, dirigido para a consecuo de um
objetivo que transcende a finalidade intrnseca de cada uma das condutas delitivas
individualmente consideradas 58.
A motivao poltica est sempre presente nos atos terroristas? Seria o
terrorismo uma espcie de delito poltico lato sensu considerado? A resposta negativa
se impe. E isso porque o objetivo poltico no uma constante do atuar terrorista, j
que este pode assumir vrias formas, servindo-lhe freqentemente de motivao no
apenas a revolta poltica, mas tambm o levante social e o protesto religioso 59.
Demais disso, ainda que existente a finalidade poltica, esta, por si s, no basta para
conferir ao atuar terrorista um carter poltico 60. Sobreleva, no terrorismo, o propsito
58
LAMARCA PEREZ, C. Tratamiento jurdico del terrorismo, Madrid, Ministerio de Justicia, 1985,
p.47-48. Frise-se, entretanto, que o terrorismo no pode ser afoitamente identificado com o crime
organizado. As organizaes delituosas tm por escopo precpuo o lucro; o terrorismo, por sua vez, se
caracteriza pela utilizao de meios capazes de produzir o alarma coletivo, dada a
desproporcionalidade que lhes inerente. Nesse particular enfoque, depreende-se que embora passvel
de prtica por quadrilha ou bando, o terrorismo tem uma finalidade transcendente e esta, mesmo que
eventualmente aliada obteno de vantagem econmica, no figura entre os objetivos das
organizaes criminais amplamente consideradas. Enquanto para estas o fim perseguido
essencialmente de cunho patrimonial e o poder poltico alcanado, direta ou indiretamente, no passa
de meio para a consecuo daquele , as organizaes terroristas tm como nota primordial de seu
plano de violncia subversiva a adoo de uma atitude e de um ideal poltico revolucionrios. Demais
disso, ainda que de modo geral se possa afirmar que do ponto de vista legislativo os delitos terroristas
e os delitos perpetrados por mfias so considerados manifestaes de criminalidade organizada,
preciso reconhecer que essas associaes (terroristas e mafiosas) tm um forte trao ideolgico e
cultural, o que as torna compactas e quase impenetrveis (vide PALAZZO, Francesco. La lgislation
italienne contre la criminalit organise, Revue de Science Criminelle et de Droit Pnal compar,
Paris, Dalloz, 1995, n.4, p.711-712).
59
Vide, por todos, LAQUEUR, Walter. Reflexes sobre o terrorismo. Dilogo, Rio de Janeiro,
Lidador, 1987, v.20, n.4, trad. Mrio Salviano Silva, p.27. Divisando, porm, no terrorismo o escopo
de divulgao dos ideais polticos de seus agentes, destaca-se que aquele nada mais do que "um
crime de intimidao, criando um perigo comum indiscriminado, atravs de meios desleais, odiosos,
vandlicos, com ameaa de assassinatos ou assassinatos mediante premeditao, traio, surpresa, de
indivduos absolutamente inocentes, muitas vezes tomados como refns. Seria o gravssimo crime de
extorso, mas para obter vantagens polticas, forando opinies alheias" (VALLADO, Haroldo.
Problemas jurdico-penais do terrorismo, Revista Jurdica, Porto Alegre, 1971, n.121, p.58).
60
Nesse sentido, GUILLAUME & LEVASSEUR. Terrorisme international, Paris, Pdone, 1977,
p.106-107. Enfim, urge no confundir o motivo poltico com o mero pretexto poltico, dado que a s
afirmao do interessado no suficiente para qualificar como poltico um delito: , todavia,
necessrio que a ao, para ser considerada politicamente motivada, tenha os caracteres externos que
contribuam para o seu reconhecimento como tal, dentre os quais constituem elementos reveladores
essenciais a natureza e as modalidades do delito, as condies particulares de lugar ou de tempo nas
de ocasionar o temor, a intimidao, por meio do resultado, i.e., da maior extenso
possvel dos danos ou de vtimas indiscriminadas e injustificadas 61.
O ato terrorista se caracteriza pela inteno do agente de criar, por meio de sua
ao, um clima de insegurana e de medo na sociedade ou nos grupos que visa a
atingir 62. Pode ser, ento, genericamente definido o crime de terrorismo como o
emprego intencional e sistemtico de meios destinados a provocar o terror com o
objetivo de alcanar certos fins 63.
Ainda que da utilizao de meios fortemente destrutivos resulte a aniquilao
ou a desestabilizao do sistema poltico-social vigente64, o terrorismo no se
confunde com o delito poltico nem pode ser a ele equiparado 65. E isso porque o
delito terrorista revela tal crueldade - sobretudo na seleo dos meios executrios
(capazes de produzir efeitos fsicos, fisiolgicos e psicolgicos gravssimos) e na
forma de sua utilizao 66 - que conduz inevitvel necessidade de defesa no desse
ou daquele Estado, mas de toda a comunidade internacional de seus efeitos altamente
lesivos 67.

quais o mesmo foi praticado, a pessoa do ru e a do ofendido (UBERTIS, Giulio, op.cit., p.260-
261).
61
LOBO FERREIRA, C. Terrorismo. In: Enciclopdia Saraiva de Direito, So Paulo, Saraiva,
1977, v.72, p.497-498.
62
assente, portanto, que o terrorismo o uso ou ameaa de violncia, um mtodo de combate ou
uma estratgia para a obteno de certas metas, que sua finalidade induzir na vtima um estado de
medo, que impiedoso e incompatvel com normas humanitrias e que a publicidade fator essencial
em sua estratgia (...) o terrorismo no uma ideologia mas uma estratgia que pode ser usada por
pessoas de diferentes convices polticas (LAQUEUR, W., op.cit., p.28-29). Partilhando de
entendimento semelhante, MERTENS, Pierre. Lintrouvable acte de terrorisme. In: Rflexions sur
la dfinition et la rpression du terrorisme, Bruxelles, Editions de lUniversit de Bruxelles, 1974,
p.43 e ss.
63
GUILLAUME & LEVASSEUR, op.cit., p.62. Convm acentuar que qualquer que seja o objetivo
final do terrorismo advertir um grupo social ou poltico, chamar sua ateno para um problema
especfico, obrig-lo a se comportar de uma certa maneira o meio ideal para alcan-lo aos olhos
do terrorista a inspirao do terror. Esse meio objetivo em si mesmo e imediato em relao ao
objetivo ideolgico, objetivo final e mediato , desse modo, prprio do terrorismo, impossvel de ser
subtrado de sua definio (DAVID, Eric. Le terrorisme en Droit International: dfinition,
incrimination, repression. In: Rflexions sur la dfinition et la rpression du terrorisme, Bruxelles,
Editions de lUniversit de Bruxelles, 1974, p.113).
64
Cf. GARCA VALDS, op.cit., p.15.
65
Heleno Fragoso, de forma equivocada, conclui que o terrorismo fenmeno essencialmente
poltico e, portanto, insere-se na categoria dos crimes polticos (op.cit., p.124-125).
66
Cf. GUILLAUME & LEVASSEUR, op.cit., p.63.
67
ALTAVILLA, Enrico. Delitto politico. In: Novissimo Digesto Italiano, v.V, Torino, UTET, 1975,
p.414.
Argumenta-se, nessa trilha, que enquanto os delitos polticos atingem a ordem e
a organizao poltica de um Estado determinado, o terrorismo tende destruio do
regime poltico, social e econmico de todos os pases 68.
A par disso, salta evidncia que o terrorismo caracterizado
fundamentalmente por sua cegueira, sua ignorncia ou desprezo pelas distines
tradicionais, atingindo indistintamente os jovens (inclusive as crianas) ou os idosos,
os ricos ou os pobres, os fortes ou os fracos, os inocentes ou os culpados. Sem dvida,
certos alvos so s vezes priorizados, conforme o ideal preconizado pelos terroristas:
patres, militares, membros do governo, lderes partidrios, etc., mas, mesmo nesses
casos, as conseqncias das violncias terroristas podem atingir annimos ou civis:
pedestres, empregados, clientes, etc. Diante das atividades terroristas ningum pode se
dizer a salvo ou se proteger, e precisamente desse fato que nasce o terror 69.
Certo que os atos terroristas, alm de repercusso transfronteiria, provocam
um estado de insegurana generalizada, com vistas leso ou ameaa de bens
jurdicos inalienveis (v.g. vida, integridade fsica, liberdade) atravs de meios
flagrantemente desproporcionais.
Os bens dignos ou merecedores de tutela penal so, em princpio, os de
indicao constitucional especfica e aqueles que se encontrem em harmonia com a
noo de Estado de Direito democrtico, ressalvada a liberdade seletiva do legislador
quanto necessidade 70. , portanto, a natureza constitucional do bem jurdico que
define, em ltima anlise, a possibilidade ou no de sua tutela. A liberdade e a
dignidade, pertencentes essncia do ser humano, constituem valores fundamentais do
ordenamento constitucional brasileiro 71. Nessa linha de raciocnio, tem-se que o
terrorismo delito que atenta contra direitos fundamentais do ser humano 72,
plasmados no texto constitucional e reconhecidos como esteio da ordem poltica e da
paz social. De conseguinte, compromete a estabilidade e a prpria existncia do
Estado de Direito73. Todavia, diferentemente dos delitos polticos, o terrorismo delito

68
CF. CUELLO CALN, op.cit., p.311.
69
CARTIER, Marie Elisabeth, op.cit., p.236-237. Da poder ser conceituado o terrorismo, em sntese,
como todo ato de violncia armada que, praticado com um objetivo poltico, social, filosfico,
ideolgico ou religioso, viola entre as prescries do direito humanitrio aquelas proibitivas do
emprego de meios cruis e brbaros, do ataque de alvos inocentes, ou do ataque de alvos sem interesse
militar (DAVID, Eric, op.cit., p.125)
70
PRADO, Luiz Regis, op.cit., p.78-79.
71
PRADO, Luiz Regis, op.cit., p.67.
72
Essa caracterstica, alis, tida como indissocivel dos atos terroristas em geral (DAVID, Eric,
op.cit., p.121). A propsito, a Constituio Federal de 1988 considera crime inafianvel e
imprescritvel a ao de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado
Democrtico (art.5, XLIV, CF).
73
Em sentido oposto, Pea Cabrera sustenta que com a incriminao do terrorismo tutelam-se a
segurana e a tranqilidade pblicas (bens jurdicos mediatos e especficos) e, subsidiariamente, a
que atinge, de forma indiscriminada, distintos bens jurdicos, valendo-se de meios
extremamente violentos e desproporcionais, produtores de intimidao coletiva, com o
propsito de alcanar certos fins, polticos ou no.
Por derradeiro, cabe ainda questionar: h distino entre os delitos polticos e os
delitos sociais? Essa denominao, ambgua, designa crimes perpetrados com o
propsito de modificar a organizao econmica ou social esteio da estrutura poltica
estatal. Entretanto, impossvel alterar substancialmente a estrutura econmico-social
sem a modificao simultnea da organizao poltica do Estado, j que ambas se
encontram estreitamente vinculadas 74. Da inexistir diferena significativa entre
delitos polticos e sociais.

VII Terrorismo e delito poltico: medidas assecuratrias

1. Extradio:

A extradio consiste na entrega de um delinqente por parte de um Estado a


outro que competente para julg-lo ou para executar a sano penal imposta 75.
A necessidade de reclamar ou de conceder a extradio de um delinqente
fundamenta-se, simultaneamente, na prpria estrutura de aplicao da lei penal (visto
que o Estado onde aquele reside nem sempre tem razo jurdica para puni-lo) e na
necessidade de se respeitar a soberania estrangeira (o Estado competente para
processar ou executar a sano penal no pode capturar o indivduo que se encontra
fora de seus limites territoriais) 76. Importa reconhecer, portanto, que o instituto da
extradio suaviza as conseqncias que necessariamente derivam do acolhimento do

vida, a integridade fsica, a liberdade e o patrimnio (bens jurdicos imediatos) cf. Traicin a la
patria y arrepentimiento terrorista, Lima, Grijley, 1994, p.66 e ss.
74
Nesse sentido, CEREZO MIR, op.cit., p.229; JIMNEZ DE ASA, op.cit., t.II, p.1.008-1.016 e
t.III, p.242-243; QUINTANO RIPOLLS, Delito social. In: Nueva Enciclopedia Jurdica, t.VI,
Barcelona, Francisco Seix, 1954, p.620 e ss.; ORTOLAN, op.cit., p.299, 305-306; FERRI, op.cit.,
p.175; GMEZ, Eusebio, op.cit., p.43-45; HUNGRIA, op.cit., p.166-167; CORRA DE MENEZES,
Evandro Moniz, op.cit., p.18-19; BRUNO, Anbal. Direito Penal, t.II, Rio de Janeiro, Forense, 1967,
p.226; LOBO FERREIRA, C. Crimes contra a segurana do Estado, Rio de Janeiro, Liber Juris,
1982, p.27, entre outros. Contra, NUVOLONE, Pietro. Motivo politico e motivo sociale. In:
Trentanni di Diritto e Procedura Penale, v.I, padova, Cedam, 1969, p.608 e ss.; RICCIO, Stefano,
op.cit., p.247; CAVALLO, Vincenzo. Diritto Penale, Parte Generale, v.I, Napoli, Jovene, 1962, p.447;
ANTOLISEI, op.cit., p.115; MARINI, Giuliano, op.cit., p.165; COSTA, Edgard, op.cit., p.18;
NOGUEIRA, Lauro, op.cit., p.44, 81 e ss.; MAIA, Paulo Carneiro. Delito poltico, Revista Forense,
Rio de Janeiro, Forense, 1953, v.146, p.516.
75
PRADO, Luiz Regis. Curso de Direito Penal brasileiro, Parte Geral, So Paulo, RT, 1999, p.111.
76 Cf. MAURACH, op.cit., p.133.
critrio da territorialidade, porque nem sempre um Estado, em cujo territrio se tenha
refugiado um culpvel depois de ter cometido no estrangeiro um crime, pode ou tem
interesse em proceder punio do prprio ru. Da a necessidade de que seja entregue
aos rgos do Estado no qual o delito foi cometido, para que tenha lugar o processo
penal ou o cumprimento da pena imposta. , por sem dvida, um ato de colaborao
em matria penal no sentido de uma ao mais eficaz no combate ao crime e no
interesse comum de defesa da ordem jurdica 77.
Em princpio, todo acusado passvel de entrega por um Estado a outro.
Todavia, de conformidade com a orientao que perpassa a legislao interna e os
tratados ou convnios em matria de extradio, o instituto extradicional sofre
algumas limitaes. Dentre elas sobreleva a impossibilidade de concesso da medida
em se tratando de delitos de natureza poltica.
O princpio da no-extradio de acusados por delitos polticos hoje
consagrado em leis de extradio e em inmeros tratados e convenes internacionais.
Entretanto, sua aceitao definitiva pela legislao e doutrina data de pouco tempo,
pois h cerca de dois sculos era prtica comum a entrega dos refugiados polticos.
Alis, os primeiros tratados de extradio foram avenados justamente com o
escopo de assegurar o direito dos monarcas de punir os delinqentes que ameaassem
sua hegemonia poltica. Temos, por exemplo, o convnio celebrado entre o rei da
Inglaterra e Guilherme, rei da Esccia, em 1174; o firmado entre Carlos V, rei da
Frana, e o Conde de Sabia, em 1376, e o pacto entre Henrique II, rei da Inglaterra, e
os flamencos, em 1497. Aponta-se ainda 78 que em 1413 Carlos VI, Rei da Frana,
pediu ao rei da Inglaterra a entrega dos autores dos distrbios em Paris; que em 1661 a
Dinamarca atendeu solicitao feita pelo rei da Inglaterra Carlos II, entregando os
assassinos de Carlos I; que em 1662 a Holanda concordou com pedido semelhante
feito por Carlos II, e que em 1798 a Inglaterra pediu e obteve a entrega de Napper
Tandy, refugiado em Hamburgo, acusado de ter provocado com seus gritos a
sublevao da populao do condado de Louth.
A partir dos sculos XVIII e XIX, os tratados de extradio comeam a fazer
referncia apenas aos delitos comuns e, pouco a pouco, so excludos os delitos
polticos, sobretudo diante da diversidade de regimes existente na Europa 79. Em
1815, a Inglaterra recusa-se a extraditar criminosos polticos, posicionamento

77 Cf. PRADO, Luiz Regis & ARAJO, Luiz Alberto. Alguns aspectos das limitaes ao direito de
extraditar, Revista dos Tribunais, So Paulo, 1982, v.564, p.283; BATTAGLINI, Giulio. Direito
Penal, v.I, So Paulo, Saraiva/EDUSP, 1973, trad. Paulo Jos da Costa Jr. et alii, p.101; ALOISI, Ugo.
Extradizione. In: Novssimo Digesto Italiano, v.VI, Torino, UTET, 1975, p.1.010.
78 JIMNEZ DE ASA, op.cit., p.977.
79
Cf. QUINTANO RIPOLLS, A. Tratado de Derecho Penal Internacional e Internacional Penal,
t.II, Madrid, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, 1957, p.264-265.
paulatinamente seguido por outros Estados 80 at que, na lei belga de 1 de outubro de
1833, afirma-se expressamente o princpio da no-extradio de estrangeiro acusado
por delito poltico ou fato conexo a este. Desde ento todas as leis e tratados de
extradio, salvo rarssimas excees, passaram a adotar esse critrio81.
Na doutrina, a tese da no-extradio de delinqentes polticos foi esboada
pela primeira vez por Prov Klutt (1729) e hoje largamente aceita.
Um dos fundamentos invocados pelos autores favorveis no-entrega de
criminosos polticos respeita natureza contingente do delito praticado e apoucada
perigosidade de seus agentes 82. Conforme pontifica Maggiore, nada existe de mais
relativo, mais mutvel, mais exposto s vicissitudes dos tempos e ao oscilar das
paixes que o delito poltico 83. Com efeito, basta dizer que sua punio depende do
seu insucesso. Se colhe xito, j no crime, mas ttulo de glria. O celerado de hoje
o benemrito de amanh... 84. Com notvel freqncia, verifica-se que os fatos que
em alguns Estado (regimes totalitrios) so qualificados de crimes polticos em outros
Estados (democrticos) so plenamente justificados, ou mesmo tidos como legtimo
exerccio de direitos fundamentais.
Demais disso, a no-extradio por delitos polticos justifica-se com lastro na
no-ingerncia nos assuntos polticos internos do Estado requerente 85, alm de
garantir ao acusado imparcialidade no julgamento 86.
A primeira exceo ao princpio de asilo aos delinqentes polticos encontra-se
no chamado regicdio ou magnicdio. Sua origem remonta ao atentado contra a
vida de Napoleo III por Clestin e Jules Jacquin, em 1854. Clestin refugiou-se em
territrio belga e, solicitada sua extradio pela Frana, deu-se a negativa pelo governo

80 Assim foi que tal prtica alcanou maior difuso ainda graas revoluo ocorrida na Frana em
1830, poca em que o governo de Lus Filipe introduziu importantes inovaes em matria de delitos
polticos, uma das quais foi a declarao da no extradio desses delinqentes, princpio que logo
inspirou o tratado celebrado em 22 de novembro de 1834 entre Frana e Blgica (CUELLO CALN,
op.cit., p.260-261).
81
Aps o advento da lei belga de extradio surgem no cenrio internacional vrias legislaes
agasalhando as orientaes por ela traadas, como a dos Estados Unidos (1848), Inglaterra (1870),
Holanda (1875), Argentina (1885), Japo (1887) e Sua (1892).
82 Cf. CUELLO CALN, op.cit., p.260.
83
MAGGIORE, Giuseppe. Derecho Penal, v.II, Bogot, Temis, 1971, p.292.
84 HUNGRIA, op.cit., p.168. Desse modo, explica-se que entre todos os povos cultos, na poca

moderna, certos favores de que gozam tais crimes, quando no sejam simples mscara delinqncia
comum, se tornassem uma tradio, que s a intolerncia dos governos divorciados da opinio pblica
ou de regimes mal consolidados pode abstrair" (op.cit., p.170). Nesse sentido, vide tambm MOTTA,
Cndido, op.cit., p.21; COSTA, Edgard, op.cit., p.17-18; LEIRIA, Antnio Jos Fabrcio. Teoria e
aplicao da lei penal, So Paulo, Saraiva, 1981, p.127.
85
Cf. RODIRE, Ren. Le dlit politique, Paris, Rousseau, 1931, p.226 e ss.
86
Cf. ACCIOLY, Hildebrando. Manual de Direito Internacional Pblico, So Paulo, Saraiva, 1976,
p.95.
belga em razo da proibio de entrega de delinqentes polticos. Esse fato inspirou a
lei belga de 22 de maro de 1856, que consagrou a frmula - hoje incorporada por
praticamente todos os tratados internacionais 87 - conhecida como clusula do
atentado ou clusula belga: no ser considerado delito poltico, nem fato conexo
a um crime desse tipo, o atentado contra a pessoa do chefe de um governo estrangeiro
ou contra os membros de sua famlia, quando esse atentado constituir crime de
homicdio, assassinato, ou envenenamento.
Dentre as crticas endereadas a essa clusula de exceo, destaca-se o absurdo
de se admitir a entrega de um acusado abstraindo-se a considerao acerca das
circunstncias que envolveram a prtica delitiva e dos motivos impulsionantes do atuar
do agente. A entrega sumria do agente, in casu, demonstraria o maior valor conferido
a certos bens jurdicos em detrimento de outros, de equivalente importncia 88.
Questo assaz conflitiva, em matria de no-extradio, a que exsurge do
exame dos delitos polticos relativos. A propsito, salienta-se que, do ponto de vista
substancial, a razo da proibio de extradio por delitos polticos reside na sua
relatividade espao-temporal; do ponto de vista processual, na desconfiana acerca da
imparcialidade dos rgos jurisdicionais do Estado requerente. Analisado o aspecto
substancial, sero delitos polticos apenas o delito poltico absoluto e o delito
poltico complexo; e entre estes no podero estar compreendidos os delitos
gravemente lesivos do ncleo essencial de valores, que comum a todos os Estados da
Comunidade Internacional. Considerado o aspecto processual, sero delitos polticos
no apenas aqueles j citados, mas tambm os delitos polticos conexos, os delitos
polticos relativos, os delitos subjetivamente polticos e inclusive os delitos comuns,
quando o processo ou a execuo penal exponha o indivduo a perigo de perseguio
poltica 89.
Para aferir-se a possibilidade de extradio quanto aos delitos polticos
complexos e aos crimes comuns conexos, existem vrios sistemas 90:
1) sistema da prevalncia: admite a extradio na hiptese de prevalncia da
infrao comum sobre o crime poltico;
87 O Cdigo Bustamante determina no art.357 que No ser reputado delito poltico, nem fato
conexo, o homicdio ou assassinato do chefe de um Estado contratante ou de qualquer pessoa que nele
exera autoridade. A amplitude desse dispositivo alvo de vrias crticas.
88
Cf. QUINTANO RIPOLLS, op.cit., p.277; VON LISZT, F., op.cit., p.218-219; RODIRE, Ren,
op.cit., p.243-244. Defende-se, por conseqncia, que os tratados que adotam a clusula do atentado
deveriam consignar como condio para a entrega do autor do atentado que este fosse julgado como
ru de homicdio comum, pois a vida de um soberano estrangeiro no deve ser nem mais nem menos
protegida que a de um outro cidado (vide LANZA, Pietro. Estradizione, Milano, Giuffr, 1949,
p.296-297).
89
PAGLIARO, Antonio. La nozione di reato politico agli effetti dellestradizione, Rivista Italiana di
Diritto e Procedura Penale, Milano, Giuffr, 1983, n.3, p.817.
90
Cf. RUSSOMANO, Gilda M. C. MEYER. A extradio no Direito Internacional e no Direito
brasileiro, So Paulo, RT, 1981, p.91 e ss.
2) sistema da separao: concede a extradio ao crime comum quando no
relacionado com a prtica de delito poltico;
3) sistema da causalidade: exclui a extradio quando o crime poltico relativo
d-se por ocasio de uma revoluo ou guerra civil, por exemplo;
4) sistema dos usos de guerra: outorga da extradio quando os atos perpetrados
no curso de uma insurreio ou guerra civil constiturem atos de barbrie e
vandalismo, injustificveis pelas prticas e usos de guerra;
5) sistema da atrocidade dos meios: a extradio no ser concedida por delitos
polticos relativos, salvo quando se trate de delitos praticados atravs de meios
altamente lesivos a bens jurdicos fundamentais (v.g. homicdio, leso corporal grave,
exploso, incndio, roubo).
No Brasil, a Lei n 2.416/1911 concedia a extradio na hiptese de
predominncia do crime comum conexo sobre o delito poltico. O Decreto-lei n
394/1938 vedava a extradio por crime poltico (art.2, VII, c), mas determinava
tambm com lastro no sistema da prevalncia - que a alegao do fim ou motivo
poltico no impedir a extradio quando o fato constituir, principalmente, uma
infrao comum da lei penal, ou quando o crime comum, conexo dos referidos no
inciso VII, constituir o fato principal (1). Consignava a clusula belga no 2 do
referido dispositivo nos seguintes termos: No se consideram crimes polticos os
atentados contra chefes de Estado ou qualquer outra pessoa que exera autoridade,
nem os atos de anarquismo, terrorismo e sabotagem, ou que importem propaganda de
guerra ou de processos violentos para subverter a ordem poltica ou social.
De igual modo, o Decreto-lei n 941/1969 agasalhou o princpio da prevalncia
para fins de extradio por delito poltico relativo. Assim, determinava que: A
exceo do inciso VII (crime poltico) no impedir a extradio, quando o fato
constituir, principalmente, infrao da lei penal comum ou quando o crime comum,
conexo ao delito poltico, constituir o fato principal (art.88, 1). A clusula belga
constava do 3 do artigo citado.
Nas pegadas dos diplomas precedentes, o atual Estatuto do Estrangeiro (Lei n
6.815/1980) probe a extradio por crimes polticos (art.77, VII), adotando, quanto
aos delitos polticos complexos ou comuns conexos, o sistema da prevalncia (1) 91.
No 3, a exemplo da legislao anterior, faculta-se ao Supremo Tribunal
Federal o poder de deixar de considerar crimes polticos os atentados contra chefes de
Estado ou quaisquer autoridades, bem assim os atos de anarquismo, terrorismo,

91 De modo isolado e pouco convincente Jos Afonso da Silva defende a inconstitucionalidade do


sistema da prevalncia, insculpido no art.77, 1, da Lei n 6.815/80, argumentando que o fato
principal, para a tutela constitucional, sempre o crime poltico. Este que imuniza o estrangeiro da
extradio. Logo, onde ele se caracterize, onde ele exista, predomina sobre qualquer outra
circunstncia, e, portanto, no cabe a medida, pouco importando haja ou no delito comum envolvido,
que fica submergido naquele (Curso de Direito Constitucional positivo, So Paulo, Malheiros, 1996,
p.327).
sabotagem, seqestro de pessoa, ou que importem propaganda de guerra ou de
processos violentos para subverter a ordem poltica ou social.
Examinando o presente dispositivo luz do contido no art.5, LII, da Carta
Constitucional de 1988 No ser concedida extradio de estrangeiro por crime
poltico ou de opinio - constata-se um certo sabor de inconstitucionalidade, pois o
dispositivo constitucional estabelece categoricamente a inextraditibilidade do
estrangeiro por delito poltico, enquanto que a regra infraconstitucional permite ao
Supremo Tribunal Federal descaracterizar o crime havido como tipicamente poltico,
tornando-o passvel de extradio 92.
Em se tratando de terrorismo, avulta a tendncia de no consider-lo crime
poltico. Conforme o exposto, cuida-se de delito comum e, desse modo, no
amparado pela inextraditibilidade aquele que o pratica 93, o que em muito contribui
para evitar o aparecimento e a disseminao de redutos onde prevalea a impunidade.
A legislao ptria prev, de conseqncia, a concesso da medida extradicional na
hiptese de criminalidade terrorista (art.77, 3, Lei n 6.815/80).
Advirta-se, no entanto, que a apreciao da eventual natureza poltica do crime
praticado pelo delinqente cuja extradio se requer feita pelo Estado requerido,
estribado em critrios por ele traados, no s porque essa orientao a que melhor
se coaduna s regras de conflito de leis no espao, como tambm por haver mais
serenidade para qualificar o fato delituoso no Estado em que se refugiou o
delinqente 94. Esta foi a orientao do Instituto de Direito Internacional reunido em
Oxford (1880) - o Estado requerido aprecia soberanamente, segundo as
circunstncias, se o fato em razo do qual a extradio reclamada tem ou no carter
poltico - seguida pelas Convenes de Havana (1928) e Montevidu (1933), ambas
ratificadas pelo Brasil.

2. Expulso e deportao:

A expulso e a deportao so medidas compulsrias administrativas de polcia


com a finalidade comum de obrigar o estrangeiro a deixar o territrio nacional.
O estrangeiro que atentar, de qualquer forma, contra a segurana nacional, a
ordem poltica ou social, a tranqilidade ou moralidade pblica e a economia popular,

92 PRADO, Luiz Regis & ARAJO, Luiz Alberto, op.cit., p.291.


93
Cf. GONZLEZ LAPEYRE, Edison. Aspectos jurdicos del terrorismo, Montevideo, Amalio M.
Fernandez, 1972, p.13-14; LAMARCA PEREZ, C., op.cit., p.56 e ss.; SOFAER, Abraham D.
Terrorismo e Direito Internacional, Dilogo, Rio de Janeiro, Lidador, 1987, v.20, n.3, trad. Elcio
Gomes de Cerqueira, p.04 e ss.; UBERTIS, Giulio, op.cit., p.268-269.
94 MARQUES, Jos Frederico. Tratado de Direito Penal, v.I, Campinas, Bookseller, 1997, p.404.
ou cujo procedimento o torne nocivo convenincia e aos interesses nacionais
passvel de expulso (art.65, caput, EE), assim como aquele que praticar fraude a fim
de obter a sua entrada ou permanncia no Brasil, entrar no territrio nacional com
infrao lei ou dele no se retirar no prazo que lhe for determinado para faz-lo, no
sendo aconselhvel a deportao, entregar-se vadiagem ou mendicncia ou
desrespeitar proibio especialmente prevista em lei para estrangeiro (art.65, pargrafo
nico, EE). A principal conseqncia do ato expulsrio impedir o retorno do
estrangeiro ao territrio nacional.
A expulso no pena, mas medida preventiva de polcia de cunho
administrativo justificada pelo legtimo direito que tem o Estado de promover, com
lastro em seu poder poltico, a defesa da soberania nacional 95.
O autor de delito poltico - assim qualificado pelo Estado brasileiro - que teve
sua extradio negada no poder ser expulso. O art.75, I, da Lei n 6.815/80
expressamente prev que no se proceder a expulso se esta implicar extradio
inadmitida pela lei brasileira. Entretanto, na ausncia de pedido expresso de
extradio, admite-se a expulso do delinqente poltico que, refugiado no territrio
nacional, praticar qualquer das condutas arroladas no artigo 65 do Estatuto do
Estrangeiro.
Por outro lado, o estrangeiro acusado de prticas terroristas poder ser expulso
do pas - em no havendo solicitao de sua entrega atravs de medida extradicional -,
ainda que no incorra no disposto no artigo 65 da Lei n 6.815/80, caso existam
indcios srios de sua periculosidade ou indesejabilidade, a teor do art.62 do citado
diploma legal.
No que concerne deportao, importa dizer que consiste na sada compulsria
do estrangeiro para o pas de sua nacionalidade ou procedncia ou para outro que
consinta em receb-lo, realizando-se por procedimento policial sumrio (art.58, EE) 96.
Verifica-se a deportao nos casos de entrada ou estada irregular de estrangeiro, isto ,
do clandestino (art.57, EE). O deportado pode reingressar no territrio nacional sob
certas condies (art.64, EE).
Tambm vedada a deportao que implicar extradio inadmitida pela lei
brasileira (art.63, EE), como ocorre na hiptese de criminoso poltico. Destarte,
julgado improcedente o pedido de extradio pelo Supremo Tribunal Federal, no

95
Sobre os fundamentos da expulso, vide, entre outros, LEIRIA, Antnio Jos Fabrcio, op.cit.,
p.135-136, FARIA, Bento de. Cdigo Penal brasileiro comentado, v.I, Rio de Janeiro, Record, 1958,
p.93; ALBUQUERQUE MELLO, Celso D. de, op.cit., p.798.
96 Porm, de acordo com a Conveno Interamericana de Direitos do Homem, no se admitir a

deportao do indivduo para local que oferea ameaa sua vida ou liberdade por motivos de
nacionalidade, raa, religio ou opinio poltica.
podero os rgos administrativos proceder deportao do estrangeiro para o Estado
requerente ou para Estado compromissado a entreg-lo quele (extradio indireta)97.
No obstante, em se tratando de terrorista, a deportao ser efetuada apenas se
sua entrada deu-se de modo irregular. Caso contrrio, proceder-se- expulso
daquele, com fulcro no artigo 62 do Estatuto do Estrangeiro, ou extradio, se esta
foi requerida por via diplomtica ao Brasil.

VIII - Concluso

Do exposto ressai, primeiramente, que a cabal delimitao do conceito de delito


poltico revela-se imperiosa, a fim de que os responsveis por atos terroristas no
usufruam o mesmo tratamento dispensado aos delinqentes polticos.
No obstante cuidar-se de noo multplice, o crime poltico pode ser definido,
com lastro em um critrio misto restritivo, como todo ato lesivo ordem poltica,
social ou jurdica, interna ou externa do Estado (delitos polticos diretos), ou aos
direitos polticos dos cidados (delitos polticos indiretos), perpetrado com propsito
poltico. Tem, portanto, por objetivo precpuo a destruio, modificao ou subverso
da ordem poltico-social institucionalizada (unidade orgnica do Estado), abarcando
muitos dos crimes eleitorais.
Os delitos polticos so puros ou relativos. Aqueles afetam apenas a ordem
poltica; estes, englobam os delitos complexos ou mistos (que lesionam
simultaneamente bens jurdicos pertencentes ordem poltico-social e ao direito
comum) e os delitos comuns conexos (perpetrados para assegurar ou facilitar a
execuo, proveito ou impunidade de um delito poltico).
Insta reconhecer que o conceito de delito poltico teleolgico, ou seja,
forjado em razo de um determinado fim, que no outro seno o de conferir aos
delinqentes polticos um tratamento mais benfico.
O crime poltico no se confunde com o terrorismo. Com efeito, o ato terrorista
se caracteriza pela inteno do agente de criar, por meio de sua ao, um clima de
insegurana e de medo na sociedade ou nos grupos que visa a atingir. Pode ser
genericamente definido o crime de terrorismo como o emprego intencional e
sistemtico de meios destinados a provocar o terror com o objetivo de alcanar certos
fins, polticos ou no.
Embora da utilizao de instrumentos fortemente destrutivos resulte
freqentemente a aniquilao ou a desestabilizao do sistema poltico-social vigente,
tal no basta para inserir o terrorismo entre os delitos polticos. O terrorista recorre a

97Cf. PEREIRA, Lus Cezar Ramos. A deportao do estrangeiro e o seu processo no Brasil,
Revista dos Tribunais, So Paulo, RT, 1995, v.717, p.355-356.
meios executrios cruis e desproporcionais, capazes de produzir intimidao
generalizada, e com eles atinge, de forma indiscriminada, distintos bens jurdicos.
O terrorismo apresenta ntido carter instrumental, o que significa que as figuras
penais eventualmente englobadas por um conceito amplo de delito terrorista visam
consecuo de um objetivo que transcende a finalidade intrnseca de cada uma das
condutas delitivas individualmente consideradas.
Com a incriminao do terrorismo busca-se tutelar bens jurdicos fundamentais,
constitucionalmente assegurados, dado que as prticas terroristas abalam a estabilidade
e a prpria existncia do Estado de Direito, alm de contrastarem com as mais
elementares exigncias garantistas.
O ordenamento jurdico-penal brasileiro no prev o delito de terrorismo.
Recomenda-se, portanto, a urgente tipificao dos atos terroristas sobretudo diante
de sua gravidade -, com a insero desses atos na legislao penal fundamental. No
contexto de um Estado de Direito democrtico e social, o redimensionamento da
disciplina dos delitos terroristas assim como dos delitos polticos deve obedecer
aos princpios constitucionais penais (v.g. princpios da legalidade, da dignidade da
pessoa humana, da exclusiva proteo de bens jurdicos, da culpabilidade, da
proporcionalidade), norteadores de qualquer interveno legislativa em matria penal,
sob pena de srio comprometimento de sua legitimidade e eficcia.
Por derradeiro, fora concluir que os acusados ou condenados por delitos de
natureza poltica no so passveis de extradio (arts.5, LII, CF; 77, VII, EE).
Quanto aos delitos polticos complexos ou comuns conexos, adota-se o sistema da
prevalncia (art.77, 1, EE). De outro lado, por tratar-se de delito comum, o
terrorismo no amparado pela inextraditibilidade daqueles que o praticam. A
legislao ptria consigna, expressamente, a possibilidade de concesso da medida
extradicional na hiptese de criminalidade terrorista (art.77, 3, EE).
De resto, o autor de delito poltico - assim qualificado pelo Estado brasileiro -
que teve sua extradio negada no poder ser expulso ou deportado. Porm,
inexistindo pedido de extradio, admite-se a expulso do delinqente poltico que,
refugiado no territrio nacional, praticar qualquer das condutas elencadas no artigo 65
do Estatuto do Estrangeiro. J o estrangeiro acusado de prticas terroristas poder ser
expulso do pas - em no havendo solicitao de sua entrega atravs de medida
extradicional - ainda que no incorra no dispositivo ut supra mencionado, caso haja
indcios srios de sua periculosidade ou indesejabilidade (art.62, EE). A deportao do
terrorista somente ser efetuada se sua entrada ocorreu de modo irregular. Caso
contrrio, proceder-se- sua expulso ou extradio, se requerida por via
diplomtica.