Instrumentos de Poltica Ambiental

El control de las emisiones industriales y la promocin de la produccin limpia

Documento preliminar para discusin

Martina Chidiak
Agosto 2002

I. Instrumentos de poltica ambiental

Pueden diferenciarse dos grandes grupos de instrumentos de poltica ambiental:

Un primer conjunto de instrumentos tradicionales, se basan en leyes o reglamentaciones

dictadas por el poder pblico que buscan modificar el comportamiento de los agentes econmicos
en materia de emisiones. Estos instrumentos suponen una relacin jerrquica entre el "regulador"
y el "regulado", donde el primero puede imponer objetivos e instrumentos de poltica al segundo.

Este grupo comprende:

Regulaciones que imponen lmites o normas a ser respetados por los agentes (por ejemplo,
normas de calidad de agua o de efluentes, zonificacin, etc.). Estas regulaciones muchas veces
imponen, para cada industria, el uso de las "mejores tecnologas disponibles, que no impliquen
excesivos costos econmicos" (expresin que, en ingls, se identifica por la sigla BATNEEC)
para reducir las emisiones. En la prctica, estos requisitos son generalmente implementados
con la autorizacin de operacin de nuevas plantas industriales.

Instrumentos econmicos (por ejemplo, impuestos, subsidios, permisos negociables, etc.) que
establecen incentivos a travs de precios o seales econmicas, a fin de que las decisiones
privadas en materia de emisiones incorporen correctamente los efectos de externalidad
negativa (vgr., los costos sociales de degradacin del medio).

Sistemas de responsabilidad legal, generalmente aplicados para garantizar compensacin ante

la ocurrencia de accidentes ambientales. Muchas veces, estos instrumentos implican la
asignacin de derechos (a la compensacin) y el establecimiento de normas (por ejemplo
obligacin de contratar seguros contra riesgos ambientales), aunque a menudo tambin

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incluyen seales econmicas (por ejemplo, la introduccin del criterio de negligencia para
brindar los incentivos correctos a la prevencin tanto del lado del causante como por parte de
las vctimas).

Un segundo conjunto de instrumentos nuevos, crecientemente utilizados en los pases de la

OCDE en los ltimos 20 aos, implican una forma diferente de influir en el comportamiento de
los agentes en materia ambiental. En particular, el "regulado" juega un rol mucho ms activo en
la definicin de objetivos ambientales y en los medios para alcanzarlos.

Estos instrumentos han sido desarrollados por los gobiernos para responder a los nuevos desafos
de poltica ambiental (el desarrollo y la adopcin de productos y procesos ms limpios, el
reciclaje de residuos, la reduccin de las emisiones de dixido de carbono y otros gases de efecto
invernadero y el control de ciertas substancias txicas slo recientemente incluidas en la agenda
de poltica ambiental). Incluso, como se ver ms adelante, existen iniciativas de este tipo que
son desarrolladas por el sector privado sin intervencin pblica, por ej. para la certificacin de los
procesos de gestin ambiental de las empresas o sus productos. Dicha certificacin puede otorgar
beneficios al sector industrial ya sea en trminos de mejoras en su imagen pblica, o en trminos
de oportunidades para diferenciar sus productos como ecolgicos. Dentro de esta familia de
instrumentos vale la pena diferenciar dos sub-grupos:

1) Acuerdos voluntarios para el control de las emisiones industriales

A travs de los acuerdos voluntarios, las empresas se comprometen a alcanzar determinados

objetivos ambientales, ms all de lo requerido por las leyes ambientales. Un inventario reciente
da cuenta de ms de 300 AV solamente en la Unin Europea (OCDE, 1999).

Los acuerdos voluntarios (AV) comprenden una amplia gama de fenmenos y an de

instrumentos:

Muchas veces responden al deseo de la industria de hacer conocer sus esfuerzos para mejorar
su gestin ambiental, y de expresarlos en un compromiso unilateral (un ejemplo muy citado es
el programa Responsible Care implementado por la industria qumica en casi todo el mundo
para mejorar su imagen luego de varios accidentes ambientales en los aos 1980).

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Por otro lado, crecientemente los AV constituyen verdaderos instrumentos de poltica

ambiental, ya que involucran convenios o contratos entre los poderes pblicos (ya sea
gobiernos nacionales o locales) y las empresas (ya sea firmas individualmente o a travs de
sus respectivas cmaras empresariales). Dentro de esta categora cabe distinguir:

- Acuerdos negociados, que son el producto de una negociacin entre el gobierno y las
empresas sobre los objetivos ambientales a alcanzar. A veces estos acuerdos pueden tambin
incluir terceras partes, tales como las comunidades locales y/o organizaciones no
gubernamentales (ONGs) tales como movimientos ecologistas.

- Programas voluntarios donde los gobiernos fijan objetivos ambientales a ser alcanzados por
el programa y las empresas eligen voluntariamente si participar o no. En este caso, desde el
punto de vista de las empresas, los beneficios derivados de la participacin estn dados ya sea
por una buena reputacin ambiental, o bien por la reduccin de costos que logra la misma en
comparacin con la aplicacin de una medida regulatoria existente.

Resulta interesante considerar ms detalladamente la utilizacin de los AV, debido a que se les
atribuyen ventajas en trminos de flexibilidad, ya que pueden complementar o an substituir
leyes o regulaciones ambientales (instrumentos "tradicionales). En cuanto a su rol
complementario, los AV pueden ser empleados para flexibilizar la aplicacin de leyes
ambientales, por ejemplo, determinando un calendario de objetivos intermedios, o bien
amortiguando su impacto econmico (costos adicionales impuestos a las empresas) en el corto
plazo.

Un ejemplo destacable es el caso de Holanda, donde los AVs constituyeron el instrumento bsico
de poltica ambiental durante los aos 1990. Paralelamente a la adopcin de nuevos (y
ambiciosos) objetivos de poltica ambiental por el parlamento en 1989 se decidi incluir a la
industria en la definicin ms fina de los objetivos ambientales a nivel sectorial, dada la
incertidumbre sobre los costos que dichos objetivos pudieran implicar para las empresas. Esto ha
implicado un complejo mecanismo regulatorio que implica bsicamente, la negociacin y firma
de AVs (indicando objetivos sectoriales para una amplia gama de parmetros ambientales, plazos
para alcanzarlos y mtodos de seguimiento), y su traduccin en compromisos a nivel de firma

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individual (que son incluidos en los requisitos de autorizacin y renovacin de permisos de

operacin).

Asimismo, en Portugal, un AV exitoso (firmado en 1988 entre la cmara de la industria del papel,
el ministerio del medio ambiente y el ministerio de industria) permiti reducir la brecha entre las
prcticas de las empresas en materia de emisiones y los requerimientos de las regulaciones
existentes ante la necesidad de implementar nuevas (y ms exigentes) normas ambientales
derivadas de directivas europeas, sin causar demasiado costo econmico en un sector de alta
relevancia econmica. En base a este acuerdo, un marco general para la utilizacin de AV en
otros sectores fue lanzado en 1994.

Los AV suelen ser empleados para amortiguar el impacto de instrumentos econmicos, tales
como los impuestos a las emisiones. En este sentido, un ejemplo interesante es el programa dans
que combina un impuesto y un AV para reducir las emisiones de CO2 en el contexto de la
Convencin Marco sobre Cambio Climtico de las Naciones Unidas. Junto con la introduccin de
un impuesto a las emisiones de dixido de carbono que afectara considerablemente a las firmas
altamente intensivas en energa, se decidi ofrecer a stas la posibilidad de reducir el impuesto a
pagar sobre dichas emisiones, a cambio de que invirtieran en proyectos de mejora de su eficiencia
energtica que reducen las emisiones de CO2- en el marco de un AV (todo proyecto identificado
en una auditora energtica con un perodo de repago de 4 aos deba ser implementado)
(Chidiak, 2000).

2) Instrumentos de promocin de la produccin limpia

Para la promocin de la produccin limpia (por ejemplo, de tecnologas que permiten el reciclado
de materias primas o insumos y por ende reducen las emisiones e inclusive los costos de
produccin) se utiliza un gran nmero de instrumentos (que suelen aplicarse asimismo para el
control de la contaminacin o para fomentar la innovacin tecnolgica). Cabe citar los siguientes:

Campaas de difusin de informacin sobre tecnologas de produccin ms limpias.

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Promocin del uso de auditoras ambientales, a travs de las cuales las empresas pueden
identificar derroches cuya correccin les permitira eventualmente reducir sus costos de
produccin.

Los arriba citados los programas voluntarios, son tambin muy utilizados para la promocin
de la produccin limpia. Por ejemplo, el sector pblico organiza campaas de difusin de
informacin sobre tecnologas ms limpias y otorga subsidios u otros incentivos para que
las firmas participantes se comprometan a adoptarlas. En este caso se tratara de una
combinacin de un instrumento econmico (subsidio a la innovacin tecnolgica) y la
promocin de tecnologa a travs de un acuerdo voluntario.

Un ejemplo de un programa voluntario es el programa 33-50 de la EPA en E.E.U.U. Ante la

importancia de los costos econmicos que implicara una reduccin de las emisiones de un grupo
de contaminantes (COV) recientemente incluidos en la legislacin, la EPA propuso a las firmas la
participacin en programa voluntario de reduccin de estas emisiones, que les permitira difundir
sus esfuerzos de gestin ambiental, para contrarrestar la mala publicidad provocada por la
publicacin anual de los resultados de un registro obligatorio de emisiones de dichos
contaminantes por firma.

Los sistemas de "sellos o etiquetado ambientales" (eco-label): donde un grupo de

caractersticas ambientales de los productos son identificadas (ya sea por un organismo estatal
o por un organismo de certificacin de normas de calidad) , y las empresas que satisfacen
estos criterios acceden a un logo ambiental que permite identificar sus productos como menos
nocivos al medio ambiente, con claras ventajas de marketing.

La certificacin de sistemas de gestin ambiental (por ejemplo, bajo la norma de la Comisin

Europea EMAS o la norma (privada) internacional ISO 14001), garantizan que adems de
cumplir con las leyes ambientales, la empresa tiene un sistema de gestin ambiental que
considera todos los impactos ambientales importantes de la produccin.

Estos dos ltimos instrumentos responden al desarrollo de mercados sensibles a la calidad y al

impacto ambiental de productos y procesos productivos, que requieren o no de la intervencin

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pblica para el establecimiento de parmetros para juzgar el desempeo ambiental de

determinado producto o proceso.

II. Criterios para la evaluacin de instrumentos de poltica ambiental

II.i. Eficiencia econmica

El criterio ms utilizado para evaluar instrumentos de poltica ambiental desde un punto de vista
econmico se refiere a su eficiencia.

Esta se refiere a la capacidad de un instrumento de:

1) alcanzar un objetivo ambiental dado al menor costo (eficacia en costo), o

2) alcanzar un mayor nivel de proteccin ambiental (menores emisiones) a un costo dado

(eficacia ambiental)

Para la determinacin del objetivo de una poltica ambiental (el nivel "ptimo" de emisiones), el
anlisis econmico supone que el dao ambiental puede cuantificarse en trminos econmicos y
confrontarse en un anlisis costo-beneficio con los costos de prevenir o limitar el dao ambiental.
As, el nivel ptimo de emisiones estar dado por el nivel donde los costos sociales (de dao
ambiental y de reduccin de las emisiones) son mnimos.

Sin embargo, la determinacin del nivel ptimo de emisiones requiere en la prctica el uso de
tcnicas de valuacin para cuantificar los beneficios de una reduccin de emisiones (y realizar un
anlisis costo-beneficio). Esta tarea resulta muy compleja o bien muy costosa cuando intentan
evaluarse recursos ambientales de amplias implicancias, como por ejemplo, la prdida de
biodiversidad. En ciertos casos, el objetivo de poltica ambiental se fija en funcin de un nivel
mnimo de proteccin que resulta necesario, por ejemplo, para proteger la salud de la poblacin.

En cuanto a los instrumentos, por ejemplo, si se quiere alcanzar un objetivo dado de emisiones
(por ejemplo el mencionado nivel optimo), la aplicacin de un estndar de emisiones uniforme
para todas las firmas, significar un costo total de reduccin de emisiones demasiado elevado si
las firmas difieren en sus costos de reduccin. En contraste, un sistema de impuestos por unidad
de emisin o de permisos negociables permiten reducir significativamente los costos de alcanzar

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dicho objetivo, dado que resultarn en una mayor reduccin de emisiones por parte de las firmas
con menores costos relativos.

II.ii Facilidad de implementacin

Cabe destacar que el inters de ciertos instrumentos puede variar sensiblemente con respecto a las
predicciones tericas si al criterio de eficiencia se suman a tambin otras consideraciones de
orden prctico. A modo de ilustracin, nos concentraremos en tres aspectos prcticos que pueden
enfrentarse a las principales recomendaciones tericas, referidos a los costos administrativos o de
control y la necesidad de limitar ciertos riesgos ambientales:

Las normas de emisiones pueden implementarse fcilmente a travs de normas tecnolgicas

controladas, por ejemplo, al momento de la autorizacin de operacin de la planta industrial.
En cambio, los impuestos o permisos negociables que pueden implicar mayores necesidades
(costos) de monitoreo.

Los instrumentos que fijan un lmite a las emisiones agregadas (como los estndares y los
permisos negociables) tienen la ventaja de asegurar que cierto limite mximo de emisiones
tolerables para el medio ambiente no ser sobrepasado. En contraste, los instrumentos de
precio (como los impuestos) garantizan que determinado costo de reduccin de las emisiones
no ser sobrepasado.

La eficiencia de un sistema de permisos negociables puede requerir esfuerzos considerables de

implementacin y regulacin, por ejemplo para garantizar que el mercado de permisos
funcione competitivamente (esto es, con un nmero suficientemente elevado de firmas
participantes para que ninguna tenga un elevado poder de mercado).

En vista de la relevancia prctica de estos tres argumentos, resulta comprensible la importancia

asignada a los estndares en las primeras fases de elaboracin de la poltica ambiental en los
pases desarrollados.

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II.iii. Efectos distributivos o efectos sobre la competitividad industrial

Un argumento esgrimido en contra del uso de instrumentos econmicos (tales como un impuesto)
es que las firmas deben soportar no slo el costo de reduccin de emisiones sino adems una
carga financiera (ej. el pago del impuesto) por las emisiones residuales.

Esta caracterstica suele implicar una gran oposicin empresaria a la introduccin de impuestos
ambientales, y dicha oposicin suele ser considerada seriamente por los gobiernos, ya que una
firma que opera en un mercado abierto a la competencia internacional vera reducida ya sea su
rentabilidad o bien su competitividad luego de la introduccin de un impuesto. Una tal prdida de
competitividad y rentabilidad podra asimismo tener efectos negativos sobre el empleo y el
crecimiento en el corto plazo. En respuesta a estos argumentos, los anlisis econmicos resaltan
que el aumento en los costos enfrentados por los sectores intensivos en emisiones (o la misma
prdida de competitividad relativa de los sectores ms contaminantes) es parte de los requisitos
necesarios para que la estructura productiva tienda a una reestructuracin productiva hacia
industrias ms limpias. Esta puede producirse, ya sea a travs de un incremento en la
produccin de sectores menos contaminantes, o bien por medio de innovaciones tecnolgicas
hacia productos y procesos ms limpios en las industrias contaminantes. Sin embargo, debe
reconocerse que los costos impuestos en dicha transicin o reestructuracin pueden implicar que
la elevacin de objetivos ambientales enfrenten oposicin poltica.

II.iv. Evolucin en el tiempo de los instrumentos de poltica ambiental

La nocin de eficiencia tambin puede aplicarse en una dimensin temporal. Desde este punto de
vista, es aconsejable aplicar instrumentos de poltica ambiental que exploten las oportunidades de
reduccin de emisiones a menor costo en un primer momento. En este sentido, resulta a simple
vista paradjico que en la experiencia de los pases desarrollados se hayan aplicado estndares
tecnolgicos o normas de emisin en una primera etapa de control de las emisiones industriales, y
que slo posteriormente se hayan introducido instrumentos econmicos (tales como impuestos o
permisos negociables) o de promocin de la produccin limpia.

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En los hechos, la experiencia es ms compleja. Por un lado, el uso de instrumentos econmicos

ha sido introducido junto con otros instrumentos tradicionales o nuevos (tales como regulaciones,
subsidios a la innovacin tecnolgica o acuerdos voluntarios). Por otra parte, vale recordar que la
evolucin de la poltica ambiental en un sentido temporal tambin ha implicado objetivos
ambientales cada vez ms ambiciosos y cubriendo un nmero mayor de problemas ambientales.
En virtud de ello, vale destacar que las normas ambientales introducidas inicialmente muchas
veces respondieron a criterios mnimos basados en consideraciones ligadas a la salud de la
poblacin pero luego se han extendido a preservar la calidad de ciertos hbitats, ciertas especies,
etc.. Desde esta perspectiva, es claro que ante una creciente ambicin en los objetivos
ambientales y la creciente consideracin de objetivos de eficiencia en virtud de los costos
crecientes de control ambiental, se ha prestado mayor atencin tanto al uso de instrumentos
econmicos como a los de promocin de la produccin limpia.

III. Evaluacin de los nuevos instrumentos de poltica ambiental

Pasando a considerar los nuevos instrumentos de poltica ambiental, cabe destacar que en
comparacin con los instrumentos tradicionales (que habitualmente son analizados en los libros
de texto de economa ambiental) los primeros han sido menos estudiados desde un punto de vista
econmico. Sin embargo, algunos elementos disponibles sugieren que el uso de acuerdos u otros
instrumentos voluntarios ya sea para reducir las emisiones o para la promocin de la produccin
limpia presentan una gran ventaja de flexibilidad con respecto a instrumentos tradicionales. Sin
embargo, su xito (es decir, su capacidad para alcanzar un objetivo dado de poltica ambiental)
depende, en gran medida, de la presencia de instituciones muy fuertes para garantizar sus efectos
benficos en trminos de difusin de informacin, su cumplimiento, transparencia y credibilidad.

Lamentablemente no existen an suficientes evaluaciones finales de los efectos de distintos tipos

de AVs o de instrumentos de promocin de la produccin limpia como para extraer conclusiones
generales en cuanto a su eficiencia. Sin embargo, la informacin disponible a travs de estudios
de caso y de trabajos comparativos permite destacar algunos elementos.

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Las preocupaciones sobre el cumplimiento y transparencia de los AV son particularmente

relevantes en el caso de acuerdos colectivos que reemplazan leyes ambientales, en especial en
vista de las escasas posibilidades de enforcement (es decir de garantizar la implementacin de los
objetivos por parte de las empresas). En este sentido, la evidencia terica y emprica destaca la
importancia de:

a) Una amenaza de legislacin o instrumentos alternativos puede contribuir a alcanzar

compromisos ambiciosos en las negociaciones con la industria, aunque no puede garantizarse que
una mayor amenaza garantice objetivos negociados ms ambiciosos.

Un ejemplo tpico es el de los AV para la reduccin de residuos slidos a travs del reciclaje de
productos o embalajes al final del ciclo de vida en Francia y en Alemania. En ambos casos, el
desafo de poltica impuesto por la incertidumbre referida a las posibilidades de reciclaje de
ciertos materiales y la falta de mecanismos para garantizar el acceso de los productores al
material reciclado, ha sido enfrentado a travs de acuerdos voluntarios. En el caso de los
embalajes, el AV involucra al poder pblico y a un conjunto de empresas (productores finales
usuarios de embalajes, productores de embalajes y los productores de materiales), determinando
la creacin de un organismo encargado de la recoleccin de materiales a reciclar (DSD en
Alemania y Eco-emballages en el caso francs), as como tasas de reciclaje por cada tipo de
material y plazos de aplicacin de porcentajes mnimos de reciclaje para cada material. En el
caso del reciclaje de autos al final de su ciclo de vida, el AV involucra la cooperacin de las
terminales, los autopartistas, los productores de metales y plsticos y los chatarreros. En ambos
casos, el compromiso de la industria se alcanz frente a la amenaza de la implementacin de otras
regulaciones ambientales (en particular, la existencia de proyectos de ley estableciendo reglas de
responsabilidad legal de reciclado recayendo sobre los productores finales en ambos pases) que
impondran a las empresas costos muy altos.

b) La participacin de terceras partes involucradas en la fijacin de objetivos y/o en el

seguimiento del AV. Tanto desde una perspectiva terica como prctica, se ha destacado el riesgo
de captura del regulador o de dejar de lado a algunos actores relevantes en el proceso de
definicin de polticas (cuando no participa el Congreso en la definicin de objetivos, o las
ONGs).

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Varios trabajos tericos han destacado que los acuerdos voluntarios pueden surgir de motivos
muy alejados de la eficiencia. En particular, pueden ser el producto de desacuerdos entre distintas
ramas del gobierno en cuanto a los objetivos ambientales (y podran por ejemplo llevar a un
gobierno pro-industria a firmar AV slo a fin de evitar la sancin de normas ambientales muy
ambiciosas por el parlamento). Asimismo, la presencia de grupos ambientalistas podra llevar al
gobierno a la firma de AV poco ambiciosos, orientados a involucrar a las cmaras industriales en
la responsabilidad de la fijacin y el enforcement de objetivos ambientales (a fin de evitar las
crticas de los grupos ambientalistas). En este sentido resulta importante garantizar una amplia
participacin de actores sociales en las negociaciones tendientes a fijar los objetivos de los AV
para legitimar los objetivos y evitar los estmulos a su distorsin.

En cuanto a la evidencia emprica, a menudo se destaca que en el caso de Holanda, tres elementos
han contribuido a la credibilidad de los AV negociados: 1) la fijacin de objetivos globales de
poltica ambiental por el parlamento; 2) la inclusin de objetivos individuales que permiten su
enforcement, y 3) la publicacin de informes anuales sobre la performance sectorial. En el caso
de Japn, en cambio, las preocupaciones sobre la falta de transparencia de los acuerdos han
llevado a la inclusin de ONGs en las negociaciones de los AV. Asimismo, la fijacin de
objetivos intermedios permite la evaluacin de la performance industrial frente a los
compromisos adoptados y eventualmente una adaptacin de los objetivos.

c) Cabe destacar que, por motivos legales, en muchos pases los acuerdos voluntarios firmados
por un conjunto de firmas no puedes ser sujetos a enforcement y control debido a su carcter
colectivo y voluntario. Esto sugiere la necesidad de fijar objetivos individuales para evitar
conductas de "free riding". Sin embargo, en casos donde una cmara industrial participa en el
acuerdo y donde sta tiene capacidad de "castigar" el incumplimiento de las firmas, la fijacin de
objetivos individuales no es tan imprescindible para garantizar el enforcement.

En contraste, cuando los AV adoptan la forma de programas voluntarios (que generalmente

implican compromisos individuales de las firmas, en el marco de legislacin vigente), se obtiene
en general un resultado mucho ms interesante en trminos de su aceptabilidad pblica y las
posibilidades de enforcement. En particular, los compromisos individuales pueden complementar
los colectivos, facilitando el enforcement, an en los casos en que la legislacin no permite

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contratos entre el gobierno y las empresas. Las experiencias japonesa y holandesa muestran que
la inclusin de los trminos del AV en las autorizaciones municipales de operacin brinda un
mecanismo sencillo y efectivo para el enforcement. Sin embargo, esto tambin requiere la
cooperacin de las provincias y municipalidades y el gobierno nacional durante las
negociaciones.

Enseanzas adicionales de la promocin de la eficiencia energtica a travs de AV en Europa

Durante los aos 1990, la mayor parte de los pases europeos han aplicado acuerdos voluntarios
para la reduccin de gases de efecto invernadero. En general se trata mayormente de acuerdos
voluntarios que promueven la produccin limpia en el sentido de que sus objetivos estn
fijados en trminos de mejora de la eficiencia energtica (y no de reduccin de emisiones de
dixido de carbono, por ejemplo).

Dichos acuerdos voluntarios presentan un grado muy variable de ambicin en sus objetivos. En
Suecia, por ejemplo, el programa voluntario ofrecido a las empresas no va ms all de la
preparacin para la certificacin (bajo normas ISO 14001 o EMAS) de los sistemas de gestin
energtica de las empresas.

El programa voluntario dans, en cambio, ofrece a las firmas muy intensivas en energa la
posibilidad de reducir la tasa de impuesto a las emisiones de dixido de carbono, a cambio de un
compromiso empresario que incluye:

a) la realizacin de una auditora ambiental,

b) la identificacin de proyectos de inversin en eficiencia energtica,

c) la realizacin de todo proyecto de inversin en eficiencia energtica con un perodo de

retorno inferior a 4 aos,

d) la introduccin de un sistema de gestin energtica.

En los acuerdos negociados franceses y alemanes, el organismo pblico relevante negoci con las
cmaras industriales de las principales industrias intensivas en energa, una mejora en la
eficiencia energtica (a cambio de la no introduccin de medidas alternativas de poltica
ambiental en el rea, por ejemplo, impuestos a las emisiones de dixido de carbono). Los

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estudios de caso disponibles sugieren que las cmaras industriales tuvieron bastante libertad para
fijar los objetivos de mejora de eficiencia energtica, frente a organismos reguladores con escasa
informacin sobre las posibilidades de mejorar la eficiencia energtica en cada caso y con poco
poder de amenaza de una regulacin alternativa exigente en la materia (debido a la preocupacin
manifestada por los gobiernos en cuanto al impacto competitivo potencial de polticas muy
ambiciosas para reducir las emisiones de dixido de carbono).

En el caso holands, los AV sobre eficiencia energtica introducidos a principios de los aos
1990 bsicamente proveyeron un medio para implementar el objetivo ya aprobado por el
parlamento en 1989 de reducir las emisiones industriales de CO2 en un 5% en el perodo 1989-
2000. Por un lado hubo una negociacin sectorial sobre los plazos y objetivos en trminos de
mejora de la eficiencia energtica (que redund en la adopcin casi generalizada de un objetivo
de mejora de la eficiencia energtica por unidad de producto en un 20% entre 1989 y 2000). Por
otro lado, hubo una exploracin de las posibilidades tcnicas de alcanzar dicha mejora sector por
sector. Asimismo y en cuanto al enforcement, pesaba a nivel de cada empresa el compromiso de
hacer una auditora ambiental y de presentar un plan de mejora de la eficiencia energtica
(inversiones), requeridos para la renovacin de permisos de operacin.

Las evaluaciones disponibles sugieren que slo en el caso holands y dans las mejoras de la
eficiencia energtica resultantes de los AV estuvieron por encima de lo que hubiera ocurrido
tendencialmente en la industria (por ejemplo, las empresas prolongaron el perodo de repago
usualmente requerido para aceptar un proyecto de inversin en eficiencia energtica). En los
otros casos (Suecia, Alemania, Francia) aparece que las empresas slo implementaron medidas
de mejora en la eficiencia energtica que resultaban rentables a nivel privado. Desde este punto
de vista, los AV han sido caracterizados como no ambiciosos.

En el caso francs, adems de la falta de una amenaza creble de legislacin alternativa, dos otros
factores contribuyeron a una escasa ambicin de los objetivos de los acuerdos negociados:

a) la escasa magnitud (y superposicin de pequeos programas) de los incentivos (subsidios,

financiamiento, etc.) para la inversin en eficiencia energtica (otorgados por la agencia
francesa para el medio ambiente y la energa ADEME-) y

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b) la falta de coordinacin institucional entre las polticas de fomento de la produccin limpia y

la eficiencia energtica (a cargo de la ADEME) y las polticas de reduccin de emisiones de
dixido de carbono de origen industrial (a cargo del Ministerio del Medio Ambiente). Si los
instrumentos de incentivo a la inversin en eficiencia energtica se hubieran fortalecido y
combinado con la negociacin de los objetivos de los AV, probablemente los objetivos
alcanzados hubieran sido ms ambiciosos.

Las enseanzas de la evaluacin de estos esfuerzos de promocin de la produccin limpia pueden

resumirse en 5 puntos:

1) Las empresas intensivas en energa tienen sus propios incentivos para desarrollar tecnologas
ms eficientes en su uso de energa (en especial en sus principales procesos de produccin) y
para difundirlas y adoptarlas una vez disponibles. Asimismo, los esfuerzos de las firmas para
desarrollar un sistema de gestin energtica slo pueden responder a incentivos derivados del
mercado en que operan o de su inters de mejorar su entrada en mercados de exportacin
exigentes. Los acuerdos voluntarios o la promocin de la produccin limpia no alteran
dichas decisiones (o el inters/convencimiento de las firmas para encararlas) ms que
mnimamente.

2) La evaluacin a priori de las posibilidades de mejorar la eficiencia energtica a nivel de

empresas e industrias puede contribuir a posteriori a juzgar los resultados obtenidos bajo un
AV u otro mecanismo de promocin de la eficiencia energtica. Para ello se requiere la
presencia de un organismo tcnico de la rbita pblica suficientemente poderoso (en trminos
de recursos para evaluar el potencial de dichos instrumentos, con buena llegada a las
firmas, y con capacidad de instrumentar incentivos por ej. subsidios a la inversin-).

3) Los programas ms ambiciosos en sus objetivos (tales como los programas daneses y el AV
holands) suelen implicar altos costos de monitoreo, control y evaluacin de la performance
de los programas. De acuerdo a la escasa evidencia disponible, no puede decirse que los
acuerdos voluntarios impliquen bajos costos administrativos.

4) An los programas ms ambiciosos no alcanzan a fijar un tope a las emisiones en valor

absoluto (dado que la eficiencia energtica suele medirse en trminos especficos, es decir,

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por unidad de producto). De hecho, tanto en Holanda como en Dinamarca, las emisiones
agregadas de dixido de carbono crecieron durante los aos 1990 pese a la mejora en la
eficiencia energtica (lo cual se debi a un gran aumento de la produccin industrial en
dichos aos).

5) Finalmente, cabe destacar que las polticas de promocin de la produccin limpia suelen
presentarse a las empresas como identificando mejoras rentables de mejora en su
performance ambiental. Es decir, que una evaluacin a posteriori del impacto de dichas
medidas de promocin slo mostrarn mejoras que podran catalogarse como business as
usual (es decir, las empresas podran haberlas encarado an en ausencia de intervencin
pblica). Incluso, cabe destacar que las empresas tienen sus propios criterios (o an
prejuicios) para seleccionar las iniciativas que son rentables, y por ello a veces puede aparece
paradjico que la promocin de mejoras que pueden ser rentables para las firmas no
encuentre eco en las mismas.

IV. La regulacin de la contaminacin industrial en Argentina: puntos

principales

1) La poltica ambiental en Argentina se basa casi exclusivamente en instrumentos regulatorios,

en general bajo la forma de estndares de calidad del medio, aunque ocasionalmente se han
cobrado cargos por efluentes (pero basados en una idea de cubrir costos de depuracin y no
de reflejar externalidades negativas de las emisiones).

2) Ms en general, la definicin de los objetivos de calidad ambiental no ha respondido a un

criterio econmico de anlisis costo-beneficio de las externalidades ambientales negativas y
los costos de reduccin de las emisiones. En cambio, los estndares adoptados han sido
copiados de aquellos aplicados en pases desarrollados. En ese sentido, las sucesivas
actualizaciones de las normativas locales han seguido muchas veces automticamente los
avances en las mejores tecnologas disponibles (BATNEEC) en los pases desarrollados, sin
mayor adaptacin al contexto local.

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3) Otra particularidad de la poltica ambiental argentina es que, a diferencia de lo que ocurre en

los pases desarrollados, no reconoce particularidades sectoriales, sino que las regulaciones
ambientales son definidas a nivel horizontal.

4) Tradicionalmente, las leyes ambientales han sido dictadas a nivel provincial, y su

reglamentacin a nivel municipal, creando varias situaciones de vaco regulatorio. En
contraste, la introduccin de leyes de carcter nacional, ha generado una considerable
superposicin jurisdiccional y no pocas dificultades de aplicacin. En este sentido, la nueva
constitucin ha incluido la obligacin de establecer presupuestos mnimos de proteccin
ambiental a nivel nacional, lo cual sugiere que la necesidad de aclarar el problema
jurisdiccional se vuelve ms crtica hacia el futuro.

5) Adicionalmente, el caso argentino se caracteriza por la falta de enforcement de las

regulaciones ambientales. Ella se debe en parte a la falta de recursos tcnicos y financieros de
las municipalidades (quienes son en muchos casos las encargadas de la implementacin), pero
tambin a la existencia de normativas no adaptadas a la realidad local e industrial que las
vuelve de imposible aplicacin, ya que podra significar un cierre masivo de plantas
industriales (en particular de pequeas y medianas industrias en el conurbano bonaerense), y
por ende, un costo social inaceptable.

V. Potencial/limitaciones de la promocin de la produccin limpia dentro de

una reforma de poltica ambiental en Argentina

Slo algunos puntos tentativos para discusin son esbozados en este sentido.

El inters de adoptar instrumentos de poltica que exploten el potencial de reducir la

contaminacin a bajo costo y que puedan proporcionar mayor flexibilidad con respecto a la
normativa vigente resulta casi obvio en el actual contexto argentino.

La posibilidad de utilizar una combinacin de instrumentos nuevos y tradicionales, como

por ejemplo instrumentos econmicos con AV para la promocin de la produccin limpia (es
decir, la empresa podra elegir entre pagar un impuesto o participar en un AV implicando una

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Documento preliminar para discusin

serie de iniciativas de produccin limpia) sera interesante, ya que permitira por ejemplo,
darle un marco claro de enforcement al uso de instrumentos voluntarios.

La experiencia europea nos muestra hasta qu punto el xito del uso de AV o de la promocin
de la produccin limpia depende de un organismo pblico con capacidad para hacer una
evaluacin tcnica del potencial para reducir la contaminacin (emisiones) a travs de la
introduccin de produccin limpia, conocedor de los incentivos reales de las empresas para
encararlos y con capacidad de reforzarlos (por ej. a travs de subsidios o de crditos a bajo
costo) si fuera necesario.

El uso de una combinacin de instrumentos requiere una alta capacidad regulatoria en

trminos de recursos para monitoreo, poder de polica, evaluacin de los resultados a tiempo
para introducir mejoras en caso de que los objetivos estn en riesgo de no ser alcanzados, etc.

Los dos puntos anteriores sugieren, en principio, que el uso de nuevos instrumentos de poltica
ambiental requiere gran capacidad regulatoria en materia ambiental e industrial, lo cual
lamentablemente no ha sido la tradicin en Argentina. Sin embargo, la experiencia en los
pases desarrollados nos muestra una gran variedad de diseo y de resultados de la
introduccin de AV y de promocin de la produccin limpia y parece interesante evaluar qu
tipo de diseo sera ms adaptado a las condiciones locales.

Parecera necesario, entonces, explorar ms detalladamente que potencial existe para el uso de
distintos instrumentos flexibles y de promocin de la produccin limpia que puedan articularse
en las reas prioritarias de poltica ambiental en Argentina, de modo de mejorar la
performance empresaria en materia de emisiones a bajo costo, teniendo en cuenta las
restricciones de recursos e institucionales que enfrenta la Secretara de Ambiente y Desarrollo
Sustentable.

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Documento preliminar para discusin

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