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Aula 01

Direito Administrativo p/ TST 2017 (Analista Judicirio - rea Judiciria) - Com


Videoaulas

Professor: Erick Alves


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Ol pessoal!

Na aula de hoje estudaremos os princpios da Administrao


Pblica. Seguiremos o seguinte sumrio:

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O direito no se resume a um conjunto de palavras escritas num


dispositivo legal. Ele mais que isso. Na verdade, o direito exprime em
normas jurdicas os valores reputados como dignos de proteo pela
sociedade. Por exemplo, a liberdade, antes de ser um direito previsto na
Constituio, um valor amplamente aceito pelos indivduos como
indispensvel dignidade humana.
As normas jurdicas que expressam esses valores podem ser
classificadas em duas categorias bsicas: regras e princpios.
As regras contemplam previses de conduta determinadas e
precisas. Ou seja, entre vrias alternativas de conduta, as regras
determinam como os sujeitos devem ( obrigatrio), no devem (
proibido) ou podem ( facultado) conduzir-se1.
Exemplo de uma regra o comando do art. 2 da Lei n 8.666/1993,
pelo qual as compras e alienaes da Administrao Pblica, quando
contratadas com terceiros, sero necessariamente precedidas de
licitao, ressalvadas as hipteses previstas na referida lei. Assim, ao
efetuar uma compra para a Administrao, o agente pblico deve
necessariamente observar a regra prevista na lei, isto , deve realizar
licitao prvia a menos que se depare com alguma das hipteses de
exceo tambm previstas na lei. Nesse caso, a ponderao entre fazer ou
no a licitao j foi feita pelo legislador: cumpre ao agente apenas
cumprir a regra.
Os princpios, por sua vez, determinam o alcance e o sentido das
regras, servindo de parmetro para a exata compreenso delas e para a
prpria produo normativa. Eles no se restringem a fixar limites ou a
fornecer solues exatas, e sim consagram os valores a serem atingidos.
Dessa forma, os princpios no fornecem soluo nica, mas propiciam um
elenco de alternativas, exigindo, por ocasio de sua aplicao, que se
escolha por uma dentre diversas solues.
Por exemplo, um dos princpios que regem as licitaes pblicas o
da igualdade entre licitantes. Por esse princpio, no admitido o
estabelecimento de condies que impliquem preferncia a favor de
determinados licitantes em detrimento dos demais. A igualdade entre os
licitantes, portanto, um valor a ser perseguido na produo e na
aplicao das regras da licitao. Assim, caso determinado agente
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pblico responsvel por elaborar um edital de licitao se depare com
situao na qual inexista regra jurdica a apontar de maneira evidente a
soluo, ele deve analisar as circunstncias do caso concreto, ponderar as
diversas possibilidades e, enfim, adotar providncia que no prejudique a
igualdade entre os licitantes. As solues podem, ento, variar em cada
caso, mas devem ser sempre motivadas ou justificadas pela aplicao do
princpio.
Carvalho Filho assevera que as regras so operadas de modo
disjuntivo, vale dizer, o conflito entre elas dirimido no plano da
validade: havendo mais de uma regra aplicvel a uma mesma situao,
apenas uma delas dever prevalecer.
Para o conflito entre as leis, por exemplo, vale o entendimento de
que a norma superior prevalece sobre a inferior (a Constituio
prevalece sobre as leis e estas sobre os decretos e assim por diante). Se
equivalentes, em termos de hierarquia, aplica-se a lei mais nova sobre a
antiga (critrio cronolgico ou da anterioridade). Por fim, existe ainda o
critrio da especialidade, em que lei especial derroga lei geral.
Os princpios, ao contrrio, no se excluem na hiptese de conflito:
dotados que so de determinado valor ou razo, o conflito entre princpios
deve ser resolvido mediante a ponderao de valores (ou ponderao
de interesses).
A ponderao possvel porque os princpios, ao contrrio das regras,
no possuem hierarquizao material entre si, vale dizer, no h
princpio mais ou menos importante, todos se equiparam.
Um exemplo de ponderao entre princpios pode ser encontrado na
jurisprudncia do STJ 2 . Na ocorrncia de ilegalidade dever da
Administrao e do Judicirio anular o ato administrativo ilegal (princpio
da legalidade). No entanto, possvel o princpio da legalidade ceder
espao para o princpio da segurana jurdica, nos casos em que a
manuteno do ato ilegal causar menos prejuzos que a sua anulao
(fenmeno da estabilizao dos efeitos do ato administrativo).
E como trazer esses conceitos para o objeto do nosso estudo?
Conforme ensina Maral Justen Filho, a estruturao do Direito
Administrativo produzida pela Constituio, a qual delineia os
princpios fundamentais, indica as situaes em que ser indispensvel a

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existncia de regras e fornece as diretivas de desenvolvimento do
sistema normativo.
Portanto, alm das inmeras regras aplicveis ao Direito
Administrativo, a maioria positivada nas leis que veremos no decorrer do
curso, os princpios tambm orientam o estudo e a aplicao desse ramo
do direito, talvez em grau at maior, eis que os princpios constituem as
bases, os alicerces, os valores fundamentais do sistema de regras. Alis,
alguns doutrinadores defendem que ofender um princpio seria pior que
transgredir uma regra. Celso Antnio Bandeira de Melo, por exemplo,
afirma que a desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um
especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos.
Enfim, estabelecidas as diferenas conceituais entre regras e
princpios, vamos ento, nesta aula, nos ocupar apenas do estudo dos
princpios bsicos que regem a Administrao Pblica.

99;;[;9;

Como dito, os princpios desempenham papel relevante para o Direito


Administrativo, permitindo Administrao e ao Judicirio estabelecer o
necessrio equilbrio entre as prerrogativas da Administrao e os direitos
dos administrados3.
Lembre-se de que o regime jurdico-administrativo, sistema que
d identidade ao Direito Administrativo, repousa sobre dois princpios
bsicos: o da supremacia e o da indisponibilidade do interesse pblico, os
quais fundamentam a bipolaridade desse ramo do direito: as
prerrogativas e restries concedidas Administrao.
Tais princpios no so especficos do Direito Administrativo, pois
informam todos os ramos do direito pblico, mas so essenciais, porque,
a partir deles, constroem-se todos os demais princpios e regras que
integram o regime jurdico-administrativo.
Os princpios que analisaremos adiante, derivados do binmio
supremacia/indisponibilidade do interesse pblico, so aplicveis a todo
sistema regido pelo Direito Administrativo. Por isso so chamados de
princpios bsicos ou gerais. Existem, contudo, outros princpios que
so de aplicao restrita, a exemplo dos princpios aplicveis a
determinados processos administrativos (oficialidade, gratuidade etc.), ou
apenas s licitaes (julgamento objetivo, vinculao a instrumento
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convocatrio etc.). Tais princpios sero estudados nas aulas que cuidam
das matrias a que se referem.
Os princpios bsicos da Administrao Pblica podem ser
subdivididos em princpios expressos e implcitos, a depender de
estarem ou no registrados de forma explcita no art. 37, caput da
Constituio Federal. Vejamos.

999

A Constituio Federal, no caput do art. 37, estabelece de forma


expressa alguns princpios bsicos que devem pautar a atuao da
Administrao Pblica:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes


da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia!e, tambm, ao seguinte: (...)

Importante perceber que tais princpios devem ser observados por


toda a Administrao Pblica, direta e indireta, de qualquer dos
Poderes, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.
Alis, at mesmo particulares que estejam no exerccio de
funo pblica, como as Organizaes Sociais que recebem recursos
pblicos para o desempenho de atividades de interesse geral, acham-se
obrigadas a observar os aludidos princpios4.
Assim, no existe exceo em relao observncia dos princpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
por parte da Administrao Pblica. Segundo Carvalho Filho, esses
princpios revelam as diretrizes fundamentais da Administrao, de modo
que s se poder considerar vlida a conduta administrativa que estiver
compatvel com eles.
A doutrina classifica como expressos apenas os princpios
enunciados no art. 37, caput da Constituio. Todos os demais, inclusive
os previstos nas normas infraconstitucionais5, so considerados princpios

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implcitos, uma vez que so decorrncia lgica das disposies da Carta
Magna.

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//)[[!

O princpio da legalidade estabelece que toda e qualquer atividade


da Administrao Pblica deve ser autorizada por lei. Em outras palavras,
diz-se que a Administrao s pode agir segundo a lei (secundum
legem), e no contra a lei (contra legem) ou alm da lei (praeter legem).
o princpio basilar do Estado de Direito, que se caracteriza pela
submisso do Estado s leis que ele prprio edita.
Lembre-se de que a lei o instrumento portador da vontade dos
cidados e que a Administrao tem o dever de satisfazer, de tornar
concreto o interesse geral. Portanto, o respeito legalidade deve
constituir diretriz bsica da conduta dos agentes pblicos, sob pena de
nulidade dos atos praticados, nulidade que pode ser decretada pela
prpria Administrao (autotutela) ou pelo Judicirio (desde que
provocado).
Uma distino clssica apresentada pela doutrina que, enquanto os
indivduos, no campo privado, podem fazer tudo o que a lei no veda
(princpio da legalidade geral, constitucional ou da reserva legal), o

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administrador pblico s pode atuar onde a lei autoriza (princpio da
legalidade estrita ou da legalidade administrativa).
Perceberam a diferena? Os indivduos, em suas atividades
particulares, tm liberdade para fazer qualquer coisa que a lei no proba;
j os agentes da Administrao s podem fazer o que a lei permite.
Segundo ensina Hely Lopes Meirelles, na Administrao Pblica no h
liberdade nem vontade pessoal. Os limites da ao estatal so dados
pela lei, que traduz a vontade geral.
Assim, o princpio da legalidade, quando visto sob a tica do setor
privado (reserva legal), caracteriza-se pela autonomia de vontade, e
est previsto como direito fundamental no art. 5, inciso II da
Constituio Federal: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei.
Quando visto sob a tica da Administrao Pblica, o princpio da
legalidade, previsto no caput do art. 37 da CF, caracteriza-se pela
restrio de vontade, no sentido de que os agentes administrativos s
podem agir se e quando a lei autorizar, isto , s podem atuar em
consonncia com a vontade geral (legalidade administrativa) e no com
suas pretenses pessoais.
Assim, ao contrrio dos particulares, no suficiente a ausncia de
proibio em lei para que a Administrao pblica possa agir; necessria
a existncia de uma lei que imponha (atuao vinculada) ou autorize
(atuao discricionria) determinada atuao administrativa.
No caso de atuao vinculada, o administrador
deve agir exatamente como prescreve a lei, sem
espao para escolhas; na hiptese de atuao
discricionria, a escolha possvel, mas deve
observar os termos, condies e limites impostos
pela lei.

Em razo dessa necessidade de plena obedincia lei, diz-se que a


funo administrativa se subordina legislativa. De fato, o exerccio
da funo administrativa depende do exerccio da atividade legislativa,
uma vez que a Administrao s pode fazer aquilo que a lei
antecipadamente autoriza.
Um ponto importante que princpio da legalidade
administrativa se refere lei em sentido amplo, ou seja, o
administrador no se sujeita apenas lei formal, aprovada pelo Poder
Legislativo. Mais que isso, a Administrao deve obedincia ao

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ordenamento jurdico como um todo, incluindo normas
regulamentares por ela mesmo editadas (decretos, portarias, instrues
normativas etc.), e tambm aos princpios constitucionais.
Vale ressaltar que o princpio da legalidade constitui uma das
principais garantias de respeito aos direitos individuais, pois
assegura que a atuao do Estado esteja limitada ao que dispuser a lei,
prevenindo quaisquer aes autoritrias ou abusivas tendentes a restringir
direitos.
Porm, existem situaes previstas na Constituio que podem
resultar em algum tipo de restrio ao princpio da legalidade. So elas:
!! Estado de defesa (CF, art. 136);

!! Estado de stio (CF, art. 137 a 139); e

!! Medidas provisrias (CF, art. 62).

Nesses casos, o Poder Executivo (e no a lei em sentido formal) pode


impor restries aos direitos individuais a fim de enfrentar questes
excepcionais, urgentes e relevantes.
Por fim, cumpre destacar as diferenas usualmente apontadas pela
doutrina entre os significados de legalidade e legitimidade. Enquanto
legalidade significa agir conforme o texto da lei, legitimidade denota
obedecer no s lei, mas tambm aos demais princpios administrativos,
como moralidade, honestidade, probidade administrativa e interesse
pblico. Conforme assevera Hely Lopes Meirelles cumprir simplesmente a
lei na frieza de seu texto [legalidade] no o mesmo que atend-la na
sua letra e no seu esprito [legitimidade]. V-se, ento, que o conceito
de legitimidade apresenta certa carga valorativa, sendo, assim, mais
abrangente do que o conceito de legalidade.
Existe ainda o princpio da juridicidade, que vem ganhado
destaque na doutrina moderna por buscar ampliar os conceitos
tradicionais do princpio da legalidade. Por juridicidade, deve-se entender
uma conjuno dos princpios da legalidade, da legitimidade e da
moralidade. Assim, passa-se a exigir que a atuao da Administrao,
alm de baseada em lei anterior, esteja voltada para os reais anseios da
coletividade (abrangendo o carter de legitimidade, mais amplo que o da
legalidade) e sempre atendendo moral6.

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Comumente, o princpio da impessoalidade admite seu exame sob


os seguintes aspectos7:
!! Dever de isonomia por parte da Administrao Pblica.

!! Dever de conformidade aos interesses pblicos.

!! Vedao promoo pessoal dos agentes pblicos.

A partir da primeira perspectiva, o princpio da impessoalidade


estabelece que os atos administrativos devem ser praticados tendo em
vista o interesse pblico, e no os interesses pessoais do agente ou de
terceiros. Impede, assim, que a Administrao beneficie ou prejudique
esta ou aquela pessoa em especial.
Nessa concepo, representa uma faceta do princpio da isonomia,
pois objetiva a igualdade de tratamento que a Administrao deve
dispensar aos administrados que se encontrem em idntica situao
jurdica, sem favorecimentos ou discriminaes de qualquer espcie.
por isso que a Constituio exige concurso pblico como condio
para o ingresso em cargo efetivo ou emprego pblico (CF, art. 37, II) ou a
realizao de licitao pblica para a contratao de obras, servios,
compras e alienaes (CF, art. 37, XXI). Tais institutos so formas de dar
oportunidades iguais a todos.

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Quanto segunda perspectiva (dever de conformidade aos interesses


pblicos), o princpio da impessoalidade se confunde com o princpio da
finalidade, o qual impe que o fim a ser buscado pelo administrador
pblico em suas atividades deve ser to-somente aquele prescrito pela lei,
ou seja, o fim legal, de interesse geral e impessoal. Nas palavras de
Hely Lopes Meirelles, o fim legal unicamente aquele que a norma de
Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma
impessoal.
Assim, qualquer ato praticado com objetivo diverso do interesse
pblico ser considerado nulo, por desvio de finalidade.
Entretanto, possvel que o interesse pblico coincida com o de
particulares, como normalmente ocorre nos atos administrativos negociais
e nos contratos pblicos. Nas compras efetuadas pela Administrao, por
exemplo, o Poder Pblico deseja adquirir e o empresrio deseja vender
determinado bem. Os interesses, portanto, so convergentes. Nesses
casos, permitido aliar a pretenso do particular com o interesse coletivo.
O que o princpio da impessoalidade probe a prtica de ato
administrativo sem interesse pblico envolvido.

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Em relao ao terceiro enfoque, o princpio da impessoalidade
veda a promoo pessoal do agente custa das realizaes da
Administrao Pblica.
Com efeito, as realizaes governamentais no devem ser atribudas
ao agente ou autoridade que as pratica. Estes apenas lhes do forma.
Ao contrrio, os atos e provimentos administrativos devem ser vistos
como manifestaes institucionais do rgo ou da entidade pblica. O
servidor ou autoridade apenas o meio de manifestao da vontade
estatal.
A prpria Constituio Federal contm uma regra expressa decorrente
desse princpio, ao proibir que conste nome, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos em
publicidade de atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos
pblicos (CF, art. 37, 1). O STF, inclusive, entende que essa vedao
atinge tambm qualquer meno ao partido poltico do administrador
pblico11.
Assim, uma obra realizada por determinado Municpio no poder ser
anunciada como obra do Sr. Fulano, Prefeito, ou da Sra. Ciclana,
Secretria de Obras, e nem mesmo do Partido XYZ, legenda poltica das
autoridades. Ao contrrio, a obra dever ser sempre tratada e anunciada
como obra do Municpio ou da Prefeitura, vedada qualquer aluso s
caractersticas dos agentes pblicos e respectivos partidos polticos,
inclusive eventuais smbolos ou imagens ligados a seus nomes.
Esse terceiro enfoque do princpio da impessoalidade, ao retirar a
responsabilidade pessoal dos agentes pblicos, permite que se reconhea
a validade dos atos praticados em nome da Administrao por agentes
cuja investidura no cargo venha a ser futuramente anulada (agente de
fato ou putativo).
Por exemplo, imagine uma situao em que determinado cidado de
boa-f obtenha certido negativa de dbitos perante a Receita Federal
emitida pelo servidor Fulano, e que, posteriormente, se verifique que o
aludido servidor foi investido no cargo de forma irregular (sem concurso
pblico, por exemplo). Nesse caso, pela aplicao do princpio da
impessoalidade, tem-se que a certido obtida pelo cidado no foi emitida
pelo servidor Fulano, e sim pela Receita Federal, de modo que o
documento no poderia ser declarado invlido em razo da situao
irregular do servidor. Em outras palavras, a perda da competncia do
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agente pblico no invalida os atos praticados por este agente enquanto
detinha competncia para a sua prtica. Ressalte-se, porm, que aos atos
dos agentes de fato so vlidos apenas se praticados perante terceiros
de boa-f.
Por fim, vale saber que o princpio da impessoalidade encontra-se
implcito na Lei 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal), nos
dois sentidos assinalados, pois a lei exige que se observe, nos processos
administrativos, a objetividade no atendimento ao interesse pblico,
vedada a promoo pessoal de agentes ou autoridades, e, ainda, a
interpretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim pblico a que se dirige12.

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O princpio da moralidade impe a necessidade de atuao tica


dos agentes pblicos, traduzida na capacidade de distinguir entre o que
honesto e que desonesto. Liga-se ideia de probidade e de boa-f.
O princpio da moralidade corresponde noo de bom
administrador, que no somente deve ser conhecedor da lei, mas
tambm dos princpios ticos regentes da funo administrativa, porque,
como j diziam os romanos, nem tudo que legal honesto.
Exige-se, assim, que os agentes pblicos, sobretudo aqueles que
ocupam posies mais elevadas, tenham conduta impecvel, ilibada,
exemplar, pautada pela lealdade, boa-f, fidelidade funcional e outros
aspectos atinentes moralidade.
Segundo Hely Lopes Meirelles, a denominada moralidade
administrativa no se confunde com a moralidade comum.
Com efeito, a doutrina enfatiza que a moralidade administrativa
independe da concepo subjetiva, isto , da moral comum, da ideia
pessoal do agente sobre o que certo ou errado em termos ticos. Na
verdade, o que importa a noo objetiva do conceito, ou seja, a
moralidade administrativa, passvel de ser extrada do conjunto de normas
concernentes conduta de agentes pblicos existentes no ordenamento
jurdico, relacionada ideia geral de boa administrao.
verdade que moralidade administrativa se trata de um conceito
indeterminado, tais como bem comum e interesse pblico, ainda que
se reconhea a possibilidade de extra-lo do conjunto de normas que
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versam sobre a conduta dos agentes pblicos. Embora seja um conceito
indeterminado, no deixa de ser considerado um conceito objetivo,
passvel de avaliao e controle.
Por essa caracterstica objetiva, reforada inclusive pela previso
expressa no caput do art. 37 da CF, a moralidade vista como aspecto
vinculado do ato administrativo, sendo, portanto, requisito de validade
do ato. Assim, um ato contrrio moralidade administrativa deve ser
declarado nulo, podendo essa avaliao ser efetuada pela prpria
Administrao (autotutela) ou pelo Poder Judicirio (desde que
provocado).

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A Constituio Federal prdiga em dispositivos relacionados


moralidade administrativa. Por exemplo, no art. 37, 4, dispe que os
atos de improbidade administrativa so punidos com a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e
o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei.

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De acordo com o Dicionrio Aurlio (eletrnico), probidade diz
respeito integridade de carter, honradez, ou seja, conceito
estreitamente correlacionado com o de moralidade administrativa.
Alm disso, no art. 14, 9, ao tratar de voto e eleies, a CF coloca
a probidade administrativa e a moralidade para o exerccio do
mandato como objetivos a serem alcanados pela lei que estabelecer os
casos de inelegibilidades.
No plano legal, a Lei 9.784/1999 refere-se aos conceitos de
moralidade ao prescrever que nos processos administrativos sero
observados, entre outros, os critrios de atuao segundo padres
ticos de probidade, decoro e boa-f13.
Mais recentemente, foi editada a Lei 12.813/2013, que dispe sobre o
conflito de interesses no Poder Executivo federal, tratando do
relacionamento entre setor pblico e privado e os interesses subjacentes.
Outra norma relevante o Cdigo de tica do servidor pblico civil
federal (Decreto 1.171/1994), o qual dispe que o servidor pblico no
poder jamais desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no
ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o
conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas
principalmente entre o honesto e o desonesto.
Ademais, a norma prescreve que a moralidade da Administrao
Pblica no se limita distino entre o bem e o mal, devendo ser
acrescida da ideia de que o fim sempre o bem comum. O equilbrio
entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor pblico, que
poder consolidar a moralidade do ato administrativo. Assim, v-se que
um parmetro bsico a ser utilizado para avaliar a moralidade de
determinada conduta verificar se o agente pblico teve for fim o
interesse comum, e no seus interesses pessoais.
De se destacar tambm a Smula Vinculante n 13 do STF14, a
qual veda expressamente a prtica do nepotismo (nomeao de
parentes para o exerccio de cargos pblicos), uma das formas mais
comuns de ofensa ao princpio da moralidade. A vedao estende-se
administrao direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios.

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No obstante a existncia das normas destacadas anteriormente, vale


destacar que, segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal
(STF) 15 e tambm do Superior Tribunal de Justia (STJ) 16 , a plena
efetividade da moralidade administrativa independe da existncia de
lei que proba a conduta reprovada.
A ausncia de norma especfica no
justificativa para que a Administrao atue em
desconformidade com o princpio da moralidade
administrativa.

Em outras palavras, para que se possa anular um ato ofensivo ao


princpio da moralidade, no precisa haver uma lei dizendo que tal
conduta desonesta ou mproba. Do contrrio, conforme esclarece Lucas
Furtado, teramos reduzido a moralidade legalidade, o que no o
propsito da Constituio Federal, que separa e distingue os dois
princpios.
O prprio caso do nepotismo um exemplo claro do que estamos
falando: no h uma lei formal que, expressamente, vede o nepotismo no
mbito de todas as esferas federativas. Mas, por ser uma prtica

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frontalmente ofensiva ao princpio da moralidade e a outros princpios
constitucionais, como impessoalidade, eficincia e igualdade, no
admitido que ocorra na Administrao Pblica.
Maria Sylvia Di Pietro assevera que o princpio da moralidade deve
ser observado no apenas pelo agente pblico, mas tambm pelo
particular que se relaciona com a Administrao. Nas licitaes pblicas,
por exemplo, so frequentes os conluios entre empresas licitantes para
combinar preos, prtica que caracteriza ofensa ao princpio em tela.
Por fim, registre-se que um importante meio disponvel a qualquer
cidado para provocar o controle judicial da moralidade administrativa a
ao popular, prevista no art. 5 da Constituio Federal nos seguintes
termos:

LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que


vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado
participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia;

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O princpio da publicidade impe Administrao Pblica o dever


de dar transparncia a seus atos, tornando-os pblicos, do
conhecimento de todos.
A publicidade necessria para que os cidados e os rgos
competentes possam avaliar e controlar a legalidade, a moralidade, a
impessoalidade e todos os demais requisitos que devem informar as
atividades do Estado. E isso bvio, pois no se pode avaliar aquilo que
no se conhece.
No por outra razo que a Constituio Federal assegura a todos o
direito de receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral (CF, art. 5, XXXIII).
E para que a sociedade possa exigir a transparncia das aes
governamentais, a Constituio Federal prev uma srie de institutos
jurdicos, a exemplo do habeas data (CF, art. 5, LXXII), mandado de
segurana (CF, art. 5, LXIX), direito de petio aos Poderes Pblicos
(CF, art. 5, XXXIV, a), direito obteno de certides em reparties
pblicas (CF, art. 5, XXXIV, b) e ao popular (CF, art. 5, LXXIII).
A Lei 9.784/1999, por sua vez, diz que nos processos administrativos
obrigatria a divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas
as hipteses de sigilo previstas na Constituio18.
Embora a transparncia seja a regra, o texto constitucional prev
algumas situaes em que o princpio da publicidade poder ser
restringido. So elas:
!! Segurana da sociedade e do Estado.

!! Quando a intimidade ou o interesse social o exigirem.

Como exemplo da primeira hiptese, tem-se o art. 5, XXXIII da CF,


pelo qual todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e
do Estado.
Quanto segunda situao, cite-se o art. 5, LX da CF, pelo qual a
lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais quando a
defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem.
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Repare, nos dispositivos constitucionais acima, que somente a lei
(em sentido formal) pode instituir regras de sigilo, sendo vedado
Administrao cria-las por meio de atos infralegais.
Detalhe importante que publicidade no se confunde com
publicao de atos.
A publicao, em regra, se refere divulgao em rgos oficiais e
outros meios de imprensa escrita (dirio oficial, boletim interno,
jornais contratados com essa finalidade), sendo, assim, apenas uma das
formas possveis de dar publicidade aos atos administrativos. Existem
diversos outros meios de publicidade, como por exemplo, notificao
direta, divulgao na internet e afixao de avisos.
Conforme assevera Hely Lopes Meirelles, a publicao que produz
efeitos jurdicos a do rgo oficial da Administrao, e no a
divulgao pela imprensa particular, pela televiso ou pelo rdio, ainda
que em horrio oficial. Assim, para que produzam efeitos jurdicos, os
atos precisam ser objeto de publicao em meio oficial.
Segundo o autor, por rgo oficial entende-se o dirio oficial das
entidades pblicas impresso ou pela forma eletrnica na internet -, a
internet, no endereo do rgo pblico e tambm os jornais
contratados para essas publicaes oficiais. Ademais, nos Municpios
em que no exista imprensa oficial, admite-se a publicao dos atos e leis
municipais por meio de afixao destes na sede da Prefeitura ou da
Cmara de vereadores, em conformidade com o disposto na Lei Orgnica
do Municpio.
No geral, a forma de divulgao do ato deve observar o que
prescreve a lei. Por exemplo, a Lei de Licitaes expressamente
determina a publicao de editais em dirios oficiais e em jornais de
grande circulao (art. 21). No caso de convite, uma das modalidades de
licitao, a lei requer to-somente a fixao do edital em local apropriado,
como um quadro de avisos (art. 22, III).
Quando a lei no define a forma de divulgao dos atos, o agente
pblico deve, primeiramente, avaliar se o ato produz efeitos internos ou
externos Administrao, a fim de que se escolha uma forma de
divulgao compatvel com o alcance dos efeitos do ato.
Assim, na hiptese de atos com efeitos externos, por alcanarem
particulares estranhos ao servio pblico, a regra a divulgao por meio
de publicao em dirios oficiais. Por exemplo, a nomeao de

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candidato aprovado em concurso pblico ato externo, no havendo lei
que indique expressamente a forma como deve ser divulgada. Assim, a
publicidade do ato de nomeao deve ser dada mediante publicao em
dirio oficial.
J a divulgao dos atos com efeitos internos no precisa ser feita
em dirio oficial, bastando que sejam publicados em veculos de
circulao interna, como boletins e circulares.
Frise-se: os atos internos devem ser divulgados. A diferena que
no precisam ser publicados em meios de divulgao externa. Por
exemplo, o deferimento de um pedido de licena capacitao de servidor
no precisa ser publicado no dirio oficial, mas apenas no boletim interno
do rgo.
Detalhe importante que a doutrina, modernamente, tem entendido
que a publicidade no considerada elemento de formao do ato
administrativo, ou seja, a publicidade no est ligada validade do ato.
Constitui, sim, requisito de eficcia, especialmente quando o ato deva
produzir efeitos externos ou implicar nus para o patrimnio pblico.
Dizer que a publicidade no elemento de formao do ato e sim
requisito de eficcia significa que desnecessrio anular um ato por no
ter sido publicado; o ato no publicado permanece vlido, mas sem
eficcia, vale dizer, sem produzir efeitos perante as partes e terceiros, o
que somente passar a ocorrer com a sua publicao.
Por exemplo, imagine que a Administrao tenha interesse em
remover determinado servidor para outra localidade a fim de adequar seu
quantitativo de pessoal. Ainda que o ato da Administrao seja
perfeitamente vlido, ou seja, emitido por agente compete, devidamente
motivado com justificativas legtimas etc., no ter eficcia sobre o
servidor a menos que se d publicidade ao ato, no caso, mediante
publicao no boletim interno do rgo ou entidade. Assim, o referido ato
de remoo pode at ser vlido, mas o servidor ter obrigao de se
mudar apenas a partir da sua publicao.

A publicidade no elemento de formao do


ato administrativo, e sim requisito de sua
eficcia.

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Conforme ensina Hely Lopes, os atos irregulares no se
convalidam com a publicao, nem os regulares a dispensam para
sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige. Ou
seja, como a publicidade no elemento de formao do ato, a publicao
em nada interfere na sua validade (os irregulares no deixam de ser
irregulares). J os atos vlidos (regulares), quando a lei assim exige,
necessitam ainda ser publicados para que passem a produzir efeitos.
Por fim, vale destacar que, para dar efetividade aos mandamentos
constitucionais relativos transparncia da Administrao Pblica, foi
promulgada a Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso Informao) com
incidncia sobre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
abrangendo administrao direta e indireta e, inclusive, entidades
privadas sem fins lucrativos beneficirias de recursos pblicos. A referida
lei passou a regular tanto o direito informao quanto o direito de
acesso a registros e informaes nos rgos pblicos. Por sua
importncia, ser estudada em aula especfica do nosso curso.

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O princpio da eficincia exige que a atividade administrativa seja


exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional, buscando-
se, assim, maior produtividade e reduo dos desperdcios de dinheiro
pblico.
Tambm denominado de princpio da qualidade dos servios
pblicos, o princpio da eficincia foi inserido na nossa Constituio a
partir da EC 19/1998, que tratou da chamada Reforma do Estado,
movimento que pretendia modernizar a mquina administrativa brasileira
mediante a implantao do modelo de administrao gerencial em
substituio ao modelo de administrao burocrtica, cuja nfase
recaa sobre o princpio da legalidade.
A ideia que, com a melhora da eficincia, o Estado seja capaz de
gerar mais benefcios, na forma de prestao de servios que
correspondam s necessidades da sociedade, com os mesmos recursos

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disponveis. A eficincia, alis, integra o conceito legal de servio
pblico adequado (Lei 8.987/199519).
Aps obter status constitucional, o princpio da eficincia passou a ser
verdadeiro dever constitucional da Administrao. Hely Lopes Meirelles
esclarece que esse dever de eficincia corresponde ao dever de boa
administrao da doutrina italiana que, embora tenha obtido status
constitucional a partir da EC 19/1998, desde muito j se achava
consagrado entre ns. De fato, o Decreto-Lei 200/1967 submete toda a
atividade do Executivo ao controle de resultado (arts. 13 e 24, V),
fortalece o sistema de mrito (art. 25, VII), sujeita a Administrao
indireta a superviso ministerial quanto eficincia administrativa (art.
26, III) e recomenda a demisso ou dispensa do servidor
comprovadamente ineficiente ou desidioso (art. 100).
Na Constituio Federal podem-se encontrar vrios exemplos de
desdobramentos do princpio da eficincia, dentre os quais:
"! Exigncia de avaliao especial de desempenho para aquisio da
estabilidade pelo servidor pblico e a perda do cargo do servidor estvel
mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma
de lei complementar, assegurada ampla defesa (CF, art. 41).

"! Exigncia de que os servidores pblicos participem de cursos de


aperfeioamento para que possam ser promovidos na carreira (CF, art.
39, 2).

"! Necessidade de a lei regulamentar a participao do usurio na


administrao pblica direta e indireta, regulando as reclamaes
relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a
manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao
peridica, externa e interna, da qualidade dos servios (CF, art. 37,
3);

"! Possibilidade de se ampliar a autonomia gerencial, oramentria e


financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta
mediante a celebrao de contratos de gesto, com a fixao de metas
de desempenho (CF, art. 37, 8);

"! Previso de que lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios discipline a aplicao de recursos oramentrios provenientes
da economia com despesas correntes em cada rgo, autarquia e
fundao, para aplicao no desenvolvimento de programas de
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qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento,
modernizao, reaparelhamento e racionalizao do servio
pblico, inclusive sob a forma de adicional ou prmio de produtividade
(CF, art. 39, 7).

Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, alm de ser um princpio a ser


observado pela Administrao, a eficincia do servio pblico tambm
um direito fundamental do cidado, vez que a Constituio Federal
assegura a todos, no mbito judicial e administrativo, a razovel
durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitao (CF, art. 5 LXXVIII). Tal dispositivo uma reao contra a
excessiva demora no andamento dos processos, tanto judiciais quanto
administrativos20.
Carvalho Filho assevera que uma ao eficiente pressupe o
atendimento a vrios requisitos, como produtividade, economicidade,
qualidade, celeridade, presteza, desburocratizao e flexibilizao.
Lucas Furtado destaca, ainda, a necessidade de planejamento dos
gastos pblicos.
Destaque-se que o princpio da eficincia no alcana apenas o
modo de atuao dos agentes pblicos, do qual se espera melhor
desempenho para lograr melhores resultados coletividade. Mais que
isso, a Administrao dever tambm observ-lo em relao ao modo de
organizar, estruturar e disciplinar seus servios administrativos
internos, recorrendo a modernas tecnologias, atualizando seus mtodos
de trabalho, adequando seus organogramas etc.
Portanto, v-se que o princpio da eficincia possui dois focos: um
voltado para a conduta do agente pblico e outro para a organizao
interna da Administrao.
Questo interessante diz respeito ao controle da observncia
ao princpio da eficincia.
Por um lado, certo que os controles internos administrativos
(de carter interno e processado pelos prprios rgos administrativos),
assim como o controle externo (a cargo do Legislativo, com o auxlio do

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Tribunal de Contas) podem exercer esse tipo de controle, a teor do que
dispe os artigos 70 e 74 da CF21.
A polmica, contudo, reside na possibilidade de o controle judicial
avaliar a eficincia das aes governamentais.
Carvalho Filho entende que o controle judicial da eficincia sofre
limitaes e s pode incidir em caso de comprovada ilegalidade.
Sobre o tema, o autor destaca formulao segundo a qual o Poder
Judicirio no pode compelir a tomada de deciso que entende ser de
maior grau de eficincia, nem invalidar atos administrativos invocando
exclusivamente o princpio da eficincia22. A ideia evitar que a atuao
dos juzes represente indevida interveno na esfera de competncia
constitucional atribuda aos rgos da Administrao.
J Lucas Furtado defende que possvel o Judicirio apreciar
atributos de eficincia, sob o argumento de que a adoo de solues
eficientes, morais, impessoais vinculante para o administrador, e no
pode se inserir em seu mbito de discricionariedade. Com isso, seria
possvel a apreciao pelo Poder Judicirio de um ato administrativo
quanto a sua eficincia, o que ensejaria, inclusive, a sua anulao.

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Da mesma forma que todos os outros princpios, a eficincia no


um valor absoluto e, por isso, no pode se sobrepor aos demais,
especialmente ao da legalidade.
Com efeito, a busca pela eficincia deve ser feita com observncia
aos procedimentos e parmetros previstos na lei. Assim, dentre as opes
de atuao previstas em lei, deve o administrador adotar aquela que
melhor satisfaa a todos os princpios da Administrao Pblica, dentre
eles o da eficincia. Por exemplo, a pretenso de se adiantar a entrega de
uma obra pblica no pode justificar o descumprimento dos preceitos e
etapas previstos na Lei de Licitaes.

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999[

Como j adiantamos, nem todos os princpios a que a Administrao


Pblica deve obedincia encontram-se explcitos na Constituio Federal.
Muitos deles esto expostos apenas nas normas infraconstitucionais,
enquanto outros no esto previstos formalmente em norma alguma, mas
so reconhecidos pela doutrina e pela jurisprudncia por serem
decorrncia lgica dos ditames da Carta Magna, possuindo, assim, a
mesma relevncia que os princpios expressos.
Vejamos, ento, alguns dos mais importantes princpios gerais
implcitos da Administrao Pblica.

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J tratamos desse princpio na aula anterior, mas vamos avanar um


pouco.
Como vimos, o princpio da supremacia do interesse pblico, tambm
chamado de princpio da finalidade pblica, caracterstico do regime
de direito pblico, sendo um dos dois pilares do regime jurdico-
administrativo.
Por supremacia do interesse pblico entende-se que, havendo um
conflito entre o interesse pblico e o privado, h de prevalecer o
interesse pblico, tutelado pelo Estado.
A lgica dessa supremacia que as atividades administrativas so
desenvolvidas pelo Estado para benefcio da coletividade. Assim, uma
vez que o indivduo faz parte da sociedade, seus interesses no podem,
em regra, se equiparar aos direitos do todo, aos direitos sociais.
O princpio da supremacia do interesse pblico fundamenta todas as
prerrogativas especiais de que dispe a Administrao como
instrumentos para a consecuo dos fins que a Constituio e as leis lhe
impem. Conforme ensina Maria Sylvia di Pietro, se ao usar de tais
prerrogativas, a autoridade administrativa objetiva prejudicar um inimigo

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poltico, beneficiar um amigo, conseguir vantagens pessoais para si ou
para terceiros, estar fazendo prevalecer o interesse individual sobre o
interesse pblico e, em consequncia, estar se desviando da finalidade
pblica prevista na lei. Da o vcio do desvio de poder ou desvio de
finalidade, que torna o ato ilegal.
Vemos a aplicao do princpio da supremacia do interesse pblico,
por exemplo, na desapropriao, em que o interesse pblico suplanta o
do proprietrio; no poder de polcia do Estado, por fora do qual de
estabelecem algumas restries s atividades individuais; na existncia
das clusulas exorbitantes nos contratos administrativos, que
possibilitam Administrao modificar ou rescindir unilateralmente o
contrato.
Lembrando que os direitos e garantias individuais devem ser
sempre respeitados, da resultando que o princpio da supremacia do
interesse pblico no absoluto. Com efeito, a atuao do Estado est
sujeita a limites, como a necessidade de observncia do devido processo
legal, do contraditrio e ampla defesa, da proporcionalidade, dentre
outros postulados. Assim, por exemplo, a desapropriao deve ser
precedida de indenizao justa e a restrio a direitos deve ser
proporcional ao fim desejado pelo Estado.
Aspecto importante do princpio da supremacia do interesse pblico
que ele no est diretamente presente em toda e qualquer atuao da
Administrao Pblica, mas apenas naquelas relaes jurdicas
caracterizadas pela verticalidade, em que a Administrao se impe
coercitivamente perante os administrados, criando obrigaes de forma
unilateral ou restringindo o exerccio de atividades privadas.
Quando, entretanto, a Administrao atua internamente, exercendo
suas atividades-meio, no h incidncia direta do princpio da
supremacia do interesse pblico, simplesmente porque no h obrigaes
ou restries que necessitem ser impostas aos administrados. De um
modo geral, o princpio da supremacia do interesse pblico tambm no
se manifesta quando a Administrao atua como agente econmico,
porque, nesses casos, a atuao da administrao Pblica regida
predominantemente pelo direito privado23.

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Ressalte-se, contudo, que ao menos indiretamente, o princpio da
supremacia do interesse pblico est presente em toda atuao estatal,
visto que a Administrao sempre se sujeita a determinados aspectos do
direito pblico, a exemplo da presuno de legitimidade, que impe
aos particulares o nus de provar eventuais vcios que entendam existir
no ato administrativo.
Maria Sylvia Di Pietro ensina que o princpio da supremacia do
interesse pblico, alm de vincular as atividades da Administrao,
tambm inspira o legislador no momento da elaborao das normas
de direito pblico, as quais, embora protejam reflexamente o interesse
individual (como as normas de segurana e sade pblica), tm o objetivo
primordial de atender ao interesse pblico, ao bem-estar coletivo.

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Como vimos na aula anterior, o princpio da indisponibilidade do


interesse pblico o outro pilar do regime jurdico-administrativo,
do qual derivam todas as restries especiais impostas atividade
administrativa.
Tal princpio se baseia no fato de a Administrao no ser dona dos
bens e interesses pblicos, cabendo-lhe to somente geri-los e conserv-
los em prol do verdadeiro titular, o povo.
Por no ser a dona, o interesse pblico indisponvel pela
Administrao, ou seja, a Administrao no pode fazer o que quiser com
ele. Ao contrrio, os agentes pblicos somente podem atuar quando
houver lei que autorize ou determine a sua atuao, e nos limites
estipulados por essa lei, a qual traduz a vontade geral.
Por essa razo que geralmente se associa o princpio da
indisponibilidade do interesse pblico ao princpio da legalidade, o qual,
como vimos, estabelece que toda a atuao da Administrao deve
atender ao estabelecido na lei, nico instrumento hbil a determinar o que
seja de interesse pblico.
Outra implicao do princpio indisponibilidade do interesse pblico
que os agentes da Administrao no podem renunciar ou deixar de
exercitar os poderes e prerrogativas a eles atribudos pela lei para a
promoo do bem comum.

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Maria Sylvia Di Pietro esclarece que, por no ser possvel
Administrao dispor dos interesses pblicos, os poderes que lhe so
atribudos tm o carter de poder-dever; so poderes que ela no pode
deixar de exercer, sob pena de responder pela omisso. Assim, a
autoridade no pode renunciar ao exerccio das competncias que lhe so
outorgadas por lei; no pode deixar de punir quando constate a prtica de
ilcito administrativo; no pode deixar de exercer o poder de polcia para
coibir o exerccio dos direitos individuais em conflito com o bem-estar
coletivo; no pode deixar de exercer os poderes decorrentes da
hierarquia; no pode fazer liberalidade com o dinheiro pblico. Cada vez
que ela se omite no exerccio de seus poderes, o interesse pblico que
est sendo prejudicado.
Perceba que a lei, ao atribuir determinadas prerrogativas aos agentes
pblicos, no o fez para a mera satisfao pessoal desses agentes, e sim
porque entendeu que esses poderes seriam necessrios para a
Administrao agir em prol do interesse pblico. Renunciar a essas
prerrogativas seria, portanto, atitude prejudicial ao alcance do bem
comum.
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino asseveram que o princpio da
indisponibilidade do interesse pblico est diretamente presente em
toda e qualquer atuao da Administrao Pblica, ao contrrio do que
ocorre com o princpio da supremacia do interesse pblico, que, de forma
direta, fundamenta essencialmente os atos de imprio do Poder Pblico,
nos quais ele se coloca em posio vertical em relao aos administrados.

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Esse princpio, segundo a professora Di Pietro, abrange dois


aspectos:
"! Presuno de verdade: diz respeito certeza dos fatos; presume-se que
os atos so verdadeiros.

"! Presuno da legalidade: presume-se, at prova em contrrio, que todos


os atos da Administrao Pblica so praticados com observncia das
normas legais pertinentes.

Em decorrncia da presuno de legitimidade ou de veracidade,


os atos administrativos, ainda que eivados de vcios, produzem efeitos
imediatos e devem ser cumpridos at que sejam oficialmente invalidados,
seja pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio.
Perceba que a presuno de legitimidade constitui apenas uma
presuno, de modo que ela admite provas em contrrio (trata-se,
ento, de uma presuno relativa ou juris tantum). O efeito de tal
presuno o de inverter o nus da prova, cabendo ao administrado
demonstrar a ilegalidade que entenda macular o ato.
Uma aplicao do referido princpio pode ser encontrada no art. 19,
inciso II, da Constituio Federal, o qual veda Unio, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios recusar f aos documentos pblicos.

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O princpio da motivao impe Administrao o dever de


justificar seus atos, sejam eles vinculados ou discricionrios 24 ,
explicitando as razes que levaram deciso, os fins buscados por meio
daquela soluo administrativa e a fundamentao legal adotada.

Tanto os atos administrativos vinculados


como os discricionrios devem ser
motivados.

Diz-se que, pela motivao, o administrador pblico justifica sua ao


indicando os pressupostos de fato (fatos que ensejam o ato) e os
pressupostos de direito (preceitos jurdicos que autorizam sua prtica).

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A motivao permite o controle da legalidade e da moralidade
dos atos administrativos. Por exemplo, o art. 24 da Lei 8.666/1993
apresenta uma lista de situaes nas quais a licitao dispensvel.
Assim, caso o administrador decida realizar uma contratao por dispensa
de licitao, dever motivar seu ato, indicando em qual das hipteses
previstas na lei a contratao se enquadra. Com essa motivao, os
rgos de controle tero condies de dizer se a deciso do gestor foi
tomada em conformidade com a lei ou se foi motivada por outras razes
menos nobres.
A motivao tambm assegura o exerccio da ampla defesa e do
contraditrio. Com efeito, o administrado ter melhores condies de se
justificar caso conhea os fundamentos da deciso que tenha afetado seu
direito.
Conforme esclarece Maria Sylvia Di Pietro, a motivao, em regra,
no exige formas especficas, podendo ser ou no concomitante com o
ato, alm de ser feita, muitas vezes por rgo diverso daquele que
proferiu a deciso.
Por exemplo, o STF reconhece a validade da chamada motivao
aliunde, prevista no art. 50, 1 da Lei 9.784/1999, pelo qual a
motivao pode consistir em declarao de concordncia com
fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas
que, nesse caso, sero partes integrantes do ato25. que muitas vezes a
autoridade administrativa, a ttulo de motivao, apenas faz meno aos
fundamentos apresentados em pareces ou instrues precedentes, sem
repeti-los no documento que formaliza seu ato.

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516.2.,/5/.=0!!

Como se v no quadro acima, em regra a motivao expressa, com


indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, necessria na prtica
de atos que afetam o interesse ou o direito individual do administrado.
Contudo, embora a motivao prvia ou concomitante seja a regra,
h certos atos cuja prtica dispensa a motivao. Cite-se, por
exemplo, a possibilidade de exonerao ad nutum (a qualquer tempo) de
um servidor ocupante de cargo em comisso (de chefia ou
assessoramento), como um Ministro de Estado. Nesse caso, a
Administrao eximida de apresentar motivao expressa, pois a
Constituio afirma que esses cargos so de livre nomeao e
exonerao.
Outro exemplo de situao que dispensa a motivao a
homologao de processo licitatrio, uma vez que a lei no exige expressa
justificao para a prtica desse ato.
Detalhe interessante que a motivao, conquanto no seja
mencionada no artigo 37 da CF, no um princpio absolutamente
implcito no texto constitucional. que a Constituio Federal exige
explicitamente que as decises administrativas dos tribunais e do
Ministrio Pblico sejam motivadas (conforme art. 93, inciso X da CF26,
aplicvel ao MP por fora do art. 129, 4 da CF).

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Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade muitas vezes


so empregados como sinnimos. Entretanto, parte da doutrina costuma
destacar algumas peculiaridades que os distinguiria. Vejamos.
O princpio da razoabilidade se destina a aferir a compatibilidade
entre os meios empregados e os fins visados na prtica de um ato
administrativo, de modo a evitar restries aos administrados que sejam
inadequadas, desnecessrias, arbitrrias ou abusivas.
Assim, no basta que o ato administrativo tenha uma finalidade
legtima. necessrio que os meios empregados pela Administrao
sejam adequados consecuo do fim almejado e, ainda, que sua
utilizao seja realmente necessria, especialmente quando se tratar de
medidas restritivas ou punitivas. Por exemplo, como vimos em tpico
anterior, seria razovel a lei exigir limites mnimos de altura para ingresso
no cargo de agente de polcia; porm, a mesma exigncia no seria
razovel para o cargo de escrivo, dadas as atribuies da funo.
J o princpio da proporcionalidade se destina a conter o
excesso de poder, isto , os atos de agentes pblicos que ultrapassem
os limites adequados ao fim a ser atingido. Por exemplo, as sanes
devem ser proporcionais s faltas cometidas. Assim, uma infrao leve
deve receber uma pena branda enquanto uma falta grave deve ser
sancionada com uma punio severa.
Viram como os conceitos se confundem? No to fcil assim
distingui-los. Por isso, alguns autores, como Maria Sylvia Di Pietro e Lucas
Furtado, defendem que a proporcionalidade constitui um dos
aspectos da razoabilidade, ou seja, a razoabilidade seria um princpio
mais amplo, sendo a proporcionalidade uma de suas vertentes. Isso

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porque o princpio da razoabilidade, entre outras coisas, exige
proporcionalidade entre os meios que se utiliza a Administrao e os fins
que ela tem que alcanar.
Frise-se que essa proporcionalidade exigida da Administrao deve
ser medida no pelos critrios pessoais do agente pblico, mas segundo
padres comuns da sociedade (o padro do homem mdio).
Por exemplo, na jurisprudncia do STJ, colhe-se precedente em que
se reconheceu a falta de razoabilidade da excluso de candidato em
concurso pblico por no atender convocao para a 2 fase efetuada
em Dirio Oficial. No caso, a convocao deu-se depois de oito anos27 !
Logo, pelos padres mdios da sociedade, no seria razovel exigir do
candidato que, durante tal prazo, acompanhasse diariamente o Dirio
Oficial na esperana de sua convocao. Ainda que o administrador que
publicou a convocao, pessoalmente, entendesse diferente, no seria
esse o comportamento esperado de um homem mdio28.
Em um julgado recente, o Supremo Tribunal Federal, com
fundamento, entre outros, no princpio da razoabilidade, entendeu que
o art. 170 da Lei 8.112/1990 (Extinta a punibilidade pela prescrio, a
autoridade julgadora determinar o registro do fato nos assentamentos
individuais do servidor) inconstitucional29. No caso, o Pleno entendeu
que, extinta a possibilidade de punio pelo decurso do prazo de
prescrio, no seria razovel efetuar o registro dos fatos apurados no
assentamento funcional do servidor, pois o mero registro seria uma forma
de punio, com possveis efeitos negativos na sua carreira.
Conforme ensina a doutrina, para que a conduta estatal observe o
princpio da proporcionalidade, deve apresentar trs fundamentos:
"! Adequao: o meio empregado na atuao deve ser compatvel com o fim
pretendido;

"! Exigibilidade ou necessidade: a conduta deve ser necessria, no havendo


outro meio que cause menos prejuzo aos indivduos para alcanar o fim
pblico;

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"! Proporcionalidade em sentido estrito: as vantagens a serem
conquistadas devem superar as desvantagens, ou seja, deve haver mais
prs que contras.

A Lei 9.784/1999, em seu artigo 2, pargrafo nico, apresenta


diversas aplicaes dos princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade, por exemplo, ao determinar que os processos
administrativos observem: o critrio de adequao entre meios e
fins, vedando a imposio de obrigaes, restries e sanes em
medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento
do interesse pblico (inciso VI); as formalidades essenciais garantia
dos direitos dos administrados (inciso VIII); adoo de formas
simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurana
e respeito aos direitos dos administrados (inciso IX).
Os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade encontram
aplicao, sobretudo, no controle de atos discricionrios, quais sejam,
aqueles que admitem certa margem de escolha, permitindo ao
administrador avaliar a convenincia e oportunidade para a prtica do ato.
Com efeito, em regra, o Poder Judicirio e os demais rgos de
controle no podem interferir no critrio discricionrio de escolha do
administrador pblico, especialmente quando este tiver sua disposio
mais de uma forma lcita de atuar, oportunidade em que estar
exercendo legitimamente seu poder de administrao pblica. Porm, se o
ato administrativo implicar limitaes inadequadas ou desproporcionais,
extrapolando os limites da lei segundo os padres de um homem
mdio, dever ser anulado.
V-se, ento, que o controle de razoabilidade e proporcionalidade
consiste, na verdade, em um controle de legalidade ou legitimidade, e
no em controle de mrito. Sendo o ato ofensivo aos princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade, ser declarada sua nulidade.
Assim, o ato ser anulado, e no revogado.
Por fim, vale destacar que o princpio da razoabilidade e da
proporcionalidade no incide apenas sobre a funo administrativa,
mas, ao contrrio, incide sobre qualquer funo pblica, inclusive a
funo legislativa. De fato, o STF, por mais de uma vez, j declarou a
inconstitucionalidade de lei por violao ao princpio. Por exemplo, na ADI
4.467/DF, declarou inconstitucional dispositivo de lei federal por exigir a

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e do ttulo de eleitor no momento da votao30.

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O princpio da ampla defesa e do contraditrio, embora no


esteja expresso no artigo que trata da Administrao Pblica, possui
previso no artigo 5, LV da Constituio Federal:

LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos


acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes;

O princpio tambm est previsto no caput do art. 2 da


Lei 9.784/199931.
Hely Lopes Meirelles ensina que, ao falar em litigantes ao lado de
acusados, a Constituio no limita o contraditrio e a ampla defesa aos
processos administrativos punitivos em que haja acusados, mas estende
tais garantias a todos os processos administrativos, punitivos e no
punitivos, ainda que neles no haja acusados, mas simplesmente
litigantes.
Com efeito, litigantes existem sempre que, num procedimento
qualquer, surja um conflito de interesses, no necessariamente uma
acusao.
Um exemplo de litgio ocorre quando, numa licitao, determinada
empresa inabilitada pela Administrao por no atender a um dos
requisitos do Edital e, assim, fica impedida de continuar a participar do
certame. Repare, no exemplo, que a Administrao no est propriamente
acusando a empresa de alguma irregularidade pela qual merea ser
punida. O que a Administrao fez foi simplesmente decidir que, conforme
as regras do Edital, aquela empresa no atenderia s suas necessidades,
caracterizando, ento, um conflito de interesses. Nesse caso, dever ser
assegurado licitante o contraditrio e a ampla defesa, a fim de que ela
possa demonstrar que atende aos requisitos exigidos.

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O poder de autotutela administrativa est consagrado na seguinte


Smula do STF32: Vejamos:
Smula STF 473

A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios


que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los,
por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

Como se percebe, o princpio da autotutela possibilita


Administrao Pblica controlar seus prprios atos, apreciando-os sob
dois aspectos, quais sejam:
"! Legalidade, em que a Administrao pode, de ofcio ou provocada,
anular os seus atos ilegais; e
"! Mrito, em que a Administrao reexamina um ato legtimo
quanto convenincia e oportunidade, podendo mant-lo ou
revog-lo.
Assim, quando cometer erros no exerccio de suas atividades, a
prpria Administrao pode rever seus atos para restaurar a situao de
regularidade.
Na verdade, embora a Smula 473 mencione que a Administrao
pode anular seus atos ilegais, no se trata apenas de uma faculdade,
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e sim de um dever (poder-dever). Ora, no se admite que a
Administrao permanea inerte diante de situaes irregulares, haja vista
o dever de observncia ao princpio da legalidade.
O controle de legalidade efetuado pela Administrao sobre seus
prprios atos no exclui a possibilidade de apreciao desses mesmos atos
pelo Poder Judicirio. Lembre-se de que em nosso ordenamento jurdico
vige o princpio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (sistema
de jurisdio una) segundo o qual qualquer leso ou ameaa a direito
poder ser levada apreciao do Judicirio.
Detalhe que a Administrao, ao contrrio do Judicirio, no
precisa ser provocada para anular seus atos ilegais; a Administrao
pode rev-los de ofcio.
Cumpre salientar que o poder de autotutela no incide apenas sobre
atos ilegais. Atos vlidos, sem qualquer vcio, mas que, no entender da
Administrao, se tornem inconvenientes, tambm podem ser retirados do
mundo jurdico pelo exerccio da autotutela; no caso, podem ser
revogados.

A Administrao pode anular atos ilegais ou


revogar atos inoportunos e inconvenientes.

Ressalte-se que o Poder Judicirio no pode retirar do mundo


jurdico atos vlidos editados por outro Poder. Isso porque o Judicirio,
no exerccio da funo jurisdicional, nunca aprecia a convenincia e a
oportunidade de um ato, pois isso significaria interferncia na esfera de
discricionariedade do agente pblico. O Judicirio aprecia to somente a
legalidade e legitimidade do ato.
Assim, no possvel que o Judicirio revogue um ato praticado pelo
Executivo, por exemplo, mas apenas o anule, em caso de ilegalidade.
Frise-se, porm, que quando o Judicirio exerce, de forma atpica, a
funo administrativa, pode revogar seus prprios atos. Nesse caso, o
Judicirio no est exercendo funo jurisdicional, e sim o poder de
autotutela caracterstico da funo administrativa.
Importante observar que o princpio da autotutela administrativa
tambm se sujeita a limites.
Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, o
desfazimento (anulao ou revogao) de atos administrativos que afetem

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negativamente algum interesse do administrado deve ser precedido de
regular procedimento no qual se assegure o contraditrio e a ampla
defesa, isto , oportunidade de o interessado apresentar alegaes que
eventualmente demonstrem ser indevido o desfazimento do ato33.
Outra limitao est prevista no art. 54 da Lei 9.784/1999, pelo qual
o direito da Administrao de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos,
salvo comprovada m-f. Depois desse prazo, o exerccio da autotutela
pela Administrao se torna incabvel.

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Maria Sylvia Di Pietro informa que o princpio da autotutela possui


uma outra acepo, um pouco diferente. Segundo a autora, tambm se
fala em autotutela para designar o poder que tem a Administrao Pblica
de zelar pelos bens que integram o seu patrimnio, sem necessitar
de ttulo fornecido pelo Judicirio. Ela pode, por meio de medidas de
polcia administrativa, impedir quaisquer atos que ponham em risco a
conservao desses bens.

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O princpio da segurana jurdica decorre da necessidade de se


estabilizar as situaes jurdicas, a fim de que o administrado no seja
surpreendido ou agravado pela mudana inesperada de comportamento
da Administrao, sem respeito s situaes formadas e consolidadas no
passado.
Como diz o STF, a essencialidade do postulado da segurana jurdica
a necessidade de se respeitar situaes consolidadas no tempo,

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amparadas pela boa-f do cidado (seja ele servidor pblico ou
no)34.
Como aplicao concreta do princpio da segurana jurdica, a
Lei 9.784/1999, ao tratar da interpretao da norma administrativa,
expressamente veda a aplicao retroativa de nova interpretao
(art. 2, pargrafo nico, inciso XIII, parte final).
Com efeito, comum, na esfera administrativa, haver mudana de
interpretao de determinadas normas legais, afetando situaes j
reconhecidas e consolidadas na vigncia da orientao anterior. E isso
ocorre porque o legislador dificilmente consegue imaginar todas as
hipteses de incidncia da norma, razo pela qual, em muitos casos,
necessrio interpret-la.
Maria Sylvia Di Pietro esclarece que essa possibilidade de mudana de
orientao inevitvel, mas gera insegurana jurdica, pois as
diversas formas de interpretao podem levar a resultados diferentes. Da
a regra que veda a aplicao retroativa: no se pode aceitar que uma
nova interpretao mais prejudicial ao administrado que a anterior, a
qual lhe havia reconhecido determinado direito seja agora aplicada
retroativamente, de forma a lhe privar de algum benefcio anteriormente
concedido.
O postulado da segurana jurdica tambm concretizado, entre
outros, nos institutos da decadncia e da prescrio, na Smula
Vinculante (art. 103-A da CF/1988) e na proteo do ato jurdico
perfeito, direito adquirido e coisa julgada (CF, art. 5, XXXVI). Todos
esses institutos tm um fim comum: preservar o correto funcionamento
do sistema jurdico, tornando-o mais confivel e previsvel, eliminando a
insegurana.
A doutrina costuma fazer distino entre os princpios da
segurana jurdica e da proteo confiana. Nessa linha, o
princpio da segurana jurdica se refere ao aspecto objetivo do
conceito, indicando a necessidade de dar estabilidade s relaes jurdicas
constitudas; j a proteo confiana se ocupa do aspecto subjetivo,
relacionado crena do indivduo de que os atos da Administrao so
legais.

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Conforme ensina Carvalho Filho, os princpios da segurana jurdica e
da proteo confiana constam de forma expressa do art. 54 da Lei
9.784/1999, nos seguintes termos:

O direito de a Administrao anular os atos administrativos de que


decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em 5 (cinco) anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.

A norma, como se v, conjuga os aspectos de tempo e boa-f, com


o fim de estabilizar relaes jurdicas. Assim, o mencionado dispositivo d
destaque aos princpios da segurana jurdica e da proteo confiana,
de modo que, aps cinco anos e desde que tenha havido boa-f, fica
limitado o poder de autotutela administrativa e, em consequncia, no
pode mais a Administrao suprimir os efeitos favorveis que o ato
produziu para seu destinatrio35.
Ademais, esse dispositivo da Lei 9.784/1999 demonstra que o
princpio da segurana jurdica serve para limitar ou conter a
aplicao do princpio da legalidade, mitigando a possibilidade de a
Administrao Pblica anular atos ilegais que tenham, todavia, gerado
benefcios favorveis a terceiros.
Invocando o princpio da segurana jurdica, o STF convalidou, por
exemplo, atos de ascenso funcional ilegais, protegendo a confiana do
administrado, vez que seu desfazimento ultrapassou os cinco anos fixados
na Lei 9.784/199936.
Para ilustrar o que estamos estudando, vale conhecer tambm a
Smula 249 do TCU, segundo a qual:

dispensada a reposio de importncias indevidamente


percebidas, de boa-f, por servidores ativos e inativos, e pensionistas, em
virtude de erro escusvel de interpretao de lei por parte do
rgo/entidade, ou por parte de autoridade legalmente investida em funo de
orientao e superviso, vista da presuno de legalidade do ato administrativo
e do carter alimentar das parcelas salariais.

Nesse exemplo, o princpio da segurana jurdica aparece na


necessidade de se estabilizar a situao jurdica criada pelo recebimento
das parcelas salariais, enquanto o princpio da confiana transparece na
crena de que o ato estatal era legtimo.

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Alm disso, pode-se identificar, no exemplo, um outro principio,
tambm relacionado aos primeiros, o da boa-f dos administrados, que
pressupe conduta honesta e leal (aspecto objetivo) e crena de que
estava agindo corretamente (aspecto subjetivo). Ao contrrio, se a pessoa
sabe que a atuao ilegal, ela est agindo de m-f. Ressalte-se que o
princpio da boa-f no se dirige apenas s condutas dos administrados.
As atividades dos agentes da Administrao tambm devem se pautar
pela boa-f.
Para ilustrar, em um julgado recente, o STF entendeu que inexistiria
direito adquirido efetivao na titularidade de cartrio nos casos em que
o ocupante do cargo tenha assumido sem concurso pblico, na vigncia da
Constituio de 1988. O Pleno, salientando que a Carta Magna exige a
submisso a concurso pblico, ponderou que a ausncia desse requisito
seria situao flagrantemente inconstitucional que caracterizaria a
m-f do indivduo, afastando, assim, a incidncia do prazo decadencial e
do princpio da proteo confiana37.

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A prestao de servios pblicos a forma pela qual o Estado


desempenha funes essenciais ou necessrias coletividade. Pelo
princpio da continuidade do servio pblico, tal atividade prestativa
no pode sofrer soluo de continuidade, ou seja, no pode parar.
Ainda que fundamentalmente ligado aos servios pblicos, o princpio
alcana toda e qualquer atividade administrativa, j que o interesse
pblico no guarda adequao com descontinuidade e paralisaes na
Administrao38.
Como aplicao prtica do princpio tem-se, por exemplo, que o
direito de greve na Administrao Pblica no absoluto, devendo
ser exercido nos termos e limites definidos em lei especfica, ou seja, em
lei ordinria que trate especificamente da matria (CF, art. 37, VII).
Alm disso, Maria Sylvia Di Pietro destaca as seguintes consequncias
concretas do princpio:
"! Institutos da interinidade, suplncia, delegao e substituio
para preencher funes pblicas temporariamente vagas;
"! Vedao de o particular contratado, dentro de certos limites, impor
contra a Administrao a exceo de contrato no cumprido.
Nesse caso, o Estado pode ficar at 90 dias sem pagar e a empresa
contratada ainda assim tem o dever de manter a execuo dos
servios regidos pela Lei 8.666/1993 (art. 78, inciso XV).
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Em homenagem ao princpio da continuidade do servio pblico, o
Tribunal de Contas da Unio tem, em determinadas situaes, admitido a
manuteno temporria de contratos administrativos que digam
respeito execuo de servios essenciais, mas que tenham se originado
de certames licitatrios irregulares. No lugar do rompimento imediato do
contrato o que geraria transtornos sociedade costumeira a
determinao para que a Administrao promova nova licitao para a
supresso dos vcios, permitindo a continuidade da prestao dos servios
pelo tempo necessrio realizao de nova contratao39.
Ressalte-se que a continuidade do servio pblico possui ligao com
o princpio da eficincia, pois um dos aspectos da qualidade dos
servios que no sejam interrompidos40.
Como todos os princpios, a continuidade do servio pblico tambm
no possui carter absoluto. Assim, algumas situaes justificam a
paralisao temporria da atividade, por exemplo, quando se necessita
fazer reparos tcnicos ou realizar obras para a melhoria da expanso dos
servios. Outra situao em que se admite excepcionar o princpio
quando o usurio de servios tarifados, como energia eltrica e telefonia,
deixa de pagar a tarifa devida. Nessa hiptese, os servios devem ser
reestabelecidos to logo seja quitado o dbito.

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Segundo a professora Di Pietro, o princpio da especialidade


ligado ideia de descentralizao administrativa.
Assim, o Estado, ao criar pessoas jurdicas pbicas administrativas
(autarquias, por exemplo), como forma de descentralizar a prestao de
servios pblicos, faz isso com a finalidade de especializao de
funes: a lei que cria a entidade estabelece com preciso as finalidades
que lhe incumbe atender.
Di Pietro esclarece que, embora esse princpio seja normalmente
referido s autarquias, no h razo para negar a sua aplicao quanto
s demais pessoas jurdicas, institudas por intermdio da lei, para
integrarem a Administrao Pblica Indireta, a exemplo das sociedades
de economia mista e empresas pblicas. Sendo necessariamente
criadas ou autorizadas por lei (CF, art. 37, XIX e XX), tais entidades no
podem se desviar dos objetivos legalmente definidos.

)((%)!

O princpio da hierarquia fundamenta a forma como so


estruturados os rgos da Administrao Pblica, criando uma relao de
coordenao e subordinao entre uns e outros.
Segundo Di Pietro, desse princpio decorre uma srie de prerrogativas
para a Administrao: a de rever os atos dos subordinados, a de delegar e
avocar atribuies, a de punir; para o subordinado, por outro lado, surge
o dever de obedincia.
Aplicao interessante do referido postulado surgiu com a Smula
Vinculante, que criou uma espcie de subordinao hierrquica dos
rgos do Judicirio ao Supremo Tribunal Federal. Isso porque, se a

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deciso judicial contrariar ou aplicar indevidamente alguma Smula
Vinculante, o STF poder cassar a deciso se acolher reclamao a ele
dirigida e determinar que outra seja proferida41.

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O princpio da precauo dispe que, havendo risco da ocorrncia


de danos graves, medidas preventivas devem ser adotadas de
imediato.
Carvalho Filho esclarece que o princpio da precauo teve origem no
direito ambiental, a fim de se prevenir danos ao meio-ambiente.
Atualmente, porm, tem sido invocado tambm para a tutela do
interesse pblico. Assim, se determinada ocorrncia acarreta risco para
a coletividade, deve a Administrao adotar postura de precauo para
evitar que danos potenciais venham a se concretizar.
O referido princpio provm da mxima prevenir melhor que
remediar. Com efeito, alguns tipos de dano, por sua gravidade e
extenso, so irreversveis ou, no mnimo, de difcil reparao.
Para ilustrar, tome-se como exemplo as enchentes que assolam o
pas todos os anos. Ora, desconsiderando eventuais anormalidades, trata-
se de evento climtico sazonal, portanto, de ocorrncia perfeitamente
previsvel. Sabendo do risco potencial que esses eventos representam
para a coletividade, espera-se que o Poder Pblico, em homenagem ao
princpio da precauo, adote medidas preventivas para evitar que os
desastres se concretizem.

)[))/)[[!

O princpio da sindicabilidade refere-se possibilidade de se


controlar as atividades da Administrao.
Ser sindicvel ser controlvel. Pelo princpio da sindicabilidade,
ento, os atos da Administrao podem ser controlados.
Notadamente, a Administrao se sujeita ao controle judicial,
decorrente do sistema de jurisdio una, ao controle externo, previsto
no art. 70 da Constituio Federal, exercido pelo Poder Legislativo com o
auxlio dos Tribunais de Contas, e ao controle interno, previsto no

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art. 74 da Constituio, exercido por rgos especializados na funo
controle criados dentro da estrutura organizacional do ente.
A sindicabilidade tambm abrange a autotutela administrativa,
pela qual a Administrao pode (deve) anular e/ou revogar seus atos.

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Por fim, vamos resolver mais algumas questes de prova para


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Para finalizar, vamos resolver mais algumas questes de prova para


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Bem, por hoje s. Em seguida ainda tem o Resumo da aula,
para ajudar na reviso da matria.
Depois do resumo, relacionei os principais trechos da jurisprudncia
que estudamos na aula, para estimular e facilitar a sua consulta. No
deixe de ler os julgados! Alm de serem cobrados nas provas, o estudo da
jurisprudncia demonstra a aplicao prtica dos ensinamentos tericos,
facilitando o aprendizado.
Bons estudos!

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TCU Acrdo 3239/2013-Plenrio

Ementa

(...) 5. As organizaes sociais submetem-se a regulamento prprio sobre


compras e contratao de obras e servios com emprego de recursos
provenientes do Poder Pblico, observados os princpios da impessoalidade,
moralidade e economicidade, sendo necessrio, no mnimo, cotao prvia de
preos no mercado.

6. No necessrio concurso pblico para organizaes sociais selecionarem


empregados que iro atuar nos servios objeto de contrato de gesto;
entretanto, durante o tempo em que mantiverem contrato de gesto com o
Poder Pblico Federal, devem realizar processos seletivos com observncia
aos princpios constitucionais da impessoalidade, publicidade e
moralidade.

STJ RMS 24339/TO (17/11/2008)

Ementa

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. ENQUADRAMENTO


DE PROFESSORA DO ESTADO DE TOCANTINS, COM BASE EM ASCENSO
FUNCIONAL. LEI ESTADUAL DE TOCANTINS 351/92, POSTERIORMENTE
REVOGADA. NORMA INCONSTITUCIONAL. ATO PRATICADO SOB OS AUSPCIOS
DO ENTO VIGENTE ESTATUTO DO MAGISTRIO DO ESTADO DE TOCANTINS.
PREPONDERNCIA DO PRINCPIO DA SEGURANA JURDICA E DA
RAZOABILIDADE. CONVALIDAO DOS EFEITOS JURDICOS. SERVIDORA QUE
J SE ENCONTRA APOSENTADA. RECURSO ORDINRIO PROVIDO.

1. O poder-dever da Administrao de invalidar seus prprios atos


encontra limite temporal no princpio da segurana jurdica, pela evidente
razo de que os administrados no podem ficar indefinidamente sujeitos
instabilidade originada do poder de autotutela do Estado, e na convalidao dos
efeitos produzidos, quando, em razo de suas conseqncias jurdicas, a
manuteno do ato atender mais ao interesse pblico do que sua invalidao.

(...)

3. O poder da Administrao, dest'arte, no absoluto, de forma que a


recomposio da ordem jurdica violada est condicionada primordialmente ao
interesse pblico. O decurso do tempo ou a convalidao dos efeitos
jurdicos, em certos casos, capaz de tornar a anulao de um ato ilegal
claramente prejudicial ao interesse pblico, finalidade precpua da
atividade exercida pela Administrao.

(...)

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6. O ato que investiu a recorrente no cargo de Professora Nvel IV, em
06.01.93, sem a prvia aprovao em concurso pblico e aps a vigncia da
norma prevista no art. 37, II da Constituio Federal, induvidosamente
ilegal, no entanto, a sua efetivao sob os auspcios de legislao
vigente poca, (em que pese sua inconstitucionalidade), a aprovao de sua
aposentadoria pelo Tribunal de Contas, e o transcurso de mais de 5 anos,
consolidou uma situao ftica para a qual no se pode fechar os olhos,
vez que produziu conseqncias jurdicas inarredveis. Precedente do Pretrio
Excelso.

STF RE 148095/MS (3/4/1998)

Ementa

CONCURSO PBLICO - AGENTE DE POLCIA - ALTURA MNIMA - VIABILIDADE.


Em se tratando de concurso pblico para agente de polcia, mostra-se razovel
a exigncia de que o candidato tenha altura mnima de 1,60m. Previsto o
requisito no s na lei de regncia, como tambm no edital de concurso, no
concorre a primeira condio do mandado de segurana, que a existncia de
direito lquido e certo.

STF RE 194952/MS (11/10/2001)

Ementa

Concurso pblico. Altura mnima. Requisito. Tratando-se de concurso para o


cargo de escrivo de polcia, mostra-se desarrazoada a exigncia de altura
mnima, dadas as atribuies do cargo, para as quais o fator altura
irrelevante. Precedente (RE 150.455, Rel. Min. Marco Aurlio, DJ 07.05.99).

STF AI 518863/DF (11/11/2005)

Ementa

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXIGNCIA DE ALTURA


MNIMA PARA O INGRESSO NOS QUADROS DA POLCIA MILITAR DO DISTRITO
FEDERAL. INEXISTNCIA DE LEI FORMAL RESTRITIVA DE DIREITO.
FIXAO EM EDITAL. IMPOSSIBILIDADE. Concurso pblico para o cargo de
policial militar do Distrito Federal. Altura mnima. Impossibilidade de sua
insero em edital de concurso. Norma restritiva de direito que somente na
lei tem sua via adequada. Agravo regimental a que se nega provimento.

STF RE 597.285/RS (17/3/2014)

Trecho do voto do relator

Ademais, embora no exista lei especfica tratando do sistema de cotas,


h toda uma base normativa legal que autoriza o uso de aes

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afirmativas, como a utilizao de critrio tnico-racial na seleo para ingresso
no ensino superior, conforme ressaltei na ADPF 186/DF, de minha relatoria.

No mais, os outros argumentos levantados pelo recorrido foram analisados na


ADPF 186/DF, em que considerei a constitucionalidade: (i) das polticas de
ao afirmativa, (ii) da utilizao dessas polticas na seleo para o
ingresso no ensino superior, especialmente nas escolas pblicas, (iii) do
uso do critrio tnico-racial por essas polticas, (iv) da autoidentificao
como mtodo de seleo e (v) da modalidade de reserva de vagas ou de
estabelecimento de cotas.

STF RE 191.668/RS (15/4/2008)

Ementa

Publicidade de atos governamentais. Princpio da impessoalidade. Art. 37,


pargrafo 1, da Constituio Federal. 1. O caput e o pargrafo 1 do artigo
37 da Constituio Federal impedem que haja qualquer tipo de
identificao entre a publicidade e os titulares dos cargos alcanando os
partidos polticos a que pertenam. O rigor do dispositivo constitucional que
assegura o princpio da impessoalidade vincula a publicidade ao carter
educativo, informativo ou de orientao social incompatvel com a meno de
nomes, smbolos ou imagens, a includos slogans, que caracterizem promoo
pessoal ou de servidores pblicos. A possibilidade de vinculao do
contedo da divulgao com o partido poltico a que pertena o titular do
cargo pblico mancha o princpio da impessoalidade e desnatura o carter
educativo, informativo ou de orientao que constam do comando posto pelo
constituinte dos oitenta. 2. Recurso extraordinrio desprovido.

Smula Vinculante n 13 do STF

A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou


por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de
servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou
assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou,
ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola
a Constituio Federal.

STF Rcl 6702/PR (4/3/2009)

Ementa

AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAO CONSTITUCIONAL. DENEGAO DE


LIMINAR. ATO DECISRIO CONTRRIO SMULA VINCULANTE 13 DO STF.
NEPOTISMO. NOMEAO PARA O EXERCCIO DO CARGO DE CONSELHEIRO DO
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARAN. NATUREZA ADMINISTRATIVA

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DO CARGO. VCIOS NO PROCESSO DE ESCOLHA. VOTAO ABERTA. APARENTE
INCOMPATIBILIDADE COM A SISTEMTICA DA CONSTITUIO FEDERAL.
PRESENA DO FUMUS BONI IURIS E DO PERICULUM IN MORA. LIMINAR
DEFERIDA EM PLENRIO. AGRAVO PROVIDO. I - A vedao do nepotismo no
exige a edio de lei formal para coibir a prtica, uma vez que decorre
diretamente dos princpios contidos no art. 37, caput, da Constituio
Federal. (...)

STJ RMS 15.166/ BA (8/9/2003)

Trecho do voto do Relator

(...) Se, por um lado, existe o dogma da legalidade, como garantia do


administrado no controle da atuao administrativa, por outro, existem Princpios
como o da Moralidade Administrativa, o da Supremacia do Interesse Pblico e o
da Indisponibilidade dos Interesses Tutelados pelo Poder Pblico, que tambm
precisam ser preservados pela Administrao. Se qualquer deles estiver em
conflito, exige-se do hermeneuta e do aplicador do direito a soluo que melhor
resultado traga harmonia do sistema normativo.

A ausncia de norma especfica no pode impor Administrao um


atuar em desconformidade com o Princpio da Moralidade
Administrativa, muito menos exigir-lhe o sacrifcio dos interesses pblicos que
esto sob sua guarda. Em obedincia ao Princpio da Legalidade, no pode o
aplicador do direito negar eficcia aos muitos princpios que devem modelar a
atuao do Poder Pblico.

Assim, permitir-se que uma empresa constituda com desvio de finalidade, com
abuso de forma e em ntida fraude lei, venha a participar de processos
licitatrios, abrindo-se a possibilidade de que a mesma tome parte em um
contrato firmado com o Poder Pblico, afronta aos mais comezinhos princpios de
direito administrativo, em especial, ao da Moralidade Administrativa e ao da
Indisponibilidade dos Interesses Tutelados pelo Poder Pblico (...)

STJ RE 1044158/MS (6/6/2008)

Ementa

ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA. ATRASO NA CONCESSO. INDENIZAO.


PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS. ART. 49 DA LEI N 9.784/99. DIVERGNCIA
JURISPRUDENCIAL NO DEMONSTRADA. SMULA 13/STJ.

1. Ao processo administrativo devem ser aplicados os princpios constitucionais


insculpidos no artigo 37 da Carta Magna.

2. dever da Administrao Pblica pautar seus atos dentro dos


princpios constitucionais, notadamente pelo princpio da eficincia, que
se concretiza tambm pelo cumprimento dos prazos legalmente
determinados.

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3. No demonstrados bices que justifiquem a demora na concesso da
aposentadoria requerida pela servidora, restam malferidos os princpios
constitucionais elencados no artigo 37 da Carta Magna.

4. Legtimo o pagamento de indenizao, em razo da injustificada


demora na concesso da aposentadoria.

5. No caso, como a lei fixa prazo para a Administrao Pblica examinar o


requerimento de aposentadoria, o descumprimento desse prazo impe ao
administrador competente o dever de justificar o retardamento, o que gera uma
inverso do nus probatrio a favor do administrado. Assim, cabe ao Estado-
Administrao justificar o retardo na concesso do benefcio. Se no o faz, h
presuno de culpa, que justifica a indenizao proporcional ao prejuzo
experimentado pelo administrado (...)

STF MS 25.518/DF (10/8/2006)

Ementa

(...) III. Servidor pblico: demisso: motivao suficiente do ato administrativo.


1. Nada impede a autoridade competente para a prtica de um ato de
motiv-lo mediante remisso aos fundamentos de parecer ou relatrio
conclusivo elaborado por autoridade de menor hierarquia (AI 237.639-
AgR, 1 T., Pertence, DJ 19.11.99). 2. Indiferente que o parecer a que se
remete a deciso tambm se reporte a outro parecer: o que importa
que haja a motivao eficiente - na expresso de Baleeiro, controlvel a
posteriori. 3. Ademais, no caso, h, no parecer utilizado pela autoridade coatora
como razo de decidir, fundamento relativo intempestividade do recurso,
suficiente para inviabiliz-lo, o que dispensa a apreciao das questes
suscitadas pelo impetrante.

STJ MS 9.944/DF (13/6/2005)

Ementa

1. A margem de liberdade de escolha da convenincia e oportunidade,


conferida Administrao Pblica, na prtica de atos discricionrios, no
a dispensa do dever de motivao. O ato administrativo que nega, limita ou
afeta direitos ou interesses do administrado deve indicar, de forma explcita,
clara e congruente, os motivos de fato e de direito em que est fundado
(art. 50, I, e 1 da Lei 9.784/99). No atende a tal requisito a simples
invocao da clusula do interesse pblico ou a indicao genrica da causa do
ato.

2. No caso, ao fundamentar o indeferimento da autorizao para o


funcionamento de novos cursos de ensino superior na evidente desnecessidade
do mesmo, a autoridade impetrada no apresentou exposio detalhada dos
fatos concretos e objetivos em que se embasou para chegar a essa concluso.

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STJ RMS 24.716/BA (22/9/2008)

Ementa

2. Se no est previsto no Edital do concurso, que a lei do certame, a forma


como se daria a convocao dos habilitados para a realizao de sua segunda
etapa, referido ato no pode se dar exclusivamente por intermdio do Dirio
Oficial, que no possui o mesmo alcance que outros meios de comunicao, sob
pena de violao ao princpio da publicidade.

3. Com o desenvolvimento de uma sociedade cada vez mais marcada pela


crescente quantidade de informaes que so oferecidas e cobradas
habitualmente, seria de todo irrazovel exigir que um candidato, uma vez
aprovado na primeira etapa de um concurso pblico, adquirisse o hbito
de ler o Dirio Oficial do Estado diariamente, por mais de 8 anos, na
esperana de se deparar com sua convocao.

STF MS 23.262/DF (23/4/2014)

Art. 170 da Lei 8.112/1990: registro de infrao prescrita e presuno


de inocncia

O art. 170 da Lei 8.112/1990 (Extinta a punibilidade pela prescrio, a


autoridade julgadora determinar o registro do fato nos assentamentos
individuais do servidor) inconstitucional. Essa a concluso do Plenrio ao
conceder mandado de segurana para cassar deciso do Presidente da Repblica
que, embora reconhecendo a prescrio da pretenso punitiva de infrao
disciplinar praticada pelo impetrante, determinara a anotao dos fatos apurados
em assentamento funcional. O Tribunal asseverou que, em virtude do
reconhecimento da extino da punibilidade pela prescrio, obstar-se-ia a
imposio de punio administrativo-disciplinar, tendo em conta que a pretenso
punitiva da Administrao estaria comprometida de modo direto e imediato. (...)
O Ministro Luiz Fux salientou que o registro, em si, seria uma punio,
que acarretaria efeitos deletrios na carreira do servidor, em ofensa
tambm ao princpio da razoabilidade. O Ministro Marco Aurlio realou,
de igual forma, que o aludido artigo discreparia da Constituio sob o
ngulo da razoabilidade. Por sua vez, o Ministro Ricardo Lewandowski
acrescentou que o preceito em questo atentaria contra a imagem funcional do
servidor (...)

STF ADI 4.467/DF (1/6/2011)

Ementa

(...) 4. A norma contestada, surgida com a edio da Lei 12.034/2009, teve o


propsito de alcanar maior segurana no processo de reconhecimento dos
eleitores. Por isso, estabeleceu, j para as eleies gerais de 2010, a
obrigatoriedade da apresentao, no momento da votao, de

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documento oficial de identificao com foto. 5. Reconhecimento, em exame
prefacial, de plausibilidade jurdica da alegao de ofensa ao princpio
constitucional da razoabilidade na interpretao dos dispositivos
impugnados que impea de votar o eleitor que, embora apto a prestar
identificao mediante a apresentao de documento oficial com
fotografia, no esteja portando seu ttulo eleitoral. (...)

STF ADI 1.158/AM (26/5/1995)

Ementa

A norma legal, que concede a servidor inativo gratificao de ferias


correspondente a um tero (1/3) do valor da remunerao mensal,
ofende o critrio da razoabilidade que atua, enquanto projeo
concretizadora da clusula do "substantive due process of law", como
insupervel limitao ao poder normativo do Estado. Incide o legislador comum
em desvio tico-jurdico, quando concede a agentes estatais determinada
vantagem pecuniria cuja razo de ser se revela absolutamente destituda de
causa.

STF RE 594.296/MG (21/9/2011)

Ementa

1. Ao Estado facultada a revogao de atos que repute ilegalmente


praticados; porm, se de tais atos j decorreram efeitos concretos, seu
desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. 2.
Ordem de reviso de contagem de tempo de servio, de cancelamento de
quinqunios e de devoluo de valores tidos por indevidamente recebidos apenas
pode ser imposta ao servidor depois de submetida a questo ao devido processo
administrativo, em que se mostra de obrigatria observncia o respeito ao
princpio do contraditrio e da ampla defesa. 3. Recurso extraordinrio a
que se nega provimento.

STF MS 26.393/DF (19/2/2010)

EMENTA: MANDADO DE SEGURANA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO.


ANULAO DE ASCENSES FUNCIONAIS CONCEDIDAS AOS EMPREGADOS DA
ECT. DECADNCIA DO DIREITO DE REVER A LEGALIDADE DAS
ASCENSES. NECESSIDADE DE AS PARTES ATINGIDAS PELO ATO COATOR
INTEGRAREM A LIDE. 1. Decadncia do direito de a Administrao Pblica
rever a legalidade dos atos de ascenso funcional dos empregados da
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos - ECT, praticados entre 1993
e 1995 (Art. 54 da Lei n. 9.784/1999). 2. Direito ao contraditrio e ampla
defesa a ser garantido aos beneficirios de atos administrativos inerentes sua
condio funcional para a validade de decises do Tribunal de Contas da Unio

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que importem em sua anulao ou revogao. Smula Vinculante n. 3.
Precedentes. 3. Mandado de segurana concedido.

STF MS 26.860/DF (2/4/2014)

BInfo 741

Necessidade de concurso pblico para a titularidade de cartrio.


Inaplicabilidade do prazo decadencial em situaes flagrantemente
inconstitucionais.

Inexiste direito adquirido efetivao na titularidade de cartrio quando a


vacncia do cargo ocorre na vigncia da Constituio de 1988, que exige a
submisso a concurso pblico, de modo a afastar a incidncia do art. 54 da Lei
9.784/1999 (O direito da Administrao de anular os atos administrativos de
que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f) a
situaes flagrantemente inconstitucionais. (...)

Sob o ngulo do princpio da confiana, consectrio da segurana jurdica


do Estado de Direito, a Corte acentuou que o mencionado postulado
pressuporia, desde a origem, situao a que o administrado no teria dado
ensejo. Registrou que nas hipteses em que o exerccio do direito calcar-se-ia
em inconstitucionalidade flagrante, seria evidente a ausncia de boa-f, requisito
indispensvel para a incidncia do princpio da proteo da confiana. Frisou
que o prazo decadencial basear-se-ia na ausncia de m-f.

TCU Acrdo 57/2000-Plenrio

Trecho do voto do relator

Acerta, a meu ver, a unidade instrutiva ao propor que o Tribunal determine ICC
a imediata realizao de procedimento licitatrio para a supresso da
impropriedade acima referida e, ao mesmo tempo, sugerir a continuidade da
execuo dos servios por parte da atual prestadora. Essa soluo parece-me
consentnea com o princpio da continuidade do servio pblico, que no
permite a interrupo dos servios referidos, necessrios preservao do
patrimnio pblico.

STF ADC 12/DF (18/12/2009)

Ementa

AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE, AJUIZADA EM PROL DA


RESOLUO N 07, de 18.10.05, DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA. ATO
NORMATIVO QUE "DISCIPLINA O EXERCCIO DE CARGOS, EMPREGOS E
FUNES POR PARENTES, CNJUGES E COMPANHEIROS DE
MAGISTRADOS E DE SERVIDORES INVESTIDOS EM CARGOS DE DIREO
E ASSESSORAMENTO, NO MBITO DOS RGOS DO PODER JUDICIRIO E D

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OUTRAS PROVIDNCIAS". PROCEDNCIA DO PEDIDO. 1. Os condicionamentos
impostos pela Resoluo n 07/05, do CNJ, no atentam contra a liberdade de
prover e desprover cargos em comisso e funes de confiana. As restries
constantes do ato resolutivo so, no rigor dos termos, as mesmas j
impostas pela Constituio de 1988, dedutveis dos republicanos
princpios da impessoalidade, da eficincia, da igualdade e da
moralidade. (...) 3. Ao julgada procedente para: a) emprestar interpretao
conforme Constituio para deduzir a funo de chefia do substantivo "direo"
nos incisos II, III, IV, V do artigo 2 do ato normativo em foco; b) declarar a
constitucionalidade da Resoluo n 07/2005, do Conselho Nacional de Justia
(ADC 12/DF, DJ 18/12/2009)

STF Rcl 6650/PR (21/11/2008)

Ementa

AGRAVO REGIMENTAL EM MEDIDA CAUTELAR EM RECLAMAO. NOMEAO DE


IRMO DE GOVERNADOR DE ESTADO. CARGO DE SECRETRIO DE ESTADO.
NEPOTISMO. SMULA VINCULANTE N 13. INAPLICABILIDADE AO CASO.
CARGO DE NATUREZA POLTICA. AGENTE POLTICO. ENTENDIMENTO
FIRMADO NO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINRIO 579.951/RN.
OCORRNCIA DA FUMAA DO BOM DIREITO. 1. Impossibilidade de
submisso do reclamante, Secretrio Estadual de Transporte, agente
poltico, s hipteses expressamente elencadas na Smula Vinculante n
13, por se tratar de cargo de natureza poltica. 2. Existncia de precedente
do Plenrio do Tribunal: RE 579.951/RN, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJE
12.9.2008.
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