Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
ISSN: 0303-9757
politeia@mail.com
Universidad Central de Venezuela
Venezuela
Orns, Sandra
El urbanismo, la planificacin urbana y el ordenamiento territorial desde la perspectiva del derecho
urbanstico venezolano
Politeia, vol. 32, nm. 42, enero-junio, 2009, pp. 197-225
Universidad Central de Venezuela
Caracas, Venezuela
Politeia 42
Revista Politeia, N 42, vol. 32. Instituto de Estudios Polticos, UCV, 2009:197-225
Resumen Abstract
Venezuela cuenta con una tradicin de planificacin For nearly sixty years, Venezuela has nurtured its
urbana de, aproximadamente, 60 aos, ratificada urban-planning tradition, ratified in its Constitution.
en su texto constitucional, pero es a partir del ao It was not until 1987, however, with the enactment
1987 cuando se cuenta especficamente con la Ley of the Organic Law on Urban Planning, that a
Orgnica de Ordenacin Urbanstica, que propone hierarchical system of plans and the facilitation
un sistema jerarquizado de planes y busca facilitar of inter-institutional coordination for proper de-
la coordinacin interinstitucional para una adecuada cision-making in reference to the city itself were
toma de decisiones en torno a la ciudad, fortalecien- implemented thus strengthening local power and,
do as el poder local y, por consiguiente, el proceso as a result, decentralization processes.
de descentralizacin. Inevitably, this experience led to hits and misses
Evidentemente, esta experiencia gener aciertos y worthy of analysis, specifically those relating
desaciertos que resulta de particular inters conocer to the constitutional principles and concepts of
y analizar, y particularmente los conceptos y princi- urban development conditions of Venezuelan
pios constitucionales condicionantes del desarrollo cities since the late 80s. Nevertheless, at present,
urbano de las ciudades venezolanas, desde finales such a review gains importance in light of the
de los aos ochenta. Pero ahora, esta revisin cobra current wave of changes and transformations in
mayor importancia a la luz de los actuales tiempos Venezuela, beginning in 1999 and resulting from
de transformacin y cambio presentes en Venezuela, a process labeled Bolivarian Revolution, which
iniciados en el ao 1999 con el proceso denominado calls for reassessment of the guiding principles
Revolucin Bolivariana, el cual est demandan- of national planning consistent with a centralized
do la reevaluacin de los principios orientadores model a condition contrasting with the tradition
* Investigacin realizada durante el curso denominado Dimensiones Jurdicas de las Polticas de Suelo, y
evaluada por el Lincoln Institute of Land Policy, mayo de 2008.
Recibido: 21-10-2008
Aprobado: 28-06-2009
198
Politeia 42
SANDRA ORNS
de planificacin nacional acordes con un modelo of decentralized urban planning implemented and
centralista, condicin opuesta a la tradicin de la institutionalized to date.
planificacin urbana descentralizada hasta ahora Consequently, this essay strives to provide analyses
implantada e institucionalizada. of the concepts of urban design, urban planning
En consecuencia, la presente investigacin se pro and land use from their general and constitutional
pone analizar los conceptos de urbanismo, planifi- conception, describe the dimensions of regulations
cacin urbana y ordenamiento territorial desde su on land use under urban laws, identify not only
concepcin general y constitucional, describir las the constitutional aspects most relevant to urban
dimensiones de la regulacin del uso del suelo im- law, but also the main issues and obstacles in its
plcitas en el derecho urbanstico; identificar tanto implementation and, finally, further reflection on
los aspectos constitucionales ms relevantes para the implementation of urban-planning policies in
el derecho urbanstico como los principales proble- Venezuela.
mas y obstculos para su aplicacin; y, finalmente,
plantear reflexiones acerca de la implantacin de la
poltica de planificacin urbana venezolana.
INTRODUCCIN
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...
SANDRA ORNS
Urbanismo
Al realizar una revisin del concepto de urbanismo manejado por los prin-
cipales pensadores, arquitectos y crticos urbanos, resulta interesante constatar
las coincidencias y la evolucin del mismo en el tiempo, a partir de diferentes
enfoques, premisas y formas de concebir la ciudad.
En este sentido, se puede afirmar que durante la segunda mitad del siglo XIX y
primera mitad del siglo XX, surgi el primer manifiesto vinculado con el concepto
progresista del urbanismo, a manos de Tony Garnier (1869-1948, citado en Choay,
1965:257), el cual se centraba en la necesidad de analizar y separar las funciones
urbanas, exaltar los espacios verdes y utilizar sistemticamente nuevos materiales
de construccin. Cada uno de estos compromisos demandaba entonces considerar
al urbanismo como disciplina.
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...
1
Ciencia cuyo objeto es el estudio de la creacin y desarrollo de las ciudades en trminos de los requerimientos
de la vida humana, exigidos por la necesidad de reagruparse con el objeto de atender a un ordenamiento de
las exigencias individuales y sociales. Actividad multidisciplinaria, ntimamente ligada a la arquitectura a
travs de la ciudad.
202
Politeia 42
SANDRA ORNS
Planificacin urbana
Dada la complejidad de este proceso, resulta muy til incorporar los plantea-
mientos aportados por Jorge Ahumada (1966:2-3), quien consideraba a la planifi-
cacin como
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...
esttica, una apuesta por la renovacin urbana que armonice los espacios con las
caractersticas de las actividades y los nuevos requerimientos de la vida social.
Evidentemente, esta condicin demandaba la existencia de reglamentaciones y
legislaciones urbansticas que facilitaran el proceso de ordenamiento, abrindole
las puertas a las propuestas de arquitectos como Cerd y Arturo Soria y Mata, en
territorio europeo, y otros en el resto del mundo.
A partir de estos procesos, resulta claro que la ciudad debe ser analizada
y evaluada de forma integral e interrelacionada, reconociendo los intereses y
poderes de los distintos actores que la activan y hacen posible. Y basndose en
las palabras de Vallmitjana (2002:121-122), la planificacin urbana pasa a ser
una actividad negociadora y mediadora del complejo sistema de relaciones que
se establecen entre la administracin y la comunidad, que opera en un medio so-
cial, econmico y poltico variable a lo largo del tiempo, y requiere disponer de
2
Los procesos socio-espaciales son: 1. El proceso de urbanizacin: que genera la forma y estructura del es-
pacio urbano, 2. El crecimiento econmico regional e interregional y los procesos de cambio, 3. El proceso
de construccin de la ciudad, vinculado con el aspecto inmobiliario y la disposicin de estructuras fsicas
diversas en la ciudad, 4. La diferenciacin y cambio cultural, 5. La transformacin del entorno natural, a
causa de los desequilibrios en el entorno, 6. La poltica urbana y el poder, que condiciona el sano desarrollo
de la ciudad.
204
Politeia 42
SANDRA ORNS
Ordenamiento territorial
Las normas, reglas, decretos y/o leyes forman parte indiscutible de la poltica
pblica y de la poltica de Estado, con serias implicaciones en el ejercicio de la
soberana sobre los territorios (Osorio, 1974) y en la asignacin de competencias
y roles de las distintas instancias gubernamentales y no gubernamentales, a ser
ejercidas por el colectivo.
Est generalmente aceptada la relativa inoperancia de estos planes cuando no se apoyan en dinmicas eco-
3
nmicas y sociales que permitan su desarrollo en proyectos. La ciudad metropolitana es hoy una realidad
econmica, social y funcional en proceso de constitucin.
205
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...
4
Decreto N 2.945, 14 de octubre de 1998.
206
Politeia 42
SANDRA ORNS
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...
Sobre la base del anlisis de las dimensiones antes descritas, se puede afirmar
que para llevar con xito la regulacin del desarrollo urbano, con base en los prin-
cipios del derecho urbanstico, es preciso contar con una adecuada y gil estructura
del Estado, que permita evolucionar desde la acumulacin demogrfica, de recursos
y de excedentes, hacia un modelo sustentado en criterios de corresponsabilidad,
respeto a la propiedad privada y contribucin amplia hacia la construccin de
ciudades incluyentes, justas y con igualdad de oportunidades para todos.
Esta definicin constituye la base del presente anlisis, de tal manera que se
presentan los siguientes cuadros, los cuales incluyen algunas de las premisas y
principios contenidos en la Constitucin venezolana vigente desde el ao 1999,
segn Gaceta Oficial N 36.860, vinculados con las variables del derecho urba-
nstico incluidas en los captulos anteriores.
Cuadro 1
Implicaciones del concepto urbanismo
SANDRA ORNS
Cuadro 2
Implicaciones del concepto ordenacin del territorio
Cuadro 3
Implicaciones del concepto uso del suelo
Artculo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la Iniciativa privada
actividad econmica de su preferencia, sin ms limitaciones que las
previstas en esta Constitucin y las que establezcan las leyes, por Inters colectivo
razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, proteccin del
Uso del ambiente u otras de inters social. El Estado promover la iniciativa Justa distribucin
suelo privada, garantizando la creacin y justa distribucin de la riqueza, de la riqueza
as como la produccin de bienes y servicios que satisfagan las
necesidades de la poblacin, la libertad de trabajo, empresa, co- Regulacin y control
mercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas del desarrollo
para planificar, racionalizar y regular la economa e impulsar el
desarrollo integral del pas. Satisfaccin de
necesidades
Fuente: Elaboracin propia.
209
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...
Cuadro 4
Implicaciones del concepto de propiedad del suelo
Artculo 55. Toda persona tiene derecho a la proteccin por parte del
Estado a travs de los rganos de seguridad ciudadana regulados por Derecho
ley, frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o
riesgo para la integridad fsica de las personas, sus propiedades, el
disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes.
Artculo 179. Los Municipios tendrn los siguientes ingresos: Reconocimiento por
parte del Estado
1. Los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus
ejidos y bienes.
2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas admi-
nistrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos sobre
actividades econmicas de industria, comercio, servicios, o de
ndole similar, con las limitaciones establecidas en esta Cons-
titucin; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehculos,
espectculos pblicos, juegos y apuestas lcitas, propaganda
y publicidad comercial; y la contribucin especial sobre plus-
valas de las propiedades generadas por cambios de uso o de
intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas
por los planes de ordenacin urbanstica.
SANDRA ORNS
Cuadro 4 (continuacin)
Implicaciones del concepto de propiedad del suelo
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...
A los usos del suelo, como variables que se activan a partir de la iniciativa
privada y de la garanta del sector pblico en asegurar la justa distribucin
de la riqueza, a partir de estrategias de regulacin y control del desarrollo, y
en correspondencia con la satisfaccin de las necesidades de la comunidad.
SANDRA ORNS
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...
5
Previsin establecida en el artculo 68 de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, ao 1987.
214
Politeia 42
SANDRA ORNS
Figura 1
Estructura funcional de la poltica urbana
Planificacin
Habitantes
o ciudadanos
Financiacin Gestin
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...
Para realizar este anlisis, cabe partir del reconocimiento de que Venezuela
se ha caracterizado por ser un pas de una larga tradicin centralizadora que co-
mienza a cambiar y evolucionar hacia la descentralizacin en materia del orde-
namiento territorial, la planificacin y la gestin del suelo urbano hacia la dcada
de los ochenta, a partir de la promulgacin de las leyes orgnicas de Ordenacin
7
Captulo V de la Ley de los Consejos Comunales, 2006.
216
Politeia 42
SANDRA ORNS
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...
base en el inters colectivo, pero sin la debida distribucin de las cargas y benefi-
cios (captacin de plusvalas) entre el mencionado sector pblico y el privado. Por
una parte, por falta de voluntad poltica, y por la otra por la resistencia del sector
privado a reconocer los beneficios obtenidos por sus propiedades, derivados de
las decisiones e intervenciones urbansticas pblicas, alegando doble tributacin
o desvalorizacin de la propiedad (Smolka y Mullahy, 2007).
SANDRA ORNS
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...
SANDRA ORNS
Una revisin breve y preliminar de este proyecto de ley, que ser objeto es-
pecfico de otra investigacin, permite identificar algunos elementos relevantes
de su contenido, como lo son: la consideracin de la ordenacin territorial como
objetivo militar (seguridad y defensa nacional); el desconocimiento del derecho
a indemnizacin de la propiedad; la creacin de un fondo para la ordenacin del
221
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...
territorio sin definicin clara del ente administrador y/o regulador de los recursos;
la creacin de nuevas autoridades con fuerte vinculacin con el Ejecutivo Nacional
(agentes) a las cuales estarn sometidas las administraciones pblicas estadales y
municipales; la exclusin de los entes municipales y regionales, ms all de sus
mximas autoridades, de las competencias autnomas en materia de ordenacin
del territorio y urbana; y el vaco en la definicin de variables de desarrollo espe-
cficas, ya que se apela a la futura formulacin de reglamentaciones ad hoc.
Como se puede observar, se est al frente del cambio de los principios y valores
democrticos y del respeto a la propiedad privada, condicin que distorsiona los
principios de seguridad jurdica necesarios para el crecimiento y desarrollo del pas,
y genera efectos desfavorables sobre el valor de la tierra y de las propiedades.
CONCLUSIONES
SANDRA ORNS
El futuro de las ciudades debe decidirse desde lo local, por lo que el modelo
venezolano debe asumir este reto y responsabilidad, ms all de la disponi-
bilidad de un modelo petrolero sin lmites y complaciente que no ha insti-
tucionalizado la necesidad de corresponsabilidad, de transparencia y de una
efectiva rendicin de cuentas del dinero pblico.
Se debe luchar contra el vaco existente entre los tiempos institucionales y los
tiempos del colectivo, a los fines de planificar y lograr respuestas efectivas y
oportunas, en el momento requerido, para la ciudad y sus ciudadanos.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Libros y revistas
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...
SANDRA ORNS
Politeia 42
EL URBANISMO, LA PLANEACIN URBANA Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL ...