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Consejo Internacional de Minera y Metales (ICMM)

El Consejo Internacional de Minera y Metales (ICMM) es una


organizacin liderada por Directores Ejecutivos de las compaas
minero-metalrgicas ms importantes del mundo, as como
asociaciones regionales, nacionales y de materias primas, todos
comprometidos a mejorar su desempeo en lo que al desarrollo
sostenible se refiere, y en la produccin responsable de los
recursos minero-metalrgicos que la sociedad necesita.
La visin del ICMM es una industria minera, de minerales y
metales viable y ampliamente reconocida como esencial para la
vida moderna y un aporte para el desarrollo sostenible.
www.icmm.com

Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo


(UNCTAD)
La UNCTAD, creada en 1964, promueve el avance de la integracin
concensuada de los pases en desarrollo en la economa
mundial. UNCTAD ha evolucionado gradualmente hasta llegar
a convertirse en una autoridad basada en el conocimiento, cuya
labor tiene por objetivo ayudar a orientar los debates actuales
Per

Per Desafo de la riqueza mineral: utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
sobre las polticas y la reflexin en materia de desarrollo,
velando especialmente por que las polticas nacionales y la
accin internacional se complementen mutuamente para lograr
el desarrollo sostenible.
Desafo de la riqueza mineral:
www.unctad.org
utilizar la dotacin de recursos
El Grupo Banco Mundial
para impulsar el desarrollo sostenible
El Grupo Banco Mundial es un Organismo Internacional con
mas de 180 pases miembros agrupado en cinco Instituciones:
el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y Junio de 2008
la Asociacin Internacional de Fomento (AIF), juntas conocidas
como el Banco Mundial; la Corporacin Financiera Internacional
(IFC); la Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones
(OMGI); y el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias
Relativas a Inversiones (CIADI).
El Banco Mundial es una fuente vital de asistencia tcnica y
financiera para los pases miembros en desarrollo. El BIRF
proporciona prestamos con bajas tasas de inters a pases con
ingresos medios, y la Asociacin Internacional de Fomento
(AIF) proporciona crditos sin intereses y otorga donaciones Estudio de caso de pas
a pases de bajos ingresos destinados a la educacin, salud,
infraestructura y otros propsitos para promover la reduccin
de la pobreza y el desarrollo sostenible. La IFC promueve la
inversin sostenible del sector privado en pases en desarrollo,
como una manera de reducir la pobreza y mejorar la calidad de
vida de las personas.
www.worldbank.org

www.icmm.com

ICMM
19 Stratford Place
London W1C 1BQ
United Kingdom
Telephone: +44 (0) 20 7290 4920
Fax: +44 (0) 20 7290 4921
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GE.08-50538April 20081,000 or info@icmm.com
UNCTAD/DITC/COM/2007/9
ndice 5.2.1 Introduccin 46
5.2.2 Cambios legislativos de los ltimos aos 46
5.2.3 Cambios en la tributacin de la minera 48
Resumen ejecutivo 3 5.2.4 Consecuencias 49
5.3 El sistema poltico-administrativo 50
1 Introduccin 9 5.3.1 Introduccin 50
1.1 Objetivos 10 5.3.2 Principales entidades 50
1.2 Personas consultadas 10 5.3.3 El proceso de descentralizacin 51
1.3 Esquema del informe 11 5.3.4 Desafos y oportunidades 52
5.4 Asuntos fiscales a nivel nacional y
2 Antecedentes econmicos, sociales y sub-nacional 54
polticos de Per 13 5.4.1 Manejo global de las finanzas pblicas 54
2.1 El pueblo 14 5.4.2 Rendicin de cuentas del gasto pblico 56
2.2 La economa 14 5.4.3 Ejecucin de los presupuestos a nivel
2.3 Breve resea histrica 15 sub-nacional 57
2.4 Estructura de gobernabilidad 15 5.4.4 Resumen de los desafos fiscales 58
5.5 Cohesin social: tensiones sociales, prevencin y
3 Cules son los aportes cuantitativos de la mitigacin de conflictos 59
minera al crecimiento econmico y la 5.6 Desarrollo del sector privado y capacidad
reduccin de la pobreza a nivel nacional, humana 63
regional y local? 17
3.1 Introduccin 18 6 Sntesis del estudio del caso peruano 67
3.2 Aportes macroeconmicos y sociales 6.1 El rol de la minera en la recuperacin
a nivel nacional 18 econmica 68
3.2.1 Aportes de la minera al desempeo 6.2 Instituciones y estructuras de gobernabilidad: los
econmico 18 eslabones perdidos en los mecanismos de
3.2.2 El desempeo social de Per 21 redistribucin 69
3.3 Aportes de la minera al 6.3 Ganancias de corto plazo por encima de mejoras
desempeo econmico y social de largo plazo? 70
sub-nacional 22 6.4 Consecuencias 71
3.3.1 Transferencia intergubernamental directa
de los ingresos mineros 22 7 Agradecimientos 73
3.3.2 Minera y reduccin de la pobreza a nivel
regional 24 8 Bibliografa 75
3.4 Impactos socioeconmicos de la mina
antamina 25 9 Anexo 1 - desempeo de Per segn los
3.4.1 La regin de Ancash 25 indicadores de gobernabilidad 79
3.4.2 Poltica de desarrollo sostenible de la empresa 26 9.1 La gobernabilidad en los ltimos aos 80
3.4.3 Empleo directo e indirecto 26 9.1.1 Indicadores de Gobernabilidad del
Banco Mundial 80
3.4.4 Adquisiciones 29
9.1.2 Encuesta Mundial de Gobernabilidad
3.4.5 Inversin social 29 de la UNU 82
3.4.6 Contribucin a la economa nacional 30 9.1.3 Consecuencias 86
3.4.7 Conclusiones 31
3.5 Resumen 31 10 Anexo 2 - comentarios del gobierno 87

4 Cules son los vnculos entre las inversiones


mineras y el crecimiento econmico y la
reduccin de la pobreza? 33
4.1 Introduccin 34
4.2 Cmo hubiera sido la economa de Per
sin minera? 34
4.3 Impacto de las polticas econmicas sobre
los resultados 35
4.4 El eslabn perdido: instituciones y estructuras
de gobernabilidad 39
4.4.1 Resumen de los indicadores de
gobernabilidad de Per 40
4.4.2 Consecuencias para la industria minera 41
4.5 Resumen 42

5 Cules son las razones por detrs de los


'factores de xito', los desafos y las
limitaciones, a nivel nacional, regional y local? 45
5.1 Introduccin lo sucedido hasta el presente 46
5.2 Marco legal: legislacin minera 46
Report Summary
Prefacio

Phasede
Estudio 1 Caso
de Pas
Per
En los ltimos cinco aos, las dimensiones De qu manera el sector minero contribuye al 1
econmicas, sociales y ambientales de la minera desarrollo nacional en general?
y los minerales han sido objeto de consultas
de amplio alcance, comentarios crticos, Qu estrategias han sido ecaces en el manejo
investigaciones y anlisis. El Proyecto Minera, de los ingresos generados por los recursos
Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD, por naturales para el desarrollo sostenible y la
su sigla en ingls) y la Revisin de las Industrias reduccin de la pobreza?
Extractivas (EIR, por su sigla en ingls) responden
a una atencin pblica sin precedentes sobre De qu manera un proyecto individual de minera
los desafos del desarrollo sostenible para las contribuye al desarrollo a escala nacional,
industrias extractivas en general y la minera en regional y local?
particular.
Cules son las consecuencias prcticas
En mayo de 2004, el ICMM1 dio comienzo a la y polticas para las empresas mineras, los
iniciativa2 sobre Dotacin de Recursos3 con la gobiernos antriones, las instituciones de
nalidad de comprender mejor cmo la minera desarrollo y las ONGs?
de gran escala puede contribuir a fortalecer el
desarrollo socioeconmico de los pases antriones Cules podran ser las responsabilidades
de bajos y medianos ingresos. La iniciativa se distintivas de estos socios del desarrollo para
propone detectar los factores impulsores del apoyar la puesta en prctica de los hallazgos y
desarrollo ecaz en el sector de minera y metales recomendaciones?
y documentar los marcos de polticas, las prcticas
operacionales y los acuerdos de cooperacin que A continuacin se resean las tres fases de la
producen resultados sostenibles en el terreno. Este iniciativa y sus productos relacionados.
proyecto de investigacin-accin se est llevando
a cabo en conjunto con la UNCTAD y el Grupo Fase 1: Marco Analtico y Herramientas
del Banco Mundial. El ICMM tambin consult a
grupos interesados tales como empresas mineras, La fase inicial del proyecto se concentr en el
gobiernos, organismos donantes y organizaciones desarrollo de un Marco Analtico con nfasis en los
de trabajadores y no gubernamentales (ONG). procesos de gobernabilidad, incluyendo los factores
subyacentes y las reglas de juego que intervienen
Gran parte de la literatura sobre la maldicin de en las interacciones sociales y econmicas as
los recursos se ha centrado ms en los problemas como en los resultados. Estos elementos fueron
que en las soluciones, por lo que no resulta de gran incorporados a las Herramientas para la Dotacin
ayuda para disear mejores polticas o cubrir vacos de Recursos que permiten evaluar prcticamente
del conocimiento. Por ejemplo, cmo han evitado
los impactos socioeconmicos locales, regionales
los pases claramente exitosos los problemas
y nacionales de la minera. Estas Herramientas
ahora percibidos con tanta amplitud? Es posible
incluyen el anlisis del impacto de las operaciones
repetir esos resultados en otras economas en
mineras sobre las estructuras de gobernabilidad,
desarrollo dotadas de abundantes recursos
las instituciones y los cambios en las polticas a
minerales? Cmo deberan los principales
distintos niveles de gobierno. La Fase 1 incluy
grupos interesados trabajar en conjunto con el n
una extensa revisin bibliogrca y un anlisis
de perfeccionar los resultados socioeconmicos
comparativo a grandes rasgos del bienestar
positivos de las inversiones mineras?
social y econmico relativo de 33 pases con alta
dependencia de los minerales. Los hallazgos
Para ayudar a sortear estas brechas, he aqu
iniciales fueron analizados crticamente en un taller
algunas de las interrogantes especcas que la
iniciativa sobre Dotacin de Recursos se propone con la participacin de mltiples actores que ayud
abordar: a elaborar un nuevo enfoque.

Informes publicados de la Fase 1:

1
Consejo Internacional de Minera y Metales, por su sigla en ingls. Resumen Ejecutivo del Marco Analtico
2
La iniciativa es administrada por Kathryn McPhail, directora del ICMM.
3
Desafo de la riqueza mineral: Utilizar la dotacin de recursos para
impulsar el desarrollo sustentable. Herramientas para la Dotacin de Recursos

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
2 Recursos en lnea adicionales de la Fase 1: de la Fase 2 y, como una consecuencia, realzar la
contribucin de la minera al desarrollo social y
Informe principal sobre el Marco Analtico econmico. La Fase 3 tambin se centrar en la
divulgacin y la ampliacin de la cobertura.
Revisin bibliogrca
Para obtener las ltimas informaciones de la Fase
Actas del taller de noviembre de 2004 3, incluyendo detalles de las actividades piloto y de
los socios, visite: www.icmm.com
Fase 2: Pruebas, sntesis y lecciones aprendidas

Esta fase consisti en la aplicacin de las


Herramientas a dos pases elegidos como
principales y a otros dos pases para compararlos
con aquellos: Per es comparado con Chile y Ghana
con Tanzania. En estos pases, la minera haba
implementado algunas contribuciones exitosas
a mejoras econmicas y sociales. El propsito
fue poner a prueba las Herramientas, evaluar si
podran ser aplicadas a un conjunto ms amplio de
pases mineros y sugerir mejoras. Los hallazgos
fueron revisados por un segundo taller de mltiples
actores que hizo valiosos aportes.

Informes publicados de la Fase 2:

Resmenes ejecutivos de los cuatro estudios de


caso

Informe de sntesis de los hallazgos de los cuatro


estudios de caso

Recursos en lnea adicionales de la Fase 2:

Estudios de caso de Ghana, Tanzania, Per y Chile

Actas del taller de octubre de 2005

Asimismo, otras publicaciones resumen el proceso


de hallazgos de las Fases 1 y 2 y sealan el enfoque
del ICMM para la Fase 3.

Una serie de fascculos resume aspectos clave de


las Fases 1 y 2 (El premio, El desafo, El camino
hacia adelante y Procesos y aportes)

Gua para las Fases 1, 2 y 3 del proyecto sobre


Dotacin de Recursos

Fase 3: Aprendizaje en la accin a travs de


asociaciones

Las actividades de la Fase 3 incluirn una serie


de proyectos piloto en asociacin con terceros
para alentar la aplicacin de las recomendaciones

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Report Summary
Resumen Ejecutivo Executive Summary

Phasede
Estudio 1 Caso
de Pas
Per
Per tiene una larga historia minera. Antes y poblacin peruana. Se destacan varios problemas 3
durante la poca colonial la minera del oro y la institucionales y de gobernabilidad, particularmente
plata fue una actividad econmica particularmente en la gestin de las nanzas pblicas. Se
importante. Hoy en da el pas contina siendo argumenta que, si estos desafos pudieran ser
uno de los mayores abastecedores mundiales de superados, podran brindarse mayores benecios
minerales. Es el segundo proveedor mundial de socioeconmicos, se mitigaran las tensiones
plata, el tercero de zinc, el quinto de cobre y el sociales y se veran reducidos los riesgos operativos.
sexto de oro. Una gran cantidad de inversiones
se iniciaron a comienzos de los aos 90 y hay un Polticas y efectos macroeconmicos
nmero considerable de operaciones en diversas
etapas de desarrollo. El sector minero ha generado grandes cantidades
de divisas y atrado signicativos montos de
En la historia reciente, las polticas econmicas que inversin extranjera directa desde comienzos de la
gobernaron al sector atravesaron por tres diferentes dcada de 1990. Sus aportes a la macroeconoma
perodos. Hasta nes de los aos 60, la mayor parte han sido positivos y coincidieron con un perodo
de las minas era de propiedad privada. A partir de de mayor estabilidad econmica. Las polticas
1968, bajo un rgimen militar de izquierda, una econmicas liberales han logrado una tasa de
gran proporcin de la actividad del sector minero cambio relativamente estable, redujeron la
fue asumida por el Estado. Esta estructura de inacin y alcanzaron cmodos niveles de reservas
la propiedad se mantuvo durante los gobiernos ociales. La alta volatilidad macroeconmica, en
democrticos de los aos 80. En el inicio de la particular durante los aos 80, y las opciones de
presidencia de Fujimori, a comienzos de la dcada poltica econmica inadecuadas de las dcadas
de 1990, los fundamentos de la direccin econmica anteriores estuvieron ligadas a presiones populares
sufrieron un giro radical. Se promovi activamente producidas por cambios sociopolticos en la
la participacin del sector privado, en especial de la economa de mercado semifeudal que domin la
inversin extranjera directa, y casi todos los activos primera mitad del siglo XX.4
mineros del Estado fueron privatizados. Entre
1992 y 2004, las empresas mineras nacionales y
extranjeras invirtieron en total unos 9.800 millones
de dlares. No faltan oportunidades prometedoras
de prospeccin, de modo que son pocas las
posibilidades de que esta reciente expansin minera
se vea reducida por una escasa disponibilidad de
yacimientos apropiados de minerales.

Cmo ha impactado el resurgimiento del sector


minero en el desempeo econmico del pas y en
los estndares de vida de sus habitantes? Para dar
respuesta a sta y otras preguntas relacionadas, el
estudio de caso examina el desempeo del sector
con respecto a la gestin macroeconmica y a los En las exportaciones de mercaderas, el sector de
aportes econmicos y sociales a nivel nacional, minera y metales ha sido claramente dominante.
regional y local. A nivel local, el impacto es En 2004, la minera contribuy en cerca de 6,9% del
explorado por medio de un estudio en profundidad PBI (en 2003 la cifra fue 6,8%). Si bien el empleo
de la mayor mina de cobre y zinc en operacin en directo e indirecto generado por la minera es
Per. Es la mina de la Compaa Minera Antamina, escaso en relacin a la poblacin econmicamente
en la regin andina de Ancash, que inici sus activa (alrededor de 3,5% en total), esto se debe a
operaciones en noviembre de 2001. La mina es la naturaleza de capital intensivo de la industria.
propiedad de un consorcio integrado por BHP No obstante, se cree que los efectos indirectos ms
Billiton, Mitsubishi, Teck Cominco y Falconbridge amplios tienen un gran peso. De los 1.500 millones
y tiene estimada una vida til de ms de 20 aos. de dlares de insumos suministrados a la industria,
El estudio triangula la perspectiva local con los se estima que dos tercios son abastecidos en
efectos a nivel macroeconmico y nacional para Per (incluyendo bienes importados provistos por
identicar dnde radican los principales desafos
en el objetivo de entregar mayores benecios a la
4
Estos cambios incluyen una creciente urbanizacin e inmigracin y la concesin de
derechos de sufragio y polticos a ms amplios segmentos de la poblacin.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
4 abastecedores peruanos). En 2003, los pagos del rural, mientras en las reas urbanas afecta a poco
sector minero llegaron a cerca de 4% del gasto menos del 10%.6
gubernamental real y su contribucin a los ingresos
impositivos del gobierno fue levemente superior a En este contexto, las empresas mineras han
5%, convirtiendo al sector en uno de los mayores sido objeto con frecuencia de demandas de
contribuyentes del pas. comunidades locales para que las provean de
bienes y servicios, lo que idealmente debera ser
Sin duda, la minera ha sido uno de los sectores exigido al y provisto por el gobierno. En muchas
econmicos clave que contribuyeron al viraje instancias, las empresas mineras han respondido
en el desempeo macroeconmico de Per. a estas presiones aportando recursos adicionales.
Lamentablemente, este escenario macroeconmico Pero esto no ha reducido las tensiones sociales
positivo no se ha reejado en una disminucin de y los enfrentamientos violentos espordicos. La
los altos niveles de desempleo ni en una reduccin ausencia de mejoras reales en la situacin social
de la economa informal. Los niveles de pobreza ha impulsado las recientes promesas poltico-
e inequidad se han mantenido estancados y en electorales en favor de descentralizar y reformar
general existe poca conanza en las instituciones el sistema poltico, mientras que bsicamente se
mantiene la poltica econmica de los aos 90. El
pblicas y los procesos polticos. En este sentido,
estudio pone en duda si, en su forma actual, estas
Per diere de otros estudios de caso, como los
reformas pueden brindar mejores resultados.
de Chile y Ghana, en donde pueden demostrarse
claros avances o al menos algunas mejoras en
Ha sido difcil para el estudio evaluar las
las condiciones de vida y el grado de satisfaccin
contribuciones del sector a la reduccin de la
econmica de la poblacin.5
pobreza a nivel regional. Los datos disponibles
no muestran patrones claros o pruebas de que
Qu ha impedido al sector minero realizar
la minera haya mejorado (o empeorado) las
mayores contribuciones? La conclusin principal condiciones regionales de vida en relacin a los
del estudio de caso es que las reformas promedios nacionales. Desde 2002, la mitad de
macroeconmicas y estructurales a nivel los impuestos cobrados a las empresas a travs
nacional no han sido acompaadas por mejoras del Canon Minero7 se redistribuye a las regiones,
equivalentes en la capacidad institucional y en los municipios y distritos en donde se sitan las minas.
procesos poltico-administrativos encargados de Este mecanismo permite a estas entidades sub-
proporcionar los servicios pblicos a nivel regional nacionales tomar decisiones ms independientes
y local, en donde muchas necesidades sociales sobre los gastos, mientras que otras transferencias
continan desatendidas. Las reformas a nivel intergubernamentales de recursos provenientes
nacional no han establecido derechos de propiedad de la recaudacin impositiva general permanecen
seguros para los pobres de zonas rurales y urbanas afectadas a programas de gastos (pobremente)
ni han provisto leyes electorales que respalden denidos por el gobierno central. Las
la creacin de consenso en torno a las polticas transferencias del Canon Minero representaron
pblicas y la construccin de alianzas. poco ms de 1% del actual gasto gubernamental
total, pero los aumentos porcentuales anuales
Desempeo social y reduccin de la pobreza en estas transferencias han sido espectaculares,
en particular para algunas entidades sub-
Las estadsticas ociales revelan que entre los nacionales. Las normas para la redistribucin de
aos 1960 y 2002, tres indicadores sociales clave las transferencias fueron modicadas tres veces en
mortalidad infantil, expectativa de vida y tasas de los ltimos cuatro aos, lo cual reeja la naturaleza
alfabetizacin presentaron una mejora general. altamente polmica de los criterios adoptados.
Sin embargo, el Informe sobre Desarrollo Humano
de 2004 del PNUD revel que Per ha sido incapaz Las empresas mineras pueden haber considerado
de reducir la inequidad social y de acortar las como un hecho positivo que las comunidades
extremas disparidades de ingresos y desarrollo locales reciban ms fondos que pueden ser
regionales. Ms de la mitad de la poblacin 6
Como consecuencia, la pobreza extrema afecta en forma desproporcionada
a la poblacin indgena.
peruana contina viviendo en la pobreza y cerca de 7
Entre 1997 y 2001, el Canon Minero redistribuy 20% de los ingresos
un cuarto vive en la pobreza extrema. La pobreza impositivos provenientes de las empresas mineras. El aumento al 50% se
extrema afecta a ms de la mitad de la poblacin produjo en medio del proceso de descentralizacin iniciado en 2001 en Per
y despus del intenso cabildeo sobre miembros del Congreso realizado por
5
International Council on Mining and Metals (2006). las comunidades afectadas por la minera y por empresas mineras.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
catalogados y rastreados como provenientes de las vida son peores, las expectativas son altas y el 5
inversiones mineras. Pero este mecanismo conlleva gobierno usualmente est ausente en el suministro
tambin riesgos importantes. Uno de ellos es que de bienes y servicios pblicos bsicos. Esto
los grandes incrementos en las transferencias reorienta la presin hacia las empresas mineras
de ingresos para los gobiernos sub-nacionales para que realicen un gasto social alternativo. Las
podran generar una maldicin de los recursos comunidades locales no perciben las inversiones
a escala local, sobre todo ante la dbil capacidad sociales como sucientes y tienen grandes
de gestin nanciera y la insuciente denicin de expectativas de que las empresas sustituyan la
responsabilidades administrativas en este nivel. ausencia de acciones gubernamentales regionales
El estudio destaca que no existe una relacin y locales.
automtica entre mayores gastos de dinero pblico
a nivel sub-nacional y un aumento de los benecios Las principales limitaciones de las empresas para
para las comunidades o una reduccin de las realzar ms an su contribucin al desarrollo
tensiones sociales. socioeconmico y a mejores condiciones de vida
son las insuciencias de las capacidades de
Las contribuciones de las empresas mineras gestin pblica administrativa y nanciera a nivel
regional y local. Estas limitaciones restringen los
El estudio en profundidad de la mina de Antamina efectos de redistribucin esperados por la creacin
claramente revela que la misma contribuye de actividades productivas relacionadas con la
signicativamente al PBI regional. A pesar de ser operacin principal y generan un vaco en el lugar
una industria de capital intensivo, hay efectos donde las entidades pblicas son contrapartes
directos e indirectos sobre la mano de obra. El necesarias. El estudio considera que los acuerdos
empleo indirecto es alrededor de 10 veces mayor institucionales y de gobernabilidad que sustentan
que el empleo directo y es generado, en su mayor el desarrollo y la diversicacin econmica a
parte, por los principales contratistas. Slo 16% travs de una cadena de abastecimiento local
del personal de la empresa proviene de distritos siguen siendo incompletos. Esto tambin socava
cercanos a la mina, mientras que el resto pertenece la sustentabilidad de las comunidades mineras
a otras zonas de Per. En consecuencia, las altas despus del cierre de la mina. El fascculo N2
expectativas de la poblacin ms cercana con El desafo (Resource Endowment Spotlight 02
respecto a la creacin de puestos de trabajo no han - The Challenge) seala que sta es el rea en
sido totalmente satisfechas. La principal razn es donde las autoridades gubernamentales y las
la diferencia entre las habilidades disponibles en empresas mineras an tienen mucho que transitar
los alrededores y las requeridas para el trabajo para desarrollar en conjunto una cadena de
en la mina. La empresa minera y algunos de abastecimiento local.
sus contratistas tratan de ofrecer iniciativas de
capacitacin ms dirigidas para ayudar a aproximar Cambios en las polticas
la base de habilidades locales a las necesidades de
la industria. Qu explica el mejor desempeo macroeconmico
de Per desde comienzos de los aos 90? Al igual
La poltica corporativa de Antamina incluye una que en los otros tres estudios de caso, la reforma
variedad de metas de desarrollo, entre ellas la de la legislacin de la minera fue una de las
provisin de 100% de acceso a servicios bsicos condiciones favorables para el resurgimiento de
para las comunidades en el rea de impacto, as la inversin privada en la industria de minera y
como el conanciamiento y la implementacin de metales. La legislacin general de 1991 instaur
proyectos de desarrollo sostenible directamente un rgimen de estabilidad legal para la inversin
o en colaboracin con otras organizaciones. La extranjera. En 1992 se sancionaron leyes de
minera con el n de establecer trminos y normas
mina muestra que las empresas estn haciendo
especcas para el sector. Todas las funciones se
esfuerzos considerables para brindar niveles
centralizaron en un ministerio, se retiraron las
signicativos de inversin social e intentando
obligaciones sociales previas y las ganancias netas
incrementar la satisfaccin y el empleo a nivel
se convirtieron en la base del sistema impositivo
local. Esto requiere una posicin ms activa desde
del gobierno central, con muchos contratos
el comienzo y la colaboracin con las entidades
incluyendo clusulas de estabilidad para perodos
locales. Pero hay lmites claros a lo que las
de 10 a 15 aos. Esta legislacin gener un rgimen
empresas mineras pueden alcanzar por s solas.
En aquellos lugares donde las condiciones de

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
6 de inversiones muy atractivo para las grandes as como en el sistema legal, siguen estancadas.
empresas mineras multinacionales.8 Los ltimos son esenciales para brindar mejores
servicios a los habitantes y permitirles aprovechar
Con respecto a las polticas macroeconmicas, las oportunidades econmicas. Adems,
Per ha hecho progresos formidables. El estudio aportan el vnculo entre los ingresos de las
cotej los datos macroeconmicos de Per actividades mineras pagados al gobierno central
ante las diversas proposiciones de cundo y y los benecios sociales y econmicos que los
cmo podra haberse dado una manifestacin ciudadanos reciben a cambio.
de la maldicin de los recursos y no encontr
conexin alguna a ese nivel. Durante los ltimos Lo que se necesita son instituciones y estructuras
15 aos, la macroeconoma ha sido comprendida de gobernabilidad en condiciones de dar apoyo a
y administrada con competencia. En tal contexto, las actividades de empresas privadas de distintos
la minera puede jugar el rol de dar el puntapi tamaos y, al mismo tiempo, de atender la
inicial para reactivar una economa previamente exclusin econmica y social. Desde la dcada
dbil. Por las razones antedichas, los principales de 1990, las instituciones y estructuras de
riesgos son que los efectos de la maldicin de los gobernabilidad en vigor han facilitado las polticas
recursos puedan tener lugar a nivel local y que macroeconmicas que lograron resultados globales
los mecanismos de redistribucin no sobrevienen positivos. Sin embargo, no han logrado producir el
automticamente. tipo de polticas y servicios pblicos (y, por tanto, de
mecanismos de redistribucin) capaces de reducir
Estos riesgos estn vinculados con los acuerdos la pobreza en una medida adecuada.
institucionales y de gobernabilidad de Per, un
rea en la que el estudio de caso identica varios Por qu esto concierne a la industria minera? Si
problemas. En los ltimos 15 aos, las reformas las instituciones y estructuras de gobernabilidad
se concentraron en el gobierno central y en la son inapropiadas para ofrecer mayores retornos
privatizacin de ciertas funciones gubernamentales sociales de los fondos pblicos, surgen tensiones
relativas al mercado para separarlas del gobierno y conictos sociales que presionan a las empresas
central. Esto ocurri a expensas del mejoramiento mineras para incrementar los benecios sociales.
de las capacidades administrativas y nancieras Las empresas mineras se han convertido en
pblicas a nivel local y regional, donde una blanco de muchas demandas de las comunidades
mala provisin de servicios pblicos mantiene locales para que provean bienes y servicios,
estancadas las condiciones de vida de la poblacin. muchos de los cuales deberan ser normalmente
provistos por el gobierno. Cuando las empresas
Desafos para mejorar los beneficios econmicos mineras llenan el vaco de gobernabilidad, es poco
y sociales probable que los arreglos sean ptimos y no hay
garantas de que pagos directos de las empresas
El estudio subraya que las instituciones y satisfagan todas las demandas. Si las polticas
estructuras de gobernabilidad son una variable pblicas no responden a las demandas populares,
clave para mejorar los aportes socioeconmicos se considerar que los impuestos y otros ingresos
potenciales del sector minero por que determinan pagos por las empresas mineras a los gobiernos
el marco y condicionan la forma cmo las centrales no estn beneciando a las comunidades
entidades del sector pblico, las y los ciudadanos locales.
y las empresas del sector privado se relacionan
entre s. El desempeo de Per con respecto Pero suponer simplemente que mejores
a los indicadores de gobernabilidad medidos instituciones y acuerdos de gobernabilidad pueden
tradicionalmente por el Bando Mundial ha sido ser injertados de alguna manera en las sociedades
pobre. Si bien la transicin poltica de comienzos es ignorar los complejos procesos que implica
del siglo XXI ha llevado a una mayor participacin llevar esto a la prctica. Por esta razn, el informe
y conanza de la sociedad en el proceso poltico del ICMM titulado Sntesis de los estudios de caso
y ha mejorado los derechos polticos, las mejoras de cuatro pases subraya la necesidad de acciones
reales en los servicios y la administracin pblicos, de colaboracin entre gobiernos, empresas,
8
donantes y organizaciones no gubernamentales
De otro lado, dadas las circunstancias en que se introdujo la legislacin
de minera, el rgimen en vigor gobern con amplios poderes aprobando
para poder captar plenamente los benecios
leyes de urgencia por decreto. Si bien esto facilit la sancin de las potenciales de la riqueza mineral. El fascculo N3
nuevas polticas econmicas, puede haber hipotecado la legitimidad de la El camino hacia adelante (Resource Endowment
legislacin a nivel nacional.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Spotlight 03 The Way Forward) resume las 7
recomendaciones prcticas deducidas de los
cuatro estudios de caso del proyecto del ICMM. En
particular, el estudio del caso peruano pone en
evidencia los riesgos y los costos de oportunidad
que se derivan de un abordaje insuciente de los
desafos de la riqueza mineral y la restriccin
consiguiente en la obtencin de sus frutos
potenciales.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Introduccion

1
1. Introduccin

10 1.1 Objetivos El trabajo de campo para el estudio del caso


peruano se llev a cabo desde abril hasta junio
Este informe fue elaborado por Oxford Policy de 2005, por lo que los datos presentados en el
Management (OPM) y Environmental Resources informe se reeren mayormente a la situacin
Management (ERM) por encargo del Consejo vigente en ese perodo. La informacin sobre
Internacional de Minera y Metales (ICMM). Es uno compras, costos laborales y aportes tributarios
de cuatro informes preparados en el marco de corresponde al ao calendario 2005.
la iniciativa del ICMM denominada Desafo de la
riqueza mineral: Utilizar la dotacin de recursos Per cuenta con una considerable cantidad de
para impulsar el desarrollo sostenible, tambin minas en distintas etapas de desarrollo: estudios
conocida como iniciativa sobre Dotacin de de pre-factibilidad o factibilidad, construccin,
Recursos. El objetivo de la iniciativa sobre Dotacin operacin, cierre o pos-cierre. En los ltimos 15
de Recursos es establecer cmo, y bajo qu aos, se ha producido una gran cantidad de nuevas
condiciones, las actividades mineras contribuyen inversiones. Per posee tambin numerosas minas
al desarrollo socioeconmico de las comunidades cerradas y legados mineros anteriores al reciente
y los pases antriones. Para aportar elementos a incremento de la inversin minera.
este debate, se han realizado cuatro estudios de
caso en Ghana, Tanzania, Per y Chile, pases que Para examinar los impactos a escala local, este
son fuertemente dependientes de la minera y que, estudio de caso se centr en el ejemplo de la mina
a la vez, han tenido un desempeo relativamente de cobre y zinc de Antamina. Perteneciente a un
bueno en los ltimos aos. El propsito de este consorcio integrado por BHP Billiton, Mitsubishi,
informe es ofrecer una evaluacin objetiva de los Teck Cominco y Falconbridge, Antamina es la
impactos socioeconmicos positivos y negativos de mayor mina de cobre en operacin en Per. Fue
los proyectos mineros en Per. inaugurada ocialmente en noviembre de 2001, con
una vida til estimada de 22 aos.
La Fase 1 de la iniciativa transcurri entre julio
de 2004 y enero de 2005. Se elabor un Marco Los estudios de caso de pases esperan dar
Analtico para este estudio, que fue resumido en respuesta a las siguientes preguntas:
las Herramientas para la Dotacin de Recursos.
Las Herramientas han sido ampliamente revisadas Cmo ha contribuido la minera al desarrollo
a nivel acadmico por especialistas en desarrollo social y econmico nacional?
social y economistas, por organizaciones no
gubernamentales y gobiernos. La Fase 1 se Cmo contribuye la inversin minera de
beneci con aportes de una gran variedad Antamina al desarrollo a nivel nacional, regional
de actores en un taller realizado en Londres y local?
en noviembre de 2004. Muchos de los actores
criticaron aspectos del desempeo de las empresas Qu estructuras y polticas de gobernabilidad a
mineras en el pasado. Sus opiniones fueron tenidas nivel nacional, regional y local han sido ecaces
muy en cuenta, para asegurar que la iniciativa para explicar los resultados tanto del sector
sobre Dotacin de Recursos responda a las minero en general como de las inversiones de
inquietudes de una amplia gama de intereses. Antamina? Los ingresos generados por los
minerales y su extraccin mejoraron el desarrollo
La Fase 2 del proyecto puso a prueba y valid el sostenible y la reduccin de la pobreza?
marco analtico elaborado durante la Fase 1. Se
coordinaron estudios de caso en cuatro pases, 1.2 Personas consultadas
uno de los cuales es este informe sobre Per.
Como hemos dicho, los otros tres estudios de Durante la realizacin del estudio, fue consultado
caso corresponden a Ghana, Chile y Tanzania. un gran nmero de grupos de inters, como se
Ghana y Per fueron elegidos como los estudios muestra en el Recuadro 1.1. Debemos resaltar
de caso principales y para realizarlos dos equipos que el hecho de haber accedido a responder esta
de consultores organizaron visitas a ambos consulta no debe ser interpretado como una
pases. Tanzania y Chile son utilizados con nes de aceptacin de los objetivos del estudio o de los
comparacin y sus estudios de caso se realizaron resultados de este informe.
mayormente en el escritorio.

The Challenge of Mineral Wealth: using resource endowments to foster sustainable development
Phasede
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1 Caso
de Pas
Per
Recuadro 1.1 Lista de personas consultadas 11
Gerencia de Antamina en Lima, Huarmey y en la mina;
Gobierno de Per, incluyendo varios ministerios y organismos
semi autnomos;
ONGs y grupos de especialistas locales;
Universidades y centros de investigacin nacionales;
Representantes de gobiernos sub-nacionales;
Alcaldes y funcionarios de municipalidades;
Representantes del pas en instituciones financieras
internacionales, el PNUD, y ONGs internacionales;
Representantes de las comunidades;
Representantes de asociaciones de mujeres;
Empresas y representantes de asociaciones empresariales
tanto nacionales como locales, incluyendo a la Sociedad
Nacional de Minera, Petrleo y Energa, as como a otras
empresas mineras y proveedores de empresas mineras;
Proveedores;
Representantes de los medios de comunicacin; y
Personas informadas de los medios poltico, econmico y
social.

1.3 Esquema del informe

Este informe de estudio de caso se presenta en los


cinco captulos siguientes:

El Captulo 2 presenta los antecedentes


econmicos, polticos y sociales de Per;
El Captulo 3 pregunta cules son los aportes
cuantitativos de la minera al crecimiento
econmico y la reduccin de la pobreza a escala
nacional, regional y local;
El Captulo 4 indaga sobre la vinculacin entre
inversin minera y crecimiento econmico
y reduccin de la pobreza. Se investigan las
explicaciones cercanas sobre el desempeo
econmico y social descrito en el Captulo 3;
El Captulo 5 explora las razones ms profundas
subyacentes en los resultados observados a nivel
nacional, regional y local, que las inuencias
cercanas no pueden explicar completamente,
ponindolas a prueba selectivamente dentro
de las diversas dimensiones de la taxonoma
incluida en las Herramientas para la Dotacin de
Recursos.
El Captulo 6 sintetiza la experiencia.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Antecedentes econmicos, sociales y polticos
de Per

2
2. Antecedentes econmicos, sociales y
polticos de Per

14 2.1 El pueblo regin costera clida y rida, una regin andina


rida pero ms templada y una regin tropical que
En trminos demogrcos, Per es el quinto colinda con Colombia y Brasil. La regin andina
mayor pas de Amrica Latina, despus de proporciona abundantes recursos minerales en las
Brasil, Mxico, Colombia y Argentina, con una zonas montaosas as como oportunidades para la
poblacin de aproximadamente 27 millones de agricultura. La regin costera ofrece acceso a reas
habitantes. La poblacin es variada y dividida socio de pesca y ha sido adaptada para la agricultura
comercial tropical, mientras que la regin tropical
econmicamente entre descendientes de europeos,
ubicada ms hacia el interior ha permanecido poco
usualmente en mejor situacin (13%), mestizos explotada por la agricultura comercial.
(37%) y un gran grupo de indgenas americanos
(45%). Tambin hay afro-peruanos y otras minoras. En los ltimos aos, Per ha superado el
desempeo de los pases vecinos de la regin en
La divisin socio econmica sigue un patrn trminos de PBI con tasas de crecimiento de 4.9%,
geogrco, entre las zonas costeras ms ricas, 4.0% y 4.8% en 2002, 2003 y 2004, respectivamente.
mayormente de habla hispana, y las culturas Los elevados niveles de inversin interna en el
andinas tradicionales de la sierra y la montaa, sector minero y el energtico han sustentado
mayormente de lengua Quechua. Como resultado este crecimiento. En los aos 2002, 2003 y 2004,
de una gran migracin de origen rural en la minera represent 6.6%, 6.8% y 6.9% del PBI,
las ltimas dcadas, la poblacin urbana ha respectivamente. En el futuro, se esperan fuertes
aportes al crecimiento del PBI a partir del proyecto
aumentado desde un 35.4% de la poblacin total en
de gas de Camisea y otras expansiones de la
1940 hasta aproximadamente el 75% en 2004. minera9. Un fuerte crecimiento se ha registrado
tambin en la agroindustria y en la industria textil.
Figura 2.1 Mapa de Per
La Figura 2.2 muestra la composicin del PBI para
el ao 2004.

El tipo de cambio ha permanecido relativamente


estable durante los ltimos 15 aos, la inacin
ha disminuido y las reservas ociales han
alcanzado niveles confortables. Sin embargo,
persistentemente altos niveles de desempleo y
actividades econmicas informales, la pobreza
y la inequidad, as como la poca conanza en
las instituciones pblicas y en los procesos
polticos no han sido mejorados por el desempeo
macroeconmico relativamente vigoroso10.

Figura 2.2 Conformacin del PBI, 2004

Fuente: INEI y BCRP, 2006 (actualizado).

9
Se tiene previsto que slo el proyecto Camisea agregar un punto
2.2 La economa porcentual al crecimiento anual del PBI de Per, as como aproximadamente
US$10.000 millones en recaudacin tributaria y regalas durante los
La economa peruana est parcialmente dictada prximos 40 aos.
10
La situacin macroeconmica de Per fue valorada favorablemente por
por su variada geografa, compuesta por una una reciente misin del FMI (FMI, 2005)..

The Challenge of Mineral Wealth: using resource endowments to foster sustainable development
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1 Caso
de Pas
Per
Un elevado nivel de dependencia de las se prepar para el retorno de un gobierno civil 15
exportaciones de los ingresos por minerales y mediante la redaccin de una nueva constitucin en
metales deja a la economa algo susceptible a 1979. Dos presidencias elegidas democrticamente
las uctuaciones en los precios mundiales de intentaron sin xito introducir reformas econmicas
las materias primas. Sin embargo, el riesgo es y sociales en los aos ochenta. Durante esos aos,
amortiguado por una gran diversidad de patrones y Per experiment un estado permanente de crisis
destinos de exportacin. econmica, descontento social y agitacin poltica,
acentuado por frecuentes actividades terroristas.
2.3 Breve resea histrica
En los aos 90 la presidencia de Fujimori lanz un
Cuando los primeros espaoles arribaron en el programa de ajuste estructural, reorientando la
ao 1531, Per era la zona central de la civilizacin estructura econmica de Per hacia una economa
Inca, extendindose desde el actual Ecuador hasta de mercado liberal aplicando el programa de
el centro de Chile. El Imperio Incaico antecedi a reformas convencionales de ese entonces. El
la conquista espaola en por lo menos 300 aos. cambio en las polticas econmicas gener un
Fundada en 1535, Lima fue capital del Virreinato de notable cmulo de logros macroeconmicos
Per y el centro de la expansin espaola y de su y scales y un gran aumento en la inversin
dominacin sobre la parte occidental de Amrica extranjera directa. Sin embargo, el descontento
del Sur y el Caribe. poltico y social creci al no visualizarse una mejora
real en el desempeo social, especialmente luego
Desde mediados del siglo XVIII, el alcance y el de revelarse los abusos de poder y la corrupcin
poder de la administracin colonial en Lima del ejecutivo.
comenz a declinar. En 1821, Per declar su
independencia, que fue seguida por un largo
En el ao 2001, un gobierno de transicin basado
perodo de inestabilidad bajo una sucesin de
en el consenso prepar el camino para las
generales. Per libr varias guerras en el sur con
elecciones que llevaron a Toledo a la presidencia.
el vecino Chile por territorios ricos en recursos
Su gobierno mantuvo los logros econmicos de los
naturales. A nes del siglo XIX se construy una
aos 90. Tambin emprendi la aplicacin de las
lnea frrea conectando a los centros mineros de la
promesas electorales de descentralizar y reformar
sierra con la costa. Esto atrajo grandes inversiones
el sistema poltico. Este informe sostiene que an
de capital extranjero y produjo un amplio
persisten muchos desafos polticos y sociales
desarrollo.
que han inuenciado el entorno social dentro del
cual operan las grandes empresas mineras y los
A principios del siglo XX, el desarrollo econmico, benecios que las grandes inversiones mineras
la inmigracin y la creciente urbanizacin pueden generar. Al momento de terminar este
generaron una lucha por el poder poltico entre informe, Per se preparaba para las elecciones
la elite conservadora y elementos ms liberales presidenciales de 2006, a realizarse el 9 de abril,
que presionaban por cambios en la estructura cuyo resultado era incierto. Sin embargo, los
social y econmica del pas. Algunas reformas problemas de exclusin social y los benecios
introducidas en la primera mitad de la dcada de pblicos derivados de la explotacin de los recursos
los 60 mejoraron las condiciones econmicas de minerales han sido protagonistas centrales de la
los campesinos y trabajadores y con ello la posicin campaa electoral.
poltica de una poblacin cada vez ms emancipada.
Esto trajo consigo cambios iniciales en la economa
de mercado liberal, pero semifeudal, que prevaleci 2.4 Estructura de gobernabilidad
hasta nes de los aos sesenta.
Per se encuentra actualmente gobernado por
En 1968 un rgimen militar tom el poder, una democracia presidencial con una sola cmara
cambi fundamentalmente las estructuras legislativa: el Congreso de la Repblica. Los
polticas y econmicas de Per, eliminando a elementos centrales de las instituciones polticas y
la vieja oligarqua y consolidando al ejrcito. El las reglas de gobernabilidad de Per se remontan a
rgimen militar tambin desarroll un sistema la Constitucin de 1979, diseada para la transicin
administrativo, con el cual pudo ejercer inuencia del gobierno militar a uno civil. Actualmente se
sobre la economa y la sociedad. El rgimen militar basan en la Constitucin de 1993, elaborada bajo la

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
16 presidencia de Fujimori luego de la suspensin del
Congreso en 1992.

El pasado poltico de Per ha incluido muchos


periodos de inestabilidad y crisis polticas. Desde su
independencia, el pas ha tenido 13 constituciones,
como mnimo 26 golpes de estado exitosos y
108 distintos gobiernos. Menos del 10% de estos
gobiernos llegaron a cumplir su mandato11.

Durante las ltimas dcadas, el sistema de


gobierno del pas ha sido descrito en general como
un slido poder ejecutivo con fuertes poderes de
decisin. As, las ambiciones personales de los
presidentes han dominado la denicin de polticas.
El Congreso y otras ramas y escalones del gobierno
han jugado un papel muy limitado en representar al
electorado, inuenciar la agenda poltica nacional
y garantizar la prestacin de servicios por el sector
pblico. Esto ha repercutido sobre la legitimidad
de y la conanza en las instituciones polticas,
afectando la capacidad del gobierno de mediar
con ecacia entre grupos de intereses sociales y
econmicos diferentes.

Los ltimos aos han sido testigos de una


serie de reformas, incluyendo el proceso de
descentralizacin iniciado en 2001. Los resultados
de estas reformas, en cuanto a mejoras a largo
plazo de la capacidad institucional, de los procesos
polticos y administrativos y de la prestacin de
servicios pblicos, estn por verse.

11
Moron y Sanborn, 2005, pgina 3.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Cules son los aportes cuantitativos de la minera
al crecimiento econmico y la reduccin de la
pobreza a nivel nacional, regional y local?

3
3. Cules son los aportes cuantitativos de la
minera al crecimiento econmico y la reduccin
de la pobreza a nivel nacional, regional y local?

18 3.1 Introduccin La minera peruana desempea un papel muy


importante en el suministro global de minerales.
El presente captulo est centrado en las etapas Actualmente, Per es el segundo mayor proveedor
#3 y #5 de las Herramientas desarrolladas en la mundial de plata, el tercero de zinc, el quinto
Fase 1 del proyecto sobre Dotacin de Recursos. El de cobre y el sexto de oro. En potencial mineral,
captulo empieza por explorar las contribuciones ocupa el tercer lugar junto con Brasil, despus de
macroeconmicas y sociales del sector minero a
Chile y Canad15. En la Figura 3.1 se muestran las
nivel nacional, luego analiza los aportes del sector
principales zonas mineras que representan ese
al desarrollo sub-nacional y tambin evala los
distintos aportes de la mina de Antamina. potencial.

3.2 Aportes macroeconmicos y sociales a nivel Figura 3.1 La minera en Per


nacional

3.2.1 Aportes de la minera al desempeo


econmico

Antes y durante la poca colonial, la minera fue


una importante actividad econmica en Per, sobre
todo la minera de oro y plata. A principios de la
dcada de 1980, las empresas estatales haban
llegado a dominar el sector, centrndose en la
exportacin de hierro, cobre y plata. Privatizado
nuevamente a principios de los 90, el sector tuvo
entre 1992 y 2004 una inversin de capital privado
de US$ 9.800 millones, tanto por parte de empresas
nacionales como internacionales12.

La industria minera peruana comprende


operaciones extractivas grandes, medianas y
pequeas/artesanales13. Las empresas mineras
extranjeras multinacionales dominan la explotacin
de los grandes yacimientos minerales. En Per,
la actividad minera, incluyendo a la minera en
pequea escala y la artesanal, posee especial
importancia por su potencial en trminos de
empleo y su inuencia sobre los procesos polticos
internos del pas. Se calculan en cerca de 50.000
los mineros informales pequeos y artesanales
Leyenda: amarillo = oro, azul = otros metales
que extraen cerca del 10% de la produccin
aurfera total de Per14. Lamentablemente, por sus
prcticas extractivas inadecuadas, muchos mineros La Figura 3.2 muestra que la minera ha dominado
informales se exponen a grandes riesgos de salud, las exportaciones peruanas en los ltimos aos.
de seguridad y ambientales. En 2004, slo representaba cerca de 7% del PBI,
pero su participacin aument desde un 4,2% a lo
largo de los ltimos diez aos. Formalmente, la
minera emplea en forma directa a ms de 70.000
12
La privatizacin ha conducido a la una mayor competitividad en el sector trabajadores e indirectamente a 350.000(16).
y a una mayor inversin en exploracin y produccin. Durante los aos
2001-2003, el sector atrajo inversiones extranjeras directas por un monto Esto representa alrededor de 0,6% y 2,9%,
de $2.200 millones, un 37% de las inversiones totales del pas en ese respectivamente, de la poblacin econmicamente
perodo (Banco Mundial, 2005).
13
Una descripcin detallada y completa del sector minero en Per puede
15
encontrarse en el Banco Mundial (2005) CAD (2005).
14 16
Banco Mundial (2005). Banco Mundial, 2005.

The Challenge of Mineral Wealth: using resource endowments to foster sustainable development
Phasede
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1 Caso
de Pas
Per
activa. Se considera que los efectos indirectos establecido por el gobierno de Fujimori a principios 19
son amplios. De los $1.500 millones de insumos de los 90 como parte de una reforma tributaria
mineros, se ha calculado que dos terceras partes ms amplia19. En la ltima dcada, los ingresos
son suministradas desde el interior del pas17. recaudados por el gobierno peruano han uctuado
Esta estimacin incluye los bienes importados por entre 14 y 15% del PBI. La SUNAT ha iniciado
proveedores peruanos de dichos insumos. recientemente la publicacin de informacin sobre
los ingresos recaudados por actividad econmica.
Figura 3.2 Exportaciones de metales y minerales, porcentaje La informacin correspondiente al ao 2005 se
de las exportaciones de mercaderas, 1960-2002
muestra en la Figura 3.3.

Adems del impuesto a la renta corporativo, la


industria minera paga otros impuestos tales como
el impuesto al valor agregado sobre las ventas de
servicios, equipos y minerales, el impuesto sobre
la nmina de sueldos y el impuesto indirecto sobre
los combustibles20. La industria tambin paga un
derecho de vigencia de US$ 3 por hectrea, que
es retenido por los gobiernos sub-nacionales21.
Recientemente, como parte de la descentralizacin
Fuentes: Banco Mundial se reere a los Indicadores de Desarrollo del del sistema scal, se introdujo una regala minera.
Banco Mundial; la informacin del Ministerio de Economa y Finanzas fue
proporcionada en una comunicacin privada.
Al entrar en vigencia, la regala minera ser
recaudada y retenida por los gobiernos regionales.
En 2003, los pagos del sector minero representaron La Tabla 3.1 muestra la recaudacin de tributos
alrededor del 4% de los gastos reales del gobierno internos por actividad econmica desde 1998 hasta
y poco ms del 5% del total de la recaudacin 2005. La Tabla 3.2 relaciona los ingresos aportados
impositiva. Un informe del Banco Mundial sobre la por la minera con el presupuesto ejecutado en
minera en Per publicado en 2005 sugiere que el 2003.
sector minero es el cuarto mayor contribuyente en
Figura 3.3 Recaudacin de tributos internos por actividad
el pas, despus de la manufactura, los servicios econmica en 2005 (real)
y el comercio. Situadas entre las principales
contribuyentes del impuesto a la renta, las
empresas mineras aportaron alrededor de un
cuarto de la recaudacin del gobierno central
por ese concepto en 200418. Las proyecciones de
la industria indican que esta proporcin puede
aumentar en el futuro. Las inversiones realizadas
en aos anteriores son ahora operativas y estn
mejorando la produccin, al mismo tiempo que se
desarrollan nuevas posibilidades y exploraciones.
Se prev que el sector crecer a un promedio
de 6,6% entre 2005 y 2007. El sistema tributario
peruano es considerado globalmente competitivo Fuente: SUNAT, 2006 (actualizada)
para la minera.

La mayora de los impuestos son recogidos por


la Superintendencia Nacional de Administracin
19
Tributaria (SUNAT), organismo semiautnomo Las cuatro categoras ms importantes de impuestos son el impuesto
a la renta (personas naturales y jurdicas), el impuesto general a las
ventas (impuesto al valor agregado), el impuesto selectivo al consumo (un
17
SNMPE, 2005. impuesto indirecto) y los aranceles sobre las mercaderas importadas.
18 20
Existe cierto desacuerdo sobre esta cifra. Segn la SUNAT, la cifra es El informe Public Expenditure Review del Banco Mundial, 2002, describe
23%, pero para las empresas (Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y en detalle el sistema scal minero de Per.
21
Energa) la cifra es 29%. Para obtener detalles sobre esto ver Vigila Per, 2005, pginas 19-20.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
20 Tabla 3.1 Recaudacin de tributos internos por actividad situacin se mantuvo en rasgos generales durante
econmica los gobiernos democrticos de la dcada de 1980,
(en millones de
hasta el comienzo de la presidencia de Fujimori a
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Nuevos Soles) principio de los aos 90.
Total Impuestos
17,093 16,203 16,867 18,062 18,734 21,376 24,054 28,041
Internos
En las dcadas de 1970 y 1980, slo hubo una
Impuesto a la
renta corporativo 2,913 2,255 2,461 2,939 3,164 4,752 5,386 7,223 inversin limitada en la minera. En los aos
del mismo 70 la produccin minera continu creciendo,
Agricultura y
Ganadera
147 138 149 191 217 276 296 305 especialmente en el cobre, pero en los aos 80 se
Pesca 66 50 86 77 115 139 202 250 estanc y el sector fue obligado a mantenerse de
Minera e
2,139 2,053 2,305 1,195 1,010 1,747 2,737 4,507
las inversiones del primer perodo de los 50 y 60.
Hidrocarburos
Por ejemplo, en 1988 el valor agregado del sector
De stos la
Minera
641 503 699 613 689 1,092 1,742 3,126 minero estuvo 14% por debajo de la cifra registrada
Minera como en 198022.
% del total de 3.8% 3.1% 4,1% 3.4% 3.7% 5.1% 7.2% 11.1%
tributos internos
Impuesto a la A partir de 1990, la losofa por la cual se rega
Renta Corporativo 246 138 246 182 300 589 989 2,168 la economa sufri un giro completo y se busc
de las Mineras
Canon Minero 169 87 55 81 137 286 451 888
fomentar la participacin del sector privado
Manufactura 4,884 4,679 4,755 6,040 6,887 7,174 7,281 7,713 en la economa en general y de la inversin
Otros Servicios 6,810 6,469 6,756 7,905 7,671 8,689 9,808 10,806 extranjera directa en particular. Este proceso
Construccin 785 702 693 586 544 754 666 851 incluy un cambio radical en la legislacin del
Comercio 2,262 2,111 2,122 2,066 2,290 2,597 3,065 3,609
sector minero. A principios de los aos 90, un
Fuente: SUNAT, 2006, (actualizado) 90% de los activos mineros del gobierno fueron
Tipo de cambio: 1 US$ - 3.35 Nuevo Sol
privatizados y las empresas mineras privadas
retomaron sus actividades en gran escala. Por
Tabla 3.2 Aporte de la minera al presupuesto, 2003
ejemplo, la inversin extranjera directa en la
(en millones de Nuevos Soles minera entre 1993 y 2003 fue de 6.700 millones de
Prespuesto Ejecutado 2003 26,614
dlares, mientras entre 1992 y 2004 las inversiones
nacionales y extranjeras totalizaron 9.800
Recaudacin Tributaria Interna 2003 21,376
millones23.
Ingresos Mineros como % de Tributos Internos 5.2%
Ingresos Mineros como % de Presupuesto 2003 4.1% Con respecto a los aportes del sector minero a
IR Corporativo como % del Presupuesto 2.2% escala nacional, se pueden extraer las siguientes
conclusiones:
Canon Minero como % del Presupuesto 2003 1.1%
Fuentes: MEF, Banco Mundial 2005, Vigila Per 2005 A partir de 1990, el aporte del sector minero a
Tipo de Cambio: 1 US$ - 3.35 Nuevo Sol
la macroeconoma ha sido positivo, obteniendo
montos considerables de divisas y captando
En los ltimos aos, crecientes montos de los montos importantes de inversin extranjera
ingresos han sido devueltos a las regiones, directa. Este perodo tambin coincide con una
municipalidades y distritos en donde estn ubicadas fase de mayor estabilidad econmica.
las minas. Las razones de esto y sus consecuencias
son tratadas en la siguiente sub-seccin. El desempeo extremadamente pobre durante
los aos 70 y 80 puede explicarse mayormente
La historia reciente ha sido testigo de tres perodos por las decientes polticas macro econmicas
distintos de polticas econmicas para el sector impulsadas bsicamente por presin sociopoltica
minero. El primer perodo incluye a los aos y factores ideolgicos.
50 y 60 cuando las minas eran mayormente de
propiedad privada. El segundo perodo se inici Es improbable que el auge minero se vea limitado
con el rgimen militar izquierdista del presidente por la no disponibilidad de yacimientos minerales
Velasco establecido en 1968. Claramente hostil a adecuados. Actualmente no hay escasez de
la inversin del sector privado en la economa, el oportunidades de prospeccin prometedoras. La
rgimen de Velasco cambi de manera fundamental
la poltica econmica y el Estado asumi el control 22
Federal Research Division, 2003.
de gran parte de las actividades mineras. Esta 23
Economist, 2005, y Banco Mundial, 2005

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
supercie ocupada por la minera se multiplic El Recuadro 3.1 ilustra la compleja historia y 21
por cinco en los aos 90. Actualmente, ms de naturaleza del pobre desempeo social de Per.
la mitad de todas las comunidades agrcolas con
ttulos de tierras estn en zonas de inuencia de Recuadro 3.1 Historia y naturaleza de los problemas
la minera24. Es probable que la exploracin revele sociales de Per
oportunidades signicativas adicionales para Algunos remontan las races histricas de la severa
el desarrollo minero. El Banco Mundial (2005) desigualdad en Per a la conquista espaola del bastante
proyecta un incremento de la produccin minera avanzado Imperio Incaico, que dej como herencia una
divisin jerrquica entre una pequea elite europea que
de 6,6% anual para el perodo 2005-2007. gobernaba y la poblacin indgena. El trabajo de aquellos
que se encontraban en el nivel inferior del espectro social
3.2.2 El desempeo social de Per generaba la riqueza que mantena a los que estaban en
el nivel superior. Otros van ms atrs, arguyendo que la
sociedad jerrquica data de antes del arribo de los espaoles
Durante el perodo 1960-2002, las estadsticas y que el terreno y la diversidad geogrcas tambin sirvieron
ociales muestran una mejora constante en los tres de sustento para la fragmentacin. Las olas sucesivas
de inmigracin, sea voluntaria o involuntaria, de frica,
indicadores sociales claves: mortalidad infantil, China, Japn y Europa tuvieron como resultado un variada
expectativa de vida y tasas de analfabetismo. mezcla tnica y social y, con la emigracin en gran escala
Lamentablemente, el Informe sobre Desarrollo de las zonas rurales a las urbanas durante la mitad del
siglo XX, aumentaron la presin social sobre el status quo
Humano de 2004 del Programa de las Naciones que condujo al gobierno militar a tomar medidas radicales
Unidas para el Desarrollo (PNUD) evala estos y econmicamente perjudiciales en la bsqueda de una
resultados, enfatizando que la desigualdad y la integracin nacional.
pobreza continan siendo los mayores retos de Los regmenes polticos posteriores han luchado por lograr
un equilibrio entre promover el crecimiento econmico y
Per. El informe muestra que ms de la mitad reorientar en lo fundamental las diferencias sociales. Los
de la poblacin contina viviendo en la pobreza. cambios introducidos con la Constitucin de 1979 ampliaron
Casi una cuarta parte de todos los peruanos vive las oportunidades de participacin y lucha poltica, dando
mayor poder a grupos de los estratos inferiores de la
en condiciones de extrema pobreza, incluyendo la sociedad al punto que las elites polticas tuvieron que tomar
privacin de una nutricin adecuada25. La pobreza en consideracin sus demandas.
tiene adems una especial dimensin rural y, por Sin embargo, los cambios institucionales no han superado
lo tanto, indgena. La pobreza extrema afecta a ms con xito debilidades fundamentales del sistema poltico-
administrativo, incluyendo la falta de derechos de propiedad
de la mitad de la poblacin rural en comparacin asegurados para los pobres de las zonas rurales y urbanas.
con poco menos del 10% de los residentes urbanos. La Constitucin de 1979 fortaleci a un Poder Ejecutivo
Asimismo, la exclusin y la marginacin social central con facultades legislativas y de emergencia en
desmedro del Poder Legislativo, de la independencia del
afectan en mayor proporcin a las personas con
Poder Judicial y el desarrollo de capacidad de gobierno
menor educacin y a las mujeres. a nivel sub-nacional. Esto tuvo profundos efectos en la
prestacin de cuentas entre el electorado, sus representantes
A pesar del notable giro que dio Per a principios ante el Congreso y el Poder Ejecutivo. Adicionalmente,
se dice que Per sufre de un sistema partidario dbil,
de los 90, e independientemente de los regimenes fragmentario e inestable. Esto ha dicultado la creacin de
polticos que han pretendido provocar una alianzas y consensos y ha provocado tendencias a acentuar
transformacin social, esta situacin no ha la relacin democrtica directa entre el jefe de estado y
sus partidarios. A su vez, esto ha socavado los frenos y
cambiado sustancialmente en muchas dcadas. contrapesos que el Legislativo debera ejercer en su funcin
Los observadores internacionales concluyen de supervisin del Ejecutivo.
que hasta la fecha el pas no ha sido capaz de
Fuente: Moron y Sanborn, 2005
reducir las desigualdades sociales, las elevadas
tasas de pobreza y las disparidades del ingreso
En resumidas cuentas, a pesar de los logros
y el desarrollo regionales. El sistema actual de
macroeconmicos y scales acumulados desde
previsin social no es apropiado para atender esta
principios de los aos 90, la exclusin econmica
situacin26. En resumen, Per mantiene uno de
los patrones ms desiguales de distribucin de y muchas necesidades sociales continan sin ser
ingresos en Amrica Latina y la exclusin social atendidas. Lamentablemente, esto ha llevado a que
est profundamente arraigada. las empresas mineras se conviertan en el blanco
de muchas demandas de las comunidades locales,
24

25
Echave y Torres, 2005. reclamando bienes y servicios que idealmente
UNDP, 2004.
26
El sistema actual de previsin social est limitado a ciertos sectores y deberan ser exigidos al, y ser provistos por, el
alcanza slo a una parte de la poblacin. Los programas sociales estn gobierno. Las empresas mineras han enfrentado
mal orientados y son poco ecientes (World Bank, 2002, Cap. 3 y 4). Los
elevados niveles de empleo informal tambin han erosionado al sistema de
asimismo tensiones sociales y, en ocasiones,
previsin social (Bertelsmann Transformation Index, 2003). confrontaciones violentas con las comunidades

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
22 locales. En muchos casos, en respuesta a estas 3.3.1 Transferencia intergubernamental directa de
presiones, las empresas mineras han aceptado los ingresos mineros
suministrar recursos adicionales a nivel local. Sin
embargo, es difcil llegar a una conclusin clara y En los ltimos aos, montos cada vez mayores
unidimensional acerca de cmo el sector minero de ingresos provenientes de la minera han sido
ha contribuido a reducir la pobreza en el conjunto transferidos a las regiones, municipalidades y
del pas. distritos en donde las minas operan. Esto ha
sido consecuencia del establecimiento del Canon
3.3 Aportes de la minera al desempeo econmico Minero.
y social sub-nacional
El Canon Minero es un mecanismo de distribucin
Esta sub-seccin explora las contribuciones del directa hacia los gobiernos sub-nacionales de
sector minero peruano al crecimiento econmico los ingresos mineros recaudados por el gobierno
y la reduccin de la pobreza a nivel sub-nacional. central. No es un impuesto especial o un fondo
Es necesario explicar primero cules son los especial, sino simplemente la afectacin del 50%
niveles sub-nacionales del sistema poltico- del impuesto a la renta corporativo pagado por las
administrativo. Hasta hace poco tiempo, Per era empresas mineras. Si bien era una disposicin
un pas de gobierno muy centralizado. Aunque las anterior a la transicin poltica de 2002, distintas
principales caractersticas de un sistema poltico- fuentes en Lima indican que desde 1977 hasta 2001
administrativo descentralizado se establecieron en slo fue afectado un 20% de los pagos del impuesto
a la renta corporativo efectuados por las empresas
1977, las entidades de gobierno sub-nacional slo
mineras28.
han adquirido una importancia real a partir de la
transicin poltica del ao 2001.
El proceso de descentralizacin alter la
redistribucin de los ingresos provenientes
Actualmente, Per est subdividido en 25 regiones,
de la explotacin de los recursos naturales a
194 provincias y 1826 distritos. A los dos ltimos
los gobiernos sub-nacionales. El aumento del
se les denomina municipalidades. Las regiones
Canon Minero de 20% a 50% fue el resultado de
han sido reconocidas como entidades polticas una presin intensiva sobre los miembros del
independientes recin desde el ao 2002. Con Congreso por parte de las comunidades afectadas
anterioridad, a las regiones se las denominaba y las empresas mineras. De esta manera, estos
departamentos y representaban las direcciones cambios estn estrechamente vinculados al
administrativas sub-nacionales de los ministerios proceso de cambios polticos iniciado en el ao
del gobierno central. An no ha sido establecida 2001, combinados con crecientes expectativas de
la estructura de las nuevas regiones y existe un benecios por parte de las comunidades mineras
proceso en curso para racionalizar su cantidad. Se afectadas.
espera que el gobierno tome una decisin sobre las
propuestas de reorganizacin nacional para octubre Estos cambios tienen un fundamento poltico: los
de 200527. dineros transferidos a travs del Canon Minero
permiten a los gobiernos sub-nacionales tomar
Dado que las estructuras poltico-administrativas decisiones de gastos ms independientes, mientras
sub-nacionales de Per estaban cambiando que otras transferencias intergubernamentales
constantemente, fue difcil acceder a informaciones de fondos de la recaudacin tributaria general,
que nos hubiesen permitido distinguir los aportes inclusive provenientes de las empresas mineras,
econmicos y sociales realizados por el sector estn reservadas para programas de gastos
minero a travs del tiempo. Por esta razn en especcos determinados por el gobierno
el resto de esta sub-seccin examinaremos la central. Existen algunas limitaciones sobre los
transferencia intergubernamental de los ingresos gastos permitidos con el Canon Minero, cuyas
mineros y la posibilidad de establecer vnculos consecuencias sern analizadas en el Captulo 5.
entre la minera y el alivio de la pobreza regional.
28
Las cifras que se muestran en la Tabla 3.1 anteriores al ao 2000
sugeriran lo contrario. No est claro el porqu. Ntese asimismo que
existen recaudaciones directas de los gobiernos sub-nacionales, entre las
27
El nmero de provincias en una regin y el nmero de distritos en una cuales est el derecho de vigencia y la recientemente introducida regala
provincia varan considerablemente as como el nmero de pobladores y la minera. En las Tabla 3.1 y 3.2, la ltima debera ser incluida en los ingresos
extensin del rea geogrca cubierta por cada entidad. totales percibidos de la minera.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Debido al impacto redistributivo del Canon Minero Figura 3.5 Importancia relativa del Canon Minero versus 23
a nivel sub-nacional, las reglas de distribucin del otros cnones, 2001 y 2006
mismo han cambiado tres veces en los ltimos
cuatro aos y seguirn probablemente siendo
materia de negociaciones adicionales entre los
miembros del Congreso y el gobierno. Esto reeja
el carcter altamente controvertido de los criterios
de distribucin. La discusin probablemente se
intensicar con el gran aumento de los ingresos
provenientes del sector minero esperado en los
aos futuros.

Aunque las transferencias del Canon Minero en


2003 constituyeron ligeramente ms de 1% del
gasto real total del gobierno, el incremento en
los montos transferidos ha sido espectacular,
particularmente para algunas regiones, provincias
y distritos (Figura 3.4). Los factores que han
impulsado estos incrementos son los elevados Fuente: Ciudadanos-al-Da, 2006 (actualizado)
niveles de precios actuales de los productos bsicos
y aumentos signicativos en el volumen de metales Aunque las empresas mineras podran considerar
y minerales explotados como resultado de las como una evolucin positiva que las comunidades
inversiones realizadas desde principios de los locales reciban ms recursos que pueden ser
aos 90. identicados y rastreados claramente como
provenientes de sus inversiones, existen dos
Figura 3.4 Transferencias del Canon Minero 2001-2006 importantes motivos de preocupacin:
(millones de Nuevos Soles)
El sistema scal de transferencias
intergubernamentales directas de los ingresos
provenientes de la minera sigue siendo revisado
y est sujeto a negociaciones polticas entre el
gobierno central, el Congreso y las entidades
gubernamentales sub-nacionales. Por detrs
del proceso de descentralizacin que lo impulsa,
existe una dinmica de cambios sociopolticos
cuyo resultado es an incierto y que puede
tener implicaciones positivas o negativas para la
estabilidad poltica.

El incremento sustancial en las trasferencias de


ingresos a los gobiernos sub-nacionales podra
Fuente: Ciudadanos-al-Da, 2006 (actualizado) generar una maldicin de los recursos a escala
local. Este es el caso particularmente cuando la
La Figura 3.5 muestra cmo se ha incrementado la capacidad de gestin local de los fondos pblicos
importancia del Canon Minero con relacin a otros es dbil y la delimitacin de responsabilidades
cnones en los ltimos 6 aos. administrativas y las revisiones estratgicas
de las polticas sectoriales en un sistema de
gobierno descentralizado no son claras. No
existen garantas de que un mayor monto de
dinero pblico traer automticamente mejoras
sostenibles en las condiciones de vida de las
comunidades locales.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
24 Ambos aspectos sern analizados con mayor el IDH entre 1991 y 2003 para cada regin. Por
detalle en el Captulo 5. ejemplo, en Ancash y Cajamarca, dos regiones con
incrementos importantes en la produccin minera
3.3.2 Minera y reduccin de la pobreza a nivel durante el perodo, la mejora en el IDH sigui el
regional promedio de todas las regiones. El mayor aumento
del IDH se dio en Huancavelica, en donde la
Los aportes para aliviar la pobreza a nivel regional contribucin de la minera a la produccin cay en
son inciertos. Los ingresos pagados al gobierno ms de 20 puntos.
central y luego redistribuidos a las regiones, ya sea
a travs del Canon Minero u otras transferencias, Figura 3.6 Minera e ndice de Desarrollo Humano
deberan contribuir a aliviar la pobreza ayudando
a nanciar la prestacin de servicios pblicos y
planes de inversin ms amplios. Sin embargo,
la relacin entre las mayores transferencias y
los mejores resultados a nivel sub-nacional no
es de ninguna manera automtica. Los efectos
positivos potenciales pueden diluirse si el
gobierno no gasta el dinero en forma eciente
y ecaz, ya sea por polticas mal orientadas o
simplemente por la ausencia de capacidades de
gestin y administracin del gasto pblico29. Las
sub-secciones anteriores de este informe han
ilustrado que, en comparacin con el gasto total del Fuente: COOPERACCIN (2005) y PNUD (2005).

gobierno, la importancia de los ingresos mineros


es moderada. No obstante, la importancia relativa
de los ingresos retenidos a nivel sub-nacional y de
las transferencias no afectadas a travs del Canon
Minero puede ser alta. Debe tenerse en cuenta
adems que la eciencia del gasto puede diferir
entre los ingresos percibidos a travs del Canon
Minero y aquellos percibidos a travs de otras
transferencias intergubernamentales.

Los estudios publicados sobre el aporte de la


minera al alivio de la pobreza regional y local son
heterogneos. Un estudio preliminar realizado
por el Instituto de Estudios Peruanos en base a
datos de encuestas de hogares sugiere que los
hogares ubicados en los distritos mineros podran
ser menos propensos a la pobreza que los hogares
ubicados en regiones no mineras comparables30.

La Figura 3.6 muestra los cambios en la


clasicacin del ndice de Desarrollo Humano (IDH)
de las regiones entre 1991 y 2003 con relacin a la
importancia de la minera. La Tabla 3.3 proporciona
la informacin subyacente.

La informacin muestra el cambio porcentual


absoluto en el aporte de la minera a la produccin
regional entre 1991 y 2001 as como el cambio en
29
Como se mencion anteriormente, la ineciencia e inecacia del gasto
social en salud y educacin es sealada en el informe Public Expenditure
Review del Banco Mundial, 2002.
30
Barrantes, 2005.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Tabla 3.3 Minera e ndice de Desarrollo Humano (IDH), por regin 25
1998 2001 2003

Region % de la mineria % de la region % de la mineria % de la region


a la produccion en la produccin IDH a la produccion en la produccin IDH IDH
sub-nacional minera nacional sub-nacional minera nacional
Amazonas 0.3 0.0 0.464 0.3 0.0 0.515 0.502
Ancash 2.5 1.4 0.503 24.5 14.2 0.577 0.558
Apurimac 0.9 0.1 0.361 0.6 0.1 0.457 0.488
Arequipa 7.4 6.3 0.615 4.0 3.5 0.635 0.653
Ayacucho 1.1 0.2 0.397 1.8 0.3 0.488 0.510
Cajamarca 6.2 2.0 0.436 27.4 12.6 0.495 0.491
Cusco 7.0 2.8 0.436 8.5 3.8 0.537 0.511
Huancavelica 29.4 5.9 0.307 5.1 0.9 0.460 0.464
Hunuco 4.2 0.7 0.451 4.9 1.1 0.494 0.476
Ica 17.0 7.9 0.600 6.6 2.7 0.667 0.662
Junin 15.7 8.9 0.519 12.0 6.9 0.578 0.596
La Libertad 5.3 3.1 0.561 3.9 3.0 0.613 0.585
Lambayeque 1.1 0.5 0.588 0.7 0.4 0.625 0.617
Lima 0.7 4.6 0.736 1.0 8.9 0.744 0.720
Loreto 17.2 5.8 0.512 21.7 9.7 0.563 0.525
Madre de Dios 58.3 4.4 0.573 33.7 2.3 0.621 0.601
Moquequa 17.4 4.6 0.603 25.4 5.5 0.666 0.650
Pasco 74.7 11.6 0.502 54.9 10.7 0.575 0.591
Piura 29.4 22.3 0.504 6.0 4.1 0.551 0.556
Puno 9.9 3.7 0.414 11.6 4.6 0.512 0.550
San Martin 0.0 0.0 0.534 0.0 0.0 0.553 0.525
Tacna 19.0 3.1 0.665 13.2 3.8 0.681 0.665
Tumbes 0.1 0.0 0.569 0.1 0.0 0.620 0.610
Ucayali 0.1 0.0 0.523 5.5 0.9 0.565 0.563

Fuentes: Cooperacin, 2005, y PNUD, 2004. 1.100.000 habitantes, en torno a 4% de la poblacin


total de Per. La mina y el contratista as como
En resumidas cuentas, no existe un patrn de otras instalaciones auxiliares se encuentran
comportamiento claro y existen muchos otros ubicados en el distrito de San Marcos, provincia
posibles factores que condicionan la pobreza de Huari.
relativa de una regin, tales como la ubicacin
geogrca y la ecacia del gasto pblico de los
La agricultura, la pesca y la minera son las
programas sociales. No es posible deducir ninguna
principales actividades productivas de Ancash. El
conclusin contundente acerca de si la minera
sector agrcola ha estado en declive en los ltimos
mejor o empeor el IDH regional con respecto a
aos, aunque cerca de dos tercios de los habitantes
los promedios nacionales.
de la regin se dedican a esta actividad. A lo largo
de la costa las principales cosechas comerciales
3.4 Impactos socioeconmicos de la mina
son de caa de azcar, algodn y maz, y en las
Antamina
zonas ms templadas son de papa, trigo, avena,
alfalfa y rboles frutales.
Esta sub-seccin del informe se basa en la Etapa
#5 de las Herramientas para evaluar el impacto de
la mina Antamina, ubicada en la regin de Ancash. La minera contribuye signicativamente a la
economa de Ancash. El aporte de la minera al
3.4.1 La regin de Ancash PBI de la regin fue de 3,1% en 1995 y lleg a
16,8% en 2001. En 2005, la regin de Ancash aport
La mina Antamina est ubicada en la regin de a la produccin nacional 9,44% del oro, 14,7%
Ancash, que posee una poblacin de cerca de de la plata, 38,02% del cobre, 6,5% del plomo y

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
26 23% del zinc(31). El impresionante aumento de la educacin, electricidad y telecomunicaciones
contribucin de la minera a la economa regional rurales);
se debe principalmente a dos grandes proyectos
mineros que entraron en operacin, Pierina y 15 acuerdos de conanciamiento o coejecucin
Antamina. con otras organizaciones para implementar
proyectos de desarrollo sostenible en el rea de
La mina de Antamina inuencia; y

La operacin minera de cobre y zinc de Antamina 100% de aumento del ingreso per cpita en la
se encuentra en la Cordillera de los Andes, zona de impacto.
aproximadamente 285 Km al norte de Lima., a una
altura de 4.300 metros sobre el nivel del mar. Se han identicado con claridad objetivos, acciones
y responsabilidades para cada una de estas metas
Las obras de construccin se iniciaron en estratgicas.
1998 luego de la culminacin de un estudio
de factibilidad. Bechtel fue nombrada como el El objetivo, los principios y la poltica de desarrollo
sostenible y responsabilidad social fueron
contratista principal de ingeniera del proyecto.
formalizados por el presidente y ejecutivo principal
La mina fue terminada en 2001 a un costo de
en noviembre de 2004 e incluyen las siguientes
US$ 2.300 millones, cuatro meses antes de la
polticas:
fecha prevista en el cronograma., y la produccin
comercial se inici en octubre del mismo ao.
integrar las consideraciones y prcticas de
Una de las mayores productoras combinadas de desarrollo sostenible dentro del proceso de toma
cobre y zinc a nivel mundial, la mina procesa un de decisiones de la empresa; y
promedio de 350.000 toneladas de mineral por da,
produciendo 1.500.000 toneladas de concentrado al contribuir a la distribucin equitativa de los
ao. Antamina tiene una vida estimada de 22 aos, benecios econmicos y al desarrollo social e
cuatro de los cuales ya transcurridos. institucional de las comunidades vecinas.

Antamina posee instalaciones en una serie de 3.4.3 Empleo directo e indirecto


lugares de la regin de Ancash. Las principales
son la operacin minera en Huari, el puerto en Uno de los impactos econmicos ms visibles de
Huarmey y un complejo de viviendas para los las operaciones mineras es el empleo generado,
empleados en Huaraz. La ocina principal se directamente a travs de los trabajos en la
encuentra en Lima. operacin de la mina, as como de forma indirecta a
travs de proveedores y contratistas y de los gastos
3.4.2 Poltica de desarrollo sostenible de la domsticos de estos empleados. Estos efectos se
empresa ilustran en la Figura 3.7.

La mina es operada por Empresa Minera Antamina Antamina emplea aproximadamente 1.460
S.A. (Antamina) con cuatro accionistas principales: personas (empleo directo) entre la mina, el puerto,
Falconbridge (33,75%), BHP Billiton (33,75%), Teck- la ocina principal en Lima y Huaraz. La Tabla
Cominco Ltd. (22,5%), y Mitsubushi Corp. (10%). 3.4 proporciona las cifras de empleo directo para
Antamina deni cinco metas estratgicas para 2005 por cada lugar. A nes de 2005, Antamina
el ao 2009 en las reas de seguridad, excelencia contaba con 1.463 empleados, 26 de los cuales eran
operativa, desarrollo personal, generacin de valor extranjeros.
y desarrollo sostenible. Existen siete sub-metas
de desarrollo sostenible, tres de las cuales se
relacionan ms estrechamente con los aportes
socioeconmicos de la mina. Estas son:

100% de las comunidades en la zona de impacto


con acceso a servicios bsicos (agua, salud,
31
MEM, segn lo elaborado por la SNMPE, enero 2006.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
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1 Caso
de Pas
Per
Figura 3.7 Ilustracin del impacto sobre el empleo 27

Tabla 3.4 Empleo directo, 2005 La Tabla 3.5 indica que cerca de 16% de los
empleados de Antamina es oriunda de distritos
Porcentaje cercanos a la mina y un pequeo nmero de otros
Personal Trabajadores
Total del total de
(gerencia) (operaciones)
empleados
lugares de Ancash (7%), pero la gran mayora
(cerca de 77%) proviene de otras zonas del pas, en
Mina
(Antamina)
387 909 1296 89% su mayor parte de Lima.
Puerto
38 66 104 7% Tabla 3.5 Fuente de empleo directo, 2005
(Huarmey)
Ocina
Principal 49 0 49 3% Cerca de la Otros lugares Otras zonas de
(Lima) mina en Ancash Per
Huaraz 6 0 6 <1%
San Marcos 8 0 8 1% Mina 212 97 987
Total 488 975 1463 100% Huaraz 0 2 4
Puerto 14 5 85
La tabla muestra que la gran mayora (89%) de Sede Lima 0 0 49
los empleados trabaja en la mina. La proporcin San Marcos 1 2 5
de mujeres en la fuerza laboral vara segn el 227 106 1,130%
Total32
16% 7% 77%
lugar: en la mina, 12% del personal y 1,3% por
ciento de los trabajadores son mujeres, mientras
que las proporciones para el puerto son 18 y 3%, En el ao 2005, el empleo generado a travs de
respectivamente. En la ocina principal, 65% del contratistas fue de 2.107 puestos de trabajo. Este
personal son mujeres, 6% de ellas extranjeras. nivel ha permanecido relativamente constante
En la mina, 6% del personal son extranjeros. Los
32
Este total vara ligeramente del total para 2004 ms arriba. Una explicacin
extranjeros han disminuido de 65 en 1999 a 25 a para esta discrepancia es que la informacin sobre empleo se mide en distintas
nes de 2005. pocas del ao.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
28 desde que la mina inici sus operaciones. Sin Bienes/ Nmero
En el sitio(34) Porcentaje
embargo, durante la fase de construccin (1999 servicios
(Antamina)
total de
del Total
a 2001) Antamina contrat a 50 empresas, que prestados empleados
emplearon a 9.795 trabajadores 33. Boart Servicios de
32
65 150 43,33%
Longyear Perforacin
Alquiler de
Para dar una idea sobre las principales fuentes Huaripampa 54 54 100,00%
Equipos
de ocupacin indirecta, la Tabla 3.6 presenta a los LASER Mantenimiento 34 45 75,56%
contratistas principales de Antamina por el empleo Servicios
Hijos de Ayash 28 28 100,00%
en el sitio. Estos contratistas son responsables Generales
por cerca de 88% del empleo indirecto generado TOTAL 1.830 8.904 20,78%
por Antamina. Adems del trabajo en el sitio, un
pequeo nmero de empleados dependientes En promedio, aproximadamente 25% de los
de Antamina trabajan en las ocinas de los empleados de los contratistas provienen de las
proveedores, cumpliendo funciones de apoyo o comunidades ubicadas en los alrededores de la
administrativas. La Tabla 3.6 muestra asimismo mina. Los tipos de tareas que los trabajadores
el grado de dependencia que cada proveedor locales obtienen por medio de contratistas son
tiene del trabajo en Antamina. La proporcin vara de seguridad, conduccin de vehculos, limpieza y
enormemente pero es en promedio de 20,78%. como asistentes, soldadores y mecnicos.

Tabla 3.6 20 principales contratistas segn el nmero de Un problema importante que surgi en las
empleados en Antamina, 2005 entrevistas con una gama de grupos de inters
adentro y afuera de la mina fue la expectativa
Bienes/ Nmero de generacin local de puestos de trabajo. Las
En el sitio(34) Porcentaje
servicios total de
prestados
(Antamina)
empleados
del Total expectativas, alimentadas por las promesas
Vivienda y
iniciales de la empresa, no han sido cumplidas
SODEXHO Alimentacin 292 1096 26,64% plenamente y la contratacin de personas de las
(Mina)
comunidades vecinas es an muy baja. Se dice que
ORUS Seguridad 210 3.500 6%
Servicio de una de las explicaciones de esta situacin es la
JAVFRANK 137 175 78,29%
soldadura diferencia entre las habilidades disponibles en las
Mantenimiento
TRANSLEI
de caminos
224 948 23,63% comunidades vecinas y las requeridas para realizar
M & JAKELLS Personal el trabajo en la mina.
(Servicios de 103 120 85,83%
CHAVIN rescate)
CAMESA Servicios 103 210 49,05% Antamina est respondiendo a este desafo
elctricos
Mantenimiento mediante la creacin de una base de datos de
BUCYRUS de Palas y 90 195 46,15% los trabajadores locales. La mina tambin est
Taladros
Repuestos CAT tratando de trabajar estrechamente con los
FERREYROS y reparacin de 114 400 8,14% contratistas para proporcionar ms oportunidades
equipos CAT
MULLTICOSAIL Transporte de empleo local. Por ejemplo, el empleo local
Interno 101 103 98,06%
OR se incluye como un criterio para evaluar a
GMI Ingeniera 59 202 29,21% los contratistas en los procesos de licitacin.
Alquiler de Asimismo, Antamina se propone llevar adelante
ANGO RAJU 38 41 92,68%
Equipos ms iniciativas de capacitacin a nivel local con el
Transporte n de ayudar a equiparar la base de aptitudes de
IBARCENA 30 93 32,26%
Externo las comunidades cercanas a las necesidades de
Vivienda y Antamina.
EUREST Alimentacin 39 348 11,21%
(Puerto)
CENTURY
Disposicin de
27 66 40,91%
Los proveedores y contratistas tambin capacitan
materiales
a sus empleados. Sodexho, por ejemplo, estableci
Proyecto
CICA
irrigacin puerto
32 60 53,33% un centro de capacitacin en San Marcos para
Servicios
jefes de cocina, a unos 25 Km de la mina.
MECOMA 70 70 100,00%
Generales Antamina proporcion el edicio y Sodexho corre
33
con los costos de operacin. Una vez culminada
Cifras tomadas de Apoyo Consultora, noviembre 2001.
34
Cifras estimadas de equivalentes a tiempo completo suministradas por
la capacitacin, los participantes trabajan para
el departamento de contrataciones. Antamina u otras organizaciones.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Adems del empleo directo e indirecto, se crean Tabla 3.8 Principales diez abastecedores, 2005 29
tambin puestos de trabajo a travs de los
Valor 2005
gastos de los empleados y contratistas en bienes Proveedor35 Bien o Servicio
US$
y servicios. La diversidad de los empleados y Mobil Oil De Per S.R.L. - Lubricantes y combustible
contratistas de Antamina signica que estos
Mantenimiento Equipo
efectos multiplicadores son mejor evaluados a nivel Ferreyros S.A.A. -
pesado (CAT)
nacional que a nivel local. Un estudio realizado
Moly Cop Adesur S.A. - Medios de molienda
para el Banco Mundial revel que los impactos
adicionales podran ser entre 1,65 y 2,5 veces Bucyrus International,
- Palas
(Per) S.A.
el empleo directo e indirecto. Sobre esta base,
de 5.890 a 8.925 puestos de trabajo adicionales Dyno Nobel - Samex S.A. - Explosivos y accesorios
dependen de Antamina en Per.
Cosapi S.A. - Construccin

3.4.4 Adquisiciones Catering, vivienda,


Sodexho Per S.A.C. - servicios de limpieza y
lavandera
Aproximadamente 1.500 contratistas suministran Transityre B.V. Michelin
- Neumticos
Exp Facilities
bienes y servicios a Antamina, un 85% de los cuales
Cementos Pacasmayo
tienen su sede en Per y la mayora est ubicada en S.A.
- Cal
Lima. Xantato Amlico de Potasio
Reactivos Nacionales S.A. - y Xantato Isoproplico de
Sodio
La Tabla 3.7 presenta un desglose del total de
gastos por bienes y servicios adquiridos de Total US$ 130.858.000
contratistas y proveedores. Las compras totalizaron
en 2005 US$ 264,6 millones, de los cuales 67% se Fuento: Datos de Compras, Antamina
hicieron con contratistas y 33% con proveedores de
bienes. El problema principal relacionado con las
adquisiciones es la poca oferta local. Las
comunidades vecinas son mayormente agrcolas
Tabla 3.7 Total gastado en bienes y servicios, 2005 (en miles
con muy pocas empresas privadas. Las empresas
de US$)
municipales, establecidas por las comunidades
cercanas a la mina, slo trabajan para Antamina.
Total Gastado Nacional Importado
Los contratistas ocupan una mayor proporcin de
Contratistas 87,948 86,283 1,665 empleo local que el generado por la mina en la
adquisicin directa de bienes. Antamina tiene varias
Proveedores 176,644 148,115 28,529 iniciativas para aumentar la adquisicin local de
Total 264,592 234,308 30,194
bienes y servicios.

3.4.5 Inversin social


Las compras usualmente se realizan a travs de
concurso cerrado. Las empresas elegibles para Las inversiones sociales son efectuadas
ofrecer sus servicios son previamente evaluadas directamente por Antamina e indirectamente por
en base a criterios de seguridad y calidad. En una fundacin creada por Antamina denominada
general, los principales proveedores y contratistas la Asociacin Ancash. La inversin anual total es
mantienen una estrecha relacin de trabajo con del orden de US$ 5,6 millones, de los cuales unos
Antamina. US$ 1,6 millones son canalizados a travs de la
fundacin. La Asociacin Ancash fue formada
La Tabla 3.8 destaca los diez principales en 2002 como sociedad civil sin nes de lucro.
abastecedores (proveedores y contratistas) en Los fondos iniciales para el desarrollo de la
el total gastado por Antamina en 2005. Estos asociacin fueron proporcionados por Antamina,
abastecedores representan alrededor de 49% lo cual tambin forma parte del compromiso de
del total de bienes y servicios adquiridos de responsabilidad social de la empresa en la regin.
contratistas y proveedores.
35
Los proveedores en negrita fueron entrevistados durante la visita de
campo.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
30 Su misin es apoyar iniciativas para la conservacin Tabla 3.9 Inversin social, US$
de los recursos naturales y culturales en la regin.
El enfoque de la fundacin consiste en involucrar 2003 2004 2005

a la poblacin local en el diseo y ejecucin de Mina 290.568 831.233 2.403.396


proyectos relacionados con educacin y salud, as
como con desarrollo econmico y humano. San Marcos 703.964 312.619 849.870

Puerto de Huarmey 485.762 122.065 1.051.691


Las discusiones con los grupos interesados y
los proyectos apoyados revelaron una fuerte Asociacin Ancash 1.518.574 1.500.000 1.519.867

creencia de que Antamina debe apoyar a las Proyectos


- - 1.723.585
Especiales
comunidades que son afectadas tanto directa como
indirectamente por las operaciones de la empresa. Total 2.998.868 2.765.917 7.548.409

Se dieron varias explicaciones para justicar el


peso de esta conviccin en la obligacin moral de Las obligaciones y los tipos de intervencin se
la empresa de dar apoyo a las comunidades. Las ilustran en la Tabla 3.10. El nmero de asteriscos
principales fueron: indica el peso de la obligacin percibida, tanto por
la empresa como por la comunidad, con respecto a
La empresa est extrayendo un recurso y los tipos de inversin en la comunidad. Por ejemplo,
lucrando con la venta del mismo; por lo tanto en el caso de la infraestructura social, la ausencia
debera dar algo a cambio; de nanciamiento alternativo y la necesidad
de ofrecer compensacin son los argumentos
ms poderosos mientras que la sustentabilidad
Existe el derecho a recibir una compensacin por econmica es una justicacin menos importante.
la reduccin del confort y por cualquier impacto El argumento principal para las iniciativas de
sobre la salud o dao ambiental, vislumbrados o infraestructura fsica y desarrollo econmico es la
reales; compensacin por los recursos extrados, mientras
que el desarrollo de la comunidad es visto como
una manera de apoyar la sustentabilidad en el largo
La empresa debera garantizar que las
plazo.
comunidades sean sostenibles en el largo plazo;

Tabla 3.10 Obligaciones y tipos de intervencin en la


La empresa prometi mucho al comienzo, no comunidad
cumpli con todas estas promesas y, por lo tanto,
debe pagar ms ahora; y
Infraestructura Infraestructura Desarrollo Desarrollo de
fsica social econmico la comunidad
No existen otras fuentes de nanciamiento; Pago por
Antamina tiene dinero y por lo tanto debera extraccin de *** ** *** *
recursos
pagar por las necesidades de las comunidades
Compensacin * *** * *
locales.
Sustentabilidad
** * ** ***
econmica
Antamina participa en una serie de actividades que Cumplimiento
** ** * **
brindan apoyo a las comunidades en las cuales de promesas

opera a travs de prestaciones tanto directas como Ausencia


de otras
** *** * **
indirectas. Los niveles histricos de gastos se fuentes de
nanciamiento
resumen en la Tabla 3.9 y se describen con mayor
detalle abajo dentro de la estrategia global de Clave: La obligacin es utilizada como justicacin mayor (***), moderada
(**) o menor (*).
inversin social y provisin de infraestructura. Las
cifras cubren los gastos correspondientes tanto a
3.4.6 Contribucin a la economa nacional
los costos administrativos como el funcionamiento
actual del proyecto. La contribucin de Antamina a la economa
nacional est constituida por el gasto total en

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
adquisiciones, el empleo, as como los impuestos Los elevados niveles de impuestos pagados por la 31
y otros pagos a las autoridades pblicas que mina sustentarn a un gran nmero de puestos
permanecen en Per. En base a la informacin de trabajo, tanto de empleados directos del
obtenida para el ao 2005, la Tabla 3. muestra sector pblico como de empleados en programas
que Antamina contribuy con US$ 662 millones a nanciados por el Canon Minero.
la economa nacional.
El empleo generado en la cadena de suministro
ser probablemente en tareas con una fuerte
Tabla 3.11 Contribucin a la economa nacional en 2005 carga laboral (los proveedores con mayores
(millones de US$)
gastos de capital provendrn probablemente del
exterior).
Retenido en % del aporte
Rubro
Per total 3.4.7 Conclusiones
Compras $234 36%
En conclusin, Antamina es una mina de gran
Sueldos y costos laborales1 $109 16%
porte, relativamente nueva y en una localidad
Impuestos2, etc. $319 48% remota, con otras operaciones vinculadas,
principalmente en el puerto de Huarmey. Por lo
Total $662 100%
tanto, sera equivocado generalizar a otras minas y
1
Incluye la participacin en las utilidades dispuesta por la ley contextos. No obstante, existen algunas lecciones
peruana.
2
Impuestos de 2005 pagados en 2006 para aprender:

La contribucin en 2005 fue casi el triple de la del Antamina tiene el compromiso, e invierte
ao anterior, debido principalmente a compras considerable tiempo y dinero en ello, de asegurar
adicionales, el alza en los precios de las materias que sus impactos negativos son limitados y que
sus impactos positivos son de mximo benecio
primas y el hecho de que la operacin se volvi
para las comunidades locales;
rentable, requiriendo el pago del impuesto a
la renta y el reparto del lucro. En el empleo se
Antamina hace una distincin entre zonas
registran los siguientes resultados:
de impacto y zonas de inuencia que ayuda
a moldear sus enfoques del empleo, las
Empleos directos: 1.463
adquisiciones y las inversiones en las
Contratistas: 2.107 comunidades;
Otra cadena de suministro y
empleos inducidos: 5.890 a 8.925 Existe una actitud de mejora continua que
sustenta los compromisos estratgicos con las
Total 9.460 a 12.495
polticas y el desarrollo de programas y proyectos;
Como fue sealado arriba, a falta de un modelo
Se podra haber dedicado ms tiempo y esfuerzo
economtrico, la categora otra cadena de
en consultas y en la gestin de las expectativas
suministro y empleos inducidos se basa en la
antes y durante la fase de construccin de la
investigacin efectuada por el Banco Mundial
mina;
sobre los multiplicadores de empleo. La cadena
de suministro y empleos inducidos puede ser Las promesas iniciales de empleo, en particular,
relativamente elevada por una serie de factores: podran haber sido mejor evaluadas en cuanto al
apoyo y la capacitacin necesarios para mejorar
Los trabajadores mineros son muy bien pagados las posibilidades laborales de las comunidades
en comparacin con el promedio de los peruanos, vecinas a la mina.
particularmente en los niveles superiores.
Por lo tanto, es ms probable que contraten a 3.5 Resumen
empleados domsticos y que tengan compras
mayores en otras categoras de servicios El Captulo 3 examin los aportes econmicos
personales que tienden a tener una fuerte carga y sociales sustanciales de la minera en Per a
de trabajo. escala nacional, regional y, en el caso de Antamina,

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
32 a nivel local. Se demostr que el sector minero
hizo contribuciones a nivel macroeconmico,
especialmente a partir de los cambios en la
poltica econmica de principios de la dcada de
1990. Lamentablemente, el desempeo social
en cuanto a la pobreza y la inequidad no ha
mejorado en forma signicativa. En los ltimos
aos, los gobiernos sub-nacionales han recibido
trasferencias directas mucho mayores vinculadas a
la cantidad de ingresos provenientes de la minera
percibidos por el gobierno central.

Se espera que los montos transferidos aumenten


signicativamente en aos futuros a medida que
se implementen nuevas inversiones. No es posible
armar que estas transferencias tendrn un
impacto positivo sobre el desarrollo econmico y
el desempeo social sub-nacional. Parecera que
en el pasado este impacto ha sido limitado. Mucho
depender de la capacidad de los gobiernos locales
de apoyar al empresariado local y, por esta va, la
creacin de empleo alternativo.

A nivel propiamente local, el ejemplo de Antamina


ha demostrado que la empresa est haciendo
considerables esfuerzos por proporcionar niveles
signicativos y cada vez mayores de inversin
social, y que est tratando de aumentar el bienestar
y el empleo local. Sin embargo, es difcil obtener
informacin de lnea de base especca para
comprobarlo. Si bien para elevar el bienestar y
el empleo local es necesario que las empresas
adopten una actitud proactiva desde el inicio de la
inversin minera y que colaboren con las entidades
locales, existen sin embargo lmites en lo que
las empresas mineras pueden lograr por cuenta
propia. En aquellos lugares en donde los niveles
de vida son generalmente bajos y el gobierno est
ausente en la prestacin de bienes y servicios
pblicos bsicos, las expectativas son altas y se
ejerce considerable presin sobre las empresas
mineras para que realicen gastos sociales que
deberan ser idealmente nanciados a travs de
los canales pblicos. Las comunidades locales no
consideran sucientes las inversiones sociales
de las empresas y esperan que ellas sustituyan la
ausencia de accin gubernamental a nivel regional
y local.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Cules son los vnculos entre las inversiones
mineras y el crecimiento econmico y la reduccin
de la probreza?

4
4. Cules son los vnculos entre las
inversiones mineras y el crecimiento
econmico y la reduccin de la probreza?

34 4.1 Introduccin peruana desde el inicio de los aos 90. Dado este
hecho, se puede considerar cmo hubiera sido
Hemos visto en el Captulo 3 que, en trminos la economa peruana si la minera no hubiese
macroeconmicos, las consecuencias de las estado presente desde esa fecha en adelante.
reformas peruanas en los aos 90 han sido Este tipo de anlisis contra los hechos tiene una
ampliamente favorables. A nivel nacional, el serie de problemas analticos. El ms obvio es
sector minero ha contribuido a una evolucin que el supuesto de que las otras cosas sigan
macroeconmica y scal positiva, en particular siendo iguales es insostenible. Por lo tanto, la
con respecto a los ingresos de divisas al pas. Se economa peruana sin la minera habra seguido
espera que estos aportes aumenten a medida que un camino muy diferente que habra generado
nuevas operaciones mineras comiencen a producir. respuestas diferentes, sobre todo en el campo
Lamentablemente, el efecto sobre los resultados poltico. Slo es posible adivinar cules habran
sociales y la pobreza ha sido bastante ms ambiguo sido estas respuestas. Establecerlas con algn
e incierto. Los mecanismos de redistribucin no rigor requerira un modelo informtico de equilibrio
son automticos ni seguros ya que existen varias general para Per, que estaba ms all del alcance
etapas entre la entrega de los impuestos y otros de este estudio.
pagos al gobierno y la mejora de las condiciones
de vida y de las oportunidades econmicas de la A pesar de estas limitaciones, es posible hacer
sociedad en su conjunto. algunas conjeturas sobre cmo sera la economa
peruana sin un sector minero. Entre 1994 y 2004,
Este captulo se basa en la Etapa #4 de las el PBI de Per creci a un promedio de 3,4% por
Herramientas y explora los vnculos cercanos ao y el PBI per cpita creci 1,7% por ao. Sin la
entre las inversiones mineras y el crecimiento contribucin total de la minera al PBI, estas cifras
econmico y la reduccin de la pobreza. Adems habran sido 3,1 y 1,4%, respectivamente. Por lo
de preguntarse cmo hubiera sido Per sin tanto, el ingreso per cpita de Per en 2003 sin la
minera desde los aos 90, este captulo enfoca minera habra sido de US$ 4.113 en lugar de US$
particularmente las polticas econmicas y la 4.395 con la minera, una diferencia de 6,4%. Tal
importancia de las instituciones y estructuras de como se indic en los captulos anteriores, el aporte
gobernabilidad. de la minera ha crecido an ms desde 2003, en
funcin de las crecientes inversiones y el aumento
La Seccin 4.2 ofrece una breve evaluacin de en el precio de las materias primas.
lo que hubiese sido la economa de Per si el
sector minero no se hubiera recuperado desde Se puede decir que los supuestos precedentes
principios de los 90; subestiman el aporte de la minera, ya que slo se
conoce el aporte directo de la produccin minera
La Seccin 4.3 explora los vnculos entre al PBI. De esta manera, el uso por la minera de
las polticas econmicas y el impacto de las otros factores de la produccin no se conoce con
inversiones mineras sobre el desempeo exactitud. Sin embargo, la Sociedad Nacional de
econmico; Petrleo, Gas y Minera estableci en 2002 que de
los US$ 1.500 millones de insumos de la minera,
La Seccin 4.4 sintetiza el desempeo de Per US$ 1.000 millones eran considerados como
con respecto a indicadores de gobernabilidad e insumo local, aunque estos insumos incluyen
investiga el eslabn perdido entre el desempeo bienes importados que la industria adquiere de
econmico global y la mejora del desempeo proveedores peruanos. No se puede establecer si
social. estos insumos hubieran podido ser aportados a otro
sector de la economa.
La Seccin 4.5 concluye y resume los desafos
para el Captulo 5. Se puede decir tambin que la minera ha
complementado tanto a la agricultura, en virtud
4.2 Cmo hubiera sido la economa de Per sin de sus prcticas de manejo del agua, como al
minera? turismo, a travs de su aporte a la infraestructura
de transporte. Por lo tanto, sin la minera, la
Hemos visto en el Captulo 3 que el sector minero contribucin de estos dos sectores al PBI tambin
ha realizado un aporte positivo a la macroeconoma podra haber disminuido. Por ltimo, podra

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
armarse que un sector minero exitoso contribuy Sin un sector minero, los ingresos del gobierno 35
a establecer el ambiente empresarial esencial tambin habran sido menores, aunque no
para una economa exitosa, creando conanza y est claro si esto hubiera forzado al gobierno a
por ende proporcionando mayor incentivo a las buscar otras fuentes de ingresos. El orden de
inversiones tanto extranjeras como locales en otros las magnitudes es sumamente difcil de evaluar
sectores, lo cual ha llevado al incremento en el PBI. debido a que la informacin sobre los ingresos del
Claramente, existen algunos indicios muy recientes Estado peruano es incompleta y contradictoria.
de que Per ha sido testigo de una diversicacin En el Captulo 3 de este informe se mencion
en la agroindustria y en la industria textil pero, que en 2003 los ingresos provenientes de la
por otro lado, la economa informal sigue siendo minera sirvieron para nanciar un 4,1% de los
muy extendida y el ambiente de negocios para gastos reales del presupuesto. De acuerdo con
las pequeas y micro empresas no ha mejorado el Fondo Monetario Internacional (FMI), el dcit
mucho34. presupuestal acumulado global entre 1998 y 2001
ascendi a 34.800 millones de Nuevos Soles. Segn
La ausencia de la minera genera una diferencia el informe del Banco Mundial sobre la minera
ms sustancial en la balanza de pagos que en en Per, sin los ingresos de la minera esta cifra
el PBI. La prdida de exportaciones mineras habra sido 7% ms alta, llegando a 37.300 Nuevos
obviamente empeorara la balanza comercial. Soles en ese perodo de cuatro aos. Por lo tanto,
As, entre 1992 y 2003 la balanza comercial tuvo se habra tenido que reducir el gasto pblico o los
un dcit acumulado de US$ 11.680 millones. Sin gobiernos habran tenido que incrementar la ya
las exportaciones mineras, el dcit acumulado importante carga de la deuda. Cabe resaltar que
habra sido de US$ 45.400 millones. Para poner una gran parte de la mejor reputacin de la gestin
esto en perspectiva, en 1996, en el pico de la crisis econmica de Per se debe a sus esfuerzos por
de la deuda de Per, la deuda externa ascenda reducir la deuda pendiente y por tratar y equilibrar
a US$ 34.000 millones. Aunque esto exagera el su presupuesto.
impacto sobre el dcit comercial ya que sin la
Finalmente, con respecto al impacto de la
minera las importaciones de bienes de capital
minera sobre el empleo nacional, este es un
habran sido inferiores, es no obstante un aporte
aspecto difcil de evaluar. Sin duda, algunos de
importante. Asimismo, la prdida de la inversin
los 70.000 peruanos empleados directamente
extranjera directa en minera unos US$ 6.700
en el sector minero y de los 350.000 empleados
millones entre 1993 y 2003 habra agravado an
indirectos habran encontrado un puesto de trabajo
ms el dcit de la balanza de pagos. Esto habra
alternativo, aunque el desempleo en Per sigue
generado una serie de problemas que habran
siendo elevado. Casi con seguridad, muchas de
afectado de manera adversa a otros sectores de
las personas empleadas por la minera en la Alta
la economa. Por ejemplo, la convertibilidad de
Cordillera habran permanecido desempleadas o
la moneda habra sido ms difcil, lo cual habra
subempleadas, en el mejor de los casos, dada la
inhibido las inversiones en otros sectores, tanto de falta de alternativas econonmicamente viables.
propiedad extranjera como nacional. Los efectos de Sin embargo, tambin es importante recordar
un empeoramiento de la balanza de pagos sobre el que, de la poblacin econmicamente activa de
tipo de cambio tambin habran sido signicativos. unos 12,2 millones de personas, aquellos directa o
indirectamente empleados por el sector minero son
La solucin tradicional para un dcit en la balanza menos de 3,5%.
de pagos es devaluar la moneda para incrementar
el costo de las importaciones y reducir el precio de 4.3 Impacto de las polticas econmicas sobre los
las exportaciones, produciendo as una respuesta resultados
de cantidad con vistas a reducir el ujo saliente
neto de divisas. Una consecuencia de la devaluacin El Captulo 3 sugiri que las polticas econmicas
del tipo de cambio es que aumenta los precios de los distintos gobiernos han afectado el
internos y esto puede incentivar la inacin. Como desempeo de los indicadores econmicos. Esta
la inacin ocupaba el primer lugar en la agenda seccin explora este vnculo y encuentra que,
de las polticas del gobierno a nivel macro, esto en general, la evidencia sugiere que Per no ha
podra haber sido grave en Per. sufrido la presencia de una maldicin de los
34
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), 2003. recursos en trminos macroeconmicos. Sin

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
36 duda, as ha sido desde los aos 90. A partir de El Banco Mundial seala que los patrones
numerosas entrevistas, las personas a cargo hoy scales cclicos y voltiles son el resultado de
de las polticas monetarias y scales entienden largos perodos de expansin scal seguidos
con claridad los mecanismos macroeconmicos de por perodos cada vez ms cortos de reajustes
transmisin de la maldicin de recursos y cmo scales, particularmente antes del inicio de los
evitarlos. 90. Mientras la volatilidad del crecimiento del
PBI de Per, medida por la desviacin estndar,
A menudo se asocia con la maldicin de los es aproximadamente un tercio superior a la del
recursos una grave sobreestimacin del tipo de promedio de los pases latinoamericanos, las
cambio efectivo real que socava la base competitiva variables scales tienen una volatilidad mucho
de la produccin de los bienes comerciales. La ms alta que el crecimiento del PBI, debido a los
Figura 4.1 muestra que, luego de una serie de cambios continuos y errticos en las polticas, tanto
ajustes asociados con el cambio en la poltica del lado de la recaudacin impositiva como de los
macro econmica iniciado por Fujimori, a partir gastos37.3536
de 1993 la tasa de cambio real se depreci
efectivamente hasta nes de los aos 90. Aunque Figura 4.2 Panorama presupuestal
esta situacin fue revertida durante un corto
perodo, luego de los problemas nancieros
de 1998, se volvi nuevamente a una tendencia
de depreciacin hasta el inicio de 2002. Desde
entonces se produjo cierta apreciacin, pero no fue
muy grande y fue ms un resultado de la debilidad
del dlar que de la fuerza del Nuevo Sol. Asimismo,
como lo veremos a continuacin, debido a las
ganancias en productividad y las reducciones de
costos, la apreciacin fue demasiado pequea en
magnitud como para haber inhibido el crecimiento
de las exportaciones no minerales. Por cierto,
el desempeo de las exportaciones peruanas ha Fuente: Estadsticas Financieras Internacionales.
seguido siendo impresionante. Esta no es la imagen
de un pas que padece del mal holands. A partir de 1990, alcanzar y mantener la prudencia
scal ha sido un objetivo clave del gobierno
peruano. La Figura 4.2 indica que este objetivo
Figura 4.1 El tipo de cambio real
ha sido logrado en su mayor parte. As, a medida
que el PBI ha crecido, lo mismo ha ocurrido con
los ingresos presupuestales relativos al PBI hasta
1999. Posteriormente, hubo una leve baja pero
nada como el nadir de 6% registrado en 1989.
No obstante, el sistema tributario peruano no
es eciente y no ha sido capaz de aprovechar
plenamente el fuerte crecimiento del PBI de los
ltimos aos.

Segn el FMI (2004), los impuestos en Per son


relativamente bajos en comparacin con otros
Fuente: Ministerio de Econmica y Finanzas de Per. pases latinoamericanos. Esta baja tributacin ha
tenido lugar desde los aos 90 cuando el servicio de
La Figura 4.2 ilustra la historia de los patrones la deuda externa tuvo prioridad en el gasto pblico.
presupuestales de Per. Como puede apreciarse, En el pico de la crisis de la deuda en 1996, el pas
la situacin presupuestal en los aos 80 se deba ms de US$ 34.000 millones y el pago de la
deterior sustancialmente, lo cual fue un reejo deuda externa signicaba ms del 25% del gasto
de la grave cada en los ingresos del gobierno y la
gran variabilidad en los saldos presupuestales, que
mostraba una grave falta de disciplina scal. 37
Banco Mundial, 2002, pg. 4.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
del presupuesto 38. La magnitud de esta deuda fue
37
riqueza repentina puede conducir a tomar malas 37
seriamente agravada debido a los repudios de la decisiones de gastos y a la corrupcin.
deuda en los aos que precedieron al gobierno
de Fujimori, razn por la cual la deuda sigui En cuarto lugar, la dbil capacidad administrativa
acumulndose. Se ha calculado que tres aos ms y de gestin del gasto pblico a nivel sub-nacional
de un fuerte crecimiento econmico reducir la puede dicultar la aptitud de las regiones
deuda externa de Per a un nivel manejable de 30 a mineras para gastar los ingresos acumulados
40% del PBI39. por los aportes del Canon Minero. Por ejemplo,
el requisito de que los planes locales de inversin
ltimamente, se han expresado preocupaciones sean aprobados por el Sistema Nacional de
acerca de la capacidad del gobierno para mantener Inversin Pblica (SNIP) debera ayudar a evitar
una disciplina de gastos. este problema. El desarrollo de estructuras
institucionales capaces de dirigir efectivamente
En primer lugar, desde el punto de vista los fondos hacia polticas, inversiones y
macroeconmico, existe la preocupacin de que programas que proporcionen a las personas
la interaccin entre la economa, la poltica y oportunidades econmicas y sociales reales, es
las expectativas podran socavar la estabilidad todava un trabajo inconcluso.
econmica. Como se seal en el Captulo 3, las
presiones sociales, especialmente en las zonas Figura 4.3 Inacin
rurales, son agudas. Las preocupaciones giran en
torno a que el proceso de descentralizacin, y la
respuesta del mismo a las necesidades sociales,
podra debilitar la disciplina scal40.

En segundo lugar, las transferencias de ingresos


a las regiones mineras a travs del Canon y, ms
recientemente, las recaudaciones de la regala
minera, podran provocar graves manifestaciones
de la maldicin de los recursos a nivel local, Fuente: Banco Mundial.
pero sin los problemas del tipo de cambio. Las
informaciones disponibles sobre el Canon Minero La Figura 4.3 ilustra el patrn de la inacin desde
muestran que las cifras nominales involucradas 1993. Para ponerlo en perspectiva, en el pico de la
justican esta preocupacin41. Los prximos aos crisis econmica de Garca en 1989, la inacin era
registrarn an mayores incrementos en los del orden de 3.399 por ciento anual. La evolucin
ingresos a nivel regional y local en la medida que desde 1993 ha sido ejemplar y nos proporciona
una serie de minas comiencen a aumentar su otra prueba de la ausencia de la maldicin de los
produccin. Esto podra provocar inacin a nivel recursos en Per. Es probable que este control
local y cierto grado de exclusin social en este ajustado de la poltica monetaria contine. El
mismo mbito. Ministerio de Economa y Finanzas se ha dado
cuenta de que un cambio importante producido
En tercer lugar, como el Canon Minero debe en Per en los ltimos aos es la creciente
ser utilizado en proyectos de capital descritos autonoma de la poltica econmica con respecto
por un entrevistado como cualquier cosa que al proceso poltico. De este modo, aunque los
incluya cemento-, tambin existe el peligro presidentes entren y salgan, los altos funcionarios
de que los programas de gastos no tomen que controlan la coherencia de las polticas
sucientemente en cuenta las consecuencias permanezcan. Este proceso se ha reforzado porque
de los costos actuales para los aos futuros. Tal siguen estando muy presentes en los peruanos
38
formadores de opinin los crudos y dolorosos
Christian Aid, 2005.
39
Apoyo, 2005. recuerdos de la hiperinacin. Parece haber
40
Parecera que algunos frenos y contrapesos en los gastos sub-nacionales un slido consenso sobre la importancia de la
han sido instaurados. Por ejemplo, a los gobiernos regionales no se les
permite solicitar prstamos externos. prudencia scal, de una ajustada poltica monetaria
41
Por ejemplo, como puede incluso verse en mayor detalle en el Anexo, y de la necesidad de pagar la deuda. Sin duda,
la regin de Ancash en donde se encuentra la mina Antamina recibi 1,85
millones de Nuevos Soles provenientes del Canon Minero en 2001. En 2004,
siempre es posible que esta determinacin sea
esta cifra ha aumentado a $63 millones de Nuevos Soles (CAD, 2005). descarrilada por las demandas sociopolticas, por

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
38 ejemplo para reducir la pobreza y la desigualdad precios de las manufacturas y, en algunos casos, el
a travs de alguna rpida solucin de carcter mal holands (FMI, 2004, pg. 36).
populista. Esto constituye un desafo poltico.
Sin embargo, como ya se ha indicado lneas
Con respecto a las tendencias y variabilidad de los arriba, no existe ninguna evidencia obvia de sobre
ingresos por exportaciones, las siguientes cifras valuacin de la moneda peruana en los aos 90. El
ilustran ciertos aspectos clave. tipo de cambio real de Per con respecto al dlar
muestra que sus niveles actuales, comparados
Figura 4.4 Exportaciones con los de una dcada atrs, se asemejan a
los de Mxico, son ligeramente superiores a
los de Colombia y Chile y ms depreciados
que los de China. Incluso con importantes
recursos sin emplear no existe una barrera de
poltica macroeconmica obvia contra mayores
exportaciones de productos no minerales43.

Una nueva dimensin, que podra revertir el bajo


nivel del comercio, es el acceso preferencial al
mercado de Estados Unidos por medio de la Ley
Fuente: Banco Mundial.
Andina de Promocin Comercial y Erradicacin
de la Droga (ATPDEA, por su sigla en ingls). Sin
La Figura 4.4 muestra el patrn de las embargo, en el caso de los textiles, en donde ya se
exportaciones de mercaderas. El impacto ha producido un fuerte crecimiento, esta tendencia
desastroso de las polticas econmicas de los podra revertirse con la eliminacin de cuotas del
80 puede verse en el estancamiento de las Convenio Multi-Fibra de 2005, que favorecer a los
exportaciones en esa dcada. Las cifras son en pases con menores costos como China y el sub-
dinero de la fecha y por lo tanto subestiman la cada continente asitico44. Por otra parte, los textiles de
en el valor real de las exportaciones. Sin embargo, alta calidad de Per son fabricados con bras raras
el panorama ha mejorado drstica y rmemente como algodn pima y lana de animales andinos,
desde 1990. La nica excepcin fue una pequea tales como la llama, la alpaca recin nacida y la
falla tcnica en 1999, luego de la crisis nanciera, vicua, que ocupan todos un nicho de altos precios
que no fue ocasionada por Per sino principalmente en el mercado.
un resultado del contagio de la crisis nanciera
Figura 4.5 Fuentes de exportacin
asitica que se produjo en el invierno de 1997/98 y
el colapso de la economa rusa en el verano
de 1998.

A pesar de su recuperacin de niveles muy bajos a


principios de los aos 90, los niveles comerciales de
Per son bastante bajos en comparacin con otros
pases con polticas de comercio similares. Desde
alrededor de 44% del PBI en el perodo 1980-84, el
comercio (exportaciones e importaciones de bienes
y servicios) cay a 28% en 1990-1994 y entre 1998 y
2002 subi a slo 33% en comparacin con 53% de
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas
todos los pases en desarrollo42. Obviamente, existe
la tentacin de atribuir esto al impacto de tener una
elevada proporcin de exportaciones de recursos El incremento constante de las exportaciones se
naturales a travs de una difusin limitada debe en parte a que los patrones de exportacin
de mejoras en tecnologa y productividad hacia de Per se han vuelto cada vez ms diversicados,
otros sectores, la disminucin a largo plazo de los lo cual nuevamente desmiente cualquier nocin
precios de los productos bsicos con relacin a los 43
Incertidumbres polticas pueden haber inhibido una mayor inversin del
sector privado.
44
Segn el FMI (2004), el costo de producir una prenda en el Per es 50%
42
FMI, 2004. ms alto que en China.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
de la presencia de una maldicin de los recursos, inversiones en el sector eran obviamente menos 39
que normalmente se caracteriza por una gran dependientes de las consideraciones de precios46.
dependencia de una sola fuente de ingresos por
exportacin. Incluso para los minerales, existe Sin duda, existen una serie de reas en donde se
una considerable diversidad de exportaciones debe actuar con cautela.
de metales y minerales. Esto ayuda a detener
la volatilidad de los ingresos derivada de las Existe el peligro de que en el futuro puedan
uctuaciones en los precios de los metales. Los producirse efectos de la maldicin de los
socios de las exportaciones peruanas tambin recursos a nivel local como resultado de las
son variados y no existe ninguna regin geogrca crecientes transferencias directas a las entidades
dominante. En 2003, Estados Unidos, el Reino de gobierno sub-nacionales, si stas no van
Unido, China, Suiza, Chile y Japn respondieron acompaadas por un incremento acorde en la
por el 64% de los destinos de las exportaciones45. capacidad administrativa y de gestin del gasto
Por lo tanto, si una regin sufre de recesin, esto pblico.
no necesariamente signica serios problemas para
las exportaciones peruanas. Finalmente, como Lo que es ms importante, el mecanismo de
puede apreciarse en la Figura 4.5, se ha registrado redistribucin para aliviar la pobreza es disputado
un fuerte crecimiento en las exportaciones no y de ninguna manera automtico. La pobreza
minerales. En particular, se ha visto un fuerte y el desarrollo social no se han correspondido
crecimiento en las exportaciones no tradicionales. mucho con las mejoras econmicas generales.
Esto s presenta una esperanza para Per debido a Las polticas econmicas y sociales en pequea
que este sector est dominado por textiles de alta escala para atender estos problemas no han sido
calidad y cultivos agrcolas de gran valor agregado, sucientes. Un gran sector informal es tambin
los cuales requieren un uso intensivo de mano de indicativo de que el ambiente institucional de
obra. los negocios no ha beneciado a las micro y
pequeas empresas o lo ha hecho slo en una
En cuanto a los vnculos entre las polticas medida limitada.
econmicas y el impacto de las inversiones mineras
sobre el desempeo econmico, no parece haber En comparacin con el resto de Amrica Latina,
ninguna conexin entre la minera y una maldicin la economa peruana tiene un desempeo
de los recursos a nivel macro. En la actualidad los bastante bueno resultante de sus polticas
aspectos macroeconmicos son bien comprendidos
econmicas globales, incluyendo las aplicadas
y muy manejables. Desde los inicios de la dcada
a la minera, como por ejemplo la tributacin.
1990 hasta la fecha Per viene dando un buen
Sin embargo, tambin podra considerarse que
ejemplo de gestin competente y en este contexto
en Per los impuestos son bajos y esto, cuando
la minera ha desempeado un rol muy positivo en
dominan las polticas populistas, podra hacer
el progreso econmico global del pas. La economa
surgir la tentacin de ver en el sector minero un
peruana ha venido creciendo de manera general
blanco fcil para obtener mayores ingresos.
y no hay seales de que ello no contine. Por el
contrario, hay seales de crecientes sinergias
4.4 El eslabn perdido: Instituciones y estructuras
entre la minera y otros sectores de la economa
de gobernabilidad
tales como la agricultura y el turismo. Incrementar
el papel del sector privado ha sido generalmente
Desde mediados del siglo XX, la historia de
positivo para la economa en trminos de niveles
de inversin, ingresos pblicos y crecimiento. La la minera en Per ha estado vinculada a los
excepcin es quizs los aos 70 y los 80, cuando la cambios en la poltica econmica subyacente. La
minera protega al sistema de las consecuencias nacionalizacin del sector minero a partir de 1968
de malas polticas macroeconmicas durante ms fue impulsada por una ideologa que analizada
tiempo de lo que hubiese sido en caso contrario. retrospectivamente parece mal concebida y no
En ese momento, toda la minera era virtualmente alivi las necesidades sociales que pretenda
de propiedad del estado, de manera que las atender. La privatizacin a principios de los aos
46
Discutiblemente, el Per experiment un impacto negativo de los recursos
naturales con el auge del guano a nes del siglo IXX y el auge econmico
de los aos 60 asociado con la harina de pescado. En ambos casos, el
gobierno no cosech ningn benecio real en trminos de construccin de
45
CIA, 2005. infraestructura o promocin de un desarrollo sustentable.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
40 90 fue tambin parcialmente impulsada por el de Gobernabilidad del Banco Mundial. Lo ms
consenso poltico internacional de ese entonces. En probable es que estos indicadores aparezcan en
conjunto, lo ltimo logr mejores resultados. Sin las condiciones de gobernabilidad propuestas por
embargo, los logros globales positivos no han sido la Revisin de las Industrias Extractivas (EIR, por
acompaados por un efecto igualmente positivo en su sigla en ingls). Adicionalmente, se incluyen los
la reduccin de la pobreza. resultados de Per con respecto a las seis reas de
gobernabilidad propuestas por la Encuesta Mundial
La Fase 1 de la iniciativa sobre Dotacin de de Gobernabilidad realizada por la Universidad
Recursos hizo un fuerte hincapi en que las de las Naciones Unidas (UNU). Esta sub-seccin
instituciones y estructuras de gobernabilidad son presenta un resumen de estos resultados.
una variable clave para mejorar las contribuciones
positivas que el sector minero puede realizar Es necesario hacer una advertencia general, pero
para lograr un desarrollo socioeconmico ms importante. Es slo relativamente reciente el
amplio y reducir la pobreza. Las instituciones y reconocimiento por la comunidad internacional de
estructuras de gobernabilidad establecen el marco la importancia de las instituciones y estructuras
y condicionan la forma cmo las entidades del de gobernabilidad en el desarrollo econmico.
sector pblico, los ciudadanos y las empresas del Por lo tanto, el perodo para el cual existe
sector privado se vinculan entre s. Para la industria informacin disponible es corto. Los indicadores de
minera esto quiere decir que si las instituciones y gobernabilidad del Banco Mundial cubren menos
estructuras de gobernabilidad no son capaces de de una dcada y la Encuesta de Gobernabilidad de
producir interacciones y sinergias positivas entre la UNU slo proporciona informacin para cuatro
estos actores, la contribucin de las actividades aos. Otra consecuencia es que las deniciones
mineras al desarrollo socioeconmico ms amplio y
y nfasis de las sub-variables individuales que se
a la reduccin de la pobreza se ver restringida.
suman a una evaluacin general de la calidad de
gobernabilidad son materia de discusin y estn
Este nfasis en las instituciones y estructuras de
sujetas a ajustes. Ver en el Anexo 1 las deniciones
gobernabilidad est sustentado por investigaciones
y conceptos subyacentes a los indicadores que son
internacionalmente reconocidas que durante
utilizados aqu.
los aos 90 conrmaron que la calidad de la
gobernabilidad, como variable independiente,
4.4.1 Resumen de los indicadores de
explica muchas de las diferencias entre los pases
gobernabilidad de Per
en trminos de resultados socioeconmicos.
Dentro de la bibliografa sobre la maldicin de los
Tanto los indicadores de gobernabilidad del
recursos, una serie de estudios cuantitativos han
sugerido que mejores instituciones y estructuras Banco Mundial como la Encuesta Mundial de
gobernabilidad se corresponden con mejores Gobernabilidad de la UNU muestran que la
resultados de desarrollo47. De este estudio transicin poltica en Per a principios del siglo XXI
parecera surgir que el desafo de Per de utilizar ha conducido a una mayor participacin y conanza
los logros macroeconmicos y el crecimiento de la sociedad en el proceso poltico (las variables
econmico para reducir la pobreza y ampliar Sociedad Poltica y Voz y Rendicin de Cuentas)
la inclusin social est obstaculizado por sus y tambin ha mejorado los derechos polticos.
instituciones y estructuras de gobernabilidad. Pero an quedan pendientes mejoras reales en el
trabajo del servicio pblico y la administracin (las
En efecto, el desempeo de Per con respecto a variables Burocracia, Efectividad Gubernamental
los indicadores convencionales de gobernabilidad y Calidad Regulatoria) y en el sistema legal
ha sido dbil. El Anexo 1 contiene un informe (las variables Poder Judicial y Estado de
detallado de la calidad de la gobernabilidad Derecho). Estos aspectos de la gobernabilidad
en Per de acuerdo con los seis Indicadores son fundamentales para prestar mejores
47
Los investigadores han utilizado indicadores sobre la calidad de servicios a las personas y permitirles aprovechar
gobernabilidad reportados por una serie de institutos de opinin pblica, las oportunidades econmicas. Asimismo, son
grupos de expertos, ONGs y organizaciones internacionales, y los han
recopilado en base a las percepciones de un gran nmero de empresas,
elementos clave en el vnculo entre los ingresos
ciudadanos y expertos que respondieron las encuestas. Vase Dietsche, de las actividades mineras pagados al gobierno
Evelyn (2007), The quality of Institutions: A Cure for the Resource Curse?,
Oxford Policy Institute, Working Paper available at http://www.opi.org.uk/
central y los benecios sociales y econmicos que
publications/documents/Areinstitutionsacure_002.pdf los ciudadanos reciben en retorno.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
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Per
Un dato interesante es que la capacidad del originados por acciones colectivas y redisear 41
gobierno de formular e implementar con ecacia incentivos con el n de lograr mejores resultados.
polticas acertadas (medida por las variables
Efectividad Gubernamental y Calidad Regulatoria) Lo anterior sugiere que, para atender las
mejor en el mismo momento en que el gobierno necesidades sociales de Per y reducir sus
de Fujimori enfrentaba crecientes crticas por elevados niveles de pobreza, se precisan
volverse ms autoritario. Cuando el gobierno de instituciones y estructuras de gobernabilidad que
Fujimori cay y fue sustituido por la transicin apoyen las actividades del sector privado realizadas
democrtica de 2001, las mejoras signicativas en por grandes, medianas, pequeas y micro
el proceso por el cual el gobierno fue seleccionado, empresas y que aborden tambin la exclusin
controlado y reemplazado fueron acompaadas por econmica y social. Parecera que los distintos
un deterioro de la capacidad gubernamental, como regmenes polticos y econmicos que, a lo largo de
se muestra en la Figura 4.6. las ltimas dcadas, trataron de lograr un equilibrio
entre esos dos factores han fracasado ampliamente
Figura 4.6 Indicadores de gobernabilidad de Per desde 1996
en la reduccin de la pobreza. Desde los aos 90,
a 2004
las instituciones y estructuras de gobernabilidad
de Per han facilitado la adopcin de polticas
macro econmicas que han logrado resultados
globales positivos, pero han fracasado en producir
el tipo de polticas y servicios (o mecanismos de
redistribucin) pblicos que reducen la pobreza
hasta una medida apropiada.

4.4.2 Consecuencias para la industria minera

Cul es la importancia de esto para la industria


Fuente: World Bank Governance Indicators; http://www.govindicators.org
minera? Tal como se reri brevemente en el
captulo anterior, existen muchos casos en Per en
Cules son las limitaciones de esta informacin?
donde las empresas mineras se han convertido en
En primer lugar, los indicadores nos dicen poco
el blanco de demandas de bienes y servicios por
acerca de los procesos sociopolticos subyacentes
parte de las comunidades locales muchos de los
que han impulsado los cambios observados en el
cuales deberan ser normalmente provistos por
desempeo de gobernabilidad de Per. No explican
el gobierno48. Adicionalmente, los fondos pblicos
cmo estos procesos se iniciaron o provocaron
recaudados de las actividades mineras han sido
cambios institucionales y cules podran ser las
el foco de muchas disputas entre entidades del
posibilidades de ulteriores cambios institucionales.
gobierno central y de los gobiernos sub-nacionales
Los indicadores no describen las limitaciones
para mejorar las instituciones y estructuras de y entre el gobierno y el Congreso. A la luz de estas
gobernabilidad ni qu pueden hacer el gobierno y experiencias recientes, las siguientes propuestas
sus socios en este sentido. Por lo tanto, plantean seran relevantes:
interrogantes importantes, pero se quedan cortos
en las respuestas. Si un gobierno no puede responder a las
demandas de su pueblo, o si el pueblo no cuenta
En segundo lugar, los indicadores no hacen con canales legtimos y ecaces a travs de
distinciones entre los niveles verticales de gobierno los cuales pueda inuenciar las decisiones de
(nacional, regional, provincial, distrital). Por lo orden pblico, los impuestos y otros ingresos
tanto, dicen poco acerca de cmo la debilidad de que las empresas mineras pagan a los gobiernos
las autoridades pblicas baja por la cadena vertical centrales no sern vistos como un benecio
de gobierno para modicar la calidad global del para las comunidades locales. Las crticas de
sistema de gobernabilidad. La identicacin y las comunidades locales se relacionarn solo
comprensin de las debilidades verticales dentro 48
El Banco Mundial enumera 17 conictos existentes en la actualidad
de la administracin pblica y cmo stas se entre empresas mineras y comunidades locales. Esto indica un problema
fundamental enfrentado por la minera en Per, a saber: si hay un rasgo
relacionan a las estructuras y procesos polticos denitorio que caracteriza la dimensin social de la minera en Per, con el
es fundamental para superar los problemas cual todos los grupos interesados estn de acuerdo, es la falta de conanza
entre todos los involucrados (Banco Mundial, 2005, pg. 92).

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
42 parcialmente a los montos de los impuestos es no reconocer los procesos complejos que
recaudados. probablemente estarn en juego al llevar esto a la
prctica. Es tambin la falla del anlisis econmico
Si un gobierno no es capaz de mejorar las de los intereses polticos, que tiende a ignorar
instituciones y estructuras de gobernabilidad los canales institucionales y de procedimiento a
para entregar mayores benecios sociales de los travs de los cuales es determinado y legitimado el
fondos pblicos (incluyendo aquellos generados inters pblico a los distintos niveles de gobierno.
por el sector minero), pueden producirse Es importante registrar que la capacidad de un pas
tensiones y conictos sociales. Estos pueden para gobernar necesita crecer en forma paralela
generar presiones sobre las empresas mineras al incremento de la inversin minera para prevenir
cuando tengan que responder a demandas de el conicto social y madurar los benecios a largo
pagos directos adicionales a las comunidades plazo de dicha inversin.
para incrementar los benecios sociales. An
cuando las empresas mineras llenen el vaco 4.5 Resumen
de gobernabilidad, es poco probable que los
acuerdos sean ptimos. No existe una relacin Este captulo ha argumentado hasta ahora que
automtica o lineal que garantice que los pagos el desempeo econmico y social descrito en el
directos de las empresas satisfagan todas las Captulo 3 est vinculado con:
demandas.
Una gestin macroeconmica acertada desde
Si los proyectos adicionales para las comunidades principios de los aos 90, que permiti que
no estn vinculados a un marco ms amplio de las inversiones mineras contribuyeran al buen
colaboracin con, y desarrollo de capacidades desempeo de los indicadores econmicos
en, el sector pblico, la sustentabilidad y la globales;
ecacia surgirn demasiado tarde, cuando
las operaciones mineras estn por cerrar. Problemas con instituciones y estructuras de
Los benecios directos para las comunidades gobernabilidad que han impedido que estos
tambin pueden plantear cuestiones de justicia logros globales se hayan traducido en niveles
social en la medida en que puedan no ser lo inferiores de pobreza y en mejoras sociales a
sucientemente incluyentes y que, en lugar travs de mecanismos de redistribucin ecaces;
de satisfacer las demandas existentes, puedan
simplemente provocar nuevas demandas. Parecera que las instituciones y estructuras
de gobernabilidad de Per enfrentan el desafo
Estas propuestas no quieren decir que el de mitigar las tensiones sociales as como los
gobierno est necesariamente en condiciones choques, a veces violentos, que han surgido entre
de mejorar o reformular, unilateral o fcilmente, poblaciones locales y empresas mineras. Esto se
las instituciones y estructuras de gobernabilidad. vincula con:
En el mundo real, los gobiernos se enfrentan con
limitaciones en su capacitad de organizacin, Polticas econmicas y sociales que no inducen
incentivos equivocados en el interior o el exterior sucientemente los benecios socioeconmicos
del sistema poltico administrativo, desacuerdos ms amplios que el pueblo espera obtener, ya
con el Congreso (o Parlamento) y/o serias sean oportunidades de empleo o la provisin de
restricciones de recursos. Tampoco signica que, si bienes y servicios, y
un gobierno fuese capaz de alterar las instituciones
y estructuras de gobernabilidad, habra satisfecho Instituciones pblicas que no gobiernan
todos los criterios normativos de buena efectivamente a los diferentes grupos de inters
gobernabilidad que la comunidad internacional para superar los problemas originados por
podra aplicar al juzgar a los gobiernos y sus acciones colectivas con el n de incrementar las
relaciones con la ciudadana. actividades empresariales y las oportunidades de
empleo.
Esta es la falla en la lgica de muchas
recomendaciones, por ejemplo las de la EIR. En resumidas cuentas, mientras que las
Presumir que una mejor gobernabilidad puede perspectivas de la minera en Per se ven
ser de alguna manera injertada en la sociedad prometedoras y es probable que actividades

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
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Per
adicionales de exploracin revelen importantes 43
yacimientos para ser explotados en el futuro, los
desafos futuros de la industria parecen ser las
tensiones y conictos con las poblaciones locales,
las demandas adicionales de compensacin y la
capacidad limitada de las instituciones polticas y
estructuras de gobernabilidad del pas para lidiar
con las demandas de desarrollo y los intereses en
conicto de manera constructiva y mutuamente
beneciosa. El captulo siguiente realiza una
incursin ms a fondo en estos temas utilizando
una versin revisada de la taxonoma analtica
incluida en las Herramientas para la Dotacin de
Recursos.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Cules son las razones POR detrs de los factores
de xito, los Desafos y las limitaciones, a nivel
nacional, regional y local?

5
5. Cules son las razones por detrs de
los factores de xito, los desafos y las
limitaciones, a nivel nacional, regional y
local?
46 5.1 Introduccin Lo sucedido hasta el presente la cohesin social y cmo esto se vincula con el
sector minero;
Los vnculos cercanos entre las inversiones
mineras y el crecimiento econmico y la reduccin La Seccin 5.6 investiga alguno de los lmites al
de la pobreza han puesto a prueba la pregunta: desarrollo del sector privado, particularmente
por qu las instituciones y las estructuras de con respecto a las empresas de menor tamao.
gobernabilidad de Per desde el inicio de los aos
90 han facilitado polticas macroeconmicas con Taxonoma de la gobernabilidad: Vinculacin
resultados globales positivos, pero han fracasado entre los rasgos comunes de gobernabilidad y los
en producir polticas y servicios pblicos que problemas operativos
reduzcan la pobreza hasta una medida adecuada?
Por qu no han funcionado los mecanismos de 5.2 Marco legal: Legislacin minera
redistribucin?
5.2.1 Introduccin
Es evidente que las slidas polticas
macroeconmicas han sido un factor de xito La primera columna de la taxonoma, denominada
clave para que las inversiones mineras contribuyan Marco Legal y Normativo, cubre una amplia gama
al crecimiento econmico. Sin embargo, tambin de temas, incluyendo asuntos constitucionales
parecera que existen limitaciones en las bsicos, congruencia del marco normativo, apoyo
instituciones y estructuras de gobernabilidad para el desarrollo del sector privado y vnculos
para que aquellas inversiones contribuyan ms
entre las entidades pblicas y privadas, legislacin
plenamente a la reduccin de la pobreza. La Etapa
societaria y otros. Esta seccin se centra en los
#6 de las Herramientas elabor una taxonoma
cambios recientes en la legislacin minera, sus
analtica que describe distintos aspectos de la
orgenes y consecuencias.
gobernabilidad y sus interacciones con los
impulsores fundamentales del desarrollo. Una
5.2.2 Cambios legislativos de los ltimos aos
versin revisada de la taxonoma se reproduce a
continuacin49. Esta taxonoma va mucho ms all
del simple conjunto de indicadores de gobernabilidad El actual marco legislativo para el sector minero
acumulativos analizados en el captulo anterior peruano surgi junto con las nuevas polticas
para llegar a diagnosticar cmo las instituciones econmicas formuladas y puestas en prctica por el
y estructuras de gobernabilidad afectan a los gobierno de Fujimori. El propsito de estas nuevas
mecanismos de redistribucin. Este captulo hace polticas era promover la participacin del sector
un uso selectivo de la taxonoma para explicar la privado para desarrollar el potencial productivo
existencia de xitos macroeconmicos por una parte, del pas en la minera y otros sectores50. Estos
pero de mejoras sociales limitadas por la otra. cambios fueron orientados, en parte, por el Banco
Mundial y no se efectuaron nicamente en el sector
La Seccin 5.2 resume el marco legislativo de la minero, sino en todos los sectores econmicos
minera que ha estimulado el crecimiento de las del pas. Fue necesario un conjunto de nuevas
inversiones desde principios de los aos 90; leyes y reglamentos con el n de crear un contexto
atractivo para las inversiones del sector privado.
La Seccin 5.3 explora el sistema poltico-
administrativo de Per y cmo ste apoya la La legislacin de 1991 cre un rgimen de
cohesin social y las actividades del sector estabilidad legal para la inversin extranjera que
privado; elimin muchas restricciones precedentes con
respecto a la propiedad extranjera y el control
La Seccin 5.4 examina ms de cerca el rgimen de los activos que caracterizaron los perodos de
scal peruano y los problemas de gestin de intervencin estatal en las dcadas de 1970 y 1980.
las nanzas pblicas que apuntalan al sistema En particular, se cre un sistema administrativo
poltico-administrativo, la legislacin minera y la transparente que ofreca condiciones tributarias
cohesin social; atractivas, un rgimen de moneda convertible y la
libertad de repatriacin de utilidades. Este proceso
La Seccin 5.5 luego explora las razones de las de desregulacin y liberalizacin fue aplicado
tensiones y conictos sociales que han socavado en todos los sectores econmicos del pas. El
Recuadro 5.1 detalla cmo se aplic el nuevo marco
49
Las modificaciones han sido introducidas tomando en cuenta la experiencia en la minera.
obtenida mediante la aplicacin del borrador de las Herramientas para la
50
Dotacin de Recursos en los estudios de caso de pases. Banco Mundial, 2005.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Taxonoma de la gobernabilidad: Vinculacin entre los rasgos comunes de gobernabilidad y los problemas operativos
Taxonoma transversal de la Marco Legal y Normativo Sistema Poltico- Rgimen Fiscal y Poltica Cohesin Social y Prestacin Desarrollo del Sector Privado
gobernabilidad eficiente Administrativo Econmica de Servicios Pblicos Bsicos

Fortaleza del estado: Conformacin Sistema poltico: Gestin macroeconmica Desarrollo comunitario Marco normativo para las
Estados legtimos y constitucional bsica, - Proceso mediante el global adecuada: rgimen y capacidad de actividades econmicas
capaces a todo nivel marco legal general y cual el gobierno (a nivel de tipo de cambio y organizacin local: de las empresas de
(nacional, regional y mecanismos legales de nacional, regional y local) poltica monetaria; derechos y posibilidades diferente tamao
local); un gobierno concertacin y solucin es elegido, controlado y Legitimidad y dinmica de organizacin (grandes, medianas,
cuyas decisiones de de conflictos a todo nivel reemplazado; del rgimen fiscal regulados; pequeas y micro
polticas son crebles y de gobierno y del estado; - Canales institucionales (ingresos): tributacin, Relaciones de la industria empresas);
ampliamente aceptadas Congruencia dentro del a travs de los cuales regalas, exenciones ; y el mercado laboral que Servicios pblicos de
y con un aparato marco normativo para la los grupos con intereses Capacidad de gestin del promuevan la generacin apoyo a nivel nacional
administrativo capaz de gestin del sector pblico polticos tienen voz a los gasto pblico: asignacin de consenso; y sub-nacional. En
implementarlas; y con respecto al vnculo distintos niveles. y operatividad eficientes Mecanismos particular:
Lmites a la fortaleza entre los sectores pblico Representacin poltica a los distintos niveles institucionales para la Infraestructura: Polticas
del estado: Frenos y privado a todo nivel de en los diferentes niveles de gobierno (nacional, generacin de consenso normativas nacionales
y contrapesos gobierno y de relaciones del gobierno: credibilidad regional, local) y el manejo de intereses y regionales, cobertura,
institucionales que sociedad-estado; y estabilidad de los Relaciones no conflictivas socioeconmicos fondos de cooperacin
sustentan la legitimidad Compatibilidad de la resultados legislativos; de rendicin de cuentas diferentes; y convenios financieros
del gobierno y del legislacin especfica Procesos de toma de entre el electorado, Representacin a diferentes niveles de
aparato administrativo y del sector minero decisiones polticas: el poder legislativo y poltica con canales gobierno;
protegen contra el abuso con el marco general relaciones entre el poder el ejecutivo y dentro institucionales Servicios pblicos:
del poder del estado constitucional y legal; legislativo, el gobierno y del poder ejecutivo a estructurados para Polticas normativas
a todo nivel (nacional, Legitimidad de los la administracin pblica. distintos niveles; la representacin de nacionales y regionales,
regional y local); derechos de propiedad Capacidad del 'estado' de Sistema administrativo y intereses a todo nivel; cobertura, fondos de
Compatibilidad de las y capacidad de hacerlos formular e implementar capacidad pblica a todo Sistema bsico de cooperacin y convenios
instituciones, derechos valer de manera pacfica polticas hacia abajo en nivel (nacional, regional bienestar social en todas financieros a diferentes
y reglas formales e a todo nivel (nacional, la cadena jerrquica de la y local). las zonas geogrficas; niveles de gobierno;
informales; regional, local); autoridad pblica, desde Iguales oportunidades Capital humano e
Legitimidad de las Legislacin societaria y el gobierno central hasta de acceso a la educacin instituciones del
instituciones econmicas estructuras de propiedad: el nivel local inferior. primaria y secundaria mercado laboral: Polticas
formales que protegen las un marco normativo que en todas las zonas educativas de apoyo
necesidades esenciales de sustente las actividades geogrficas. a diferentes niveles de
una economa estable (p. econmicas de empresas gobierno y a diferentes
ejemplo: tipo de cambio, de diferente tamao niveles de enseanza.
sustentabilidad fiscal) ; (grande, mediana,
Capacidad tcnica del pequea y micro).
sector pblico/servicio
civil y los tomadores de
decisiones a todo nivel.

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Synthesis of four Country
Per
47

Estudio
Phase
Case de
1 Caso
Report Summary
Studies
de Pas
Findings and recommendations
48 Recuadro 5.1 Cambios posteriores a 1991 no han sido modicados. En particular, no existe
ningn mecanismo para el manejo del legado
En 1992 fue promulgada la Ley General de Minera ambiental de las minas hurfanas. Esta herencia
que estableci las condiciones y el marco normativo es en gran parte responsable de la imagen negativa
especcos para el sector minero. Esta ley centraliz en
y los temores con respecto al dao ambiental que
efecto todas las funciones reguladoras en el Ministerio de
Energa y Minas (MEM), creando una ocina nica para la permean a las comunidades locales52.
inversin extranjera directa en el sector. Tambin eximi
a las empresas mineras de muchas de las obligaciones 5.2.3 Cambios en la tributacin de la minera
laborales requeridas anteriormente en las reas de
salud y educacin. Esta decisin origin una reaccin Al evaluar los aportes de la minera al crecimiento
signicativa de las comunidades locales. Antes de este
econmico y la reduccin de la pobreza, el Captulo
cambio, los trabajadores mineros gozaban de servicios de
educacin y salud provistos por las empresas mineras y se
3 present los principales elementos del sistema
haban acostumbrado a esta situacin. Esta prdida llev tributario del sector minero. Su contexto legal
efectivamente a muchas comunidades locales a dirigirse requiere un desarrollo mayo:
a los nuevos propietarios de las minas adquiridas
mediante procesos de privatizacin o nuevas inversiones Una parte importante de los cambios legislativos
para llenar este vaco.
en el sector minero ha sido la forma cmo se
Bajo la legislacin aprobada en 1992, las ganancias
netas se convirtieron en el eje del sistema impositivo del
disponen algunas normas para la redistribucin
gobierno central y se incluyeron clusulas de estabilidad de los impuestos mineros entre las comunidades
en muchos de los contratos por plazos de 10 a 15 aos. locales. En el ao 2001, el gobierno peruano
Se concedieron asimismo exoneraciones scales a modic la Ley del Canon Minero para permitir
las empresas mineras que reinvertan sus utilidades que 50% del impuesto a la renta corporativo
e invertan en infraestructura del servicio pblico. pagado por las empresas mineras sea
La minera fue el nico sector beneciado con tales
compensaciones, lo cual era un reejo de la importancia
redistribuido directamente entre las entidades
asignada al mismo por la estrategia econmica del sub-nacionales de gobierno. Como ha sido
gobierno. En sntesis, la legislacin cre un rgimen sealado, este cambio fue posible gracias al
de inversin sumamente atractivo para las grandes fuerte cabildeo realizado en el Congreso por las
empresas multinacionales mineras. En ese momento, se comunidades afectadas por la minera y por las
consider que las medidas adoptadas eran indispensables empresas mineras. Esto sugiere que el proceso
porque, en la nueva atmsfera global que promova la
de reforma de la legislacin minera se demor
inversin extranjera en la regin, exista entre los pases
una era competencia por los fondos para la minera. El bastante en tomar en cuenta las preocupaciones
resultado de este nuevo rgimen, dadas las condiciones locales y que estas inquietudes fueron
geolgicas extremadamente favorables del pas, fue una escuchadas slo luego de la transicin poltica
auencia de inversin extranjera directa. Todos estos de 2001, cuando el Congreso fue reconocido
cambios introducidos por la legislacin minera de 1992 nuevamente como una entidad clave del sistema
fueron incorporados a la Constitucin peruana de 1993.
poltico-administrativo.
En ese momento, la legislacin ambiental no El proceso de diseminacin local de los ingresos
estaba bien formulada y, ciertamente, era vista mineros tambin se ha visto fortalecido por la
como engorrosa e irrealista (Banco Mundial, creacin de la regala minera en 2004, luego
2005, pg. 17). Antes de 1990, las empresas no de una serie de debates y discusiones en el
estaban obligadas a cumplir con estndares Congreso. La regala debe ser un monto jo por
ambientales especcos ni a remediar o compensar volumen producido a ser distribuido entre los
la degradacin ecolgica que causaban. Desde gobiernos regionales del rea de produccin. La
entonces, esta situacin cambi a medida que se regala es regresiva porque debe pagarse con
fue aprobando una nueva legislacin ambiental independencia de la rentabilidad de la operacin
que dispuso los requisitos para la realizacin de y puede inhibir por este motivo la inversin en
auditoras y Programas de Adecuacin y Manejo proyectos marginales. Por otro lado, el sistema
Ambiental (PAMAs) para controlar y sancionar las de regalas es muy similar al aplicado en
actividades mineras que no cumplieran con los muchos otros pases. Pero la regala tambin
estndares ambientales51. Sin embargo, mientras ha provocado crticas por que podra disminuir
este cambio ha comenzado a tener efecto, los el inters de la inversin minera por Per. Este
legados ambientales de muchos aos de descuido 52
Se ha criticado la existencia de un conflicto institucional de intereses, ya
51
Una explicacin sumamente detallada sobre el desarrollo de la legislacin que la Direccin General de Asuntos Ambientales forma parte del Ministerio
ambiental puede encontrarse en Banco Mundial, 2005. de Energa y Minas, el promotor de la actividad minera.

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Phasede
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1 Caso
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Per
efecto probablemente se ha visto agravado 5.2.4 Consecuencias 49
porque no ha quedado claro si las empresas
mineras con contrato de estabilidad estaran por Uno de los principales problemas con la
este motivo exoneradas del pago de regalas. mayor parte de las leyes a las que nos hemos
La Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y referido anteriormente es que fueron diseadas
Energa trat de objetar constitucionalmente para centrarse en atraer la inversin en el
la introduccin de la regala minera, pero su sector minero. Dichas leyes tambin se vieron
apelacin fue desestimada como infundada en perjudicadas porque se les asoci con un
abril de 200553. gobierno que nalmente cay por acusaciones
de autoritarismo y corrupcin. Esta legislacin
A pesar de una serie de medidas destinadas a careca de mecanismos formales que permitieran
elevar la recaudacin tributaria, la minera ha la participacin de la ciudadana o de sus
empezado bastante recientemente a contribuir representantes polticos debidamente elegidos, en
de manera signicativa a las arcas scales del los procesos relevantes de toma de decisiones. En
gobierno peruano. El rgimen scal creado en la el mejor de los casos, se efectuaban consultas ex
dcada de 1990 tuvo como propsito ser atractivo post de los hechos que a menudo daban muy poco
para las empresas mineras y an contina tiempo a las comunidades locales para responder54.
sindolo. En el futuro, se espera que el aporte A partir de una serie de entrevistas, parece que
del sector minero a las arcas scales aumente las comunidades locales confan poco o nada en
a medida que nuevas operaciones empiecen a las evaluaciones de impacto ambiental (EIA), como
producir y desaparezcan progresivamente las mnimo porque son las empresas las que eligen y
exoneraciones tributarias otorgadas para la etapa pagan a los consultores a cargo de las EIA. Aunque
inicial, aunque dicho aporte obviamente tambin sta es una prctica generalizada en muchos
depender de lo que suceda con los precios pases, en Per es percibida como un conicto de
internacionales de los metales. Esto indica que intereses. Otra de las consecuencias a nivel central
hay y habr cada vez mayores factores en juego y local es que se establecieron muy pocos medios
en la lucha por estos recursos, lo cual requiere institucionales para la solucin constructiva de
de instituciones y estructuras de gobernabilidad conictos cuando intereses contrapuestos se han
capaces de manejar de manera constructiva los visto enfrentados por la generacin y el uso de los
conictos entre los distintos grupos de inters en recursos del sector minero.
torno a la manera de utilizar estos recursos.
Entre las soluciones a los problemas surgidos
Es importante, por lo tanto, tener en cuenta en el pasado guran la conformacin de la Mesa
las circunstancias bajo las cuales se aprob de Dilogo Minero en el ao 2003, que permite la
la legislacin minera en Per. Para resumir la realizacin de discusiones estructuradas entre
situacin poltica peruana de la primera mitad de un grupo de ONGs peruanas e internacionales,
la dcada de 1990, el gobierno de Fujimori asumi las empresas mineras, el gobierno central y las
el poder con una minora en el Congreso pero, con municipalidades. Tambin se han promulgado leyes
el trasfondo de una severa crisis econmica, se le que regulan la participacin y la transparencia
otorgaron amplios poderes para promulgar leyes de que podran contribuir a un mejor proceso de
urgencia, lo cual facilit la introduccin de polticas entendimiento y dilogo. Sin embargo, el obstculo
econmicas sustancialmente diferentes. Cuando prctico radica en la limitada capacidad de las
comenzaron los conictos con el Legislativo por comunidades locales para participar de manera
los excesivos poderes del Ejecutivo en 1992, el efectiva en este proceso de carcter ms bien
tcnico. La obligacin legal de involucrar a las
gobierno central suspendi la Constitucin y
comunidades locales no ha garantizado el derecho
disolvi el Congreso. La Constitucin de 1993,
institucional de pedir cuentas a los responsables
formulada bajo estas circunstancias, incorpor la
locales de las decisiones. Actualmente se est
nueva legislacin minera. El Congreso recuper su
discutiendo la posibilidad de crear una defensora
importancia como principal interlocutor del proceso
especial para temas mineros, en vista de que la
poltico democrtico recin a partir de la transicin
Defensora del Pueblo parece ser una de las pocas
poltica del ao 2001.
54
Bajo la legislacin anterior, las comunidades locales disponan de 40 das
para responder a las evaluaciones de impacto ambiental, cuyos documentos a
menudo eran extensos y sumamente complejos. Esto est siendo modificado
53
El Peruano, 27/4/2005. ahora para permitir que las comunidades tengan ms tiempo de consulta.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
50 instituciones que genera conanza y aprobacin Gobierno o Poder Ejecutivo, encabezado por el
entre la poblacin peruana (CAD, 2005). Los riesgos Presidente;
son que el proceso podra no ser lo sucientemente
rpido, que podra ser insuciente para satisfacer Congreso o Poder Legislativo, cuyos miembros
las expectativas de las comunidades locales, pero representan al electorado;
tambin que podra no contribuir necesariamente
al fortalecimiento de las instituciones y estructuras Poder Judicial, que hace cumplir las leyes y
de gobernabilidad encargadas de mediar y ofrecer regulaciones del pas;
soluciones estables cuando los intereses dieren
signicativamente. Dados los tristes antecedentes Burocracia administrativa o aparato del Estado,
en Per de acciones directas y violentas en que pone en prctica las polticas del gobierno; e
situaciones de descontento, si se falla en establecer
un mejor sistema para gobernar la sociedad y Subsidiarias de las anteriores a nivel sub-
manejar sus intereses polticos, las consecuencias nacional de gobierno.
podran ser serias.
Esta seccin utiliza un anlisis ms en profundidad
En resumidas cuentas, la fortaleza del Estado de estas instituciones, del cual presenta un
peruano a inicios de la dcada de 1990 permiti resumen y luego extrae conclusiones vinculadas al
que el gobierno efectuara importantes cambios desempeo de los indicadores de gobernabilidad de
legislativos que claramente han promovido la Per descrito en el Captulo 4.
inversin extranjera directa, incluida la industria
minera. Sin embargo, esta fortaleza se desarroll El sistema poltico actual de Per se remonta a la
a expensas de limitados frenos y contrapesos Constitucin de 1979, diseada para la transicin
polticos, lo cual socav la legitimidad del gobierno entre el rgimen militar y el civil. Fue reemplazada
y las instituciones pblicas y ha conducido a un en 1993 por una nueva Constitucin elaborada por
conicto entre instituciones formales e informales. el gobierno de Fujimori luego de la suspensin de
Una consecuencia de este enfrentamiento es que la Constitucin de 1979 y la disolucin del Congreso
las bases legales pos 1990 para el sector minero a raz de los conictos en torno a los poderes del
siguen cambiando, como se evidencia en el seno Ejecutivo56. La Figura 5.1 muestra las principales
del proceso de descentralizacin en curso. El instituciones del pas y la Tabla 5.1 resume sus
economista peruano Hernando de Soto ha sealado principales caractersticas.
que los cambios en la legislacin y en los derechos
de propiedad, para obtener legitimidad, deben Figura 5.1 Sistema poltico-administrativo
ir acompaados por el reconocimiento de los
contratos sociales existentes55.

5.3 El sistema poltico-administrativo

5.3.1 Introduccin

El sistema poltico-administrativo est en el centro


de las instituciones y estructuras de gobernabilidad
del pas y, por lo tanto, de cmo se gobierna la
sociedad. Esta seccin analiza el sistema poltico-
administrativo peruano y la forma como el mismo
apoya la cohesin social y las actividades del sector
privado.

5.3.2 Principales entidades

En Per, el marco bsico consagrado en


la Constitucin establece una democracia
presidencial, cuyas principales entidades son:
56
A este evento generalmente se le conoce por el autogolpe. Ver tambin
55
De Soto, H., 2000, pg. 180. Captulo 4 del Anexo.

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Per
Tabla 5.1 Caractersticas clave de las principales instituciones del sistema 51
Ejecutivo La Constitucin de Per centraliza el poder en el Ejecutivo y habilita una serie de
posibilidades institucionales para ejercer la autoridad de este poder a travs de
decretos. Entre los aos 1990 y 2000, ms de dos tercios de la nueva legislacin fue
promulgada de esta manera.
Legislativo El Legislativo goza de un poder formal bastante amplio, pero ste ha sido debilitado
por el uso de decretos legislativos por el Ejecutivo. Por lo general, al Congreso le
ha faltado un mecanismo de supervisin eciente y no ha ejercido una funcin de
contrapeso, de freno y equilibrio, del Ejecutivo. El pblico en general y, en particular,
las elites tienen una opinin bastante pobre sobre el Legislativo. Sin embargo, desde la
transicin poltica del ao 2001 el Congreso ha liderado el debate en numerosos temas
importantes aunque conictivos. Entre los aos 2001 y 2004, el Legislativo gener cerca
de 80% de las nuevas leyes incluyendo la introduccin de la regala minera, cambios en
el Canon Minero y normas para incrementar la transparencia.
Judicial Per cuenta con un sistema judicial mixto. Histricamente, el Poder Judicial no ha
contado con fondos sucientes, ha sido ineciente y objeto de manipulacin poltica por
el fuerte Poder Ejecutivo. Desde el ao 2003, la reforma judicial ha sido considerada
como una prioridad.
Aparato El mximo de la generacin de capacidad administrativa se produjo en la poca del
administrativo rgimen militar. En la dcada de 1990 se crearon numerosos organismos autnomos
que operaban como 'islas de eciencia', pero el aparato estatal como tal no ha sido
reformado. Esto ha tenido repercusiones sobre la eciencia del gasto del servicio
pblico.

Instituciones La descentralizacin fue consagrada constitucionalmente desde 1979, pero slo


Sub-nacionales se convirti en realidad con la transicin poltica del ao 2001. El proceso de
descentralizacin est en constante cambio y se espera que se produzca una
racionalizacin de las jurisdicciones regionales.

Esta breve descripcin explica algunas de las populistas de corto plazo anulan las
observaciones efectuadas con respecto al perspectivas de desarrollo de largo plazo. La
desempeo de los indicadores de gobernabilidad de fuerza del gobierno central contrarresta la
Per, utilizando los indicadores del Banco Mundial: autoridad estatal y legitimidad dbiles hasta
que el abuso del poder ejecutivo comienza a
Mejoras desde el ao 2001 en los indicadores causar perturbaciones. Con un enfoque ms
Voz y Rendicin de Cuentas y Sociedad Poltica; positivo, la reforma de las polticas econmicas
Puntajes persistentemente bajos en los de la dcada de 1990 contribuy a generar
indicadores Poder Judicial y Estado de Derecho; una capacidad tcnica mayor en instituciones
econmicas clave.
Deterioro, y luego falta de mejora, de los
indicadores Efectividad Gubernamental y
5.3.3 El proceso de descentralizacin
Calidad Regulatoria;
El reciente proceso de descentralizacin ha
En trminos globales, el sistema poltico-
modicado la dinmica poltica adentro de y
administrativo generalmente ha respaldado a un
entre las organizaciones gubernamentales y con
Poder Ejecutivo fuerte y capaz de reformar y
modicar las polticas econmicas y otras polticas respecto a la rendicin de cuentas vertical entre el
desde el centro. Esto ha sido impuesto no por medio electorado, el Congreso y el Ejecutivo. Como fue
de un aparato administrativo eciente, sino a travs sealado en la tabla, este proceso ha generado un
de un gobierno autoritario. En los perodos de cambio en los roles del Ejecutivo y el Legislativo,
gobiernos democrticos, la gobernabilidad parece donde el Congreso ahora aprueba la mayor
deteriorarse por que, en ausencia de instituciones y parte de las nuevas leyes. En el sector minero, el
estructuras ecientes para gobernar, las demandas fenmeno se expresa en reiterados cambios de los

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
52 mecanismos de redistribucin de los ingresos para 5.3.4 Desafos y oportunidades
las transferencias intergubernamentales, siendo
el caso del Canon Minero el ms notorio. Los El sistema poltico-administrativo de Per an
representantes de distritos, provincias y regiones tiene muchos desafos por delante. El sistema
donde se estn llevando a cabo operaciones reformado an no ha sido completado ni asentado.
mineras han sido los ms activos en los debates Los cambios iniciales de la dcada de 1990
sobre los criterios de distribucin e incluso fueron incompletos, lo cual favoreci el apoyo
pueden haber sido objeto del cabildeo de grupos del gobierno central a las grandes y medianas
de intereses especcos. El panorama poltico empresas, pero limit las mejoras para otros
tambin se ha vuelto ms diferenciado, lo cual es sectores empresariales, especialmente en la
visible por ejemplo en la eleccin de los gobiernos economa informal. La reforma tambin implic
regionales en 2002 cuando la oposicin alcanz una intervencin poltica en el proceso legislativo
xitos signicativos. y en el poder judicial, por lo cual la conanza de
la poblacin en el gobierno an es dbil. ste
Sin embargo, muchos observadores tambin han es un hecho reconocido por todos, inclusive
hecho notar que el proceso de descentralizacin representantes del gobierno57. Los observadores
contina incompleto y que el avance ha sido polticos consideran que la debilidad del estado
especialmente lento durante los ltimos dos de derecho sigue siendo una de las principales
aos. Decisiones a mitad de camino han creado, deciencias y lamentan adems que la estabilidad
por decir lo menos, confusin y un panorama democrtica se vea afectada por un sistema de
confuso con respecto a la superposicin partidos dbil y por un escaso capital social, ya
de responsabilidades entre organismos del que todo esto afecta al sistema poltico actual. Los
gobierno central, especialmente los ministerios frenos y contrapesos que deben existir entre el
de sector, y los gobiernos regionales. Cuando ejecutivo y el legislativo todava no funcionan bien
las responsabilidades han sido transferidas, los y slo existen a nivel nacional, no a nivel sub-
gobiernos regionales carecen de un nanciamiento
nacional. Las entidades ejecutivas sub-nacionales
adecuado y sucientemente predecible. En el
tienen una capacidad de accin bastante limitada,
Recuadro 5.2 se ilustra esta situacin.
aunque cada vez se les transere mayores
responsabilidades tcnicas y nancieras cuya
Recuadro 5.2 El dilema de un Comit Regional de Minera
demarcacin an no es clara. Las labores de
Un comit regional de minera describe los problemas supervisin, vigilancia y gestin de las entidades
prcticos ocasionados por un proceso de descentralizacin gubernamentales sub-nacionales son dbiles y no
administrativa y scal incompleto. Antes de la existen propuestas especcas sobre cmo sern
descentralizacin, dicho comit era un departamento enfrentadas tales debilidades y por quin.
regional del Ministerio de Energa y Minas (MEM), que
lo asesoraba sobre sus deberes y responsabilidades y
le proporcionaba el nanciamiento necesario. En los
La descentralizacin es un cambio de gran
ltimos aos, el MEM ha transferido la responsabilidad de importancia del sistema poltico-administrativo
identicar los deberes especcos y proyectos a ejecutar al peruano y de los procesos de gobierno. Esto ha
comit regional de minera, que ahora recibe nanciamiento revelado serias debilidades en la capacidad local,
a travs del gobierno regional, del cual formar parte que son el resultado de dcadas de inversin
en el futuro. El MEM contina siendo responsable de los
insuciente en el desarrollo de habilidades
lineamientos de poltica general y de los asuntos legales.
El comit regional ha delineado su plan corporativo,
institucionales y administrativas.
ha sealado sus necesidades de personal y tambin Estos cambios estn generando la superposicin
ha identicado y asignado prioridades a una serie de de responsabilidades, lo cual ha creado
proyectos, entre los cuales guran un plan y una estrategia confusin. Esta situacin es particularmente
para limpiar las minas 'hurfanas' del perodo en el que el difcil para las divisiones regionales de los
sector minero estuvo manejado por empresas estatales.
ministerios centrales y complicar an ms el
Cuando el comit regional present su plan y estrategia al
MEM y al gobierno regional, ambas entidades deslindaron
desafo que enfrentan las empresas mineras.
responsabilidades alegando que no eran ms o que an no Existen tensiones porque el gobierno central se
eran responsables de nanciar las actividades del comit muestra comprensiblemente renuente a soltar
regional. Al verse sin otra opcin, el comit regional de ms poder, mientras que las regiones, provincias
minera ha presentado sus propuestas a las empresas y distritos carecen de la capacidad necesaria para
mineras y a las ONGs en procura de un nanciamiento
manejar muchas de las funciones que, en teora,
alternativo.
57
Confirmado en entrevistas con varios representantes del gobierno.

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Phasede
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1 Caso
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Per
les deberan ser devueltas. En muchos casos, fragmentacin institucional en los sectores 53
esas funciones estn siendo transferidas sin el sociales en lo que a prestacin de servicios se
nanciamiento correspondiente. reere.
El vaco de gobernabilidad a nivel sub-nacional
ha obligado a las empresas mineras a tratar Pero tambin existen oportunidades:
directamente con las comunidades locales,
las cuales tambin tratan de asegurarse el Algunas municipalidades han empezado a
nanciamiento desde las empresas mineras. organizarse y a darse cuenta de la necesidad
Las ONG han tenido una participacin cada vez de desarrollar proyectos para el fortalecimiento
mayor en este proceso de negociacin, aunque de capacidades. La industria minera ha dado
no siempre han tenido una inuencia positiva, gran apoyo a tales iniciativas, en particular en el
especialmente cuando son ONGs internacionales contexto de contribuciones voluntarias dentro del
orientadas por sus agendas propias. En algunos Programa minero de solidaridad con el pueblo,
casos, estas agendas no tienen una relacin por reconociendo que los ingresos crecientes
clara con lo que las comunidades locales y/o provenientes del Canon Minero traern benecio
las empresas pequeas y medianas realmente a nivel local slo si las comunidades pueden
desean y necesitan. El peligro es que el resultado
llevar a cabo proyectos viables y sostenibles.
sea un proceso de negociacin en donde los
Tambin ha ayudado la obligacin legal de
trminos del ltimo acuerdo entre la empresa
que los presupuestos de los gobiernos locales
y las comunidades locales representan el punto
sean preparados con la participacin de las
de partida de la siguiente negociacin, ya sea
comunidades locales a n de decidir la prioridad
para una nueva operacin minera o para la
de los proyectos58. Los grupos de expertos
renegociacin de un acuerdo existente. Las
empresas mineras se ven forzadas a asumir un locales y las ONGs han aprovechado las
rol importante en esta rea, que es realmente oportunidades creadas por el nuevo requisito
una responsabilidad del gobierno. legal de publicar la informacin scal y han
Existe una gran preocupacin, aunque tambin contribuido signicativamente a aumentar la
consenso, en que los gobiernos regionales y transparencia en el manejo nanciero y en el
municipales necesitan urgentemente generar proceso de toma de decisiones de los gobiernos
capacidades si se quiere garantizar el xito del locales. Esto incluye publicaciones regulares
proceso de descentralizacin. De lo contrario, en versin impresa y digital (pgina Web)
se continuarn deteriorando los ya decientes sobre presupuestos, compromisos polticos y
servicios pblicos y, como consecuencia, habr resultados, como las realizadas por el Grupo
mayor demanda de mayores transferencias Propuesta (Vigila Per) y Ventana Publica59, e
intergubernamentales, lo cual socavara la iniciativas innovadoras como por ejemplo la
estabilidad scal considerada en conjunto. competencia nacional sobre buenas prcticas de
Tambin existe la preocupacin de que, a medida gobierno realizada por Ciudadanos-al-Da con el
que avance el proceso de descentralizacin, objetivo de poner en marcha incentivos positivos
exista menos coordinacin entre las regiones, para el mejoramiento de la gestin del sector
lo cual tendra consecuencias adversas pblico nacional y sub-nacional60.
signicativas sobre los proyectos de Existe un amplio consenso sobre la importancia
infraestructura, muchos de los cuales no de reconstruir las instituciones estatales, de
respetan las fronteras regionales ni locales. Sin desarrollar polticas sectoriales y de poner
embargo, esta preocupacin podra mitigarse si nfasis en la inversin social dentro de un
se reduce el nmero de regiones. marco democrtico y participativo. En el espritu
El Banco Mundial (2002, Captulo V) expres del economista peruano Hernando de Soto, el
su preocupacin de que la disciplina scal proceso de descentralizacin podra llevar a una
termine siendo una vctima del proceso de mayor integracin de los sistemas de derechos
descentralizacin y resalt que el desafo de la de propiedad contradictorios y a la formalizacin
descentralizacin se compone de varios factores, 58
Las respuestas difieren dependiendo de si este enfoque se aplica al
entre los cuales guran la vulnerabilidad de la conjunto de los presupuestos municipales o slo al presupuesto de gastos de
poltica scal tanto a nivel general como a nivel capital. Parece quedar a criterio de los alcaldes la decisin de qu partes de su
presupuesto son decididas de manera participativa.
local, mltiples problemas de gobernabilidad que 59
Grupo Propuesta Ciudadana: www.participaperu.org.pe
afectan a los gobiernos locales y una increble 60
Ciudadanos-al-Da: www.ciudadanosaldia.org

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
54 de la propiedad de muchos de aquellos que estn por los ingresos generados por los procesos de
actualmente excluidos de la economa formal. privatizacin. En los ltimos aos, la economa
La descentralizacin ha propiciado mayor ha mostrado nuevamente un buen desempeo, lo
espacio para el dilogo entre las partes que cual ha permitido al pas cumplir cmodamente
estaban anteriormente enfrentadas, y esto se ha con las metas scales acordadas con el Fondo
desarrollado en mayor medida obviamente en Monetario Internacional en el marco de un acuerdo
las reas mineras, precisamente debido a las de derechos de giro en curso. El gobierno de Toledo
pobres relaciones que existan en el pasado entre ha recibido elogios por consolidar la posicin scal
las comunidades locales y las minas. Tal como lo del pas dentro de los objetivos del presupuesto y su
indica el Defensor del Pueblo, Per era un pas perspectiva macroeconmica de mediano plazo.
marcado por la exclusin, donde los excluidos
tenan muy poco o ningn derecho a expresar Estudios recientes reconocen que Per ha
sus opiniones. Entonces, cuando exista conicto, perseverado en una serie de iniciativas importantes
slo tenda a emerger como parte de una lucha para mejorar el sistema de gestin de sus nanzas
revolucionaria violenta. Esta armacin es pblicas y ha aumentado la transparencia scal.
particularmente vlida para el caso de la minera, El Informe sobre la Observancia de Estndares
puesto que las comunidades locales no tenan y Cdigos (ROSC, por su sigla en ingls) del FMI
forma de acceder al gobierno central donde de 2004 sostuvo que los logros ms recientes
se tomaban las decisiones. Por lo tanto, para incluyeron mejoras en la formulacin de
garantizar el veto de las operaciones, se vean presupuestos, incorporacin gradual de un Sistema
obligadas a recurrir a elementos forneos, como Integrado de Administracin Financiera (SIAF),
por ejemplo las ONGs, la Iglesia u organizaciones pasaje a un proceso abierto de adquisiciones,
radicales. estimacin del gasto scal, adopcin de un marco
macroeconmico de mediano plazo y creciente
5.4 Asuntos fiscales a nivel nacional y sub- autonoma de la funcin de auditora externa.
nacional
La Revisin del Gasto Pblico (PER, por su sigla
Esta seccin analiza con mayor detalle el rgimen en ingls) realizada por el Banco Mundial en
scal y el manejo de las nanzas pblicas de Per el ao 2002 resalt que Per ha logrado en los
(cuarta columna de la taxonoma) que sostienen ltimos aos avances tangibles impresionantes
el sistema poltico-administrativo, la legislacin en el manejo del gasto pblico. Esto incluye los
minera y la cohesin social. Esta seccin tambin logros destacados en el informe ROSC del FMI,
complementa la informacin de los captulos pero tambin una versin mejorada del sistema
3 y 4 referida al desempeo general del rgimen de gestin presupuestal, una mayor transparencia
scal y el giro positivo producido en los ltimos en la ejecucin del presupuesto, la introduccin
15 aos. De manera especca, esta seccin cubre de contratos de gestin por desempeo en las
los siguientes temas: empresas estatales y la adopcin de previsiones
presupuestales para un conjunto de programas
Desempeo del manejo global de las nanzas sociales protegidos.
pblicas;
Rendicin de cuentas para el gasto pblico; y Sin embargo, ambos diagnsticos tambin
Implementacin de los presupuestos a nivel sub- sealaron la existencia de considerables
nacional; debilidades institucionales, organizativas y
administrativas. El informe ROSC enfatiz la falta
5.4.1 Manejo global de las finanzas pblicas de estabilidad y claridad de la legislacin scal,
ambigedades en la delimitacin de funciones
Los saldos scales globales de Per mejoraron entre el gobierno central y el resto del sector
signicativamente a inicios de los aos 90, pero pblico, una informacin inadecuada sobre pasivos
experimentaron un retroceso a nes de esa contingentes y operaciones para-scales, la
dcada. Dicho retroceso se debi en parte a la falta de un sistema coherente de administracin
crisis nanciera internacional y al fenmeno de pblica, recursos insucientes para realizar
El Nio, pero debemos tener presente tambin auditoras externas e internas y una proliferacin
que el buen desempeo registrado a inicios de la de preferencias scales difcil de manejar. Con
dcada de 1990 se vio fortalecido en gran parte respecto a la descentralizacin scal, el FMI seala

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que el Congreso debe an asignar con claridad sobre el nanciamiento necesario para cumplir con 55
responsabilidades en el gasto y fuentes de ingreso las mismas. En tales condiciones, es sumamente
en los diferentes niveles de gobierno y debe difcil para las autoridades peruanas equilibrar la
adems disear un mecanismo transparente para estabilidad scal a nivel nacional con la devolucin
las transferencias intergubernamentales y lmites de responsabilidades administrativas y scales a
en los prstamos internos. La revisin del Banco los gobiernos sub-nacionales, cuando la eciencia
Mundial seal que, si bien las normas scales del gasto pblico est comprometida a todos los
haban sido consagradas desde 1999 en la Ley de niveles de gobierno, pero especialmente a nivel
Prudencia y Transparencia Fiscal, la prctica scal sub-nacional.
no haba sido capaz de cumplir tales normas.
La experiencia ha demostrado que los componentes
En los ltimos 30 aos, el pas ha pasado por tres de la reforma de las nanzas pblicas que han
perodos econmicos bien denidos. Durante el ayudado a restaurar el equilibrio scal general
primer perodo de expansin del gasto, desde no siempre han logrado una mayor eciencia
1970 hasta 1979, el total del gasto del gobierno se operativa ni una distribucin ms estratgica de
situ en un 20% del PBI, siendo los incrementos los fondos pblicos61. Al parecer, esto tambin ha
impulsados mayormente por la inversin pblica. sucedido en Per, por ejemplo, con la operacin
Luego vino un segundo perodo de contraccin, de de un sistema de presupuestos con dinero en
1979 a 1991, caracterizado por un fuerte deterioro efectivo que entra en colisin con las transferencias
de la recaudacin scal y un desempeo de la intergubernamentales peridicas o con la
economa que hizo caer el nivel del gasto pblico instauracin de un programa de gastos de mediano
a 14.5%. En 1991 se inici un tercer perodo de plazo que gua el planeamiento de la poltica scal a
expansin acelerada del gasto pblico, que lleg nivel del gobierno central, pero que no se extiende
hasta los niveles alcanzados en la poca de fuerte al planeamiento de mediano plazo a nivel de los
intervencin estatal. Sin embargo, este incremento gobiernos sub-nacionales. Algunos componentes
se debi ms a los gastos corrientes que a los de la reforma de las nanzas pblicas ya han sido
gastos de capital. completados a nivel nacional, pero an estn por
implantarse a nivel de gobierno sub-nacional. Esto
En forma similar al lado de los ingresos de las incluye el Sistema Integrado de Administracin
nanzas pblicas, la volatilidad de las variables del Financiera (SIAF), cuya implantacin en 1.826
gasto scal super a las del crecimiento del PBI. La distritos, algunos ubicados en reas remotas donde
volatilidad del gasto pblico en la dcada de 1990 el apoyo de la tecnologa informtica es limitado,
se explica por la adopcin de polticas errticas representa un desafo muy importante.
que afectaron la inversin de capital, el pago de la
deuda, el pago de sueldos y las transferencias del En resumen, los logros alcanzados por esta
estado. Ha sido visto como un serio error de poltica reforma en la cima no se corresponden con
scal que el excedente de los ingresos obtenidos mejoras similares de abajo hacia arriba. Estas
durante el auge econmico de inicios de los aos 90 ltimas pueden no haber recibido la misma
no haya sido ahorrado para contrarrestar el perodo atencin (internacional y nacional) que los
de contraccin subsiguiente a nes de la dcada primeros, pero han comprometido mayores
(Banco Mundial, 2002, Captulo II). mejoras en los aspectos nancieros de la
gobernabilidad. Las reformas estructurales de
Contra este trasfondo, mejorar la eciencia primera generacin de la economa ciertamente
distributiva y operativa del gasto pblico dentro han contribuido signicativamente a restaurar el
de un marco global sostenible de recursos sigue equilibrio macroeconmico general. Pero ahora se
siendo uno de los principales retos del gobierno necesitan reformas complementarias de segunda
peruano. sta es una tarea muy difcil, sobre generacin que se ocupen del papel del gobierno
todo ante la presin poltica para continuar con junto al sector privado desde la perspectiva de
la descentralizacin y la necesidad social de establecer un marco institucional y de entregar
mejorar los servicios pblicos a nivel sub-nacional. bienes y servicios pblicos que satisfagan tanto
El proceso de descentralizacin an no ha sido las actividades del sector privado como las
completado y, como fuera sealado anteriormente, 61
Vase por ejemplo: Dinh, Hinh T, Abebe Adugna and Bernard Myers (2002),
The Impact of Cash Budgets on Poverty Reduction in Zambia: A Case Study of
subsisten responsabilidades poco denidas y the Conflict of Well-Intentioned Macroeconomic Policy and Service Delivery to
parcialmente transferidas, as como incertidumbre the Poor, World Bank Policy Research Working Paper 2914, Octubre

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56 necesidades socio-polticas y, lo ms importante, mecanismos de responsabilidad horizontal en el
que se produzca a todos los niveles. manejo de las nanzas pblicas. (Santiso, 2004,
pg. 29.)
5.4.2 Rendicin de cuentas del gasto pblico
Tal como sealamos en la seccin anterior, la
En conexin con el sistema poltico-administrativo participacin y transparencia en la compilacin
reseado en la seccin anterior, algunas e implementacin de los presupuestos de capital
caractersticas estructurales plantean desafos para de los gobiernos distritales es ahora un requisito
mejorar la rendicin de cuentas por el uso del gasto legal. Sin embargo, las personas entrevistadas
pblico a todos los niveles de gobierno. Un reciente como parte de este estudio han proporcionado
estudio sobre la supervisin del presupuesto informacin contradictoria sobre el rol del
legislativo y la rendicin de cuentas de las nanzas
presupuesto participativo a nivel municipal. El
pblicas en el sistema poltico peruano apunta a
Ministerio de Economa y Finanzas sostiene que
una serie de factores estructurales que inhiben la
los presupuestos municipales comprensiblemente
rendicin de cuentas en la elaboracin de la poltica
deberan requerir un enfoque participativo. Pero
de presupuesto y la scalizacin presupuestal.
Algunos de estos factores son internos y se reeren representantes de los gobiernos locales sugirieron
a la forma de trabajo del Congreso, mientras que que los alcaldes decidan qu parte del presupuesto
otros se relacionan con el contexto ms amplio del municipal debera estar sujeta a un compromiso
sistema de gobernabilidad. Una conclusin clave es de participacin de la ciudadana, que esto podra
que las mejoras de orden tcnico tienden a verse afectar solamente a una parte determinada del
mutiladas por una dinmica poltica adversa y por presupuesto de gastos de capital y que dicha
limitaciones polticas y econmicas62. participacin podra limitarse a procurar la opinin
de los ciudadanos sobre la prioridad a ser asignada
Esta situacin genera el siguiente dilema: la a dichos proyectos de capital.
scalizacin legislativa es actualmente dbil y
no existe certeza de que una mayor participacin Este procedimiento de participacin de la sociedad
legislativa en las decisiones sobre el manejo de civil en la elaboracin de los presupuestos de
las nanzas pblicas genere de inmediato mejores los gobiernos locales es el nico mecanismo de
resultados, especialmente con respecto a la rendicin de cuentas a este nivel. Parecera no
disciplina scal. Es esta debilidad la que socava haber ninguna entidad legislativa a nivel local
la rendicin de cuentas democrtica y, con ella, (consejos municipales elegidos con poderes
la conanza y credibilidad de las instituciones legislativos) encargada de aprobar formalmente
gubernamentales. Esto deja al gobierno en una los presupuestos sub-nacionales y de scalizar su
posicin esencialmente dbil para hacer cumplir ejecucin. Slo el Congreso aprueba el presupuesto
las principales reformas administrativas y para general, por lo cual el nivel de escrutinio de los
extender positivamente su autoridad a nivel
presupuestos de los gobiernos sub-nacionales
sub-nacional, que es donde ms se requieren
parecera ser bastante supercial. Evaluaciones
mejoras en los servicios pblicos. En resumen,
recientes han sealado que los controles internos
existe un equilibrio delicado entre el Poder
Ejecutivo y la scalizacin legislativa. El dilema y externos dejan mucho que desear en trminos
puede sintetizarse de la siguiente manera: de supervisin63. Por lo tanto, parecera que
Las tradiciones constitucionales, los acuerdos las entidades ejecutivas a nivel sub-nacional
institucionales y las capacidades tcnicas tienen cuentan con importante discrecionalidad en la
una gran inuencia sobre el rol del legislativo en la implementacin de sus presupuestos. Tomando
elaboracin del presupuesto pblico y en la ecacia en cuenta el contexto poltico y social, no existe
de las rendiciones de cuentas gubernamentales seguridad de que una mayor participacin de la
para inhibir la discrecionalidad del gasto. A su vez, ciudadana y de los grupos de inters locales, as
la calidad de los mecanismos de responsabilidad como un fortalecimiento de la responsabilidad
vertical, en particular la naturaleza del rgimen scal a nivel sub-nacional vayan a conducir,
poltico y la coherencia del sistema de partidos automtica e inmediatamente, a mejores
polticos, inuye grandemente en la ecacia de los resultados.
62 63
Santiso, 2004. Estas cuestiones tambin han sido planteadas en documentos Ahmad, Ehtisham y Mercedes Garcia-Escribano (2006), Fiscal
recientes del FMI y del Banco Mundial sobre la poltica de las reformas de la Decentralization and Public Subnational Financial Management in Peru, IMF
gestin de las finanzas pblicas. Working Paper WP/06/120.

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A nivel nacional, la raticacin por Per de la comunidades locales no perciban que el gasto 57
Iniciativa de Transparencia para las Industrias pblico entregue resultados y que busquen medios
Extractivas (EITI, por su sigla en ingls) y su alternativos para conseguir benecios tangibles,
acuerdo de participar como primer pas de Amrica por ejemplo recurriendo a las empresas privadas.
Latina en el programa piloto de EITI son hechos
positivos. Esta armacin est estrechamente vinculada con
las inquietudes sobre la capacidad y habilidad de
5.4.3 Ejecucin de los presupuestos a nivel sub- los gobiernos locales de utilizar las transferencias
nacional cada vez mayores del Canon Minero y otras
transferencias intergubernamentales para alcanzar
Aunque existe una fuerte centralizacin en la benecios sostenibles para sus comunidades.
formulacin de los presupuestos y en otras En el caso especco del Canon Minero, existe
decisiones estratgicas de poltica y la autoridad una disposicin legal expresa de que los fondos
presupuestal se concentra en las entidades provenientes del Canon Minero slo podrn ser
gubernamentales de Lima, gran parte del utilizados para gastos de capital; esto es, para
presupuesto peruano se ejecuta a travs de proyectos de inversin. Mientras que, por un lado,
entidades sub-nacionales. Parecera que las este dispositivo garantiza que los fondos pblicos
entidades de los gobiernos sub-nacionales no sean despilfarrados en gastos corrientes,
tienen cierta autoridad para modicar los tambin puede causar serios desequilibrios si los
presupuestos aprobados. Al mismo tiempo tal fondos del Canon Minero se invierten en proyectos
como mencionramos anteriormente dichas de inversin que requieren de gastos sucesivos
entidades sub-nacionales no estn sujetas a que la comunidad en cuestin no puede nanciar a
scalizacin presupuestal formal por los rganos travs de otras transferencias regulares o ingresos
legislativos sub-nacionales. Una de las mayores locales. Los ingresos recaudados localmente
limitaciones en la elaboracin de los presupuestos adquieren as relativa importancia, aunque sean
radica en el fuerte grado de inercia de los gastos, nominalmente pequeos.
apoyado en parte en los derechos constitucionales,
pero tambin en los sistemas de transferencias Se dice que un mecanismo interno que evita hasta
asignadas. Ambos aspectos hacen muy difcil cierto grado el desarrollo de proyectos locales que
modicar el patrn de gastos y reorientar el terminan siendo elefantes blancos y evita adems
presupuesto con el n de lograr resultados el despilfarro del dinero en proyectos de capital es
tangibles. el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).
El SNIP establece un proceso de aprobacin para
Ya se ha enfatizado que la revisin realizada los proyectos de inversin en el sector pblico
por el Banco Mundial en 2002 expres seria con el n de garantizar que los mismos cumplan
preocupacin por la ineciencia del gasto pblico. con ciertos criterios de viabilidad nanciera y
Esta preocupacin se vio reforzada por una tcnica. La responsabilidad por la aprobacin de
Evaluacin de Seguimiento del Gasto Pblico proyectos por montos inferiores a NS$ 6.000.000
(PETS, por su sigla en ingls) tambin realizada fue transferida a los gobiernos regionales y cubre
por el Banco Mundial poniendo especial nfasis la mayor parte de los proyectos de inversin
en los programas sociales y los gastos en los pblica. Sin embargo, una de las ONGs peruanas
sectores de salud y educacin, reas clave para que monitorea los asuntos scales del gobierno ha
reducir la pobreza y lograr mejoras en las sealado que los gobiernos regionales no aplican
condiciones socio-econmicas. El PETS demostr los mismos estndares estrictos del gobierno
que se producen importantes prdidas en la central. Investigaciones realizadas en 15 regiones
transferencia de fondos a los gobiernos locales y
mostraron que la ocina central del SNIP habra
hacia abajo. Estas prdidas eran ms notorias no
aprobado slo 40% de los proyectos aprobados por
entre el gobierno central y los gobiernos locales,
los gobiernos regionales64.
sino entre los gobiernos locales y entidades de
menor jerarqua, a medida que los recursos se van
Investigaciones efectuadas por otro grupo de
acercando a los beneciarios. Esto reeja una falta
expertos peruanos han puesto en evidencia casos
de control y de mecanismos de auditora as como
en donde la inversin municipal de los fondos del
una mala seleccin de objetivos del gasto pblico.
Canon Minero no estuvo destinada claramente a
En tales condiciones, no es sorprendente que las
64
Grupo Propuesta Ciudadana, op.cit.

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58 planes de desarrollo, sino ms bien a proyectos desafo, por el manejo del ujo de caja e incluso
de corto plazo y polticamente oportunistas. por una demora de 18 meses en la distribucin
El Recuadro 5.3 resume las cuestiones ms del canon, con respecto al ao base en el cual
relevantes del Canon Minero que son motivo ha sido generado el impuesto por el sector
de gran preocupacin en la medida en que se minero. Otro motivo es que la base normativa de
espera que las transferencias se incrementen la distribucin es an materia de debate poltico
signicativamente durante los prximos aos. dentro del proceso de descentralizacin. Una
fuente adicional de incertidumbre la constituye el
Recuadro 5.3 Desafos del Canon Minero y otros ujos de hecho que el impuesto a la renta pagado por las
ingresos
empresas depende de las ganancias provenientes
La capacidad de manejo administrativo y nanciero a nivel de las exportaciones mineras y la actividad
regional y local es insuciente. La capacidad de planicar econmica internacional as como los precios
de manera estratgica, implementar y monitorear internacionales de los minerales son voltiles por
programas y proyectos y rendir cuentas efectivamente
naturaleza. Tambin es importante mencionar que
del dinero invertido es dbil. Es necesario generar con
urgencia la capacidad regional y local para manejar y
un incremento en las exportaciones mineras no
utilizar los ingresos del Canon Minero y otros fondos en generara automticamente un aumento en los
forma ms eciente y ecaz. Esto incluye la capacidad montos a ser transferidos, ya que estos ltimos
de analizar el impacto de las polticas, controlar el dependen de las utilidades netas de las empresas
desempeo y efectuar revisiones de gastos. mineras. En este contexto, se ha discutido la
Las normas, reglamentos y procesos aplicables al uso posibilidad de instaurar un fondo de estabilidad. Sin
y administracin de los fondos de las transferencias embargo, ste es por ahora un asunto polticamente
pblicas a nivel regional y local no brindan el incentivo
conictivo.
suciente para apoyar el planeamiento y la elaboracin
de presupuestos a mediano plazo y de manera integrada
de todos los fondos pblicos. El gobierno central y el 5.4.4 Resumen de los desafos fiscales
Congreso tienen que hacer ms para garantizar que
las normas, reglamentos y procesos incentiven a los Los desafos scales pueden ser resumidos de la
gobiernos regionales y locales a tomar decisiones de siguiente manera:
asignacin de los recursos que atiendas las necesidades
de desarrollo econmico y social de las comunidades.
Esto incluye, por ejemplo, mejorar la previsin de las En la dcada de los 90 se restableci la
transferencias a mediano plazo y eliminar la volatilidad. estabilidad scal general y desde entonces
Tambin debera incluir la obligacin de informar y se ha mantenido, aunque la volatilidad de las
controlar el desempeo en la prestacin de servicios variables scales y los respectivos procesos
pblicos y lograr un consenso nacional sobre las de ajuste continan generando preocupacin,
prioridades de desarrollo.
particularmente con respecto a la eciencia
Aunque se ha mejorado la transparencia scal durante
distributiva y operativa del gasto pblico. Es
los ltimos aos, an quedan reas donde la divulgacin
de la informacin sobre el manejo local de los recursos
fundamental mejorar esto ltimo para mejorar
requiere de mayor atencin. Es muy importante capacitar la entrega de servicios y bienes pblicos en
a los gobiernos locales y regionales para registrar la benecio de sectores ms amplios de la sociedad.
informacin sobre la adquisicin y uso del Canon Minero y Mientras que a nivel global se han producido
otros ingresos. mejoras signicativas en algunas reas, quedan
serias debilidades que afrontar. Sera importante
Las estrategias de difusin de la informacin nanciera
analizar si algunos de los factores que ayudaron
y de desempeo para poder requerir a los funcionarios
pblicos que rindan cuenta de sus acciones, deben tener a la consecucin de tales mejoras (como por
en cuenta que las comunidades rurales tienen acceso muy ejemplo la facultad del Ejecutivo para dictar
limitado a la electricidad y a Internet. Es necesario contar decretos) limitan la posibilidad de mayores
con mtodos alternativos de difusin de informacin (por mejoras (como por ejemplo la rendicin de
ejemplo, a travs de los medios de comunicacin locales
cuentas vertical y la legitimidad).
o anuncios pblicos). Tambin es importante contar con
procedimientos institucionalizados para que los lderes de Las primeras medidas hacia la descentralizacin
las comunidades expresen sus necesidades, opiniones y poltica no fueron acompaadas plenamente de
descontento de manera constructiva. una descentralizacin scal. El gobierno central
enfrenta la difcil tarea de tener que asegurar
Debido a la dbil capacidad de manejo de las el control scal general, mientras que la
nanzas pblicas, la posible volatilidad de los delegacin de responsabilidades a las entidades
ingresos del Canon Minero tambin constituye un sub-nacionales requiere que stas cuenten con

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mayor espacio de maniobra scal. El sistema capacitacin necesaria para hacerse cargo de 59
actual de transferencias del gobierno central las mayores responsabilidades resultantes del
es complejo, con partes signicativas de los proceso de descentralizacin.
fondos transferidos afectadas a programas que
han tenido resultados cuestionables y algunos Volviendo a la taxonoma de la gobernabilidad,
elementos o transferencias son slo parcialmente existen debilidades y limitaciones de la fortaleza del
transparentes. Estado en la rendicin de cuentas del gasto pblico,
Los gobiernos municipales vecinos de las especialmente a nivel sub-nacional. Al mismo
actividades mineras junto con las empresas tiempo, un aparato administrativo dbil socava la
mineras han podido negociar mayores fortaleza del gobierno central como consecuencia
transferencias de los fondos del Canon Minero de un gasto pblico ineciente. O sea que el mayor
y se ha prometido a los gobiernos regionales desarrollo de la capacidad tcnica del gobierno
la entrega de la regala minera recientemente central se ve minado por la limitada capacidad
establecida. Los cambios frecuentes de tcnica a nivel sub-nacional. Estos desafos
los criterios de reasignacin indican la tambin facilitan que instituciones informales,
politizacin del sistema de transferencias tales como los sistemas de padrinazgo, pasen por
intergubernamentales, sin la certeza de que encima de las normas y reglamentos formales.
estos cambios generarn benecios reales para Desde el ngulo de la cohesin social, la prestacin
mayores sectores de la sociedad o que mejorarn de servicios pblicos de mala calidad acrecienta
las oportunidades econmicas del gran nmero el descontento social y, por lo tanto, la bsqueda
de personas que an viven en la pobreza. Como de otras fuentes de ingresos, como pueden ser las
consecuencia, las presiones polticas podran empresas mineras. Y esto tambin puede socavar
fcilmente generar decisiones populistas y la previsibilidad de las polticas scales que ponen
presionar sobre las empresas mineras para que en prctica la legislacin tributaria.
aumenten su aporte a las comunidades locales
y a las entidades de gobierno local. La falta de 5.5 Cohesin social: Tensiones sociales,
claridad sobre los principios subyacentes en las prevencin y mitigacin de conflictos
futuras transferencias del Canon Minero deja
las puertas abiertas para que se produzca una El crecimiento del sector minero desde inicios de
continua renegociacin de los compromisos, la dcada de 1990 ha generado indudablemente
as como demandas polticas para la creacin tensiones sociales y conictos entre las empresas
de mayores impuestos sobre las actividades mineras y las comunidades vecinas de sus reas
mineras. de trabajo, no menos por las grandes expectativas
Existen problemas de capacidad institucional y que las comunidades tienen con respecto a estas
de personal en el manejo de las nanzas y en empresas. Esto sugiere que existe poca cohesin
la administracin pblica de las comunidades social entre los distintos actores econmicos,
locales y de los gobiernos regionales para polticos y sociales. Los motivos por los cuales la
efectuar gastos econmica y socialmente actitud con respecto a la minera tiende a seguir
sustentables y podran existir adems posibles siendo negativa (a pesar de los xitos evidentes)
desequilibrios estructurales en los presupuestos son ciertamente complejos. Diferentes grupos
sub-nacionales debido a las transferencias de inters tienen, invariablemente, distintas
previamente asignadas. Esto socava la posibilidad necesidades y objetivos, fortalezas y debilidades.
de contar con un enfoque global e integrado Las siguientes consideraciones parecen aplicarse
de la planicacin nanciera y la ejecucin como mnimo a algunas de las reas mineras de
del presupuesto sub-nacional y cuestiona la Per:
eciencia del gasto pblico a dicho nivel. Este
reto se relaciona con: a) problemas estructurales Percepciones y miedos de que la minera afecte
en el sistema poltico-administrativo, que los recursos hdricos y contamine el aire,
histricamente slo ha permitido dbiles poniendo en peligro los medios de vida y la salud
relaciones de rendicin de cuentas entre el pblica locales.
Ejecutivo y el Congreso; y b) la limitada conanza Expectativas insatisfechas (y quizs promesas
y credibilidad que detenta el sistema poltico- incumplidas) con respecto a la generacin de
administrativo ante los electores. En particular, empleo y otros benecios. Aquellas personas
los gobiernos regionales no han recibido la que viven cerca pero que no han sido contratadas

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60 por la mina tienden a sentir una marginacin Recuadro 5.4 Tensiones sociales en el sector minero
relativa debido al carcter de enclave de las reas peruano
de vivienda y servicios destinados al personal
Las comunidades afectadas por la mina Tintaya recibieron
minero.
el apoyo de Oxfam Amrica y CooperAccin, una ONG
Incrementos en los precios locales generados
peruana, para hacer un relevamiento de los problemas
y exacerbados por las diferencias de poder territoriales, ambientales y de derechos humanos con
adquisitivo. el n de resumir los problemas de las comunidades
Comunicacin insuciente entre las con la mina. Como resultado, en los aos 2001 y 2002
empresas, las comunidades y las entidades se instal la Mesa de Dilogo del Proyecto Tintaya para
mitigar las crecientes tensiones, con la participacin de
gubernamentales en el proceso de licenciamiento
la empresa minera BHP Billiton, de representantes de las
y prospeccin. comunidades, de CooperAccin y Oxfam Amrica, de la
Falta de legitimidad social de las estructuras
Confederacin Nacional de Comunidades Afectadas por
formales de propiedad, as como una dbil la Minera (CONACAMI) y su aliada regional en la ciudad
scalizacin gubernamental del cumplimiento de del Cusco (CORECAMI). Recientemente, se suscribi un
las normas ambientales (tal vez una percepcin) y convenio marco entre la provincia, las comunidades y BHP
Billiton, donde esta ltima se comprometi a devolver
falta de conanza en que el gobierno se ocupe de
a las comunidades una cantidad de tierra equivalente
las inquietudes de las comunidades. al territorio expropiado por el Estado y adquirido por
Falta de capacidad organizativa local de los
la empresa, ms un porcentaje adicional de 25 a 50%
representantes tanto del pblico como del del terreno, dependiendo de la calidad de las tierras.
gobierno local para negociar con las empresas El convenio tambin contempla la realizacin de un
mineras y las autoridades del gobierno central y seguimiento ambiental conjunto entre la comunidad y la
para manejar el impacto local de las actividades empresa, la creacin de un fondo de desarrollo para la
comunidad apoyado por BHP Billiton y la condicin de que
mineras. la empresa necesita el consentimiento informado y previo
Ausencia de entidades gubernamentales capaces
de las comunidades antes de tomar decisiones sobre sus
de tratar las inquietudes y preocupaciones actividades futuras, como por ejemplo la expansin de sus
sociales que surgen de los diferentes intereses operaciones. Existe conciencia de que la implementacin
de las empresas mineras y las comunidades del convenio no va a ser fcil, pero el establecimiento de
locales y de superar los problemas generados la Mesa de Dilogo ha sido percibido en general como un
xito. Segn Miguel Palacn, presidente de CONACAMI,
por acciones colectivas en benecio de todas las
"una de las razones del xito de la Mesa de Dilogo de
partes involucradas. Tintaya fue que el Estado no estuvo presente". A pesar del
En un contexto de persistente exclusin social convenio, surgieron nuevos conictos y demandas en junio
y necesidades sociales insatisfechas, a muchas de 2005, cuando ms de 2.000 personas irrumpieron en
empresas mineras se les demanda la prestacin las ocinas administrativas de la empresa, demandando
de bienes y servicios que idealmente deberan ser que el monto anual de $1,5 millones de inversin en
infraestructura social acordado en el ao 2003 debera
reclamados a y prestados por el gobierno. Para
elevarse a $20 millones.
abordar en parte algunas de las inquietudes antes
descritas, puede ser til proveer informacin de
El ejemplo de Tintaya presentado en el Recuadro
mejor calidad sobre los aportes de las empresas
5.2 muestra cmo la situacin actual ha alentado
mineras e involucrarse con las comunidades
negociaciones locales ms amplias entre las
desde el inicio del desarrollo del proyecto minero.
empresas y las comunidades locales. Pero
Sin embargo, cuando los intereses y expectativas
estas desatan a su vez un proceso de crecientes
son intrnsecamente diferentes, es necesario
demandas que genera incertidumbre y aumenta las
un proceso poltico legtimo para negociar
expectativas de la poblacin a niveles posiblemente
compensaciones y soluciones aceptadas por
irracionales o irrealistas y, en pocas palabras,
todas las partes involucradas y con la capacidad
tienen sus propios problemas. Tampoco son una
organizativa necesaria para implementarlas y
garanta para atender realmente las necesidades y
hacerlas cumplir65. En el Recuadro 5.2 se describe
un ejemplo reciente que ilustra la dbil posicin expectativas polticas, econmicas y sociales de la
del gobierno peruano al tratar con este tipo de poblacin.
tensiones y actuar de intermediario entre distintos
grupos de inters. Es razonable argumentar que la poblacin local
se muestra ms propensa a aceptar los aspectos
65
Esto tambin lo seala Hernando de Soto (2000), quien indica que la negativos de la minera a cambio de oportunidades
superacin de los conflictos entre las instituciones formales e informales
(incluyendo el sistema de propiedad) involucra no slo un desafo legal, sino
econmicas alternativas, especialmente a travs
tambin poltico. del desarrollo de micro, pequeas y medianas

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empresas. (En respaldo de este argumento, no estn de acuerdo con sus derechos 61
ver la experiencia de La Oroya, en el Recuadro tradicionales ni generan mayores oportunidades
5.3). Pero si esto ltimo no se materializa econmicas que mejoren el bienestar de la
por motivos que pueden ser completamente poblacin, o porque no han estado involucrados
ajenos al sector minero puede esperarse que en el proceso de decisin y, en consecuencia, no
las comunidades locales centren su atencin han podido evaluar los pro y los contra.
en las grandes empresas extractivas y apoyen
cualquier oportunidad para expresar demandas de Aquellas instituciones y estructuras de
compensacin y redistribucin de corto plazo. gobernabilidad que no poseen representantes
polticos que se ocupen de las inquietudes
Recuadro 5.5 El fundidor La Oroya econmicas y sociales de las comunidades
Este fundidor haba dejado de cumplir con los requisitos alientan la adopcin de acuerdos que involucran
ambientales contemplados en el PAMA. Entre 1999 y 2002, a representantes y entidades sociales
la concentracin de plomo asociado con las operaciones alternativas, como por ejemplo ONGs nacionales
del fundidor haba excedido tanto los estndares de la e internacionales, iglesias y organizaciones
Organizacin Mundial de la Salud, como los de la Agencia polticas. Sin ignorar el importante rol que estas
de Proteccin Ambiental. En noviembre, los propietarios
Doe Run- sealaron que necesitaban un plazo adicional
organizaciones pueden jugar al representar
de cinco aos para cumplir con los estndares necesarios. los intereses de la ciudadana, los acuerdos
Preocupada por el posible cierre del fundidor por parte alternativos slo pueden ser sustitutos parciales
del gobierno, la comunidad local bloque los caminos de y peores. En ltima instancia, son un sntoma de
acceso para obligar al gobierno a autorizar la extensin la incapacidad de las instituciones y estructuras
del plazo. A pesar de la fuerte oposicin de las ONGs y de
formales de gobernabilidad de servir de
algunas entidades del sector privado, el gobierno autoriz
la prrroga del plazo. El Banco Mundial (2005) critic
intermediarios entre los distintos grupos de
fuertemente esta decisin por considerar que socava la inters para generar un sistema legal coherente y
legislacin ambiental y compromete el rol del MEM como socialmente aceptado, as como polticas pblicas y
entidad a cargo de controlar y hacer cumplir la legislacin asignacin de recursos que brinden oportunidades
ambiental. Incluso le dio a la empresa la opcin (menos econmicas de mayor amplitud y consigan la
costosa) de movilizar apoyo local, en vez de invertir en
cohesin social. La historia poltica contempornea
las operaciones de limpieza. Sin embargo, lo que fue an
ms interesante es que la comunidad apoy fuertemente de Per respalda esta conclusin.
a la empresa, a pesar de la contaminacin. Esto podra
explicarse en parte por el temor a perder el empleo. Pero Existe una fuerte segmentacin dentro del
las entrevistas con numerosos testigos de los eventos sistema de partidos y poca capacidad para
sugieren que tambin fue porque la gerencia local de La formular objetivos programticos. Existe
Oroya dedic una gran cantidad de tiempo en la comunidad
una fuerte tendencia a centrarse en las
local a apoyar proyectos econmicos alternativos.
personalidades y en los auspicios y existe
adems una fuerte volatilidad del electorado. Los
En resumidas cuentas, si las instituciones y
partidos han avanzado muy poco en fomentar la
estructuras de gobernabilidad carecen de la
integracin poltica y social, as como la inclusin
capacidad y legitimidad suciente como para
econmica. Se han desvanecido los esfuerzos por
mitigar las tensiones y resolver los conictos de
desarrollar patrones de interaccin que generen
una forma que satisfaga a las partes involucradas,
cooperacin y consenso entre los trabajadores y
esto es, tanto a las comunidades afectadas
los empresarios66.
como a las empresas mineras, ambas partes se
Se considera que la capacidad organizativa de
encuentran ante un dilema que conduce a dos
algunos sectores de la sociedad peruana es
posibilidades:
bastante eciente. Pero las organizaciones de
la sociedad civil estn tambin fuertemente
Que las empresas sientan que los pobladores
fragmentadas y en muchas ocasiones han
locales ngen algunas de sus ansiedades para
adoptado una posicin de confrontacin. No
obtener mayores benecios de las empresas, a
existen canales institucionales sucientes para
pesar de que las empresas pagan sus impuestos
transmitir las inquietudes y el descontento,
y otros ingresos al gobierno; o
particularmente en los niveles de gobierno sub-
Que los pobladores locales no estn de acuerdo
nacional.
con las decisiones del gobierno sobre los
derechos de propiedad porque consideran que los
derechos otorgados a las empresas extranjeras 66
Bertlesmann Transformation Index, 2003.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
62 El perodo de autoritarismo y de poderes los gobiernos municipales generen un ambiente en
ejecutivos fuertes no permiti establecer un donde las cuestiones son fcilmente politizadas y
mecanismo de rendicin de cuentas horizontal las soluciones propuestas en el corto plazo pueden
a lo largo del sistema poltico-administrativo67 y no conducir a mejores resultados de largo plazo.
esto socav la rendicin de cuentas vertical entre
el gobierno central, el Congreso y el electorado. Desde el ngulo de la cohesin social, el gobierno
La fortaleza del gobierno central a expensas de peruano est bajo presin para:
la marginacin del Congreso y la poltica de los
partidos, mina la posibilidad de que el proceso Manejar con xito las persistentes grietas
poltico traduzca los intereses de los diferentes sociales y asegurar que las instituciones pblicas
actores sociales en la denicin del inters de los distintos niveles del gobierno satisfagan
pblico de tal forma que sea ampliamente las expectativas de la poblacin. Esto incluye
reconocido como legtimo. De esta manera, la las expectativas con respecto a la participacin
fortaleza del gobierno central ha sido lograda a poltica y la inclusin econmica, pero tambin
veces a expensas de una mayor integracin social las expectativas de cara a las organizaciones
e inclusin econmica. del sector pblico que a menudo fracasan en la
implementacin de las polticas y en la entrega de
Desde la perspectiva cruzada de la taxonoma de bienes y servicios pblicos de buena calidad. El
gobernabilidad, podemos concluir ahora que la descontento sigue siendo grande y las demandas
fortaleza sin contrapesos del Estado de la dcada insatisfechas han sido acompaadas de protestas
de 1990, apoyada por trazos de autoritarismo, generalizadas y un cierto grado de impaciencia
disimul debilidades estatales fundamentales. social68.
Desde 2001 en adelante, esta fortaleza ha Consolidar el avance logrado en la reconstruccin
encontrado mayores contrapesos y ahora los de instituciones democrticas ms inclusivas,
controles legislativos son mayores, aunque la y no slo con el inicio del proceso de
ecacia de las instituciones pblicas para mediar descentralizacin69. El compromiso explcito
entre los distintos intereses involucrados puede no asumido con respecto a la transparencia del
haberse fortalecido. ujo nanciero hacia los gobiernos regionales y
locales ha creado el espacio necesario para una
Los observadores polticos reconocen que esta mayor participacin ciudadana y existen varios
realidad ha guiado la agenda poltica del gobierno indicios positivos de que esto se est logrando
peruano desde que se restableci la democracia en forma creciente. Sin embargo, este proceso
en el ao 2001. El actual proceso de cambio tambin implica desafos. Las competencias y las
poltico est estrechamente interrelacionado con atribuciones nancieras de las entidades de los
las demandas que guiaron la descentralizacin gobiernos regionales y locales an no han sido
en curso, que responde a la promesa poltica claramente denidas y, por lo tanto, no es claro si
de ofrecer acceso mejor y ms equitativo a los las polticas pblicas y los derechos formales de
bienes y servicios pblicos y de dar apoyo a las propiedad sern ms sensibles en la atencin de
oportunidades econmicas y al desarrollo del las necesidades de los pobres.
sector privado a travs de las distintas regiones del Asegurar que la sensibilidad ante las necesidades
pas. El gobierno actual tambin ha emprendido una de los pobres no socave la estabilidad econmica
serie de iniciativas para mejorar la transparencia y y las polticas de fomento de la inversin. Se
la participacin. necesitan mejoras genuinas en la prestacin
de los servicios pblicos y no polticas de
Sin embargo, este proceso involucra asimismo redistribucin populistas. Lamentablemente,
una importante remodelacin de las instituciones la liberalizacin de la economa y la adopcin
pblicas, que surja de una reexin sobre la de estructuras econmicas competitivas no ha
desconanza inherente a las instituciones reducido el tamao de la economa informal, que
existentes y la limitada legitimidad de las es an muy alto70. Los derechos de propiedad
decisiones ejecutivas centrales. Existe el riesgo y las polticas pblicas, incluyendo las polticas
de que las tensiones entre el gobierno central, los sociales, deben abordar las inequidades y
representantes de las regiones en el Congreso y 68
Sagasti, 2002.
67 69
A menudo se indica que, en contraste con Chile y Brasil, Per no cuenta En las primeras elecciones abiertas y libres para los gobiernos regionales en
con una administracin pblica profesional capaz de sustentar una rendicin 2002, los candidatos de la oposicin obtuvieron un claro xito.
70
de cuentas horizontal. Ver tambin OIT, 2003.

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Phasede
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1 Caso
de Pas
Per
brindar mayores oportunidades a los marginados cuando el gobierno atiende demandas populistas 63
de una forma que apoye las actividades del para introducir impuestos adicionales, en vez de
sector privado y las iniciativas empresariales mejorar los derechos de propiedad de los pobres
que generan riqueza. La descentralizacin en y la eciencia en la prestacin de los servicios
la implementacin de las polticas requiere la pblicos.
capacidad de las entidades administrativas sub-
nacionales para asumir la responsabilidad por la 5.6 Desarrollo del sector privado y capacidad
prestacin de los servicios pblicos. humana

A pesar de los buenos esfuerzos, las empresas Hasta el momento, este informe ha encontrado
mineras an son vistas con suspicacia. Existe un que a pesar de los signicativos logros
resentimiento con los trabajadores mineros debido macroeconmicos y scales generales alcanzados
a las diferencias visibles en sus estndares de vida. desde inicios de la dcada de 1990, la reduccin
Las empresas mineras han tratado de mitigar los de la pobreza y una mayor inclusin social y
conictos, as como las posibilidades de mayores econmica no han avanzado al mismo ritmo.
discrepancias, buscando acuerdos directamente Hemos argumentado que los mecanismos
con las comunidades locales. En efecto, las de redistribucin no han funcionado debido
empresas mineras estn siendo obligadas a llenar a las limitaciones del marco institucional y
el vaco que deja el actual sistema de gobierno. de gobernabilidad, en particular del sistema
Pero esto revela los lmites de la capacidad de poltico-administrativo, y a los choques entre las
instituciones formales e informales. La Seccin
gobierno a los distintos niveles y pone en cuestin
5.2 dedicada a la legislacin minera tambin ha
el xito del proceso de descentralizacin.
sealado que las reformas de poltica introducidas
a inicios de la dcada de 1990 estuvieron
Los diversos casos en que las empresas mineras
explcitamente dirigidas a atraer la inversin
han negociado compromisos con las comunidades
extranjera directa. Sin embargo, est claro que
locales han sentado precedentes que incentivan
muchos peruanos estaran mejor si hubieran sido
la negociacin y, por lo tanto, las expectativas de
mejoradas tambin las oportunidades econmicas
las comunidades locales son cada vez mayores.
a la micro, pequea y mediana empresa. El sector
Algunos de estos acuerdos se han realizado sin
informal an es grande y tambin lo es el nivel de
ninguna participacin del gobierno, mientras que
desempleo.
otros han sido respaldados por el gobierno central
o por los gobiernos municipales slo si es una En el Captulo 3 se ha sealado que el empleo
condicin previa. Sin embargo, la sustentabilidad a directo e indirecto de la poblacin local de las reas
largo plazo de este tipo de inversin y el aporte que cercanas a las minas es limitado en comparacin
podra brindar para generar una mayor inclusin con la poblacin de las comunidades locales y que
econmica y social no son del todo seguros. Para las expectativas de generacin de empleo local no
lograr una mayor cohesin social, es necesario han sido satisfechas. Algunas empresas mineras
que todas las partes involucradas vean el proceso han tratado de abordar estas expectativas locales
de descentralizacin como una oportunidad proporcionando capacitacin y oportunidades de
para ponerse de acuerdo en una estructura de empleo suplementarias, as como apoyando la
gobierno que respalde la accin colectiva y de como diversicacin econmica. Pero a pesar de stas
resultado decisiones de polticas que benecien a y otras iniciativas, el componente local de los
todas las partes involucradas. proyectos mineros de gran escala es limitado, no
menos por que la minera es una industria de uso
La incapacidad de las entidades gubernamentales intensivo de capital. Por otro lado, las entrevistas
de responder a las necesidades y expectativas de la han mostrado que el gobierno central no ha
poblacin se vuelve un riesgo claro para la industria intentado o no ha estado interesado en apoyar
minera: o medir el componente local de los proyectos
mineros. Esto cuestiona si existen incentivos de
cuando las comunidades locales demandan poltica apropiados para promover el componente
que las empresas mineras paguen los bienes y local en los proyectos de inversin en gran escala
servicios que deben ser organizados y prestados (extranjeros o nacionales). Las empresas mineras
por el sector pblico; y lamentan el escaso apoyo del gobierno, mientras

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
64 ellas se esfuerzan y tratan de promover el empleo empleo. El ingreso promedio en el sector ha
y las compras locales, as como el desarrollo de disminuido, por lo que el incremento del empleo
pequeas y medianas empresas en el rea de en este sector parece estar impulsado por
inuencia de las minas. estrategias de sobrevivencia.
El sector evidencia numerosos y severos signos
De acuerdo con el razonamiento del economista de precariedad en la calidad del empleo, lo cual
peruano Hernando de Soto, las debilidades del incluye bajos salarios, bajos benecios sociales,
sistema de derechos de propiedad son uno de exclusin de los sindicatos, escasez o ausencia
los mayores obstculos para incrementar el de capacitacin y, a menudo, condiciones
componente local. De Soto seala que, a pesar de deplorables de trabajo.
varios intentos, Per no ha logrado formalizar la El marco normativo tiene poca inuencia directa
propiedad de los muchos que operan en el sector sobre las decisiones del sector en cuanto a la
informal y que ste ha sido el principal obstculo calidad y cantidad del empleo y las polticas no
para el fortalecimiento econmico. La consecuencia tienen efecto o tienen un efecto negativo sobre
es un capital de gran valor en el sector informal sus decisiones de empleo. Adicionalmente, la
que, debido a la ausencia de derechos formales, existencia de un marco laboral altamente exible
no puede ser utilizado ecientemente para desalienta las relaciones de trabajo de largo
incrementar las actividades productivas71. plazo y, por lo tanto, no tiene sentido que los
De Soto y sus colegas del Instituto Libertad y empleadores inviertan dinero en sus trabajadores
Democracia (ILD) con sede en Lima documentaron cuando la relacin de trabajo esperada es de
minuciosamente los engorrosos procedimientos y corto plazo.
trmites requeridos para establecer formalmente
un pequeo negocio u obtener legalmente una Independientemente de estas realidades, es claro
vivienda. que gran parte del potencial para la generacin de
empleo radica en las pequeas empresas y no en
Los hallazgos de De Soto coinciden con los de un las grandes empresas. Por lo tanto, si las polticas,
estudio reciente de la Organizacin Internacional instituciones y reglamentos pudieran crear un
del Trabajo (OIT), que concluye que la micro y ambiente ms favorable para la micro, pequea
pequea empresa ocupa ms de 60% de todos y mediana empresa, stas podran contribuir de
los trabajadores de Per. En el empleo urbano, manera signicativa a generar empleo y, con ello, a
la participacin de la micro y pequea empresa reducir la pobreza.
se increment de 55% en 1990 a 65% en el ao
2000. El giro de la poltica econmica a comienzos Cules han sido los obstculos? El estudio de la
de la dcada de 1990 comprendi varias reas OIT sugiere que muchas de las reformas polticas
que afectaron a las empresas de menor tamao, emprendidas en la dcada de 1990 se centraron
incluyendo registro comercial, leyes laborales, en las grandes empresas y no prestaron la debida
tributacin, polticas comerciales, polticas atencin a las necesidades de las ms pequeas.
nancieras y polticas de habilitacin e innovacin. Por ejemplo, las instituciones del mercado laboral
Pero estas reformas en conjunto, al igual que las fueron reformadas para satisfacer las necesidades
leyes ms especcas promulgadas para promover de las grandes empresas, por ejemplo, jando
la micro y pequea empresa, no han tenido los lmites a la libertad de asociacin y de negociacin
resultados esperados. colectiva, pero no se ocuparon de atender a las
pequeas empresas, por ejemplo, en superar
Adems de la ausencia de pruebas de que el alto los problemas generados por acciones colectivas
nivel de empleo informal haya disminuido en Per, y alentar la cooperacin para satisfacer las
el estudio de la OIT encontr lo siguiente: necesidades de capacitacin. Una ambigedad
similar se aplica a la proteccin social. Cuando se
La calidad del trabajo en el sector de empleo ha tratado de promocionar la pequea empresa, las
informal se ha deteriorado en forma signicativa, medidas no han podido ser implementadas en su
traducindose en menores benecios de totalidad, en gran parte por la falta de coordinacin
seguridad social y mayor informalidad del entre el gobierno central y los gobiernos locales.
71
De Soto, H. (2000). La estimacin del capital muerto de l a economa
informal ascenda en 1995 a US$ 74.200 millones, una cifra 14 veces superior
al valor de la inversin extranjera directa en ese momento y el doble del monto
El sector minero reconoce que el bajo nivel de
total de los activos de las 1.000 mayores empresas privadas formales. capacitacin cerca de las minas, tanto de los

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1 Caso
de Pas
Per
trabajadores como de los posibles proveedores el centro de los esfuerzos y la presin por 65
locales, constituye un obstculo importante para promover la diversicacin econmica y apoyar a
elevar el componente local de los proyectos. la pequea y micro empresa, slo las instituciones
Existen muchos ejemplos de empresas mineras pblicas pueden proporcionar los prerrequisitos
que estn tratando de apoyar la diversicacin institucionales y estructurales necesarios para
y estimular el desarrollo de los insumos locales lograrlo.
(cadena de mano de obra y suministros), pero en el
gobierno parece hacerse poco o no existir inters Aqu radican las razones detrs de los factores
en apoyar o inclusive en medir el componente local de xito, pero tambin los desafos y limitaciones
de los proyectos. Sin embargo, para promover del aporte de la minera al crecimiento econmico
el componente local y el uso de la mano de obra y el desarrollo social. La fortaleza del Estado a
local son necesarios incentivos de poltica y un nivel nacional ha ayudado a mejorar los cambios
marco institucional que los estimule. Lo mismo se de poltica legislativa y econmica para revertir los
aplica a los proyectos liderados por la minera para resultados macroeconmicos y facilitar la inversin
apoyar la diversicacin econmica de las regiones extranjera directa. Pero esto ha hecho muy poco
mineras. por mejorar la legitimidad del gobierno y de las
instituciones pblicas en general, as como la
Esto nos lleva nuevamente a aquellas estructuras eciencia del gasto pblico, especialmente a nivel
y polticas de gobernabilidad que inhiben el sub-nacional. Por lo tanto, la fuerza del Estado
desarrollo de las capacidades del sector pblico, a nivel del gobierno central ha disfrazado las
especialmente a nivel municipal y regional. Las debilidades de las instituciones y estructuras de
reformas econmicas del sector pblico y de las gobernabilidad que vinculan la autoridad del Estado
nanzas pblicas emprendidas a nivel del gobierno con las realidades econmicas y sociales de la
central desde inicios de los aos 90 deben ser poblacin, particularmente a nivel sub-nacional.
complementadas con reformas administrativas y
nancieras al propio nivel local, particularmente La mayor capacidad tcnica a nivel nacional
en el marco de la descentralizacin. Las empresas ha contribuido de manera positiva a mejorar el
mineras ya han empezado a contribuir a la manejo macroeconmico del pas y a brindar
capacitacin a nivel local, pero esto slo puede ser mayor legitimidad a las instituciones econmicas
un aporte suplementario y no puede (ni debera) formales, especialmente en las polticas
ocurrir en forma aislada. Es realmente una funcin monetarias y scales generales. Esto ha ayudado
que debe ser suministrada por aquellos llamados a un fuerte crecimiento econmico, pero no ha
a gobernar, si lo que queremos es garantizar la ido acompaado de una mejora en la capacidad
sustentabilidad a largo plazo. administrativa a nivel sub-nacional mediante la
formalizacin de la propiedad de los que operan
En resumen, el desarrollo del sector privado en la economa informal y el fortalecimiento de
se ha visto limitado por la capacidad tcnica, instituciones econmicas socialmente importantes,
especialmente a nivel del gobierno local, pero como por ejemplo las instituciones y polticas
tambin por el abandono de las necesidades sociales del mercado laboral. Todo esto ha
institucionales de las empresas ms pequeas inhibido el funcionamiento de los mecanismos de
que operan en el sector informal. Las reas en redistribucin.
donde la inversin extranjera directa en industrias
de uso intensivo de capital puede sobrevivir no
son necesariamente reas propicias para las
pequeas empresas, en las que existe un potencial
de mano de obra mucho mayor y a travs de las
cuales se produce una redistribucin signicativa.
Una de las mayores limitaciones parece ser el
conicto entre el sistema de propiedad formal y
los derechos que las comunidades han creado
fuera del mbito formal72. Por lo tanto, mientras
que las grandes empresas mineras constituyen
72
Esto no es simplemente un problema de hacer cumplir las leyes existentes,
sino de adaptar las leyes formales a las realidades existentes y permitir que derechos formales e informales podra explicar tambin el dbil desempeo
el sector informal utilice su capital con mayor eficiencia. El conflicto entre del pas con respecto al indicador del Banco Mundial de estado de derecho.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Sntesis del estudio del caso peruano

6
6. Sntesis del estudio del caso peruano

68 Este estudio del caso peruano ha mostrado reas afectadas por la minera se hayan beneciado
que evaluar el impacto de la minera sobre el en forma desproporcionada con la recuperacin
crecimiento econmico y la reduccin de la econmica. Esto sugiere que los benecios
pobreza es un problema complejo pues involucra la aportados por las ms altas inversiones y el
interaccin de inuencias econmicas, polticas y crecimiento no han sido compartidos por toda la
sociales a distintos niveles, desde el nivel nacional poblacin y que los cambios polticos y legislativos
hasta el ltimo nivel local. A comienzos de la que han facilitado inversiones de mayor escala
dcada de 1990 se inici un resurgimiento de la no han tenido un efecto igualmente positivo sobre
minera peruana, luego de una dcada marcada las actividades empresariales de pequea escala.
por serios problemas econmicos y polticos que La economa informal peruana ha mantenido sus
tambin estancaron el desarrollo social. En dos grandes proporciones e incluso parecera que
ciclos de gobiernos fuertes y centralizados se se ha incrementado. Por lo tanto, la pregunta
introdujeron importantes reformas de poltica clave es: qu ha impedido que las mejoras
econmica guiadas por lo que ideolgicamente macroeconmicas tengan un impacto mayor sobre
pareca correcto. Pero los resultados fueron el desarrollo social y la reduccin de la pobreza, en
cuestionados cuando, bajo gobiernos democrticos, especial en las reas rurales? Este informe arroja
se ha visto que las instituciones y estructuras ciertas luces al respecto y en las sub-secciones
de gobernabilidad estn mal preparadas para siguientes trataremos de resumir las principales
aglutinar los distintos intereses en juego con vistas conclusiones.
a satisfacer tanto las necesidades sociales como el
desarrollo de la empresa privada. 6.1 El rol de la minera en la recuperacin
econmica
Las oportunidades radican en el hecho de que
el conjunto de reformas econmicas realizado a Las reformas legislativas y de poltica econmica
comienzos de la dcada de 1990 tuvo el efecto de: emprendidas en Per a inicios de la dcada
(i) restaurar el equilibrio macroeconmico global y de 1990 reactivaron la inversin privada en el
la conanza en la moneda nacional; y (ii) estimular sector minero, con una cantidad considerable
nuevas inversiones en el sector minero y en otros de grandes proyectos que entraron en la fase
sectores, luego de muchos aos de desgaste de los productiva a partir de la segunda mitad de los
activos de inversiones realizadas antes de nales aos 90. El panorama general del sector minero
de la dcada de 1960. Las empresas mineras con respecto a la disponibilidad e idoneidad de
internacionales y locales aceptaron de una forma los cuerpos mineralizados es positivo y, adems
signicativa el desafo una vez restablecidas las del fuerte incremento en la generacin de divisas,
condiciones comerciales para la ejecucin de se estima que el sector minero tendr una mayor
proyectos mineros. Es difcil de probar causa participacin en el PBI y en los ingresos del
y efecto, pero existen pocas dudas de que el gobierno a medida que nuevos proyectos entren
resurgimiento de la minera, acompaado de un en operacin. Debe recordarse que muchos de los
inmenso ujo de inversin extranjera, ha tenido un proyectos mineros de Per son an muy recientes y
impacto positivo signicativo sobre la recuperacin se encuentran en la fase de desarrollo.
macroeconmica global del pas y sobre sus tasas
de crecimiento superiores al promedio regional Desde el comienzo de la dcada de 1990, la
desde comienzos de la dcada de 1990. No minera contribuy signicativamente a reactivar
existe adems evidencia de una maldicin de los la economa, luego de una prolongada crisis
recursos en el plano macroeconmico. Hasta el econmica. Las importantes mejoras introducidas
momento, el mecanismo y las contra-polticas han en las polticas macroeconmicas y en la legislacin
sido bien comprendidas y manejadas. econmica permitieron al sector minero volver
a ser una prspera industria en un entorno que
Lamentablemente, los datos del ndice de an debe ser dirigido para hacer comercialmente
Desarrollo Humano del PNUD muestran niveles viable e institucionalmente posible la inversin en
persistentemente altos de pobreza y desigualdad, otras industrias y su insercin en los mercados
que prcticamente no han mejorado con la internacionales. Slo muy recientemente se han
recuperacin econmica producida desde inicios detectado seales alentadoras en el sentido de
de la dcada de 1990. Tampoco se puede armar que est teniendo lugar cierta diversicacin en
por el momento, en trminos sociales, que las el sector agroindustrial y textil. La experiencia de

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
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1 Caso
de Pas
Per
Per sugiere que la industria minera ha realizado a acuerdos de corto plazo que no parecen ser 69
un aporte importante a la reactivacin del pas muy duraderos. En el lenguaje de la teora de los
luego de una severa crisis econmica y que esto juegos, esto se debe a la falta de una autoridad
indudablemente ha mejorado las condiciones de externa legtima y respetada, que en este caso es
vida de muchos que an son considerados pobres. el gobierno de Per. Los resultados de muchas
encuestas indican que las instituciones pblicas
El caso de Antamina muestra claramente que la son las entidades que generan menor conanza
industria minera est realizando contribuciones en Per. En este contexto, las empresas mineras
sustanciales a desarrollos de la infraestructura se han visto presionadas a suministrar bienes y
y a la prestacin de servicios bsicos en las servicios cuya prestacin realmente compete a
reas circundantes a algunas minas. Tambin las polticas sociales e industriales del gobierno
est conectando reas mineras con puertos y peruano y al sector pblico a nivel sub-nacional.
carreteras estratgicas. Otras empresas estn
siguiendo el ejemplo. Debemos recordar que En resumen, parecera que las reformas
muchas de operaciones mineras en Per estn macropolticas requeridas para incentivar a la
an en la infancia y se espera que su aporte a industria minera a reinvertir en Per no han sido
nivel local y nacional aumente sustancialmente sucientes para satisfacer las expectativas sociales
en los prximos aos. Sin embargo, la experiencia ni para mejorar el entorno comercial y el marco
de Antamina tambin muestra que a pesar de los legislativo para la actividad econmica de empresas
buenos esfuerzos las empresas mineras enfrentan de menor tamao y asentadas en reas rurales. El
restricciones externas cuando se trata de emplear dilema es que la fortaleza del gobierno central para
mano de obra local (en lugar de mano de obra
perseguir reformas macropolticas es el reejo de
nacional) y de ampliar la adquisicin de insumos
su debilidad en trminos de conanza y legitimidad
locales. Es muy difcil para la industria vencer estos
y de su capacidad para poner en prctica las
obstculos unilateralmente.
polticas y normativas a nivel sub-nacional.
Uno de los principales desafos que enfrenta
6.2 Instituciones y estructuras de
la industria minera es que las actitudes de la
gobernabilidad: Los eslabones perdidos en los
poblacin frente a la minera no son a menudo
mecanismos de redistribucin
positivas y recientemente han generado
enfrentamientos y conictos sociales. Las
Coincidentemente con los resultados de
razones subyacentes a este hecho son complejas.
recientes investigaciones, el informe identic
Algunas tienen que ver con el legado de la
minera, mientras que otras podran prevenirse a la gobernabilidad como el eslabn perdido
si se mejora la comunicacin entre las empresas en los mecanismos de transicin entre las
mineras y las comunidades desde el inicio de mejoras macroeconmicas y el desarrollo social
cualquier proyecto. Sin embargo, parecera que las y la reduccin de la pobreza. Pero en lugar de
operaciones mineras se ven a menudo presas en la analizar en forma supercial los indicadores
encrucijada de que las instituciones y estructuras tomados en conjunto, el informe ahond en las
de gobernabilidad de Per no han permitido a distintas dimensiones del trmino gobernar. Los
las comunidades locales participar efectiva y indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial
constructivamente en los procesos polticos, que el han mostrado mejoras en algunas reas y, desde
sistema legal formal no reconoce la propiedad y los 2001 en adelante, especialmente con respecto a la
derechos de facto, y que los servicios pblicos no participacin democrtica. Pero tambin es notoria
satisfacen las expectativas de la poblacin. Muchas la ausencia de mejoras en otras reas, como por
de estas expectativas rebasan lo que las empresas ejemplo con respecto a la ecacia del gobierno y
mineras pueden y -discutiblemente- deberan del Poder Judicial.
brindar.
La evaluacin ms profunda de la situacin de
Recientemente, empresas mineras han tenido que gobernabilidad en Per, cotejada con la taxonoma
mantener negociaciones directas con comunidades desarrollada en la Fase 1 de esta iniciativa, muestra
y con aquellos que alegan ser sus representantes problemas en una serie de reas y sugiere que
acerca de aportes adicionales a ser otorgados los mismos impiden que los benecios de las
a nivel local. Estos procesos han dado origen inversiones y el crecimiento se distribuyan ms

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
70 uniformemente a lo largo del pas y del espectro niveles de gobierno. Aunque se han producido
social. Los problemas ms notorios son: mejoras sustanciales en el gobierno central,
la prestacin de servicios pblicos y la ecacia
El sistema poltico-administrativo apunta hacia operativa del gasto a nivel sub-nacional siguen
varias reas donde las actuales estructuras siendo sumamente decientes. Los logros
de gobernabilidad entorpecen la cadena de alcanzados por las reformas en el nivel superior
prestacin de servicios en sentido vertical. En el no estn acompaados por mejoras similares
pasado, el poder poltico estaba muy centralizado de abajo hacia arriba. En este contexto, el
y no alentaba una relacin de responsabilidad incremento sustancial de las transferencias
entre los representantes polticos y los tomadores intergubernamentales provenientes del aporte
de decisiones ejecutivas en los distintos del sector minero (el Canon Minero) no garantiza
niveles del gobierno. Las reformas econmicas mejores resultados a corto o largo plazo. De
y legislativas necesarias de los aos 90 se hecho, a menos que se desarrolle rpidamente la
concentraron principalmente en la capacidad del capacidad institucional y de gobernabilidad a nivel
gobierno central y aislaron algunas funciones local y regional, se podra generar el sndrome de
administrativas en organismos autnomos la maldicin de los recursos a nivel local.
ecientes, pero descuidaron la mejora de la El marco legislativo que atrajo la inversin
eciencia general de la administracin pblica y extranjera directa al pas y las polticas del
el sistema legal de ah para abajo, hasta el nivel sector privado que ayudaron a las grandes
municipal. empresas a ser nuevamente rentables en Per
El proceso de cambio poltico por el que
slo han brindado oportunidades limitadas para
ha atravesado el pas desde el ao 2001
el desarrollo de las pequeas empresas locales
est estrechamente interrelacionado con el
que son las que tienen el mayor potencial para
dominio que ejerca el Ejecutivo en el pasado
satisfacer las expectativas de empleo. Uno de
y con la demanda de descentralizacin y
los obstculos ha sido la falta de formalizacin
mayor transparencia. Ambas condiciones son
de la propiedad de los empresarios actuantes
necesarias y bienvenidas, pero no garantizan
en la economa informal. Otro ha sido que
automticamente mejores resultados. Esto es as,
importantes instituciones de las polticas sociales
en particular, si las responsabilidades ejecutivas
y del mercado laboral han sido desmanteladas
a nivel sub-nacional persisten insucientemente
denidas y sin recursos y si los procesos polticos en vez de ser reformadas, lo cual ha inhibido
democrticos son incapaces de negociar las negociaciones tripartitas constructivas para
compensaciones mutuamente aceptables solucionar problemas institucionales y originados
entre los distintos intereses. Los procesos por acciones colectivas.
polticos democrticos se ven obstaculizados
por las reglas electorales vigentes, por una 6.3 Ganancias de corto plazo por encima de
fuerte segmentacin del sistema de partidos mejoras de largo plazo?
y la capacidad limitada de formular objetivos
programticos. Esto desarrolla tendencias a En la situacin actual, parecera que los
centrarse en personalidades y patrocinios con incentivos para optar por medidas de corto
un alto grado de volatilidad del electorado. plazo en representacin de todas las partes son
El retraso de la descentralizacin reeja la ms fuertes que los que alientan la adopcin de
preocupacin de que la disciplina scal se polticas de largo plazo mutuamente beneciosas.
vuelva una vctima del proceso, dado que los La responsabilidad por la solucin del problema
gobiernos regionales y municipales requieren subyacente originado por las acciones colectivas
urgentemente el desarrollo de capacidades recae en gran medida en el gobierno y sus socios
institucionales para convertir las transferencias de desarrollo. Pero todas las partes tienen
intergubernamentales en bienes y servicios responsabilidades en el apoyo a las soluciones
pblicos que mejoren las oportunidades de largo plazo. Es bastante claro que existe un
econmicas y las condiciones sociales. problema de acciones colectivas que socava el logro
El manejo de las nanzas pblicas muestra de una salida que favorezca a todas las partes, lo
que las reformas tributarias de inicios de los cual mejorara las condiciones socioeconmicas de
aos 90 no estuvieron acompaadas de mejoras las comunidades de Per y minimizara los riesgos
en el manejo del gasto pblico en todos los para las empresas. Parecera que:

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Phasede
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1 Caso
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Per
Las comunidades locales tienen poca fe y su deber en la segunda opcin y tambin porque 71
conanza en el gobierno central o en los su autoridad garantiza el marco legislativo que
gobiernos sub-nacionales. La mayora de los favorece a las grandes empresas.
peruanos recuerda una historia de exclusin El gobierno no genera suciente conanza y no
econmica y social, independientemente de cuenta con suciente legitimidad a nivel nacional.
quines alegaron ser sus representantes Sin embargo, en el exterior es reconocido por
polticos. En este contexto, es comprensible que haber adoptado las polticas macroeconmicas
las comunidades procuren canales alternativos de correctas y por preservar la estabilidad scal. En
representacin poltica y adopten una posicin de estas condiciones, el gobierno central no toma la
confrontacin si esto aumenta las probabilidades iniciativa de impulsar las reformas institucionales
de obtener benecios inmediatos. Las industrias con vistas a descentralizar y aojar el poder
extractivas son un blanco evidente, no slo por central, ya que cuenta con una autoridad
los intereses econmicos asociados con grandes administrativa limitada para asegurar que el
inversiones extranjeras directas, sino tambin servicio pblico a nivel sub-nacional (y el Judicial)
por que las personas puede sealar los impactos implementen las polticas gubernamentales.
ambientales y sociales tangibles. Incluso Ms an, los principios democrticos que han
cuando se logran benecios de corto plazo, los sido ahora restablecidos exigen que el Congreso
resultados de largo plazo generalmente incluyen, establezca el marco legislativo necesario para
en el mejor de los casos, un impacto limitado las decisiones del gobierno, especialmente con
de desarrollo por pagos compensatorios que respecto a la poltica scal y la presupuestal.
no estn concatenados con metas estratgicas Pero mientras que la rendicin de cuentas
ms amplias y, en el peor de los casos, una entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo
confrontacin entre las comunidades locales y puede haber mejorado, parece ser an dbil y
las fuerzas de seguridad nacional cuando stas fcilmente politizada entre el Legislativo y el
deenden los intereses del gobierno central para electorado. Existen diversos ejemplos que ponen
asegurar sus fuentes de ingresos; en evidencia la miopa de soluciones prcticas
Las empresas mineras generalmente tienen que recientemente adoptadas.
asumir que las decisiones sobre derechos de
propiedad y polticas de Estado acordadas con Las soluciones de largo plazo apuntaran hacia
el gobierno central representan los intereses la construccin a nivel local de las estructuras
de la poblacin del pas antrin y que stos de gobernabilidad y la capacidad administrativa
han sido determinados mediante un proceso que retroalimenten el proceso de las polticas
poltico legtimo que garantiza la estabilidad nacionales y permitan a las autoridades
relativa de estos derechos y decisiones. Las gubernamentales legtimas implementar polticas
empresas esperan que el gobierno central estables y predecibles cuyos efectos conduzcan
pueda hacer cumplir tales derechos y decisiones a crecientes actividades econmicas y desarrollo
pero, en un pas con una importante economa social. Actualmente, las polticas nacionales estn
informal y con representacin poltica limitada, algo desconectadas del plano local. Las actividades
es una presuncin arriesgada. Las demandas econmicas han crecido solamente en algunos
adicionales de las comunidades son vistas sectores y lugares y la autoridad gubernamental
como una compensacin por posibles impactos para implementar las polticas sociales a nivel sub-
ambientales y sociales adversos y como un nacional es insuciente. Esto socava la estabilidad
costo extra y un mal necesario para asegurar poltica y aumenta los riesgos de los negocios.
la operacin del negocio. A menudo se preere
una respuesta rpida a las demandas sociales 6.4 Consecuencias
-tales como gastos visibles en proyectos, mayores
transferencias intergubernamentales o acuerdos Si las instituciones y estructuras de gobernabilidad
directos con los grupos de inters-, antes que son los principales obstculos para acrecentar los
negociaciones tripartitas de ms largo plazo benecios socioeconmicos de la inversin minera
y aportes para el desarrollo de la capacidad en Per, se plantean dos preguntas importantes:
administrativa y empresarial local. El dilema
radica en que los grupos de inters locales Cules son las probables consecuencias para la
tambin preeren estas soluciones, ya que no industria (en riesgos comerciales y previsibilidad
confan en que el gobierno central cumpla con de las polticas) si la inversin minera sigue

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
72 adelante, inclusive cuando las instituciones y de su compromiso social como de su posicin
estructuras de gobernabilidad son incapaces empresarial.
de gobernar con ecacia a la sociedad del pas
antrin? No obstante, un aspecto importante es la forma
Se debera continuar por lo tanto con la cmo el gobierno central se relaciona con los
inversin minera? gobiernos regionales y locales y, en base a ello,
determinar el avance que se podra lograr en
el proceso de descentralizacin. Los actuales
La experiencia de Per sugiere que las
acuerdos, as como los que precedieron al proceso
instituciones y estructuras de gobernabilidad
de descentralizacin, no han proporcionado los
incompletas pueden socavar, como en efecto
marcos normativos y de polticas, ni los bienes
lo hacen, las medidas adoptadas por las
y servicios pblicos que ayuden a mejorar el
empresas mineras para cumplir con su rol
desarrollo social, a reducir la pobreza y a respaldar
social. Teniendo en cuenta la proyeccin de un
las actividades empresariales locales. El Canon
aumento signicativo de la produccin minera a Minero y tambin la regala minera canalizarn
partir de los prximos aos, las compensaciones mayores ujos de fondos hacia las zonas mineras,
sociales y econmicas por un costo corporativo pero los acuerdos vigentes ofrecen poca seguridad
determinado podran incrementarse de manera de que estos fondos puedan ser invertidos de
sustancial, especialmente si se mejora la capacidad manera eciente y con una visin de largo plazo, o
administrativa y nanciera, as como la legitimidad que se evite una maldicin de los recursos a nivel
de las polticas. local. Ms an, el modelo vigente genera serias
dudas sobre la posibilidad de que los mayores
Con respecto a la segunda pregunta, la experiencia
ujos de dinero alimenten disputas y conictos
de Per sugerira que la minera ha contribuido de
polticos en torno a su distribucin, poniendo poco
manera signicativa a los xitos macroeconmicos
nfasis en lo que realmente se entrega a cambio.
logrados por el pas desde inicios de los aos
90. Esto justica la decisin de ir adelante. La Lo que se necesita es un enfoque ms estratgico
estabilidad macroeconmica es una condicin de las necesidades legislativas, de infraestructura,
necesaria para un crecimiento econmico ms econmicas y sociales del pas, especialmente
equitativo y para el desarrollo social, aunque puede de las reas rurales, y determinar cmo distintos
decirse que no es suciente. mecanismos de nanciamiento, incluyendo
recursos del gobierno central, ingresos recaudados
El mensaje poltico tanto para las empresas como localmente, fondos de entidades donantes,
para el gobierno (as como para los donantes y aportes de ONGs y la responsabilidad social de
ONGs) es que para lograr un desarrollo sustentable las empresas mineras, pueden complementarse
a largo plazo resulta crucial contar con mejores entre s para atender tales necesidades. Un enfoque
instituciones y estructuras de gobernabilidad. Por ms estratgico hara recaer la responsabilidad en
lo tanto, este tema deber ser abordado de manera las capacidades de planeamiento administrativo
explcita tanto a nivel nacional como sub-nacional. y estratgico de las comunidades locales y en un
Los benecios de la inversin extranjera pueden enfoque de abajo hacia arriba en lugar del actual
acrecentarse de manera sustancial si se mejoran de arriba hacia abajo. Las empresas mineras
las instituciones y estructuras de gobernabilidad. y otros grupos interesados pueden contribuir a
Las reformas econmicas parciales y muy generar esa capacidad de planeamiento por medio
centralizadas de inicios de los aos 90 respondieron de acuerdos de cooperacin encaminados a superar
a los problemas polticos, econmicos y sociales los actuales problemas originados por acciones
de ese momento, pero siguen incompletas. La colectivas y las limitaciones legislativas. En el caso
transicin democrtica y la descentralizacin de las empresas mineras, esto exige un enfoque
constituyen procesos sociopolticos importantes ms proactivo que reactivo en la incorporacin de la
para consolidar los benecios logrados por estas cuestin social a las estrategias de la empresa.
reformas, pero tambin para complementarlas
con aquellos aspectos que hasta el presente
han sido ignorados. Lamentablemente, no existe
ningn camino seguro para acelerar este proceso.
Sin embargo, las empresas mineras pueden
desempear un papel en el mismo, tanto a travs

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Agradecimientos

7
7. Agradecimientos

74 Equipo del ICMM McKibbin (Director Ejecutivo del Centre for Applied
Kathryn McPhail coordin la iniciativa bajo la Macroeconomic Analysis y Profesor de Economa
direccin de John Groom y Paul Mitchell, con el Internacional, Research School of Pacic & Asian
Studies, Universidad Nacional de Australia;
valioso apoyo de Liz Cohen y Victoria Howse y
Miembro del Comit Ejecutivo del Banco de la
la orientacin de Wayne Murdy (Presidente del Reserva de Australia).
ICMM y Director Ejecutivo de Newmont Mining
Corporation), Sir Mark Moody-Stuart (Presidente Grupo de Trabajo del ICMM
de Anglo American plc) y Paul Skinner (Presidente
de Rio Tinto plc). El equipo completo del ICMM John Groom (Presidente) (Anglo American), Carlos
agradece la contribucin a este estudio de todas las Aranda (Southern Peru Copper Corporation), Joyce
personas, gobiernos y organizaciones nombradas a Aryee (Cmara de Minera de Ghana), Dave Baker
continuacin. (Newmont), Tim Baker (Placer Dome), Britt Banks
(Newmont), Fred Bantubonse (Cmara de Minera
Equipo Asesor de Zambia), Stan Batey (Freeport McMoRan),
Roger Baxter (Cmara de Minera de Sudfrica),
El equipo asesor de este estudio de caso fue Edward Bickham (Anglo American), Steven Botts
coordinado por Oxford Policy Management
(Compaa Minera Antamina S.A.), Reinoud Boers
(OPM) y Environmental Resources Management
(Asociaciones de la Industria de Minera del Sur
(ERM). El equipo de OPM fue dirigido por Evelyn
de frica), Jim Cooney (Placer Dome), Nicols di
Dietsche (Universidad de Dundee) e incluy a
Boscio (Rio Tinto), Ian Emsley (Anglo American),
Paul Stevens (Profesor de Economa y Polticas
Dorothy Gyam (Newmont), Paul Hollesen
de Petrleo, Universidad de Dundee) y Beatriz
(AngloGold Ashanti), Emmanuel Jengo (Cmara
Boza (Ciudadanos-al-Da). El equipo de ERM fue
de Minera de Tanzania), Niks Lesu (Cmara de
dirigido por Jonathan Samuel e incluy a David
Minera de Sudfrica), Holly Lindsay (BHP Billiton),
Elliott (Maxwell Stamp). Tambin contribuyeron los
consultores independientes Aidan Davy y Daniel Helen Macdonald (Newmont), Greg McNee (Placer
Litvin. Dome), Jim Miller (Freeport McMoRan), Sixtus
Mulenga (Konkola Copper Mines plc), Richard Ness
(Newmont), Gordon Peeling (Asociacin de Minera
Colaboradores del pas
de Canad), Dave Rodier (Noranda) y Eduardo Rubio
El gobierno peruano, incluyendo a varios (Minera Quellaveco S.A.).
ministerios y organismos semiautnomos; gerencia
de la Compaa Minera Antamina S.A. en Lima, en Grupo Asesor Internacional
Huarmey y en la mina (en particular, Steven Botts,
Ricardo Labo, Pablo de la Flor, Silvia Perea y Gerald Georg Kell (Director Ejecutivo, Ocina del Pacto
Wolfe); Minera Quellaveco S.A. (Eduardo Rubio); Mundial de las Naciones Unidas), Pedro Pablo
Southern Copper Corporation (Carlos Aranda); Kuczynski (Ministro de Economa y Finanzas de
ONGs locales y grupos de expertos; universidades Per) (hasta 2005), Hon. Mamadou Lamine Loum
nacionales y centros de investigacin; (consultor independiente y ex Primer Ministro de
representantes de gobiernos regionales; Senegal), Warwick McKibbin (Director Ejecutivo
alcaldes y funcionarios de municipalidades; del Centre for Applied Macroeconomic Analysis
representantes del pas en instituciones nancieras y Profesor de Economa Internacional, Research
internacionales, el PNUD y ONGs internacionales; School of Pacic & Asian Studies, Universidad
representantes de comunidades; representantes Nacional de Australia; Miembro del Comit
de asociaciones de mujeres; empresas y Ejecutivo del Banco de la Reserva de Australia),
representantes de asociaciones empresariales Hon. Flix Mutati (viceministro de Finanzas y
a nivel nacional y local, incluyendo a la Sociedad Planeamiento Nacional, Repblica de Zambia), Jane
Nacional de Minera, Petrleo y Energa, otras Nelson (Director de la Iniciativa de Responsabilidad
empresas mineras y proveedores de empresas Social Corporativa, Kennedy School of Government,
mineras; representantes de los medios de Universidad de Harvard, y Director de Estrategia
comunicacin; y personas informadas de los de Negocios, Foro Internacional de Lderes
medios poltico, econmico y social. Empresarios).

Expertos Revisores de los estudios de caso de Cooperantes


pases Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Personal del FMI, Glen Armstrong (Sustainable Comercio y Desarrollo: Olle stensson. Grupo del
Finance), Aidan Davy (consultor independiente), Banco Mundial: Craig Andrews, Clive Armstrong,
Kathryn McPhail (ICMM), Andrew Stoeckel (Centre Kent Lupberger, Rashad Kaldany, Leo Maraboli,
for International Economics, Adelaida), Warwick Meg Taylor y Peter Van der Veen.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Report Summary
Bibliografa

Phasede
Estudio 1 Caso
de Pas
Per
75

8
Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
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Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Anexo 1 - Desempeno de Per segn los
indicadores de gobernabilidad

9
Anexo 1 - Desempeo de Per segn los
indicadores de gobernabilidad

80 9.1 La gobernabilidad en los ltimos aos La segunda dimensin mide la capacidad del
gobierno de formular e implementar con ecacia
Durante la dcada de 1990, la comunidad polticas adecuadas. El indicador Efectividad
internacional asign creciente importancia a la Gubernamental resume las percepciones sobre
calidad de la gobernabilidad como una variable la calidad de prestacin de los servicios pblicos,
independiente que explica las diferencias de la calidad de la burocracia, la competencia de
resultados socioeconmicos entre distintos pases. los funcionarios pblicos, la independencia de
Con respecto a la hiptesis de la maldicin de los la administracin pblica con respecto a las
recursos, una serie de estudios cuantitativos han
presiones polticas y la credibilidad del compromiso
sugerido que mejores instituciones y estructuras
del gobierno con respecto a las polticas. El
de gobernabilidad se corresponden con mejores
indicador Calidad Regulatoria se centra en las
resultados de desarrollo. En este estudio, los
polticas mismas, incluyendo hasta qu grado el
investigadores utilizaron indicadores sobre la
gobierno interviene en el mercado (controles de
calidad de gobernabilidad reportados por una serie
de institutos de investigacin, grupos de expertos, salarios/precios, barreras comerciales, normas de
ONGs y organizaciones internacionales, que fueron importacin/exportacin).
compilados sobre la base de las percepciones
obtenidas de un gran nmero de empresas, La tercera dimensin resume el respeto de la
ciudadanos y expertos entrevistados. Esta seccin ciudadana y del Estado por las instituciones que
aborda la calidad de la gobernabilidad en Per, en rigen sus interacciones econmicas y sociales.
comparacin con otros pases de Amrica Latina, El indicador Estado de Derecho mide hasta qu
segn los indicadores del Banco Mundial y la grado los distintos actores confan y respetan las
Encuesta Mundial de Gobernabilidad de la UNU. La leyes de la sociedad. En esta categora se incluyen
mayor parte de estos indicadores apareceran en la percepciones sobre la incidencia de crmenes
condicionalidad de la gobernabilidad propuesta por violentos y no violentos, la previsibilidad del
la Revisin de las Industrias Extractivas (EIR). Poder Judicial y la aplicabilidad de los contratos.
Finalmente, el indicador Control de Corrupcin
9.2 Indicadores de Gobernabilidad del Banco mide la percepcin de la corrupcin, denida
Mundial como el ejercicio del poder pblico para benecio
personal. En este marco, la corrupcin representa
Desde nes de la dcada del 90, el Banco Mundial una falta de respeto por, y de legitimidad de, las
ha compilado seis indicadores de gobernabilidad instituciones formales, reejando as un fracaso de
que combinan varios cientos de variables
la gobernabilidad.
individuales que miden las percepciones de
gobernabilidad obtenidas de 25 bases de datos
Estos indicadores de gobernabilidad compuestos
distintas creadas por 18 organizaciones diferentes.
miden en valores numricos que van de 2.5 (el
Los indicadores miden tres dimensiones de
peor) a +2.5 (el mejor) y estn sujetos a mrgenes
gobernabilidad, cada una de las cuales tiene dos
de error, que se sealan claramente. Se enfatiza
indicadores.
que los indicadores son referenciales y no debern
La primera dimensin mide el proceso mediante ser utilizados para inferir clasicaciones precisas
el cual los gobiernos son elegidos, controlados y de un pas.
reemplazados. El indicador Voz y Rendicin de
Cuentas se reere al grado de participacin de En el caso de Per, el perodo de ocho aos
los ciudadanos en la eleccin de sus gobiernos cubierto por los indicadores de gobernabilidad del
y tambin mide diversos aspectos del proceso Banco Mundial coincide con los principales cambios
poltico, las libertades civiles y los derechos polticos que se produjeron desde los ltimos aos
polticos. El indicador Estabilidad Poltica y del gobierno de Fujimori hasta el gobierno de
Ausencia de Violencia mide la percepcin sobre transicin de Paniagua y los primeros dos aos del
la probabilidad de que el gobierno en el poder gobierno de Toledo.
sea desestabilizado o depuesto por medios
posiblemente inconstitucionales y/o violentos.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Tabla A1.1 Indicadores de gobernabilidad de Per, de 1996 a Figura A1.2 Promedios de Per en comparacin con otros 81
2004 pases latinoamericanos

1996 1998 2000 2002 2004


Voz y Rendicin de
-0.73 -0.79 -0.01 0.11 -0.04
Cuentas
Estabilidad Poltica -0.9 -0.47 -0.46 -0.69 -0.68
Efectividad
-0.18 0.3 -0.27 -0.46 -0.58
Gubernamental
Calidad Regulatoria 0.65 0.89 0.59 0.19 0.17
Estado de Derecho -0.35 -0.48 -0.53 -0.5 -0.63
Control de Corrupcin -0.1 -0.17 -0.07 -0.23 -0.35

La Tabla A1.1 y la Figura A1.1 muestran que los dos


indicadores que miden la capacidad del gobierno
de formular e implementar con ecacia polticas
adecuadas Efectividad Gubernamental y Calidad (Figura A1.2 en orden descendente: Voz y Rendicin
Regulatoria experimentaron cierta mejora de de Cuentas, Estabilidad Poltica, Efectividad
1996 a 1998, perodo durante el cual el gobierno de Gubernamental, Calidad Regulatoria, Estado de
Fujimori enfrent crecientes crticas por volverse Derecho y Control de Corrupcin. Comparacin con
ms autoritario. Sin embargo, ambos indicadores el promedio sub-nacional (de Latinoamrica) (barra
disminuyen luego de la cada del gobierno de inferior) Rango Percentil del Pas (0-198).
Fujimori y durante el gobierno de transicin que
llev a la eleccin de Toledo en 2002. El deterioro de Con respecto a los estndares absolutos de
la capacidad del gobierno parece ser el reejo de la gobernabilidad de Per, la informacin muestra
mejora del indicados Voz y Rendicin de Cuentas continuas deciencias en los seis indicadores
a partir de 1998, que mide el proceso de eleccin, (recurdese que el mximo puntaje es +2.5). En
control y reemplazo de los gobiernos. En menor comparacin con otros pases latinoamericanos,
medida, tambin mejora el indicador Estabilidad parecera que Per queda detrs en la calidad del
Poltica. proceso de eleccin, control y reemplazo de los
gobiernos, medido por los indicadores de Voz y
Figura A1.1 Indicadores de Gobernabilidad de Per de 1996 Rendicin de Cuentas y Estabilidad Poltica. Con
a 2004 respecto a la capacidad de formular e implementar
con ecacia polticas adecuadas, la Efectividad
Gubernamental muestra que el gobierno de Per
no es tan ecaz, pero su Calidad Regulatoria es un
poco mejor que la de muchos pases de la regin. El
indicador Estado de Derecho, que mide el respeto
de los ciudadanos y el Estado por los procesos de
interaccin econmica y social, deja mucho que
desear. Con respecto al Control de Corrupcin,
parecera que el desempeo de Per est en el
mismo nivel que sus vecinos continentales.
Los dos indicadores -Estado de Derecho y Control
de Corrupcin- que miden el respeto de los Advirtiendo que la compilacin estadstica de los
ciudadanos y el Estado por las instituciones que Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial
rigen el proceso de interaccin econmica y social, no respalda una clasicacin precisa de los pases,
permanecieron prcticamente inalterados durante la Tabla A1.2 ordena los pases latinoamericanos
el perodo de ocho aos, con un leve descenso segn sus valores generales de gobernabilidad. Se
en los dos ltimos aos. Esto podra causar puede ver que Per est ligeramente por debajo
sorpresa porque el gobierno de Fujimori cay por el de muchos pases de la regin y ciertamente por
escndalo de corrupcin de Montesinos. debajo de Chile73.
73
Per fue recientemente sobrepasado por Argentina y Nicaragua, que en
2002 tenan un nivel de gobernabilidad menor.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
82 Tabla A1.2 Per comparado con otros pases
latinoamericanos

Voz y
Poblacin Estabilidad Ecacia del Calidad Control de Gobernab.
Pas Rendicin de Est. de Dere.
(milones) /1 Poltica Gobierno Regul. Corrupcin Totals /2
Cuentas
Chile 15.8 1.09 0.89 1.27 1.62 1.16 1.44 7.47
Puerto Rico 3.9 1.02 1.07 1.05 0.75 0.74 0.88 5.51
Costa Rica 4.0 1.11 0.98 0.49 0.67 0.57 0.78 4.60
Uruguay 3.4 1.00 0.49 0.52 0.30 0.42 0.50 3.23
Trinidad y Tabago 1.3 0.49 0.04 0.47 0.61 0.17 0.02 1.80
Panam 3.0 0.54 0.29 0.01 0.22 -0.04 -0.06 0.96
Mxico 102.3 0.36 -0.13 -0.02 0.55 -0.26 -0.27 0.23
Brasil 176.6 0.34 -0.13 0.02 0.19 -0.21 -0.15 0.06
Jamaica 2.6 0.54 -0.28 0.13 0.15 -0.32 -0.52 -0.30
El Salvador 6.5 0.26 -0.23 -0.22 0.56 -0.34 -0.39 -0.36
Repblica 8.7 0.27 -0.01 -0.46 -0.28 -0.54 -0.50 -1.52
Dominicana
Nicaragua 5.5 0.06 -0.15 -0.71 -0.15 -0.65 -0.34 -1.94
Argentina 38.4 0.49 -0.24 -0.33 -0.81 -0.71 -0.44 -2.04
Per 27.2 -0.04 -0.68 -0.58 0.17 -0.63 -0.35 -2.11
Bolivia 9.0 -0.01 -0.65 -0.63 0.05 -0.55 -0.78 -2.57
Honduras 7.0 -0.02 -0.69 -0.68 -0.33 -0.61 -0.71 -3.04
Colombia 44.4 -0.47 -1.69 -0.18 -0.12 -0.70 -0.16 -3.32
Guatemala 12.3 -0.39 -0.85 -0.87 -0.07 -0.96 -0.74 -3.88
Ecuador 13.0 -0.19 -0.83 -0.85 -0.60 -0.71 -0.75 -3.93
Paraguay 5.6 -0.23 -0.71 -1.07 -0.60 -1.09 -0.99 -4.69
Cuba 11.3 -1.88 0.18 -0.47 -1.81 -1.12 -0.62 -5.72
Venezuela 25.6 -0.46 -1.10 -0.96 -1.24 -1.10 -0.94 -5.80
Hait 8.4 -1.50 -1.87 -1.90 -1.11 -1.66 -1.49 -9.53
Los pases sombreados en gris son pases mineros, segn se dene en el Informe del ICMM de la Fase 1.
1 No se han incluido aquellos pases que tienen menos de 1 milln de habitantes y pases asociados (esto es, Guadalupe, Martinica,
Islas Vrgenes).
2 Suma de los cinco indicadores de gobernabilidad.

La Sociedad Civil vincula las unidades sociales


9.3 Encuesta Mundial de Gobernabilidad de la ms pequeas (i.e. familias, comunidades) al
UNU Estado. Aqu se forman y expresan los valores y
se articulan los intereses.
Con una visin alternativa, la Encuesta Mundial de
Gobernabilidad de la Universidad de las Naciones La Sociedad Poltica es el rea donde los
Unidas (UNU) propone un enfoque desde el proceso ciudadanos son representados y sus puntos
poltico para medir las reglas de funcionamiento en de vista son incorporados a demandas y
uso. En la actualidad, la encuesta abarca 16 pases, propuestas de polticas especcas. Los
incluyendo tres de Amrica Latina, Per, Chile y principales componentes de la sociedad poltica
Argentina. La denicin de gobernabilidad de la son los partidos, los sistemas electorales,
UNU se centra en las reglas formales e informales las autoridades y las legislaturas nacionales,
del juego poltico, que constituyen el marco dentro sub-nacionales o locales. La legitimidad de la
del cual tienen lugar los procesos polticos. La sociedad poltica depende en gran medida de la
Tabla A.1.3 muestra cmo se divide el proceso credibilidad individual de los legisladores.
poltico en seis reas institucionales, a saber:
El Gobierno, como expresin del poder ejecutivo,
es responsable de tomar las decisiones polticas

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
y establecer un clima poltico que garantice la paz La Encuesta Mundial de Gobernabilidad se basa en 83
y la seguridad. Esto incluye la relacin con los cuestionarios que son respondidos por una amplia
militares, la prevencin de la extrema pobreza y gama de representantes del pas. La encuesta
el manejo eciente de la administracin pblica. incluye cinco preguntas en cada una de las seis
La Burocracia es la maquinaria administrativa reas, tal como se resume en la Tabla A1.4 ms
que pone en prctica las polticas. Participa en la abajo. Los entrevistados calican cada tema en
formulacin e implementacin de las polticas y una escala de 5 puntos: muy alto, alto, moderado,
en la entrega de los bienes y servicios. Algunos bajo o muy bajo. El ndice oscila entre un mnimo
de los aspectos ms importantes de esta rea son de 5 puntos y un mximo de 25 puntos para cada
la contratacin de los servidores pblicos, sus una de las 6 reas de gobernabilidad. La Tabla A1.5
procesos de rendicin de cuentas y de toma de muestra los resultados de Per, en comparacin
decisiones en este marco. con Chile y Argentina.
La Sociedad Econmica representa las relaciones
entre el Estado y el mercado. Esto incluye En el caso de Per, la opinin de los entrevistados
las normas e instituciones que regulan la en las seis reas de gobernabilidad mejor
forma cmo las empresas y los trabajadores
signicativamente de 1996 a 2000. En comparacin,
independientes operan, el sistema de propiedad
y la proteccin de los derechos de propiedad, la la opinin sobre Chile y Argentina de los
forma de realizar las transacciones de capital y entrevistados ha variado muy poco durante dicho
de conducir el comercio. perodo. La Encuesta del ao 2000 se realiz
despus de la huida de Fujimori del pas y reeja el
El Poder Judicial abarca la solucin de conictos optimismo poltico de ese perodo.
y pendencias dentro del sector privado y entre
entidades privadas y pblicas. Esto incluye el
Estado de derecho, pero tambin afecta los Son impresionantes las mejoras en las reas de
mecanismos informales de solucin de conictos. la Sociedad Poltica (el Legislativo) y la Sociedad
Civil, donde los entrevistados sentan que tanto
Tabla A.1.3 Dimensiones funcionales de la gobernabilidad y
sus reas institucionales
el rol del Congreso como la participacin civil en
la elaboracin de las polticas pblicas haban
avanzado. En estas reas, Per tambin se haba
Dimensin del rea institucional Propsito de las nivelado con Chile y Argentina. Se percibieron
proceso reglas asimismo mejoras signicativas en las reas del
Socializacin Sociedad Civil Moldear la forma Poder Judicial y el Gobierno, aunque las diferencias
cmo la ciudadana an son obvias, especialmente en comparacin con
toma conciencia de y
planica los distintos Chile.
asuntos en pblico.
Agrupacin/ Sociedad Poltica Moldear la forma
Incorporacin cmo los distintos Se registraron mejoras menos signicativas en las
asuntos son
incorporados a las
reas de la Burocracia y la Sociedad Econmica. En
polticas por las ambos casos, los niveles de 1996 fueron parecidos
instituciones polticas.
a los de Argentina. Sin embargo, con respecto
Ejecutivo Gobierno Moldear la al rea de la Sociedad Econmica, la brecha
forma cmo las
instituciones contina siendo signicativa en comparacin
gubernamentales con Chile, seguida de las reas del Gobierno y el
elaboran las polticas.
Poder Judicial, en las que Chile ha registrado las
Gerencial Burocracia Moldear la forma
cmo el sector mejoras ms signicativas. En conjunto, parecera
pblico administra que Per contina siendo ms dbil en lo que a
e implementa las
polticas. Burocracia y Poder Judicial se reere. La calidad de
Regulador Sociedad Econom. Moldear la forma
la Burocracia, seguida por las del Poder Judicial y
cmo el Estado y el la Sociedad Poltica, son las ms dbiles en los tres
mercado interactan pases latinoamericanos.
para promover el
desarrollo.
Adjudicatario Sistema Judicial Moldear los
mecanismos de
solucin de conictos
y pendencias-

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
84 Tabla A1.4 Gobernabilidad, cdigos y preguntas

rea Preguntas y cdigos


Sociedad Civil FREX: Hasta qu punto existe libertad de expresin individual?
FPAA: Hasta qu punto existe libertad de reunin y asociacin pacca?
DIPO: Hasta qu punto existe discriminacin en la poltica?
GFPD: Hasta qu punto los gobiernos facilitan la discusin pblica sobre cambios importantes en
las polticas?
CIRE: Hasta qu punto la ciudadana respeta el sistema de elaboracin de las normas?
Sociedad Poltica LREP: Hasta qu punto el Poder Legislativo es representativo de la sociedad?
COPP: Hasta qu punto existe competencia real por el poder poltico?
PUPR: Hasta qu punto el proceso de elaboracin de polticas reeja con delidad las preferencias
de la ciudadana?
LEFU: Hasta qu punto la funcin legislativa afecta el contenido de las polticas?
LEAP: Hasta qu punto los legisladores son responsables ante la ciudadana?
Ejecutivo PSEC: Hasta qu punto el gobierno est comprometido en garantizar la seguridad personal de los
ciudadanos?
STOL: Hasta qu punto el gobierno est comprometido en garantizar un nivel de vida adecuado para
la poblacin?
NATI: Hasta qu punto se alienta a los lderes a tomar decisiones difciles que sean de inters
nacional?
MISU: Hasta qu punto los militares aceptan subordinarse a un gobierno civil?
PRIC: Hasta qu punto el gobierno est comprometido en la solucin pacca de los conictos
internos?
Burocracia HICS: Hasta qu punto los empleados de mayor jerarqua de la administracin pblica son parte del
proceso de formulacin de polticas?
MEBA: Hasta qu punto existe un sistema basado en mritos para la contratacin de funcionarios
en la administracin pblica?
ACCO: Hasta qu punto los empleados de la administracin pblica son responsables de sus actos?
DEPR: Hasta qu punto existen procesos claros de toma de decisiones en la administracin pblica?
EAPS: Hasta qu punto existen condiciones de igualdad en el acceso a la administracin pblica?
Sociedad Econmica PRPR: Hasta qu punto los funcionarios pblicos promueven el respeto de los derechos de
propiedad?
REFI: Hasta qu punto las normas econmicas se aplican de manera equitativa a las empresas?
COTR: Hasta qu punto la obtencin de una licencia comercial est asociada con prcticas
corruptas?
CPPP: Hasta qu punto existen consultas polticas entre los actores del sector pblico y del privado?
GLTR: Hasta qu punto el gobierno toma en cuenta las nuevas normas de comercio, nanzas y ujos
de tecnologa globales al momento de formular las polticas?
Judicial JUCI: Hasta qu punto la ciudadana tiene acceso a la justicia en condiciones de igualdad?
DMJS: Hasta qu punto existen procesos claros de toma de decisiones en el sistema judicial?
JUOA: Hasta qu punto los funcionarios judiciales son responsables de sus actos?
ILHR: Hasta qu punto estn siendo incorporadas las normas legales internacionales en materia de
derechos humanos?
ILHR: Hasta qu punto estn siendo incorporadas las normas legales internacionales en materia de
derechos humanos?
NJPC: Hasta qu punto existen procesos no judiciales para la solucin justa de los conictos?

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Phasede
Estudio Report Summary
1 Caso
de Pas
Per
Tabla A1.5 Encuesta Mundial de Gobernabilidad de Per, en comparacin con Chile y Argentina 85
Sociedad Civil Sociedad Poltica Gobierno
FREX5 FPAA5 DIPO5 GFPD5 CIRE5 suma LREP5 COPP5 PUPR5 LEFU5 LEAP5 suma PSEC5 STOL5 NATI5 MISU5 PRIC5 suma
Argentina 3.89 4.43 3.00 1.77 2.46 15.5 2.14 3.46 2.21 2.36 2.20 12.4 2.60 2.51 2.41 4.17 3.77 15.5
Chile 3.37 4.10 2.57 2.53 3.77 16.3 2.70 3.63 2.77 3.30 2.30 14.7 3.43 3.33 2.70 2.43 3.93 15.8
Per 2.05 2.89 3.16 1.65 1.77 11.5 1.92 1.92 2.24 1.76 1.46 9.3 2.22 2.54 2.57 1.59 2.35 11.3
Burocracia Soc. Econmica Judicial
HICS5 MEBA5 ACCO5 DEPR5 EAPS5 suma PRPR5 REFI5 COTR5 CPPP5 GLTR5 suma JUCI5 DMJS5 JUOA5 ILHR5 NJPC5 suma
Argentina 2.83 1.63 2.03 1.80 2.57 10.9 2.74 2.17 1.83 3.13 3.56 13.4 2.43 2.01 1.99 3.51 2.77 12.7
Chile 3.03 2.43 2.63 2.87 3.20 14.2 3.83 3.77 3.77 3.25 3.98 18.6 2.50 2.50 2.63 3.13 2.43 13.2
Per 2.76 2.14 1.84 1.68 2.57 11.0 2.84 2.59 2.62 1.97 3.11 13.1 1.46 1.43 1.49 1.70 2.16 8.2
Sociedad Civil Sociedad Poltica Gobierno
FREX FPAA DIPO GFPD CIRE suma LREP COPP PUPR LEFU LEAP suma PSEC STOL NATI MISU PRIC suma
Argentina 3.97 4.49 2.77 1.86 2.43 15.5 2.17 3.51 2.33 2.77 2.20 13.0 2.69 2.66 2.40 4.23 3.89 15.9
Chile 3.70 4.27 3.43 2.87 3.60 17.9 2.73 3.93 2.83 3.40 2.40 15.3 3.70 3.63 2.87 3.20 4.20 17.6
Per 3.43 4.05 3.19 2.81 1.97 15.5 2.27 3.46 2.84 3.27 2.00 13.8 3.03 2.64 2.51 2.97 3.38 14.5
Burocracia Soc. Econmica Judicial
HICS MEBA ACCO DEPR EAPS suma PRPR REFI COTR CPPP GLTR suma JUCI DMJS JUOA ILHR NJPC suma
Argentina 2.94 1.70 2.11 1.86 2.77 11.4 2.74 2.36 1.91 3.16 3.54 13.7 2.43 2.16 2.21 3.80 2.91 13.5
Chile 3.00 2.47 2.83 2.93 3.37 14.6 3.87 3.83 3.80 3.50 4.18 19.2 2.67 3.00 3.03 3.70 2.67 15.1
Per 3.00 2.16 2.54 2.14 2.65 12.5 2.70 2.78 2.88 2.41 3.16 13.9 1.92 1.78 2.05 3.68 2.68 12.1

Nota: El puntaje mximo de las sumas de la tabla es 25.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
86 No es posible comparar directamente plantean importantes preguntas, pero no brindan
los resultados de la Encuesta Mundial de respuestas.
Gobernabilidad de la UNU con los resultados
de los Indicadores de Gobernabilidad del Banco No distinguen entre los niveles verticales del
Mundial. Sin embargo, en trminos generales, las gobierno (nacional, sub-nacional, provincial,
preguntas individuales de la Encuesta Mundial distrital) y, de esta manera, brindan pocas
pueden ser reagrupadas a grandes rasgos para luces sobre la forma como las debilidades de la
corresponderse con los seis indicadores del Banco autoridad pblica van descendiendo verticalmente
Mundial. Al hacerlo, tal como sugieren los autores hasta impactar la calidad del sistema de
de la encuesta de la UNU, los resultados son en gobierno en su conjunto. Resulta de crucial
cierta medida similares a aquellos obtenidos por importancia identicar las debilidades verticales
el Banco Mundial74. Las respuestas a las preguntas del sistema de la administracin pblica y
relacionadas con Voz y Rendicin de Cuentas y cmo stas se relacionan con las estructuras y
Estabilidad Poltica son bastante ms positivas, procesos polticos a n de resolver los problemas
mientras que las mejoras con respecto a los originados por las acciones colectivas y redisear
otros cuatro indicadores son ms moderadas, los incentivos para alcanzar mejores resultados.
especialmente para Control de Corrupcin y
Calidad Regulatoria.

9.4 Consecuencias

Ambas encuestas cubren slo un breve perodo.


Muestran que la transicin poltica de inicios
del siglo XXI origin una mayor participacin y
conanza de la sociedad en el proceso poltico
(Sociedad Poltica y Voz y Rendicin de Cuentas) y
tambin mejor los derechos polticos. Pero siguen
pendientes reales mejoras en la administracin
pblica (Burocracia, Efectividad Gubernamental y
Calidad Regulatoria) y en el sistema legal (Poder
Judicial y Estado de Derecho). Estas mejoras
son cruciales para prestar mejores servicios a la
ciudadana y permitir que la poblacin aproveche
las oportunidades econmicas. Tambin son
la clave de la cadena de transmisin entre los
ingresos que el gobierno central percibe de los
pagos efectuados por las empresas mineras y los
benecios sociales y econmicos que la ciudadana
recibe a cambio.

Los indicadores de gobernabilidad tienen dos


desventajas, a saber:

Proporcionan muy poca informacin sobre


los procesos sociopolticos subyacentes
que generaron los cambios observados en
el desempeo de gobernabilidad del pas.
No explican cmo estos procesos han sido
producidos por, o cmo han generado, cambios
institucionales, ni qu oportunidades existen
para lograr mayores cambios institucionales.
Por lo tanto, los indicadores de gobernabilidad

74
Hyden, G., Court, J. and Mease, M., 2004.

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible
Anexo 2 - Comentarios del Gobierno

10
Anexo 2 - Comentarios del Gobierno

88 Ministerio de Energa y Minas

22 de marzo de 2006

Estimado Sr. Mitchell:

La presente es en respuesta a su pedido de comentarios con respecto al contenido del informe del Proyecto
sobre Dotacin de Recursos de su organizacin sobre el estudio del caso peruano.

En general, estamos de acuerdo con la evaluacin global de que las reformas polticas y econmicas de
aproximadamente los ltimos diez aos en Per han sido muy ecaces para atraer y fomentar importantes
inyecciones de capital y know-how en muchas actividades productivas exitosas, las que a su vez impulsaron
la estabilidad macroeconmica que es siempre crucial como cimiento para el desarrollo de un pas.

Lamentablemente, tambin estamos de acuerdo en que en el caso de Per estas reformas no fueron
sucientes para asegurar un verdadero desarrollo conducente al alivio de la pobreza y el avance social. Por
lo tanto, como bien alega el estudio, el dilema y el desafo para ste y futuros gobiernos ser reejar las
exitosas reformas macropolticas en curso en la capacidad de implementar polticas y normativas en los
niveles subnacionales.

En este sentido, el estudio es particularmente til al sealar temas y aspectos clave que merecen una
atencin especial. Yo concuerdo particularmente con la armacin de que slo una perspectiva de largo
plazo podr conducir a soluciones sustentables y que esta perspectiva debera ser la responsabilidad
compartida por todos en la sociedad peruana, no slo por el gobierno y la industria. Sin duda, la accin
primordial que deberamos estar llevando a cabo en el corto plazo en Per es comenzar a trabajar en
estrategias y polticas de largo plazo.

El riesgo de no hacer nada es grande, y especialmente evidente en estos tiempos de muy altos precios de las
materias primas minerales.

Para concluir, en nombre del Gobierno de Per, quisiera elogiar la iniciativa que condujo a este fructfero
estudio en el que se demuestra que la dotacin de recursos naturales, el desarrollo econmico y el progreso
social pueden y deberan ser conceptos complementarios.

Sinceramente,

Glodomiro Snchez Meja

Ministro de Energa y Minas

Desafo de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotacin de recursos para impulsar el desarrollo sostenible