Buenos Aires, 19 de agosto de 2010

Sras. Presidentas
Comisión de Comunicaciones e Informática y
Comisión de Libertad de Expresión
Honorable Cámara de Diputados de la Nación
Diputadas Silvia Vázquez y Silvana Giudici
S / D

Ref: Posición de la Asociación por los Derechos Civiles

sobre regulación de la publicidad oficial.

Tenemos el agrado de dirigirnos a ustedes a fin de acercarle la posición de

la Asociación por los Derechos Civiles con motivo de la invitación que se nos cursara para
asistir a la reunión conjunta de las comisiones que presiden.

Celebramos el debate legislativo que se está desarrollando en ese

Honorable Congreso de la Nación, dado que la sanción de una ley de publicidad oficial
resulta impostergable para avanzar en la promoción de la libertad de expresión en el país.

Esperamos que nuestros argumentos sean útiles y contribuyan al debate

legislativo que se está llevando a cabo en este momento.

Saludamos a ustedes muy atentamente,

Álvaro Herrero Eleonora Rabinovich

Director Ejecutivo Directora Área de Libertad de Expresión
ADC ADC

1
1. INTRODUCCIÓN

Desde el año 2004, la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) ha venido
realizando un trabajo de documentación sobre la utilización de la publicidad oficial y su
impacto en la libertad de expresión, a nivel regional, nacional y local1. A través de nuestros
informes, hemos destacado que la publicidad oficial suele ser utilizada con poca
transparencia y excesiva discrecionalidad por parte de funcionarios de gobierno de todos los
niveles, derivando en muchas ocasiones en el uso de la pauta como instrumento de premio o
castigo en función de las líneas editoriales de los medios de comunicación.

Utilizar la pauta del Estado para premiar medios afines o castigar a los críticos
constituye una práctica que viola normas internacionales de derechos humanos. En su
artículo 13, inciso 3, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante
“la Convención”) prohíbe específicamente la restricción de la libertad de expresión “por vías
o medios indirectos”. Del mismo modo, la Declaración de Principios sobre Libertad de
Expresión establece en su principio 13 que “la asignación arbitraria y discriminatoria de
publicidad oficial (…) con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los
comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas
informativas, atentan contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos
por la ley”.2

En el año 2003 la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la

Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la Organización de Estados
Americanos (OEA) incluyó en su Informe Anual un primer relevamiento de la utilización
abusiva de la pauta. Allí concluyó que “la obstrucción indirecta a través de la publicidad
oficial actúa como un fuerte disuasivo de la libertad de expresión”.3 En sucesivos
informes, la Relatoría Especial continuó alertando acerca de la importancia que merece este
tema para la protección de la libertad de expresión en la región. “La publicidad—entre ésta la
publicidad estatal—representa una fuente de ingresos muy relevante para la viabilidad o
desarrollo de los medios de comunicación (…) Es por ello esencial asegurar que la pauta
oficial no sea utilizada como instrumento de castigo a medios de comunicación

1
Ver, entre otras publicaciones, “Una censura sutil. Abuso de publicidad oficial y otras formas de censura
indirecta en la Argentina” (2005), “El precio del silencio. Abuso de publicidad oficial y otras formas de
censura indirecta en América Latina” (2008), “La publicidad oficial del Poder Ejecutivo Nacional”
(informes de los años 2006, 2007 y 2008), “Publicidad oficial en Jujuy” (2008). Disponibles en
www.censuraindirecta.org.ar y en www.adc.org.ar
2
Del mismo modo, la Declaración de Chapultepec (adoptada por la conferencia hemisférica sobre libertad
de expresión celebrada en México, D.F. el 11 de marzo de 1994) establece en el Principio 7 explícitamente
que: “Las políticas arancelarias y cambiarias, las licencias para la importación de papel o equipo
periodístico, el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión y la concesión o supresión de publicidad
estatal, no deben aplicarse para premiar o castigar a medios o periodistas”. Aunque no es jurídicamente
vinculante, la Declaración es una manifestación de voluntad y apoyo de numerosos dirigentes a la defensa
del derecho a la libertad de expresión.
3
CIDH Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión,
párr.13.

2
independientes o críticos con el gobierno, o como subsidio encubierto que beneficie, directa
o indirectamente, a los medios de comunicación afines o condescendientes con las
autoridades”4, sostuvo. En sus pronunciamientos, la Relatoría ha remarcado la necesidad de
contar con reglas adecuadas para regular la materia.5

También los Relatores Especiales de la Organización de las Naciones Unidas

(ONU), la OEA y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa
(OSCE) alertaron sobre este fenómeno a nivel mundial a través de sus declaraciones
conjuntas, en las que afirmaron que “los gobiernos y los órganos públicos nunca deben
abusar de su custodia de las finanzas públicas para tratar de influir en el contenido de la
información de los medios de prensa”6. Y que, “[d]ebe considerarse ilícita la asignación y el
cobro por parte de los medios de comunicación de publicidad oficial según criterios
discriminatorios basados en la opinión política u otras razones similares”7.

En nuestro país, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó un importante

precedente en la materia al fallar en el caso del diario Río Negro, donde sostuvo que el Estado
no puede “manipular la publicidad, dándola o retirándola a algunos medios en base a
criterios discriminatorios”.

En efecto, la ausencia de un marco normativo que otorgue equidad,

transparencia y control a los fondos públicos destinados a publicidad reglas promueve
decisiones arbitrarias y facilita un uso excesivamente discrecional de la pauta oficial. 8 Una
regulación democrática de la publicidad oficial debe impedir su utilización para castigar
o premiar a los medios de acuerdo a sus líneas editoriales, o por razones políticas o de
afinidad personal, y garantizar asimismo un ámbito de diversidad y pluralismo informativo.
Garantizar la diversidad de voces implica no discriminar a los medios críticos del gobierno o
beneficiar a los afines. Y también evitar que la pauta se concentre indebidamente en pocos
medios o tipos de medios.

4
CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de
Expresión. Capítulo IV, párr. 77.
5
“Estas posibles violaciones indirectas son promovidas por la falta de disposiciones legales que ofrezcan
recursos adecuados frente a la asignación discriminatoria de publicidad oficial, pues este vacío legal da
lugar a un poder discrecional excesivo por parte de las autoridades”, señaló la Relatoría. Ver CIDH Informe
Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión. Capítulo V, párr.
86.
6
Declaración Conjunta de 2002 sobre “Libertad de expresión y administración de justicia,
Comercialización y libertad de expresión, y Difamación penal”. Disponible en
http://www.cidh.org/RELATORIA/showarticle.asp?artID=87&lID=2
7
“Declaración Conjunta sobre diversidad en la radiodifusión” de 200.7 Disponible en
http://www.cidh.org/RELATORIA/showarticle.asp?artID=719&lID=2
8
La ADC ha venido sosteniendo que es fundamental la elaboración de un marco normativo sólido que
regule la producción, asignación, contratación y control de la pauta del Estado. Con ese objetivo, en el año
2006, la ADC elaboró un documento de “Principios básicos para la regulación de la publicidad oficial”,
que sienta las bases generales que, a juicio de la organización, debería seguir una regulación sobre la
materia, desde el punto de vista de la defensa y promoción de la libertad de expresión. Ese documento fue
el producto de consultas y reuniones de trabajo con expertos de diferentes disciplinas.

3
 En este sentido, consideramos que constituye un paso adelante que el Congreso
de la Nación inicie el tratamiento de proyectos de regulación de pauta oficial, y
creemos que resulta necesario enriquecer el debate con la opinión de distintos sectores
(profesionales en materia de publicidad, medios de comunicación de diversas magnitudes y
sectores, periodistas, funcionarios, organizaciones no gubernamentales, expertos en
contrataciones públicas, etc.). Esperamos que dicho proceso de por resultado la sanción de
un marco normativo respetuoso de los estándares internacionales en materia de libertad de
expresión y transparencia.

Por otro lado, consideramos que el debate llevado a cabo en el Congreso Nacional
debería replicarse a nivel provincial y municipal, donde el impacto negativo de la
utilización discrecional de la pauta se potencia debido a la dependencia de recursos oficiales
que tienen muchos medios de comunicación locales.9 Vale la pena mencionar que el juego
de presiones a través de la pauta también se multiplica frente a la actual precarización
laboral de los periodistas y el sistema de “loteo” de medios, a través del cual muchos
periodistas negocian directamente los anuncios para sus programas de cable o radio10.

Una ley que regule la distribución de publicidad oficial resulta impostergable para
avanzar en la promoción de la libertad de expresión en el país, en línea con otras reformas
normativas importantes llevadas a cabo por este Congreso, como la despenalización de las
calumnias e injurias para cuestiones de interés público y la Ley de Servicios de Comunicación
Audiovisual. Una regulación sobre el tema necesariamente debe estar acompañada de la
sanción de una ley nacional de acceso a la información pública y debe complementarse con
una discusión sobre las políticas públicas necesarias para asegurar la diversidad y el
pluralismo informativo.

En los puntos siguientes mencionaremos brevemente los pronunciamientos de la

Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH y la Corte Suprema argentina
en materia de regulación de publicidad oficial. También haremos un breve repaso sobre el
estado de las discusiones y el impulso a reformas legales en varios países de la región.
Finalmente, expondremos una serie de estándares que consideramos debe tener una
legislación que garantice equidad y transparencia y reduzca la discrecionalidad en el manejo
de la publicidad oficial, desde el punto de vista de la defensa de la libertad de expresión.

Esperamos que estos aportes contribuyan a la redacción del mejor proyecto de ley
posible.

9
Ver “Una Censura Sutil. Abuso de publicidad oficial y tras restricciones a la libertad de expresión en
Argentina” (2005) y “El precio del silencio. Abuso de publicidad oficial y otras formas de censura indirecta
en América Latina” (2008) y “Publicidad oficial en Jujuy” (2008), disponibles en
www.censuraindirecta.org.ar. Ver también las conclusiones de la Reunión de Corresponsales del Monitoreo
de Liberta de Expresión del Foro de Periodismo Argentino (FOPEA), disponible en
http://www.fopea.org/Actividades_y_Programas/Libertad_de_expresion/Reunion_de_corresponsales_del_
Monitoreo_de_la_Libertad_de_Expresion
10
La ADC trató el fenómeno de los llamados “periodistas empresarios” y los problemas que puede traer
para la independencia y calidad periodística. Ver “El Precio del Silencio”, página 59.

4
2. NECESIDAD DE REGULACIÓN DE LA PUBLICIDAD OFICIAL

La falta de reglas adecuadas para la contratación de la pauta estatal favorece su uso

excesivamente discrecional y arbitrario. En nuestro país, el aumento exponencial de fondos
dedicados a publicidad oficial registrado en los últimos años –tanto a nivel local como
nacional- hace aún más necesario dotar de un marco regulatorio adecuado a su distribución.

Cómo dijéramos anteriormente, la necesidad de contar con reglas claras,

transparentes y no discriminatorias ha sido expuesta en sucesivos informes por el organismo
del sistema interamericano encargado de supervisar la libertad de expresión.

La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión señaló que la mayoría de los

sujetos obligados por la Convención carecen de legislación específica en materia de
publicidad oficial, situación que puede “crear riesgos de una facultad discrecional excesiva en
los órganos que toman las decisiones, que pueda dar lugar a asignaciones discriminatorias de
la publicidad oficial.”11 Para la Relatoría, “la insuficiente precisión de las leyes y las facultades
inaceptablemente discrecionales constituyen violaciones a la libertad de expresión. Es, en
efecto, cuando las leyes vinculadas a la asignación de publicidad oficial no son claras o dejan
las decisiones a la discreción de funcionarios públicos, que existe un marco legal contrario a
la libertad de expresión”.12

La Relatoría ha precisado que son necesarias normas específicas que establezcan

“criterios claros, transparentes, objetivos y no discriminatorios para la determinación
de la publicidad oficial”.13 De acuerdo a la Relatoría, “los Estados deberían decidir qué
comunican y dónde comunican sus mensajes a la sociedad, en función de criterios objetivos
vinculados con la mejor manera de transmitir esa información de forma más eficaz, y
con absoluta independencia del contenido informativo o editorial del medio que
deban contratar para tales efectos”14.

Principios similares fueron adoptados por la Corte Suprema de Justicia de la

Nación al fallar en el caso del diario Río Negro.15 La Corte condenó a Neuquén por el retiro
de publicidad oficial del Río Negro luego de que ese periódico publicara artículos críticos del
gobierno, y ordenó que presentara un esquema de distribución de pauta que no sea
discriminatorio, esto es, que sea neutral “en relación con los puntos de vista del medio”.
Siguiendo los lineamientos de la Relatoría, la Corte sentó un criterio muy importante: los

11
CIDH Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión.
Capítulo V, párr. 56
12
CIDH Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión.
Capítulo V párr. 23.
13
Informe Anual 2009 de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
14
CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de
Expresión. Capítulo IV, párr. 77.
15
CSJN, “Editorial Río Negro SA c/ provincia de Neuquén s/acción de amparo”, Sentencia del 5 de
septiembre de 2007.

5
medios no tienen un “derecho intrínseco” a recibir pauta, pero no pueden verse privados de
ella por su línea editorial.

Por otro lado, discusiones sobre regulación de la publicidad oficial tienen lugar en
varios países de la región, donde se ha tomado conciencia del grave problema que puede
representar la manipulación de estos fondos públicos para la libertad de expresión. Con
avances y retrocesos, activistas y funcionarios han comenzado a impulsar la sanción de
normas específicas sobre la materia.

En Chile, la Cámara de Diputados creó una Comisión Especial Investigadora sobre

Avisaje del Estado que analizó las normas y prácticas sobre contratación de pauta oficial y
emitió un informe donde recomienda la sanción de un marco legal especial para la regulación
de la pauta estatal. 16 En dicho informe, la Comisión sostiene que resulta imperiosa una
normativa específica que incluya, entre otros puntos, una definición clara y precisa de
publicidad oficial; criterios claros y preestablecidos para la asignación; transparencia en la
información relativa al gasto; realización de estudios permanentes sobre circulación, lectoría
y demás; una planificación al menos anual en la materia. “La concentración del avisaje estatal
en pocos medios de comunicación social y la excesiva arbitrariedad en su gasto es un
obstáculo para hacer efectivas las garantías” de libertad de expresión y acceso a la
información, agregó el estudio de la Comisión.

En Uruguay, el gobierno nacional anunció recientemente la elaboración de un

borrador de proyecto que recoge recomendaciones de la sociedad civil. El año pasado, un
proyecto de ley elaborado por organizaciones no gubernamentales fue presentado con el
apoyo de legisladores oficialistas y de la oposición.17 Perú sancionó una ley de publicidad en
2006 que no ha sido aún reglamentada pero es un indicio de la preocupación que existe
sobre el tema. En Colombia, algunas alcaldías y gobernaciones comenzaron a implementar
regulaciones en el marco de los llamados “Pactos por la transparencia” suscriptos entre
gobernantes y el Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción.18

En México, la Comisión Nacional de Derechos Humanos se expresó en dos casos

donde se cuestionaba el retiro de pauta publicitaria de medios de comunicación -la revista
Contralínea y los diarios AM y Al Día- en represalia por su línea editorial. En un caso, la
entidad involucrada era la empresa Pétroleos Mexicanos (Pemex) y, en el otro, el gobierno
estadual de Guanuajato. En sus dos recomendaciones19, la Comisión consideró que la
suspensión de publicidad oficial como consecuencia de la línea editorial de los medios viola
la libertad de expresión. Y enfatizó que “la falta de procedimientos y criterios claros,
objetivos, transparentes y no discriminatorios (…) para la distribución de publicidad oficial,
deja abierta la posibilidad de incurrir en prácticas discrecionales para la asignación de
recursos públicos con objeto de premiar o castigar a los medios según su línea editorial”, lo

16
Ver www.camara.cl/comis/doc.aspx?prmSES=8619.
17
Información sobre el tema en el sitio del Grupo de Medios y Sociedad:
http://grupomediosysociedad.blogspot.com
18
Información en el sitio de la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP): http://www.flip.org.co
19
Recomendación 57/2009 del 14 de septiembre de 2009 y Recomendación 60/2009 del 29 de septiembre
de 2009.

6
cual, agregó, afecta el pluralismo informativo y el debate público, “elementos ambos
esenciales de una sociedad democrática”.

Vale la pena hacer un breve repaso por el estado de la cuestión en nuestro país,
donde distintas iniciativas implican un reconocimiento acerca de la necesidad de efectuar
reformas legales, aunque existen aún dificultades políticas para concretar los cambios
necesarios.

Hace dos años, Tierra del Fuego se convirtió en la primera provincia en aprobar un
decreto regulatorio sobre el tema20. Sin embargo, la implementación de la norma fue
sumamente problemática y recibió la embestida de los propios medios de comunicación.21 A
fines de 2008, Río Negro sancionó una ley que sigue sin ser reglamentada.22 En Entre Ríos,
la reforma constitucional de 2008 incorporó un artículo específico23 sobre publicidad oficial,
con pautas generales que debían ser reglamentadas en un plazo no mayor a un año, cosa que
aún no sucedió. En Chaco, se prohibió la inclusión en los avisos oficiales de “nombres,
símbolos o imágenes que supongan promoción personal de las autoridades o funcionarios
públicos”, un pequeño paso en la dirección correcta. Dicha norma fue primero vetada por el
Ejecutivo local y luego ratificada por la Legislatura. 24

En la Ciudad de Buenos Aires, a principios de este año el Jefe de Gobierno vetó

parcialmente la ley sobre publicidad oficial que la Legislatura había aprobado en diciembre
de 2009.25 Si bien la norma adolecía de serias falencias, en particular por la ausencia de
criterios de asignación, proponía algunos avances en relación con la transparencia en el
manejo de los fondos y prohibía el uso propagandístico de la pauta estatal. El veto parcial
recayó precisamente sobre dichos artículos, vaciando de contenido a la ley.

Finalmente, a nivel nacional, la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual

incorporó algunas menciones sobre el tema: la publicación por parte de los licenciatarios y
autorizados de los montos de publicidad oficial que reciben –una interesante disposición
relacionada con la transparencia exigida a medios de comunicación-, y la exigencia de
distribuir pauta de acuerdo a criterios de equidad y razonabilidad y a los “objetivos
comunicacionales del mensaje”.

20
Decreto 183/08, modificado por los decretos 846/08 y 873/09.
21
Ver por ejemplo “Una oportunidad perdida” en Anuario Nº1 de FOPEA, noviembre de 2009.
22
Ley 4391. La norma prevé que la adjudicación de la publicidad oficial se regirá por los principios de
interés general, veracidad, libre acceso a la información, transparencia, razonabilidad, acceso equitativo y
pluralista a las oportunidades de expresión, austeridad en la administración del gasto público y publicidad
de los actos de gobierno. Entre otras tareas, esta oficina deberá realizar, al menos una vez al año, una
encuesta de medios y programación en el territorio provincial. También crea un Registro Provincial de
Medios, y una regla de transparencia según la cual la Secretaría de Comunicación publicará mensualmente
el listado de contratos publicitarios celebrados. Por último, establece una veda publicitaria desde 30 días
antes de las elecciones, y prohíbe el uso de la pauta oficial para promover intereses partidarios y para
premiar o castigar a los medios de comunicación por el contenido de sus publicaciones. Como principal
falencia, la norma no establece procedimientos ni reglas claras para distribuir la pauta.
23
Artículo 14º.
24
Ley 6.137, que modificó la ley 5.428 de Ética y Transparencia en la Función Pública de Chaco.
25
Ley 3391, vetada parcialmente mediante el decreto 122/10.

7
3. ESTÁNDARES DE REGULACIÓN

Una regulación sobre publicidad oficial no es tarea sencilla, y para su exitosa

implementación requiere de la modificación de ciertas prácticas por parte de funcionarios,
medios de comunicación y periodistas. Sin embargo, es un paso muy importante para
acotar el margen de discrecionalidad y brindar un marco de transparencia y control.

Sobre la base de los problemas detectados en nuestro país, experiencias de derecho

comparado, y estándares internacionales en materia de libertad de expresión y transparencia,
la ADC propone algunos principios rectores para guiar una regulación en la materia:

1- Definición de publicidad oficial

Una ley que regule la forma en que se distribuye la publicidad oficial debe definir claramente
qué se entiende por pauta. Una definición simple y posible es la que sostiene que: es
publicidad oficial todo anuncio o espacio contratado por los organismos
comprendidos en la normativa en cualquier medio de comunicación, en cualquier
soporte.

2- Ámbito de aplicación

Es necesario que la norma defina claramente su ámbito de aplicación, preferentemente

mediante la inserción de un artículo que expresamente así lo establezca, y que debe ser lo
más amplio y preciso posible. La ley debería ser realmente abarcativa, y comprender no sólo
al Poder Ejecutivo y organismos centralizados y descentralizados, sino también a todos los
entes autárquicos y empresas y sociedades con participación estatal26 y, en general y
cualquier persona jurídica que publicite con dineros provenientes del erario público. Los
demás poderes del Estado -Legislativo y Judicial- también deberían estar incluidos en una
regulación de la pauta oficial.

3- Objetivo de utilidad pública

La publicidad oficial es necesaria y puede tener una función muy positiva como canal de
comunicación entre el Estado y la población. La publicidad oficial se funda en el principio
republicano de publicidad de los actos de gobierno y debe servir para garantizar el derecho a
la información de la población. Como sostuvo la Relatoría para la Libertad de Expresión,
“el uso de los medios de comunicación para trasmitir información es una herramienta

26
A las empresas públicas que compitan en el mercado privado puede aplicárseles excepciones respecto de
ciertas obligaciones de transparencia, siempre y cuando se demuestre que revelar los datos exigidos tendría
un impacto negativo en su situación de mercado. Del mismo modo, las empresas estatales que compiten en
el mercado podrían estar exceptuadas de la prohibición de efectuar propaganda de sus productos y
servicios.

8
importante y útil para los Estados”.27 Por esa razón las campañas publicitarias promovidas
con dineros del erario público deben desarrollarse exclusivamente cuando concurran
razones de interés público.

Una ley de publicidad oficial debería establecer claramente que sólo se podrán promover o
contratar campañas y avisos de publicidad oficial que tengan por finalidad difundir y
promover el ejercicio de derechos y obligaciones del Estado y la ciudadanía; difundir y
comunicar actos de gobierno, programas, iniciativas, servicios y, en general, comunicar
actuaciones públicas o informaciones de genuina relevancia e interés social.28

Siguiendo con este principio de utilidad pública, la información que transmitan los avisos
oficiales debe ser clara y relevante para el público. Los avisos deberían incluir una frase
claramente perceptible que indique que el espacio publicitario es pagado con fondos
gubernamentales, e indicar el organismo contratante.

La ley debería prohibir las publicidades que contengan mensajes discriminatorios, que
provoquen el descrédito de una persona física o jurídica y aquellas que contengan
información que sea engañosa.

4- Prohibición de uso propagandístico de la pauta

Los fondos públicos destinados a publicidad no deben ser utilizados como propaganda
encubierta a favor del gobierno, un partido político o un funcionario público. La mayoría
de las regulaciones comparadas tiene, de algún modo, prevenciones para que la publicidad

27
CIDH Informe Anual 2003. Volumen III: Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión.
Capítulo V, párr. 3.
28
En España, la ley 29/2005 de Publicidad y Comunicación Institucional específicamente establece que:
"1. Sólo se podrán promover o contratar campañas institucionales de publicidad y de comunicación cuando
tengan alguno de los siguientes objetivos: Promover la difusión y conocimiento de los valores y principios
constitucionales; Informar a los ciudadanos de sus derechos y obligaciones legales, de aspectos relevantes
del funcionamiento de las instituciones públicas y de las condiciones de acceso y uso de los espacios y
servicios públicos; Informar a los ciudadanos sobre la existencia de procesos electorales y consultas
populares; Difundir el contenido de aquellas disposiciones jurídicas que, por su novedad y repercusión
social, requieran medidas complementarias para su conocimiento general; Difundir ofertas de empleo
público que por su importancia e interés así lo aconsejen; Advertir de la adopción de medidas de orden o
seguridad públicas cuando afecten a una pluralidad de destinatarios; Anunciar medidas preventivas de
riesgos o que contribuyan a la eliminación de daños de cualquier naturaleza para la salud de las personas o
el patrimonio natural; Apoyar a sectores económicos españoles en el exterior, promover la
comercialización de productos españoles y atraer inversiones extranjeras; Difundir las lenguas y el
patrimonio histórico y natural de España; Comunicar programas y actuaciones públicas de relevancia e
interés social.
2. Las campañas institucionales de publicidad y de comunicación se desarrollarán exclusivamente cuando
concurran razones de interés público y en el ejercicio de competencias propias.
3. Las campañas institucionales contribuirán a fomentar la igualdad entre hombres y mujeres y respetarán
la diversidad social y cultural presente en la sociedad.
4. Las campañas institucionales se ajustarán siempre a las exigencias derivadas de los principios de interés
general, lealtad institucional, veracidad, transparencia, eficacia, responsabilidad, eficiencia y austeridad en
el gasto."

9
estatal no sea utilizada como propaganda encubierta.29 También algunos ejemplos de nuestro
país han apuntado en este mismo sentido.30

En primer lugar, la ley debería prohibir las publicidades que contengan la imagen o voz de
funcionarios públicos o que tengan como finalidad ensalzar los logros de gestión.
Una excepción a esta prohibición tiene que ver con las empresas del Estado que compiten en
el mercado con productos y servicios que deben promocionar. En estos casos la lógica
publicitaria es diferente: los avisos pueden legítimamente aspirar a posicionar la imagen de la
empresa en el público.

En segundo lugar, los avisos oficiales no deben inducir a confusión con los símbolos,
ideas o imágenes empleadas por cualquier partido político u organización social, y
deberían identificarse como tales, con mención expresa del organismo promotor o
contratante.31

5- Limitaciones de uso en período electoral

En períodos de campañas electorales los avisos gubernamentales suelen ser usados con fines
de propaganda partidaria. Para evitarlo, es conveniente que se dispongan mecanismos que
impidan el uso propagandístico de la publicidad oficial.

29
Por ejemplo, la Política de Comunicaciones del Gobierno de Canadá (Communications Policy of the
Government of Canada; prohíbe contratar publicidad oficial “en apoyo de un partido político”. En la
provincia de Ontario, Canadá, la ley establece que los avisos del gobierno no deben tener como propósito
“crear una imagen positiva del partido gobernante o generar una impresión negativa de una persona o
entidad crítica del gobierno” (Government Advertising Act, 2004); En España, la ley 29/2005 de Publicidad
y Comunicación Institucional específicamente prohíbe contratar campañas “que tengan como finalidad
destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados” por el gobierno. En la región, Perú, a través del
artículo 5 de la ley 28.874, sancionada en el año 2006 y aún no reglamentada, prohíbe que se contrate
publicidad oficial “en beneficio de un candidato a cargo de elección popular o partido político alguno”, o
bien que aparezcan funcionarios públicos de los organismos contratantes en los avisos oficiales
30
Por ejemplo, en la Provincia del Chaco se dio una pequeña reforma legal, implementada a través de la
Ley 6.137, que incluyó un nuevo inciso en la Ley 5.428 de Ética y Transparencia en la Función Pública de
la Provincia de Chaco. A través de esta modificación legal se estableció una prohibición que busca evitar
que la pauta oficial sea utilizada con fines propagandísticos. Específicamente, la norma establece: “La
publicidad de los actos, programas, obras, servicios y campañas de los órganos públicos, deberá tener
carácter educativo, informativo y de orientación social, no pudiendo constar en ella nombres, símbolos o
imágenes que supongan promoción personal de las autoridades o funcionarios públicos.”
31
En España, por ejemplo, el Art. 4 de la ley 29/2005 de Publicidad y Comunicación Institucional prohíbe
las campañas publicitarias en las que no se identifica claramente el sujeto emisor de la misma, de modo que
resulta obligatoria la “mención expresa de la Administración o entidad promotora contratante”.
Consecuentemente, en el segundo párrafo del mismo artículo se establece la prohibición de utilizar
“símbolos, ideas, expresiones, diseños o imágenes empleadas por cualquier formación política u
organización social”. La ley 3391 sancionada por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires en
diciembre de 2009 incorporó la prohibición de incluir “el nombre, voz, imagen o cualquier elemento
identificable con funcionarios del sector público de la Ciudad” o “frases, símbolos, logos y cualquier otro
elemento identificable o que induzca a confusión con partidos o agrupaciones políticas”. Dicho artículo fue
desafortunadamente vetado por el gobierno porteño mediante Decreto 122/10.

10
Una opción –establecida en leyes de varios países– es fijar normas que regulen la
suspensión de la publicidad por un tiempo razonable durante las campañas políticas
y los comicios, salvo en casos en los que exista un deber legal de informar o situaciones de
clara necesidad o emergencia.32 Las situaciones de excepción deben estar bien definidas para
evitar posibles abusos de esta cláusula restrictiva. La duración de esta suspensión debe
evaluarse con sumo cuidado, ponderando las necesidades propias de la gestión y el objetivo
que persigue esta medida.

6- Planificación

La decisión de otorgar fondos públicos para publicidad oficial debe tomarse de modo
transparente, justificado y que permita el control público. En Argentina, esto no ha venido
ocurriendo y se han producido grandes aumentos de los presupuestos y gastos referidos a
publicidad oficial –tanto a nivel nacional como local- sin ninguna explicación formal.

La pauta, como principio general, debe estar justificada –formal y expresamente– en la

existencia de campañas publicitarias que respondan a necesidades concretas y reales
de comunicación.

La norma debería exigir que los gobiernos realicen una adecuada planificación
presupuestaria para las campañas publicitarias que prevén para el año y establecer su
procedimiento, sin perjuicio de las situaciones imprevistas o de emergencia. Pueden
implementarse planificaciones periódicas (semestrales o trimestrales, por ejemplo), que
permitan ir adecuando la publicidad a las necesidades coyunturales, pero deberían fijarse
períodos claros para lograr una planificación uniforme, como sucede en otros países. 33

32
En Canadá, por ejemplo, rige la suspensión de toda la publicidad oficial durante las elecciones generales,
desde la convocatoria a los comicios hasta la asunción del nuevo gobierno. Sólo se permite en los casos en
que existan obligaciones legales de informar, peligros a la salud pública, seguridad o medio ambiente, o
cuando se trate de publicaciones de avisos de empleos (Ver Communications Policy of the Government of
Canada). En España, la ley 29/2005 de Publicidad y Comunicación Institucional prohíbe la realización de
campañas entre el llamado a elecciones y el mismo día de la votación, con excepción de las campañas
relacionadas “con la información a los ciudadanos sobre la inscripción en las listas del censo electoral” o
“las que puedan resultar imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto
desenvolvimiento de los servicios públicos”. La ley 3391 sancionada por la Legislatura de la Ciudad de
Buenos Aires en diciembre de 2009 incorporó limitaciones para la emisión de publicidad oficial durante los
30 días anteriores a la fecha fijada para elecciones de autoridades locales, con varias excepciones para
casos de necesidad y urgencia. Dicho artículo fue desafortunadamente vetado por el gobierno porteño
mediante Decreto 122/10.
33
En Canadá, por ejemplo, cada institución y agencia gubernamental presenta dos planes, en junio y en
diciembre. Estos deben ser sometidos primero al Privy Council Office (una suerte de secretaría no
partidaria que asiste al Primer Ministro y a los departamentos de gobierno en diferentes cuestiones técnicas
y estratégicas) y aprobados por el Gabinete, para luego elevarse al Treasury Board para la obtención de
fondos. En España, la ley 29/2005 de Publicidad y Comunicación Institucional prevé la elaboración de un
plan anual de publicidad y comunicación, a partir de las propuestas recibidas de todos los ministerios. En
dicho plan deben especificarse “el objetivo de cada campaña, el costo previsible, el período de ejecución,
las herramientas de comunicación utilizadas, el sentido de los mensajes, sus destinatarios y los organismos
y entidades afectadas”.

11
7- Transparencia

Todos los individuos tienen derecho a conocer los gastos efectuados en publicidad oficial,
que se financian con fondos públicos. Como sostuvo la Relatoría Especial para la Libertad
de Expresión, “la transparencia es un elemento imperiosamente necesario. Deben divulgarse
públicamente los criterios que utilicen quienes toman las decisiones a nivel de gobierno para
distribuir la publicidad del Estado. La asignación real de publicidad y la suma total del gasto
en esta esfera deben ser también objeto de divulgación pública, para garantizar la justicia y el
respeto a la libertad de expresión”.34

Garantizando el cumplimiento del estándar de “transparencia activa” – que establece la

obligación de un Estado de publicar, en forma dinámica, toda una gama de información de
interés público35- una ley de publicidad oficial debe establecer mecanismos que promuevan la
difusión proactiva de información sobre pauta y que garanticen el fácil acceso a estos
datos por parte del público en general.

Esta información debería incluir: 1) los presupuestos aprobados de publicidad y las

modificaciones que se efectúen a lo largo del año; 2) los gastos efectuados en publicidad
(incluyendo organismo contratante, los medios de comunicación que reciben publicidad, los
criterios de asignación en cada caso, información sobre los contratos realizados, etc.)36, y 3)
información precisa sobre las campañas publicitarias efectuadas con fondos públicos
(incluyendo los objetivos, el plan de distribución entre medios, etc.). Toda la información
debería estar presentada en forma clara, de modo que sea fácilmente entendible por el
público en general.

34
CIDH. Informe Anual 2003. Capítulo V: Violaciones indirectas a la libertad de expresión: Asignación
discriminatoria de la publicidad oficial, párr. 89.
35
Ver la Declaración Conjunta del Relator Especial de las Naciones Unidas para la Libertad de Opinión y
Expresión, el Representante de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa para la
Libertad de Medios de Comunicación y el Relator Especial de la Organización de Estados Americanos para
la Libertad de Expresión, 2004. Esto ha sido también expresado por el Comité Jurídico Interamericano en
sus “Principios sobre el Derecho de Acceso a la Información” dónde se estableciera que “los órganos
públicos deben difundir información sobre sus funciones y actividades –incluyendo su política,
oportunidades de consultas, actividades que afectan al público, presupuestos, subsidios, beneficios y
contratos- de forma rutinaria y proactiva, aún en la ausencia de una petición específica, y de manera que
asegure que la información sea accesible y comprensible” (Comité Jurídico Interamericano, Principios
sobre el Derecho de Acceso a la Información, OEA/Ser.Q. CJI/RES. 147 (LXXIII-O/08), 7 de agosto 2008,
principio 4). La legislación comparada más reciente recepta esta exigencia y prevé en su articulado la
obligación de parte de todo organismo o ente del Estado de difundir de oficio determinada información que
se entiende sustantiva para mejorar la transparencia y la publicidad de los actos de gobierno. Ver
“Estándares mínimos para una ley de acceso a la información pública 2010” elaborado por una serie de
organizaciones no gubernamentales argentinas, disponible en : http://saberesunderecho.org/marcolegal.html
36
En Canadá esta información se incluye en el “Informe Anual”, un exhaustivo documento que contiene
detalles sobre gastos por organismo, gastos por tipo de medio, proveedores contratados y datos precisos
sobre cada campaña importante, entre otros. En España, la ley 29/2005 exige la elaboración de un informe
anual en el que se incluyen las campañas, su importe, los adjudicatarios de los contratos celebrados y los
planes de medios correspondientes. En Canadá, además, como parte de una serie de reformas introducidas
para incrementar la transparencia en esta materia, el gobierno estableció que todos los contratos de
publicidad sean publicados en el sitio web del organismo que maneja las compras públicas, y que todos los
contratos mayores a cierto monto también sean publicados en los sitios de los organismos correspondientes.

12
8- Criterios de asignación y pluralismo informativo

Para reducir la discrecionalidad y evitar decisiones arbitrarias, la asignación de publicidad

oficial en los diferentes medios de comunicación debe responder a criterios
preestablecidos, claros y transparentes, que sean neutrales desde el punto de vista de
la línea editorial del medio. En otras palabras: la distribución de la pauta no puede
utilizarse de modo discriminatorio, a fin de recompensar o castigar a los medios en función
del contenido de sus expresiones. Estos principios rigen el sistema interamericano de
derechos humanos y han sido también expuestos por nuestra Corte Suprema al fallar en el
caso Río Negro.

La definición de los criterios que deben regir la distribución de la pauta oficial es, sin duda,
un tema complejo. Desde la ADC consideramos que dichos criterios deben tener en cuenta
en primer término la efectividad del mensaje –teniendo en cuenta el principio de utilidad
pública de la pauta- la razonabilidad en el uso de los fondos públicos, y la necesidad de
evitar que la publicidad oficial se concentre injustamente en pocos medios o tipos de medios,
de modo de cumplir con la obligación estatal de fomentar un sistema de medios de
comunicación plural y diverso. Esos criterios sigue por ejemplo la Ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual, que en su artículo 76 in fine sostiene que: “Para la inversión
publicitaria oficial el Estado deberá contemplar criterios de equidad y razonabilidad en la
distribución de la misma, atendiendo los objetivos comunicacionales del mensaje en cuestión.”

Cómo sostuvo la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, “los Estados deberían
decidir qué comunican y dónde comunican sus mensajes a la sociedad, en función de
criterios objetivos vinculados con la mejor manera de transmitir esa información de
forma más eficaz, y con absoluta independencia del contenido informativo o editorial
del medio que deban contratar para tales efectos”37.

Teniendo en cuenta esos principios, la ADC considera que la asignación de pauta debería
incluir y evaluar distintos factores tales como: 1) el perfil del medio y el público al que va
destinada la campaña, que es el criterio fundamental; 2) la circulación para los medios
gráficos o audiencia en el caso de los audiovisuales (usando datos de circulación confiables e
independientes); 3) las tarifas de los medios (que no debería ser superior al de los
anunciantes privados); y 4) medidas que garanticen la distribución de pauta entre la mayor
cantidad de medios y tipos de medios posibles.

La ponderación de los diferentes criterios y su importancia relativa debe estar fijada en la

norma. En todos los casos, al momento de adjudicar un contrato de publicidad, los criterios
y su forma de evaluación deben aparecer claramente expuestos y fundados.

37
CIDH. Informe Anual 2008. Volumen II: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de
Expresión. Capítulo IV, párr. 77.

13
Por otro lado, una regulación de la publicidad oficial debería garantizar el respeto a la
diversidad y al pluralismo informativo, lo cual plantea la necesidad de fomentar la
distribución de avisos entre una amplia variedad de medios y tipos de medios.

Como dijimos anteriormente, si bien la pauta oficial no debería ser un mecanismo destinado
al sostenimiento económico de los medios de comunicación, ya que tienen objetivos
distintos, en un escenario de concentración de la propiedad de los medios y de los
anunciantes privados estos fondos son en la práctica cruciales para el desarrollo de
muchos medios. Tanto la Corte como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
han sostenido que la ausencia de pluralidad de fuentes de información y medios de
comunicación representa un serio obstáculo para el efectivo ejercicio de la libertad de
expresión.38 De acuerdo a estos estándares, entonces, los Estados deben adoptar medidas
para que los mercados en los que operan los medios de comunicación sean plurales, diversos
y no excesivamente concentrados.39

De este modo, para garantizar un ambiente plural en las comunicaciones, el Estado debería
establecer mecanismos que fomenten la diversificación de la distribución de pauta
entre múltiples medios y tipos de medios, así como la participación de medios
tradicionalmente desfavorecidos, garantizando en cada caso que se cumpla la efectividad del
mensaje. Entre los mecanismos que se pueden adoptar figuran, por ejemplo: otorgar

38
Según la Corte IDH, “son los medios de comunicación social los que sirven para materializar el ejercicio
de la libertad de expresión, de tal modo que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a los
requerimientos de esa libertad. Para ello es indispensable, inter alia, la pluralidad de medios, la prohibición
de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar (…)”. (Corte IDH. La
Colegiación Obligatoria de Periodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos).
Opinión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, párr. 34). Sobre este punto
también se ha pronunciado la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión IDH
estableciendo que: “la libertad de expresión implica además que los ciudadanos tengan la posibilidad de
acceder a diversas fuentes de información, incluyendo opiniones e ideas (…)” (Informe anual de la
Relatoría Especial para la Libertad de Expresión 2004, Capítulo V, “Violaciones indirectas a la libertad de
expresión”, párr. 18 y 20).El Principio 12 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión
elaborada por la Relatoría y aprobada por la Comisión IDH en el año 2000 tiene particular relevancia ya
que señala que: “Los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicación
deben estar sujetos a leyes antimonopólicas por cuanto conspiran contra la democracia al restringir la
pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho de la libertad de información de los
ciudadanos.”.En la misma línea se inscribe la “Declaración Conjunta Sobre Diversidad en la
Radiodifusión”, emitida en diciembre de 2007 por el Relator Especial de la Organización de Estados
Americanos (OEA) sobre Libertad de Expresión, el Relator Especial de Naciones Unidas sobre Libertad de
Opinión y de Expresión, el Representante de la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europeas
(OSCE) sobre Libertad de los Medios de Comunicación, y la Relatora Especial de la CADHP (Comisión
Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos) sobre Libertad de Expresión y Acceso a la Información,
que destaca “la importancia fundamental de la diversidad en los medios comunicación para el libre
intercambio de información e ideas en la sociedad”.
39
Conf. Corte IDH. “Kimel vs. Argentina”. Sentencia del 2 de mayo de 2008, párr. 57. “Dada la
importancia de la libertad de expresión en una sociedad democrática y la elevada responsabilidad que ello
entraña para quienes ejercen profesionalmente labores de comunicación social, el Estado no sólo debe
minimizar las restricciones a la circulación de la información sino también equilibrar, en la mayor medida
de lo posible, la participación de las distintas informaciones en el debate público, impulsando el pluralismo
informativo.”

14
preferencia a medios locales por sobre los medios nacionales para determinadas campañas,
dividir la pauta de cada campaña entre múltiples medios de comunicación; utilizar
sistemas de cuotas o pisos mínimos para determinadas categorías de medios de
comunicación (por ejemplo, medios sin fines de lucro); fijar topes máximos de pauta para
cada medio y/o grupo de medios (esto es, un límite a la cantidad de recursos públicos que se
pueden asignar al mismo medio o grupo de medios). Es importante que, en todos los casos,
las decisiones respecto de este tipo de medidas sean públicas y justificadas.

En relación a los topes máximos, la normativa debería evitar que a través del reparto de
pauta en productoras se terminen burlando los límites previstos para cada medio o grupo de
medios. En relación a los medios locales, vale la pena mencionar que la pauta oficial
nacional ha tendido a concentrarse en medios de la Ciudad de Buenos Aires, incluyendo los
llamados nacionales40.

Finalmente, una discusión sobre publicidad oficial debe necesariamente estar atada a una
debate serio y profundo sobre las políticas públicas que son necesarias para garantizar
efectivamente el pluralismo informativo, a través de ayudas indirectas o subsidios a los
medios.

Como sostuvo la Relatoría “se deberían adoptar medidas para evitar que la pauta oficial
genere una dependencia de los medios de comunicación audiovisual privados—con o sin
fines de lucro—respecto del poder público. Al respecto, es claro que la publicidad estatal
puede representar en muchos casos la única alternativa posible de financiamiento para
ciertos medios pequeños—que no aparecen como opciones comercialmente rentables para la
publicidad privada—o de los que critican a las empresas o grupos económicos poderosos41.
En estos casos, los Estados deberían asegurar fuentes de financiamiento alternativas
para fomentar la pluralidad de voces.”

La ADC insta al Congreso a considerar este tema de modo urgente dentro de la agenda de
libertad de expresión.

9- Mediciones de circulación o audiencia

En la medida en que los criterios de adjudicación precisen de mediciones, el Estado debe

garantizar: 1) la objetividad y confiabilidad de las mismas, y 2) la inclusión en las
mediciones de todos los medios que potencialmente puedan recibir publicidad
oficial.

40
De acuerdo a un análisis realizado por la ADC en 2008, un 88 por ciento de la inversión publicitaria
“directa” (esto es, la invertida directamente en medios específicos, sin pasar por intermediarios como
productoras, agencias de publicidad u otros) en el rubro de diarios, revistas, radios y canales de TV se
concentró en medios de la Ciudad de Buenos Aires y los de distribución nacional. También resalta la escasa
presencia de diarios provinciales entre la lista de los principales proveedores del Estado en el rubro Gráfica.
Ver “La publicidad oficial del PEN en 2008” (ADC) disponible en www.censuraindirecta.org.ar y
www.adc.org.ar
41
CIDH. Informe Anual 2003. Capítulo V: Violaciones indirectas a la libertad de expresión: Asignación
discriminatoria de la publicidad oficial, párr. 4.

15
En primer lugar, las mediciones deben ser realizadas por instituciones imparciales que gocen
de credibilidad. Un punto a resolver es quien soporta los costos de las mediciones (si es el
Estado, la industria, o ambos) ya que hay medios que probablemente no puedan hacer frente
a esos gastos.

En segundo lugar, un punto crucial es que las mediciones deben efectivamente incluir
datos de medios pequeños, comunitarios y provinciales, para que su utilización
como herramienta de adjudicación no se alce como una barrera indirecta a la libertad
de expresión al marginarlos del otorgamiento de publicidad oficial.

10- Registro de medios de comunicación

Todos los medios de comunicación interesados en recibir publicidad oficial deberían

inscribirse en un registro público de proveedores. Dicho registro debería contener, entre
otros, los datos que permitan identificar al medio y su/s propietario/s, que indiquen su
circulación o audiencia, su cobertura geográfica y su cotización de precios (tarifas), además
de otras cuestiones impositivas y laborales.

El registro debería ser público (y toda su información debería encontrarse on line) y

actualizarse con cierta periodicidad.

11- Control externo adecuado

Los gobiernos deben rendir cuentas al público sobre los gastos efectuados y el modo en que
son empleados los recursos destinados a publicidad oficial. Para eso es necesario que se
establezcan claros mecanismos de control externo.

En primer lugar, la Auditoría General de la Nación (AGN), debería realizar y publicar

auditorías periódicas de gastos y prácticas en la publicidad oficial. También la Defensoría del
Pueblo es una institución que podría utilizarse para llevar adelante funciones de contralor en
la utilización de la pauta, sin necesidad de crear otros organismos más allá de los ya
existentes.

Asimismo, sería recomendable que algún mecanismo de control externo evalúe los objetivos,
la necesidad y la oportunidad de las campañas publicitarias y la eficiencia en el manejo de los
fondos públicos. Por último, independientemente de los recursos administrativos y judiciales
ya existentes, es conveniente que las leyes prevean mecanismos que permitan a los actores
involucrados objetar asignaciones de publicidad oficial que consideren ilegítimas.

12- Sanciones

Las prohibiciones, reglas de transparencia y demás obligaciones positivas que la ley prevea
deberían ser acompañadas de un régimen de sanciones apropiado y consecuente con el
fin que se busca alcanzar. Las sanciones deberán ser proporcionales a la falta cometida, y

16
encontrarse debidamente tipificadas para evitar cuestionamientos posteriores relacionados al
principio de legalidad que rige la materia.

17