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Onze.

Nmero de artigos que


compem a publicao que
voc tem em mos. Escritos
por servidores pblicos, pes-
quisadores e docentes, os ar-
tigos trazem luz discusses
e tpicos essenciais sobre
gesto pblica de diversas
perspectivas. Trs so os mo-
vimentos que estruturam o li-
vro: gesto, pessoas e demo-
cracia. Pilares fundamentais
para o setor pblico cumprir
com sua misso.
egap
tpicos essenciais
sobre gesto pblica
Governador do Estado de So Paulo
Geraldo Alckmin

Secretrio de Planejamento e Gesto


Marcos Antonio Monteiro

Subsecretrio de Gesto
Luiz Antonio Pacheco

Unidade Central de Recursos Humanos


Coordenador
Ivani Maria Bassotti

1 edio | So Paulo, 2016.


Autores
Cassiana Montesio de Sousa
Elza Ftima Rosa Veloso
Evelyn Levy
Fernando Meloni de Oliveira
Gabriela Spanghero Lotta
Guilherme Siqueira de Carvalho
Gustavo Ungaro
Joel Souza Dutra
Jos Antnio Carlos
Joo Marcelo de Souza Gomes
Leonardo Nelmi Trevisan
Marcos Fernandes Gonalves da Silva
Hamilton Coimbra Carvalho
Maria Thereza Rubim C. Soares
Murilo Lemos de Lemos
Roberto Agune
Sinsio Pires Ferreira
Tarcila Peres Santos
Walter Sigollo

tpicos essenciais
sobre gesto pblica
Organizao de
Ivani Maria Bassotti
Thiago Souza Santos
Coordenao editorial Editorao eletrnica
Lilia Ramadan Verssimo de Lima Helenice Alberto
Thiago Souza Santos Juhmco Hanada

Projeto grfico e capa Normalizao bibliogrfica


Helenice Alberto Ana Cristina de Souza Leo
Thiago Souza Santos Norma Batista Nrcia
Ruth Aparecida de Oliveira
Edio de texto
Eloisa Pires Catalogao na fonte
Newton Sodr Elena Yukie Harada

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)


(Diviso de Pesquisa Documental e Biblioteca da Unidade Central de
Recursos Humanos da Secretaria de Planejamento e Gesto, SP, Brasil)

Tpicos essenciais sobre gesto pblica / organizadores Ivani Maria


Bassotti, Thiago Souza Santos; autores Cassiana Montesio de Sousa ...[et al.].
So Paulo: Unidade Central de Recursos Humanos da Secretaria de
Planejamento e Gesto, 2016.

330 p.

ISBN: 978-85-7285-155-8

1. Gesto pblica. 2. Gesto de pessoas no setor pblico. 3.Transparncia


pblica. I. Bassotti, Ivani Maria (org.). II. Santos, Thiago Souza (org.). III. So
Paulo (Estado). Secretaria de Planejamento e Gesto. Unidade Central de
Recursos Humanos.

CDD 350

Escola de Governo e Administrao Pblica


Unidade Pinheiros
Rua Alves Guimares, 429 05410-000 So Paulo-SP
Unidade Cidade Universitria
Avenida Prof. Lineu Prestes, 913 05508-000 So Paulo SP
Sumrio

Apresentao 7

u m | gesto
Polticas pblicas: novos desafios luz
das transformaes do Estado 15
Gabriela Spanghero Lotta

Desafios contemporneos gesto pblica 43


Evelyn Levy

Planejamento pblico e avaliao de polticas 69


Cassiana Montesio de Sousa; Tarcila Peres Santos
Sinsio Pires Ferreira

Meu chefe quem deveria estar aqui 117


Roberto Agune; Jos Antnio Carlos

dois | pessoas
O futuro da carreira e do emprego no setor
pblico 147
Leonardo Nelmi Trevisan ; Elza Ftima Rosa Veloso

Competncias e incompetncias: provocaes sobre a


gesto estratgica das pessoas no setor pblico 173
Murilo Lemos de Lemos

Os desafios da gesto por competncias em empresa


pblica 211
Maria Thereza Rubim C. Soares; Walter Sigollo
Desenvolvimento da liderana na administrao
pblica 231
Joel Souza Dutra

trs | democracia
Transparncia e gesto pblica: o paradigma da
cultura de transparncia 261
Fernando Meloni de Oliveira; Joo Marcelo de Souza Gomes

Participao, controle e transparncia por meio das


ouvidorias pblicas 289
Gustavo Ungaro; Guilherme Siqueira de Carvalho

Economia poltica da corrupo:


os gestores pblicos e as questes ticas 313
Marcos Fernandes Gonalves da Silva;
Hamilton Coimbra Carvalho
Apresentao
Onze. Nmero de artigos que compem a publicao que
voc tem em mos. Escritos por servidores pblicos, pesquisado-
res e docentes, os artigos trazem luz discusses e tpicos essen-
ciais sobre gesto pblica de diversas perspectivas. Trs so os
movimentos que estruturam o livro: gesto, pessoas e democra-
cia. Pilares fundamentais para o setor pblico cumprir com sua
misso, tarefa que no simples. Os desafios so do tamanho de
nosso pas.
um | gesto
Os primeiros dois captulos traam um grande panorama
da gesto pblica e apontam os principais desafios a serem en-
frentados a fim de efetivar polticas pblicas. Para tanto, essen-
cial que o planejamento governamental esteja bem estruturado e
haja monitoramento e avaliao dessas polticas, tema abordado
no terceiro artigo do livro.
E fechando a primeira seo: inovao. Com linguagem
agradvel e acessvel, os autores mostram como se deu a mu-

9
dana do modelo mental criado pela sociedade industrial para
a nossa, ps-industrial, na qual o conhecimento passa a ser o re-
curso mais valioso.
Se conhecimento valor, por meio deste livro os autores
generosamente agregam valor ao transmitir todo seu conheci-
mento e, mais que isso, fazer proposies prticas de aes que
devem ser conduzidas por governos que queiram responder
altura aos desafios a eles impostos.
dois | pessoas
A seo dois se abre com uma discusso bastante interes-
sante sobre carreiras pblicas. A abordagem dos autores foge do
tradicional. Fala-se sobre a obsolescncia programada de mui-
tas funes que vm sendo substitudas pela robtica e pelo big
data. Percebe-se que mesmo funes que se achavam protegidas
da robtica, por exercerem atividades de julgamento/deciso,
esto sendo substitudas. No setor pblico, essa uma discusso
essencial e importante, pois governar as decises futuras sobre
a poltica de recursos humanos.
Em seguida, um artigo que perpassa diversos temas rela-
cionados gesto de pessoas. Recrutamento e seleo, gesto do
desempenho, treinamento, gesto por competncias, motivao.
O autor faz uma leitura desses temas com base em sua vivncia
no setor pblico.
O stimo artigo do livro aborda a implementao da ges-
to por competncias na Companhia de Saneamento Bsico do
Estado de So Paulo (Sabesp). Nele, os autores expem como se
deu esse processo, um retrato prtico e bem-sucedido da gesto
por competncias aplicada em empresa pblica.

10
Para fechar a seo pessoas, Joel Dutra fala sobre o desen-
volvimento de lideranas, assunto que deveria estar na agenda
de todas as organizaes pblicas. Com maestria, o autor mostra
as bases da legitimidade da liderana, passando por uma anlise
dos fatores que fazem a diferena nesse processo. Didaticamen-
te, apresenta ainda os passos para o desenvolvimento das lide-
ranas, dos quais voc, leitor atento, poder se apropriar.
trs | democracia
Fechamos o livro com democracia, abordada no como
formalidade jurdico-poltica, mas como valor. Pilar fundamen-
tal da atuao e prticas da gesto pblica. E se falamos em de-
mocracia como valor, pensamos logo em governo do povo e par-
ticipao. O Estado no est afastado da sociedade, mas passa a
ser entendido como ferramental, tcnica administrativa da socie-
dade para organizar a vida da coletividade. Nesse sentido, toda
informao e todo documento produzidos so essencialmente
sociais, logo, o Estado no proprietrio da informao, mas um
gestor da informao, que pblica. A transparncia um dos
pilares da democracia como valor, pois amplia o controle social
sobre os agentes pblicos.
E a transparncia o foco dos artigos nono e dcimo do li-
vro. No artigo nono, o foco o contexto de edio da lei de acesso
informao e as implicaes, para a gesto pblica, dessa lei e
da emergncia de uma cultura de transparncia. J no artigo d-
cimo, a transparncia tratada da tica das ouvidorias pblicas e
de seu papel como instrumento de participao e controle social.
Por fim, abordamos os temas da corrupo e da tica no
setor pblico. Seja pelo vis do controle ou do comportamento

11
humano, o tema instiga. Discutem-se quais fatores propiciam os
desvios ticos e, principalmente, mostram que, muitas vezes, os
problemas no so necessariamente de carter, mas de condi-
es que favorecem os deslizes.
***
Enfim, o espao de reflexo sobre gesto pblica que esta
publicao abre deve ser ocupado por todos os interessados. Dos
desafios das polticas intersetoriais s questes ticas, os artigos
aqui presentados oferecem um bom percurso literrio. Por isso,
recomendamos que ele seja lido e relido: um livro no pode se
esgotar em uma nica leitura. Ele vivo e interage com nosso
contexto, com os acontecimentos de nossa vida. E a cada leitura
uma nova perspectiva se abre.
Boas leituras!

julho de 2016

12
um
gesto
Polticas pblicas:
novos desafios luz das transformaes
do Estado

Gabriela Spanghero Lotta


Doutora em cincia poltica pela
Universidade de So Paulo (USP),
mestre e graduada em administra-
o pblica pela Fundao Getlio
Vargas (FGV). Professora adjunta
de polticas pblicas da Universi-
dade Federal do ABC (UFABC) e
coordenadora do Ncleo de Estu-
dos da Burocracia (NEB).
INTRODUO

O objetivo deste artigo apresentar e analisar alguns dos


desafios colocados hoje ao Estado brasileiro para a produo de
polticas pblicas. Da tica dos arranjos institucionais, pretende
discutir algumas das questes colocadas na agenda que devem
ser enfrentadas pela gesto pblica nos prximos anos para me-
lhorar a efetividade da atuao do Estado brasileiro.
O artigo est estruturado em trs sees, alm da introdu-
o e concluses. Na primeira seo, apresentamos brevemen-
te o panorama de mudanas sociais e econmicas das ltimas
trs dcadas que impactaram na atuao do Estado, alm das
propostas institucionais colocadas pela Constituio Federal de
1988 que criaram novas demandas e formas de ao da adminis-
trao pblica brasileira.
Na segunda, discutimos a agenda de reformas proposta
para dar conta dessas mudanas ao longo dos anos 90, bem como
seus limites e implicaes.

17
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Na terceira seo, apresentamos alguns elementos da agen-


da atual de desafios do Estado, bem como possveis caminhos para
seu enfrentamento, no que diz respeito aos novos arranjos institu-
cionais. Sero discutidos temas como intersetorialidade, partici-
pao, relaes federativas e territorialidade das polticas, que so
avanos necessrios para a efetividade das polticas pblicas.
Nas concluses, mostramos brevemente os avanos con-
cretos da gesto pblica brasileira no que diz respeito a esses as-
pectos e obstculos que devem ser enfrentados, apontando para
uma agenda futura de reformas.
A pretenso deste artigo no esgotar o tema dos desafios
das polticas pblicas que, entendemos, multiplexo e dinmico,
mas apresentar um panorama a respeito de alguns temas cen-
trais que hoje merecem ateno do Estado e so cruciais para
melhorar a efetividade das polticas.

O CONTEXTO DE MUDANAS
DO ESTADO BRASILEIRO

As ltimas trs dcadas foram marcadas por grandes trans-


formaes no Estado e nas polticas pblicas. Mudanas sociais e
econmicas que ocorreram nesse perodo como a internaciona-
lizao e a financeirizao da economia, o uso intensivo de tecno-
logia da informao, mudanas nos padres de produo e con-
sumo, etc. foram determinantes para alterar a forma de atuao
dos Estados e a produo de polticas pblicas internacionalmente.
Como consequncia, vimos surgir uma forte crise fiscal e
de legitimidade que marcou os Estados nacionais nos anos 80 e

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Polticas pblicas

acarretou um questionamento sobre a prpria atuao (e tama-


nho) dos Estados de bem-estar social vigentes nos ditos pases
desenvolvidos at ento. Essa crise, por sua vez, foi responsvel
pela gestao de solues com graus e formatos diversos, mas
que variaram entre processos mais radicais de diminuio do
Estado ( luz de privatizaes, por exemplo) at formatos alter-
nativos, como processos de reformas gerenciais que buscavam
retomar a legitimidade e a capacidade de entrega dos Estados,
valendo-se de novas prticas de trabalho, produo e relao
com a sociedade. Os resultados dessas mudanas, gestionadas
ainda nos anos 80, so vividos at o momento.
No caso brasileiro, embora estivssemos sujeitos a mudan-
as similares, o pas viveu, no perodo, algumas transformaes
sociais e polticas ainda mais marcantes. Os anos 80 assistiram
a intenso processo de mudanas polticas no Brasil, resultado
da redemocratizao, que culminou com a aprovao da nova
Constituio Federal de 1988. A chamada Constituio Cidad
fruto de intensos debates que levaram construo de um
novo ambiente institucional marcado por diversas mudanas e
peculiaridades.
Podemos citar, em primeiro lugar, a retomada institucional
da democracia no Brasil. A democracia aparece no texto cons-
titucional em uma verso mais radical, prevendo seu exerccio
no s de forma representativa e indireta, mas tambm partici-
pativa e direta. So exemplos dessas novas formas de exerccio
da democracia instituda pela Constituio, a criao de conse-
lhos, conferncias, audincias pblicas, ouvidorias, oramentos
e planejamentos participativos, dentre outros. A construo e

19
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

a adoo de instituies participativas tm sido caractersticas


marcantes na atuao do Estado e na produo de polticas p-
blicas nos ltimos anos. Tm trazido, ainda, uma srie de pecu-
liaridades para o processo de produo de polticas.
Em segundo lugar, a Constituio Federal foi tambm mar-
co importante para a instituio de um Estado de Bem-estar So-
cial no Brasil. A carta constitucional prope a universalizao de
um conjunto significativo de polticas sociais que passam a ser
vistas como direitos sociais e, portanto, condicionam uma nova
obrigao aos Estados. Se at ento o Estado brasileiro era res-
ponsvel pela proviso especfica e determinada de alguns ser-
vios a algumas parcelas sociais, a partir de 1988 ele passa a ser
responsvel pela proviso universal de servios pblicos a todos
os brasileiros de forma indiscriminada e ainda respeitando suas
diversidades. Isso traz mudanas radicais administrao pbli-
ca brasileira, que passa a ter de identificar os cidados, compre-
ender suas demandas e ainda prover servios universais a eles.
Para que a proviso de servios universais e o exerccio da
democracia pudessem chegar mais perto dos cidados, a Cons-
tituio tambm traz outra mudana relacionada ao federalismo
brasileiro. Com a premissa da subsidiariedade, ou seja, de que o
ente mais prximo do cidado deve se responsabilizar pela reso-
luo de suas demandas, a Constituio prope a existncia de
trs entes federativos autnomos e interdependentes munic-
pios, estados e governo federal. Tambm prope uma diviso de
competncias e formas de arrecadao. Essas mudanas acabam
impactando na forma de atuao do Estado brasileiro e, acima
de tudo, no formato e tamanho da administrao pblica, que

20
Polticas pblicas

passa a requerer novas formas de atuao, novo corpo burocr-


tico e mecanismos de coordenao para dar conta do ambien-
te institucional construdo para a proviso de servios pblicos
universais reconhecidos como direitos.
Para a garantia do funcionamento pleno da democracia, a
Constituio tambm prope uma atuao autnoma, mas inter-
dependente, de poderes Executivo, Legislativo e Judicirio
com funes especficas de atuao e de controles mtuos. Alm
da diviso de poderes, tambm foi proposta a construo de r-
gos de controle que visem a garantir que os diversos poderes e
rgos atuem de forma legal, legtima e transparente.
Considerando todas essas mudanas do Estado brasileiro
nos ltimos anos, Gomide e Pires (2014) argumentam que, nes-
se contexto, a gesto pblica passou a ter de atuar, ao mesmo
tempo, com trs tipos de sistemas institucionais: o representa-
tivo (atuao de partidos e representantes); o participativo (ins-
tituies com participao da sociedade civil) e o de controles
burocrticos (mecanismos de controles internos e externos, par-
lamentar e judicial). Isso, por sua vez, requer da administrao
pblica ampla capacidade de articulao e coordenao para
formular e implementar polticas pblicas e para dar conta das
novas demandas.
Como dissemos, embora no caso brasileiro as ltimas d-
cadas tenham sido marcadas por algumas peculiaridades, as mu-
danas no se restringiram ao Brasil. O que vimos, nesse pero-
do, foram os Estados ocidentais tendo de lidar, das mais diversas
formas, com um conjunto de novos desafios, e experimentando
solues para enfrent-los. Portanto, todas essas mudanas so-

21
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

ciais, econmicas, polticas e, no caso brasileiro, constitucionais,


trouxeram para a agenda da gesto pblica um conjunto de de-
safios a serem enfrentados e que passaram, por sua vez, a pres-
sionar por novos processos de reforma.
Apenas para citar alguns dos desafios, podemos conside-
rar, dentre outros, a universalizao de servios com qualidade
e baixo custo; a necessidade de transparncia e controle social e
institucional; o aumento da participao social, todos eles soma-
dos a uma necessidade de se legitimar perante a sociedade e de
conviver com o contexto democrtico de alteraes polticas.
Trataremos a seguir dos processos de reforma internacio-
nais e nacionais desenvolvidos nas ltimas dcadas para enfren-
tar esses desafios, bem como de suas implicaes e limites.

REFORMAS DO ESTADO: PROPOSTAS E


PROBLEMAS

Como dito anteriormente, os anos 80 foram marcados por


profundas crises institucionais e financeiras dos Estados oci-
dentais. Para dar conta dessa crise, vrias solues foram sendo
construdas e experimentadas ao longo das dcadas de 1990 e
2000. H j vasta literatura que aborda os processos de reformas
adotados poca e aqui no nos propomos a dar conta de todas
as medidas adotadas, mas a falar brevemente de alguns prin-
cpios que estavam em pauta e, especialmente, das implicaes
dessas reformas para o contexto atual.
A agenda de enfrentamento da crise teve como vertentes a
necessidade de legitimar o Estado e de garantir sua atuao com

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Polticas pblicas

uma drstica reduo de custos para adequar os gastos ar-


recadao em meio crise. O modelo abrangente criado para dar
conta dessa agenda foi o New Public Management (NPM), que
tinha como alguns de seus princpios as ideias de: valorizao
da eficincia; introduo de mecanismos de mercado na gesto
pblica; flexibilizao de princpios da administrao burocr-
tica e aumento da accountability; e novas formas de proviso de
servios pblicos (BRASIL, 1995).
O NPM passou a ser adotado em graus e formatos distin-
tos pelos mais diversos pases ocidentais, gerando resultados
tambm em diferentes graus e j amplamente registrados pela
literatura.
No Brasil, a adoo de medidas do NPM se concretizou
com a criao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Es-
tado (Pdrae) na gesto de Bresser Pereira frente do Ministrio
da Administrao e Reforma do Estado (Mare), em 1995. Dentre
outras medidas, conforme as diretrizes do Pdrae, a reforma do
Estado brasileiro criou as organizaes sociais e as agncias re-
guladoras, investiu fortemente em capacitao e na criao de
carreiras gerenciais, na disseminao dos princpios da gesto
por resultados, na criao de contratos de gesto e acordos de
resultados, etc.
No entanto, embora tenha promovido avanos inegveis,
os processos de reforma do Estado baseados nos princpios do
NPM tiveram resultados bastante diversos e no completos.
Como a literatura j tem concludo h alguns anos, as reformas
no tiveram total efetividade e, ainda, geraram algumas conse-
quncias perversas administrao pblica, como: excessiva

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Tpicos essenciais sobre gesto pblica

especializao e autonomizao geradas pela proliferao de or-


ganizaes, ilhas, metas, etc.; criao de autonomia disfuncional;
ao centrfuga e focos subtimos em entregas e no em impac-
to; aumento dos custos de transao; desconexo entre polticas;
dentre outras (VERHOEST; BOUCKAERT, 2005; e VERHOEST
et al., 2007).
A agenda de reformas dos anos 90, portanto, embora tenha
superado certos desafios, acabou trazendo outros para a pauta,
que, somados ao contexto apresentado anteriormente, obriga-
ram os Estados a gerar novos tipos de solues. Esses desafios
passam por dois eixos centrais. Um primeiro diz respeito ne-
cessidade de os Estados construrem polticas mais efetivas vol-
tadas s necessidades reais, em contextos de reduo de custos
e diversidade de demandas. um contexto que exige solues
complexas para problemas complexos. O segundo desafio diz
respeito necessidade de articular com diferentes atores intra e
intergovernamentais, federativos, da sociedade e do mercado.
um contexto que exige ampla capacidade de coordenao. Abor-
daremos, a seguir, de forma mais detalhada, quais so esses de-
safios colocados na agenda atual e as solues propostas.

NOVA AGENDA DE REFORMAS: ARRANJOS


INSTITUCIONAIS VOLTADOS GOVERNANA

Ao analisar como os Estados tm enfrentado o novo con-


texto ps-reformas gerenciais, a literatura internacional tem
apontado como um dos eixos centrais dessa nova agenda de
polticas pblicas a ideia de coordenao. Verhoest; Bouckaert

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Polticas pblicas

(2005) e Verhoest et al. (2007) apontam que dentre as questes


colocadas agora na pauta de mudanas da gesto pblica esto a
constituio ou o restabelecimento de sistemas de coordenao
e a necessidade de garantir efetividade s polticas. Os autores
apontam ainda que, embora a coordenao seja um dos proble-
mas mais antigos para os governos, ela tem-se ampliado consi-
deravelmente com a complexificao do aparato estatal ps-re-
formas administrativas.
O enfrentamento desses novos desafios, aponta a literatu-
ra, tem passado pela constituio de novos arranjos institucio-
nais voltados governana. A ideia central que os problemas
complexos a serem enfrentados pelas polticas pblicas reque-
rem solues complexas que contemplem a diversidade de ato-
res e processos decisrios. Nesse sentido ganha fora a ideia de
que so necessrios novos arranjos institucionais, capazes de
contemplar essa diversidade de atores e articul-los em prol de
solues complexas, para o aumento da efetividade das polticas
no contexto atual.
A ideia fundamental de que so necessrios novos arran-
jos institucionais, tendo em vista tanto o ambiente complexo em
que as polticas so formuladas e implementadas atualmente,
como o aumento de especializao e diferenciao, que foram
marcas da construo dos Estados ao longo do sculo 20 e que re-
querem, como contrapartida, maior coordenao (BOUCKAERT
et al., 2010).
Os arranjos institucionais so definidos como conjunto de
regras, mecanismos e processos que definem de forma particular
como se coordenam os atores e interesses na implementao de

25
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

uma poltica especfica (PIRES; GOMIDE, 2014). Eles tm as-


sumido formatos e modelos diferentes, considerando as din-
micas especficas de cada contexto em que so implementados
(BOUCKAERT et al., 2010).
A literatura aponta que o contexto atual de mudanas ps-
reformas gerenciais tem levado os Estados a buscar alteraes
nos arranjos institucionais em torno do desenvolvimento de
dois tipos de capacidades estatais: as tcnicas (competncias dos
agentes do Estado para coordenar e levar adiante suas polticas)
e as polticas (habilidade dos agentes em expandir a articulao
e interlocuo com diferentes atores sociais) (GOMIDE; PIRES,
2014). Essas duas dimenses de capacidades so centrais para
compreender como os Estados tm avanado em processos de
desenvolvimento nacional com bases consistentes e que promo-
vam legitimidade estatal e conjugao de interesses diversos em
torno de plataformas comuns.
, portanto, com base no desenho de novos arranjos ins-
titucionais voltados governana que os Estados tm buscado
superar problemas de articulao alguns deles criados pelas
prprias reformas gerenciais. O desenho dos arranjos se torna,
assim, mecanismo promotor de maior coordenao entre os ato-
res em ambientes complexos e permite, dessa forma, aprofundar
e aprimorar a produo de polticas pblicas.
Ao analisar o caso brasileiro, Lotta e Favareto (2016) identi-
ficam que, dadas as caractersticas do contexto atual brasileiro, j
descritas na primeira seo, os novos arranjos institucionais tm
experimentado alteraes com base em quatro componentes: in-
tersetorialidade (integrao horizontal); coordenao federativa

26
Polticas pblicas

(integrao vertical); dimenso territorial e dimenso participa-


tiva. Esses componentes, por sua vez, so reflexo do tipo de co-
ordenao de atores que se fazem necessrios dado o ambiente
poltico e institucional da administrao pblica brasileira.
Com relao intersetorialidade, ou articulao horizon-
tal, ela surge como resposta excessiva fragmentao existente
dentro dos prprios governos e rgos pblicos. A arquitetura
organizacional da administrao pblica brasileira, nas mais di-
versas esferas, marcada por profundas especializaes e dife-
renciaes. Se essas caractersticas podem ser importantes para
promover polticas baseadas em conhecimentos tcnicos apro-
fundados e especficos, so tambm perversas para construir so-
lues complexas para problemas multidimensionais. A exces-
siva fragmentao leva no apenas dificuldade na construo
de solues mais adequadas e aprofundadas, mas tambm gera
sobreposies, retrabalho e ineficincia. no contexto desses
problemas que tm surgido experincias voltadas a promover
a intersetorialidade e, portanto, a ao articulada e coordenada
entre atores intra e intergovernamentais.
A intersetorialidade envolve a coordenao de diferentes
setores governamentais para a construo conjunta de solues
que resolvam problemas sociais de forma produtiva (CUNIL
GRAU, 2005). Ela construda pela conjuno de saberes e ex-
perincias para formulao, implementao, monitoramento ou
avaliao de polticas pblicas buscando alcanar resultados si-
nrgicos em situaes complexas (LOTTA; FAVARETO, 2016).
E, para sua efetividade, pressupe articulao e juno de di-
ferentes aes e atores em prol de respostas focadas, seja a um

27
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

territrio, a um determinado pblico ou a um problema comum


(INOJOSA, 1998).
H atualmente em curso um conjunto de experincias vol-
tadas a promover a intersetorialidade na formulao, implemen-
tao e avaliao de polticas pblicas. So exemplos os escrit-
rios de monitoramento de polticas prioritrias (como as salas de
situao do PAC, os escritrios de projetos existentes no governo
de Minas e do Esprito Santo, dentre outros); as polticas interse-
toriais voltadas ao enfrentamento de problemas sociais (como os
programas Bolsa Famlia e Brasil Sem Misria); e as polticas com
base territorial que pressupem ao articulada (como Territ-
rios da Identidade e Territrios da Cidadania). Tambm pode-
riam ser citadas as experincias de ao conjunta entre educao
e sade; entre assistncia social e trabalho; habitao, sade e
educao, etc.
inegvel a necessidade cada vez mais crescente de articu-
lao entre atores para construo de polticas intersetoriais. No
entanto, h muitos desafios a serem enfrentados para que elas se
ampliem e se efetivem. Apenas para elencar alguns desses desa-
fios, podemos citar a estrutura oramentria brasileira, o direito
administrativo, a lgica e a legislao de gesto de pessoas, a
diviso poltica de pastas, etc., que promovem ou so baseados
em lgicas setoriais e, portanto, dificultam a articulao e a coor-
denao entre atores.
A segunda dimenso, da articulao vertical, ou subsidia-
riedade, diz respeito articulao de atores federativos para a
produo de polticas pblicas. Como dito anteriormente, o con-
texto institucional brasileiro baseado em uma ao autnoma

28
Polticas pblicas

mas interdependente entre os entes federativos (governo federal,


estados e municpios).
No sentido de aproximar os cidados da dinmica pol-
tica e da implementao das polticas pblicas, a Constituio
trouxe forte carga descentralizadora, fortalecendo os munic-
pios em termos de competncias para implementao de um
conjunto amplo de polticas sociais. No entanto, aps os pri-
meiros anos de descentralizao, passou-se a perceber que no
eram apenas vantagens que advinham da descentralizao ge-
rada pelo processo constituinte, mas tambm um conjunto de
problemas sistematizados por Melo (1996), como: burocracias
locais de baixa qualificao; transferncias de receitas pblicas
sem a correspondente responsabilidade pela gerao de re-
ceitas prprias; falta de clareza quanto definio de compe-
tncias entre os nveis de governo; porosidade dos governos
locais frente a suas elites, dentre outros (MELO, 1996; apud
OLIVEIRA; LOTTA, 2014).
Essas dificuldades acabam gerando um processo denomi-
nado pela literatura como rescentralizao ou coordenao
federativa, no qual o governo federal passou a assumir impor-
tante papel de indutor de polticas, baseadas em uma lgica de
estabelecimento de regras comuns, construo de sistemas de
repasse de recurso, implementao descentralizada e monitora-
mento coordenado. Arretche (2012), analisando diversos casos de
coordenao, aponta que esse processo teve como resultado uma
diminuio das desigualdades sociais entre municpios. Percebe-
se, portanto, um movimento crescente de coordenao entre os
atores federativos, que se torna, ao mesmo tempo, to impres-

29
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

cindvel para efetivao das polticas como difcil de ser


executado, considerando as diferenas de contexto, as questes
polticas, a diferena de capacidades entre entes federativos, etc.
A anlise dos novos arranjos institucionais tem apontado
para um movimento crescente no sentido de experimentar so-
lues para a questo da coordenao entre atores federativos
(LOTTA; FAVARETO, 2016). H desde experincias mais insti-
tucionalizadas e abrangentes (como a estruturao dos sistemas
nacionais, SUS, Suas, Fundeb, dentre outros); at experincias
mais localizadas (como constituio de consrcios intermunici-
pais); mas h tambm experincias mais especficas dentro de
polticas pblicas (como os programas Bolsa Famlia, Territrios
da Cidadania, Minha Casa Minha Vida, etc.). Em cada uma des-
sas experincias so encontrados mecanismos especficos de co-
ordenao que conseguem gerar maior ou menor efetividade na
articulao entre atores e que contribuem, de qualquer forma,
para construir polticas mais efetivas, mesmo enfrentando diver-
sos obstculos para sua concretizao.
A terceira dimenso diz respeito territorialidade nas po-
lticas pblicas. Considerando a heterogeneidade social, econ-
mica e geogrfica brasileira, passa a ser imprescindvel para a
efetividade das polticas um tratamento territorial dos proble-
mas e das solues. Lotta e Favareto (2016) apontam que uma
das principais razes para o fortalecimento dessa questo a
constatao de que mesmo as polticas sob coordenao federal
acabam gerando indicadores muito diferenciados nos munic-
pios, o que demonstra a existncia de questes locais que afetam
o resultado das polticas.

30
Polticas pblicas

A literatura tambm aponta que a dimenso territorial


central para promover a mobilizao e a pluralidade de foras so-
ciais locais na produo de polticas, dado que elas so portadoras
de interesses e habilidades sociais diversas, mas imprescindveis,
para a consecuo dos projetos. Assim, a literatura tem associado
a ideia de territrio necessidade de mobilizar trs dimenses: a
intermunicipalidade, isto , uma escala geogrfica de planejamen-
to dos investimentos mais ampla do que os pequenos municpios
e mais restrita do que os estados; uma perspectiva intersetorial,
capaz de articular interesses e capacidades coerentes com a he-
terogeneidade das estruturas sociais locais; e permeabilidade aos
interesses e participao destas foras sociais nos mecanismos
de planejamento e gesto (LOTTA; FAVARETO, 2016).
A anlise dos arranjos institucionais brasileiros sugere que
tem havido uma tentativa, embora ainda muito escassa, de ter-
ritorializao das polticas. Essa dimenso , no entanto, a mais
crtica e deficiente dos novos arranjos, visto que depende de ar-
ticulaes especficas nos territrios e de uma capacidade de de-
senhar e implementar polticas contextualizadas territorialmente
o que difcil em uma lgica de centralizao decisria.
Assim, embora se torne um eixo central para a promoo
de polticas mais complexas e efetivas, a territorializao ainda
um elemento escasso na produo de polticas.
A quarta dimenso , talvez, a que mais avanou na pro-
duo recente de polticas. Ela contempla o envolvimento de
diferentes tipos de atores sociais nos processos decisrios que
envolvem as polticas pblicas. A dimenso da participao tem
como origem a prpria Constituio Federal que determinou o

31
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

envolvimento da sociedade nas decises como elemento central


da democratizao das polticas. H nisso uma percepo de
que amplas negociaes e debates entre a pluralidade de ato-
res envolvidos contribuem tambm para a coerncia interna das
polticas (...). A participao pode ser entendida como parte do
processo e o prprio contedo de uma renovada noo de desen-
volvimento (GOMIDE; PIRES, 2014, p. 18).
nesse contexto que a Constituio props um conjunto
de instituies participativas como conselhos, conferncias,
audincias pblicas, dentre outras que buscavam contemplar
atores sociais de forma mais direta nas decises.
A ideia fundamental de que o envolvimento dos atores
contribui, por um lado, para o desenho de polticas mais con-
textualizadas (e, portanto, efetivas) e, por outro lado, para um
processo de antecipao da contestabilidade. A participao
tambm teria como resultado ampliar a legitimidade da atuao
do Estado, sujeito, este, a controle direto por parte dos cidados.
H na literatura inmeras anlises sobre os resultados da
adoo de processos participativos, alguns mais entusiastas e
outros mais crticos. As avaliaes de forma geral, no entanto,
apontam que ela no tem sido incorporada em todas as reas de
polticas pblicas e, mesmo quando incorporadas, nem sempre
so efetivas em termos de democratizao da participao ou de
promoo do desenvolvimento (COELHO; FAVARETO, 2007).
Assim, embora a dimenso da participao tenha sido reconhe-
cida como fundamental para o atual contexto democrtico brasi-
leiro, h ainda muitos desafios a serem enfrentados para que as
instituies participativas tenham efetividade de fato.

32
Polticas pblicas

Como se pode perceber pela anlise das diferentes dimen-


ses dos arranjos institucionais, h avanos recentes que pautam
o contexto brasileiro de mudanas na administrao pblica e que
passam, em graus e formatos distintos, pelo aumento da coorde-
nao entre atores na produo de polticas pblicas. Na prxima
seo, sistematizaremos alguns dos avanos e desafios trazidos
por esses novos arranjos institucionais no contexto brasileiro, de-
lineando, assim, alguns eixos centrais para futuras reformas.

REFLEXES FINAIS: DESAFIOS COLOCADOS AO


ESTADO NO CONTEXTO DE NOVOS ARRANJOS
INSTITUCIONAIS VOLTADOS COORDENAO

Ao longo dos ltimos anos, tem ficado clara a necessidade


de os Estados avanarem na construo de aes coordenadas
para o aumento da eficincia e da efetividade das polticas p-
blicas. Vrias tm sido as experimentaes nacionais e interna-
cionais em torno desses novos arranjos institucionais, cujo eixo
central a dimenso da coordenao.
No caso brasileiro, como apontamos, as experimentaes
tm buscado avanar em quatro dimenses: intersetorialidade;
relaes federativas; territorialidade e participao social.
Ao analisar nossas experincias, no entanto, a literatura
aponta que o processo de inovao tem alcanado sucesso par-
cial e tem ainda um longo caminho de enfrentamento de desa-
fios. Sem querer esgotar o tema, apontamos aqui alguns desses
desafios, delineando temas para uma agenda futura de mudan-
as na gesto pblica brasileira.

33
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Em primeiro lugar, preciso reconhecer que h, nesses


arranjos, uma tendncia cada vez mais crescente de estabelecer
foco em resultados. Fortalecem-se as experincias de monitora-
mento constante e intersetorial, de controle e de antecipao de
problemas.
Ao mesmo tempo, deve-se reconhecer pela anlise
dos arranjos vigentes que no h um modelo unvoco de
gesto, mas que eles so marcados por um profundo hi-
bridismo, marca, tambm, do momento de experimenta-
lismo das solues. Se por um lado esse hibridismo e esse
experimentalismo permitem verificar o que mais ade-
quado para cada tipo de contexto, uma consequncia
disso a baixa institucionalizao dos processos de coor-
denao construdos, que dependem muito das dinmicas
polticas e sociais momentneas para sua permanncia ou
mudana.
Esse talvez seja um dos principais desafios do Estado hoje:
construir processos de coordenao e articulao entre atores
que enfrentem e superem a cultura do curtoprazismo das pol-
ticas pblicas no Brasil. Nesse mbito entram diversas questes,
mas apenas para citar algumas das mais relevantes, est em jogo
a capacidade de pensar modelos de articulao mais institucio-
nalizados e menos dependentes da dinmica poltico-eleitoral
ou de questes relacionais dos atores estatais.
Tambm se torna imprescindvel, para o enfrentamento
desse desafio, a capacidade de confrontar a cultura setorial e as
questes institucionais que limitam uma atuao mais integrada
e coordenada. Alguns temas centrais desse embate so:

34
Polticas pblicas

mudanas em processos de planejamento oramentrio


(mais baseados em programas intersetoriais e menos vol-
tados a programas organizacionais);
construo de carreiras transversais e sistemas de recru-
tamento e seleo voltados a demandas intersetoriais e
de coordenao;
reestruturaes organizacionais prevendo uma gesto
mais voltada a processos e projetos e menos baseada em
uma lgica funcional;
construo de sistemas de gesto e monitoramento inter-
setoriais, com atores federativos e atores sociais;
investimento em sistemas de controle e avaliao de re-
sultados de impacto intersetoriais, dentre outros.
tambm central para o avano do Estado brasileiro re-
pensar a estrutura e o funcionamento das relaes federativas.
Por um lado, temos visto ampla desigualdade nas capacidades
dos municpios falta de tcnicos qualificados, ausncia de sis-
temas de gesto, baixos recursos financeiros, dependncia do go-
verno federal que comprometem muitas vezes a capacidade
de implementar polticas pblicas.
Esse enfrentamento tem se dado, em diversos casos, pelo
aumento da centralizao e no pelo investimento em capaci-
dades, o que enfraquece ainda mais os municpios (OLIVEIRA;
LOTTA, 2014). Uma das solues seria investir na articulao
intermunicipal como constituio de consrcios, por exem-
plo. No entanto, isso pressupe uma atuao mais coordenada e
direta dos governos estaduais, que tambm tm tido resultados
bastante comprometidos em termos de entregas de polticas. A

35
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

literatura j demonstrou que os governos estaduais tm perdi-


do (ou deixado) cada vez mais espao no federalismo brasileiro,
atuando muitas vezes como se tambm fossem municpios ou
se ausentando da atuao em determinados setores. Repensar o
papel dos governos estaduais e potencializar sua atuao como
promotores de capacidades dos municpios um dos grandes
desafios para a melhoria das polticas pblicas brasileiras.
Outro elemento central para o avano de polticas articula-
das diz respeito ao corpo burocrtico estatal. Em primeiro lugar,
faz-se necessrio construir capacidades na burocracia para for-
talecimento do Estado, capacidades essas que avancem em um
entendimento intersetorial, federativo, participativo e territorial
das polticas pblicas. Esses elementos deveriam ser contempla-
dos no apenas nos sistemas de seleo de servidores via con-
cursos, mas tambm de seleo de servidores para ocupao de
cargos comissionados.
Tambm necessrio investir em processos de seleo e
formao que promovam o que a literatura chama de burocra-
cia relacional (CAVALCANTE; LOTTA, 2015), ou seja, atores
burocrticos capazes de circular entre diferentes organizaes
e contextos, que construam articulaes, estabeleam relaes e
sejam capazes de compreender diferentes sintaxes da adminis-
trao pblica.
Por fim, torna-se tambm imprescindvel investir na cons-
truo mais efetiva de processos participativos capazes de en-
volver uma heterogeneidade de atores (e interesses) nas decises
a respeito do Estado. Esses processos participativos devem ser
capazes de antecipar contestabilidades e ampliar a competncia

36
Polticas pblicas

do Estado no sentido de compreender as complexidades e diver-


sidades do territrio e das demandas que devem estar refletidas
nas polticas pblicas. com base na participao heterognea
e efetiva que o Estado pode avanar na construo de polticas
complexas para problemas complexos, mas que depende de uma
intensa capacidade de identificao, articulao e coordenao
de atores e demandas. Isso, mais uma vez, requer que a burocra-
cia tenha uma atuao articuladora, relacional e com capacidade
de escuta.
Percebe-se assim que, embora haja avanos significativos
em termos de produo de polticas pblicas no Brasil nos lti-
mos anos, h tambm uma agenda considervel de desafios a ser
enfrentados e que passam, necessariamente, por investir na ca-
pacidade de construir solues complexas para problemas com-
plexos, tendo como base uma ampla articulao e coordenao
entre diferentes tipos de atores estatais e no estatais.

37
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

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41
Desafios contemporneos
gesto pblica

Evelyn Levy
Especialista e consultora em Gesto
Pblica, assessora tcnica do Con-
selho Nacional de Secretrios Esta-
duais de Administrao (Consad).
INTRODUO

Tratar do presente imediato sempre desafiador, dadas as


referncias e evidncias pouco slidas de que se dispe, assim
como a menor capacidade de elaborao interpretativa. Tratar
do futuro evidentemente ainda mais arriscado. Sobram d-
vidas e perplexidades. Sem pretender fazer afirmaes, esse
texto sumaria as ideias em circulao sobre os dilemas da ges-
to pblica contempornea. Parto de algumas premissas, quais
sejam, a contemporaneidade no iguala todos os governos; h
questes que os tornam semelhantes, outras que os distinguem.
Quais so elas?
Como observa Mario Martinez Silva, em estudo introdut-
rio ao livro de Shafritz e Hyde (1999),

em realidade, o contexto da administrao pblica, mais que


sua composio interna, o que determina seu funcionamento
e suas potencialidades de transformao, j que esta discipli-

45
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

na compreende somente um aspecto do funcionamento poltico


(SILVA, 1999, p. 8).

Ao longo dos dois ltimos sculos, assistimos emergn-


cia e consolidao da maior parte dos estados-nao e vimos a
criao de administraes pblicas cujo modo de funcionamento
dependeu dos dilemas colocados por suas economias pela di-
nmica social e poltica de suas sociedades , mas tambm dos
recursos tecnolgicos, organizacionais, financeiros e de autori-
dade colocados sua disposio.
As formas de gesto pblica tm evoludo, a partir da, ao
sabor dos grandes movimentos econmicos, sociais e polticos, e
refletem os diferentes modos de conhecer desde crenas at
teorias as estratgias e as organizaes. A narrativa, como sem-
pre, construda por pases que ocupam a centralidade na din-
mica das naes, tendo em vista que seus modelos so em grande
medida adotados pelos demais. O ponto de partida, em geral, tem
sido os Northcoate-Trevelyan Papers, de meados do sculo 19, na In-
glaterra, advogando a implantao de uma burocracia meritocr-
tica, e o Peddleton Act, de 1883, nos Estados Unidos, em busca de
uma burocracia competente e, acima de tudo, apartada do sistema
poltico. Implantado, o modo burocrtico/weberiano ir perdurar,
de forma ntida, at o ltimo quartel do sculo 20.
Entretanto, muito antes de sua completa implantao, os
Estados nacionais foram assumindo novas atribuies, associan-
do novas conformaes ao modo burocrtico de atuao. A crise
de 1929 dar ensejo a um envolvimento muito mais amplo do Es-
tado na economia o keynesianismo , assim como as diversas
modalidades de planejamento. O ps-guerra, por seu lado, v na

46
Desafios contemporneos gesto pblica

consolidao do Estado de bem-estar uma franca ampliao das


reas de interveno estatal e de suas burocracias especializadas.
O perodo dourado do capitalismo do sculo 20 chega a
termo ao longo da dcada de 1970. A economia dos pases cen-
trais v-se pressionada pela concorrncia de novas naes indus-
trializadas e pela crise do petrleo. O pacto social do ps-guerra
entra em colapso, colocando em dvida as formas de ao esta-
tal. A democracia participativa ir se contrapor aos postulados
de uma burocracia impessoal e neutra.
A expanso das ideias neoliberais provoca um recuo do
Estado no campo econmico, que se traduz em processos de pri-
vatizao, desregulamentao e criao de um amplo campo de
associaes entre os setores pblico, privado e no governamen-
tal. Ainda assim, crescem a partir dos anos 1960 as despesas dos
Estados nacionais do mundo desenvolvido, sobretudo em razo
dos gastos com previdncia e sade (SCHICK, 2011).
A recuperao da legitimidade perdida ser buscada atra-
vs de novas formas de relao com a sociedade. Conforme assi-
nala Barzelay (apud SILVA, 1999, p.27), os governos abandonam
o postulado do interesse pblico em favor do paradigma dos
resultados.
Essa breve sntese indica que as formas de gesto depen-
dem dos papis desempenhados pelo Estado em cada perodo
histrico, em consonncia com os modos de acumulao de ca-
pital e os conflitos sociais e polticos por eles gerados.
H que fazer ainda um novo reparo: o que contempor-
neo resulta de tendncias construdas em um ciclo histrico, s
quais se somam movimentos conjunturais. Ao tratar dos desa-

47
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

fios contemporneos, estamos considerando as transformaes


iniciadas a partir dos anos 1970, engendradas pela globalizao
como visto acima , e os contornos da atual conjuntura, que
se desenha a partir de 2008, basicamente, com a exploso da crise
financeira, cujas consequncias se projetam at o presente. Dessa
forma, podem-se considerar desafios os problemas pertencen-
tes a esse ciclo, por ele enfrentados mas ainda no resolvidos,
mas tambm os novos problemas surgidos ou expressos na
conjuntura mais recente.
Os pargrafos que se seguem buscam resumir o que diver-
sos atores apontam como os principais problemas que os gover-
nos devem enfrentar no presente e no futuro prximo, e quais
as formas de gesto pblica que esto adotando ou deveriam
adotar para resolv-los.
Como j dissemos, no se pode perder de vista que dife-
rentes governos podem ter, simultaneamente, desafios comuns e
distintos, sendo pois fundamental identific-los a fim de encontrar
as formas de gesto compatveis com cada situao especfica.
Assim, os pases centrais participantes da Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
sero tratados separadamente dos pases ditos emergentes,
principalmente o Brasil, os quais ainda tm de se apoiar em um
Estado desenvolvimentista. Ao final, sero caracterizadas as se-
melhanas e as diferenas entre eles.

48
Desafios contemporneos gesto pblica

MUDANAS, TENDNCIAS E DESAFIOS NOS


PASES DA OCDE

As polticas neoliberais trouxeram, para a maior parte dos


pases centrais, anos de bonana econmica. Embora no tenha
havido alterao no tamanho do Estado, em geral, alcanou-se
maior controle das despesas estatais. O perodo de crescimento
causou, todavia, impacto negativo na maioria dos pases, que se
tornaram socialmente mais desiguais.
Aps 2008, no entanto, agravaram-se os traos negativos
observados no perodo imediatamente anterior, aos quais se so-
maram novos problemas. Os ltimos trabalhos da OCDE (2015)
assinalam o baixo crescimento econmico desses pases aps
2008, com investimentos pblicos limitados o que os obrigou
adoo de polticas de austeridade , crise de dvida soberana
e baixa confiana nos respectivos governos.
A maior parte desses pases enfrenta tambm o desafio do
envelhecimento de suas populaes, o que reduz a fora de tra-
balho disponvel e demanda suporte governamental ampliado.
preciso ainda enfatizar que esses pases afrontam desafios glo-
bais, dentre os quais as mudanas climticas, as pandemias, o
narcotrfico e, mais recentemente, de forma mais intensa, os flu-
xos migratrios e de refugiados (OCDE, 2015; HERTIE SCHOOL
OF GOVERNANCE, 2014; DUSSANGA LAGUNA, 2016).

49
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

TENDNCIAS E DESAFIOS NA GESTO PBLICA

Os desafios colocados pelo primeiro perodo do ciclo (anos


1970) abriram espao para que o conceito mais estrito de governo
migrasse para o de governana, pois, como bem assinalou Schick
(2011): (...) sistemas polticos nacionais perderam sua capacidade
de resolver sozinhos alguns de seus mais importantes problemas.
O conceito de governana refere-se autoridade com-
partilhada pelos governos nacionais e seus respectivos governos
subnacionais, por empresas, sociedade civil e organizaes in-
ternacionais. Esse movimento pode ser explicado, em parte, (1)
pelas restries fiscais que levaram esses Estados a buscar no-
vas formas de financiamento, em parceria com o setor privado
ou no governamental, criando o que a OCDE alcunhou como
public domain (espao de instituies pblicas estatais e no esta-
tais); (2) pela demanda de maior participao dos cidados e da
sociedade civil, no mbito da elaborao das polticas pblicas e
no seu acompanhamento; e, finalmente, (3) pelo fortalecimento
das esferas subnacionais e supranacionais.
O Estado passa a ser definido como agente mediador, co-
coordenador, regulador, elaborador de polticas (SCHICK, 2011)
e facilitador (DELOITTE, 2015).
O risco implcito fragmentao desse novo arranjo da
governana tem levado preocupao com a elaborao de po-
lticas que reflitam o conjunto do governo (whole of government)
e servios integrados (SCHICK, 2011). Essas mudanas exigem,
ademais, novas competncias para o exerccio de atividades go-
vernamentais. Lodge e Wegrich (2014) assinalam quatro campos
de capacidades administrativas necessrias a esse novo Estado:

50
Desafios contemporneos gesto pblica

1. capacidade de prestar servios: que se traduz na capa-


cidade de executar e gerenciar polticas na prestao
direta de servios;
2. capacidade de coordenar: que se refere capacidade de
juntar e moderar atores dispersos para alcanar ao
conjunta;
3. capacidade de regular: que diz respeito capacidade
de supervisionar organizaes pblicas e privadas
heterogneas;
4. capacidade analtica: que equivale a providenciar inte-
ligncia e assessoria em condies de incerteza.
H quem aponte para a possibilidade de contar com ser-
vio civil just in time (DELOITTE, 2016), por meio do qual: (1)
equipes se formam e se dissolvem, conforme as necessidades
e os talentos disponveis; (2) carreiras deixam de ser lineares e
adquirem o aspecto de uma colcha de retalhos, tornando-se
bem mais flexveis do que as existentes; e (3) servidores pblicos
se integram a redes mais amplas de especialistas, garantindo,
desse modo, a oferta das competncias necessrias e corretas a
cada momento.
A insatisfao dos cidados, das empresas e da sociedade
com seus respectivos governos e sistemas polticos tem refora-
do o postulado da participao, transparncia e accountability. O
Global Risk Report de 2016, produzido para o World Economic
Forum (WEF), refere-se ao cidado desempoderado, excludo
da participao e do exerccio de influncia significativa, refor-
ando a necessidade de ampliar o uso das novas tecnologias, a
fim de aumentar o acesso informao e comunicao, e assim
ampliar o dilogo.

51
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Esses desenvolvimentos tm delineado os contornos de


uma democracia participativa e provocado demandas por uma
anlise mais fina da atividade de regulao, impondo anlises
de impacto regulatrio, nas quais cumpre avaliar a distribuio
social e econmica dos efeitos de novas regulaes, nem sempre
com muito sucesso (SCHICK, 2011).
As polticas regulatrias tambm resultaram do amplo
processo de privatizao ocorrido em dcadas anteriores. Os
desafios aqui so encontrar os melhores termos para desregula-
mentar facilitando a operao do mercado e criar melhores
regulaes (SCHICK, 2011).
A transparncia e a accountability tm sido igualmente re-
queridas para o fortalecimento da integridade. A ampliao das
fronteiras entre setores pblico e privado tem dado ensejo a ml-
tiplas estratgias para impedir relaes privilegiadas, mediante
a criao de legislao especfica de mbito nacional e/ou de tra-
tados internacionais1.

1 Recapitulemos uns poucos lances dessa grande transformao. Segundo


Bucci (2016): Nos Estados Unidos, o Foreign Corrupt Practices Act (FCPA),
adotado em 1977, elegeu como alvo os executivos de empresas americanas que
subornavam autoridades fora do pas. A lei j sofreu vrias emendas (1988,
1998, 2012) e segue influenciando o comportamento dos chamados players in-
ternacionais. Do outro lado do Atlntico, o UK Bribery Act (UKBA), aprovado
em 2010, deu novo impulso na mesma direo. Acordos multilaterais vieram
em 1997, com a Anti-Bribery Convention, da OCDE, e, logo depois, em 2003,
com seu equivalente na ONU, a UN Convention Against Corruption (Uncac).
O Brasil aderiu conveno da OCDE em 2000 e desde ento, por fora desse
e de outros dispositivos internacionais, est constrangido a mostrar servio e
apresentar resultados efetivos no combate corrupo.

52
Desafios contemporneos gesto pblica

Por outro lado, as polticas de dados abertos tm aumen-


tado a transparncia e a possibilidade de uma participao mais
ativa dos cidados, empresas e sociedade civil (OCDE, 2015).
Outra transformao importante da gesto pblica nos
pases centrais foi a legitimidade alcanada pela busca de re-
sultados e pela mensurao do impacto de polticas, por meio
do monitoramento e da avaliao. Como consequncia desse
movimento, saiu fortalecida a construo de polticas baseadas
em evidncias.
Essa tendncia tem influenciado a maneira pela qual es-
to sendo construdos os oramentos e as perspectivas de longo
prazo, tem determinado o modo como se avalia o desempenho
de pessoas e organizaes, bem como tem facilitado as formas
contratuais de relacionamento entre organizaes, governos na-
cionais e subnacionais.
O tema da inovao tem estado presente na gesto pblica
dos pases da OCDE. Uma pesquisa realizada em 2016 pela Esa-
de, com lderes sindicais, executivos e polticos sobre os temas
candentes e de futuro nos pases europeus, apontou para a ino-
vao. Autoridades governamentais dos pases da OCDE, reu-
nidos em 2010, tambm indicaram a inovao e a criao de
um ambiente favorvel a ela como pressuposto dos governos
atuais, em busca de estratgias para produzir servios pblicos
com menos recursos e melhor qualidade (SCHICK, 2011). Lodge
e Wegrich (2014) advertiram, entretanto, para o fato de que ino-
vaes que no consideram a existncia de capacidades adminis-
trativas para execut-las no trazem soluo. Por esse motivo, a
inovao deve estar ligada resoluo de problemas.

53
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

O CONTEXTO BRASILEIRO NO CICLO 1980-2015

O segundo choque mundial do petrleo atingiu igualmen-


te a economia brasileira, jogando-a em um processo de estagfla-
o, durante a dcada de 1980 e meados dos anos 90.
Em paralelo, o fim do perodo autoritrio criou as condi-
es polticas para a busca de institucionalizao de um estado
de bem-estar e o combate das imensas desigualdades sociais. Em
razo desses movimentos, a Constituio de 1988 determinou a
criao de um sistema universal de sade e o amplo acesso
educao e previdncia social. Em que pese o apoio poltico
majoritrio que obtiveram, essas reformas somente comearam a
ser implantadas quando condies macroeconmicas foram par-
cialmente recuperadas, ao final do governo Itamar e durante os
governos FHC. So esses os determinantes que abrem a oportu-
nidade de se criar a reforma gerencial2. No portanto casual que
prioridade tenha sido dada reforma do setor sade.
Simultaneamente, os governos FHC adotaram traos libe-
rais e promoveram ampla privatizao dos ativos pblicos.
Os governos Lula aprofundaram essas reformas, especial-
mente no que diz respeito interveno do Estado no combate s
desigualdades (PEREIRA; PESSOA, 2016). O equilbrio macroe-
conmico foi mantido graas a polticas criteriosas, mas tambm
ao bom desempenho nas exportaes de commodities. O processo
de descentralizao das polticas pblicas no campo social se in-

2 Nome dado reforma administrativa esboada pelo ministro Luiz Carlos


Bresser Pereira no primeiro mandato de FHC e expressa no Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (de 1995).

54
Desafios contemporneos gesto pblica

tensificou, conferindo papel mais ativo a estados e municpios na


oferta de servios pblicos.
O populismo cambial (BRESSER PEREIRA, 2016) e a queda
dos preos internacionais de commodities levaram, durante o go-
verno Dilma, a uma desacelerao da economia e queda de recei-
tas e polticas de interveno estatal no cmbio, nos juros e nos
investimentos , dando origem a uma grave crise fiscal, ao lado
da perda de atratividade do pas para investimentos privados.

TRANSFORMAES DA GESTO PBLICA


NO BRASIL

Mudanas importantes aconteceram na gesto pblica


brasileira a partir da promulgao da Constituio de 1988, na
qual podemos identificar as seguintes diretrizes:
a obrigatoriedade do concurso para todos os cargos p-
blicos;
a descentralizao da prestao de servios para as esfe-
ras estadual e municipal;
a participao dos cidados na formulao e controle das
polticas pblicas;
a obrigatoriedade do planejamento em todos os gover-
nos (LEVY; COELHO; MOTA, 2015).
Em seguida, a reforma gerencial de 1997 caracterizou-se
por propor uma nova estrutura para a administrao pblica,
com o fortalecimento de um ncleo estratgico conjunto de
organizaes responsveis por elaborar e monitorar as polticas
pblicas e com novos formatos organizacionais para ativida-

55
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

des exclusivas (agncias executivas) e no exclusivas (organizaes


sociais), terceirizao das atividades de apoio e privatizao das
atividades que interessaria ao mercado desenvolver.
A reforma gerencial: (1) estabeleceu uma nova forma de
relao entre a elaborao e a execuo de polticas: a contratua-
lizao, ao responsabilizar as agncias e organizaes sociais
pelos resultados alcanados; (2) incluiu o controle social como
mecanismo de monitoramento da atividade governamental, es-
pecialmente das organizaes sociais, organizaes pertencentes
ao terceiro setor; (3) reforou a importncia do servio civil para
a realizao de atividades de Estado, preconizando a competn-
cia tcnica, o comportamento tico, a autonomia razovel e a ca-
pacidade poltica; e (4) incorporou as novas tecnologias de infor-
mao e comunicao para promover a transparncia e dar mais
eficincia aos processos internos e de interface com o cidado.
O quadro de mudanas institucionais desse perodo pode
ser completado com a meno da Lei de Responsabilidade Fis-
cal, sancionada em 2000.
Os dois mandatos do presidente Lula no se caracteriza-
ram por uma poltica integrada de gesto pblica; antes, por in-
tervenes isoladas. Foram as prprias polticas pblicas fina-
lsticas de sade, educao, desenvolvimento social, etc. que
puxaram a gesto (ABRUCIO, 2014; MORAES, 2010). Na esfera
federal, o uso do modelo de organizaes sociais para presta-
o de servios pblicos no progrediu durante esse perodo,
sendo retomado somente no primeiro mandato da presidente
Dilma Roussef. Entretanto, maior destaque foi dado ao modelo
de parcerias pblico-privadas, especialmente para a consecuo

56
Desafios contemporneos gesto pblica

de obras de infraestrutura. Ainda no campo de novos arranjos,


cumpre mencionar a aprovao da Lei de Consrcios, de 2005,
que deu amparo legal a parcerias entre os entes governamentais.
Durante os governos Lula, intensificaram-se os concursos
pblicos na esfera federal, povoando-se uma srie de organiza-
es, dentre as quais as agncias reguladoras, criadas no pero-
do FHC.
Ainda h que destacar o fortalecimento das reas de
controle e a Lei de Acesso Informao, com vistas a ampliar
a integridade.
Os novos caminhos criados para a participao social, atra-
vs de conselhos e conferncias, foram sustentados por um con-
junto de apoios institucionais, dentre os quais o Marco Regulat-
rio do Terceiro Setor, de 2015.
As novas orientaes, emanadas da Constituio, e as pro-
postas da reforma gerencial, traduzidas na Emenda Constitucio-
nal n. 19, passaram a ser implementadas nos estados, principal-
mente, e nos municpios, somente a partir dos anos 2000, quando,
de fato, sua situao fiscal comeou a melhorar e as demandas
resultantes das polticas interfederativas passaram a exigir estru-
turas e recursos governamentais.
A paisagem da gesto pblica brasileira mudou substan-
cialmente no perodo analisado. Utilizando como proxy os dados
provenientes dos congressos do Consad3, observa-se que:

3 O Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Administrao (Consad) pa-


trocina um congresso anual de Gesto Pblica, durante o qual se apresentam
as melhores prticas e pesquisas oriundas de todo o pas, desenvolvidas por
organismos governamentais dos trs poderes e das trs esferas de governo,
bem como pela academia.

57
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

a construo de um servio civil profissionalizado tem


sido uma prioridade dos governos, e as diversas di-
menses de sua gesto vm sendo progressivamente
aperfeioadas;
a gesto para resultados vem-se disseminando, em par-
ticular em algumas das polticas pblicas (como seguran-
a pblica, sade, desenvolvimento social, etc.);
a construo de um public domain, no qual interagem por
objetivos comuns o setor pblico, o setor privado e o ter-
ceiro setor, vem-se dando atravs da adoo dos novos
formatos organizacionais;
os mecanismos de participao e governana esto avan-
ando;
ateno vem sendo dada ao aperfeioamento dos meca-
nismos de compras pblicas e de controle e qualidade do
gasto pblico;
o governo eletrnico, no front e no back office, vem-se dis-
seminando.
Entretanto, nem a existncia da legislao nem a presena
de governos e/ou organismos inovadores e eficientes represen-
tam a realidade brasileira nem mesmo em termos mdios. Os
avanos para uma gesto pblica mais gil e transparente ocor-
reram principalmente nos estados do Sudeste, medianamente
nos estados do Sul, Centro-oeste e Nordeste, em uma parte da
esfera federal e em poucos municpios.
Em 2013, um grupo de especialistas elaborou um documen-
to com sugestes para a melhoria da gesto pblica, especialmen-
te dirigido para os candidatos Presidncia da Repblica e aos

58
Desafios contemporneos gesto pblica

governos estaduais4, o qual serve como um indicativo dos prin-


cipais desafios gesto pblica no Brasil. Nele, os especialistas
destacaram o mau equacionamento da relao entre poltica e ad-
ministrao.
Aspecto sempre controvertido, mesmo no mbito dos
pases que adotaram o modelo de Westminster ou misturam
presidencialismo com parlamentarismo (SULEIMAN, 2003), a
ocupao de cargos comissionados por indicao poltica, nas
propores que assume no Brasil, vem comprometendo macia-
mente o desempenho da administrao pblica. To maiores so
os prejuzos quanto mais ampla e/ou instvel for a correlao de
foras que se comprometem em um arranjo de coalizo5.
Alm de imporem diferentes marcas de gesto, multipli-
cam-se as estruturas desnecessrias para acomodar parceiros, di-
ficultando, ademais, a adoo de uma gesto para resultados.
Um oramento por resultados e o fortalecimento do plane-
jamento, inclusive de longo prazo, tambm entraram na lista de
proposies. Sem uma gesto para resultados no possvel
mensurar o desempenho nem, portanto, elaborar estratgias de
aprendizado e melhoria contnua.
A criao do public domain entre ns ainda est prejudica-
da por um quadro legal confuso, que impede mais eficincia e o

4 Disponibilizado na internet, em: https://issuu.com/reformadagestaopublica

5 H forte relao entre as trs variveis da coalizo tamanho, hetero-


geneidade e compartilhamento de poder e o custo de gesto. Maior n-
mero de partidos, maior heterogeneidade ideolgica e menor comparti-
lhamento de poder com os parceiros esto associados a maior custo de
governabilidade(PEREIRA; PESSOA, 2015).

59
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

controle racional das organizaes pblicas. Por essa razo, os


especialistas reforaram a necessidade de se adotar a Lei Org-
nica da Administrao Pblica, proposta por uma comisso de
juristas ainda ao longo do segundo mandato do governo Lula.
A simplificao legal, apontada como necessria pelo do-
cumento, tem sido solicitada por um amplo espectro de atores6.
No somente as regulaes so complexas, como seu impacto,
em termos de eficincia, no avaliado.
H muito o que avanar em termos de compras governa-
mentais, apontaram os especialistas, especialmente em relao
polmica Lei de Licitaes, mas tambm em relao ao uso da
tecnologia da informao.
Por fim, o documento destaca a necessidade de criar as
condies para a implementao de polticas federativas, hoje
acentuadamente bloqueadas devido ao mau funcionamento de
pelo menos metade das prefeituras do pas7.

6 O relatrio Doing Business, do Banco Mundial, aponta avanos em muitos


pases em desenvolvimento, mas, no caso brasileiro, as mudanas tm sido
escassas e de alcance limitado. Somadas e ponderadas todas as notas, o Brasil,
como no ano anterior, ficou em 130 lugar na classificao geral, logo depois
de Bangladesh e um posto frente da Nigria. S um dos Brics, a ndia, apa-
receu em posio pior, a 132. A frica do Sul ocupou o 39 posto, a China, o
91, e a Rssia, o 112. A Itlia, terceira maior economia da zona do euro, foi a
73 colocada, mas, de modo geral, as potncias capitalistas foram bem classifi-
cadas, com os Estados Unidos em 4 lugar, depois de Cingapura, Hong Kong
e Nova Zelndia (KUNTZ, 24/10/2012). Em 2016, o Brasil foi classificado em
116o lugar.

7 Apenas 61 dos mais de cinco mil municpios brasileiros geram receitas sufi-
cientes para pagar seus funcionrios, mas recebem 25% dos impostos arreca-

60
Desafios contemporneos gesto pblica

SEMELHANAS, DIFERENAS E DESAFIOS NA


GESTO PBLICA

A trajetria percorrida pelos pases da OCDE mostra quais


movimentos so, em larga medida, contemporneos e se irra-
diam, tambm, para os pases em desenvolvimento. Pudemos ve-
rificar que o Brasil foi vtima, com atraso de alguns anos, da queda
do crescimento econmico que afetou os pases da OCDE durante
os anos 1970. A recuperao desses pases veio mais cedo e se tor-
nou pronunciada nos anos 1990. De fato, as polticas neoliberais
promoveram crescimento, mas tambm deixaram atrs de si um
rastro de iniquidades sociais. Nesse mesmo perodo, o Brasil ado-
tou polticas at certo ponto contraditrias, promovendo a libera-
lizao da economia, ao mesmo tempo em que tentava expandir
seu contrato social. Os pases centrais chegaram a um limite de
crescimento, com a ecloso da crise financeira de 2008, da qual se
vm recuperando lentamente. Os impactos do declnio da ativida-
de econmica internacional, especialmente dos preos internacio-
nais das commodities, alm das razes assinaladas anteriormente,
passaram a afetar profundamente o Brasil a partir de 2012.
Encontram-se, pois, com intensidades diversas, tanto os
pases da OCDE quanto o Brasil, em um ciclo contracionista, o
que lhes impe a necessidade de enfrentar o desafio da inclu-
so social (OCDE, 2015) em um momento de queda de receitas
e de necessrios ajustes fiscais. Simultaneamente, crescem os de-

dados (FIRJAN, 2015). Embora no sejam indicativas da precariedade dessas


administraes, as baixas receitas servem como indcio de sua fragilidade.

61
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

safios colocados pelos problemas transnacionais, sejam eles os


ambientais, os epidmicos com o recente surto de zika ou
os da imigrao a partir de zonas conflagradas.
A gesto pblica, em ambas as realidades, tem procurado
responder aos constrangimentos econmicos e polticos de socie-
dades mais complexas, menos uniformes e mais reativas. Em um
campo e outro, os Estados nacionais transitam para uma confor-
mao distinta daquela que tiveram no sculo 20. Suas frontei-
ras tornaram-se mais porosas, sejam elas entendidas em sentido
estritamente fsico pela unio resultante de tratados e coali-
zes internacionais , sejam elas entendidas no mbito das ins-
tituies, que se associam, independente da natureza pblica ou
privada. No se trata necessariamente do declnio do Estado na-
cional, como mostram alguns autores, mas de sua transformao.
O que proponho aqui, portanto, que as abordagens que argu-
mentaram pela continuada relevncia (para alguns, continuada
centralidade institucional) dos Estados venceram este debate
porque o conjunto de seus fundamentos terico-conceituais, seu
instrumental de anlise e demais categorias mobilizadas para
abordar a questo do Estado na virada do sculo 21, demonstrou
ser muito mais consistente, articulado e efetivo, embora no in-
teiramente completo, para a compreenso das dinmicas sociais
contemporneas do que o arsenal apresentado pelas variantes
da tese do declnio do Estado nacional. Nestes termos, a crise em
curso apenas tornou evidentes aspectos mais fundos e irredu-
tveis desta centralidade continuada dos Estados, argumentada
por estas abordagens (ACCO, 2009)

Mas essa nova configurao exige novas competncias,


como indicaram Lodge e Wegrich (2014). No Brasil, encontramo-
-nos em fase de construo dessa burocracia mais qualificada,
embora suas competncias nem sempre estejam em conformida-
de com o curto prazismo e a excessiva politizao que domi-

62
Desafios contemporneos gesto pblica

nam a conduo das estruturas administrativas (MOTA; LEVY;


COELHO, 2015), levando frequentemente a um desperdcio de
capital humano.
Ao mesmo tempo, preciso observar que nem sempre os
recrutamentos feitos refletem, de fato, as necessidades presentes
e futuras dos governos, obedecendo, com frequncia, a dinmi-
cas corporativas que progressivamente esto bloqueando a pro-
dutividade do setor pblico (MENDES, 2015).
De outra perspectiva, os dois campos tm avanado na
criao de instncias participativas. No Brasil, entretanto, com
frequncia vemos essas instncias dominadas por um grupo res-
trito de interesses. Novos desdobramentos deveriam dar ensejo
sua democratizao.
Observa-se, de um lado e de outro, uma preocupao am-
pliada com as questes de transparncia, entendida como alavan-
ca participao, ao controle social e/ou como fortalecimento da
integridade. Vimos que essa questo vem-se internacionalizan-
do, envolvendo os rgos de controle em redes de apoio mtuo8.
A nfase em resultados pode ser encontrada em ambos os
lados, embora de modo limitado no Brasil, em virtude da relao
entre administrao e poltica, como foi destacado anteriormente.
Tambm encontramos semelhanas no que diz respeito ao
incentivo inovao. Ainda que de modo restrito, viu-se crescer
aqui esse movimento nas ltimas duas dcadas, com a criao de
inmeros prmios, concedidos pelo governo federal e por alguns
governos estaduais.

8 Sobre essa questo, cf. nota de rodap 2.

63
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

A existncia de legislaes excessivas e complexas com-


promete as gestes pblica e privada. Indicamos anteriormente
os constrangimentos causados por uma burocratizao pesada,
que se torna um custo Brasil. Mas o mesmo pode ser dito a res-
peito do funcionamento das organizaes pblicas, nas quais os
rgos de controle so obrigados a verificar o cumprimento de
normas eventualmente desnecessrias.
importante reiterar que, dentre os entes da Federao,
so de fato os municpios os de gesto mais precria, compro-
metendo a prestao de servios, sobretudo para as populaes
mais pobres.

PARA CONCLUIR

A crer na viso dos atores e autores aqui revisados, h


claras tendncias que se mostram contemporneas na gesto
pblica, no sentido de se estenderem a um grupo mais amplo
de pases, que no s os pases centrais. O Brasil vem acompa-
nhando e experimentando introduzir inovaes que podem pro-
mover melhorias na oferta das atividades governamentais. Um
grupo significativo de governos subnacionais e organizaes fe-
derais tem evoludo para novos patamares de qualidade, mas a
generalizao dessas prticas ainda encontra obstculos no fun-
cionamento do sistema poltico. Talvez a crise que o pas atraves-
sa traga a oportunidade de superar esses limites.

64
Desafios contemporneos gesto pblica

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Desafios contemporneos gesto pblica

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67
Planejamento pblico e
avaliao de polticas

Cassiana Montesio de Sousa


Coordenadora de planejamento e
avaliao da Secretaria de Planeja-
mento e Gesto.

Tarcila Peres Santos


Especialista em polticas pblicas
da Secretaria de Planejamento e
Gesto.

Sinsio Pires Ferreira


Assessor da Secretaria de Planeja-
mento e Gesto.
INTRODUO

Planejamento e avaliao so dois processos complemen-


tares. Se por planejar entende-se antever um futuro desejado,
definir uma estratgia para alcan-lo, traar os caminhos e
identificar os passos necessrios para tanto, avaliar significa ve-
rificar se os passos previstos esto sendo dados, se os caminhos
percorridos so os melhores para se chegar ao destino desejado
e se esse destino foi, de fato, atingido. A necessidade do primei-
ro evidente, pois no se vai a lugar nenhum sem se decidir a
priori o destino a que se quer chegar e de que modo. E esse
carter apriorstico do planejamento que exige sua avaliao,
no s porque o futuro inescapavelmente incerto, mas tambm
porque planejar implica antecipar percepes, interaes, com-
portamentos e respostas de diferentes agentes que dependem
das conjunturas sociais, econmicas e polticas, sobre as quais os
gestores tm pouca ou nenhuma influncia. Ademais, no custa

71
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

ressaltar que, no caso do governo, os recursos utilizados para


a implantao de polticas, programas e projetos so pblicos,
logo, tais iniciativas devem gerar resultados relevantes para a so-
ciedade e ser geridas com a mxima eficincia e economicidade.
A Figura 1 mostra a complementaridade do planejamento
e da avaliao. Da tica do planejamento, a figura destaca as co-
nexes lgicas cadeia de resultados entre os resultados es-
perados pela atuao governamental e os passos previstos para
que tais resultados sejam alcanados. Assim, para transformar a
situao atual na direo desejada, preciso definir os resulta-
dos que se quer alcanar; os produtos que devero ser gerados

FIGURA 1: PLANEJAMENTO E AVALIAO

PLANEJAMENTO S
I

S T
RECURSOS PRODUTOS RESULTADOS
I U

T Pessoas, A
Entregas e Mudanas e
U materiais e
pblico-alvo impactos
A valores


O D
E

A S

T E

U J

A A

L D
A

AVALIAO

72
Planejamento pblico e avaliao de polticas

para alcan-los e a quem devem ser entregues; e quais e quan-


tos recursos devem ser mobilizados para ger-los e distribui-los.
Decerto, por trs dessas definies, h uma opo estratgica,
ou ao menos terica, representada por um conjunto de hipteses
sobre as relaes de causa e efeito entre cada um desses passos
e os que os sucedem, que devero transformar a situao atual
para a desejada.
A validade desses pressupostos deve ser verificada da
tica da avaliao. Para cada passo (recursos, produtos, resulta-
dos) pode haver um ou mais procedimentos avaliatrios espec-
ficos, com vistas a fazer essa verificao. No mbito dos recursos,
pode-se avaliar se os que esto disponveis so suficientes para
gerar os produtos previstos, se a forma adotada para organiz-
los a mais adequada (avaliao de processo) ou a mais econ-
mica (avaliao de eficincia) para gerar os produtos previstos.
Da perspectiva dos produtos, possvel verificar se o volume ge-
rado corresponde ao previsto (avaliao de eficcia) ou se esto
sendo entregues no prazo estimado e para o pblico almejado.
Da tica dos resultados, a avaliao pode verificar se as entre-
gas, de fato, fazem diferena na vida de seu pblico-alvo ou da
comunidade em que se encontram (avaliao de impacto).
De modo geral, pode-se mesmo avaliar a validade das hip-
teses que sustentam a lgica da interveno. Como se v, a pala-
vra avaliao carrega mltiplos significados, que correspondem a
distintos procedimentos passveis de serem adotados, mas todos
eles visam verificar a validade dos pressupostos do planejamento.
O sucesso das iniciativas governamentais depende, por-
tanto, da qualidade desses dois elementos essenciais e indissoci

73
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

veis: o planejamento e a avaliao. O Manual de Planejamento,


Monitoramento1 e Avaliao, do Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento, afirma:

() boas intenes, programas e projetos ambiciosos e grandes


volumes de recursos financeiros no so suficientes para garan-
tir que os resultados sejam atingidos. A qualidade dos planos,
programas e projetos e a adequao da forma de utilizao dos
recursos so fatores crticos de sucesso. Para ampliar as proba-
bilidades de sucesso deve-se atentar para reas comumente mais
frgeis dos programas e projetos (...) (UNITED NATIONS DE-
VELOPMENT PROGRAM, 2009, p. 6).

E conclui:

Bom planejamento combinado com o adequado monitoramento


e avaliao so decisivos para garantir a efetividade dos progra-
mas e projetos. O bom planejamento ajuda a focalizar os resul-
tados que importam, enquanto o monitoramento e a avaliao
permitem aprender com os desafios e sucessos do passado e in-
formar os tomadores de deciso se as atuais e as futuras inicia-
tivas so as mais adequadas para melhorar a vida das pessoas e
ampliar suas possibilidades de escolha (Idem, p. 7).

As iniciativas da Secretaria de Planejamento e Gesto,


que sero apresentadas neste artigo, buscam aprimorar os ins-
trumentos de planejamento governamental, sobretudo o Plano
Plurianual, as ferramentas e procedimentos para seu monitora-
mento, e difundir no mbito da administrao estadual a prtica
da avaliao.

1 Na Figura 1 e comentrios a ela associados, apenas para simplificar a expo-


sio, no se distinguiu o monitoramento da avaliao, mas cada um desses
processos ter tratamento especfico nas sees subsequentes deste artigo.

74
Planejamento pblico e avaliao de polticas

PLANEJAMENTO: O NOVO PPA2

O oramento est entre os mais importantes instrumentos


de planejamento disponveis aos gestores pblicos. Ainda que
nem sempre seja utilizado com esse fim, h consenso entre os
estudiosos do tema de que o oramento cumpre trs funes:
planejamento, gesto e controle (CORE, 2001). Entretanto, ain-
da que se admita a presena dessas trs dimenses no processo
oramentrio, no se pode negar que raramente recebem a mes-
ma ateno e que, na verdade, sua convivncia gera permanente
tenso (CULAU, 2005). A histria do processo oramentrio con-
funde-se com o acirramento dessas tenses, e seus eventos mais
significativos correspondem s tentativas, nem sempre bem-su-
cedidas, de aumentar o protagonismo de uma dessas dimenses
em detrimento de outra (GIACOMONI, 2007; MACHADO, 2002;
CULAU, 2005).
CORE (2001) criou uma tipologia de oramento segundo
o grau de predominncia dessas dimenses, que, grosso modo,
sugere sua trajetria histrica:
1. oramento tradicional: centra-se no controle dos gastos
e no cumprimento de tetos oramentrios estipulados
s unidades oramentrias em termos de objetos de
gasto (pessoal, servios de terceiros, etc.). Seu sistema
de informaes se vale da classificao pormenorizada
das despesas, segundo esse critrio (CORE, 2001, p. 18);
2. oramento de desempenho: preocupa-se com o trabalho a
ser feito e as realizaes a serem alcanadas, e seu sistema

2 As opinies contidas nesta seo so de exclusiva responsabilidade dos autores.

75
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

de informaes delimita funes, projetos e atividades,


evidenciando as necessidades de recursos necessrios
aos trabalhos a serem realizados (CORE, 2001, p. 18); e
3. oramento-programa: visa a racionalizar o processo de
fixao das polticas pblicas, por meio da avaliao
das alternativas de atuao. Isso implica a necessidade
de informaes sobre seus resultados, inclusive do vo-
lume de produtos por elas gerados (CORE, 2001, p. 18; e
CULAU, 2005, p. 203).
A evoluo do processo oramentrio brasileiro bom
exemplo dessa concepo. Em sua origem, era evidente a pre-
dominncia da dimenso de controle, que pode ser constatada
na definio da lei oramentria proposta pelo ministro Aliomar
Baleeiro, um dos grandes juristas brasileiros, cuja obra ainda
referncia nos campos do Direito Tributrio e Administrativo:
(...) ato pelo qual o Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder
Executivo, por certo perodo e em pormenor, as despesas des-
tinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins
adotados pela poltica econmica ou geral do Pas, assim como a
arrecadao das receitas j criadas em lei (BALEEIRO, 1955).

Desde ento, foram vrias as iniciativas para ampliar o es-


copo do oramento, buscando integr-lo aos processos de ges-
to e planejamento pblicos. Um dos marcos dessa trajetria foi
a promulgao da Lei n. 4.320, em maro de 1964, nos ltimos
dias do governo Joo Goulart. Essa lei, que j completou 50 anos
e passou sem maiores percalos por trs mudanas constitucio-
nais, ainda hoje rege os oramentos pblicos.
So inmeros os legados e as virtudes dessa lei, como a
introduo do conceito de oramento-programa na legislao

76
Planejamento pblico e avaliao de polticas

brasileira3 e o que Conti e Pinto (2014) ressaltaram: a formulao


da lgica essencial de que programas pressupem correlao finalstica
entre dotao de valores para atingir metas quantitativamente mensu-
radas em unidades de servios e obras a serem alcanadas.
Mesmo com tais virtudes, os avanos implcitos na no-
o de oramento-programa foram muito menores do que su-
gerem os termos dessa lei e so mltiplas as explicaes para
esse fenmeno (ver, dentre outros, CONTI; PINTO, 2014; CORE,
2001; GUEDES, 1999; e TEIXEIRA MACHADO, 1967). Uma de-
las (GUEDES, 1999) sustenta que, nos debates da poca, o su-
perdimensionamento dos aspectos tcnicos da confeco do or-
amento estaria associado a uma espcie de despolitizao do
oramento, prpria do perodo autoritrio em que vivia o pas.
Ao longo desse perodo, introduziu-se uma srie de mu-
danas no processo oramentrio que, embora com potencial
capacidade de alter-lo em profundidade, frustrou-se quase que
integralmente. O caso mais emblemtico foi o artigo 15 do Decre-
to-lei n. 200, de 1967, que, ao promover importante reforma na
administrao pblica brasileira4, estabeleceu que:

a ao administrativa do Poder Executivo obedecer a progra-


mas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual, elabo-
rados atravs dos rgos de planejamento, sob a orientao e a
coordenao superiores do Presidente da Repblica.

3 A despeito do irnico comentrio de Machado (1967): ningum explica e nin-


gum, em consequncia, entende, [porque] a Lei n. 4.320 passou a ser deno-
minada a lei do oramento-programa (p. 1.161).

4 Sobre a importncia da reforma administrativa instituda pelo Decreto-lei n.


200/1967, ver Guedes (1999)

77
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

1 Cabe a cada Ministro de Estado orientar e dirigir a ela-


borao do programa setorial e regional correspondente ao seu
Ministrio e ao Ministro do Planejamento e Coordenao Geral
auxiliar diretamente o Presidente da Repblica na coordenao,
reviso e consolidao dos programas setoriais e regionais e na
elaborao da programao geral do Governo.

Seu artigo 16 foi ainda mais longe, ao definir:


Em cada ano, ser elaborado um oramento-programa, que por-
menorizar a etapa do programa plurianual a ser realizada no
exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordena-
da do programa anual (BRASIL, 1967).

Se esse Decreto-lei teve a virtude de dar destaque dimen-


so do planejamento no processo oramentrio, seu carter exces-
sivamente centralizador e tecnicista, tpico do regime autoritrio
de ento, confinou o prprio oramento condio de mero exe-
cutor dos programas definidos no plano plurianual. Isso implica-
ria um oramento to inflexvel s demandas sociais (que, poca,
talvez pudessem ser desconsideradas) e s vicissitudes da conjun-
tura que, se adotado, tornar-se-ia virtualmente inexequvel.
No por acaso, e a despeito de suas grandes pretenses,
o resultado prtico desse Decreto-lei e isso consenso entre
os estudiosos do tema no foi muito alm da classificao de
todas as categorias econmicas em Programas e Subprogramas, subdi-
vididos estes em Projetos e Atividades (MACHADO, 1967, p. 1.173).
Ou seja, o programa assumiu a caracterstica, apenas, de mais uma
categoria de classificao ligada estrutura da organizao (CORE,
1999, p. 23).
Essa nfase classificatria encontrou solo frtil naquele pe-
rodo e atingiu seu auge em 1974, com a publicao da Portaria

78
Planejamento pblico e avaliao de polticas

n. 9 (BRASIL, 1974), que unificou a classificao programtica


para todos os entes federados. O resultado desse processo foi de-
senhar o oramento

utilizando o programa, o subprograma, o projeto e a atividade


como simples categorias de classificao, possivelmente estan-
ques, tal como se utilizavam antigamente pessoal, material de
consumo, material permanente, servios de terceiros e encargos
diversos ou como se usam, com base na lei n. 4.320/64, as ca-
tegorias econmicas. Na verdade, perdeu-se a noo de que o
produto final esperado, ou seja, o objetivo quantificado em meta
o cerne do oramento-programa (MACHADO, apud CORE,
1999, p. 24).

Assim, a pretenso de se dispor de um plano ao qual se


subordinaria o oramento frustrou-se por completo. Ao contr-
rio, a prtica oramentria continuou distante de incorporar a
dimenso de planejamento, situao que perdurou ao longo de
todos os governos militares e s voltou discusso no processo
constituinte de 1988.
Como se sabe, a Constituio Federal de 1988 (BRASIL,
1988), no que foi acompanhada pela Constituio do Estado de So
Paulo, de 1989, estabeleceu o chamado sistema oramentrio.
Seu artigo 165, que abre a Seo II Do Oramento, determina 5:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.

Ao Plano Plurianual (PPA) cabe estabelecer as diretrizes,


objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de

5 Para um histrico dos debates na Assembleia Constituinte sobre o sistema


oramentrio, v. Afonso (1999).

79
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de


durao continuada (BRASIL, 1988, art. 165, 1).
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) compreender as
metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo
as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, (e) orien-
tar a elaborao da lei oramentria anual (...) (BRASIL, 1988, art.
165, 2)
J a Lei Oramentria Anual (LOA), que compreende o ora-
mento fiscal, o oramento de investimento das empresas estatais e
o oramento da seguridade social, estabelece estimativa da receita
e fixao da despesa oramentria e autoriza anualmente dotaes ora-
mentrias para cada categoria de programao (...) (GREGGIANIN,
2005, p. 13).
Assim, a Constituio Federal de 1988 resgata a dimen-
so de planejamento no mbito do sistema oramentrio e,
acompanhando o Decreto-lei n. 200/1967, define um instru-
mento prprio para corporific-la: o Plano Plurianual. Ainda
que seus resultados no tenham sido os esperados, como se
ver adiante, provocaram importantes mudanas no processo
oramentrio brasileiro. Os primeiros PPAs, se pouco contri-
buram para essas mudanas, permitiram acumular conheci-
mentos que se materializaram no PPA do governo federal de
2000-2003. O maior avano que esse plano introduziu foi dar
relevo ao programa como unidade de gesto, tambm incor-
porado ao oramento, abandonando a chamada classificao
funcional-programtica.
A nova centralidade do programa na estrutura oramen-
tria representou muito mais que o estabelecimento de uma lin-

80
Planejamento pblico e avaliao de polticas

guagem comum aos seus instrumentos, o que j seria um grande


avano, mas tambm levou a: i) explicitao das polticas pbli-
cas pretendidas em face das previses oramentrias; ii) maior
transparncia do oramento, revelando o esforo fiscal dirigido
aos diferentes programas; iii) desenvolvimento de um processo
sistemtico de monitoramento dos resultados dos programas e
aes; e iv) maior visibilidade das mudanas nas prioridades go-
vernamentais, refletidas nas alteraes do plano (PAULO, 2010,
p. 178). Esses legados maior transparncia e desenvolvimento
de instrumentos de gesto perenizaram-se no processo ora-
mentrio brasileiro.
Porm, as ambies daquele PPA eram muito maiores do
que os avanos obtidos, pois pretendiam implementar uma ges-
to voltada prioritariamente a resultados6. No to simples ex-
plicar esse descompasso entre a inteno e o resultado do PPA,
mas, talvez, os conflitos interpretativos7 de seu papel no sistema
oramentrio8 sejam uma boa pista. Para Faria (2011), por exem-
plo, foram exatamente esses conflitos que contaminaram a es-
truturao e a organizao do PPA na esfera federal que se
reproduziu nas demais Unidades da Federao e transforma-

6 Ver Paulo (2010).

7 Para uma sntese desse debate, ver Faria (2011).

8 Possvel fonte desses conflitos reside no fato de at hoje no ter sido elabora-
da a lei complementar prevista na Constituio Federal, que disporia sobre
o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do
plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria
anual (BRASIL, 1988, art. 165, 9).

81
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

ram-no em uma espcie de oramento, exaustivo e detalhado,


distanciando-se do que se espera de um plano estratgico, seleti-
vo e concentrado nas prioridades (FARIA, 2011).
A concluso semelhante chegou Greggianin (2005), aps
avaliar o PPA do governo federal de 2004 a 2007. Para ele, esse
instrumento assumiu estrutura idntica oramentria, despin-
do-se do papel que lhe foi atribudo pela Constituio. Sua con-
cluso, em boa medida ainda vlida, foi a de que o PPA, medida
que foi ganhando estrutura e linguagem programtica idntica
oramentria, adquiriu as vicissitudes que atingem o prprio
processo oramentrio quanto ao carter financeiro, detalhista e
rgido (GREGGIANIN, 2005, p. 18) e, assim, distanciou-se de seu
papel constitucional: o do planejamento governamental. Outros
estudos e avaliaes de diferentes PPAs chegaram a concluses
semelhantes9, como o de Sanches (2007), que observou o

(...) carter estritamente formal dos PPAs produzidos nos l-


timos quinze anos, cuja larga abrangncia, excessivo detalha-
mento (autnticos oramentes) e precria indicao das reais
prioridades ao lado de formulaes generalizadoras -, os tm
tornado destitudos de utilidade prtica, pois representam mais
cardpios (guarda-chuvas de opes para qualquer coisa que
se queira fazer) do que criteriosas escolhas. Essa situao cons-
titui a negao do substrato bsico da ao de planejar, que ,
sobretudo, avaliar, prever e escolher (...) (SANCHES, 2007).

Convm chamar a ateno para o fato de que o PPA 2012-


2015 do governo federal representou uma ruptura com essa vi-
so, pois deixou de contemplar as aes individualmente, agru-
pando-as em iniciativas, isto entregas sociedade, resultantes

9 Dentre outros, Almeida; Nerosky (2006); Paulo (2010); e Padilha (2009).

82
Planejamento pblico e avaliao de polticas

da coordenao de aes oramentrias e no oramentrias


(BRASIL, 2013). Assim, os elos diretos entre o PPA e as leis ora-
mentrias passaram a ser os programas, enquanto as iniciativas
do PPA conectam-se s LOAs indiretamente, por meio do deta-
lhamento das aes que as compem (Figura 2).
Tal opo, como afirma o Roteiro do Processo Oramentrio,
publicado pelo Ministrio do Planejamento em 2013, buscou evitar
a sobreposio entre o Plano e o Oramento, verificada anteriormente
entre os dois instrumentos, e priorizar a relao de complementaridade
existente entre eles (BRASIL, 2013, p. 4).

FIGURA 2: ESQUEMA DA INTEGRAO ENTRE O PPA 2012-


2015 E A LOA DO GOVERNO FEDERAL

Estrutura da LOA Estrutura do PPA Contedo

Dimenso
Estratgica

Caracterizao, indicadores e valor


Programas Programas global.

Caracterizao, rgo executor, meta


Objetivos global e reorganizada.

Entregas sociedade resultantes da


coordenao de aes oramentrias
Iniciativas* e no oramentrias (institucionais,
normativas, pactuao entre entes
federados, estados e sociedade).
* somente em programas temticos
Produo pblica: bens e servios
ofertados sociedade ou ao Estado.
Aes Vinculam-se diretamente aos
Programas e s iniciativas e, por meio
destas aos objetivos.

Subttulos Localizao do gasto.

Fonte: Brasil (2013, p. 4).

83
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

AS INICIATIVAS DO GOVERNO DO ESTADO DE SO


PAULO

Embora os objetos dos estudos e diagnsticos menciona-


dos na seo anterior tenham sido os vrios PPAs do governo
federal, suas concluses se aplicam, sem maiores reparos, aos
das demais Unidades da Federao, inclusive So Paulo, que se
espelharam na Unio para elaborar seus respectivos planos. As-
sim, pode-se afirmar que, tambm no caso paulista, o carter de
instrumento de planejamento do PPA foi subvertido e com ele a
preocupao com os resultados ou impactos de seus programas.
No obstante, dispe-se desse instrumento e persistem os
avanos acima mencionados que o PPA introduziu no processo
oramentrio. Cabe, portanto, ao prprio governo aperfeio-lo
e resgatar o papel a ele atribudo pelo constituinte: o de instru-
mento, por excelncia, de planejamento da administrao pbli-
ca, no mbito do sistema oramentrio. Embora com objetivos
semelhantes aos que sustentaram as mudanas do PPA do go-
verno federal, a trajetria encontrada pelo Estado de So Paulo
para promover as mudanas foi distinta.
Tal como no caso federal, a busca por resgatar a dimen-
so estratgica do PPA foi a motivao que levou a Secretaria
de Planejamento e Gesto a realizar uma srie de projetos pre-
paratrios dentre os quais o do Oramento por Resultados
(OpR) e de estudos e avaliaes dos PPAs estaduais anterio-
res. Esses estudos revelaram resultados positivos e negativos
semelhantes aos mencionados anteriormente. Os aspectos que
causaram maior preocupao e que constituram referncias im-

84
Planejamento pblico e avaliao de polticas

portantes para o redesenho do PPA foram: a) desconexo entre a


dimenso estratgica do plano e os objetivos de seus programas
e aes; b) pouca preocupao com seus resultados, em especial
(mas no somente) de sua dimenso estratgica; c) heteroge-
neidade conceitual na formulao dos programas e respectivas
aes; d) baixa qualidade da descrio dos resultados esperados
dos programas e aes; e e) baixa qualidade dos indicadores as-
sociados a esses resultados.
Paralelamente, mediante acordo de cooperao tcnica
com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), a Secretaria de Pla-
nejamento e Gesto implementou o projeto denominado Ora-
mento por Resultados (OpR). Estudos pilotos em trs secretarias
de Estado geraram uma metodologia para a formulao de pro-
gramas, explicitando seu encadeamento lgico, inclusive com a
dimenso estratgica, e a definio dos resultados e das formas
de medi-los. Tal metodologia foi aplicada em outros dois casos e
foi objeto de profunda avaliao externa10.
Simplificadamente, o projeto do OpR visava a redesenhar
a estrutura programtica das secretarias que aderiram a ele. Para
tanto, essa metodologia demanda a especificao clara do que
preciso fazer para atingir os resultados almejados, destacando os
vnculos causais entre os diversos nveis da atuao do rgo em
questo. Para isso, oferece ferramentas e conceitos comuns, que
auxiliem o desenho dos programas com seus produtos e aes,
bem como a escolha dos indicadores adequados para medir e
acompanhar os diferentes nveis de resultados de sua atuao.

10 Para uma sntese dos resultados dessas atividades, ver So Paulo (2015).

85
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Assim, partindo dos objetivos mais amplos e de prazo


mais longo estabelecidos pelas secretarias envolvidas no projeto,
foram formulados os programas cujos resultados devero con-
tribuir para as mudanas que se esperam lograr na sociedade,
expressas naqueles objetivos. Assim, formular um programa
com base no OpR significa responder s seguintes questes: i)
aonde se quer chegar? Ou seja, qual o resultado pretendido pelo
programa e como ele contribui para o objetivo de longo prazo
da secretaria? e ii) como chegar l? Isto , qual a interveno, ou
conjunto de produtos e aes, deve ser realizada pelo programa
para que atinja o resultado almejado?
Em outros termos, uma vez definido o resultado que o pro-
grama espera alcanar, preciso especificar e quantificar os bens
e servios que ele pretende gerar por meio de suas aes, isto ,
dos processos que transformaro os insumos utilizados (recur-
sos) em produtos a serem entregues a seu pblico-alvo.
Portanto, da tica do OpR, existe, na concepo de cada
programa, um encadeamento lgico-causal entre os insumos que
mobiliza, os produtos que gera, os resultados que provoca e os
impactos esperados na sociedade. A metodologia do Oramento
por Resultados busca explicitar essas conexes para cada progra-
ma, por meio da chamada cadeia de resultados, esquematizada
na Figura 3.
Os dois primeiros nveis da cadeia Impacto e Resultado
correspondem, respectivamente, aos objetivos de longo prazo
de cada secretaria para os quais o programa se prope a contri-
buir (impactos na sociedade) e aos resultados do programa pro-
priamente ditos. Os nveis seguintes representam os Produtos

86
Planejamento pblico e avaliao de polticas

FIGURA 3: CADEIA DE RESULTADOS DE UM PROGRAMA

Mudanas de longo
prazo na sociedade

Efeito provocado no
pblico-alvo do programa

Bens ou servios a serem


entregues pelo programa

Aes realizadas

Meios ou recursos

Fonte: So Paulo (2015 b).


Disponvel em http://www.planejamento.sp.gov.br/index.php?id=14.

(bens ou servios) que devem ser gerados por meio das aes do
programa (que combinam Processos e Insumos), objetivando o
alcance do resultado. Impactos, Resultados e Produtos so men-
surados por um ou mais indicadores prprios, a fim de permitir
a aferio tanto da situao atual (que se pretende modificar),
quanto dos avanos obtidos ao longo da execuo do programa
(em direo quela mudana).
Uma vez desenhada, essa metodologia foi testada em ou-
tros rgos da administrao estadual e submetida a rigoroso
processo de avaliao externa. Somente aps esses passos, con-
siderou-se passvel de ser aplicada a toda a estrutura program-
tica do governo do Estado de So Paulo, por meio da elaborao
de seu Plano Plurianual para o perodo de 2016 a 2019.

87
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

PLANO PLURIANUAL 2016-2019

O Decreto n. 61.174, de 18 de maro de 2015, fixou as nor-


mas para a elaborao do PPA 2016-2019. Dentre elas, importa
ressaltar a expressa no 2 do artigo 3: A metodologia para elabo-
rao, monitoramento da execuo e avaliao de Programas e Aes
a do Oramento por Resultados, de acordo com o previsto no Decreto
n.57.958, de 5 de abril de 2012 (SO PAULO, 2015 a).
Essa determinao, alm de demonstrar a disposio do
governo do Estado de So Paulo em caminhar no sentido de uma
gesto dirigida a resultados, revelou a necessidade de rever seu
principal instrumento de planejamento o PPA , adotando
tambm a tica do OpR em sua elaborao. No o caso de des-
crever aqui as inmeras alteraes no processo de elaborao do
PPA que tal opo exigiu. Mas algumas questes, menos bvias,
que tambm decorreram dessa opo, merecem ser comentadas.
A mais geral delas tem a ver com o fato de os PPAs ante-
riores exibirem excessivo detalhamento e precria indicao das reais
prioridades governamentais (SANCHES, 2007), o que torna amb-
guos os papis a serem cumpridos pelo prprio plano e pelas
demais leis oramentrias. Para superar essa ambiguidade, op-
tou-se por introduzir mudanas no processo oramentrio, ain-
da que graduais, a fim de evitar potenciais riscos que alteraes
abruptas poderiam gerar.
Dentre essas mudanas, cabe destacar o maior relevo dado
dimenso estratgica do PPA, tornando-a parte integrante do
plano, inclusive associando seus objetivos estratgicos a indica-
dores a serem monitorados ao longo do perodo de sua vign-

88
Planejamento pblico e avaliao de polticas

cia11. Na elaborao do PPA, essa dimenso tambm foi refor-


ada, uma vez que, dentre as especificaes dos programas, in-
cluiu-se a identificao explcita dos objetivos estratgicos para
os quais cada um deles pretende contribuir.
No mbito dos programas, deu-se relevo a seus indicado-
res e respectivas metas, buscando ressaltar essa dimenso do
PPA que, normalmente, obscurecida pelas inmeras minudn-
cias associadas a seus produtos e respectivos indicadores. Isso
tambm visa a enfatizar o papel do PPA como instrumento de
planejamento governamental, que no deve ser desprezado em
favor de questes afeitas execuo das aes e gerao de
seus respectivos produtos.
Tambm convm destacar que, nesse PPA, optou-se por
relacionar cada programa aos produtos que ele se prope a ge-
rar, independentemente das aes a serem implementadas para
tanto. Essa opo tem, pelo menos, duas consequncias impor-
tantes: torna mais transparentes os resultados dos programas, as
formas de medi-los e o estabelecimento de suas metas; e retira
do PPA parte daquele detalhamento excessivo que se mencionou
anteriormente. Alm disso, ao faz-lo, d novo status Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), que passa a ser o instrumento
legal que define as metas a serem buscadas a cada ano de vign-
cia do PPA.
Essas inovaes de carter estrutural aproximaram o PPA
da tica do Oramento por Resultados, at ento implantada na
reviso da estrutura programtica de apenas algumas secretarias

11 Tal deciso est expressa no art. 2 do citado Decreto n. 61.174.

89
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

de Estado e rgos governamentais. Transpor essa metodologia


para o conjunto do governo foi outro desafio enfrentado pela Se-
cretaria de Planejamento e Gesto, que contou com a colabora-
o de todas as demais secretarias de Estado, durante o processo
de elaborao do plano.
Um passo importante, originrio daquelas experincias ini-
ciais, foi traduzir os conceitos do OpR linguagem orament-
ria. A Figura 4 busca ilustrar esse relacionamento. Como se v, a
dimenso dos impactos da cadeia de resultados corresponde aos
objetivos estratgicos que orientaram a elaborao do PPA e que
so, em ltima instncia, os sinalizadores da estratgia governa-

FIGURA 4: DA CADEIA DE RESULTADOS ESTRUTURA


PROGRAMTICA

IMPACTO
Indicadores
Objetivos Estratgicos do
impacto

Programa
RESULTADO
Indicadores
Objetivos e Metas do
resultado

PRODUTOS
Indicadores
Produto e Meta do
produto

PROCESSOS

INSUMOS Ao

90
Planejamento pblico e avaliao de polticas

mental. Como todas as demais dimenses do plano, a estratgica


tambm ser objeto de mensurao e de monitoramento. A di-
menso dos resultados est associada aos programas, cujos ob-
jetivos e metas devem ser explcitos e passveis de mensurao e
monitoramento. Por fim, a dimenso dos produtos relaciona-se
com os resultados das aes oramentrias, isto , com os bens
e servios que tais aes disponibilizaro. Tambm eles devem
ter descritores e metas estabelecidas, alm de serem passveis de
mensurao e monitoramento.
Com base nesses conceitos e em amplo instrumental tc-
nico e operacional disponibilizado aos gestores setoriais, a Se-
cretaria de Planejamento e Gesto coordenou o processo de ela-
borao dos programas de todas as secretarias de Estado e dos
rgos por ela supervisionados.
O resultado desse processo concretizou-se no projeto de
lei encaminhado pelo governador Assembleia Legislativa do
Estado de So Paulo, que o analisou, emendou e aprovou em 28
de dezembro de 2015, quando foi promulgada a Lei n. 16.082,
que institui o Plano Plurianual (PPA) para o quadrinio 2016-
201912. Ele contm 142 programas, dos quais 124 so finalsticos,
11 de melhoria de gesto das polticas pblicas, cinco de apoio
administrativo e dois de outros programas. A grande maioria
dos recursos do PPA est alocada em programas finalsticos, o
que evidencia o enfoque nos resultados, base metodolgica do
plano (Figura 5).

12 O PPA 2016-2019 est disponvel em http://www.planejamento.sp.gov.br/


index.php?id=14.

91
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

FIGURA 5: PLANO PLURIANUAL 2016-2019 NMERO DE


PROGRAMAS SEGUNDO SEUS TIPOS

Demais programas 2

Apoio administrativo 5

Melhoria de gesto de polticas pblicas 11

Finalsticos 124

0 20 40 60 80 100 120 140

Alm dos avanos mencionados anteriormente, ressalte-se


que a introduo da metodologia do OpR na elaborao do PPA
contribuiu para alinhar os diferentes rgos governamentais de
trs perspectivas: a estratgica baseada nas diretrizes gover-
namentais e nos objetivos estratgicos propostos pelo governo;
a metodolgica assentada na metodologia do OpR propria-
mente dita; e a prospectiva decorrente de diagnsticos e estu-
dos prospectivos coordenados pela Secretaria de Planejamento
e Gesto. Com isso, obteve-se um plano que, embora ainda te-
nha muito a evoluir, mais homogneo, tem maior integrao
interna e mais transparente que os anteriores e, sobretudo,
focalizado em resultados. A seo subsequente detalha os proce-
dimentos adotados na formulao do PPA 2016-2019.

ELABORANDO PROGRAMAS POR RESULTADOS

O eixo central da metodologia do OpR o programa. En-


tende-se por programa uma interveno conduzida por um r-

92
Planejamento pblico e avaliao de polticas

go ou entidade do Estado, com o objetivo de alterar certa situa-


o inicial para uma situao desejada. A situao inicial sobre
a qual o programa atuar entendida como um problema, uma
necessidade ou uma demanda especfica da sociedade. A situa-
o desejada a mudana positiva a ser provocada pelo progra-
ma e recebe o nome de resultado.
O programa compreende um conjunto de aes que geram
produtos. Os produtos so necessrios para concretizar um re-
sultado comum preestabelecido. Quando vrios resultados so
alcanados por diferentes programas, eles contribuem ou indu-
zem mudanas mais amplas no conjunto da sociedade, denomi-
nadas de impactos.
A atuao governamental produzir as mudanas deseja-
das na medida em que os gestores pblicos tenham clareza sobre
aonde a organizao pretende chegar (resultados), para ento
definir o como chegar (programas).
O resultado representa o efeito (positivo) provocado no
pblico-alvo atendido pelo programa. Esse efeito corresponde a:
1. acesso ou uso dos bens e servios pelos beneficirios di-
retos do programa; e/ou
2. mudana nas condies de vida ou da situao social,
econmica ou ambiental dos beneficirios dos programas,
como decorrncia direta da fruio dos bens e servios.
Durante a elaborao do PPA 2016-2019, o desenho de um
programa orientado a resultados, com base na metodologia do
OpR, seguiu as seguintes etapas:
Etapa 1 Alinhamento Estratgico: nessa fase, luz das
diretrizes e objetivos estratgicos de governo e considerando

93
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

seus diagnsticos setoriais, as secretarias definiram os proble-


mas a serem enfrentados pelos programas do prximo PPA e
projetaram os resultados esperados. Cada um dos resultados e
programas foi detalhado nas etapas subsequentes.
Etapa 2 Resultados dos Programas e Produtos: nessa
etapa foram desenvolvidos os elementos centrais da cadeia de
resultados do programa (Resultado e Produtos). No que compe-
te ao resultado, os elementos foram: pblico-alvo do programa;
indicadores para medir o resultado do programa; e pressupostos
que sustentam a viabilidade do programa. Esses mesmos ele-
mentos foram definidos em relao a cada um dos produtos a
ser entregue pelo programa, para atingir o resultado esperado.
Etapa 3 Processos de Trabalho e Aes: nessa fase, para
cada produto, modelaram-se a ao e o correspondente processo
de trabalho (ou aes, quando o produto pode ser gerado por
mais de um processo de trabalho) responsvel pela entrega dos
produtos.
Etapa 4 Proposta de Estrutura do Programa: os elemen-
tos centrais do programa foram apresentados ao dirigente mxi-
mo do rgo ou entidade para deciso. Essas propostas, uma vez
aprovadas, foram detalhadas e inseridas nos sistemas computa-
cionais correspondentes para anlise do rgo central de plane-
jamento (Secretaria de Planejamento e Gesto).
Etapa 5 Proposta de Metas e Recursos dos Programas:
aps a anlise da Secretaria de Planejamento e Gesto, os rgos
elaboraram suas propostas de metas e recursos dos programas,
considerando as disponibilidades de receitas e as capacidades de
cada rgo para implementar seus programas.

94
Planejamento pblico e avaliao de polticas

Embora de forma extremamente sinttica13, essa descrio


dos procedimentos adotados para a elaborao dos programas
do PPA 2016-2019, conforme a metodologia do OpR, permite
apreender no s a lgica que a presidiu como tambm os passos
efetivamente percorridos para tanto. Sua adoo significou um
aprimoramento do PPA que, espera-se, contribua para qualificar
a capacidade de planejamento e gesto governamental.
Aprimorar instrumentos de planejamento, mesmo to re-
levantes como o PPA, condio necessria, mas no suficiente,
para garantir maior qualidade e efetividade da atuao gover-
namental. As vrias iniciativas tomadas com esse fim ao longo
da histria da administrao pblica brasileira, brevemente rela-
tadas em outra seo deste artigo, demonstram essa afirmao.
Portanto, alm de aprimorar a capacidade de planejamento do
governo do Estado que se materializou no novo PPA , a
Secretaria de Planejamento e Gesto considerou que seriam ne-
cessrias outras iniciativas, notadamente as que viessem a con-
tribuir para que os resultados propostos no plano fossem efetiva-
mente alcanados. Nesse contexto, assumiram carter estratgico
as atividades de monitoramento e avaliao, que sero tratadas
nas sees a seguir.

MONITORAMENTO E AVALIAO

evidente a complementaridade entre gesto voltada a


resultados e avaliao. Como se afirmou anteriormente, planeja-

13 Para maiores detalhes ver Sousa, Santos, Bustamante e Molina (2015) e Sou-
sa, Penko, Palm e Santos (2015).

95
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

mento e avaliao so processos complementares, mas tornam-


se indissociveis quando esse planejamento acontece da tica do
Oramento por Resultados.
A despeito disso, mesmo em situaes em que a gesto por
resultados e a prtica sistemtica da avaliao j so consagra-
das, essa associao no tranquila. Mayne e Rist (2006), por
exemplo, analisando o caso do Canad, observaram que, at na
administrao pblica daquele pas, tudo se passa como se ava-
liadores e gestores evitassem conviver nos mesmos espaos. As
razes dessa dissociao e as propostas da Secretaria de Planeja-
mento e Gesto para evita-la, luz das experincias conhecidas,
sero tratadas na seo pertinente avaliao. Antes de faz-lo,
no entanto, convm mostrar o papel do monitoramento como
condio para a avaliao e como as mudanas do novo PPA
implicaram nesse processo.

MONITORAMENTO

Como se afirmou anteriormente, na medida em que a no-


o de programa assumiu papel central no processo orament-
rio, uma srie de avanos importantes ocorreu e se perenizou na
gesto pblica. Um deles foi a constituio de um sofisticado sis-
tema de monitoramento dos resultados dos programas e aes
governamentais. Ainda que o uso dado a esse sistema possa ser
questionado, sua simples existncia um legado evidente da
evoluo do processo oramentrio brasileiro.
O que significa dispor desse sistema? Desde logo, estar per-
manentemente informado sobre aspectos cruciais da implementa-

96
Planejamento pblico e avaliao de polticas

o dos programas e das aes pelos quais eles se realizam. Sejam


os aspectos tcnicos dos programas, sejam os polticos, o fato que
um sistema de monitoramento torna possvel ao gestor pblico
dispor de informaes, de modo sistemtico e contnuo, capazes
de alimentar a rpida avaliao situacional e a interveno oportuna
que confirma ou corrige as aes monitoradas (GARCIA, 2001). Des-
sa perspectiva, o monitoramento um pressuposto da avaliao,
isto , no faz sentido investigar processos, impactos ou eficincia
de programas e aes se no se conhecem as informaes bsicas
sobre sua conduo cotidiana ou sua implementao.
Para cumprir seu papel, no entanto, o sistema de monito-
ramento precisa gerar informaes relevantes e no tempo opor-
tuno, sem o que elas sero incapazes de inserirem-se nas rotinas
e nas presses cotidianas a que esto submetidos os gestores dos
programas, como se ver com mais detalhes na seo subsequen-
te deste artigo. No se est aqui tratando das informaes perfei-
tas e detalhadas, mas das relevantes, isto , daquelas possveis de
serem obtidas no formato e no tempo adequados a serem apro-
priados pelos gestores pblicos e pelos tomadores de decises.
A gerao de informaes com tais caractersticas, no entan-
to, pressupe programas e aes bem desenhados e indicadores
adequados para medir seus resultados. Ou seja, a qualidade do
planejamento e do desenho dos programas crucial para seu bom
monitoramento. Programas e aes mal desenhados, cujos pres-
supostos e resultados no estejam claramente definidos e adequa-
damente mensurados, so imprprios ao monitoramento, isto ,
ainda que sejam sistematicamente acompanhados, as informaes
que geram so irrelevantes para seu prprio aprimoramento.

97
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

So Paulo dispe, h muito tempo, de um sistema com-


plexo para monitorar seus programas e de um corpo tcnico
capacitado e dedicado a execut-lo. Porm, como se mencionou
anteriormente, a qualidade do desenho dos programas dos PPAs
anteriores mostrou deficincias, assim como as formas de men-
surar seus resultados. Nesse contexto, por maiores que tenham
sido os cuidados no monitoramento de seus resultados, parte ex-
pressiva das informaes geradas nesse processo era de pouca
utilidade tanto para os gestores dos programas quanto para os
tomadores de deciso.
No PPA 2016-2019, o monitoramento14 dever registrar e
acompanhar os resultados dos programas e produtos do PPA e
confront-los com as metas estabelecidas no plano, nas leis de di-
retrizes oramentrias e nas leis oramentrias anuais. Tais ati-
vidades ocorrero durante a implantao dos programas e seu
objetivo ltimo identificar desvios em relao a sua trajetria
esperada e formas de corrigi-los. Os resultados do monitoramen-
to sero disponibilizados aos gestores por meio de um painel de
indicadores acessvel pela internet e tambm sero organizados
em relatrios gerenciais, que subsidiaro decises de mbito tc-
nico e comporo a prestao de contas anual do governo.
Assim, a introduo da metodologia do OpR na formu-
lao do novo PPA, sumarizada anteriormente, gerou impactos
importantes no processo de monitoramento de seus programas.

14 O monitoramento no questiona os fundamentos da interveno, nem os


processos adotados para sua realizao, nem mesmo a satisfao de seu
pblico-alvo ou mudanas em sua situao, objetos do que se convencio-
nou chamar de avaliao, tratada em outra seo deste artigo.

98
Planejamento pblico e avaliao de polticas

Esse processo foi desenhado para que as informaes advindas


da execuo dos programas sejam confiveis, prestadas no prazo
adequado e de forma sistemtica pelos seus executores e organi-
zadas por meio de sistemas informatizados, conforme as carac-
tersticas de cada produto ou programa monitorados. Sob essas
condies, a anlise das informaes prestadas permite formar
um panorama da execuo dos programas do PPA, permitindo
que essas informaes retroalimentem o planejamento do rgo
responsvel pela implementao do programa, bem como subsi-
diem a tomada de deciso de nvel estratgico do governo. Dis-
por de informaes assim organizadas, por sua vez, dar maior
transparncia aos resultados do PPA 2016-2019, por meio da di-
vulgao de informaes consolidadas acerca do desempenho
dos seus programas.

AVALIAO

Ningum discorda da afirmao de que, na ausncia de


um processo sistemtico de avaliao, a verdadeira gesto pbli-
ca e o prprio planejamento governamental jamais podero ser
plenamente exercidos. A despeito disso, as avaliaes so virtu-
almente inexistentes no mbito da administrao pblica brasi-
leira. Decerto houve e h inmeras iniciativas isoladas de avali-
es e vrias tentativas para institucionaliz-las, mas se h algo
em comum a elas, alm da palavra avaliao, sua incapacidade
de influenciar substancialmente as decises governamentais.
O corolrio dessa situao traduz-se em prejuzos para a
populao, seja porque boa parte dos servios que lhe so ofere-
cidos est aqum de seus anseios ou de suas necessidades, seja

99
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

porque, mesmo inadequados ou insuficientes, os custos desses


servios exigem crescentes transferncias de recursos aos gover-
nos. A persistncia de tais prejuzos reside, em grande medida,
na incapacidade de o setor pblico garantir que sua atuao seja
conduzida com eficincia, eficcia e equidade, o que, de resto,
o objetivo da avaliao.
Tal incapacidade, por seu turno, no insupervel, ou seja,
, decerto, possvel que a gesto dos programas pblicos paute-
se pelo acompanhamento e a avaliao de seus resultados. Se
isso no ocorre na prtica, h que se entenderem as causas dessa
aparente distoro. Segundo Garcia (2001, p. 8):

Dirigir uma instituio, um programa, um processo algo que


s se faz mediante aes de diversas naturezas: declaraes,
convocaes, articulaes, emisso de atos normativos, atribui-
o de responsabilidades, alocao de recursos, formalizao de
decises (processos administrativos, contratos, convnios, acor-
dos), entre outras. O exerccio de direo exige um incessante
processo de deliberao e deciso.

A despeito das vrias mudanas na administrao pblica,


implementadas desde ento, sob a gide da Constituio Federal
de 1988, o processo decisrio do gestor pblico no se tornou
mais fcil do que o descrito acima. Recordem-se as inmeras
normas a serem obedecidas em cada uma dessas aes, que v-
rias delas exigem prover registros, elaborar relatrios e apresen-
tar informaes aos rgos de controle e sociedade, e que o
tempo disponvel para faz-lo escasso, pois subordinado a pra-
zos legais e s conjunturas poltica, econmica e oramentria.
Portanto, no de se estranhar que nem todas as informaes ne-
cessrias para se tomar a melhor deciso estejam disponveis no

100
Planejamento pblico e avaliao de polticas

momento adequado, e isso particularmente importante quando


se trata das avaliaes.
Dessa tica, ainda que haja consenso de que as avaliaes
constituam elemento essencial na conduo das polticas e pro-
gramas pblicos e na busca por uma atuao governamental
mais eficiente, eficaz e efetiva, seus resultados s sero de fato
considerados se estiverem disponveis s pessoas certas, no for-
mato e no momento adequados. Como ressaltou Capitani (1993),
antigo diretor de administrao pblica do Banco Mundial:

a avaliao interessar como um instrumento de gesto do setor


pblico apenas se ela se encaixar nos processos reais de tomada
de deciso, isto , nos processos que esto inseridos na realidade
das polticas e instituies e so sempre afetados pela escassez e
incompletude das informaes necessrias. Nestas, foras ml-
tiplas alm da informao influenciam a tomada de deciso, mas
a oportunidade da informao crucial (CAPITANI, 1993).

Em outros termos, as informaes advindas da avaliao s


sero consideradas na gesto das polticas e programas pblicos
se vierem a se integrar ao processo decisrio ao lado das demais
informaes que tradicionalmente o compem, como as origin-
rias do contexto poltico e econmico, da execuo oramentria
e da contabilidade pblica. Decerto, as decises governamentais
devem ser tomadas no momento oportuno, considerando as res-
tries oramentrias e legais e sua dimenso poltica, mas nem
por isso devem descuidar dos resultados que pretendem atin-
gir, nem desconsiderar outras formas capazes de atingi-los com
maior eficcia e eficincia. Ou seja, as decises polticas no pre-
cisam ser irracionais, ainda que nem todas as decises racionais
sejam politicamente viveis.

101
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

No basta, porm, que as informaes oriundas das ava-


liaes sejam geradas em tempo oportuno. Elas devem tambm
ser teis e adequadas para informar a tomada de deciso, cum-
prindo seu objetivo principal, de ser instrumento para aperfei-
oar o planejamento e gesto governamental. Isso parece uma
obviedade, mas so frequentes os casos em que as avaliaes
transformam-se em documentos e papers que ou so desconhe-
cidos pelos gestores dos programas avaliados ou oferecem-lhes
poucos subsdios para aprimorarem seus programas.
Tal situao particularmente verdadeira quando os
prprios gestores dos programas no se integram ao processo
avaliatrio, como comum acontecer nas chamadas avaliaes
externas, isto , realizadas por profissionais especializados do
mundo acadmico ou empresas de consultoria (GARCIA, 2001
e PINTO, 1986). Alm de distanciarem-se da realidade da admi-
nistrao pblica e de suas condicionantes, avaliadores externos
tendem a desconsiderar sua particular temporalidade, o que traz
de volta a questo da tempestividade das avaliaes.
Diante dessas constataes, o Projeto Avaliao da Secre-
taria de Planejamento e Gesto15 partiu de quatro premissas b-
sicas: i) a avaliao tem como objetivo a busca pelo aprimora-
mento de programas, no tempo adequado; ii) a cooperao intra
e interinstitucional no s possvel como se constitui na mais
apropriada forma de se implementar um projeto dessa natureza;
iii) vivel a construo de um ambiente de confiana mtua
entre as instituies envolvidas no projeto e seus respectivos

15 Essa seo baseia-se em Ferreira; Palanch; Lafer (2014).

102
Planejamento pblico e avaliao de polticas

corpos tcnicos; e iv) a avaliao de programas pblicos pode


associar as premissas anteriores com o mximo rigor tcnico e
cientfico em sua execuo.
A primeira premissa do projeto reside na assertiva de que
a avaliao capaz de aprimorar, tempestivamente, os progra-
mas governamentais. Nesse sentido, no se entende a avaliao
como atividade esttica e a posteriori, mas, ao contrrio, ela deve
ser vista como parte constituinte dos programas e ser sistemati-
camente realizada.
Tal perspectiva se assenta na percepo de que os pro-
gramas pblicos esto permanentemente sujeitos a barganhas,
presses e contrapresses [para no falar de imprevistos e acidentes de
percurso], e no raro, a redefinies do prprio objeto das decises
(CARVALHO, 2003, p. 185) e mesmo de seu desenho original.
Desse modo, avaliaes sistemticas permitem que se faam cor-
rees ao longo de todo o ciclo de vida do programa, conside-
rando, inclusive, ajustes e adaptaes a que se sujeite durante
sua execuo e concorrendo, portanto, para a obteno dos me-
lhores resultados que ele seja capaz de gerar.
Desse ponto de vista, so particularmente importantes as
avaliaes que incorporam os formuladores e gestores dos pro-
gramas no processo, pois so eles os que mais conhecem o pro-
grama, seus problemas e suas possibilidades de aprimoramento,
bem como os responsveis por implementar medidas necess-
rias a seu aperfeioamento. Evidentemente, isso no significa
dizer que se abdica do mais estrito rigor tcnico-cientfico do
processo avaliatrio; ao contrrio, tal rigor outra das premissas
fundamentais do projeto, a ser descrita adiante.

103
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

A segunda premissa que sustenta o projeto a de que as


avaliaes devem ser realizadas por meio da cooperao intra e
interorganizacional, e seus custos e benefcios devem ser tais que
induzam outras organizaes a incorporar a prtica da avaliao
a suas rotinas de trabalho. Como observaram Vaitsman e Paes-
-Souza (2011):

Em qualquer organizao, o sucesso de uma inovao, como a


criao e institucionalizao de uma estrutura de avaliao,
exige legitimidade e adeso dos membros da organizao, o que
pressupe, entre outras coisas, que eles acreditem na relevncia
daquilo que esto implementando, ou seja, nas prticas de ava-
liao. (VAITSMAN; PAES-SOUZA, 2011, p. 25).

Ou seja, essa premissa implica a necessidade de se dese-


nhar um modelo de avaliao que inclua os gestores dos progra-
mas, uma vez que o sucesso do projeto depende da construo
das bases necessrias ao estabelecimento de relaes cooperati-
vas entre as instituies e de confiana recproca entre os tcni-
cos envolvidos nessa empreitada.
Na extensa literatura sobre o tema das relaes cooperati-
vas entre organizaes, a dependncia mtua de recursos fi-
nanceiros, sobretudo, mas tambm de outras naturezas um
dos mais citados fatores que contribuem para seu sucesso (LUN-
DIN, 2007), desde que os custos da cooperao no superem seus
benefcios esperados. Decerto, h custos adicionais envolvidos
no estabelecimento dessas parcerias, desde os financeiros at os
relacionados com algum grau de perda de autonomia das orga-
nizaes nelas envolvidas. No Projeto de Avaliao da Secretaria
de Planejamento e Gesto, a dependncia mtua de recursos no
to evidente como a sugerida por Lundin (2007), mas a forma

104
Planejamento pblico e avaliao de polticas

pela qual tal cooperao est sendo construda busca minimi-


zar os custos das organizaes que vierem a compor a parceria
e maximizar os potenciais benefcios das instituies parceiras e
do prprio governo.
A terceira premissa que sustenta o projeto reside na con-
fiana recproca entre os tcnicos e as organizaes envolvidos
na avaliao. Ela pode ser simbolizada pelo carter voluntrio
(ao menos nessa fase) da adeso a ele por parte das organizaes
responsveis pela conduo dos programas a serem avaliados.
Nessa etapa do projeto, no se pretende implantar um sistema
de avaliao mandatrio, ao qual todos os programas devam,
forosamente, se submeter. Ao contrrio, busca-se construir, de
forma gradual e coletiva, esse sistema, mediante a incorporao
voluntria de poucos, mas estratgicos, programas pblicos.
Ser pela divulgao dos resultados dessas avaliaes que se es-
pera difundir por todos os entes governamentais a relevncia de
tal prtica e induzir sua posterior adoo como elemento consti-
tutivo de sua atuao.
A adeso voluntria depende da existncia de confiana
recproca entre as organizaes e suas respectivas equipes tcni-
cas. Smith, Carroll e Ashford (1995), aps extensa reviso sobre
o tema, concluram que embora a pesquisa tenha identificado
muitos determinantes da cooperao, virtualmente todos os es-
tudiosos concordam que um antecedente imediato especialmen-
te importante a confiana (SMITH; CARROLL; ASHFORD,
1995, p. 10).
A confiana recproca, entretanto, no condio que
necessariamente existe a priori, sobretudo quando as relaes

105
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

interinstitucionais baseiam-se muito mais em procedimentos ro-


tineiros e determinaes legais do que no ato de as partes consta-
tarem as vantagens decorrentes dessas relaes, notadamente no
que diz respeito s equipes tcnicas das instituies envolvidas
na parceria. Nesse sentido, construir essas relaes de confiana
parte da implantao do projeto, e isso s acontece com a per-
manente discusso entre as equipes de avaliadores e avaliados
da implantao do processo avaliatrio (objeto, metodologia e
procedimentos) e de seus resultados.
Por fim, a quarta premissa em que se assenta o presente
projeto a da garantia do rigor tcnico-cientfico da avaliao
dos programas pblicos. Como mencionado anteriormente,
o objetivo desse projeto vai alm da avaliao em si dos pro-
gramas selecionados, pois visa tambm a difundir essa prtica
na administrao pblica estadual. Desse modo, a escolha dos
programas a serem avaliados deve privilegiar critrios que fa-
voream essa difuso, o que implica a seleo de programas he-
terogneos, no s em termos de seus escopos e objetivos, mas
tambm no que diz respeito a seus distintos graus de maturao
e de implementao.
Tal heterogeneidade, por seu turno, traz outra consequ-
ncia: a de que cada programa dever ser objeto de um tipo
especfico de avaliao, a ser definido em comum acordo en-
tre os gestores do programa e a Secretaria de Planejamento e
Gesto. Assim, avaliaes de processo, de satisfao de usurios
e de impactos, dentre outras, sero contempladas no projeto, a
depender das caractersticas do programa e dos interesses de
seus gestores.

106
Planejamento pblico e avaliao de polticas

A despeito dessa flexibilidade metodolgica, sua execu-


o dever perseguir os mais estritos critrios tcnicos. Para os
processos avaliatrios mais complexos, que exijam pesquisas
primrias ou o manuseio de ferramental estatstico mais sofis-
ticado, o projeto prev a contratao de instituies indepen-
dentes, pblicas (como a Fundao Seade) ou privadas, capazes
de prestar esses servios com iseno e qualidade tcnica. Tal
opo no se confunde com as tradicionais prticas de avalia-
o externa.
Na verdade, o papel dessas instituies oferecer um car-
dpio de possibilidades de avaliao e, juntamente com a Secre-
taria de Planejamento e Gesto e os gestores do programa, definir
quais devero ser o objeto e o mtodo a ser escolhido. Tambm
seu papel apresentar periodicamente os passos percorridos no
processo avaliatrio e seus resultados. Tais atribuies, no entan-
to, pressupem o permanente cuidado com a qualidade tcnica
dos trabalhos desenvolvidos, de modo a evitar qualquer dvida
nesse campo.
Essas premissas que sustentam o Projeto de Avaliao da
Secretaria de Planejamento e Gesto devem concorrer para que
os resultados das avaliaes sejam efetivamente apropriados pe-
los gestores e contribuam para aprimorar o planejamento e a ges-
to governamental. Mas alguns aspectos adicionais, que visam a
dar mais concretude a essas intenes, merecem ser destacados.
Em primeiro lugar, todas as avaliaes devero gerar relatrios
que, alm de revelar a metodologia e os resultados alcanados,
devero conter recomendaes para o aprimoramento dos pro-
gramas avaliados.

107
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Figueiredo e Figueiredo (1986), aps analisarem mais de


uma centena de pesquisas de avaliao de programas sociais re-
alizadas no Brasil, constataram a virtual ausncia do que chama-
ram de policy recommendations, isto , a apresentao sistemtica
de providncias necessrias para corrigir distores detectadas
pela avaliao ou de propostas de formas alternativas para a exe-
cuo dos programas avaliados.
No caso desse projeto, as recomendaes devero ser gera-
das em oficinas de trabalho em que a Secretaria de Planejamento
e Gesto e os gestores dos programas discutiro os resultados
das avaliaes e construiro, conjuntamente, um plano de tra-
balho para corrigir eventuais problemas ou incentivar determi-
nados procedimentos identificados nos processos avaliatrios.
Ao lado dessas recomendaes, a adeso ao programa dever
implicar a formalizao de um acordo de cooperao tcnica
entre a Secretaria de Planejamento e Gesto e a secretaria res-
ponsvel pela gesto do programa avaliado, no qual as partes
se comprometero a apoiar-se mutuamente na implantao da-
quelas recomendaes.
Por fim, saliente-se que o Projeto de Avaliao no se limi-
ta a focalizar-se em um grupo restrito de programas, mas tem a
inteno de contribuir para a difuso dessa prtica a toda a admi-
nistrao. Nesse sentido, mais dois aspectos devem ser mencio-
nados: a forma de compartilhamento dos resultados da avaliao
entre os gestores pblicos e o uso desses resultados, e outros dis-
ponveis16, para fortalecer o aprendizado organizacional.

16 Sabe-se que h vrias aes isoladas de avaliao de programas, seja por


iniciativa de seus gestores seja de rgos de financiamento, como o Banco

108
Planejamento pblico e avaliao de polticas

Na verdade, as iniciativas postas em prtica pelo governo


do Estado de So Paulo, via Secretaria de Planejamento e Gesto,
constituem passos iniciais para o aprimoramento da gesto, ten-
do por foco os resultados dos programas e polticas pblicas. H
uma longa agenda a ser percorrida nos prximos anos que pode
ser sintetizada em trs grandes temas: o desenvolvimento de
anlises e interpretaes para a difuso do Oramento por Re-
sultados, incorporado no novo PPA, com base nos resultados do
monitoramento e das avaliaes; a gesto do conhecimento ori-
ginrio das avaliaes, como ferramenta para o aprimoramento
da gesto; e a criao de fluxos de informaes intragoverna-
mentais, que difundam o conhecimento e a prtica das avalia-
es. Enfrentar esses temas significa no s institucionalizar a
prtica da avaliao, mas, sobretudo, faz-la de forma integrada
atuao governamental.

Mundial. Desse modo, conhecer e disseminar seus resultados no mbito


governamental merece especial ateno da SPG.

109
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

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115
Meu chefe quem deveria
estar aqui

Roberto Agune
Coordenador da Unidade de Inova-
o da Subsecretaria de Parcerias e
Inovao da Secretaria de Governo
de So Paulo.

Jos Antnio Carlos


Tcnico da Unidade de Inovao da
Subsecretaria de Parcerias e Inova-
o da Secretaria de Governo de So
Paulo.
Quando os ventos de mudana sopram, algumas pessoas levan-
tam barreiras, outras constroem moinhos de vento.

rico Verssimo

INTRODUO

Em muitas das aulas e palestras sobre o tema Inovao


em Governo que temos tido o prazer de ministrar para servido-
res pblicos de So Paulo e de outras unidades da Federao,
comum ouvirmos manifestaes do tipo: Puxa vida, meu (mi-
nha) chefe quem deveria estar aqui.
Sempre que surgem esses comentrios, explicamos que os
chefes no poderiam estar presentes, pois eles, simplesmente, j
esto mortos.
A reao imediata dos alunos aps ouvirem essa afirmati-
va costuma ir do riso contido ao aplauso entusiasmado.

119
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Procurando colocar ordem no tumulto que, normalmente,


acompanha essa catarse coletiva, ns explicamos antes que
algum aluno mais afoito acesse a pgina do Dirio Oficial para
confirmar o bito que a morte, em nossa fala, tem sentido me-
ramente figurado.
O que pretendemos mostrar nessas aulas e palestras e
esse tambm o tema central deste artigo que grande parte
de nossas chefias ainda segue um padro difundido desde a es-
cola bsica, calcado em um modelo mental, um modo de pensar
e trabalhar, criado pela indstria, que deu certo durante mui-
tas dcadas, mas que hoje, passados mais de 100 anos, comea a
mostrar as falhas que antes no ocorriam.
As novas tecnologias mormente as surgidas nos ltimos
anos do sculo 20, cujo smbolo maior a internet , somadas
globalizao e ao aumento significativo da complexidade dos
problemas contemporneos, abriram horizontes e trouxeram
demandas no exploradas pelo padro gerencial tradicional at
aqui adotado. Essas mudanas, embora profundas e velozes, ain-
da so muito recentes para apagar o jeito industrial de fazer as
coisas. Nesses momentos, o choque entre os que querem inovar e
os que no querem mexer em nada tende a ser mais agudo.
Neste artigo, vamos comentar alguns dos desafios que,
segundo nossa experincia, provocam essa diferena de viso e
tentar expor por que compreender essas transformaes torna-se
uma questo essencial para que os governos no sejam atropela-
dos por elas.
Na primeira parte do artigo, acabando com o suspense,
iremos apontar e prestar nossas homenagens a esses tais che-

120
Meu chefe quem deveria estar aqui

fes que j morreram. Depois, vamos falar sobre as mudanas


aceleradas que esto criando uma economia ps-industrial, na
qual o conhecimento passa a ser o recurso mais valioso, abrin-
do caminho para que, enfim, esses chefes valorosos venham a
descansar em paz. Por fim, vamos tentar registrar, luz de nossa
vivncia no setor pblico, as mudanas que consideramos estra-
tgicas para transportar os governos para o sculo 21, no qual
eles j esto sendo aguardados com certa impacincia.

POR QUE SEU (SUA) CHEFE ASSIM

Embora o progresso se confunda com a prpria histria


da humanidade, h certos momentos em que tecnologias emer-
gentes e conhecimentos acumulados atingem um novo patamar,
provocando uma ruptura mais profunda no modo de produo
e no estilo de vida preexistentes. A revoluo industrial iniciada
na Inglaterra no sculo 18 certamente um desses momentos. O
surgimento dos grandes teares, das mquinas a vapor, da loco-
motiva, dentre outros avanos, cria condies para o lanamento
de produtos e servios at ento inditos. A longa era comanda-
da pela agricultura e pelas atividades manuais comea a ruir. A
falta de perspectivas no campo e a esperana de uma vida me-
lhor nas cidades aceleram o xodo rural. Londres, por exemplo,
bero da Revoluo Industrial, v sua populao elevada de 650
mil habitantes em 1750 para 2,4 milhes em 18501. Desprovidos
dos meios de produo, o sonho de uma vida melhor na cidade

1 Dados censitrios consolidados no site Demographia, disponveis em


http://www.demographia.com/dm-lon31.htm.

121
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

logo cai por terra. O que se via de fato, nessa poca, eram fbri-
cas insalubres, explorao da mo de obra, salrios aviltantes,
poluio atmosfrica e desemprego elevado. O crescimento da
produtividade, o surgimento de associaes de empregados lu-
tando por um conjunto mnimo de direitos trabalhistas e o esta-
belecimento de controles ambientais mais rgidos foram, com o
passar dos anos, atenuando esse quadro.
A partir de meados do sculo 19, uma srie de novos avan-
os tecnolgicos (especialmente nas reas da eletricidade, metalur-
gia, qumica, farmacutica e transportes), o surgimento de novos
produtos e o espraiamento da atividade industrial por diversos
outros pases Frana, Blgica, Japo, Holanda, Alemanha e Es-
tados Unidos (com destaque para esses dois ltimos), dentre ou-
tros fazem surgir uma segunda etapa da Revoluo Industrial.
O fortalecimento de uma nova sociedade urbano-indus-
trial, com todas suas virtudes e mazelas, demanda claramente
um novo jeito de trabalhar, totalmente distinto do praticado na
longa era agrcola. Os saberes acumulados durante sculos no
eram suficientes para gerir esses novos tempos. exatamente
nessa poca que comeam a nascer os nossos chefes atuais. Va-
mos falar de trs deles, que nos parecem ocupar as posies mais
elevadas nesse nosso organograma imaginrio: Frederick Taylor,
Henry Ford e Henry Fayol. Contemporneos2, engenheiros, os
trs tambm tinham em comum o desafio de criar uma nova
forma de gesto que se iniciaria na fbrica e se espalharia por
toda a organizao, condizente com as tecnologias e a sociedade

2 Frederick Taylor viveu de 1856 a 1915; Henry Ford, de 1863 a 1947; e Jules
Henri Fayol, de 1841 a 1925.

122
Meu chefe quem deveria estar aqui

emergentes. A figura do arteso que cuidava do todo, conferindo


ateno especial para cada pea produzida e cuja transferncia
de conhecimento intergeracional se fazia de forma tcita, no
servia para alavancar o surto industrialista. Uma breve sntese
do iderio desses precursores pode ser vista no Quadro 1.

QUADRO 1. SNTESE COMPARATIVA


DO PENSAMENTO DE TAYLOR, FORD E FAYOL

Frederick Taylor Henry Ford Henry Fayol


Quem Foi

Pai do pensamento gerencial Criou o fordismo, uma forma de Estruturou a administrao como
moderno. Criador do taylorismo organizao do trabalho disciplina e profisso formal

Definio dos movimentos Mecanizao da produo Diviso do Trabalho


elementares necessrios para com o uso de equipamentos Autoridade e Responsabilidade
executar o trabalho sofisticados Disciplina
Unidade de Comando
Cronometragem dos tempos
Pontos Essenciais

Unidade de Direo
necessrios para executar cada Produo em massa
um desses movimentos Subordinao
Remunerao Justa
Anlise dos movimentos para Centralizao
conseguir sua simplificao e a Padronizao Hierarquia
maior economia de gestos Ordem
Equidade
Reunio dos movimentos em Incorporao de parcela dos Estabilidade do Pessoal
uma sequncia que constitui ganhos de produtividade aos Iniciativa
uma unidade de tarefa salrios Esprito de Equipe
Uma Frase

A ideia da tarefa , talvez, o Por que cada vez que eu Controlar zelar para que tudo
mais importante elemento na preciso de um par de braos, ocorra de acordo com as regras
administrao cientfica vem uma cabea junto? estabelecidas e as ordens dadas

Fonte: Consolidao preparada pelos autores, com base na obra dos trs
pensadores citados.

Esses trs senhores, seus seguidores e outros ilustres pensa-


dores no citados neste texto criaram uma escola de pensamento
que moldou a ento nascente sociedade urbano-industrial. Os
sonhos, o pioneirismo, a vontade de mudar e o conhecimento
acumulado por essas criaturas propiciaram uma impressionante

123
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

elevao de 50 vezes na produtividade industrial ao longo do


sculo 20 (NORTH; GUELDENBERG, 2011).
A imensa maioria dos chefes que chegaram s indstrias e
aos escritrios (incluindo a os do setor pblico) aps a consoli-
dao e veiculao, pela academia, dos mtodos, tcnicas e pr-
ticas concebidos por esses pioneiros da gesto organizacional e
sua escola de pensamento, vem colocando em prtica, at hoje
com maior ou menor conscincia, talento e esprito crtico ,
esse modo de pensar e fazer o mundo, criado h mais de 100 anos.
Embora o conjunto de mudanas sociais, culturais, tecno-
lgicas, econmicas, polticas e ambientais coloque em cheque o
modelo de gesto moldado para a indstria, os caminhos alter-
nativos representados pelos novos mtodos de trabalho e no-
vas concepes de vida, ainda muito recentes e, por isso mesmo,
pouco praticados somente agora comeam a romper os sli-
dos paradigmas propostos por Taylor, Ford e Fayol, sinalizando
que talvez seja a hora de concedermos a eles uma justa aposenta-
doria, abrindo caminho para uma nova gerao de sonhadores
que querem construir, tal como fizeram esses notveis persona-
gens, um mundo diferente daquele que encontraram.

A GESTO EM BUSCA DE UMA NOVA TEORIA

Em meados do sculo passado, Peter Drucker, o mais in-


fluente impulsionador rumo a uma teoria da administrao ps-
industrial, usou pela primeira vez a expresso trabalhador do
conhecimento para definir um novo tipo de funo que ganha-
ria fora com o passar dos anos, na qual o colaborador, mais do

124
Meu chefe quem deveria estar aqui

que seguir rotinas previamente definidas pela alta gesto (como


preconizavam nossos homenageados na primeira parte deste ar-
tigo), seria valorizado pela sua capacidade de antever situaes
e propor alternativas, utilizando para isso seu capital intelectual
que, ao contrrio das mquinas e demais insumos fsicos (que,
o mais das vezes, no lhe pertenciam), levaria para casa sempre
que deixasse o ambiente de trabalho.
O mesmo Peter Drucker, nos anos que se seguiram a essa
indita meno, passou a chamar a ateno, em suas obras e pa-
lestras, para a alavanca que faria elevar a produtividade desse
novo trabalhador, cujo perfil mais bem acabado ainda se encon-
tra por construir, a qual no seria a mesma utilizada ao longo do
sculo 20 (embora tenha conduzido, como j mencionamos, a um
contnuo e expressivo aumento da produtividade).
Em outras palavras, no caberia submeter o trabalhador
do conhecimento, como ainda faz a maioria dos dirigentes e ge-
rentes atuais, s mtricas criadas por Taylor, Ford e Fayol e seus
seguidores, baseadas na linha de montagem, produo em es-
cala, especializao, departamentalizao, etc., e esperar ganhos
de produtividade semelhantes. O novo trabalhador demandaria,
tambm segundo Drucker, novas tcnicas e mtodos de trabalho
ainda por amadurecer ou, mesmo, desenvolver.
Apenas recentemente, passados quase 60 anos das profti-
cas previses de Drucker, a economia centrada no conhecimento
passou a liderar o processo de gerao de riqueza, e o perfil do
trabalhador nela engajado comea a ser mais bem compreendido.
Os dados apresentados na Figura 1, relativos participao
percentual de ativos tangveis e intangveis no patrimnio total

125
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

de grandes empresas ao longo de 40 anos, do uma ideia irreto-


cvel da mudana antevista por Drucker. Enquanto, em 1975, o
valor patrimonial mdio das 500 maiores empresas do mundo era
ditado, em 83%, pelos seus ativos tangveis3, em 2015 o percentual
referente a esses ativos no patrimnio total despenca para 16%.
No sentido contrrio, os insumos intangveis4 responsveis por
meros 17% em 1975, atingiram, em 2015, expressivos 84%.

FIGURA 1. EVOLUO DO VALOR PATRIMONIAL DAS 500


MAIORES EMPRESAS, SEGUNDO O PESO DE
SEUS ATIVOS 1975-1985-1995-2005-2015 (EM %)

16
32 20

68

83

80
68 84 ativos tangveis

ativos intangveis

32

17

1975 1985 1995 2005 2015

Fonte: Os dados de 1975 a 2005 foram colhidos na palestra Desenvolvimento


Movido a Conhecimento, proferida pelo consultor Beto do Vale, na Amcham, Porto
Alegre, em 2014; os dados referentes a 2015 resultaram de atualizao promovida
pelos autores do texto, tendo como fonte primria o ndice S&P 500, preparado
pela Standard and Poors.

3 Mquinas, equipamentos, fbricas, terrenos, imveis, ferramentas, dinheiro


em caixa, aes, ttulos, etc.

4 Softwares, sistemas de informao, patentes, direitos autorais, marcas, franquias,


qualificao e criatividade dos colaboradores, propenso inovao, etc.

126
Meu chefe quem deveria estar aqui

Embora as cifras mencionadas sejam altamente eloquentes,


estamos longe de poder afirmar que a era do conhecimento
hoje uma realidade to perceptvel como foi a era industrial em
meados do sculo 20. Certamente, o quadro traado para as 500
maiores empresas monitoradas pela Standard & Poors ainda
no reflete a realidade da maior parte das organizaes espalha-
das pelo mundo.
O modelo mental da imensa maioria das empresas e de
seus colaboradores foi construdo com base nos vitoriosos pa-
radigmas da indstria, os quais mesmo quando se comea a
perceber que, semelhana de um remdio vencido, seus par-
metros comeam a perder eficincia quando confrontados com
os inditos e complexos problemas propostos por uma socieda-
de ps-industrial globalizada e hiperconectada no so des-
cartados com a mesma facilidade com que nos livramos de uma
mquina que no mais atende a nossos interesses. A inrcia da
citao em time que ganha no se mexe, embora cada vez mais
falsa, ainda surge como um fantasma que assombra os que que-
rem mudar.
Tal como a Revoluo Industrial, que nasceu em mea-
dos do sculo 18 e demorou mais de 100 anos para romper
com os padres da era agrcola, a economia do conhecimento
tambm tem um longo curso a percorrer at que seja mais
amplamente apreendida.
Essa sensao, por sua vez, depender, como mencionou
Drucker, de novos mtodos e tcnicas. Felizmente, a cada ano
que passa, vai-se ampliando o nmero de acadmicos, consul-
tores, executivos e outros profissionais preocupados em criar e

127
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

sistematizar um novo conjunto de procedimentos, metodologias,


tcnicas, rotinas e mtricas, adequado ao avano da economia
baseada no conhecimento e que, uma vez amadurecido, mistu-
rado e mais bem compreendido, dar origem a uma nova teoria
geral da administrao que, embora incorporando o longo
aprendizado trazido pela era industrial, o far, sem dvida, no
sentido de reinvent-lo radicalmente, uma vez que, pelo que te-
mos observado nos anos mais recentes, possvel antever que as
atividades repetitivas (nas fbricas, nos escritrios, no comrcio
e em quaisquer outros ambientes profissionais, e at mesmo em
nossas casas), foco central dos pioneiros da gesto estudados na
primeira parte deste artigo, tendero a ser cada vez mais assumi-
das por robs, mquinas inteligentes e softwares, conforme for-
mos avanando no sculo 21.
Caber ao ser humano desempenhar atividades mais sofis-
ticadas, que demandaro qualificao, iniciativa, criatividade e
esprito crtico. Essas misses que contrastam com as assumidas
na velha gesto exigiro no s os novos mtodos menciona-
dos por Drucker, como tambm um novo ambiente de trabalho,
no qual o fsico e o virtual cada vez mais iro se confundir.
Para concluir esta segunda parte, vamos especular um pou-
co sobre os mtodos e espaos que, a partir de nossa viso, sero
necessrios para que os trabalhadores do conhecimento tenham,
ao longo do sculo 21, um incremento em sua produtividade,
compatvel com o obtido pelo trabalhador manual do sculo 20.

128
Meu chefe quem deveria estar aqui

GESTO DO CONHECIMENTO

Como o conhecimento tornou-se o recurso mais importan-


te das organizaes, a gesto desse insumo passou a ser igual-
mente estratgica. Por ser um recurso que, ao contrrio dos de-
mais, imaterial e, mais que isso, armazenado na cabea de
cada profissional , sua plena explicitao s se d se for criado
um ambiente que favorea essa transferncia; caso contrrio, a
organizao se apropria apenas de uma pequena parcela do sa-
ber individual e coletivo de seus colaboradores, o que absolu-
tamente insuficiente, nos tempos atuais. Por suas caractersticas,
a gesto do conhecimento, mais do que modernas e mirabolantes
tecnologias, pressupe qualidade, confiana e envolvimento dos
colaboradores. Algumas tcnicas tm sido usadas nesse esfor-
o, dentre as quais destacamos a montagem de comunidades de
prtica, o registro sistemtico das lies aprendidas e a aprendi-
zagem continuada da organizao.

GESTO DA INOVAO DENTRO DA ORGANIZAO

A inovao organizacional5 considerada hoje to impor-


tante quanto a inovao tecnolgica. Nesse quadro, ser funda-
mental incentivar a gerao e apropriao de ideias dos cola-
boradores. E esse esforo vai muito alm da obsoleta caixinha

5 Inovao organizacional, segundo a definio apresentada no Manual de


Oslo (ORGANIZAO PARA COOPERAO E DESENVOLVIMENTO
ECONMICO, 2005), consiste na implementao de um novo mtodo or-
ganizacional nas prticas de negcio da empresa, na organizao do seu
local de trabalho ou em suas relaes externas.

129
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

de sugestes, implicando, ao contrrio, um conjunto de proce-


dimentos que abrange o envolvimento de lideranas e sponsors
(patrocinadores-chave dessas aes dentro das organizaes),
governana consistente com a importncia do tema, alocao
de recursos financeiros e humanos, adaptao da cultura orga-
nizacional, mensurao e recompensa, uso de metodologias co-
laborativas para estimular a produo de ideias s para citar
aqueles que nos parecem os mais importantes.

GESTO DA INOVAO ABERTA

As organizaes mais antenadas com os novos tempos tm


dedicado particular ateno apropriao de inovaes que
ocorrem fora delas, mas que podem auxili-las a se manterem
vivas e produtivas. O aproveitamento dessa inteligncia coletiva
(crowdsourcing) pode se dar pelo lanamento de desafios, dispo-
nibilizao de recursos para financiamento (crowdfunding), reali-
zao de parcerias com startups (empresas nascentes em busca de
um modelo de negcio repetvel e escalvel6, com potencial para
promover inovaes significativas no segmento no qual estejam
envolvidas), aquisio de startups, dentre outras.

6 Um modelo de negcios pode ser considerado repetvel e escalvel quando (1)


os produtos ou servios nele gerados no demandam grande esforo de cus-
tomizao e (2) as receitas provenientes do crescimento de sua distribuio
ocorrem em um ritmo muito mais acentuado do que os custos envolvidos
no processo. Dado esse enfoque, podemos dizer que um novo restaurante
no pode ser considerado uma startup, pois seu crescimento est fortemen-
te atrelado aos custos operacionais. Uma nascente produtora de vdeos, ao
contrrio, poder distribu-los, pelo YouTube, por exemplo, para um nmero
crescente de usurios, sem que a elevao no nmero de acessos e a receita
eventualmente auferida impliquem gastos adicionais na mesma proporo.

130
Meu chefe quem deveria estar aqui

LEIAUTE INCLUSIVO

O espao para a criao do conhecimento totalmente distin-


to daquele herdado da era industrial, segmentado e voltado para
a superviso. O conhecimento, o grande combustvel imaterial da
nova era, demanda espaos abertos e integrados que favoream a
inovao, a criatividade, a troca permanente de ideias e experin-
cias, a aprendizagem organizacional atividades antes restritas a
um nmero muito seleto de profissionais da alta gerncia.

DESIGN THINKING

H um longo e difcil caminho entre ter ideias e transfor-


m-las em algo novo, til e vivel para a organizao. O mto-
do que tem despontado como o mais adequado para abreviar
e sistematizar essa trajetria o design thinking, procedimento
centrado no ser humano, voltado para a soluo de problemas e
para a descoberta de novas oportunidades de negcio, pelo uso
integrado de tcnicas e ferramentas que estimulem a criativida-
de e a colaborao.

STORYTELLING

As organizaes abrigam diversas histrias pessoais e cor-


porativas que mostram os desafios vencidos por um conjunto
muitas vezes annimo de sonhadores que forjaram ou redefini-
ram a histria das instituies por onde passaram. Esse esforo
tem sido muitas vezes mal retratado (em relatrios modorren-
tos e sem alma) ou at mesmo ignorado. Recentemente, algumas

131
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

organizaes conscientes de que, na era do conhecimento,


o envolvimento dos colaboradores decisivo para o sucesso
ou at mesmo a sobrevivncia das mesmas tm utilizado o
storytelling7 como uma alavanca para despertar ou resgatar o or-
gulho e o sentimento de pertencimento.

GESTO DE MDIAS SOCIAIS

Os sucessivos avanos tecnolgicos, a queda de preos no


acesso internet e a disponibilizao crescente de aplicativos que
estimulam a formao de redes pessoais para troca de mensa-
gens, publicao de contedo, divulgao de notcias, registro de
queixas e problemas tm obrigado as organizaes, que a princ-
pio ignoravam ou proibiam o acesso a esses canais, a incorpor-
los a sua nova rotina, seja criando estruturas para acompanhar
esses movimentos, seja, mais recentemente, utilizando-os como
canal acreditado de comunicao com o consumidor ou cidado.

BIG DATA

Dados representam hoje muito mais do que simples regis-


tros numricos de elementos a serem processados pelo setor de
informtica para aes financeiras e/ou administrativas. Avanos
tecnolgicos e o barateamento nos custos de processamento, ar-
mazenamento e comunicao de dados agregaram aos elementos
numricos uma infinidade de textos, fotos, grficos, registros de

7 Aqui entendida como sendo a narrativa de histrias organizacionais relevan-


tes, que cativem, sensibilizem e prendam a ateno de quem as assiste, ouve
ou l.

132
Meu chefe quem deveria estar aqui

udio e vdeos, cuja interpretao tornou-se muito importante


e complexa. Os elementos multimdia dispostos nesses imensos
bancos de dados (big data) permitem diagnosticar problemas, ten-
dncias e hbitos cuja leitura, se for negligenciada, pode significar
para a empresa privada sua sada do mapa, e para os governos a
perda da efetividade dos servios e polticas pblicas.

AS SEIS MUDANAS ESSENCIAIS


PARA OS GOVERNOS DO SCULO 21

A esteira que conduz a sociedade contempornea, aciona-


da pelos botes da inovao tecnolgica e organizacional, est
correndo cada vez mais rpido. Quem quiser continuar de p
dever fazer um grande esforo para se equilibrar. Como nada
sugere que a velocidade voltar aos tempos anteriores, restaro
a quem no fizer isso dois caminhos: saltar fora ou correr o risco
de ser esmagado.
As organizaes privadas, um pouco surpreendidas, co-
meam agora a tentar se reequilibrar, usando para tanto o recei-
turio ps-industrial que expusemos anteriormente. E os gover-
nos? Como esto enxergando essas mudanas?
De nossa tica, eles se encontram mais atrasados que o se-
tor privado. Com exceo das naes integrantes da Organiza-
o para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)8

8 Integram a OCDE: Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Coreia, Canad,


Chile, Dinamarca, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Estados Unidos, Estnia,
Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Hungria, Islndia, Irlanda, Israel, Itlia,
Japo, Luxemburgo, Mxico, Repblica Checa, Nova Zelndia, Noruega, Po-
lnia, Portugal, Sua, Sucia e Reino Unido.

133
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

cujos governos, em sua maioria, j se preocupam em definir


as primeiras estratgias, programas e projetos alinhados com a
nova economia , o setor pblico, na mdia, no parece perce-
ber a verdadeira dimenso das mudanas.
A persistncia dessa inrcia sugere um rpido alargamen-
to da distncia entre o que deseja a cidadania e o que oferecem
os governos, uma vez que esses no enxergam nos problemas
que lhes cabe tratar (nas reas da educao, sade, segurana
pblica, transportes, mobilidade, zeladoria urbana, s para citar
alguns setores) a verdadeira carga de complexidade que os ca-
racteriza e que os torna imunes a solues simplistas.
Nesse novo cenrio, para resgatar a efetividade de suas po-
lticas e a qualidade de servios, os governos precisaro promo-
ver mudanas profundas em sua gesto, alteraes por ns agru-
padas em seis dimenses: cultural, educacional, organizacional,
legal, metodolgica e tecnolgica, das quais falaremos a seguir.

MUDANAS CULTURAIS

O modelo mental construdo durante o sculo 20 revelou-


se bastante adequado para gerir organizaes pblicas ou priva-
das, nas quais os problemas, o mais das vezes, podiam ser tra-
tados luz da experincia passada, qual se somavam pitadas
bem leves de inovao. Nos dias de hoje, nos quais a inovao
continuada gera rupturas profundas e imprevisibilidade cres-
cente, esse receiturio perde muito de sua fora.
Enquanto o primeiro cenrio permite que as organizaes
sejam conduzidas de dentro para fora, com o rigoroso cumpri-
mento de hierarquias, rotinas, normas, procedimentos, controles

134
Meu chefe quem deveria estar aqui

e outras prticas tradicionais, o novo panorama inverte radical-


mente essa equao, e encara as transformaes externas como
inevitveis e, a partir delas, tenta reconstruir a instituio.
Essa transposio, embora no se faa em um piscar de
olhos, vital no caso dos governos, para que eles acompanhem
o pique daqueles que lhes cabe coordenar, o que implica inter-
nalizar as inovaes tecnolgica e organizacional no mais curto
perodo de tempo.

Nossas Propostas

Sensibilizar os responsveis por definir as estratgias e


os programas de comunicao do governo, os titulares
de cargos em comisso e o corpo gerencial estvel para a
nova lgica trazida pela era do conhecimento e suas im-
plicaes em uma nova agenda governamental. As prin-
cipais aes, nesse sentido, envolveriam a realizao de
palestras, seminrios, formulao de convnios e acor-
dos de cooperao com organismos vinculados a gover-
nos lderes em programas de modernizao, tendo como
objetivos conhecer, divulgar, treinar e avaliar o estado da
arte em metodologias, tcnicas gerenciais, processos de
trabalho, iniciativas e polticas pblicas condizentes com
os novos desafios dos governos.
Incentivar a gerao de novas ideias, produtos e servi-
os, definindo programas claros de recompensa s equi-
pes responsveis.

135
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

MUDANAS EDUCACIONAIS

A inovao ganhou, nos ltimos 20 anos, conceituao, ve-


locidade e profundidade, inexistentes em pocas anteriores. Ino-
vao no mais sinnimo de melhoria ou criao de um novo
processo tecnolgico, abrangendo agora, tambm, o mundo or-
ganizacional. Ciclos de vida nunca foram to curtos. O peso das
mudanas disruptivas nunca foi to expressivo.
O reflexo disso sobre as competncias, habilidades e ati-
tudes requeridas para os servidores aponta para a maior neces-
sidade de realizar capacitao continuada, mas com mudanas
significativas no contedo e na forma de aprendizado.

Nossas Propostas

Considerar a inovao como elemento estruturador e in-


tegrador das disciplinas que compuserem cursos ou pro-
gramas de capacitao.
Introduzir disciplinas mais afinadas com os novos de-
safios dos governos, dentre os quais: utilizao do pen-
samento sistmico na atividade gerencial, gesto do co-
nhecimento e da inovao em governo, design thinking
para ambientes governamentais, design de servios p-
blicos, gesto de projetos governamentais complexos,
tcnicas de negociao, empreendedorismo no servio
pblico, novos modelos de negcio para a atividade go-
vernamental, servios pblicos digitais, utilizao da
inteligncia coletiva para melhoria do servio pblico,
storytelling para registro da memria governamental,

136
Meu chefe quem deveria estar aqui

criao de comunidades de prtica e registro de lies


aprendidas.
Transformar a aula em um conjunto de atividades que
realmente despertem o interesse dos servidores, inde-
pendente da disciplina ministrada. Caberiam, tambm,
aqui as seguintes aes: utilizar as modernas tecnologias
da informao para conferir ao processo de aprendizado
formatos e contedos mais atraentes; enfatizar ativida-
des prticas atreladas aos desafios do servio pblico;
montar oficinas que promovam a troca de experincias
e a discusso de diferentes vises para um mesmo pro-
blema; concluir o curso com trabalhos em grupo, abor-
dando temas que espelhem alguns desafios concretos
dos integrantes.

MUDANAS ORGANIZACIONAIS

Conhecimento e inovao, os principais temperos das or-


ganizaes do sculo 21, no crescem em ambientes fechados
onde haja pouca interao das pessoas e em locais onde a viso
do todo fique comprometida a ponto de transformar o trabalho
em uma rotina sem maior propsito.

Nossas Propostas

Promover mudanas no espao fsico, criando ambientes


abertos que facilitem a aproximao e a troca de ideias
entre as pessoas.
Criar novas modalidades de cooperao entre os servi-
dores, independente de sua posio hierrquica e seto-

137
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

rial, usando para isso: comunidades de prtica, intranets


colaborativas, blogues, etc.
Diminuir os nveis hierrquicos, diluindo o processo de
tomada de deciso.
Dar ateno melhoria contnua do clima organizacio-
nal, uma vez que, mais do que nunca, o ser humano pas-
sa a ser o insumo essencial da organizao, dado que so-
mente ele pode criar conhecimento e acelerar o processo
de inovao.

MUDANAS LEGAIS

Se pudssemos criar uma nuvem de tags (elementos


utilizados para classificar arquivos, documentos, pginas,
termos e outros contedos) com as expresses mais ouvi-
das no servio pblico ao referirmo-nos legislao vigen-
te, certamente teramos, dentre as mais citadas, as palavras:
proibido, impossvel e ilegal. Essa postura em poca de
mudanas aceleradas tem como resultado final imobilizar o
Estado, afastar o poder pblico do mundo real e dificultar a
experimentao.

Nossas Propostas

Atualizar o arcabouo legal que regula a atividade pbli-


ca, de modo a inserir o Estado como agente estratgico
no novo ecossistema da inovao.
Promover a rpida regulao dos novos produtos e ser-
vios crescentemente disponveis no mercado.

138
Meu chefe quem deveria estar aqui

Apresentar formas inovadoras de contratao que ace-


lerem a utilizao de produtos e servios criados por
startups.
Conceber novas formas de colaborao que permitam
administrao pblica utilizar a capacidade de mobiliza-
o e a inteligncia coletiva da sociedade.

MUDANAS METODOLGICAS

J vimos neste artigo que tratar problemas complexos com


vises herdadas da era industrial tende a cristalizar esses proble-
mas, em vez de resolv-los. Sem recuperarmos a viso mais com-
preensiva dos fenmenos, torna-se impossvel enxergar todas as
dimenses da grande maioria dos problemas contemporneos.

Nossa Proposta

Utilizar metodologias, tcnicas gerenciais, processos e


ferramentas desenvolvidos recentemente que incorpo-
rem as caractersticas particulares do trabalhador do
conhecimento mencionadas por Peter Drucker e j abor-
dadas neste artigo. A ttulo meramente exemplificativo,
destacamos, dentre elas: as comunidades de prtica, o
design thinking, as lies aprendidas, o storytelling e os la-
boratrios de inovao organizacional.

MUDANAS TECNOLGICAS

Cercadas de mistrio, as tecnologias de informao ainda


so encaradas pela maioria dos governos como instrumentos uti-

139
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

lizados por especialistas para fazer as coisas mais rpido e arma-


zenar as grandes quantidades de dados existentes nos diversos
cadastros governamentais.

Nossas Propostas

Usar a tecnologia da informao como veculo de inova-


o, por meio do desenvolvimento de aplicativos, do re-
exame e simplificao de processos, da criao de canais
geis para o contato com a cidadania, da montagem de
blogues ou ambientes equivalentes que registrem as ex-
perincias, os problemas e os caminhos para a soluo de
problemas de governo, a fim de inovar o servio pblico.
Transformar a compreenso dos governos sobre as m-
dias sociais e sua utilizao, muitas vezes proibidas ou
com uso restrito para comunicao oficial unidirecional.
Consideramos que, ao contrrio, o acesso a esses canais
deve ser desmistificado e incentivado, por uma concep-
o moderna que perceba em profundidade a capacida-
de desses canais, como forma barata e indispensvel de
comunicao bidirecional com a cidadania.

140
Meu chefe quem deveria estar aqui

REFERNCIAS

AGUNE, R. et al. D pra fazer: gesto do conhecimento e inovao


em servios pblicos. So Paulo: Secretaria de Planejamento e De-
senvolvimento Regional, 2014.

ANDRADE, A. L. et al. Pensamento sistmico: caderno de campo: o


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BELSKY, S. A Ideia boa. E agora? So Paulo: Saraiva, 2011.

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cretar o fim das velhas ideias. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.

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2011.

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DAVENPORT, T. H.; KIM, J. Dados demais: como desenvolver ha-


bilidades analticas para resolver problemas complexos, reduzir
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141
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

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experience and brand value. New York: Allworth Press, 2010.

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142
Meu chefe quem deveria estar aqui

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TO ECONMICO. Gabinete Estatstico das Comunidades Euro-
peias. Financiadora de Estudos e Projetos. Manual de Oslo dire-
trizes para coleta e interpretao de dados sobre inovao. 3. ed. [S.l.],
2005.

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ro: Alta Books, 2011.

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vier. 2012.

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SCHNEIDER, J.; STICKDORN, M. This is service design. New Jer-


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SCHWAB, K. The fourth industrial revolution. Switzerland: World


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SENGE, P. A quinta disciplina: arte e prtica da organizao que


aprende. So Paulo: Editora Best Seller, 2004.

SENGE, P. et al. Presena propsito humano e o campo do futuro. So


Paulo: Cultrix, 2007.

SOUZA, C. A neoempresa: o futuro da sua carreira e dos negcios


no mundo em reconfigurao. So Paulo: Integrare, 2012.

143
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

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SVEIBY, K. E. A nova riqueza das organizaes: gerenciando e ava-


liando patrimnios de conhecimento. Rio de Janeiro: Campus,
1998.

TERRA, J. C. (Org.). 10 dimenses da gesto da inovao. Rio de Janei-


ro: Elsevier, 2012.

144
dois
pessoas
O futuro da carreira e do
emprego no setor pblico

Leonardo Nelmi Trevisan


Professor de ps-graduao em ad-
ministrao e do Departamento de
Economia da Pontifcia Universida-
de Catlica (PUC-SP) e da Escola
Superior de Propaganda e Marketing
(ESPM). Editor da Revista de Carrei-
ras e Pessoas.

Elza Ftima Rosa Veloso


Doutora em administrao pela
Universidade de So Paulo (USP),
com ps-doutorado na mesma ins-
tituio. Professora do mestrado
em administrao das Faculdades
Metropolitanas Unidas (FMU) e
de especializao na Universidade
Mackenzie. Coordenadora de cur-
sos de MBA e de especializao da
Fundao Instituto de Administra-
o (FIA). Editora da Revista de Car-
reiras e Pessoas.
A tarefa difcil. Prospectar o futuro do trabalho no se-
tor pblico exige, primeiro, a definio mais precisa do perfil da
mo de obra utilizada no setor. O Cadastro Central de Empresas
(Cempre), elaborado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Es-
tatstica (IBGE) e divulgado em junho de 2015, mostrou que a
administrao pblica, mesmo representando apenas 0,4% das
empresas do pas, absorveu 20,2% do nmero total de pessoal
ocupado assalariado e pagou o equivalente a 29,4% do valor to-
tal dos salrios e outras remuneraes registrado.
Os dados mais recentes do Cempre, j consolidados, tm
como referncia o ano de 2013 (SALES, 2015). Conforme mos-
tram os dados do levantamento, as entidades empresariais so-
mam 89,9% das instituies consideradas e absorvem 76,1%
do pessoal ocupado, enquanto as entidades sem fins lucrativos
empregam o restante dos trabalhadores brasileiros. Portanto, ao
falar de mo de obra no setor pblico, a referncia deve ser a do
empregador de um quinto do pessoal ocupado no pas, e respon-
svel por quase um tero da massa salarial.

149
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Segundo esse dado bsico, no possvel aceitar qualquer


viso de isolamento da administrao pblica, como se fosse
um setor especfico na realidade do mundo do trabalho bra-
sileiro. As injunes conjunturais, as presses internacionais ou
os reflexos de mudanas estruturais no conseguem ficar isola-
dos de um setor de atividade com esse tamanho na populao
ocupada do pas. Em outras palavras, o que ocorre, em todos os
sentidos, no mercado de trabalho brasileiro alcana de uma
forma ou de outra o conjunto da mo de obra do setor pblico.
Essa constatao essencial para pensar o futuro do tra-
balho na esfera pblica. Inclusive, para entender por exemplo
o encolhimento na oferta de postos de trabalho na adminis-
trao pblica. Os dados da Cempre mostram que a reduo do
percentual de trabalhadores no funcionalismo passou de 22,8%
do pessoal total ocupado no Pas em 2008 para 20,2% em 2013.
A perda de postos de trabalho no setor pblico, em cinco anos,
significativa, considerando que, no perodo, o PIB alcanou m-
dia de expanso relativamente alta (SHYMURA, 2015).
Os motivos para a reduo do nmero de postos de traba-
lho no setor pblico no so essencialmente diferentes dos ale-
gados em outros setores de atividade, como na indstria, por
exemplo. Os novos ciclos de automao (cada vez mais curtos),
os avanos tecnolgicos nos processos de prestao de servi-
os, a concentrao urbana e, at mesmo, fatores demogrficos
(menor crescimento vegetativo e envelhecimento da populao)
definiram outros formatos na produo de bens e na prestao
de servios em todos os setores de atividade. Nenhuma dessas
mudanas poupou a esfera da administrao pblica.

150
O futuro da carreira e do emprego no setor pblico

O EMPREGO COMO PLATAFORMA DE NEGCIO

A prospeco sobre o futuro da carreira e do emprego no


setor pblico precisa ser feita nesse cenrio e da perspectiva, es-
sencial, de que as mudanas no mundo do trabalho ganharam
forte acelerao com a expanso da revoluo digital. A solu-
o de quase qualquer problema por meio da internet dese-
nha outro ritmo de alterao para a arquitetura do emprego. A
mais significativa dessas mudanas, sem dvida alguma, est
na transformao da lgica do emprego em uma plataforma
de negcio.
Esse o ponto. A expresso plataforma de negcio reme-
te-nos briga de taxistas contra os aplicativos de transporte (do
tipo Uber) em muitos cantos do mundo. Tanto faz se em Paris,
Berlim ou So Francisco, a gritaria a mesma que a ouvida em
So Paulo. Em termos prticos, porm, o carro prprio, transfor-
mado em meio de produo para o transporte de gente, virou
plataforma de negcio, com clientes captados pela internet.
Sem grandes diferenas de tantos outros empreendimentos mon-
tados com base em novos aplicativos do Vale do Silcio. O que
interessa perceber, portanto, no a concorrncia com o txi, mas
outra forma de emprego, com novssimas trajetrias de carreira.
O essencial, escondido na ideia de emprego como plata-
forma de negcio, uma lgica bem diferente da de vender
trabalho. O que atrai, primeiro, a nova tecnologia: a web ligou
quem vende trabalho de outra forma a quem quer compr-lo de
modo mais gil. Em tempo real, conecta quem precisa vender
transporte e est parado ali com quem precisa de um car-

151
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

ro aqui (pois est chovendo!). O milagre est na mtua des-


coberta, na conexo entre quem precisa e quem entrega qual-
quer trabalho.
As novas trajetrias de carreira se abrem nesse ponto. No
apenas agilidade e custo que esto em discusso. Flexibilidade
no emprego no diz respeito apenas hora de entrada e sada do
trabalho. Preos tambm so flexveis: sobem na hora da chuva,
mas despencam no meio da tarde. No s o custo que oscila; o
que mais muda a relao de trabalho com outro tipo de inter-
mediao. Ou sem ela.
O Uber apenas um ensaio geral de formas digitais de
reunir oferta e demanda de trabalho. Vender e comprar educa-
o, cuidados mdicos, limpeza de casa, assessorias de muitos
tipos so alguns ou os primeiros servios que esto na mes-
ma mira. Sem esquecer que o contribuinte tambm se ligar
ao Estado de outra forma, mais digital, abrindo relacionamento
bastante diferente entre Estado e cidado.
Nesse processo, a empresa Uber, por exemplo, atingiu um
ritmo de valorizao que ultrapassou o do Facebook e o do Twitter
nos trs primeiros anos de existncia (DEMOS, 2015). Motivo:
o Uber plataforma sobre a qual podem ser criados muitos
outros negcios. Exemplo: Toronto j a quinta cidade em que,
entre onze da manh e duas da tarde, funciona o novo servio
UberEats, de entrega de refeies (MACMILLAN, 2015). Esse
s um dentre os infinitos negcios possveis embutidos na pla-
taforma Uber.
Ser questo de tempo para que o princpio de platafor-
ma alcance outras formas de prestao de servio. Inclusive

152
O futuro da carreira e do emprego no setor pblico

entre as prprias empresas. Portanto, a capacidade de o empre-


go virar plataforma de negcio no tem limite. A revista ingle-
sa The Economist fez importante comparao sobre como pode
evoluir o conceito de plataforma de negcio, inclusive entre
companhias. evidente que a empresa Google quer organizar
as informaes do mundo e transformar o motor de busca em
negcios de todo tipo, no mundo todo. No diferente do que
ocorre com o Uber, que pretende oferecer transporte confivel,
ao mesmo tempo, no mundo todo, como ponderou a revista.
Com essa pretenso, a empresa Uber est muito longe de
apenas disputar espao no mercado de transporte com os taxis-
tas de todas as maiores cidades do mundo. Os objetivos so bem
diferentes e bem maiores. Como mostrou The Economist, o
Uber j abriu negociao com todos os grandes varejistas ameri-
canos para oferecer entrega no mesmo dia. O alvo maior est
bem definido: oferecer transporte rpido e eficiente voltado ao
comrcio eletrnico (UBER driving..., 2015).
A possibilidade de resolver a questo logstica, asseguran-
do entrega rpida no complexo ps-venda do comrcio eletr-
nico, explica o enorme interesse dos grandes investidores pelo
Uber, assim como a rpida valorizao alcanada pela empresa.
Ou seja, os investidores apostam no domnio do desenvolvimen-
to tecnolgico implcito no aplicativo, apostam na plataforma
de negcio baseada na ideia de transporte, de pessoas e bens,
embutida no Uber.

153
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

QUAIS OCUPAES A TECNOLOGIA MAIS AMEAA?

A prpria dinmica do trabalho foi transformada, nessa


evoluo, em plataforma de negcio. De algum modo, todos per-
cebem que o espao dos humanos est ameaado por algum
novo tipo de negcio on-line. A reao a esse processo absolu-
tamente humana, quase movida por instinto de sobrevivncia, e
provoca uma pergunta tambm natural: meu emprego est pro-
tegido da invaso da plataforma de negcio on-line?
Essa questo demanda um questionamento mais con-
sistente: quais tarefas humanas esto mais protegidas ou mais
ameaadas? Ou, dito de modo mais preciso: em quanto tempo
a automao, seja em que sentido for, ocupar esta ou aquela
funo humana?
Dois professores da Oxford University, Carl Frey e Michael
Osborne, publicaram em setembro de 2013 alentada pesquisa es-
timando que 47% das ocupaes humanas, como as praticadas
hoje, podem ser automatizadas em at uma dcada. O mais gra-
ve que a pesquisa dos professores provou que essa velocidade
pode aumentar, tanto pela acelerao dos sistemas eletrnicos,
como pelo maior nvel educacional, seja de quem oferece, seja de
quem compra bens e servios (FREY; OSBORNE, 2013).
Outros estudos j discutiram prazos diferentes para essa
conquista, porm a pesquisa dos dois professores partiu de
outras premissas. Frey professor no Programa de Tecnologia
e Emprego em Oxford, e Osborne docente do Departamento
de Engenharia e Cincias e pesquisador no Robotics Research
Group da mesma universidade. A questo central da pesquisa

154
O futuro da carreira e do emprego no setor pblico

deles era exatamente o modo e a velocidade da substituio de


tarefas humanas pela revoluo eletrnica.
A evoluo do trabalho de Frey e Osborne est na defini-
o de como acontecer essa substituio. A questo no mais
discutir se, mas quando ela ocorrer. Implcito na aceitao
do quando est o estabelecimento de outra interface entre a re-
alidade digital e o mundo do trabalho. Essa nova interface parte
do tipo de padronizao tcnica necessria para que qualquer
tarefa humana possa ser substituda pela mquina. Dito de ou-
tro modo: dessa perspectiva, no h barreiras intransponveis
para a engenharia de computao, nessa substituio. Se no h
barreiras, pode-se estabelecer uma medida para a substitui-
o de qualquer funo humana.
Frey e Osborne partiram dessa lgica para delimitar o pra-
zo e a velocidade dessa substituio, assim como as primeiras
tarefas ameaadas. O importante era definir a padronizao
tcnica que garantisse o avano da engenharia de computao
pelas regras do mundo do trabalho humano. Ou seja, quais ta-
refas as mquinas j estariam preparadas para substituir?
Nesse ponto, dois pesquisadores do Massachusetts Insti-
tute of Technology (MIT), David Autor e Brenda Price, tinham
avanado bastante, desde 2003 (com a publicao do estudo pio-
neiro sobre robtica), quando perceberam que o importante era
a dinmica de rotina envolvida em parte considervel das ta-
refas humanas. Em junho de 2013, os pesquisadores retomaram
o estudo de 2003 e dividiram o sentido de rotina em duas reas.
Em uma, esto as que chamaram de tarefas rotineiras cogniti-
vas, como toda atividade de codificao ou classificao, muito

155
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

presentes em escritrios ou servios. Na outra, as tarefas rotinei-


ras manuais, encontrveis em qualquer linha de produo.
Os dois pesquisadores consideraram que as tarefas rotinei-
ras, dos dois tipos, seriam substitudas em algum momento (AU-
TOR; PRICE, 2013). Mas avanaram na concluso: tarefas no
rotineiras estariam protegidas da tempestade digital que ha-
veria de engolir muitas funes humanas. Tarefa no rotineira,
para Autor e Price, a que pede soluo de problema. E con-
cluram: tarefas que demandam intuio, persuaso ou criativi-
dade estariam protegidas porque a automao no conseguiria
ter essas qualidades. Vale notar que os dois pesquisadores no
aceitavam que apenas engenheiros, advogados, mdicos, profes-
sores ou designers precisavam desses atributos, e da a proteo
garantida. Autor e Price lembraram que preparar uma refeio
ou arrumar um quarto de hotel tambm eram atividades no ro-
tineiras e representavam desafios complexos demais para a pa-
dronizao buscada pela engenharia de computao.
Foi essa barreira que caiu, a da tarefa no rotineira. Frey e
Osborne perceberam que at tarefas que exigiam a soluo de
problema poderiam ser padronizadas. E, portanto, no estariam
protegidos do avano da robtica.

O BIG DATA MUDAR A REALIDADE


DO TRABALHO

O mtodo de anlise de Frey e Osborne parte de outra per-


cepo sobre a natureza da atividade humana, desenvolvendo
alguns algoritmos capazes de assimilar e repetir a padronizao

156
O futuro da carreira e do emprego no setor pblico

requerida para fazer at mesmo a tarefa que exige intuio, per-


suaso e criatividade. No processo de substituio, as funes
de rotina manual foram as primeiras, como demonstra qualquer
rob em linha de produo. Depois, as rotinas cognitivas nos es-
critrios foram substitudas por softwares cada vez mais sofistica-
dos e mais baratos. O aspecto da reduo do custo nos processos
de automao tambm essencial. Porm, o mais recente degrau
na escalada da automao da tarefa humana foi a possibilidade
de acumular, em quantidade cada vez maior, dados objetivos
para que processos algortmicos possam ser produzidos. Esse
avano foi essencial.
A conquista definitiva no acmulo de dados aconteceu com
o big data, como bem definiram Frey e Osborne. Como definio,
big data a possibilidade de reunir dados em forma contnua e
process-los em tempo real. Especialistas avanaram na defini-
o do conceito, mostrando sua semelhana com uma pea de
Lego, que s ganha diferentes sentidos quando em conjunto.
A rigor, o big data faz parte de mltiplos sistemas analticos que
capturam e organizam informaes dentro de uma piscina de
dados (o data pool), por meio de diferentes ferramentas que per-
mitem extrair o que relevante (MAHLMEISTER, 2015).
O que interessa mais, alm da definio, a impressionan-
te revoluo digital embutida no big data. As fortes melhorias
apresentadas pelo Google Tradutor so significativos exemplos
do uso do big data. O sistema no traduz mais palavra por pa-
lavra, mas pega o todo da frase, o conjunto da frase, e vai a um
imenso arquivo digital o data pool de bilhes de dados,
composto de frases de literatos consagrados, poetas, autores di-

157
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

versos, daquela lngua especfica, para devolver em centsimos


de segundo a melhor traduo para aquele conjunto de palavras.
indiscutvel que, nos ltimos tempos, as tradues do Google
alcanaram um padro quase humano e de boa qualidade.
Essa padronizao de tarefas no rotineiras mas padroni-
zveis no ficou restrita traduo entre diferentes linguagens.
O carro sem motorista, que rompeu todas as barreiras do des-
crdito sobre a era digital, um processo at mais simples do que
o da traduo, mas de idntico perfil no que diz respeito capa-
cidade de acumular dados (de percurso, de condies de estrada,
da existncia, ou no, de cruzamentos), incluindo a percepo
e identificao de objetos irregulares que podem atravessar na
frente do carro, e que definem a deciso do motorista (nesse caso,
digital) de parar ou acelerar o veculo.
O big data permite muitas outras tarefas no rotineiras e
que exigem discernimento ainda maior do que dirigir um carro
com dificuldades previsveis. Detectar fraude em servio ban-
crio, por exemplo, s um desdobramento natural do acmulo
de dados. Ler exames mdicos, com base em uma lista de sin-
tomas cruzada com imagens cada vez mais precisas, permite a
interface e o diagnstico ou seja, um julgamento. O mesmo
pode ser feito com a anlise de crdito ou a adaptao de ques-
tes jurdicas a tipos de petio, que tambm podem ser padro-
nizadas e realizadas sem interferncia humana.
O big data permite mais substituies, muitas mais. Pesqui-
sa da Washington University mostrou, em detalhes, como usos
mais densos do data pool mudaro o sentido de previses micro
e macroeconmicas, rompendo a barreira conceitual das pes-

158
O futuro da carreira e do emprego no setor pblico

quisas amostrais (SINCLAIR, 2015). Porm, nas tarefas no


rotineiras que demandam doses macias de intuio, persuaso
e criatividade que o big data deve fazer sua maior evoluo. Den-
tre elas, a tarefa de administrar expectativas, gente ou produo
de bens e servios. Sem esquecer, bvio, a tarefa de gerenciar a
coisa pblica.
Para entender melhor quanto o big data ir invadir a ta-
refa de administrar, seja o que for, basta observar a velocidade
de investimento das trs gigantes (Apple, Google e Microsoft)
no desenvolvimento de softs chamados de assistncia pessoal.
The Economist registrou essa disputa com o sugestivo ttulo de
As Secretrias Software. Trata-se exatamente disso, da cpia de
secretrias de carne e osso que criam lembretes de reunies,
examinam informaes e concluem mltiplas tarefas.
Na prtica, so softwares robs que esto cada vez me-
lhores para prever o que os usurios necessitam, com base em
comportamentos passados e em sua atual localizao. O alvo
dominar a inteligncia artificial, desenvolver o aprendizado da
mquina isto , ensinar computadores a absorver em tempo
real quantidades enormes de dados, a reconhecer padres e a
melhorar em tudo o que fazem. Em outras palavras, ensinar a
mquina a lidar com imprevistos, desenvolver percepes e re-
solver problemas, exatamente como faz uma secretria eficiente
(THE SOFTWARES secretaries, 2015).

159
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

POR QUE 47% DAS PROFISSES ESTO


AMEAADAS?

A evoluo definida pelo big data est na raiz da pesquisa


sobre quais profisses esto mais vulnerveis automao. Pela
identificao da natureza da tarefa que pode ser padronizada,
Frey e Osborne analisaram a lista das 903 ocupaes dispo-
nibilizada pelo Departamento de Trabalho dos Estados Unidos
e reunida pelo governo estadunidense em documento chamado
O*NET e identificaram as 702 que poderiam ser padroniza-
das. A segunda etapa da pesquisa foi contrapor a possibilidade
de padronizao de cada uma dessas profisses ao avano tec-
nolgico oferecido pelo big data. O resultado dessa contraposio
foi a descoberta de que 47% dessas ocupaes enfrentam risco
alto de automatizao em at uma dcada (FREY; OSBORNE,
2013).
O prazo para essa substituio das tarefas humanas ser
determinado pela capacidade da engenharia de automao de so-
lucionar gargalos de padronizao. Os pesquisadores de Oxford
avaliaram a velocidade de substituio com base em duas ondas
de computadorizao, separadas por um plateau tecnolgico. Na
primeira onda, esto as ocupaes da rea de logstica e trans-
porte, por exemplo. A automao depende de sensores que ali-
mentam o big data, que apenas padroniza os sinais emitidos por
eles. Carros sem motoristas ou todo o mercado de robs esto
nessa primeira onda.
importante perceber que o avano da robtica sobre os
empregos ser definido pela destreza. As ocupaes manuais

160
O futuro da carreira e do emprego no setor pblico

que dependem de certas habilidades (aquelas que, por exemplo,


utilizam os dedos ou so desempenhadas em local apertado) en-
frentam grau mdio de risco, porque a substituio depender
da evoluo tcnica para estabelecer padres que definam a van-
tagem comparativa da substituio do trabalho humano. Nessa
fase, a questo central o reconhecimento de objetos irregula-
res. Por exemplo, o rob j comea a arrumar o quarto de hotel
porque reconhece diferenas e toma decises: esse objeto do
hspede, aquele do hotel. Do mesmo modo, o rob que pica
salada e distingue as folhas feias dominou duas fases de destreza
com mltiplo aproveitamento dessa evoluo, como o caso
do rob que passa e dobra roupas (NEUMANN, 2015).
A segunda onda de computadorizao tem outros par-
metros e depende de a engenharia dominar os gargalos referen-
tes criatividade e inteligncia social. Nessa etapa, a mquina
oferece interfaces com problemas de originalidade, negociao
e persuaso. A rigor, torna-se capaz de estabelecer padres que
permitam o reconhecimento de valores subjetivos. Exemplo rele-
vante dessa segunda onda o soft que negocia e aprova contrato
entre partes. Ou o soft que analisa e aprova crdito. Ou, ainda, o
soft que escreve textos, de novelas, poesia ou de humor (consi-
derando o estoque de milhares de piadas), com palavras que a
mquina apenas reaproveita em mltiplas readaptaes.
As funes administrativas receberam ateno especial
dessa segunda onda de computadorizao. Por exemplo, para
os que se preocupam com o aumento da produtividade, en-
quanto princpio de administrao cientfica, o big data tam-
bm tem significativa colaborao a oferecer para avaliar valores

161
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

subjetivos em administrao. O pesquisador Alex Pentland, do


Massachusetts Institute of Technology, desenvolveu um crach
sociomtrico que avalia o tom de voz, os gestos, a propenso a
conversar ou a ouvir de cada funcionrio, especialmente dos ge-
rentes. Como informou tambm The Economist, o crach ajuda
muito a gesto baseada em meritocracia, premiando os mais
inteligentes e os mais eficazes. O artigo da revista tinha ttulo
preciso: Taylorismo Digital, escrito com base em notcia do The
New York Times descrevendo o uso de padres sociomtricos di-
gitais na Amazon, com repercusso negativa para a companhia.
Apesar da impopularidade do crach sociomtrico, o preo das
aes da Amazon subiu depois do artigo do Times, porque os
investidores aprovaram os novos mtodos do taylorismo digital
(DIGITAL Taylorism, 2015).
Algumas funes, intensivas em tarefas generalistas que
demandam ndices maiores de inteligncia social, correm menor
risco de ser substitudas segundo a escala de Frey e Osborne. Os
pesquisadores notaram, por exemplo, que tarefas executadas por
atores (de teatro ou publicidade) ou por engenheiros de manu-
teno (que identificam defeitos no s operacionais) apresen-
tam risco baixo de computadorizao pela dificuldade de vencer
os gargalos de inteligncia social requeridos.
Uma concluso importante desses estudos que no
apenas o salrio ou o nvel educacional que medem o risco da
substituio pela mquina. ingnuo imaginar polarizao pro-
tetora entre baixo e alto salrios nessa substituio. A anlise do
O*NET confirmou que empregos de menor qualificao esto
mais prximos da automao. Mas essa fase j passou. Depois

162
O futuro da carreira e do emprego no setor pblico

do big data, as ondas recentes de computadorizao no esto


mais ligadas qualificao exigida pela funo. Ou pelo poder:
o big data no tem qualquer receio de desafiar chefes. De qual-
quer setor de atividade.

SEM DVIDA, OS HUMANOS IRO RESISTIR...

Todo o processo envolvido na substituio de tarefas do


mundo do trabalho no pode desprezar a resistncia dos huma-
nos. Ela ser bem forte. O modelo de Frey e Osborne especifica
uma escala. Mas os prprios pesquisadores alertam que apenas
identificaram tendncias, porque os preos futuros do trabalho,
do capital ou da falta de mo de obra no foram considerados
(FREY; OSBORNE, 2013).
Portanto, preciso ter presentes cenrios bem definidos:
tanto a acirrada resistncia dos humanos computadorizao,
como as expectativas exageradas em torno dela. Subestimar a re-
sistncia em mltiplos sentidos mudana tecnolgica no
mundo do trabalho uma anlise perigosa. A resistncia real,
tanto por presso de processos legislativos imobilizadores como
por ativismos polticos de diferentes origens. Quanto a proces-
sos legislativos, devem-se lembrar as diferenas culturais entre a
viso anglo-saxnica e a viso latina sobre a noo de proteo
do Estado ao status quo do mundo do trabalho. Essa proteo
bem menor em pases como os EUA, a Inglaterra ou a Alemanha.
Por outro lado, o melhor exemplo de maior proteo o caso da
Frana, na cultura latina embora presses regulatrias inibi-
doras do acesso tecnologia ocorram nas duas culturas, como
revela a deciso da prefeitura de Berlim de proibir o Uber.

163
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Desde o ludismo (movimento que pregava a destruio


das mquinas, no comeo do sculo 19), toda tentativa de frear o
avano tcnico intil. A plataforma de negcios embutida em
qualquer aplicativo que invade empregos apenas um sinal da
dramtica mudana nas relaes de trabalho, produto do inves-
timento pesado em algoritmo. Empregos e carreiras tero de se
adaptar. Melhor conviver com o avano do que tentar destru-lo
ou neg-lo.
As mquinas no substituiro todas as tarefas humanas
imediatamente. Isso um fato. No h mgicas nesse processo,
apenas constante reduo de custo e busca de maior eficincia.
Porm, fazer de conta que o avano tecnolgico no ameaa um
nmero crescente de profisses to perigoso quanto ingnuo.
A questo central em torno do risco da substituio de qualquer
tarefa humana pelas ondas de computadorizao envolve outro
tipo de escolha: entendo a tecnologia como inimiga e ameaa
ou como aliada da minha permanncia no mundo do trabalho?.

TECNOLOGIA E PLANEJAMENTO DE CARREIRA

Esse o ponto. essencial traar a trajetria de carreira


de cada um de ns considerando uma dualidade bem defini-
da: penso minha carreira contra ou com a tecnologia? Nessa
escolha, est implcita a dinmica de vencer a resistncia a um
planejamento de carreira que inclua os avanos tecnolgicos
e no os desprezando. Essa resistncia a planejar o futuro pro-
fissional tem vnculos com diferentes fatores: poucos estmulos
para pensar a vida profissional ao longo da educao bsica ou

164
O futuro da carreira e do emprego no setor pblico

presses para acompanhar o patrimnio familiar j estabeleci-


do em reas profissionais determinadas. A resistncia ao plane-
jamento de carreira tambm ocorre pela persistente convico de
que trajetrias de carreira so guiadas por apelos externos, na
expresso de Dutra (2010), compreendidos como maior remune-
rao, status social ou prestgio no grupo. Esses apelos externos
dirigiriam a carreira bem mais do que as preferncias pessoais.
Como observou o pesquisador, muitos profissionais percebem a
gesto de suas carreiras como identificao de oportunidades na
organizao onde atuam ou seja, os movimentos de carreira
ocorrem de fora para dentro. No a pessoa que busca a evo-
luo; a organizao que a oferece.
Esse comportamento especialmente problemtico na
convivncia com novas tecnologias. A percepo dos efeitos das
novas ondas de computadorizao nem sempre acontece no m-
bito da empresa. Alis, muitas vezes as organizaes, por vrias
razes, desprezam as evidncias de evoluo tecnolgica, seja
por conta dos custos na compra da nova tecnologia, seja, princi-
palmente, porque adotar novos processos implica readequar as
estruturas de poder tradicionais.
Se o profissional pretende conviver com novas tecnologias
como aliadas de sua evoluo, ele no pode prescindir de in-
clu-las em seu planejamento de carreira. Em qualquer atividade
ou setor, privado ou pblico. O big data tambm no tem medo
das regras ou dos limites definidos nas carreiras do setor pbli-
co. Planejamento da vida profissional pede a construo de um
plano de carreira. Dutra prope a elaborao de plano de car-
reira em seis passos: autoconhecimento; conhecimento do mer-

165
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

cado; definio de objetivos de carreira; escolhas de estratgias


de carreira; elaborao de plano de ao; acompanhamento do
plano (DUTRA, 2010, p. 62-64). Abrir espao para a convivn-
cia amistosa com as novas tecnologias condio indispens-
vel na elaborao de um plano de carreira com perspectivas de
boa realizao.

TECNOLOGIA E IDENTIDADE PROFISSIONAL

A convivncia amistosa com as novas tecnologias na vida


profissional demanda outra percepo: carreira no um cami-
nho rgido, mas uma trajetria que compreende mudanas, rotas
novas, alteraes. Em outras palavras, preciso ter bem claro
que carreiras suportam transies. Com uma constatao impl-
cita: transies de carreira iro ocorrer. Por diferentes motivos,
desde a deciso pessoal at o sentimento bem humano de pro-
curar novos desafios passando, claro, pela necessidade de
se adaptar a novas situaes. A perda do emprego parece ser a
principal delas, mas empregos tambm so perdidos por conta
de profundas transformaes na realidade econmica e nas es-
truturas produtivas das empresas. No apenas questes pesso-
ais, motivos individuais, marcam as trajetrias de carreira. Nesse
ponto, novas tecnologias tm forte participao nas mudanas
de rotas profissionais. Em qualquer setor de atividade.
O ponto essencial nos processos de transio de carreira
a descoberta ou construo de uma identidade profissional
diferente. Nem sempre os profissionais, to duramente envolvi-
dos pelas transies de carreira, tm conscincia desse processo.

166
O futuro da carreira e do emprego no setor pblico

Cuidadosa pesquisa realizada com profissionais de importante


empresa pblica que foi privatizada mostrou que o desenvol-
vimento da chamada carreira complementar, em que proje-
tos de desenvolvimento profissional paralelos so lentamente
construdos, tiveram significativa relevncia como estratgia de
transio de carreira na qual, paulatinamente, a carreira comple-
mentar se torna principal e a principal torna-se complementar
(VELOSO, 2010, p. 106).
Dessa perspectiva, o sinal mais eficiente da transio de
carreira a forma como a pessoa percebe a mudana e como pas-
sa a se apresentar no seu meio social. Ao contrrio do que julga o
senso comum, as novas tecnologias auxiliam muito nesse proces-
so de apresentao de uma nova identidade profissional.
A construo de outra identidade profissional, com forte
convivncia amistosa com as novas tecnologias, pressupe a
aceitao de trs pilares dessa nova trajetria de carreira. O pri-
meiro deles a relevncia do desempenho, percebido de forma
bem objetiva: preciso sempre pensar na produtividade do que
se faz, e isso inclui procurar e aceitar sempre o apoio das novas
tecnologias.
O segundo pilar a valorizao da flexibilidade, o que sig-
nifica respeitar os valores subjetivos implcitos nas trajetrias de
carreira. Nesses valores, incluem-se a relevncia da famlia nas
decises de carreira e a importncia tanto da autoestima na to-
mada de decises, como dos princpios constitutivos da persona-
lidade profissional de cada um.
O terceiro ponto de sustentao de uma nova identidade
profissional o reconhecimento da importncia da adaptabilida-

167
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

de. Como mostrou o eterno Darwin, na evoluo das espcies a


mais resistente no necessariamente a mais forte, e sim a que
mais se adapta s novas circunstncias. Sejam elas quais forem.
O conselho darwinista especialmente relevante em um contex-
to de mutao tecnolgica com ciclos cada vez mais reduzidos.
A relao entre ondas de computadorizao e mundo do
trabalho tambm cumpre fases e forma ciclos, complementares
e excludentes entre si. Mas, principalmente, integra um proces-
so com avanos e retrocessos contnuos. S no devemos negar
sua existncia. A tempestade digital apenas um fato que no
suporta a discusso moral, tal como os terremotos, que no so
bons nem maus, justos nem injustos, mas nica e to somente
um fato. Porm, os terremotos so mais bem enfrentados se aten-
o for dada aos sinais. Avanos tecnolgicos representam um
pouco esse papel.
O melhor a fazer em relao s novas tecnologias prestar
ateno aos alertas que emitem. Sem esquecer que alertas s fa-
zem mal quando no so notados.

168
O futuro da carreira e do emprego no setor pblico

REFERNCIAS

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Tpicos essenciais sobre gesto pblica

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170
O futuro da carreira e do emprego no setor pblico

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171
Competncias e
incompetncias:
provocaes sobre a
gesto estratgica das pessoas
no setor pblico

Murilo Lemos de Lemos


Mestre em Gesto e Polticas Pbli-
cas pela Fundao Getlio Vargas
(FGV). Professor colaborador no
bacharelado em gesto de polticas
pblicas (USP). Exerce desde 2001
funes de assessoramento e dire-
o em gesto de pessoas em prefei-
turas e diversos rgos do governo
do Estado de So Paulo. Atualmen-
te assessor do secretrio de Estado
de Desenvolvimento Social de SP.
INTRODUO

O objetivo deste texto provocar a discusso sobre como


funcionam e como poderiam funcionar melhor alguns dos prin-
cipais subsistemas de gesto de pessoas no servio pblico bra-
sileiro, tema ainda muito pouco estudado no Brasil. Com base
em princpios tericos e na experincia prtica acumulada de 15
anos do autor com gesto de pessoas no setor pblico, a propos-
ta deste artigo certamente no esgotar o tema, mas lanar luz
sobre alguns problemas-chave e suas possveis solues, eviden-
ciando que o fator humano um dos principais gargalos hoje
se no o principal para que a administrao pblica ganhe
mais eficincia, eficcia e efetividade e passe a formular, imple-
mentar e avaliar mais e melhores polticas e servios pblicos,
gastando menos do imposto pago pelo cidado.

175
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

RH PBLICO VERSUS PRIVADO E GESTO POR


COMPETNCIAS

J antiga a discusso no campo da administrao sobre


semelhanas e diferenas entre gerenciar um rgo pblico e
uma empresa privada.
Afinal, quando falamos especificamente de gesto de pes-
soas, tanto faz se elas se encontram no setor pblico ou privado?
As boas tcnicas e ferramentas de recursos humanos utilizadas
nas empresas privadas tambm so efetivas no mundo das orga-
nizaes pblicas?
Essas perguntas me consomem desde meu primeiro em-
prego, na Prefeitura Municipal de Campinas, em 2001. Seis meses
depois de formado em administrao pblica, nos bancos da fa-
culdade, no percebia grandes diferenas entre o que estudei so-
bre gesto de pessoas no setor pblico e no privado. No entanto,
quando comecei a vivenciar a realidade do governo, como servidor
pblico, essas diferenas ficaram evidentes. E uma dessas princi-
pais diferenas a abordagem operacional de recursos humanos
no setor pblico. A grande maioria das organizaes pblicas onde
j trabalhei e tambm as que estudei ainda se encontram na etapa
evolutiva primitiva do Departamento de Pessoal; ou seja, priori-
zam polticas operacionais como folha de pagamento, controle de
cadastro e de frequncia, contagem de tempo de servio, frias,
concursos e aposentadoria deixando um segundo plano, quan-
do no abandonando, polticas estratgicas como treinamento e
desenvolvimento, gesto do desempenho e aes de qualidade de
vida, sade e segurana no trabalho, liderana e motivao.

176
Competncias e incompetncias

Como assessor na Secretaria de Recursos Humanos, res-


ponsvel at hoje pelas polticas de recursos humanos de todos
os servidores da prefeitura, foi possvel circular entre os vrios
departamentos e ter uma viso privilegiada e sistmica de prati-
camente todos os processos de recursos humanos em uma gran-
de organizao pblica. incrvel a complexidade das polticas
de recursos humanos de uma organizao com (na poca) 15 mil
funcionrios espalhados pela cidade toda, com perfis que vo de
advogado a mestre de obras, passando por mdicos, professores,
engenheiros, arquitetos e muito mais. Qual organizao privada
possui uma fauna e flora to diversificada de colaboradores em
seus quadros e sob sua responsabilidade? Foi um grande apren-
dizado. E constatei que so mundos bastante distintos apesar
de alguns gurus de planto faturarem muito vendendo iluses
fceis e panaceias privadas transpostas sem nenhum cuidado
para rgos pblicos.
Mas quais so essas variveis (legais, culturais, organiza-
cionais, etc.) que tornam a organizao pblica to diferente da
privada especialmente do ponto de vista da gesto de pesso-
as e por que importante para o gestor pblico conhecer e
entender essas diferenas para poder bem executar seu trabalho,
obtendo da mquina pblica um retorno cada vez maior para
cada centavo de imposto pago pelo cidado?
Quanto gesto de pessoas na rea pblica, na compa-
rao com a rea privada, as principais diferenas observadas
so a estabilidade no emprego, o concurso pblico como pro-
cesso seletivo e a ausncia, na maioria dos casos, de um plano
de carreira estruturado e orientado efetivamente por merito-

177
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

cracia e avaliaes de desempenho. No que concerne questo


salarial, Marconi (2005) demonstra que, na mdia, as funes
operacionais e tticas no Brasil so mais bem remuneradas no
setor pblico que no privado (mesmo considerando-se que a re-
munerao tende a ser melhor na administrao pblica indi-
reta que na direta), e o setor privado em geral remunera melhor
apenas nas funes mais estratgicas da organizao, no topo
da hierarquia.
Melhorar a eficincia, a eficcia e a efetividade das pol-
ticas pblicas de forma significativa e sustentvel e, conse-
quentemente, melhorar a qualidade de vida dos cidados
necessidade cada vez mais atual e presente, mas impossvel sem
efetivamente compreender e lidar de modo adequado com o fa-
tor humano nas organizaes pblicas.
Quanto gesto por competncias, Mirabile (1997), Boyat-
zis (1982) e Spencer e Spencer (1993) pesquisam o tema nos Esta-
dos Unidos e propem algumas definies. Concomitantemente,
h estudos europeus que tentam fazer o mesmo, mas com aborda-
gem distinta, tais como os de Zarifian (2001) e Perrenoud (1999).
Na linha norte-americana, competncias so definidas
como caractersticas do indivduo, inputs que ele traz para a or-
ganizao: uma combinao de conhecimentos, capacidades,
habilidades e outras caractersticas individuais (chamadas em
ingls de KSAOs, incluindo mas no se limitando a moti-
vao, traos pessoais, conceitos, atitudes, valores, crenas, e in-
teresses) que possam ser confiavelmente medidos e ser colocados
como diferenciadores de desempenho eis as duas principais
dificuldades e limitaes desse modelo.

178
Competncias e incompetncias

J os europeus abordam competncias como outputs de


uma pessoa, dimenses mobilizadas e entregues por meio da in-
tegrao dos recursos dos quais o indivduo dotado.
Atualmente, verifica-se uma fuso das vises e da noo
de complementaridade dos estudos desenvolvidos nos dois
continentes.
Para Ruas (2001), competncia corresponde capacidade
de mobilizar e aproveitar conhecimentos e habilidades em uma
condio especfica, na qual se colocam recursos e restries.
J para Fleury e Fleury (2001), o saber agir responsvel e
reconhecido, que implica mobilizar, integrar, transferir conheci-
mentos, recursos e habilidades que agreguem valor econmico
organizao e valor social ao indivduo.
Para Dutra (2001), a competncia de uma pessoa pode ser
compreendida como sua capacidade de entrega, ou seja, algum
competente quando, graas s suas capacidades, entrega e
agrega valor ao negcio ou empresa em que atua, a ele prprio,
e ao meio em que se insere. Essa abordagem mais vivel do
ponto de vista prtico, especialmente quando se pensa em ferra-
mentas de gesto do desempenho.
Antonello (2006) define competncia em funo da capa-
cidade do indivduo de mobilizar conhecimentos, habilidades
e atitudes (recursos de competncia), em face de uma situao,
atividade, contexto e cultura em que ocorre ou se situa. Trata-
se da capacidade do indivduo de pensar e agir dentro de um
ambiente particular, supondo a capacidade de aprender e de se
adaptar a diferentes situaes, conforme a interao com ou-
tras pessoas.

179
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

No modelo mais difundido de gesto por competncias,


estas so divididas nos nveis organizacionais (exigidas de to-
dos os colaboradores), funcionais (exigidas de colaboradores de
determinado departamento ou projeto) e individuais. As compe-
tncias so classificadas como aquelas ligadas a conhecimentos
tericos, habilidades prticas (capacidade de aplicar os conheci-
mentos na prtica, gerando resultados positivos) e atitudes com-
portamentais (motivao e perfil psicolgico) necessrias boa
execuo de certo trabalho.
No entanto, muito mais fcil e simples aplicar e medir
os conceitos de conhecimentos, habilidades e atitudes (CHA) em
um ambiente objetivo e tangvel, como o industrial, que em um
ambiente intangvel e subjetivo, como o mundo da prestao
de servios que hoje domina o mercado. Mesmo com gran-
de esforo terico para enxertar-se o modelo do CHA no setor
de servios e apesar de os ufanistas gurus de gesto insistirem
nas maravilhas da gesto por competncias, basta um olhar mais
prximo e crtico para perceber que esse modelo foi criado para
atender s necessidades de um mercado que era predominante-
mente industrial e objetivo, e no intangvel e subjetivo como o
de servios.
Como o setor pblico , sobretudo, um prestador de servi-
os, e como esses servios se do em reas to diversas e variadas
como segurana, educao, transportes e sade, dentre outras,
muito difcil se no impossvel utilizar com sucesso o mo-
delo de gesto por competncias no setor pblico. H excees,
como o processo de recrutamento e seleo, por exemplo, que ser
discutido com maior profundidade ao longo deste artigo.

180
Competncias e incompetncias

Neste ponto, cabe tambm destacar que h bastante tempo


os subsistemas de gesto de pessoas vm funcionando na admi-
nistrao pblica brasileira de forma isolada, sem uma funda-
mental integrao entre si, e muito mais no seu aspecto opera-
cional que no estratgico. Exemplificando: focam-se muito mais
esforos em executar a folha de pagamento no prazo e sem erros
que em desenhar carreiras com remuneraes equilibradas inter-
namente (confrontando as diferentes complexidades do trabalho
de cada carreira e remunerando-se com justia) e externamente
(buscando reduzir as frequentes grandes discrepncias para o
exerccio da mesma funo em uma empresa pblica e em um
ministrio, por exemplo).
So realizados processos de avaliao de desempenho
meramente burocrticos, formais e repetitivos, sem se preocu-
par com quais cursos o colaborador poderia fazer para melho-
rar seu desempenho nos pontos diagnosticados como abaixo do
esperado, por exemplo. Esse inchao do trabalho operacional e
repetitivo, e a atrofia do pensamento estratgico e que integre
efetivamente os subsistemas, leva a retrabalhos, ineficincia e
deficincias principalmente no desenvolvimento profissional,
evoluo na carreira, aderncia do perfil do candidato aprovado
aos requisitos do seu cargo, gesto do desempenho, motivao e
qualidade de vida no trabalho.

ATRAO E INTEGRAO

Contratar bons profissionais um desafio h mais de 2 mil anos.


A primeira tentativa de selecionar pessoas de maneira cientfi-
ca data de 207 a.C., quando os funcionrios da Dinastia Han,

181
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

na China, criaram uma longa e detalhada descrio de cargo


para funcionrios pblicos. Mesmo assim, poucas contrataes
foram satisfatrias (Harvard Business Review, jul./ago. 1999).

O principal mecanismo de recrutamento e seleo para in-


gresso em rgos da administrao pblica brasileira o concur-
so pblico tem se mostrado eficiente ferramenta do ponto de
vista legal, mas falha do ponto de vista administrativo e gerencial.
Pautando-se por princpios constitucionais como legali-
dade, impessoalidade e publicidade, ele tem-se mostrado extre-
mamente rgido e burocrtico, utilizando-se apenas de critrios
objetivos. Abre-se mo assim de critrios de seleo com maior
grau de subjetividade, que agregariam muito do princpio cons-
titucional da eficincia ao processo.
possvel aprimorar o concurso pblico para que ele, sem
ferir nenhum dos princpios constitucionais, seja mais efetivo e
eficaz na contratao de profissionais mais aderentes aos perfis
das vagas nos governos.
Pode haver correlao entre desmotivao, absentesmo e
afastamento por doenas, nos trs nveis do governo brasileiro,
com as deficincias do processo seletivo pblico no como
sua nica causa, mas uma das principais. As deficincias do con-
curso pblico como ferramenta para selecionar o candidato mais
adequado vaga tm sido um dos causadores da dificuldade do
servio pblico em reter os servidores mais jovens. Estes, espe-
cialmente os pertencentes gerao Y, tm menos tolerncia
falta de aderncia entre seu perfil e a vaga.
Enquanto os servidores mais antigos tambm j passaram
por essa dificuldade afinal, o concurso pblico no evoluiu

182
Competncias e incompetncias

muito desde sua oficializao, em 1988 , mas se conformaram


em realizar um trabalho aqum de suas expectativas em nome
da estabilidade e segurana no emprego, os jovens da gerao
Y que optam por ingressar no servio pblico tm demonstrado
que do menos valor estabilidade e mais importncia reali-
zao profissional.
O modelo de gesto por competncias pode servir como
uma das bases no sentido de se sugerirem melhorias, dentro da
legalidade, para o processo seletivo pblico obviamente aten-
tando para as diversas especificidades da administrao pblica.
O modelo de seleo por competncias as utiliza como cri-
trios para selecionar os candidatos, de acordo com o perfil da
vaga a ser preenchida definido, por sua vez, com base nas
competncias necessrias para a boa realizao das atividades
inerentes ao cargo. um modelo mais completo e eficaz que o
concurso pblico tradicional, na forma como vem sendo realiza-
do no Brasil.
No caso da administrao pblica brasileira, a Constitui-
o Federal definiu o concurso pblico, a partir de 1988, como
nico mecanismo de seleo para os cargos pblicos efetivos
tanto na administrao direta quanto na indireta. Apenas os car-
gos em comisso (de livre provimento, predominantemente de
direo e assessoramento) esto dele dispensados.
O principal problema do concurso pblico como processo
seletivo o fato de limitar-se tradicionalmente a provas objetivas,
que avaliam apenas conhecimentos tericos, buscando com isso
evitar o uso de critrios subjetivos/psicolgicos de seleo que
podem levar a processos judiciais at anulando todo o certame.

183
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Para garantir melhor adequao do perfil do candidato


vaga pretendida, de acordo com o modelo de gesto por com-
petncias, necessrio avaliar o candidato em trs dimenses:
conhecimentos tericos, habilidades prticas e atitudes compor-
tamentais. No entanto, a avaliao das habilidades e atitudes exi-
ge o uso de critrios mais subjetivos de seleo. Como resolver
esse dilema?
possvel realizar o concurso em diversas etapas, e no
apenas com uma prova objetiva, como acontece muitas vezes.
Cada uma dessas etapas deve ser planejada para medir certo
grupo de competncias, buscando aplicar o modelo de gesto
por competncias onde ele for relevante, mas sem incorrer em
ilegalidades e garantindo publicidade e transparncia em todo
o processo.

Recrutamento:
Descrio da vaga em edital: cargo com atribuies am-
plas e competncias bem definidas de acordo com prvia
anlise dos processos de trabalho a serem executados,
permitindo sua alocao dentro da organizao, de acor-
do com as necessidades do governo e o perfil do servidor.
Definio em edital de requisitos de formao e expe-
rincia prtica prvia para os candidatos.

Seleo:
1 fase: prova objetiva baseada em conhecimentos tericos.
2 fase: prova prtica (testes e/ou dissertativa e/ou simu-
laes prticas) baseada em estudos de caso e desafios
reais do dia a dia, buscando avaliar as habilidades.

184
Competncias e incompetncias

3 fase: curso de formao com avaliaes, buscando de-


senvolver nos candidatos habilidades prticas, colocan-
do-os em simulaes e workshops com participao de
funcionrios mais antigos.
Alocao: os candidatos aprovados na 3 fase sero alo-
cados nas reas previstas em edital, de acordo com sua
preferncia, e os candidatos aprovados com maiores no-
tas tero prioridade na escolha. Para contribuir na esco-
lha do local, pode-se incluir antes uma fase de rodzio
interno, onde os aprovados se revezam alguns dias em
cada rea, conhecendo o trabalho a ser desenvolvido.
Estgio probatrio: perodo de trs anos durante o qual o
candidato aprovado ser avaliado quanto ao seu desem-
penho profissional, atitudes comportamentais e adequa-
o de seu perfil ao cargo. O estgio probatrio j exis-
te, e somente aps sua concluso, caso o candidato seja
aprovado, concedida a ele a estabilidade no emprego.
Um problema com relao ao estgio probatrio o fato
de no ser efetivamente utilizado como uma etapa do
processo seletivo. Ele acaba sendo um rito pr-forma, em
que praticamente todos so aprovados e no efetivamen-
te avaliados. O que se sugere que o estgio probatrio
seja efetivamente colocado em prtica.

Necessrio tambm observar que em algumas reas da


administrao pblica pode ser interessante e at necessrio
contratar uma empresa especializada para o processo de recruta-
mento e seleo. Essa necessidade pode vir da frequente carncia

185
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

no setor pblico de profissionais com formao e conhecimento


especficos para bem realizar o processo de recrutamento e se-
leo. Por outro lado, pode ser interessante terceirizar as etapas
de elaborao, aplicao e correo das avaliaes utilizando
como base as descries de cargos definidas internamente pela
rea de gesto de pessoas, em conjunto com as reas que recebe-
ro o funcionrio para garantir iseno no processo, a fim de
blind-lo contra possveis casos de favorecimento de parentes,
correligionrios e manipulao de resultados para aprovao
no concurso.
No se pode esquecer tambm a importncia de um ade-
quado e bem estruturado processo de recepo e integrao do
novo servidor. Logo que ingressa na organizao, ele precisa co-
nhecer sua misso, viso, valores, dados de desempenho e fora
de trabalho, costumes e crenas. Precisa tambm ser bem recebi-
do pelo seu superior imediato e seus colegas de trabalho, ficando
bem claras suas atribuies e os recursos sua disposio para a
boa execuo do servio.
Seguindo essas orientaes, possvel que o processo de
recrutamento e seleo nos governos seja realizado dentro dos
princpios constitucionais e com eficincia, eficcia e efetivida-
de, contribuindo para que o servio pblico tenha colaborado-
res mais motivados e com perfis mais adequados s funes que
devem ser exercidas, resultando em melhores polticas pblicas
para os cidados.

186
Competncias e incompetncias

ESTABILIDADE E GESTO DO DESEMPENHO

Com validade varivel nos rgos da administrao p-


blica indireta (empresas pblicas, sociedades de economia mista,
fundaes e autarquias) e fora absoluta na administrao direta
(secretarias e ministrios), a estabilidade no emprego para cargos
pblicos concursados surgiu assim como o prprio concurso
pblico, obrigatrio para as administraes direta e indireta
para blindar a mquina burocrtica contra as mudanas no po-
der tpicas de um governo democrtico e contra o aparelhamento
do Estado com nomeaes indiscriminadas de parentes, amigos
e parceiros, que potencialmente causam conflitos de interesse
e baixa capacidade tcnica no corpo do governo. As principais
intenes por trs dos institutos da estabilidade e do concurso
pblico so zelar pelos princpios constitucionais da impessoali-
dade, moralidade e publicidade.
Ambos os instrumentos possuem caractersticas positivas
e negativas no que se refere ao funcionamento dos governos. En-
quanto a estabilidade que, na grande maioria das situaes,
no acompanhada por uma avaliao de desempenho eficaz
tende a gerar nos funcionrios desmotivao e acomodao
quanto a sua dedicao e empenho na realizao do servio, o
concurso pblico, na sua forma atual, torna o processo de contra-
tao lento, excessivamente objetivo e ineficiente, uma vez que,
como j citado, sob a anlise do modelo de gesto por competn-
cias, por exemplo, no permite uma avaliao mais complexa e
subjetiva da adequao do perfil do candidato ao cargo que ele
pretende exercer.

187
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Alm disso, o concurso pblico em seus moldes atuais prio-


riza a seleo por conhecimentos tericos, e no pela capacidade
de aplicao desses conhecimentos na realidade do trabalho
problemas que poderiam ser amenizados, por exemplo, pela ins-
tituio de questes prticas nas provas, como estudos de caso.
Nossa Carta Magna j foi emendada no sentido de buscar
a garantia do princpio da eficincia do governo, prevendo inclu-
sive a quebra de estabilidade por insuficincia de desempenho.
No entanto, esse mecanismo ainda carece de regulamentao es-
pecfica, mecanismos efetivos de avaliao de desempenho e de-
terminao poltica dos governantes para sua plena instituio.
Outro aspecto importante a ser abordado so os cargos em
comisso ou de confiana. Previstos na Constituio como
exclusivos para funes de assessoramento superior e direo,
constituem o topo da pirmide hierrquica dos rgos da ad-
ministrao direta e indireta, e so, por definio, de livre pro-
vimento. Ou seja, so dispensados de concurso pblico para a
contratao e no possuem estabilidade. Os ocupantes desses
cargos podem, portanto, ser livremente nomeados ou exonera-
dos sejam servidores j concursados ou no , o que leva a
alta rotatividade na cpula dos rgos governamentais e des-
continuidade de polticas pblicas.
Alguns rgos dos governos preveem em seus regula-
mentos internos critrios tcnicos para o provimento desses car-
gos. No entanto, na grande maioria dos casos, essa ainda no
a regra. Na nossa democracia de coalizo, busca-se consenso
entre os poderes Executivo e Legislativo, por meio de negocia-
es que, infelizmente, muitas vezes no passam por critrios

188
Competncias e incompetncias

de eficincia, valores morais ou utilidade pblica de projetos,


mas sim pelo trfico de influncias com barganhas de cargos
de confiana. O resultado catastrfico passa pelo aumento da
corrupo e ineficincia nas polticas pblicas, com rgos de
natureza tcnica sendo muitas vezes conduzidos por profissio-
nais absolutamente inaptos sejam concursados ou no. ur-
gente que se definam e se apliquem critrios tcnicos mnimos
para a ocupao dos cargos em comisso e funes de confian-
a, utilizando-se anlise de currculos, entrevistas e dinmicas
de grupo, por exemplo, para selecionar esses quadros de forma
profissional e isenta.
necessrio flexibilizar a estabilidade no emprego, me-
diante regulamentao e aplicao prtica da quebra de esta-
bilidade por insuficincia de desempenho devidamente ave-
riguada por processo transparente e eficiente de avaliao de
desempenho com foco primordial em resultados.
Quanto avaliao por desempenho em si, necessrio
que seja mais focada em resultados ligados a metas organizacio-
nais e departamentais preestabelecidas, e coerentes e desdobra-
das do planejamento estratgico organizacional.
Como j levantado neste artigo, o modelo de gesto por
competncias na rea de servios ainda muito impreciso e sub-
jetivo. A administrao pblica est repleta de formulrios e sis-
temas de gesto de desempenho que, na prtica, so meras for-
malidades inteis do ponto de vista da melhoria organizacional
e individual. Deve-se focar o processo de gesto do desempenho
em conversas e feedbacks constantes, sinceros e sem constrangi-
mentos entre pares, lderes e liderados, buscando gerar subsdios

189
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

para a rea de desenvolvimento e com foco no desenvolvimento


e na carreira do colaborador, a fim de gerar um plano de de-
senvolvimento individual acordado entre as partes. Ao mesmo
tempo, deve-se utilizar uma avaliao focada em resultados para
balizar programas de bnus variveis, especialmente para os n-
veis operacional e ttico das organizaes pblicas.

CAPACITAO, TREINAMENTO E
DESENVOLVIMENTO, GESTO DO CONHECIMENTO

As organizaes sejam pblicas ou privadas preci-


sam estar em constante mudana e adaptadas s novas realida-
des do ambiente onde esto inseridas. Hobsbawn (1996) descre-
ve com preciso que nossa sociedade mudou mais nas ltimas
dcadas que nos ltimos sculos combinados. Mudanas que
ocorrem nos aspectos cultural, psicolgico e tecnolgico. Logo,
preciso que haja mecanismos cada vez mais efetivos para que
as organizaes possam continuamente aprender, compreender
novas realidades e adaptar-se de forma criativa e inovadora s
novas situaes e exigncias. o conceito de learning organiza-
tions (organizaes que aprendem).
No entanto, quando se estuda o tema da aprendizagem
organizacional, chega-se evidente concluso que uma empre-
sa, um ministrio, uma secretaria no um prdio de concreto
armado, mas sim as pessoas que l realizam seu trabalho, que
por sua vez levaro ao alcance das metas e objetivos organiza-
cionais. Logo, diz-se metaforicamente que as organizaes pre-
cisam aprender. Quem precisa na verdade se manter atualizado

190
Competncias e incompetncias

e em sintonia com as novas realidades so, evidentemente, os


colaboradores da organizao.
preciso que haja um profundo trabalho de gesto do co-
nhecimento, em que se busca extrair o conhecimento relevante
das pessoas internas e externas organizao, sistematizar e
organizar esse conhecimento e deix-lo facilmente acessvel a
quem dele precisa para realizar melhor seu trabalho. No caso
do setor pblico, muitas vezes esse conhecimento monopoli-
zado por algumas pessoas como fonte de seu poder. preciso
desenvolver ferramentas como cursos, seminrios e redes
sociais internas que estimulem essas pessoas a compartilhar
seu valioso estoque de conhecimento e experincia com os de-
mais membros da organizao especialmente com os mais
jovens, afinal hoje a fora de trabalho no setor pblico brasi-
leiro bastante envelhecida, e enorme o risco de esse conhe-
cimento evadir os muros das reparties com os aposentados
e falecidos.
Devido velocidade e intensidade das mudanas, cada
vez mais o modelo de aprendizado apenas em sala de aula se
mostra insuficiente. Esse, que j foi o modelo principal de apren-
dizado nas organizaes nas ltimas dcadas, tem perdido espa-
o para modelos mais modernos, sofisticados, geis e eficientes.
Aprender fazendo, aprender no local de trabalho em oficinas
prticas aplicadas, tem sido um dos caminhos mais bem-suce-
didos. Trabalho em equipe, construo coletiva de ideias e solu-
es (brainstorms, cocriao) e simulaes prticas (prototipagem
e design thinking) tambm tm assumido papel muito relevante.
Os cursos formais em sala de aula, como os famosos MBAs, con-

191
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

tinuam importantes, mas deixam de ser os principais atores nes-


se processo de troca e aprendizado.
Os colaboradores das organizaes so cada vez mais esti-
mulados a se aproximar do seu pblico-alvo (no nosso caso, os
cidados) via redes sociais e outros meios para buscar entender
melhor suas necessidades e tentar antever seus anseios futuros (no
passado no muito distante, evitava-se a interao com os clientes,
pois ela era vista como uma dor de cabea que se resumia a receber
crticas e reclamaes e ter de lidar com elas), tanto que, historica-
mente, a rea de atendimento ao pblico vinha sendo utilizada no
setor pblico como um repositrio de servidores ineficientes e/ou
insubordinados, um exlio e castigo para aqueles que no com-
pactuam com o status quo e constantemente recorrem ao artigo 331
do cdigo penal (que pune quem desacata servidor pblico) para
justificar sua ineficincia e m vontade no atendimento.
A verdade que a rea de atendimento ao pblico, como
defende Carlzon (2005), a linha de frente, a hora da verdade,
um trabalho extremamente desgastante e exigente em que o
cliente forma sua imagem da organizao. Logo, deve ser uma
rea prioritria e equipada com colaboradores que tenham perfil
e vocao para tal, no com funcionrios rejeitados justa ou
injustamente pelas demais reas da organizao.
As universidades (ou escolas) corporativas no nosso
caso, as escolas de governo continuam com sua importncia
dentro das organizaes, como atores centrais no aprendizado,
mas trabalhando menos no conceito tradicional de sala de aula
e mais em parceria com as reas de tecnologia de informao,
gesto do conhecimento e com os prprios clientes externos e

192
Competncias e incompetncias

stakeholders da organizao em busca de solues coletivas para


a demanda constante por atualizao.
Importante lembrar que elementos como a avaliao de
desempenho e por resultados devem trabalhar de forma integra-
da com o processo de aprendizagem organizacional, fornecendo
subsdios fundamentais para mapear-se a demanda por aprimo-
ramento profissional.

QUALIDADE DE VIDA, SADE E SEGURANA NO


TRABALHO

Com a questo da estabilidade no emprego, fato que no se-


tor pblico h forte tendncia a que o servidor se aposente tendo
trabalhado apenas em um lugar e exercido a mesma funo du-
rante toda sua vida. Com isso, muitas vezes esse servidor pblico
pode efetivamente desenvolver um processo de depresso ao se
aposentar, uma vez que, dado o tempo de permanncia em um
mesmo rgo e de trabalho com uma mesma equipe, os vnculos
de relacionamento com os colegas de trabalho tornam-se muito
fortes. rgos pblicos como a Universidade Estadual Paulista
Jlio de Mesquita Filho (Unesp) so pioneiros em adotar progra-
mas de pr-aposentadoria, com o objetivo de preparar gradativa-
mente o servidor para a aposentadoria anos antes de ela chegar,
evitando uma traumtica e brusca ruptura. Para isso, utilizam-se
grupos de discusso e convivncia, palestras informativas e for-
mativas, atividades sociais e de recreao e terapia ocupacional.
Tambm importante citar aes preventivas na rea de
sade do servidor, como o Programa Prevenir, do governo do

193
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Estado de So Paulo, que busca, via palestras, seminrios e cam-


panhas nos locais de trabalho, conscientizar os servidores sobre
mudanas de hbitos, alimentao saudvel, tabagismo, alcoo-
lismo e a importncia de atividades fsicas regulares. A principal
ferramenta utilizada o rastreamento, um amplo diagnstico das
condies de sade dos servidores pblicos do Estado, realizado
por meio de questionrios e entrevistas (um indicador relevante
o ndice de absentesmo dos servidores, sem contar os vrios
indicadores que vo qualificar esse absentesmo, revelando suas
causas e os tipos de doenas que o causaram).
Atores como a Cipa tambm so fundamentais no proces-
so de sade e segurana no trabalho, estimulando as brigadas
de incndio, o Programa de Controle Mdico de Sade Ocupa-
cional (PCMSO) e o Programa de Preveno de Riscos Ambien-
tais (PPRA)

LIDERANA, GESTO DE EQUIPES E BANCO DE


TALENTOS

Na formao de uma equipe, fundamental primeiramen-


te um trabalho profundo de planejamento: definir quais traba-
lhos sero executados pelo grupo e quais objetivos devem ser
alcanados por esses trabalhos.
Em seguida, deve ser feita uma diviso dos trabalhos em
grupos de atividades. Cada membro da equipe ficar respons-
vel por realizar um ou mais desses blocos de atividades. Para seu
agrupamento, sugere-se o critrio de semelhana entre elas, pois
muito difcil encontrar profissionais que consigam executar sa-
tisfatoriamente atividades muito distintas entre si.

194
Competncias e incompetncias

O prximo passo definir utilizando o modelo de ges-


to por competncias ou outros modelos qual perfil os mem-
bros da minha equipe devero ter para bem executar cada pacote
de atividades.
Tudo isso passa tambm pelo fundamental processo de di-
mensionamento da fora de trabalho, em que so avaliadas as
carncias quantitativas e qualitativas da fora de trabalho em
face dos desafios organizacionais a serem enfrentados, e traa-
das as estratgias e ferramentas para suprir essas deficincias.
Desse importante diagnstico saem subsdios para as pol-
ticas de contratao, treinamento e desenvolvimento e tambm
alocao tima da fora de trabalho. Muitas vezes incorre-se no
erro de buscar fora da organizao talentos que j existem den-
tro dela, mas que esto subaproveitados em tarefas ou reas no
condizentes com seu perfil. Da a importncia de bancos de ta-
lentos materializados na forma de sistemas, onde o gestor possa
ter acesso ao perfil dos colaboradores e a suas experincias pr-
vias de trabalho, facilitando o processo de realocao e recruta-
mento interno no por perseguies pessoais ou convenincias
de momento, mas sim por critrios objetivos voltados a maxi-
mizar o retorno para a organizao e a realizao profissional
do colaborador.
No se pode esquecer que o lder pea de fundamental
importncia em uma equipe. Ele tambm deve ser avaliado e
preparado quanto s competncias necessrias para o bom exer-
ccio da liderana. Podemos citar como exemplos, dentre outros,
boas habilidades de relacionamento interpessoal, raciocnio rpi-
do e crtico, capacidade de lidar com cobranas e presso, capaci-

195
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

dade de recompensar e corrigir as pessoas com senso de justia e


meritocracia, capacidade de monitorar e avaliar resultados.
Um dos modelos mais consagrados e eficazes para a boa
gesto e desenvolvimento de uma equipe o modelo da liderana
situacional, definido por Hersey e Blanchard (2011). De acordo
com eles, no existe maneira ideal de se liderar e conduzir uma
equipe. Existem quatro estilos diferentes de liderana, que devem
ser aplicados a cada colaborador conforme seu nvel de maturi-
dade e conhecimento a respeito do trabalho a ser desenvolvido.
Quanto mais o profissional experiente, tem bons conhecimentos
tcnicos sobre o trabalho e maduro psicolgica e emocionalmen-
te, mais o lder deve lhe dar autonomia, fazendo uma gesto por
delegao e cobrando por resultados. Por outro lado, quanto me-
nos maduro e experiente o colaborador, mais a atuao do lder
deve ser prxima a ele, fornecendo avaliaes constantes sobre o
andamento do seu trabalho, oferecendo apoio e monitorando no
somente os resultados, mas tambm os processos.
Uma boa equipe costuma ter membros especializados em
cada tarefa, mas que ao mesmo tempo sempre trocam informa-
es entre si e com os lderes. Alm disso, seus membros sempre
tm oportunidades de estudar, aprender e crescer no seu traba-
lho e h dentro da equipe uma sensao de meritocracia e jus-
tia, em que os erros so corrigidos individualmente e servem
como oportunidades de crescimento, e os sucessos so celebra-
dos por todos e rendem recompensas e reconhecimento a quem
contribuiu para seu alcance.
comum ignorar-se o problema dos conflitos no ambiente
de trabalho na administrao pblica, especialmente entre chefe

196
Competncias e incompetncias

e subordinado. No entanto, esse um dos principais fatores in-


ternos nas organizaes pblicas que leva sua ineficincia. E,
mesmo assim, muitas vezes dado como elemento prejudicial,
mas impossvel de ser corrigido ou melhorado.
O fato que a cultura organizacional na administrao
pblica brasileira especialmente nos rgos da administra-
o direta muito diferente do que encontramos nas em-
presas privadas em geral. Logo, as causas, os tipos de confli-
tos internos e as melhores maneiras de solucion-los tambm
so diferentes, especialmente quando se pensa na relao che-
fe-subordinado, causa muitas vezes de assdio e at mesmo
de adoecimento.
Primeiramente, importante retomar o assunto do cargo
em comisso, destinado a funes de direo e assessoramento
e que, portanto, est no topo da pirmide hierrquica e de re-
munerao das organizaes pblicas. Como se tem observado,
a maior parte dos ocupantes de cargo em comisso no concur-
sados no possuem significativa experincia terica ou prtica
em administrao pblica. Isso pode e deve ser corrigido, esta-
belecendo-se critrios tcnicos de formao e experincia para
o provimento desses cargos ou at mesmo utilizando-se de
servios profissionais de headhunting para recrutamento interno
ou externo desses profissionais.
J se, por um lado, o ocupante de cargo em comisso con-
cursado em geral possui elevado conhecimento sobre os proces-
sos de trabalho e a administrao pblica, por outro lado possui
muitas vezes certos vcios e resistncia a mudanas tpicos de
quem j est inserido na mquina pblica h muitos anos

197
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

fato que o tempo mdio de casa dos servidores pblicos con-


cursados no Brasil tem diminudo nos ltimos anos, devido ao
aumento do nmero de concursos pblicos e de aposentadorias,
mas esse tempo mdio ainda bastante elevado.
Alm disso, existe a figura do carrossel da incorporao,
em que servidores de uma mesma rea revezam-se formalmen-
te, mas no de fato, na posio de chefe, cada um buscando in-
corporar definitivamente a diferena de remunerao entre seu
cargo de origem e o de comando; porm, nem todos possuem
perfil e competncias para exercer tal funo e apenas um deles
continua sendo sempre o chefe de fato, pois quem possui maior
legitimidade ou controle sobre o grupo.
Nesse carrossel, todos se comprometem com o revezamen-
to, todos saem ganhando e firmam um pacto da mediocridade
em que, no seu turno como chefe, cada um acoberta os malfeitos
e falhas dos outros para, depois, no ser vtima de retaliaes e
poder tambm usufruir dessa regalia quando deixar de ser chefe.
H tambm a possibilidade de o servidor concursado recusar-se
a ocupar uma posio de chefia a convite do governante de plan-
to, por receio de sofrer no futuro perseguies e represlias por
parte de futuros chefes ligados a outros partidos, de oposio
ao atual. Ou temos tambm a possibilidade do bom profissional
que, quando incorpora o total da diferena salarial e deixa de
ser chefe, retoma sua funo operacional original, mas continua
legalmente ganhando o salrio de chefe. Nesse caso, mesmo sen-
do um bom profissional, dificilmente ele concordar em assumir
novamente uma funo de comando, no perceber mais nenhu-
ma diferena salarial.

198
Competncias e incompetncias

Por sua vez, o ocupante de cargo em comisso externo m-


quina traz conhecimentos novos, ideias externas mquina buro-
crtica do governo. Algumas dessas ideias, muitas vezes oriundas
da iniciativa privada, podem surtir efeito positivo no funciona-
mento das administraes pblicas, outras no. Mas o desconheci-
mento da mquina pblica por parte de um profissional que ocupe
um desses cargos pode ter consequncias extremamente negativas
para o governo, sendo uma das maiores a desmotivao dos servi-
dores pblicos concursados que se veem na funo de ensinar
seu chefe a fazer o trabalho que eles j sabem fazer e ainda receben-
do salrio muito menor que o dele.
Os cargos em comisso so ocupados por profissionais
escolhidos por polticos eleitos, que detm a prerrogativa para
preench-los. Com a alternncia de poder do nosso regime de-
mocrtico, os chefes tambm tendem a mudar, acompanhando
o revezamento poltico imposto pelas eleies. Um dos resulta-
dos dessa alternncia que, na rea pblica, a rotatividade de
ocupantes de cargos de chefia tende a ser bem mais alta que na
rea privada onde, por sua vez, a maior rotatividade est nos
nveis operacionais da hierarquia.
Ao mesmo tempo, no setor pblico, a rotatividade nos car-
gos mais operacionais tende a ser menor, devido estabilidade
no emprego. Uma das consequncias desse quadro a dificulda-
de de se realizar e de se colocar em prtica no setor pblico um
planejamento estratgico organizacional de longo prazo. Apesar
de a grande maioria dos servidores pblicos terem estabilidade
e elevado tempo de casa, a alta rotatividade nos cargos estratgi-
cos muitas vezes impede a continuidade nas polticas pblicas.

199
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Essa descontinuidade nos trabalhos gera grande desmo-


tivao e desgaste psicolgico entre os servidores concursados,
que assistem a uma constante troca nas chefias, redefinio de
polticas e prioridades a todo o momento e frequente repetio
de frmulas j aplicadas anteriormente por outras chefias, rein-
ventando-se a roda e gerando ineficincia no sistema. a tal
sensao do j vi esse filme antes, que muitas vezes passa para
os chefes a impresso de que o servidor concursado resistente
a todas as mudanas. Ele resistente e ctico, mas na maior par-
te dos casos apenas com relao a mudanas que j viu serem
tentadas da mesma maneira por administraes anteriores, sem
sucesso. E o chefe, por sua vez, na maior parte das vezes, assu-
me uma postura arrogante, ignorando o conhecimento acumula-
do dos funcionrios de carreira sobre a histria da organizao,
seus sucessos e fracassos.
O cenrio tpico consiste, de um lado, no ocupante no con-
cursado de cargo de confiana querendo impor aos seus subor-
dinados as polticas determinadas pelo poltico eleito. De outro
lado, a mquina burocrtica monoltica, estvel, resistente e h
muito tempo sem cursos de reciclagem, utilizando a estabilidade
no emprego como escudo para enfrentar a chefia e tentar impor
suas vises aos chefes. H um sentimento de injustia por parte
dos concursados com relao aos nomeados (afinal, eu estudei
e prestei concurso, ele no prestou e ainda ganha mais que eu)
e certo grau de preconceito por parte dos nomeados em relao
aos concursados (como pode estar aqui h tanto tempo? Deve
ser um acomodado e preguioso). O resultado uma verdadei-
ra guerra fria, um impasse com a comum sensao de se estar

200
Competncias e incompetncias

eternamente enxugando gelo, ou seja, andando sem sair do lu-


gar. Muito trabalho e esforo e poucos resultados entregues pela
mquina pblica para a sociedade.
A melhor estratgia para superar conflitos entre chefe e su-
bordinados na administrao pblica a aproximao e o dilogo
aberto em torno de objetivos em comum. O chefe na administra-
o pblica no consegue impor sua vontade, porque lhe falta a
arma da ameaa de demisso. Ele precisa trabalhar com a persu-
aso e dilogo e tirar o melhor proveito possvel da mo de obra
que est sua disposio, maximizando, por exemplo, os esforos
de realocao interna e capacitao pois no pode utilizar-se do
recurso de demitir. E, mesmo que decida por tal caminho, o pro-
cesso de quebra de estabilidade extremamente longo, moroso
e difcil, lembrando ainda que a reposio da vaga por concurso
pblico tambm um procedimento lento e penoso. Por sua vez,
o subordinado concursado tambm no logra xito em suas inicia-
tivas que no contam com o respaldo superior, porque os regra-
mentos, amarras e controles extremamente burocrticos e rgidos
impostos pelo direito administrativo centralizam as decises, exi-
gindo a autorizao expressa do chefe para a execuo de prati-
camente todos os trabalhos do mais simples ao mais complexo.
O chefe idealmente deve negociar as prioridades com seu
funcionrio, dividindo com ele o processo de tomada de decises
e envolvendo-o efetivamente no trabalho. O funcionrio, por sua
vez, deve estar aberto ao dilogo e despido de preconceitos, vcios
ou resistncias automticas. um grande esforo de ambos os la-
dos, mas que gera resultados extremamente positivos para todos
inclusive para os cidados beneficirios das polticas pblicas.

201
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

MOTIVAO

Motivao um termo comumente mal utilizado no dia a


dia das organizaes. Para entendermos seu real significado,
preciso primeiro abordar a ideia de condicionamento.
Quando se oferece a um funcionrio um bnus no final
do ms caso ele, por exemplo, entregue certo relatrio dentro
do prazo definido , esse um processo de condicionamento.
Estabeleceu-se uma recompensa externa (bnus), que estimula o
funcionrio a realizar uma ao ou comportar-se de certa manei-
ra. Se, por qualquer motivo, no ms seguinte esse bnus for can-
celado, muito provavelmente o funcionrio se esforar menos
para entregar o relatrio no prazo, pois estava agindo compelido
apenas pela recompensa. Quando a pessoa age impulsionada
por algum fator externo e deixa de agir nessa direo com a
ausncia desse fator externo , trata-se de um processo de con-
dicionamento, no de motivao.
A motivao um conceito intrnseco, como diz a grande
especialista no assunto, professora Ceclia Bergamini. Est ligada
a vontades, anseios e desejos internos ao indivduo, e que variam
de pessoa para pessoa. Se eu, por exemplo, detesto chocolate,
dificilmente algum comercial ou promoo vai me fazer mudar
de ideia. Mas se meu colega de trabalho apaixonado por essa
iguaria, ele nem precisa de estmulo externo para ter vontade de
comer o chocolate.
Motivao um fator intrnseco ao indivduo, ligado quilo
que a pessoa faz porque gosta e quer fazer, praticamente sem
sentir o tempo passar. O pesquisador Mihaly Csikszentmihalyi

202
Competncias e incompetncias

define muito bem esse estado, em que o prazer em si de realizar


uma atividade j sua prpria recompensa, como flow.
Ou seja, pelo fato de a motivao ser um fenmeno inter-
no, individual, dificilmente certo fator estimulador externo ter
o mesmo efeito sobre todas as pessoas. Nem sempre, por exem-
plo, bnus financeiros soaro como atrativos para todas as pes-
soas ou levaro todas a gerar resultados melhores no trabalho.
Pink (2010) afirma, com base em testes prticos, que o es-
tmulo financeiro, por exemplo, funciona muito bem para gerar
aumentos na qualidade de trabalhos rotineiros e repetitivos. No
entanto, para trabalhos que exigem maior concentrao, racio-
cnio, tomada de deciso e anlise crtica, o estmulo financeiro
chega at mesmo a prejudicar o resultado final das aes, por
colocar presso e cobranas excessivas sobre o indivduo.
Outra questo fundamental para se refletir a respeito da
motivao que ningum motiva ningum. Esquea todos aque-
les livros e revistas de autoajuda (que no fim s ajudam o prprio
autor) sobre como motivar seus funcionrios. Como j comen-
tado, a motivao um fenmeno interno ao indivduo. Cada um
j tem suas prprias motivaes, que na maioria das vezes so
diferentes das do colega ao lado. Cabe ao bom gestor, ao lder de
fato, buscar analisar e compreender as motivaes de cada um
dos seus colaboradores e dar espao para que elas tenham vazo
e contribuam para o resultado da organizao como um todo.
Alocar tarefas mais prximas do perfil e da motivao de
cada funcionrio uma das bases do modelo da boa e eficaz lide-
rana. Ningum motiva ningum, mas pode facilmente desmoti-
var. E no caso especfico da administrao pblica, essa desmo-

203
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

tivao muito frequente, devido principalmente ao fato de os


gestores no serem lderes na prtica. Eles, na maioria das vezes,
no foram avaliados nem preparados quanto ao seu perfil tc-
nico e psicolgico para exercer a liderana. Logo, muitas vezes
um bom tcnico promovido e acaba sendo um pssimo chefe,
contribuindo para a desmotivao da equipe e ineficincia das
polticas pblicas. Modelos como a carreira em Y podem me-
lhorar essa situao, bem como programas de desenvolvimento
de lideranas.
Na lgica de mercado do setor privado, a espada ameaa-
dora da demisso assusta e mantm o funcionrio, mesmo que
desmotivado, sob controle, mesmo que mentalmente doente e
chegando ao limite do suicdio (vide os belssimos estudos liga-
dos psicodinmica do trabalho de Cristophe Dejours).
No caso do setor pblico, a estabilidade no cargo protege
o funcionrio de perseguies polticas e demisses indiscrimi-
nadas. Mas acaba muitas vezes desmotivando o funcionrio que
ocupa uma funo que no tem relao com seu perfil de com-
petncias (falha do concurso e/ou falta de estgio probatrio que
funcione e/ou falha do chefe em avaliar o perfil e alocar tarefas),
mas se conforma e se acomoda com a estabilidade, por medo de
no conseguir outro emprego melhor.
A funo do verdadeiro lder no setor pblico mais im-
portante ainda que no setor privado, pois ele precisa de fato ter
a sensibilidade para conhecer seus funcionrios, identificar qual
tipo de trabalho se adequa melhor ao perfil de cada um e ain-
da convencer o funcionrio a fazer esse trabalho, envolv-lo e
efetivamente estimul-lo: ser seu parceiro. Quando o chefe no

204
Competncias e incompetncias

governo tenta usar a fora e a hierarquia para mandar no fun-


cionrio, a burocracia se fecha e se volta contra ele, gerando um
imobilismo nas aes de governo.
Vemos em Huertas (2004) que fundamental ao bom lder
no governo ter sensibilidade e perfil tecnopoltico, negociando
constantemente com seus funcionrios e superiores, buscando
sempre que possvel um denominador comum, um meio-termo
entre os anseios do funcionrio e as necessidades da organizao.
O problema que o lder na rea pblica, na maioria das vezes,
no possui o preparo ou as competncias necessrias para lidar
bem com pessoas, com os membros da sua equipe. Da decorre
um inevitvel conflito, que resulta muitas vezes em um ambien-
te de assdio mtuo, onde o chefe designa ao seu funcionrio
tarefas que nada tm a ver com seu perfil ou trabalhos impos-
sveis, tentando com isso transformar a vida do colaborador em
um inferno. O ltimo recurso acaba sendo a transferncia do co-
laborador para outra rea. Se a escolha cabe ao chefe, certamente
exilar o funcionrio em uma Sibria, ou seja, rgo onde so
alocados todos os servidores que por qualquer motivo no se en-
caixam nos padres e causam desconforto aos demais por serem
muito ou pouco eficientes.
Pela minha experincia em governo, arrisco-me a esboar
uma tipologia do servidor pblico concursado no Brasil. Pode-
mos observar, por exemplo, os servidores carregadores de pia-
no, sempre buscando realizar bem sua tarefa no importando
a circunstncia ao seu redor (so, em sua maioria, servidores
recm-concursados, no incio da carreira). H tambm a catego-
ria provavelmente mais numerosa: a dos incrdulos e desmoti-

205
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

vados. Eles so os carregadores de piano de ontem; j foram


idealistas e determinados, mas aos poucos se desiludiram com as
seguidas trocas de governo, as descontinuidades de boas ideias,
as injustias e as repeties de erros. Seu maior prazer fazer
piadas com os novatos e ingnuos carregadores de piano e, agin-
do assim, acabam contribuindo para transform-los tambm em
cticos, mantendo o ciclo de desmotivao.
Os incrdulos e cticos conseguem ser transformados em
servidores motivados, eficientes e felizes, bastando para quebrar
esse ciclo vicioso efetivamente ouvi-los, levar em conta nas de-
cises gerenciais suas valiosas experincias e conhecimento do
funcionamento e da histria da mquina governamental e en-
volv-los no planejamento e realizao do trabalho. O problema
que na maioria das vezes o chefe que vem de fora da mquina
arrogante, e o servidor concursado resistente s mudanas.
Existe preconceito de ambos os lados, preciso romper essa bar-
reira invisvel, mas onipresente.
Enfim, os desafios ainda so muitos para a gesto de pes-
soas nos governos. necessrio colocar a gesto estratgica dos
servidores no topo das prioridades de governo; reorganizar o
trabalho de maneira mais produtiva, gerindo o desempenho
com foco nos resultados, flexibilizando no eliminando a
estabilidade no emprego, preparando e escolhendo bem os lde-
res, atraindo e desenvolvendo os melhores talentos com ethos
pblico, transferindo as atividades rotineiras e repetitivas para
sistemas informatizados ou terceirizados. Deve-se ento rema-
nejar e capacitar os servidores para trabalhos mais inteligentes
e formatados como projetos. Com o tempo, teramos menos ser-

206
Competncias e incompetncias

vidores, porm mais bem remunerados, com mais autoestima e


motivao, resgatando neles o verdadeiro sentido e finalidade
de seus esforos: servir o pblico e buscar o bem comum.

207
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

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210
Os desafios da gesto por
competncias em empresa
pblica

Maria Thereza Rubim C. Soares


Mestre em administrao de em-
presas, analista de gesto na Sabesp
e professora dos cursos de gradua-
o e ps-graduao da Universi-
dade Presbiteriana Mackenzie.

Walter Sigollo
Superintendente de recursos hu-
manos da Sabesp, com formao
em administrao e especializao
em gesto de negcios. Ex-presi-
dentes do CRA-SP e da ABRH-SP,
e atual presidente da Fundao
Sabesprev.
INTRODUO

Estar alinhado e adaptar-se aos novos tempos so premis-


sas bsicas de toda e qualquer organizao. Esforos de moder-
nizao, melhorias no processo de gesto, novas alternativas e
comportamentos, desenvolvimento de competncias essenciais,
so transformaes necessrias sobrevivncia dos profissio-
nais e das empresas.
No atual cenrio, as empresas empenham-se por obter me-
lhores resultados com o adequado gerenciamento dos recursos
disponveis, incorporando mecanismos que propiciem eficin-
cia, flexibilidade, produtividade e competitividade. No entanto,
tais resultados somente so possveis com o desenvolvimento da
capacidade tcnica e da competncia de seus profissionais.
As empresas, indistintamente do setor de atuao, buscam
adaptar-se para garantir a competitividade, por meio de inovaes
tecnolgicas, melhoria contnua dos produtos e agilizao dos

213
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

processos. Para isso, so necessrias competncias essenciais no


sentido de manterem-se competitivas e rentveis (PRAHALAD;
HAMEL, 1990).
Assim como as do setor privado, as empresas pblicas tm
enfrentado desafios para obter avanos significativos com a in-
corporao de prticas de gesto, necessrias para uma adminis-
trao mais eficaz, moderna e transparente, que propicie efetiva
atuao na sociedade.
As empresas da administrao pblica vivem uma realida-
de especfica e diferenciada, com caractersticas de heterogenei-
dade, em virtude de sua constituio, das finalidades a que so
destinadas, dos objetivos, dos recursos, das formas de gesto, etc.
Empresas pblicas so conceituadas como sendo todo
o aparelhamento do Estado, preordenado realizao de seus
servios, visando satisfao das necessidades coletivas (MEI-
RELLES, 2004, p. 86). O autor refora ainda que as empresas
estatais so pessoas jurdicas de Direito Privado, cuja criao
autorizada por lei especfica, com patrimnio pblico ou misto,
para a prestao de servio pblico ou para a execuo de ativi-
dade econmica de natureza privada (p. 86).
Outra caracterstica atuar na prestao de servios deno-
minados de direitos sociais, como: educao, sade, seguran-
a, saneamento ambiental, justia e regulao financeira. Essas
caractersticas se referem ao gerenciamento e manuteno de
servios essenciais para a populao, dentre inmeras outras de
grande relevncia e papel social.
Em face da legislao, a administrao pblica apresenta-
se como:

214
Os desafios da gesto por competncias em empresa pblica

direta ou centralizada, constituda dos servios integra-


dos em mbitos federal (ministrios), estadual (secreta-
rias de Estado) ou municipal (secretarias municipais);
indireta ou descentralizada, conjunto dos entes que, vin-
culados a um rgo direto (como um ministrio), prestam
servios pblicos ou de interesse pblico1.
Essa estrutura e conceituao favorecem a diversidade de
suas caractersticas e realidades, reforando ainda mais as dis-
paridades, o que se reflete na gesto de negcios e recursos das
empresas pblicas. Alm disso, a cada ano que passa, aumentam
a mobilizao e o questionamento dos cidados, que passam a
exigir e a cobrar mudanas permanentes na qualidade e na trans-
parncia dos servios prestados.
As transformaes do setor pblico, no Brasil, tm ocor-
rido de forma heterognea, implicando a adoo de prticas de
gesto at ento desenvolvidos apenas em empresas privadas, o
que exige ajustes e adequaes na busca por eficincia e qualida-
de (FERLIE et alii, 1996).
A adoo de polticas e de prticas de gesto coerente e in-
tegrada de pessoas, com foco no desenvolvimento contnuo das
competncias dos profissionais, passa a ter relevncia estratgica
na conquista de um novo patamar de eficincia e qualidade o
que implica o desenvolvimento de uma nova cultura de gesto.
Nesse contexto, a gesto estratgica e o desenvolvimento de pes-
soas tornam-se fundamentais para enfrentar e superar os inme-
ros desafios.

1 Como exemplos, podem-se citar: Petrobras e Eletrobras (no mbito federal);


Metr e Sabesp (no mbito estadual); e Emae (municipal).

215
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Assim, algumas questes se colocam anlise e reflexo:


Como desenvolver novos modelos de gesto? possvel inovar?
Como introduzir a inovao? Quais so as prioridades para as
quais devemos atentar? Que caminhos percorrer?

A GESTO DE PESSOAS POR COMPETNCIAS:


O CASO DA SABESP

Mobilizada por transformaes estratgicas e de merca-


do, a Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
(Sabesp) quebrou paradigmas, sendo uma das primeiras empre-
sas pblicas a implementar o Modelo de Gesto de Pessoas por
Competncias.
Esse modelo faz parte de um novo caminho, em sintonia
com as tendncias e prticas avanadas do mercado.
A Sabesp uma empresa de economia mista e capital aber-
to que atua no planejamento, execuo e operao de sistemas
de gua potvel, esgotos e efluentes industriais, em 364 munic-
pios do Estado de So Paulo. Atualmente, conta com aproxima-
damente 14 mil empregados e atende a 28,2 milhes de pesso-
as. considerada uma das maiores empresas de saneamento do
mundo em populao atendida, listada na Bovespa e na Bolsa
de Nova York. O seu principal acionista o Estado de So Paulo.
Desde sua constituio, a Sabesp tem vivenciado transfor-
maes estratgicas e contnuas para se adaptar ao novo cenrio
e alavancar seus negcios. Reconhecida pela competncia tcni-
ca de seus profissionais, a empresa precisava se atualizar e se
adequar s novas exigncias do mercado.

216
Os desafios da gesto por competncias em empresa pblica

Com tantas mudanas, tornou-se necessrio desenvolver


novas competncias para atuar de forma diferenciada em um
mercado to exigente. Da ser preciso adotar um modelo de ges-
to de pessoas que estivesse alinhado s estratgias do negcio,
da misso, da viso e dos valores, favorecendo o aprendizado
contnuo, por meio de uma cultura de eficincia e modernidade.
Para isso, a rea de gesto de pessoas desenvolveu e integrou
aes de forma a atender a essas demandas estratgicas, alinhan-
do as prticas de gesto de pessoas da empresa s melhores pr-
ticas de mercado.
Para tanto, o conceito de competncias sugerido por
Ledford Jr. mostrou-se bastante adequado: Competncias
so caractersticas identificveis nas pessoas (includos os co-
nhecimentos, as habilidades e os comportamentos), as quais
viabilizam uma performance superior (LEDFORD Jr., 1995, p.
55-62). Ou, dito de outro modo: o saber agir responsvel
e reconhecido, que implica mobilizar, integrar, transferir co-
nhecimentos, recursos, habilidades, que agreguem valor eco-
nmico organizao e valor social ao indivduo (FLEURY;
FLEURY, 2010).
Assim, o modelo por competncias partiu da premissa de
que competncias especficas so necessrias para cada tipo de
negcio, sendo os lderes responsveis por oferecer oportuni-
dades que permitam o desenvolvimento e a aquisio de novas
competncias, de forma a agregar valores para hoje, para ama-
nh e para mais longo prazo.
Foram, assim, definidos trs tipos de competncias:

217
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

competncias genricas: so aquelas que todos devem ter


ou desenvolver, pois so necessrias em qualquer rea ou
processo da organizao. So definidas com base na mis-
so, na viso e no planejamento estratgico da empresa;
competncias especficas: so aquelas agrupadas por siste-
mas organizacionais ou seja, com base nas principais
atividades/funes realizadas pelas unidades da empresa
e que impactam nos desafios e resultados do negcio;
competncias gerenciais: so aquelas relacionadas funo
de gesto, para todo o nvel gerencial da empresa.
Anualmente, tais competncias so rediscutidas e ajusta-
das, conforme demandas especficas relacionadas misso e
viso definidas no planejamento estratgico.
A construo e a implementao do modelo contaram
com a mobilizao e a participao de todos os empregados, o
que contribuiu para garantir maior credibilidade, entendimento,
validao e concretizao do processo. Essa estratgia tambm
serviu para delinear premissas que permitiram atender s carac-
tersticas e peculiaridades da empresa, bem como definir as me-
didas a serem tomadas.
O planejamento definiu uma de suas diretrizes estratgi-
cas Capital Humano como Fora Competitiva como um
desafio contnuo, para sustentar os avanos da empresa no setor
de saneamento. Essa diretriz deve servir como referncia em
Gesto de Pessoas, viabilizando o crescimento profissional por
meio de oportunidades e reconhecimento, elevando a satisfao
e o bem-estar no ambiente de trabalho, tornando-as foras com-
petitivas da Sabesp.

218
Os desafios da gesto por competncias em empresa pblica

O modelo sugerido integra os principais processos por


competncias, de forma a alcanar continuamente melhores re-
sultados para o negcio.

FIGURA 1 MODELO ESTRATGICO DE GESTO DE


PESSOAS POR COMPETNCIAS

Metas Planejamento Estratgico Valores


Governo e e
- Misso - Diretrizes
Acionistas Competncias
- Viso - Objetivos

Seleo
Qualidade no
atendimento ao cliente Avaliao de
Desenvolvimento Competncia e
Desempenho
Valorizao das pessoas Gesto de pessoas
Gesto de
Remunerao Carreira
Sustentabilidade
econmica
Ambiente social Gesto de
Servios de RH

A adoo de aes estratgicas e integradas, consideradas


no modelo, permite identificar as competncias necessrias exi-
gidas, potencializando os talentos humanos e desenvolvendo,
continuamente, as competncias organizacionais.

A SELEO DE PROFISSIONAIS ADEQUADOS

Como empresa de economia mista e capital aberto, a


Sabesp contrata empregados, estagirios e aprendizes por meio
de concursos pblicos abertos participao de qualquer cida-
do, conforme define o artigo 37 da Constituio Federal, com
nfase nas competncias tcnicas. O processo cujo principal

219
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

objetivo selecionar profissionais competentes, qualificados,


motivados e alinhados com os objetivos empresariais permite
verificar os conhecimentos e a formao dos candidatos, assim
como se atendem aos pr-requisitos definidos para as vagas dis-
ponibilizadas. Para garantir a neutralidade, os concursos so au-
torizados pelas instncias competentes e realizados por empresa
especializada e reconhecida no mercado, por regime de delega-
o integral.
Como forma de valorizar, motivar e oferecer oportunida-
des de desenvolvimento profissional aos empregados, a Sabesp
tambm realiza seleo interna para identificar perfis adequados
s vagas disponveis. Esse processo adota como referncia o mo-
delo de competncias e ocorre por solicitao das unidades de
negcio/superintendncia, quando surge uma nova oportunida-
de para funes especficas, com foco nas competncias institu-
cionais e de liderana.

REMUNERAO POR COMPETNCIAS

A remunerao por competncias foi implementada em


substituio ao sistema de retribuio adotado anteriormente,
baseado na formao e no tempo do empregado na empresa.
A remunerao dos empregados composta de salrio
base, participao nos resultados da empresa, gratificao de
funo e demais benefcios garantidos por lei. O Programa de
Participao nos Resultados corresponde a uma remunerao
varivel e est alinhado ao cumprimento de metas estratgi-
cas definidas.

220
Os desafios da gesto por competncias em empresa pblica

O Plano de Cargos e Salrios, elemento da remunerao


por competncias (aprovado em 2012), foi elaborado com base
no modelo de Gesto de Pessoas por Competncias, a fim de
possibilitar que o empregado, em conjunto com seu gerente, pla-
neje sua carreira profissional, tendo como foco o atendimento
dos objetivos empresariais.
Os sistemas de gesto de cargos e carreiras das diversas
categorias profissionais da empresa incorporam conceitos e
metodologias que enfatizam a valorizao do desempenho in-
dividual. No mais por tempo de casa, por reconhecimento da
polivalncia das pessoas em virtude da aquisio de novas ha-
bilidades e competncias ou por conta da variedade de tarefas
vinculadas aos cargos ou da autonomia dos seus ocupantes. O
sistema desenvolvido exige grande envolvimento do gestor, e os
cargos tm foco na multifuncionalidade, atendendo s diretrizes
estabelecidas pelos rgos controladores do governo.
Os cargos esto distribudos em trs categorias: operacio-
nal, tcnica e universitria, de acordo com as caractersticas da
atividade desenvolvida e a formao escolar exigida. Para cada
categoria, h duas tabelas salariais, compostas de referncias sa-
lariais (com intervalos de 5% entre uma e outra). Cada referncia
corresponde a um valor salarial, definido para manter o equilbrio
interno e externo, com base em pesquisa de mercado, de forma a
diferenciar o nvel de formao necessria em cada categoria.
Desde sua implantao, o Plano de Remunerao por
Competncias tem sido periodicamente revisado e aprimorado,
considerando as mudanas de cenrios e as necessidades emi-
nentes do negcio. O modelo resultante mantm como base as

221
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

competncias necessrias para o desenvolvimento da organiza-


o, possibilitando ao empregado evoluir na carreira de acordo
com suas competncias individuais e permitindo ao gerente ser
o gestor do processo.

AVALIAO DE COMPETNCIAS E DESEMPENHO

A Avaliao de Competncias e Desempenho uma das


prticas de gesto de pessoas adotadas de forma coerente com a
estratgia corporativa. Esse um valioso instrumento gerencial,
utilizado com a finalidade de identificar o grau de conhecimen-
tos e o desenvolvimento das competncias necessrias exe-
cuo de estratgias empresariais e a obteno dos resultados
preconizados.
Seus princpios so: valorizao das pessoas, gesto da
carreira e aprimoramento de competncias. Anualmente, so
realizados ciclos de avaliao, por meio de um sistema desen-
volvido internamente para atender s demandas da empresa. A

Empregado
Autoavaliao
Avaliao de seu gerente
Percepo do clima

Gerente e empregado
Gerente e empregado
Acompanhamento CICLO ANUAL
Avalia Empresa
dos compromissos

Gerente e empregado
Feedback e Plano Indivi-
dual de Desenvolvimento
+ tempo de empresa

222
Os desafios da gesto por competncias em empresa pblica

cada ciclo, revises so feitas para agregar novas funcionalida-


des, para promover melhorias de desempenho, acessibilidade e
infraestrutura, e para atualizar as competncias requisitadas por
novos direcionadores empresariais.
O processo de avaliao de competncias e desempenho
considera as seguintes etapas:
O dilogo entre o empregado e o gerente uma fase im-
portante da avaliao, estabelecendo a responsabilidade mtua
e os compromissos de desenvolvimento.
Na implantao do processo, todos os gerentes e emprega-
dos passaram por amplo treinamento, com foco na avaliao de
competncias, que os habilitou a utilizar a ferramenta e, assim, a
desencadear os processos de gesto de pessoas, integrada com as
funes de remunerao, carreira e desenvolvimento.
As competncias avaliadas so definidas e constantemente
rediscutidas, considerando as demandas e os desafios empresa-
riais. O resultado da avaliao fator determinante para a toma-
da de deciso de quantos e quais empregados sero promovidos.
Para ser elegvel, o empregado deve alcanar a mdia dos resul-
tados das competncias e desempenho exigidos.
Para a efetiva promoo, o gerente deve considerar os cri-
trios de elegibilidade (requisitos bsicos e avaliao de compe-
tncias e desempenho), a disponibilidade oramentria, o plano
individual de desenvolvimento, o histrico e o equilbrio interno
da unidade.
Aps a avaliao, o gerente estabelece com o empregado
um Plano Individual de Desenvolvimento (PID), que lhe possi-
bilita avanar continuamente em suas competncias e conquis-

223
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

tar novos patamares profissionais, completamente alinhados aos


desafios atuais e futuros.

DESENVOLVIMENTO DE PESSOAS E DE
COMPETNCIAS ALINHADO ESTRATGIA
ORGANIZACIONAL

De forma a garantir o contnuo desenvolvimento das pes-


soas e suas competncias, das lideranas e da cultura organi-
zacional, foi implantada a Universidade Empresarial Sabesp
(UES).
A UES foi desenhada com base em um modelo coerente
com as polticas de recursos humanos da Sabesp, com vistas a
responder ao desafio de estreitar os laos entre o aprimoramento
dos profissionais e a estratgia empresarial definida em seu pla-
nejamento estratgico.
A UES adota o conceito de educao corporativa, atrelado
ao novo modelo de Gesto de Pessoas por Competncias, ten-
do por filosofia promover a educao continuada e o autode-
senvolvimento. Os programas oferecidos tm como pblico-alvo
empregados, estagirios e aprendizes, com vistas a ampliar as
competncias consideradas essenciais para viabilizar os desafios
empresariais.
O fato de os empregados da Sabesp atuarem geografica-
mente dispersos (nas regies metropolitanas, no interior e no li-
toral do Estado de So Paulo) levou a UES a ampliar as aes de
ensino, a fim de favorecer a aprendizagem e o maior engajamen-
to dos interessados.

224
Os desafios da gesto por competncias em empresa pblica

Com tais princpios, a UES revelou-se como soluo ideal


para os processos de ensino-aprendizagem e compatvel com o
foco estratgico da empresa. Os programas, os cursos e outras
atividades foram pautados por necessidades especficas, com o
objetivo de cumprir a misso e a viso da empresa, dirigidos a
um pblico-alvo bem delimitado, aliando a teoria prtica, con-
clamando a responsabilidade individual e apontando para obje-
tivos claros.
De forma inovadora, so utilizados instrumentos e recur-
sos tecnolgicos que propiciem o fcil acesso ao conhecimento e
informao. Nesse sentido, o progresso da educao a distn-
cia mostrou-se valioso.
A cada ano, realizada a anlise crtica do processo de
ensino-aprendizagem, o que permite ampliar a capacidade de
atendimento e redirecionar o contedo programtico, conferin-
do o seu carter estratgico s aes e tecendo vnculos com os
objetivos do negcio e a gerao de valor.
O crescente nmero de atividades oferecidas e de meios
disponveis, assim como o engajamento registrado, est em con-
sonncia com o conhecimento e a capacidade tcnica acumulados
pela empresa. Em alguns casos, foram estabelecidas parcerias de
alto nvel, tendo-se recorrido contratao de consultorias ex-
ternas e outras fontes de conhecimento oferecidas pelo mercado.
Todas as aes do sistema corporativo de educao da
Sabesp convergem para os resultados e para a consolidao de
uma empresa mais eficaz, direcionada ao cliente e ao cidado.
Os programas desenvolvidos esto distribudos pelos seguin-
tes blocos:

225
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Liderana: envolve programas de excelncia gerencial,


programa de sucesso e carreira;
Formao: os programas desse bloco incluem atividades
tcnico-profissionalizantes, de ps-graduao e de ensi-
no de idiomas;
Aperfeioamento: congressos, cursos externos e cursos
fechados sobre temas especficos;
Compartilhamento: prticas e ferramentas de gesto do
conhecimento.
Todas as atividades oferecidas pela UES so concebidas
a partir do Plano Individual de Desenvolvimento (PID), elabo-
rado nos ciclos anuais de Avaliao de Competncias e Desem-
penho. Todas as demandas identificadas no PID convergem no
Plano de Capacitao e Desenvolvimento da empresa, e com
base nelas que se direcionam os investimentos anuais e futuros
em capacitao.
A UES tambm promove aes e instrumentos que visam a
gerar, manter e disseminar conhecimentos estratgicos, filiados
gesto do conhecimento.
Com atividades educativas voltadas para agregar valor ao
negcio, a Universidade Empresarial Sabesp tornou-se o ponto
alto da implantao de um sistema integrado de gesto por com-
petncias, com contribuies efetivas para as transformaes
culturais e os avanos planejados.

226
Os desafios da gesto por competncias em empresa pblica

CONSIDERAES FINAIS

No decorrer de todo esse processo, algumas lies apren-


didas devem ser destacadas. Uma delas a importncia assumi-
da pela adoo, de forma estratgica, do modelo de gesto de
pessoas por competncias, buscando garantir efetivos avanos
e a consolidao de mudanas culturais to necessrias s em-
presas pblicas.
O papel da liderana em todo esse processo mostra um di-
recionamento claro e compartilhado com todos os que buscam
crescer e construir o novo; assim, com firmeza de propsito, foi
possvel superar as dificuldades, encontrando novas alternativas
e as melhores solues.
Apesar dos inmeros modelos similares difundidos no
mercado, foi necessrio construir e desenhar um processo que
atendesse s demandas especficas e considerasse a realidade e
a cultura da empresa, aproveitando todos os recursos e desafios
existentes2.
Mesmo com os resultados positivos obtidos, os processos,
prticas e direcionadores so rediscutidos e aprimorados todos
os anos, proporcionando avanos contnuos.
Ressalta-se que, em todas as fases, o apoio da alta adminis-
trao da empresa foi essencial para garantir a credibilidade e a
sustentao do modelo, favorecendo a continuidade do proces-
so. Os principais ganhos obtidos incluem as mudanas culturais,

2 Depreende-se, da, que cada empresa pblica deve discutir e definir as com-
petncias especficas para cada segmento, a fim de que o modelo seja deline-
ado de acordo com as caractersticas particulares de cada organizao.

227
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

a integrao e o alinhamento das prticas de mercado, bem como


a melhoria de desempenho e dos resultados. A experincia de-
monstra que possvel inovar na gesto de pessoas em empresas
pblicas. No entanto, preciso coragem, consistncia e persis-
tncia, para que novos modelos atendam s necessidades espe-
cficas de cada realidade, contribuindo efetivamente para que as
empresas cumpram seu papel social e avancem na obteno de
melhores resultados para toda a sociedade.
O desafio que se coloca, assim, para as reas de gesto de
pessoas em empresas pblicas refletir sobre sua efetivao
como parceiros estratgicos e gestores dos processos de mudan-
a, mobilizando a todos, unindo esforos e trabalhando no de-
senvolvimento contnuo das empresas, de seus profissionais e
de toda a sociedade.
preciso, pois, acreditar que possvel inovar, transfor-
mando continuamente os desafios em grandes oportunidades.

228
Os desafios da gesto por competncias em empresa pblica

REFERNCIAS

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Tpicos essenciais sobre gesto pblica

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230
Desenvolvimento da
liderana na
administrao pblica

Joel Souza Dutra


Mestre em administrao de em-
presas pela Fundao Getlio
Vargas (FGV). Doutor em adminis-
trao pela Universidade de So
Paulo. Professor Livre Docente da
Faculdade de Administrao de
Empresas da Universidade de So
Paulo (FEA-USP). Coordenador do
Programa de Estudos em Gesto de
Pessoas.
INTRODUO

A realidade brasileira muito particular no que se refere


forma como nossas lideranas organizacionais foram desen-
volvidas. Desde o incio do sculo 20, temos participao ativa
na construo de nossa cultura, poltica e economia (CARONE,
1977 e 2001; DEAN, 1971), mas ao mesmo tempo temos como
caracterstica um comportamento autoritrio e paternalista
(MATTA, 1978; VELHO, 1981). Nossas caractersticas culturais e
econmicas foram historicamente voltadas para dentro. De um
lado, em funo do isolamento (oceano a leste e floresta a oeste)
e da geografia (hemisfrio sul); e, de outro lado, em funo da
forma de colonizao (FURTADO, 1977).
O resultado foi o desenvolvimento industrial suportado
por um modelo, adotado na segunda metade do sculo passa-
do, de substituio de importaes (FURTADO, 1977; TAVARES,
1976) e abraado pelo governo militar como forma de reservar o

233
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

mercado para as organizaes brasileiras nascentes e para atrair


capital internacional de investimento. Nesse contexto, de reserva
de mercado e baixa competitividade, o perfil da liderana em
nossas organizaes foi, predominantemente, de conhecimento
tcnico para assumir posies gerenciais, de direo e de empre-
endedorismo para iniciar e desenvolver negcios.
Em meados da dcada de 90, com a abertura econmica e
a estabilidade da economia e das instituies, as organizaes
brasileiras passam a viver um ambiente mais competitivo, com-
parvel a padres internacionais. A partir desse momento, h
necessidade de um perfil de liderana organizacional diferente,
segundo o qual o lder deve agregar valor para uma organizao
mais efetiva e competitiva em padres globais. Muitas pessoas,
atuando em nvel gerencial e de direo, foram buscar seu apri-
moramento em gesto de negcios dentro e fora do pas. H um
crescimento de cursos de ps-graduao e de extenso universi-
tria para dar conta de uma nova demanda.
A liderana na administrao pblica, alm de sofrer as
mesmas influncias, teve o agravante de ser considerada uma
posio de confiana e, portanto, ao sabor das influncias polti-
cas. At recentemente, a liderana na administrao pblica era
considerada um estado, ou seja, o lder estava lder, porque era
uma pessoa de confiana, e to logo deixasse de s-lo, voltaria
sua carreira de origem.
O ambiente econmico brasileiro entra em uma nova fase,
em que predomina um contexto de grande transformao e in-
segurana, caracterizado pelo aumento da volatilidade e da am-
biguidade. Diante das presses impostas s nossas organizaes

234
Desenvolvimento da liderana na administrao pblica

e de um futuro mais exigente, nossas lideranas necessitam am-


pliar sua capacidade para gerenciar pessoas, criando e sustentan-
do equipes de alto desempenho. Para tanto, tm como principal
ponto de desenvolvimento suas habilidades comportamentais.
Neste artigo sero discutidos os desafios impostos liderana
em nossas organizaes, o impacto sobre o seu perfil e aes de
desenvolvimento.

DIFERENA ENTRE LDER E GESTOR

Na busca de padres para as carreiras nas empresas e no


mercado de trabalho, foi possvel constatar que as pessoas ten-
dem a permanecer em atividades profissionais de mesma nature-
za. Essas atividades de mesma natureza traduzem o que chama-
mos de trajetrias de carreira, que, por sua vez, caracterizam-se
por atribuies e responsabilidades de mesma natureza.
Para ilustrar, tomemos como exemplo uma pessoa que cur-
sou administrao e ingressa na empresa pela rea financeira,
depois vai para sistemas e depois para gesto de pessoas. Essa
pessoa esteve sempre na mesma trajetria de carreira, porque
seu cliente foi sempre o pblico interno da empresa, e essa pes-
soa esteve sempre mobilizando conhecimentos e habilidades de
mesma natureza, embora em reas funcionais diferentes.
A natureza das atribuies e responsabilidades pode ser
definida segundo o pblico-alvo do trabalho das pessoas e da
natureza dos conhecimentos e habilidades mobilizados. Cons-
tatamos que as trajetrias de carreira no esto necessariamente
atreladas a profisses ou reas funcionais, e sim a atribuies e
responsabilidades de mesma natureza.

235
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Quando a pessoa permanece na mesma trajetria, tem o


desenvolvimento mais rpido, porque est mobilizando conhe-
cimentos e habilidades de mesma natureza em situaes de cres-
cente complexidade. Quando muda de trajetria, ou seja, passa
a lidar com atribuies e responsabilidades de natureza diver-
sa, tem a condio de mudar no mesmo nvel de complexidade,
mas, ao faz-lo, antes de lidar com nveis de maior complexidade,
ter de consolidar um conjunto de conhecimentos e habilidades
diferentes, agregar uma nova rede de relacionamentos e assegu-
rar legitimidade nessa nova rede. As biografias que analisamos
so, em sua maior parte, constitudas por gerentes de nvel ttico.
Esses gerentes, quando mudaram de trajetria, estavam plenos
nas novas posies em um perodo de dois a trs meses, porm
voltaram a se desenvolver na nova trajetria, em mdia, aps
dois anos.
Outro aspecto importante na mudana de trajetria que
ocorre uma alterao na identidade profissional, por isso, mu-
dar de trajetria bem diferente de mudar de funo: em uma
mudana de funo como se trocssemos de roupa; em uma
mudana de trajetria como se trocssemos nossa pele, muito
dolorido e difcil. As mudanas de trajetrias implicam a vivn-
cia de um processo de transio (IBARRA, 2003), so movimen-
tos mais raros nas biografias profissionais.
As pessoas vivem um grande estresse quando mudam
suas identidades profissionais. Podem ser identificadas quatro
etapas tpicas nesse processo:
a primeira caracterizada por uma deciso racional de
deixar o conforto de uma posio profissional consolida-

236
Desenvolvimento da liderana na administrao pblica

da para se aventurar rumo ao desconhecido, buscando


melhores condies profissionais futuras;
a segunda caracterizada pela conscincia da necessi-
dade de renunciar a uma identidade formada durante
anos e, ao efetuar essa renncia, h um sentimento de
perda de algo muito importante, gerando grande impac-
to emocional;
a terceira caracterizada pela perda da identidade pro-
fissional sem que a pessoa tenha construdo uma nova
identidade. Nesse momento, a pessoa fica sem cho. Fica
sem referncias. Chamamos essa fase de limbo;
a quarta etapa o incio da construo de uma nova iden-
tidade profissional. Nessa etapa, tomamos conscincia de
que tudo aquilo que utilizvamos em nossa carreira an-
terior no se aplica nova carreira. Normalmente, nos
sentimos incompetentes e inseguros na nova posio.
Quando uma pessoa deixa uma funo tcnica ou funcio-
nal para assumir uma posio de gesto, vive uma transio de
identidade profissional. Vive essa transio porque o que carac-
teriza o trabalho de um gestor no a liderana, mas sim o fato
de ter de gerenciar recursos escassos. Est, portanto, na arena
poltica da organizao.
Em nossos estudos e pesquisas sobre liderana, pudemos
identificar duas arenas polticas nas organizaes. A arena do
nvel ttico e a arena do nvel estratgico.
A arena poltica do nvel ttico caracterizada por ser um
espao de disputa de recursos escassos oramento, investi-
mentos, massa salarial, espao fsico, etc., e nela que ocorrem:

237
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

formao das regras de convivncia e de acesso aos re-


cursos escassos;
criao de regras de relacionamento entre reas e com
parcerias externas.
A arena poltica do nvel estratgico caracterizada por ser
um espao de discusses sobre:
futuro da organizao;
parcerias estratgicas;
relacionamento com stakeholders;
influncia no ambiente/contexto onde a organizao se
insere.
Uma disputa contnua por espao poltico ocorre nas duas
arenas por mais poder de influncia na relao com pares,
superiores, pblico interno e externo e parceiros.
Nem sempre um bom profissional tcnico ou funcional
tem o perfil para atuar na arena poltica, e no por problemas
de capacidade, mas sim de valores: existem pessoas que no va-
lorizam a atividade gerencial e, portanto, tm dificuldade para
se desenvolver nessa atividade. No processo sucessrio, mui-
to difcil identificar essas pessoas, o ideal criar condies para
prepar-las e exp-las a situaes que exijam traquejo poltico,
para posteriormente analisar como foi sua atuao, se gostou da
experincia, quais so pontos a serem aprimorados, etc.
Esse exemplo mostra como o processo de escolha das pes-
soas para posies gerenciais complexo e difcil. A ausncia
da estruturao faz com que se coloque em posio gerencial
algum que se destaca na posio tcnica ou funcional, gerando
o risco de se perder um excelente profissional e de se obter um

238
Desenvolvimento da liderana na administrao pblica

pssimo gerente. Nesse caso, em uma organizao pblica, a so-


luo , geralmente, tirar-lhe espao poltico.
Na organizao pblica h dois agravantes. O primeiro
a influncia de interesses polticos que, em muitos casos, esto
referidos a um contexto totalmente desconectado da realidade
vivida pela organizao. O segundo acreditar que a pessoa est
gestora na organizao e que essa uma situao temporria.
A influncia externa pode ser minimizada se a organizao
pblica estabelecer critrios para um servidor assumir a posio
gerencial. Estamos acompanhando alguns exemplos muito bem-
sucedidos de criao de processos sucessrios estruturados em
organizaes pblicas que inibem a ingerncia na indicao para
posies gerenciais.
A crena que o servidor est gestor uma viso equivoca-
da da realidade. Em nossas pesquisas nas organizaes pblicas,
observamos que os servidores que efetuaram uma mudana de
identidade para a carreira gerencial se tornaram gestores e, mes-
mo quando perdem a posio, no deixam a arena poltica da or-
ganizao. uma questo de tempo para que voltem a assumir
posies gerenciais.
Na maioria das empresas pesquisadas, porm, as posies
gerenciais j eram ocupadas por servidores que haviam efetuado
sua transio para a carreira gerencial, em mdia, h mais de 15
anos. Isso indica que quando um servidor assume uma posio
gerencial, ele no est gerente, ele se tornou gerente. Efetuou
uma opo de transio de carreira.
Fazendo um contraponto, observamos que alguns servido-
res assumem uma posio gerencial e no fazem a transio, ou

239
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

seja, tm o ttulo de gerente, mas agem e pensam como tcnicos.


Quando essas pessoas retornam para a posio tcnica, no so-
frem nada porque, em seus coraes, nunca haviam deixado a
carreira tcnica.

BASES DA LEGITIMIDADE DA LIDERANA

As organizaes vivem em um ambiente em constante


transformao, que exige respostas rpidas e efetivas, dadas em
funo das especificidades da situao e que requerem flexibi-
lidade e adequao. Nesse contexto, cresce a importncia da li-
derana para construir a resposta mais adequada s demandas
dentro de princpios ticos e dos valores organizacionais.
A importncia da liderana na organizao contempo-
rnea tambm explicada por estar inserida em situaes de
crescente incerteza e ambiguidade, exigindo do lder coerncia e
consistncia em relao aos seus princpios e valores, de forma a
sustentar sua credibilidade e legitimidade tanto com seus lidera-
dos, quanto com seus pares, superiores, parceiros e stakeholders.
Esse quadro estimulou, ao longo dos ltimos anos, uma
profunda reflexo e uma produo variada sobre liderana. O
foco da maior parte da literatura sobre o perfil e as caractersti-
cas do lder. O foco de pesquisa do nosso grupo foi sobre o pro-
cesso de liderana, no sentido de compreender o papel do lder e
do liderado em um contexto mais exigente. A base para a pesqui-
sa foi o trabalho iniciado por Michael Useem (1999 e 2002). Este,
ao focar no processo de liderana, percebe que os lderes que fize-
ram a diferena em diferentes situaes no foram superpessoas,

240
Desenvolvimento da liderana na administrao pblica

mas sim pessoas comuns, que fizeram um conjunto de pequenas


aes com resultados importantes para suas organizaes.
Um olhar desavisado sobre as presses sobre o lder nos
faz crer que somente uma superpessoa seria capaz de fazer fren-
te a elas, isso porque:
as organizaes tm-se tornado mais complexas, no
s em termos tecnolgicos, mas tambm em termos das
relaes organizacionais e de suas relaes com o am-
biente onde se inserem. Essa complexidade exige da lide-
rana organizacional uma compreenso mais ampla do
contexto, de modo a perceber os vrios desdobramentos
possveis de suas decises. Ao mesmo tempo, essa com-
plexidade exige profundo conhecimento do negcio ou
da rea de atuao para garantir a qualidade tcnica das
decises e sua viabilidade;
o ambiente mais exigente se materializa em liderados cada
vez mais bem preparados em termos de formao e infor-
mao, em presses advindas da necessidade de continua-
mente ter de conciliar interesses conflitantes, em assumir
cada vez mais riscos profissionais e pessoais e maior des-
gaste emocional na orientao de pessoas e na delegao
de decises em situaes de incerteza e ambiguidade.
Entretanto, encontramos em nossas pesquisas pessoas co-
muns que fazem frente a esses desafios usando sua sensibilida-
de e mobilizando suas equipes em torno de um projeto comum.
Observamos que, na realidade de nossas organizaes, cabe,
cada vez menos, a ideia de que a legitimidade do poder do lder
oriunda do poder burocrtico (WEBER, 1987; MAXIMIANO,

241
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

2000) e, cada vez mais, a liderana informal e a formal misturam-


se na pessoa do lder.
A liderana formal assentada no poder poltico e econmi-
co no suficiente para obter o comprometimento das pessoas
que compem a equipe de trabalho, fazendo surgir gradativa-
mente uma nova base de sustentao do poder do lder organi-
zacional: agregao de valor para a equipe e para a organizao.
Essa a forma utilizada por lderes de sucesso que tm conse-
guido mobilizar sua equipe em um ambiente de incerteza e am-
biguidade e de grande presso.
possvel verificar, portanto, que a legitimidade se d
quando o lder consegue, de forma contnua e ao mesmo tempo,
agregar valor para os membros de seu time e para a organizao
ou o negcio. A fonte de poder do lder cada vez mais sua con-
tribuio para seus pares, subordinados e parceiros e cada vez
menos o ttulo do cargo ou posio na hierarquia. Com o fortale-
cimento das estruturas organizacionais ou decisrias matriciais,
a construo de parcerias mais densas com fornecedores e clien-
tes e a maior exigncia sobre as pessoas, a liderana se assenta,
cada vez mais, na capacidade do lder de conciliar expectativas
divergentes.
Para realizar a pesquisa, foram desenvolvidos alguns pa-
dres do que poderamos chamar de sucesso no trabalho reali-
zado em organizaes brasileiras. O sucesso foi demarcado por
bons resultados para a organizao e para as pessoas ante os de-
safios de transformar a cultura organizacional ou de reverter um
quadro de ameaas sobrevivncia da organizao. Ao mesmo
tempo em que procuramos pessoas que enfrentaram desafios

242
Desenvolvimento da liderana na administrao pblica

com sucesso, entrevistamos lderes que participaram de nossos


cursos de formao executiva. Foi possvel comprovar que os
parmetros encontrados por Useen (1999) foram observados em
nossa realidade, tais como:
construir um projeto comum entre seus liderados e, na
maior parte dos casos, uma mobilizao em torno de um
propsito comum de toda a organizao. Nesse caso, ha-
via uma compreenso dos objetivos a serem alcanados
e dos valores que norteavam as aes a serem empreen-
didas;
em momentos de ambiguidade, esses lderes pautarem-
se pelos valores da organizao e, na ausncia dos mes-
mos, por seus prprios valores. Esse aspecto muito
valorizado pela literatura (CASHMAN, 2011; COVEY,
2002) e muito importante em um ambiente de inseguran-
a e ambiguidade. A coerncia e a consistncia do lder
proporcionam segurana para a equipe, tornando-a mais
disposta a assumir riscos e inovar;
estimular e criar condies para que todos os membros
da equipe troquem entre si o aprendizado obtido no al-
cance de objetivos. Esse outro ponto enaltecido pela li-
teratura sobre liderana e gesto (CHARAN; BOSSIDY,
2004). Desse modo, o lder consegue multiplicar o proces-
so de desenvolvimento dos membros da equipe;
preparar a equipe para momentos de grande presso.
Esse foi um aspecto surpreendente na pesquisa. So ra-
ros os lderes que preparam sua equipe para momentos
de adversidade; a maior parte assume que o voo ser em

243
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

cu de brigadeiro, sem turbulncias, e quando a turbuln-


cia ocorre, a equipe pode perder seu equilbrio emocional
e deixar de fazer coisas que teria condies de fazer. Os
lderes de sucesso sempre exigiram de suas equipes o
mximo empenho, mantendo-as continuamente desafia-
das e respeitando a individualidade de cada membro;
construir alianas entre pares e superiores para obter su-
porte poltico em momentos de crise. Esse um aspecto
trabalhado por poucos autores, j que a maior parte da
literatura privilegia a relao do lder com sua equipe.
Desse modo, caso um lder seja uma pessoa sem prestgio
com seus pares e superiores, passa essa condio para a
equipe; ao contrrio, caso seja uma pessoa prestigiada,
transfere o prestgio para os membros de sua equipe. A
liderana em relao aos pares e superiores (USEEM,
2002) um aspecto que observamos entre os lderes com
sucesso, mesmo porque nesses casos viviam situaes
muito delicadas para sustentar sua legitimidade.
Marca comum entre as lideranas de sucesso foi o fato de
manterem todos os membros da equipe desafiados o tempo todo.
Infelizmente, observamos que, em funo da presso por resulta-
dos que recebe, a maior parte da liderana no Brasil apoia-se em
uma ou duas pessoas de sua equipe, marginalizando as demais
dos desafios e do desenvolvimento. Normalmente, as lideranas
escolhem pessoas com as quais se identificam, ou aquelas que
respondem melhor aos seus estmulos, e excluem as demais.

244
Desenvolvimento da liderana na administrao pblica

MANTER O FOCO NO QUE ESSENCIAL

Um aspecto que tem norteado o estudo do processo de li-


derana a forma como o lder mantm a coeso do time. Veri-
ficamos que a forma mais comum manter o grupo focado no
que essencial para ele. Ao procurar manter o foco em objeti-
vos organizacionais, o lder fixa-se em uma base movedia e isso
pode comprometer sua credibilidade com relao sua equipe.
Porm, ao se focar no que essencial para o time, constri uma
base slida para cimentar a relao com o grupo.
As lideranas bem-sucedidas tm direcionado seu foco
para o desenvolvimento do grupo, ou seja, o compromisso es-
tabelecido que no importa o desafio ou o objetivo a ser per-
seguido, o importante tirar proveito para o desenvolvimento
do grupo como um todo e para cada membro em particular.
Na medida em que esse pacto construdo pelo grupo, seus
membros se ajudam mutuamente, criando um efeito sinrgi-
co no desenvolvimento. Esse um dos aspectos fundamentais
para a criao de um grupo de alto desempenho e em constante
crescimento.
A realidade organizacional, em geral, no estimula a cria-
o de um pacto construdo no desenvolvimento do grupo
uma vez que no valoriza o crescimento do grupo e sim dos seus
membros individualmente e nem oferece ao gestor autonomia
para ajustes salariais, promoes e outras formas de reconheci-
mento mais substantivas. Cabe ao gestor e lder estabelecer as
contrapartidas do desenvolvimento da equipe e de seus mem-
bros como parte do pacto firmado.

245
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Uma minoria dos lderes pesquisados conseguiu estabe-


lecer com sua equipe um projeto comum duradouro. Os que
atingiram esse objetivo tinham uma histria de sucesso em v-
rias organizaes e com diferentes equipes. Muitos dos lderes
pesquisados desenvolveram essa capacidade de forma natural, e
usaram sua sensibilidade em relao realidade em que viviam.
A questo estabelecida se essa capacidade pode ou no ser de-
senvolvida nas pessoas. A resposta a essa questo afirmativa,
como veremos a seguir.

O LDER COM MAIORES CHANCES DE SUCESSO

No h um perfil nico que garanta o sucesso do lder, mas


foi possvel detectar que aspectos comportamentais permitiram
aos lderes pesquisados duas conquistas, por eles consideradas
como crticas: construir um projeto comum com sua equipe e efe-
tuar parcerias estratgicas, dentro e fora da organizao.
A construo de um projeto comum est assentada na
mobilizao de toda equipe, sem excluses, e na construo de
um pacto em torno de algo caro para todos seus integrantes. Na
maioria das situaes pesquisadas, o cimento usado para agre-
gar a equipe foi o desenvolvimento das pessoas e da equipe
como um todo.
A efetivao de parcerias o resultado de um comporta-
mento tico e alinhado com os contratos firmados com os parcei-
ros. A sustentao das parcerias, na maior parte das vezes, no
depende exclusivamente do lder, mas do lder e de seus lidera-
dos; por isso, os bons resultados da parceria dependem de o lder
construir compromissos com sua equipe.

246
Desenvolvimento da liderana na administrao pblica

Segundo nossos entrevistados, os comportamentos mais


importantes a serem desenvolvidos pelos lderes para um dife-
rencial em sua atuao so os seguintes:
comunicao: a base da comunicao saber ouvir e
compreender as demandas e expectativas das pessoas;
delegao: uma das grandes limitaes de nossas lide-
ranas, a delegao um exerccio contnuo e necessita
ser desenvolvido com cada integrante da equipe de for-
ma individualizada; o desafio oferecido deve ser dosado
com o ritmo de desenvolvimento da pessoa;
sustentao de relacionamentos: a troca contnua e a
mtua agregao de valor so as bases para sustentar
relacionamentos e parcerias; para tanto, o lder necessita
disponibilizar sistematicamente tempo, energia prpria e
de sua equipe.
Nossa pesquisa utilizou os referenciais da liderana
transformacional (NORTHOUSE, 2004; BERGAMINI, 2002;
KUHNERT, 1994; BASS; AVOLIO, 1993) para suportar as dis-
cusses sobre os aspectos comportamentais. Ao entrevistarmos
lideranas, observamos que as principais deficincias para assu-
mir uma postura mais alinhada com os referenciais da liderana
transformacional so os seguintes:
diversidade: nossos lderes tendem a escolher pessoas
para suas equipes com as mesmas caractersticas de per-
sonalidade e a ter dificuldades para lidar com pessoas
diferentes. Esse fato limita as possibilidades de composi-
o da equipe, alm de criar um grupo que pensa igual
diante das adversidades impostas pelo dia a dia;

247
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

delegao: o lder tem dificuldade em confiar correndo


risco; sempre que h risco envolvido, tende a trazer para
si a deciso ou a ao em processos mais crticos. Essa
postura dificulta que o lder se multiplique nos membros
de sua equipe;
respeito a iniciativas da equipe: os lderes tendem a dire-
cionar os membros de sua equipe em relao ao que fazer
e a como fazer. Temos visto na literatura cada vez mais a
apologia do compartilhar com a equipe o que e, principal-
mente, o como fazer (CHARAN; BOSSIDY, 2004).
Ao longo de nossa pesquisa, acompanhamos os planos in-
dividuais de desenvolvimento de lderes em trs organizaes
brasileiras que atuam em segmentos industriais. Esses planos
eram compostos basicamente da indicao de cursos a serem fei-
tos, bem como dos planos de seus subordinados, tambm lderes.
Levantamos a hiptese de que os lderes no tinham conscincia
de suas deficincias comportamentais, j que no havia nenhu-
ma indicao de aes nesse sentido nos planos de desenvolvi-
mento. Foram realizados encontros para discutir o tema com as
lideranas e constatamos que havia conscincia das deficincias
comportamentais, mas no se sabia o que fazer para corrigi-las.

DESENVOLVIMENTO DE LIDERANAS

No desenvolvimento de aspectos comportamentais, obti-


vemos bons resultados com a criao de rituais. Um dos casos
mais interessantes foi nossos pesquisados apontarem como uma
grande dificuldade oferecer feedback positivo para seus subordi-
nados. Verificamos que a dificuldade no era dar o feedback, mas

248
Desenvolvimento da liderana na administrao pblica

sim enxergar o positivo nas realizaes de seus subordinados.


Contratamos com nossos pesquisados a oferta, em suas reunies
semanais com a equipe, de quinze minutos de feedback positivo.
Ao longo de seis semanas, em mdia, todos estavam dando feed-
back positivo e, ao fazerem isso, aprenderam a observar aspectos
positivos.
Assim como no exemplo citado, obtivemos resultados po-
sitivos com a criao de rituais para desenvolver, em nossos pes-
quisados, outras habilidades comportamentais, tais como: ouvir,
comunicar, administrar o tempo, etc. Nossos pesquisados eram
lderes de lderes que, ao aprenderem a desenvolver habilidades
comportamentais, conseguiram transmitir e ensinar seus subor-
dinados a fazer o mesmo.
O desenvolvimento de habilidades comportamentais re-
quer uma estratgia didtica mais cuidadosa do que o desenvol-
vimento de habilidades tcnicas ou de gesto. O cuidado com a
estratgia didtica se deve ao fato de estarmos trabalhando, de
um lado, com pessoas acostumadas a lidar com situaes que
exigem pragmatismo e objetividade e, de outro, com aspectos
abstratos e subjetivos. Temos obtido bons resultados com uma
combinao de diferentes abordagens, como se observa na Figu-
ra 1, a seguir.
A ideia combinar diferentes abordagens didticas para
que criem um efeito sinrgico, a fim de estimular e suportar a
mudana de comportamento do lder na relao com seu traba-
lho, com sua equipe, com seus pares, com parceiros internos e
externos e com suas chefias imediatas e mediatas. As diferentes
abordagens so:

249
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

FIGURA 1 ABORDAGENS DIDTICAS PARA


DESENVOLVIMENTO DE LIDERANAS

Encontros presenciais

Programa de Atividades a distncia Indivduo/


Desenvolvimento Organizao em
de Lideranas Desenvolvimento
Coaching

Troca de experincias

Fonte: Figura criada pelo autor

O trabalho presencial: deve ser muito cuidadoso para


estimular a reflexo sobre comportamentos individuais
sem expor ningum, alm de trazer um assunto abstrato
para a dimenso do concreto vivido pelos participantes
e, principalmente, oferecer a eles instrumentos para que
desenvolvam o comportamento tratado na aula. funda-
mental que as pessoas saiam dos encontros em condies
de exercitar o que vivenciaram.
O trabalho a distncia: deve privilegiar o estmulo, a fim
de que as pessoas coloquem em prtica o que vivenciaram.
Temos utilizado, para tanto, dirios de bordo. O grande
diferencial aqui a formulao das questes para o exerc-
cio e o estmulo contnuo, efetuado a distncia, para que o
participante efetue o exerccio e reflita sobre ele.

250
Desenvolvimento da liderana na administrao pblica

Uso de tcnicas de coaching: so utilizadas de forma


adaptada para dar foco ao desenvolvimento das habili-
dades comportamentais a serem desenvolvidas. O coach
tem acesso aos dirios de bordo de seu orientado e pro-
cura desenvolver um trabalho sobre as dificuldades por
ele encontradas na aplicao prtica dos conceitos, ins-
trumentos e exerccios.
A troca de experincias: estimulada nas aulas presen-
ciais, como parte da didtica. So estimuladas, tambm,
em atividades especficas antes das aulas presenciais,
onde os participantes discutem dificuldades e descober-
tas vividas nos exerccios propostos nos dirios de bordo.
Esse mix didtico proporciona maior segurana no tra-
balho comportamental. Os resultados puderam ser comprova-
dos, conforme levantamento de expectativas dos participantes
e de suas chefias, do acompanhamento pelos dirios de bordo e
reunies com os coaches. Alm disso, foram realizadas entrevis-
tas, trs meses aps o trmino do programa, com os participan-
tes, chefias, subordinados e pessoas-chave no relacionamento
com o participante.
Um dado interessante sobre o prazo para realizar a ava-
liao aps o trmino do programa. A literatura aponta entre um
a seis meses como prazo ideal para efetuar a avaliao em as-
pectos comportamentais. Nossas experincias indicam que trs
meses o ideal. Em um perodo superior a trs meses, as pessoas
tm maior dificuldade de relacionar objetivamente mudanas
comportamentais com o programa. Seis meses aps o programa,
pessoas que fizeram a avaliao mostravam-se ainda muito gra-

251
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

tificadas com o programa e com as contribuies que ele trouxe


para suas vidas, mas com dificuldades para detalhar ou argu-
mentar seus ganhos em termos mais objetivos. O mesmo ocorreu
com as chefias que, aps seis meses, tinham dificuldades para
responder questes mais especficas sobre alteraes comporta-
mentais relacionadas ao programa.
Outro aspecto interessante para nossa anlise o fato de
o programa ser realizado com participantes da mesma empresa
(turmas fechadas) ou com participantes de diferentes empresas
(turmas abertas). At 2012 havamos acompanhado somente tur-
mas fechadas, e entre 2012 e 2013, pudemos acompanhar a ex-
perincia de uma turma aberta. As principais diferenas foram:
nas turmas fechadas, h constrangimento em abrir ques-
tes ligadas ao relacionamento entre as lideranas, prin-
cipalmente quando envolve a hierarquia. As questes de
relacionamento eram trabalhadas no coaching e pouco
discutidas nas aulas presenciais. Nas turmas abertas, es-
sas discusses foram trazidas nas aulas presenciais e no
coaching;
nas turmas fechadas, observamos momentos em que fo-
ram criadas as bases para a formao de pactos de rela-
cionamento entre os participantes, o que, naturalmente,
no ocorreu nas turmas abertas. No entanto, nas turmas
abertas, houve muito mais troca entre prticas nas di-
ferentes empresas. Os participantes das turmas abertas
relataram que uma das grandes contribuies do progra-
ma foi o desenvolvimento de uma viso crtica sobre o
relacionamento em suas organizaes.

252
Desenvolvimento da liderana na administrao pblica

ETAPAS DE DESENVOLVIMENTO DO LDER

Os lderes, ao assumirem responsabilidades e atribuies


de maior complexidade, passam por trs fases tpicas:
a primeira a fase de consolidao na nova posio. O
gestor tem muita dificuldade de se desvincular das atri-
buies e responsabilidades do nvel de sua posio an-
terior. Naturalmente sente-se melhor lidando com a com-
plexidade de trabalhos que j domina; entretanto, isso
dificulta a delegao e o desenvolvimento da equipe;
a segunda fase a de ampliar seu espao poltico entre
seus pares e superiores, desenvolvendo e/ou aprimoran-
do as interfaces entre reas complementares. A dificul-
dade desse tipo de ao implica mais trabalho no curto
prazo para o gestor e sua equipe, por isso, essa fase s
iniciada aps a consolidao da posio do gestor. Abrir
a segunda fase antes de finalizar a primeira traz risco
para o gestor;
a terceira fase o crescimento vertical, ou seja, quando o
gestor recebe delegao de seus superiores para assumir
projetos ou processos que exigem trnsito em arenas po-
lticas mais exigentes. A terceira fase dificilmente ocorre
sem que gestor tenha conseguido construir legitimidade,
reconhecimento e trnsito entre seus pares, ampliando
seu espao poltico.
O reconhecimento dessas fases ajuda na preparao do
gestor para assumir gradativamente maior complexidade em sua
posio. Observamos, em nossa pesquisa, que muitos gestores

253
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

tm dificuldade de sair da primeira fase. Essa constatao est


alinhada com o trabalho desenvolvido por Ram Charan (2010).
Muitos lderes tm dificuldades para abandonar suas atribuies
no nvel anterior quando promovidos. Foi possvel constatar que
a maior parte de nossas organizaes utiliza de forma inadequa-
da suas lideranas e tem problemas para desenvolv-las. por
essa razo que boa parte da liderana tem dificuldades para sair
da primeira fase de desenvolvimento, ou seja, para consolidar
sua posio no sentido de assumir as atribuies e responsabili-
dades do seu nvel anterior.
No desenvolvimento da liderana em termos comporta-
mentais, importante perceber em que estgio se est em rela-
o posio que ocupa na organizao.

CONCLUSES

Como enfatizado ao longo deste artigo, o lder tem papel


fundamental na gesto de pessoas nas organizaes contempo-
rneas. Entretanto, em face dos aspectos culturais e histricos da
realidade brasileira, somente nos ltimos anos nossas lideranas
foram colocadas frente a frente com a gesto de pessoas.
O desenvolvimento de um lder hoje requer que ele tenha
conscincia de suas carncias em habilidades comportamentais. A
habilidade comportamental, como qualquer outra, desenvolvi-
da por meio da prtica. Entretanto, esse tipo de habilidade exige,
para seu desenvolvimento, o exerccio envolvendo outras pessoas.
Esse processo no tem uma frmula, as pessoas tm de encontrar
seu jeito de fazer as coisas, de modo a se sentirem confortveis.

254
Desenvolvimento da liderana na administrao pblica

Procuramos, atravs de nossas experincias, oferecer algu-


mas contribuies para preparar nossa liderana para a gesto
de pessoas. Essa uma discusso que deve crescer em nosso pas.

255
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

REFERNCIAS

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Desenvolvimento da liderana na administrao pblica

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257
trs
democracia
Transparncia
e gesto pblica:
o paradigma da cultura de transparncia

Fernando Meloni de Oliveira


Especialista em polticas pblicas
da Secretaria de Planejamento e
Gesto do Estado de So Paulo.
Mestre em desenvolvimento eco-
nmico pela Unicamp e especialis-
ta em transparncia, accountability
e combate corrupo pela Uni-
versidade do Chile.

Joo Marcelo de Souza Gomes


Especialista em polticas pblicas
da Secretaria de Planejamento e
Gesto do Estado de So Paulo e
em gesto pblica e sociedade pela
Universidade Federal do Tocantins
(UFT).
INTRODUO

O Estado brasileiro e a gesto pblica no pas enfrentam


diversos problemas e limitaes para atingir seus objetivos pri-
mordiais de garantir direitos, de entregar servios pblicos de
qualidade e de oferecer polticas pblicas efetivas para a pro-
moo da sociedade. Dentre os vrios aspectos implicados na
consecuo dos programas e aes governamentais, alguns ele-
mentos apresentam caractersticas marcantemente prejudiciais
da atuao do Estado brasileiro, fato que demanda esforos con-
tnuos de superao.
De acordo com Flvia Brasil, a pesada herana do regime
militar e das dcadas de tradio autoritria e patrimonialista
na administrao pblica deixou uma srie de marcas e prticas
institucionais, que se reproduzem ao longo do tempo, tais como:

a centralizao das decises e recursos, a fragmentao insti-


tucional, a segmentao no atendimento dos servios pblicos

263
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

e a atuao de cunho estritamente setorial, a impermeabilidade


das polticas e agncias pblicas aos cidados, a penetrao dos
interesses privados na esfera estatal, a ausncia de controle p-
blico, de participao cidad e de avaliao, e o monitoramento
das polticas, dentre outros aspectos, caracterizam lgicas e pa-
dres de interveno enraizados na cultura poltica e na gesto
pblica brasileira (BRASIL, 2004, p. 46).

Como resultado, consolidou-se nesse processo e se apre-


senta ainda em muitas partes da administrao uma espcie
de cultura do sigilo, um conjunto de valores e prticas de agen-
tes pblicos, incluindo gestores e servidores pblicos em geral,
de que as informaes que circulam ou so produzidas nos r-
gos pblicos seriam de propriedade da administrao (ou de
domnio pessoal dos respectivos produtores), dificultando muito
a transparncia e o acesso a informaes pela sociedade e, con-
sequentemente, a participao social no acompanhamento e na
definio das polticas estatais.
Para fazer frente a esse quadro, diversos debates travados
sobre a reforma da gesto pblica brasileira tm apontado como
urgentes e cruciais no apenas a criao de normas, mas a efe-
tivao de instrumentos legais j existentes e a adoo de pr-
ticas e comportamentos condizentes com um Estado moderno
e democrtico. Abrucio (2007), por exemplo, coloca como prio-
ritrios ao menos quatro elementos numa agenda de mudana
da administrao: a profissionalizao, a eficincia, a efetividade
e a transparncia/accountability. Particularmente com relao a
esse ltimo item, seria importante tarefa a aplicao concreta dos
instrumentos de transparncia e de controle social existentes no
arcabouo estatal do pas, a exemplo da realizao de audincias

264
Transparncia e gesto pblica

e conferncias pblicas e do fortalecimento de controladorias,


ouvidorias, tribunais de contas, conselhos de polticas pblicas,
dentre outros mecanismos destinados a garantir o dilogo, a in-
terao, a cobrana e o controle da sociedade. Deve-se frisar em
adio a esses elementos institucionais que, em 2011, o Brasil
adentrou o rol de quase 90 pases, poca, possuidores de leis
especficas sobre o direito de acesso informao, fortalecendo
assim a melhoria da gesto e o cumprimento das diretrizes de-
mocrticas e constitucionais.
Nesse sentido, o artigo que ora se apresenta procura abor-
dar, em relao gesto pblica brasileira, em que contexto se
d a criao da Lei n. 12.527/2011, a Lei de Acesso Informa-
o (ou LAI), e quais as principais implicaes, os ganhos e as
demandas colocadas aos agentes pblicos aps o surgimento
dessa norma e de uma nova cultura de transparncia na qual
vem imbuda.

TRANSPARNCIA E GESTO PBLICA NO BRASIL


APS 1988

A relao entre a gesto pblica no Brasil e a transparncia


tem uma longa trajetria, embora possa parecer que essas sejam
questes muito distantes na prtica cotidiana de muitas das re-
parties pblicas nacionais. A Constituio de 1988 o grande
pilar dessa relao, no apenas porque estabeleceu como princ-
pios do Estado a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a
publicidade e a eficincia, mas tambm porque definiu o acesso

265
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

informao como direito fundamental dos indivduos1 e ratifi-


cou a participao e o controle social na administrao, amplian-
do os canais de expresso da sociedade nos processos de tomada
de deciso das polticas pblicas.
No entanto, seja pelas lacunas deixadas no texto constitu-
cional, seja pelos graves problemas de opacidade e de baixa capa-
cidade de interlocuo do Estado com a sociedade, dentre outras
vrias questes, observa-se, ao longo do tempo, a criao de outras
leis e normas voltadas ao controle social e transparncia pblica.
Em linhas gerais, ante a opacidade e os abusos na esfera pblica,
a sociedade brasileira (ou uma parcela significativa dela) passa a
pressionar diferentes governos e rgos pblicos para garantir a
transparncia e o acesso a informaes, engajando-se na luta para
combater desvios e a falta de controle dos recursos pblicos.
No plano nacional, um dos primeiros dispositivos jurdi-
cos que vem para reforar a questo da transparncia depois de
1988 a Lei n. 8.159/1991, que instituiu a Poltica Nacional de
Arquivos Pblicos e Privados. Em destaque, aqui, o fato de o
acesso e a boa gesto de arquivos e documentos j serem enten-
didos como preocupao e elemento crucial para possibilitar um
Estado transparente. Outra medida, em 1997, foi a lei do rito pro-
cessual do habeas data (Lei n. 9.507/1997), que assegurava a cada
um o direito de conhecer dados relativos a sua pessoa constantes
de registros em entidades governamentais ou de carter pblico,
e de retific-los quando incorretos. Dois anos depois, com impac-

1 A Constituio Federal garante o direito de acesso informao, sobretu-


do nos seguintes dispositivos: artigo 5, incisos XIV, XXXIII, XXXIV, LXXII,
LXXVII; artigo 37, 3; e artigo 216, 2.

266
Transparncia e gesto pblica

tos diretos sobre o funcionamento da mquina pblica, a criao


da Lei n. 9.784 (Lei do Processo Administrativo), em 1999, tam-
bm foi muito importante para reafirmar os princpios constitu-
cionais ligados efetividade da gesto pblica e a divulgao e
transparncia de todos os atos da administrao.
De forma complementar, outros dispositivos so formula-
dos para avanar na estruturao efetiva da transparncia pbli-
ca no pas, afetando diretamente a organizao e o funcionamen-
to dos oramentos pblicos e das polticas estatais. Em 2000, por
exemplo, foi aprovada a Lei Complementar n. 101 (a Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal), que regulamentou o artigo 163 da Consti-
tuio e estabeleceu normas para aprimorar a responsabilidade
na gesto fiscal dos recursos pblicos, por meio de aes mais
planejadas e transparentes e da preveno de riscos e desvios
nas contas pblicas. Com base nessa lei, foram institudos pla-
nos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias, prestaes de
contas e parecer prvio, os relatrios resumidos da execuo or-
amentria e o relatrio de gesto fiscal estimulando o contro-
le social e determinando a ampla divulgao sociedade desse
tipo de informao.
Com o objetivo de apoiar a boa e correta aplicao dos re-
cursos pblicos, possibilitando o acompanhamento e a fiscaliza-
o pela sociedade, foi criado em 2004, por iniciativa da Con-
troladoria-Geral da Unio (CGU), o Portal da Transparncia do
Poder Executivo Federal, no qual possvel consultar os gastos
do governo lanados at o dia anterior.
Vale ressaltar ainda o surgimento, em 2009, da Lei Com-
plementar n. 131/2009, que acrescentou novos dispositivos Lei

267
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

de Responsabilidade Fiscal, inovando ao determinar a disponi-


bilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre
a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos municpios, replicando nessas esferas a ne-
cessidade de elaborao de portais da transparncia.
Acompanhando esse conjunto de transformaes na rea
da transparncia, interessante destacar que no Estado de So
Paulo e em outras esferas administrativas tambm vo surgin-
do iniciativas especficas que contribuem na mesma direo de
assegurar a transparncia e o acesso informao sociedade2.
De todo modo, em 2011, tal conjunto de leis e medidas ain-
da era insuficiente, do ponto de vista normativo e prtico, para
garantir de forma mais adequada a transparncia pblica e o
acesso informao. Na realidade, ainda havia importantes en-
traves, tanto procedimentais como legais, pois alm das lacunas
e da falta de garantias formais sobre como acessar informaes
pblicas, parte da legislao brasileira nos anos 2000 ainda privi-
legiava o segredo da administrao em vez da abertura estatal3.

2 Nesse aspecto, vale ressaltar que desde 1984, pelo Decreto n. 22.789, j ha-
via sido criado o Sistema de Arquivos do Estado de So Paulo (Saesp) para
desenvolver a gesto documental e o acesso a documentos. Em 1999, foi
elaborada a Lei de Proteo e Defesa do Usurio do Servio Pblico (Lei n.
10.294/1999), que trazia como direito bsico do usurio de servios pblicos
o acesso informao. Finalmente, j nos anos 2010 e 2011, mais duas inicia-
tivas importantes foram lanadas: o Portal do Governo Aberto SP, por meio
do Decreto n. 55.559/2010, e o Portal da Transparncia Estadual, criado pelo
Decreto n. 57.500/2011.

3 A Lei n. 11.111/2005 foi criada para regulamentar o inciso XXXIII do artigo 5


da Constituio Federal, que dispe sobre as excees ao acesso informa-

268
Transparncia e gesto pblica

A LEI DE ACESSO INFORMAO NO BRASIL

A aprovao, em 18 de novembro de 2011, da Lei de Aces-


so Informao (Lei n. 12.527) um marco extremamente im-
portante para a mudana da gesto pblica no Brasil, mas est
longe de ser uma novidade em mbito internacional. A Sucia, j
em 1766, possua um marco legal sobre o assunto, ao passo que o
direito de acesso informao comea a ser reconhecido interna-
cionalmente como um direito humano a partir da elaborao da
Declarao Universal dos Direitos Humanos, em 1948.
Nos anos 1950 e 1960, pases como EUA e Finlndia, den-
tre outros, passam a criar legislaes prprias sobre o direito de
acesso informao, por meio de leis nacionais ou da adoo
desse princpio no texto constitucional. Ademais, nesse pero-
do, foram elaborados outros importantes pactos e declaraes
internacionais cujos contedos tratam diretamente do acesso
informao, tais como o Pacto Internacional dos Direitos Civis e
Polticos da ONU (1966) e a Conveno Americana de Direitos
Humanos (1969). No incio dos anos 1990, finalmente, observa-se
no cenrio mundial a rpida expanso das leis de acesso infor-
mao em todos os continentes4, em um movimento impulsiona-
do, por um lado, pelos pactos supracitados e pela jurisprudncia
internacional e, por outro lado, pela globalizao, pelas novas

o, mas abre brechas para que o acesso informao classificada como ul-
trassecreta ficasse restrito, sem qualquer limite de tempo (CALDERON, 2013).

4 Bastante ilustrativo, aqui, o dado que, em 1990, 13 naes possuam uma


lei de acesso informao, nmero que passou para 70 em 2008 e para 102
em 2015 (MENDEL, 2009).

269
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

tecnologias de informao (sobretudo com a internet) e pelo for-


te desejo de participao poltica e social das pessoas em diver-
sos pases (MENDEL, 2009). Por isso, no resta dvida de que
o Brasil acompanhou e foi influenciado pelas transformaes
ocorridas em mbito mundial quanto transparncia pblica e
o acesso informao, embora tenha concretizado sua legislao
especfica sobre o tema somente na segunda dcada do sculo 21,
sendo um dos ltimos pases da Amrica Latina a faz-lo.
A LAI instituiu um novo e detalhado marco regulatrio para
disciplinar o acesso informao, trazendo a obrigatoriedade
de criao, em todos os rgos, de um servio prprio para o re-
cebimento de solicitaes e entrega de informaes ao cidado
(o Servio de Informao ao Cidado SIC). Alm disso, o dis-
positivo legal procura transformar claramente a cultura de sigilo
da informao em cultura de acesso. A LAI definiu prazos claros,
instncias de recursos, responsabilidades e sanes aos agentes
pblicos que se recusem a fornecer dados, documentos e informa-
es no definidos como de restrito acesso. Em sntese, vale frisar
que a normativa brasileira foi bastante feliz em seguir alguns dos
princpios consagrados internacionalmente para as leis de acesso
informao, incorporando, dentre outros, os princpios de:
mxima divulgao (a lei de acesso deve abranger o
maior tipo de informaes e rgos pblicos existentes e
estender maioria dos indivduos o exerccio do direito
de acesso);
obrigao de publicar (os rgos pblicos devem dispo-
nibilizar proativamente informaes de maior interesse
pblico);

270
Transparncia e gesto pblica

promoo de governo aberto (a tomada ativa de provi-


dncias para superar a cultura do sigilo, rumo cultura
de transparncia);
limitao das excees (as excees ao direito de acesso
devem fundamentar-se em razes de interesse pblico
claramente definido e adotar critrios pouco restritivos);
facilitao do acesso (a obrigao de garantir o acesso s
informaes da maneira mais rpida e objetiva possvel,
permitindo a apresentao de recursos e a reviso da de-
ciso nas negativas dos pedidos de informao); e
moderao dos custos (orientao que visa a impedir a
adoo de custos e dispositivos que dificultem o aces-
so informao em funo da condio econmica dos
requerentes, possibilitando a cobrana apenas de custos
mnimos e previamente definidos).

importante destacar ainda que, no mesmo ano de 2011,


o Brasil performa outra medida para a consolidao da trans-
parncia pblica e a ampliao do dilogo entre sociedade e
Estado, ao ratificar e assumir a copresidncia da Parceria para
Governo Aberto (Open Government Partnership, OGP), iniciativa
internacional que rene mais de 60 pases com o objetivo de as-
segurar compromissos dos governos nas reas de promoo da
transparncia, de luta contra a corrupo, de participao social
e de fomento ao desenvolvimento de novas tecnologias5. O Brasil

5 Segundo a Open Government Partnership, considera-se governo aberto aquele


que busca: (i) aumentar a disponibilidade de informaes sobre atividades
governamentais (transparncia); (ii) apoiar a participao cidad (mobilizar

271
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

atualmente desenvolve o seu 3 Plano de Ao sobre Governo


Aberto, no qual consulta e dialoga com a sociedade civil sobre as
medidas a ser desenvolvidas na consecuo dos objetivos priori-
trios da parceria.
Nesse contexto, cabe questionar: quais as implicaes da
Lei de Acesso para os agentes pblicos? Quais medidas devem
ser adotadas para garantir a transparncia da administrao? O
que vem a ser a cultura da transparncia? De que maneira tais
mudanas impactam o cotidiano dos agentes pblicos?
Buscaremos tratar desses aspectos e de algumas experin-
cias bastante positivas, a seguir.

OS DESAFIOS DA
GESTO PBLICA TRANSPARENTE

Podemos sintetizar a cultura da transparncia como um


conjunto de valores que se funda na noo republicana de que a
informao pertence ao cidado e que, portanto, cabe ao Estado
prov-la. Em outras palavras, a informao guardada, produzi-
da ou custodiada pelo Estado pblica, e no privada, de modo
que fornecer informaes no um favor da administrao, mas
um dever. Uma vez reconhecida a natureza pblica das infor-

a sociedade para debater, colaborar e propor contribuies que levem a um


governo mais efetivo e responsivo); (iii) implementar os padres mais altos de
integridade profissional na administrao, de modo que o governo justifique
suas aes, atue sobre crticas e exigncias e aceite as responsabilidades que
lhes so incumbidas (responsabilizao, accountability); e (iv) ampliar o acesso
a novas tecnologias para fins de abertura e prestao de contas (extrado de:
http://www.governoaberto.cgu.gov.br/a-ogp/o-que-e-governo-aberto).

272
Transparncia e gesto pblica

maes, o agente pblico passa a se reconhecer, tambm, como


gestor dessas informaes, e no seu proprietrio. O gerencia-
mento das informaes deve ser pautado, por conseguinte, pelo
interesse pblico, que determina que a publicidade seja a regra e
que o sigilo seja a exceo.
Esquematicamente, visando a garantir o direito de acesso
informao e a boa gesto documental, os agentes pblicos de-
vem observar, em seu dia a dia, a organizao e a sistematizao
de informaes, a gesto e o fornecimento adequado de informa-
es (de forma ativa e passiva), e a proteo e o resguardo de in-
formaes restritas, observadas as prescries legais, sobretudo
daquelas classificadas como sigilosas e pessoais.
O atendimento dessas exigncias pressupe um bom tra-
balho anterior de gesto documental. necessrio conhecer,
classificar e procurar organizar bem os dados, informaes e do-
cumentos produzidos e disponveis nos rgos pblicos, a fim
de assegurar o devido tratamento da informao6, pois eles po-
dem ser solicitados a qualquer momento por algum interessado.
Deve-se, tambm, dominar as informaes relativas ao desem-
penho das atividades e tarefas realizadas, bem como das atri-
buies, programas, projetos e polticas pblicas desenvolvidas
pelos rgos e entidades da administrao.

6 Por tratamento da informao, entende-se o conjunto de aes relacionadas


a produo, recepo, classificao, utilizao, acesso, reproduo, trans-
porte, transmisso, distribuio, arquivamento, armazenamento, elimina-
o, avaliao, destinao ou controle da informao (artigo 4, inciso V, da
Lei n. 12.527/2011).

273
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Em um contexto de transparncia, que pressupe a pres-


tao de contas sociedade, a gesto documental no deve ser
entendida como trabalho adicional, mas como atividade ineren-
te ao desempenho da funo pblica. A demanda de acesso
informao, virtual ou efetiva, alm de alertar para a organiza-
o dos dados e documentos, induz os agentes pblicos capa-
citao permanente, visando ao domnio de novas tecnologias
da informao e de prticas adequadas de gesto documental
e de atendimento ao cidado. Ao facilitar o acesso a informa-
es teis para as rotinas de trabalho, a cultura da transparncia
traz benefcios para os prprios gestores e demais agentes pbli-
cos, facilitando o desenvolvimento das atividades cotidianas e a
prestao de servios.
A cultura da transparncia promove o desenvolvimento
organizacional, dado o seu forte vnculo com as modernas pr-
ticas de gesto do conhecimento. Para responder s demandas
da sociedade por maior transparncia e participao, a adminis-
trao pblica e seus agentes devem adotar prticas gerenciais
eficientes e condizentes com as expectativas da populao, o que
leva a melhor organizao dos fluxos e processos de trabalho e,
por conseguinte, melhoria dos resultados governamentais. A
Figura 1 ajuda a ilustrar esse processo.
O processo de democratizao aumenta a demanda por
participao poltica e fortalece o controle social sobre o Estado
ao administrar a coisa pblica. Os agentes pblicos, ao reconhe-
cerem a si mesmos como gestores da coisa pblica e a legitimi-
dade das demandas dos cidados por informaes, acolhem com
naturalidade os pedidos de informao dirigidos ao rgo ou

274
Transparncia e gesto pblica

FIGURA 1. FLUXO DA CULTURA DA TRANSPARNCIA

CULTURA DA
TRANSPARNCIA
Capacitao e atuali-
Pedidos de infor- zao permanente;
mao; Postura de abertura Uso intensivo de TIs;
Acesso a informa- e compartilhamento Portais na internet;
es; de informaes Gesto documental;
Participao nas pblicas; Gesto de contedos;
polticas pblicas Prticas de trans- Sistemas de fluxos de
governamentais; parncia ativa e trabalho;
Acompanhamento passiva; Coordenao de es-
das aes de go- Dilogo com a po- foros;
verno; pulao; Melhoria na prestao
Uso de dados aber- Prestao de contas de servios e de pro-
tos: desenvolvimen- (accountability). dutos entregues;
to de softwares e Atendimento ao ci-
aplicativos. dado;
Monitoramento & ava-
PARTICIPAO
liao;
POLTICA & CONTROLE
Indicadores de de-
SOCIAL
sempenho.

GESTO DO
CONHECIMENTO

entidade em que trabalham. Para atender a tais demandas, a ad-


ministrao impelida a adotar as melhores prticas gerenciais e
tecnologias disponveis, aprimorando a gesto documental e de
contedos, aperfeioando fluxos e processos de trabalho, aferin-
do indicadores de desempenho e adotando plataformas de co-
municao adequadas, o que aumenta a eficcia do trabalho de-
senvolvido qual seja, a gerao de valor pblico. No somente
os resultados alcanados melhoram, mas tambm o processo de
comunicao com a sociedade.
Os benefcios desse processo no se esgotam a. O acesso a
informaes fortalece ainda mais o controle social, possibilitando
aperfeioamentos e correes de rotas no desenho e implemen-
tao de programas governamentais e polticas pblicas. Alm
disso, iniciativas como o governo aberto e a abertura de dados

275
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

pblicos7 favorecem o desenvolvimento plural de softwares, apli-


cativos, ferramentas e funcionalidades de valor incalculvel e
utilidades imponderveis, capazes de melhorar a vida da popu-
lao, o dinamismo da economia e a atuao do prprio governo.
Exemplos de utilizao de dados abertos multiplicam-se
de maneira veloz no mundo e no Brasil. H aplicativos e ferra-
mentas, por exemplo, nas reas de sade8, meio ambiente9, mo-

7 Dados abertos governamentais so aqueles produzidos pelo Poder Pblico


e colocados disposio das pessoas em formato aberto, de modo a tornar
possvel no apenas a leitura e o acompanhamento, mas tambm: sua reuti-
lizao em novos projetos, stios e aplicativos; seu cruzamento com outros
dados de diferentes fontes; e sua disposio em visualizaes interessantes
e esclarecedoras (MANUAL dos dados abertos, 2011).

8 O aplicativo VacinaRec, da Prefeitura de Recife idealizado por pesquisa-


dores da Universidade Federal de Pernambuco e da Universidade Federal
Rural de Pernambuco, participantes do Concurso Cidado Inteligente ,
indica em quais momentos da vida uma pessoa deve ser vacinada e contra
que tipo de doena, de modo a maximizar sua proteo. Alm de lembr-
lo da prxima vacina a ser tomada, o usurio pode verificar onde tomar a
vacina, com base no georreferenciamento de dados, e acessar os telefones
de contato das unidades de sade e a lista das vacinas disponveis em cada
local. O aplicativo utiliza dados abertos fornecidos pela Prefeitura de Recife.
O VacinaRec faz notificaes convencionais por e-mail e SMS e por meio de
ligaes telefnicas automticas, de modo a atingir usurios de diferentes
classes sociais (www.cin.ufpe.br/~jmxnt/vacina/index.html).

9 O aplicativo do Sistema Ambiental Paulista, desenvolvido pela Secretaria do


Meio Ambiente (SMA), tem por objetivo aproximar os cidados e os servios
por ela oferecidos. possvel checar, em tempo real, a qualidade do ar e a
balneabilidade das praias, por meio de dados atualizados pela Companhia
de Tecnologia de Saneamento Ambiental (Cetesb), bem como localizar e traar
rotas de parques estaduais e urbanos, com o auxlio de mapas e fotos. O
aplicativo permite, ainda, mapear pontos de coleta de leo de cozinha para
reciclagem, graas parceria com o programa leo Sustentvel, da Asso-

276
Transparncia e gesto pblica

bilidade urbana10, cultura e patrimnio histrico, dentre tantas


outras. Com base em dados e informaes pblicas disponibi-
lizadas de forma ativa e inteligente para a sociedade
ou seja,
de forma til para o reuso , organizaes, startups, ativistas,
redes e indivduos conseguem desenvolver inovaes e solues
tecnolgicas importantes.
Em termos de impacto, j existem alguns casos que demos-
tram como a sociedade e governos vm-se beneficiando da aber-
tura, do uso e do reuso de dados pblicos disponibilizados em
formato aberto. O Ministrio da Educao alemo, por exemplo,
publicou na internet todos os dados governamentais relativos
educao no pas. Como resultado, o nmero de perguntas rece-
bidas caiu significativamente, reduzindo a carga de trabalho e os
custos envolvidos.
No Canad, com base na utilizao de dados abertos, foi
possvel expor um esquema de fraudes relacionadas iseno
de impostos, mediante doaes a instituies de caridade, que
movimentava em torno de U$32 bilhes em impostos devidos
(EAVES, 2010). Em Uganda, a poltica de acesso informao e
a divulgao de dados sobre os recursos pblicos recebidos por
escola contriburam para a reduo da corrupo (MANUAL

ciao Brasileira das Indstrias de leos Vegetais (Abiove) (www.ambiente.


sp.gov.br/aplicativos/sap/).

10 O aplicativo Cad o nibus? vencedor da maratona de hacker (hacka-


tona) promovida pela SPTrans possibilita aos usurios verificar, gratuita-
mente, o trnsito e a posio geogrfica dos nibus em tempo real, identifi-
car os pontos de nibus mais prximos, os itinerrios das linhas e o horrio
de partida, bem como administrar suas linhas favoritas (www.cadeoonibus.
com.br/CoO/SiteV2).

277
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

dos dados abertos, 2011). As escolas, que antes se apropria-


vam de apenas 20% do valor a elas direcionado, passaram
a dispor de 90% desse valor (HUBBARD, 2007; apud SILVA
et al., 2014).
Na ndia, a divulgao de informaes relativas ao compa-
recimento das equipes escolares possibilitou avaliar as taxas de
absentesmo de professores e de abandono escolar de estudan-
tes, auxiliando a conduo de reformas no sistema educacional.
Alm disso, a divulgao da lista dos beneficirios (programa de
desemprego, programas de subsdios, dentre outros) contribuiu
para identificar inconsistncias e irregularidades em programas
sociais governamentais (MARTINI, 2014).
Por fim, sabe-se que, no Reino Unido, a divulgao pelo
governo da localizao de 300 mil pontos de nibus levou a po-
pulao a corrigir a localizao de 18 mil paradas, demonstran-
do o potencial de colaborao entre Estado e sociedade (BOLY-
CHEVSKY, 2013; apud SILVA et al., 2014). Esses so apenas alguns
exemplos.
H, ainda, aplicativos que possibilitam aos cidados forta-
lecerem o controle social (acompanhando os gastos dos governos
nas diversas reas ou a votao de deputados e vereadores) ou
tomarem melhores decises na conduo de suas vidas priva-
das (localizando postos de sade e os respectivos tratamentos
disponveis em cada um deles, georreferenciando rotas de bici-
cleta mais seguras e menos ngremes ou se informando sobre as
corporaes que mais desrespeitam os direitos dos consumido-
res, antes de realizar uma compra ou contratar um servio, por
exemplo). Tudo com base em dados pblicos.

278
Transparncia e gesto pblica

Logicamente, o processo de induo e retroalimentao


das iniciativas e demandas de participao poltica e controle so-
cial, os valores e prticas da cultura da transparncia e os saberes
e tcnicas da gesto de conhecimento no so estanques, mas
fluidos, o que ressalta a importncia do dilogo entre sociedade
e Estado, at mesmo nas rotinas de trabalho da administrao.

PRODUZINDO E COMPARTILHANDO INFORMAES

A gesto da informao pressupe o conhecimento da le-


gislao e das regras vigentes relativas gesto documental e ao
acesso, direito e proteo da informao, bem como a compreen-
so dos procedimentos adotados para classificar dados, documen-
tos e informaes existentes nos rgos pblicos. A Lei de Acesso
Informao determina que as organizaes devem divulgar
informaes de interesse coletivo ou geral e proteger as informa-
es classificadas como sigilosas11 e as informaes pessoais12.

11 Alm de garantir a proteo das informaes classificadas como sigilosas,


segundo critrios especficos, a LAI no exclui as demais hipteses de sigilo e
de segredo de justia. O mesmo vale para as hipteses de segredo industrial
derivadas da explorao direta de atividade econmica pelo Estado, por pes-
soa fsica ou por entidade privada que tenha qualquer vnculo com o Poder
Pblico. Continuam resguardadas, tambm, todas as informaes anterior-
mente protegidas pela legislao, tais como os sigilos fiscal, mdico e postal.

12 importante destacar que nem todas as informaes pessoais precisam ser


protegidas, mas somente aquelas relativas intimidade, vida privada,
honra e imagem das pessoas. Informaes pessoais relativas ao exer-
ccio funcional de servidores pblicos (salrios e escalas de trabalho, por
exemplo) podem e devem ser divulgadas, tendo em vista o interesse geral e
coletivo sobre a prestao de servios pblicos e a compreenso do funcio-
namento da atividade estatal.

279
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

A compreenso da natureza pblica da informao tam-


bm deve levar os servidores pblicos a repensar suas prticas
de produo e compartilhamento de informaes. A cultura do
pen drive, por exemplo, prtica comum de produzir, processar e
arquivar informaes pblicas sob responsabilidade de agentes
pblicos em dispositivos eletrnicos privados, tornou-se expres-
so corriqueira da cultura do sigilo. No entanto, tais atividades
podem ser desenvolvidas de maneira diferente por meio da pro-
duo e processamento de arquivos em bancos de dados com-
partilhados ou na nuvem, favorecendo o acesso mais amplo
por outros servidores ou interessados.
Tambm importante garantir a qualidade da informao
produzida, armazenada ou comunicada. Para tanto, a legislao
definiu claramente um rol mnimo de informaes que devem ser
divulgadas espontaneamente por todos os rgos pblicos (trans-
parncia ativa), assim como os requisitos mnimos a ser atendi-
dos no tratamento da informao: primariedade13, integridade14,
autenticidade15, atualidade e disponibilidade16.
13 Primariedade: qualidade da informao coletada na fonte, com o mximo
de detalhamento possvel, sem modificaes (artigo 4, inciso IX, da Lei n.
12.527/2011).

14 Integridade: qualidade da informao no modificada, inclusive quanto


origem, ao trnsito e ao destino (artigo 4, inciso VIII, da Lei n. 12.527/2011).

15 Autenticidade: qualidade da informao que tenha sido produzida, expe-


dida, recebida ou modificada por determinado indivduo, equipamento ou
sistema (artigo 4, inciso VII, da Lei n. 12.527/2011).

16 Disponibilidade: qualidade da informao que pode ser conhecida e uti-


lizada por indivduos, equipamentos ou sistemas autorizados (artigo 4,
inciso VI, da Lei n. 12.527/2011).

280
Transparncia e gesto pblica

Com o aprofundamento da cultura da transparncia, tor-


na-se necessrio investir em estratgias e tecnologias modernas
que garantam a transparncia ativa. Na estruturao de sites e
portais de rgos pblicos, por exemplo, o excesso de contedo
dificulta o trabalho de atualizao e a busca por informaes,
gerando confuses e, muitas vezes, a necessidade de acionar um
agente pblico para esclarec-las. Assim, vale a pena pensar em
plataformas e ambientes de fcil interao. O mesmo vale para a
linguagem adotada ao lidar com o pblico mais amplo. Devemos
sempre usar termos simples e optar pela linguagem comum. Nos
casos em que a linguagem tcnica for inerente ao contedo, vale
investir algum tempo na explicao, fazendo uso de legendas e
glossrios objetivos e de fcil acesso e compreenso.
Outro ponto importante o levantamento das perguntas
frequentes feitas pelos cidados e a disponibilizao das respos-
tas correspondentes, em portais da internet. Esse esforo para
criar um ambiente acessvel, compreensvel e amigvel, com
contedos de interesse do cidado, garante a fluidez e diminui
a quantidade de pedidos de informao futuros ou seja, a de-
manda por transparncia passiva nos rgos pblicos.
Outro aspecto relevante diz respeito ao formato de gra-
vao e disponibilizao dos dados e documentos produzidos
e processados. Apresentamos acima, resumidamente, o imenso
potencial de uso dos dados abertos para a melhoria das condi-
es de vida da populao e para o prprio desempenho go-
vernamental, mas tudo isso depende de prticas e escolhas di-
rias dos agentes pblicos no processamento da informao.
Arquivos disponibilizados em formatos fechados (em PDF, por

281
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

exemplo) dificultam enormemente a possibilidade de leitura e o


processamento de dados, limitando as potencialidades de reu-
so. Arquivos em formatos proprietrios (em Excel, por exemplo),
com licenas de uso restritivas, reduzem igualmente o alcance
e o potencial de reutilizao dos dados, uma vez que apenas os
usurios licenciados conseguem ter acesso a eles. Por outro lado,
as informaes geradas e disponibilizadas em formatos abertos
(em CSV, por exemplo) e a utilizao de licenas de compartilha-
mento de contedo (creative commons, domnio pblico) possibi-
litam sociedade o acesso e o usufruto dos dados produzidos.

TRANSPARNCIA PASSIVA

Um bom trabalho de transparncia ativa diminui o volu-


me de solicitaes, mas no exime os agentes pblicos da ne-
cessidade de atender com diligncia os pedidos de informao
dos cidados, mesmo que as informaes requeridas estejam
previamente disponveis em outros canais da internet. Apenas
informar ao cidado que determinado contedo ou informao
j est disponvel no site de algum rgo no uma resposta sa-
tisfatria. No mnimo, deve-se ter certeza de que o caminho para
chegar informao tenha ficado claro para o cidado. Alm
disso, no se deve pedir justificativas ou explicaes sobre o uso
que ser dado s informaes solicitadas, uma vez que se trata
de direito dos cidados. Os usos so livres, uma vez que a infor-
mao pblica, de todos. E desejvel que seja assim, pois a
sociedade ganha com a livre circulao e utilizao de dados e
informaes. A distoro e o mau uso devem ser apurados, at

282
Transparncia e gesto pblica

para garantir a comunicao com a sociedade, mas o direito de


acesso no pode ser cerceado com base em meras presunes.
importante tambm tratar os pedidos de informao de
maneira isonmica, independentemente da identidade do reque-
rente. A Lei de Acesso Informao assegura esse direito a qual-
quer interessado, independentemente de ele se configurar ou
no como contribuinte, cidado brasileiro, residente no Estado,
filiado a algum partido poltico ou pertencente a determinadas
profisses (jornalista, pesquisador ou poltico, por exemplo).
Em suma, importante ter abertura, boa vontade e dispo-
sio de dialogar com a populao, fornecendo informaes e
justificando as negativas de acesso com base na lei (caso no qual
o requerente deve obter o inteiro teor da deciso, bem como ser
informado sobre a possibilidade de entrar com recursos, os pra-
zos e as condies para essa interposio).
Tais orientaes se estendem a todos os agentes pblicos,
independentemente de sua lotao ou de serem servidores de
carreira, comissionados ou prestadores de servios contratados
pelo Estado. O dever de informar no se restringe a agentes p-
blicos que atuem no atendimento aos cidados, como aqueles
responsveis pelos servios de informao ao cidado (SICs),
por exemplo. dever de todos fornecer informaes pblicas,
observadas as restries de acesso, seja no atendimento direto
aos requerentes, seja colaborando com as demandas dos SICs
nos rgos e entidades em que atuam.
Ressalte-se ainda que o agente pblico no deve temer
nem sofrer represlias ou sanes pela comunicao ou repasse
de informaes de interesse coletivo ou geral, uma vez que est

283
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

cumprindo com sua obrigao legal. Alm de servir como apoio


organizao do trabalho, a transparncia importante instru-
mento para auxiliar os agentes pblicos a obter informaes para
o desenho e a implementao de programas governamentais e
polticas pblicas em outros rgos. E isso j vem ocorrendo,
desde a promulgao da Lei de Acesso Informao, seja pela
incorporao dos princpios da cultura da transparncia, seja
pela utilizao do servio de informao ao cidado pelos pr-
prios agentes pblicos.

CONSIDERAES FINAIS

O aprofundamento do processo democrtico e o intenso


desenvolvimento das tecnologias da informao nas ltimas
dcadas tm transformado acentuadamente as relaes entre as
instituies pblicas e as pessoas e aumentado a demanda por
transparncia, interatividade e participao na administrao
pblica. Todos aqueles que atuam em nome do Estado, servido-
res pblicos ou no, independentemente de sua atuao como
gestores, tcnicos ou prestadores de servios, tm sido cada vez
mais instados a observar a Lei de Acesso Informao e os prin-
cpios da publicidade e da cultura da transparncia.
Ao contrrio do que pode parecer, a transparncia favo-
rece a organizao e facilita o acesso a informaes teis no dia
a dia dos gestores pblicos e da sociedade. Os dados abertos
promovem inovaes e a soluo de demandas que dificilmente
seriam atingidas de outra forma. Fundamentalmente, o acesso
informao garante direitos, a melhoria das condies de vida

284
Transparncia e gesto pblica

dos cidados e o bom funcionamento da democracia, sendo, por-


tanto, tarefa essencial de todo e qualquer governo.
De maneira evidente, muitos desafios ainda devem ser
enfrentados para que o Brasil, de fato, apresente-se como Esta-
do transparente em todas suas esferas e dimenses. E a trans-
parncia pblica apenas o primeiro passo para que, alm da
divulgao de informaes relevantes, mantenha-se uma esfera
pblica onde os mltiplos atores possam se manifestar e se en-
gajar em um processo aberto de formao da vontade pblica.
Portanto, esperamos que o processo de transformao do Esta-
do, em curso no pas e no mundo, e o papel dos agentes pblicos
nesse contexto sejam compreendidos rapidamente para que a
transparncia esteja cada vez mais presente no cotidiano da ges-
to pblica brasileira.

285
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

REFERNCIAS

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a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5, no inciso II do
3 do art. 37 e no 2 do art. 216 da Constituio Federal; altera
a Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei n. 11.111,
de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n. 8.159, de 8 de janeiro
de 1991; e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>.
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cracia uma anlise sob a tica da accountability e da confiana po-
ltica. Artigo de concluso do curso Qualidade da Democracia,
Instituies Democrticas e Cultura Poltica: Balano Crtico da
Literatura, para a disciplina de Ps-graduao do Departamento
de Cincia Poltica, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2014.

286
Transparncia e gesto pblica

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287
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

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288
Participao, controle e
transparncia por meio
das ouvidorias pblicas

Gustavo Ungaro
Mestre em direito pela Universidade
de So Paulo (USP). Ouvidor Geral
do Estado de So Paulo.

Guilherme Siqueira de Carvalho


Bacharel e mestrando em direito
pela Universidade de So Paulo
(USP). Assessor na Ouvidoria Geral
do Estado de So Paulo.
Na histria poltica dos povos, durante muito tempo o
poder estatal apresentou-se como incontrastvel. Os monarcas,
frequentemente tidos como infalveis, estavam isentos de qual-
quer responsabilidade por seus atos, como bem ilustra o artigo
99 da Constituio Brasileira de 1824: A Pessoa do Imperador
inviolvel, e Sagrada: Ele no est sujeito a responsabilidade
alguma. No entanto, a progressiva difuso do ideal democrtico
e republicano incompatvel com a absoluta irresponsabilidade
do Estado conduziu a uma radical alterao desse cenrio.
A ideia do Estado Democrtico de Direito est intrinseca-
mente relacionada s noes de participao e controle. O regi-
me democrtico, ao identificar no povo a fonte da legitimidade
estatal, pressupe que a ao governamental busque sempre o
interesse pblico, e a sociedade deve participar ativamente da
formao de sua vontade. Simultaneamente, a garantia dos di-
reitos fundamentais exige a limitao do poder, por meio de sua
sujeio a diversos mecanismos de controle. Em sntese, na de-

291
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

mocracia, a legitimidade do poder estatal est condicionada


vontade popular (participao), de um lado, e possibilidade de
responsabilizao (controle), de outro1.
No Brasil, aps o advento da Constituio de 1988, tem-se
assistido a uma notvel evoluo nos quesitos de participao e
controle. Ao mesmo tempo em que a sociedade civil volta a se
organizar, mobilizando-se em escala poucas vezes vista, as ins-
tituies de controle interno e externo do prova de sua impor-
tncia no combate malversao de recursos pblicos e a abusos
praticados no exerccio da funo pblica, levando pela primeira
vez personalidades polticas ao banco dos rus. Nesse processo
de amadurecimento cultural e institucional, tem sido de extre-
ma relevncia desenvolver novos instrumentos de participao
na administrao pblica, para alm das eleies regulares, bem
como de fiscalizao social, especialmente devido crescente
exigncia por transparncia.
O presente trabalho reconstri parte dos avanos verifi-
cados nas ltimas dcadas nas reas de participao e contro-
le social, sobretudo da tica das ouvidorias e da transparncia
pblicas, com especial ateno a alguns dos aspectos da situa-
o recente do Estado de So Paulo. Em um primeiro momento,
contextualiza-se o tema no ordenamento jurdico brasileiro. Em
seguida, analisa-se o papel das ouvidorias no controle dos servi-
os pblicos, bem como no estabelecimento de um canal de di-
logo entre os cidados e a administrao. Na terceira seo, so

1 Sobre a gradual construo da ideia de responsabilidade do Estado, cf. Un-


garo (2012, p. 73 e ss).

292
Participao, controle e transparncia por meio das ouvidorias pblicas

apresentados os recentes avanos em matria de transparncia e


acesso informao.

TRANSPARNCIA, PARTICIPAO E CONTROLE


SOCIAL NO DIREITO BRASILEIRO

A promulgao da vigente Lei Maior, a Constituio Ci-


dad de 1988, marcou o incio de uma nova era na democracia
brasileira. Alm de consolidar, ao menos no plano da legalidade
formal, um extenso rol de direitos fundamentais, a nova Carta
conferiu nfase indita aos mecanismos de participao e con-
trole social, a comear pelo artigo 1, cujo pargrafo nico dispe
que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente (...).
No apenas foram elevados ao patamar constitucional me-
canismos de controle da administrao pblica, a exemplo da
ao popular, da ao civil pblica e do mandado de segurana
individual e coletivo, como tambm diversos dispositivos impu-
seram ao Estado brasileiro o dever de promover a participao
popular, a exemplo dos artigos 10; 14; 29, inciso XII; 37, 3; 204,
inciso II, dentre outros. A prpria Constituio, vale lembrar,
foi elaborada com significativa participao da sociedade, ten-
do sido apresentadas 122 emendas populares, muitas das quais
foram absorvidas ou influenciaram a redao final do texto nor-
mativo supremo do pas.
As quase trs dcadas seguintes, se no foram suficientes
para superar a histrica desigualdade extrema e assegurar a uni-
versalidade e plenitude da fruio concreta dos direitos sociais,

293
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

econmicos, culturais e ambientais positivados, esto sendo


marcadas, felizmente, pela manuteno da ordem democrtica,
com a presena de instrumentos de participao e controle so-
cial. A realizao de audincias pblicas, por exemplo, passou a
constar de diversos diplomas legais, como em procedimentos li-
citatrios de contrataes de elevado valor (conforme o artigo 39
da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993) ou na prestao de contas
de gestores do Sistema nico de Sade (artigo 12 da Lei n. 8.689,
de 27 de julho de 1993, posteriormente revogado).
A prtica ganhou novo impulso com a criao das agn-
cias reguladoras, cuja competncia para edio de atos norma-
tivos em regra atrelada necessidade de prvia consulta ou
audincia pblica. Tambm relevante nesse sentido foi o Es-
tatuto das Cidades (Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001), que
torna obrigatrio realizar audincias pblicas em diversas aes
de planejamento urbano2. No Estado de So Paulo, a realizao
dessas audincias tambm teve ampla adeso, estando prevista
na prpria Constituio Estadual (artigos 13, 1, e 192, 2). No
plano infraconstitucional, normas recentes tm previsto a reali-
zao de audincias pblicas, a exemplo das leis complemen-
tares relativas criao de regies metropolitanas, ou ainda a
elaborao do Plano Estadual de Atendimento Socioeducativo
(Lei n. 15.050, de 20 de junho de 2013).
Na seara da transparncia e do controle social, marco sig-
nificativo foi o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

2 Para uma viso abrangente da difuso das audincias pblicas, cf. Perez
(2012, p. 103 e ss).

294
Participao, controle e transparncia por meio das ouvidorias pblicas

Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000). Alm de explicita-


mente prever a realizao de audincias pblicas durante os pro-
cessos de elaborao e discusso dos planos, da lei de diretrizes
oramentrias e dos oramentos (artigo 48, pargrafo nico), o
novo texto legal reorganizou as finanas pblicas, transforman-
do as peas oramentrias, de ridos e hermticos documentos
burocrticos indecifrveis ao cidado sem especializao em
contabilidade, em compreensvel catlogo de programas e ativi-
dades governamentais e seus respectivos quinhes pecunirios
previstos, promovendo indita transparncia fiscal e possibili-
tando o incremento do controle difuso sobre os gastos e as recei-
tas do Poder Pblico.
Nos anos seguintes, o avano tecnolgico passou a permi-
tir a oferta de informaes fazendrias em tempo real, medida
obrigatria aps a edio da Lei Complementar n. 131, de 27 de
maio de 2009, que alterou a Lei de Responsabilidade Fiscal, e
previu, inclusive, a criao dos portais de transparncia na rede
mundial de computadores, que tornariam amplamente acessvel
a publicidade dos dados oficiais.
Ainda na dcada de 1990, identificou-se a necessidade de
controlar no apenas os gastos e receitas, mas tambm a adequa-
da prestao dos servios pblicos. A Lei de Concesses (Lei n.
8.987, de 13 de fevereiro de 1995), nesse sentido, previu timida-
mente alguns direitos dos usurios de servios pblicos, dentre
os quais o de receber informaes para a defesa de interesses in-
dividuais ou coletivos (artigo 7, inciso II) e o de levar ao conhe-
cimento do Poder Pblico e da concessionria as irregularidades
detectadas (inciso IV).

295
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

A Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998, foi


alm, determinando, em seu artigo 27, que o Congresso edite lei
de defesa do usurio de servio pblico no prazo de 120 dias.
Quinze anos depois, ante a ausncia de cumprimento do referi-
do dispositivo, o Supremo Tribunal Federal, em deciso liminar
exarada em Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso3,
definiu novo prazo de 120 dias para que o Congresso editasse a
referida lei, o que at o momento no logrou ocorrer. O Estado de
So Paulo, nesse relevante tpico de interesse geral, adiantou-se
ao legislador federal com a Lei n. 10.294, de 20 de abril de 1999, a
qual dispe sobre proteo e defesa do usurio do servio pbli-
co no mbito estadual, adiante analisada.
Aprovada pela Assembleia Legislativa aps envio de pro-
jeto de lei pelo governador do Estado, acolhendo texto inicial-
mente elaborado com a participao de renomados juristas e re-
presentantes da sociedade civil, a pioneira lei paulista j buscava
assegurar o direito do cidado s informaes referentes aos ser-
vios pblicos. Esse propsito foi em muito reforado com o in-
cio da vigncia da Lei de Acesso Informao (Lei n. 12.527, de
11 de novembro de 2011), importante passo para aprofundar a
cultura do controle e da participao social, a fim de deixar para
trs a ranosa prevalncia generalizada dos segredos de Estado,
afastando a opacidade envergonhada das reparties pblicas
avessas ao contato dos cidados e enfrentando a indevida apro-
priao da informao pblica como exclusivo bem individual a
gerar poder ao seu detentor.

3 Trata-se da ADO 24 DF. Requerente: Conselho Federal da Ordem dos Ad-


vogados do Brasil. Relator: ministro Dias Toffoli.

296
Participao, controle e transparncia por meio das ouvidorias pblicas

Ao regulamentar o artigo 5, inciso XXXIII, da Constitui-


o Federal, o diploma legal da presente dcada lanou nova
luz sobre o princpio da publicidade administrativa, realando-o
como preceito geral e enfatizando ser o sigilo restrita exceo,
cuja validade passou a ficar rigorosamente condicionada s espe-
cficas situaes e conforme requisitos objetivos expressamente
delineados pelo ordenamento. Vale mencionar, tambm, o acerto
do legislador ptrio ao definir prazos, procedimentos, instncias
recursais administrativas e sanes em caso de descumprimento,
pois o mero enunciado jurdico, apesar de seu valor intrnseco,
real e simblico, muitas vezes no consegue atingir o plano da
efetividade e deixa de apontar os caminhos e meios para sua rei-
vindicao ftica.

PARTICIPAO E CONTROLE NO ESTADO DE SO


PAULO: AS OUVIDORIAS

No fomento participao popular na administrao p-


blica e ao controle social sobre ela, tem ganhado cada vez mais
destaque a atuao das ouvidorias. Ainda que essa instituio
possua sculos de tradio em pases como a Sucia, de onde
provm o termo anlogo ombudsman, a difuso de ouvidorias no
Brasil fenmeno bem mais recente, com especial destaque so-
bretudo a partir da redemocratizao ocorrida no final da dca-
da de 1980.
No setor privado, a promulgao do Cdigo de Defesa
do Consumidor estimulou empresas a atuar preventivamente
na identificao de falhas e no aprimoramento da relao com

297
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

o consumidor, levando ao fortalecimento das ouvidorias priva-


das (VISMOMA, 2011, p. 33). Tambm jornais, como a Folha de S.
Paulo, e at entidades de representao estudantil, como o Cen-
tro Acadmico XI de Agosto, da Faculdade de Direito da USP,
passaram a ter no ombudsman uma nova instituio a servio da
melhoria de suas respectivas atuaes, por meio do estmulo
participao e da abertura a crticas, acentuando a relao de
respeito e considerao da instituio para com o cidado. Aos
poucos, o pas assistiu tambm crescente criao de ouvidorias
pblicas, que representam poderoso instrumento de participa-
o e controle social.
O Estado de So Paulo, nesse ponto, desempenhou papel
de vanguarda, por meio da j mencionada Lei de Proteo e De-
fesa do Usurio do Servio Pblico (Lei Estadual n. 10.294/1999),
que tornou obrigatria a criao de ouvidorias em todos os r-
gos estaduais prestadores de servios pblicos, para a garantia
de ao menos trs direitos reconhecidos como fundamentais a to-
dos os cidados: o acesso a informao, a qualidade do servio
prestado e o controle adequado do servio pblico.
Assim, em linhas gerais, as ouvidorias estaduais organi-
zam-se em torno da prestao de servios pblicos, buscando
assegurar sua qualidade e transparncia, bem como a possibili-
dade de controle social sobre esses servios, esforando-se para
bem representar o cidado no interior do prprio rgo em que
atua, interagindo no mbito do controle interno da gesto p-
blica. Para tanto, recebe, analisa e promove encaminhamentos
s manifestaes dos cidados, fazendo-as repercutir dentro das
respectivas instituies, mediante recomendaes, anlises sist-

298
Participao, controle e transparncia por meio das ouvidorias pblicas

micas, mediao de conflitos e outros meios vlidos para a con-


secuo de suas finalidades (FORNAZARO, 2015, p. 80).
Em relao instituio das ouvidorias, a Lei de Proteo
e Defesa do Usurio do Servio Pblico foi inicialmente regula-
mentada pelo Decreto n. 44.074, de 1 de julho de 1999. Em 2006,
foi institudo o Sistema Informatizado da Rede de Ouvidorias,
desenvolvido pela Subsecretaria de Gesto e Recursos Humanos
(SSGRH) e pelo Sistema Estratgico de Informaes (SEI), ambos
da Casa Civil, em parceria com a Companhia de Processamento
de Dados do Estado de So Paulo (Prodesp). O objetivo era facili-
tar o atendimento das manifestaes formuladas pelos cidados,
bem como permitir a extrao de informaes teis ao aprimo-
ramento dos servios prestados.
Mais recentemente, foi publicado o Decreto n. 60.399, de
29 de abril de 2014, que revogou o Decreto n. 44.074/1999 e con-
solidou as diversas ouvidorias da administrao estadual em
uma Rede Paulista de Ouvidorias (artigo 23), cujo rgo central
passou a ser a Ouvidoria Geral do Estado, nos termos do artigo
2 do Decreto n. 61.175, de 18 de maro de 2015. Esta respons-
vel por: (i) realizar a orientao normativa e o acompanhamento
das ouvidorias pblicas, sugerindo aes voltadas melhoria do
atendimento ao usurio e do funcionamento do servio pbli-
co; (ii) promover formas de treinamento para a capacitao dos
servidores e ouvidores; (iii) produzir estatsticas indicativas do
nvel de satisfao dos usurios dos servios pblicos; (iv) sis-
tematizar informaes com base nos dados das ouvidorias. Em
relao a este ltimo ponto, de especial relevncia a elaborao
de relatrios semestrais, conforme determinado pelo artigo 7 do

299
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Decreto n. 50.656, de 30 de maro de 2006, alterado pelo Decreto


n. 61.175/2015, os quais esto publicados e podem ser livremente
acessados pela internet no endereo eletrnico www.ouvidoriage-
ral.sp.gov.br.
Ainda em relao s atribuies da Ouvidoria Geral do Es-
tado, cabe mencionar a Comisso de Centralizao das Informa-
es dos Servios Pblicos do Estado de So Paulo (CCISP), vin-
culada conforme o artigo 3, inciso II, do Decreto n. 61.175/2015,
e constituda por diversos rgos do governo estadual, cuja fina-
lidade sistematizar e controlar todas as informaes relativas
aos servios pblicos estaduais, permanentemente relacionados
no stio eletrnico www.cidadao.sp.gov.br.
Atualmente, a Rede Paulista de Ouvidorias integrada por
mais de 350 ouvidorias, vinculadas administrao direta e in-
direta, bem como s concessionrias de servios pblicos. Ape-
nas em 2014 foram computadas 1.184.580 manifestaes, dentre
elogios, reclamaes, denncias, sugestes ou outras modalida-
des de enquadramento das expresses recebidas4 pelos diversos
canais de atendimento, como telefone, e-mail, carta, fax, portal
das ouvidorias na internet (www.ouvidoria.sp.gov.br) e pessoal-
mente, tudo para facilitar o direcionamento das demandas aos
rgos competentes, de modo a propiciar anlise e resposta a
cada demandante.

4 Cf. SO PAULO (Estado). Secretaria de Governo. Ouvidoria Geral do Estado.


Rede Paulista de Ouvidorias: Relatrio do 2 semestre de 2014. Disponvel
em:< www.ouvidoriageral.sp.gov.br/pdf/RELAT%C3%93RIO%20OUVI-
DORIAS%202%C2%BA%20Semestre%20de%202014.pdf>. Acesso em: 15
fev. 2016

300
Participao, controle e transparncia por meio das ouvidorias pblicas

No exerccio de suas competncias, as ouvidorias acabam


por desempenhar funo estratgica e complexa, que pode ser
retratada de duas perspectivas complementares: como instru-
mento de participao e como mecanismo de controle (UNGA-
RO, 2015, p. 49 e ss.).
Naquela primeira dimenso, serve como canal institucio-
nal permanente entre o Poder Pblico e a sociedade, funcio-
nando dentro do ente estatal que, por qualquer razo, esteja no
foco de interesse do cidado. Procura se apresentar como espao
aberto, acolhedor, compreensivo, respeitoso e eficiente, ao qual
possvel recorrer no apenas quando desrespeitados direitos
do cidado como usurio de servio pblico, mas tambm quan-
do este busca dilogo propositivo ou consultivo a respeito dos
servios prestados. Nesse cenrio, as ouvidorias incorporam os
mais elevados ideais democrticos, abrindo a administrao p-
blica, outrora blindada e autocentrada, para propiciar comuni-
cao e interao entre os destinatrios e os responsveis pelas
aes estatais.
Por outro lado, as ouvidorias atuam tambm como rele-
vante mecanismo de controle da administrao pblica, haven-
do no apenas um compromisso com a legalidade formal, mas
tambm a busca incessante pela qualidade dos servios pblicos,
direito bsico dos usurios, nos termos do artigo 3, inciso II, da
Lei Paulista de Proteo e Defesa do Usurio. justamente nesse
ponto que reside a especificidade do controle exercido pela ou-
vidoria, diferenciando-a dos rgos correcionais ou de auditoria
governamental. Enquanto os demais rgos de controle concen-
tram sua anlise na regularidade e legitimidade da ao estatal,

301
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

a ouvidoria tem como centro de sua preocupao a satisfao do


usurio, uma vez que com base nela que se identificam os pro-
blemas a serem melhorados nos servios prestados. Da porque
o adequado desempenho das atividades de ouvidoria pressupe
uma comunicao efetiva com a populao, recolhendo e dando
o devido encaminhamento a sugestes, denncias, pedidos de
informao, reclamaes e at elogios.
Percebe-se, pois, que participao e controle se entrelaam
e se complementam na atuao cotidiana das ouvidorias, dan-
do consequncia prtica aos princpios regentes da administra-
o pblica, insculpidos no artigo 37 da Constituio. Alguns
exemplos so particularmente ilustrativos, como o caso da Ou-
vidoria da Polcia do Estado de So Paulo, criada no gabinete
do secretrio da Segurana Pblica, pela Lei Complementar n.
826, de 20 de junho de 1997. O ouvidor, nesse caso, nomeado
pelo governador para um mandato de dois anos, conforme lista
trplice elaborada pelo Conselho Estadual de Defesa dos Direi-
tos da Pessoa Humana (Condepe), composto majoritariamente
de representantes da sociedade civil (artigo 5 da Lei Estadual n.
7.576, de 27 de novembro de 1991).
Se a criao, em 2011, por meio do Decreto n. 57.500, de uma
unidade de Ouvidoria Geral, na Corregedoria Geral da Admi-
nistrao, j apontava para a valorizao da atividade de atendi-
mento das demandas da cidadania, agora, com a recente edio
do Decreto n. 61.175, em 18 de maro de 2015, a instituio da
Ouvidoria Geral do Estado, dotada de um centro administrativo
e de cinco ncleos especializados (Assessoria Tcnica; Projetos
Estratgicos e Cooperao Institucional; Aes Preventivas e de

302
Participao, controle e transparncia por meio das ouvidorias pblicas

Promoo da Transparncia; Acesso Informao; Coordenao


da Rede Paulista de Ouvidorias), e contando com a valiosa con-
tribuio do Conselho da Transparncia da Administrao Pblica,
do Comit Gestor do Portal da Transparncia Estadual e da Comisso
de Centralizao das Informaes dos Servios Pblicos do Estado de
So Paulo, veio fortalecer e permitir melhores condies para a
coordenao e o funcionamento da funo pblica de ouvidoria,
consolidando o sistema de defesa do usurio do servio pbli-
co estadual e relacionando-o diretamente com a promoo da
transparncia, alm de possibilitar melhor interao tambm no
mbito do sistema de controle interno do Poder Executivo, tanto
que o novo ente, ao nascer, passou a representar o governo do
Estado de So Paulo no Conselho Nacional de Controle Interno
(Conaci), colegiado que rene os rgos de controle interno da
Unio, dos Estados e das Capitais.

TRANSPARNCIA NO ESTADO DE SO PAULO

A Lei Paulista de Proteo e Defesa do Usurio do Servio


Pblico inovou no apenas ao difundir o sistema de ouvidorias,
mas tambm ao reconhecer como direito bsico do usurio o
acesso informao. No obstante o avano representado pela
norma estadual, carecia ainda de regulamentao nacional o in-
ciso XXXIII do artigo 5 da Constituio Federal, segundo o qual
todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que
sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana

303
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

da sociedade e do Estado. Essa lacuna apenas foi preenchida h


pouco tempo, com a edio da Lei de Acesso Informao (LAI)
(Lei n. 12.527/2011).
Em sntese, a LAI definiu como preceito geral a publicida-
de de todas as informaes custodiadas pela administrao, li-
mitando o sigilo a circunstncias excepcionais. De acordo com a
sistemtica legal, as informaes somente podero ter seu acesso
indeferido quando forem imprescindveis segurana da socie-
dade ou do Estado, na dico do artigo 23, quando puderem ser
caracterizadas como pessoais, conforme o artigo 31, ou quando
amparadas por hiptese legal de sigilo, a exemplo do segredo
de justia ou do sigilo fiscal, nos termos do artigo 22. Alm de
conferir contornos mais ntidos s circunstncias de restrio de
acesso, a LAI tambm estabeleceu procedimentos para o pedido
de acesso informao, nos artigos de 10 a 20, bem como para a
adequada classificao de sigilo, no artigo 24.
Na esfera estadual, a LAI foi regulamentada pelo Decreto
n. 58.052, de 11 de maio de 20125, que determinou a criao de
Servios de Informao ao Cidado (SIC) em todos os rgos
estatais, sendo as unidades iniciais responsveis por receber e
dar o adequado encaminhamento aos pedidos de informaes
dirigidos aos respectivos entes, os quais podem ser formulados
presencialmente, por telefone ou por escrito. Preferencialmente,
os pedidos so registrados eletronicamente no Sistema Integrado

5 O decreto sofreu alteraes posteriores pelo Decreto n. 61.175, de 18 de mar-


o de 2015, pelo Decreto n. 61.559, de 15 de outubro de 2015, e pelo Decreto
n. 61.836, de 18 de fevereiro de 2016.

304
Participao, controle e transparncia por meio das ouvidorias pblicas

de Informaes ao Cidado (www.sic.sp.gov.br), portal na inter-


net que permite ao interessado efetuar sua solicitao a qualquer
rgo pblico, bem como acompanhar sua tramitao adminis-
trativa e interpor recursos. Entre 2012 e 2015, o Sistema regis-
trou mais de 50 mil pedidos de informao, dos quais 94% foram
plenamente atendidos, 4% atendidos parcialmente e apenas 2%
negados6.
Nos casos em que o interessado considera insatisfatrio o
atendimento da demanda, h imediata possibilidade de apre-
sentao de recurso contra a deciso, a ser apreciado no prazo
de 10 dias, nos termos do artigo 19 do decreto. Caso a autorida-
de hierarquicamente superior mantenha a deciso impugnada,
cabe ainda recurso Ouvidoria Geral do Estado, que funcionar
como instncia recursal autnoma e analisar o enquadramento
do pedido de reforma a alguma das hipteses previstas no artigo
20 do decreto, determinando se o recurso for procedente o
pronto acesso s informaes requeridas.
Merece registro que menos de 3% das solicitaes reali-
zadas chegam a essa instncia decisria especializada7. Ainda
assim, cerca de metade dos recursos apresentados Ouvidoria
Geral conduzem necessria oferta das informaes pleiteadas,

6 Relatrios estatsticos disponveis no prprio portal eletrnico (www.sic.


sp.gov.br/RelatorioEstatistico.aspx).

7 Segundo o relatrio estatstico do Portal, entre 18 de maro atribuio da


competncia recursal Ouvidoria Geral do Estado e 31 de dezembro de
2015, foram encerrados 12.677 pedidos de informao no Estado de So Pau-
lo, dos quais apenas 329 (2,6%) foram objeto de deciso da Ouvidoria Geral.

305
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

seja por disponibilizao espontnea por parte do rgo recor-


rido, seja por provimento recursal8, o que reduz ainda mais o
percentil de pedidos no atendidos, fazendo-se prevalecer, nos
casos concretos, a regra geral da transparncia.
Nas situaes em que o recurso indeferido pela Ouvido-
ria Geral do Estado, resta ainda ao cidado a possibilidade de
acionar a Comisso Estadual de Acesso Informao (Ceai), nos
termos do artigo 21 do Decreto n. 58.052/2012. Institudo pelo
Decreto n. 60.144, de 11 de fevereiro de 2014, o rgo colegiado
composto de representantes da Secretaria de Governo, da Se-
cretaria de Planejamento e Gesto, da Secretaria da Justia e da
Defesa da Cidadania e da Procuradoria Geral do Estado, atuan-
do como ltima instncia decisria da administrao paulista,
competncia atribuda pelo artigo 2, inciso I, da mencionada
norma estadual.
Lembre-se, como mencionado acima, que a LAI regulamen-
tou no apenas o acesso informao, mas tambm especificou as
excepcionais situaes em que caber resguardar dados oficiais,
por meio dos procedimentos estipulados para a correta classifi-
cao de sigilo. Assim, a informao imprescindvel segurana
do Estado e da sociedade s poder ter seu acesso restrito quando
observados os procedimentos classificatrios adequados, os quais,
no Estado de So Paulo, encontram-se previstos nos artigos 30 a 34
do Decreto n. 58.052/2012, bem como no Decreto n. 61.836/2016.

8 Dentre os 329 recursos mencionados no item anterior, 10 deixaram de ser


conhecidos, por no preencherem requisitos formais. Dos demais, 119 foram
providos parcial ou integralmente, 147 foram julgados improcedentes e 53
foram considerados prejudicados por perda superveniente de objeto.

306
Participao, controle e transparncia por meio das ouvidorias pblicas

Nas hipteses de classificao, a competncia revisional da


Ouvidoria Geral do Estado fica restrita aos aspectos formais, ou
seja, verificao dos procedimentos normativamente previs-
tos. Caso o interessado discorde da classificao do documento,
pode solicitar sua desclassificao autoridade classificadora ou
em recurso autoridade mxima do rgo, conforme especifica-
do nos artigos 6, 7 e 8 do Decreto n. 61.863/2016. Alm disso,
em caso de informaes secretas ou ultrassecretas, a Ceai possui
competncia extraordinria para rever, a qualquer tempo, sua
classificao ou reavaliao, nos termos do artigo 2, inciso II, do
Decreto n. 60.144/2014.
Por certo que a entrega de informaes pblicas aps soli-
citao individual a chamada transparncia passiva , apesar
de sua extrema relevncia, representa apenas uma das facetas
da transparncia pblica, sendo imprescindvel que o Estado
proceda divulgao espontnea de informaes de interesse
geral, de modo a facilitar, e mesmo incentivar, o acesso da popu-
lao a elas. Nesse sentido transparncia ativa , o principal
mecanismo consiste hoje nos chamados portais da transparncia,
espaos virtuais acessveis remotamente por meios eletrnicos,
via internet (o Portal da Transparncia Estadual encontra-se no
endereo www.transparncia.sp.gov.br).
Como anteriormente indicado, a existncia desses stios
eletrnicos passou a ser obrigatria por fora da Lei Comple-
mentar n. 131/2009, para oferta em tempo real de informaes
pormenorizadas relativas execuo oramentria e financeira.
Posteriormente, a Lei de Acesso Informao, por meio de seu
artigo 8, ampliou o rol de informaes mnimas que deveriam

307
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

constar dos portais, a exemplo do registro das competncias e


estrutura organizacional, endereos e telefones das respectivas
unidades e horrios de atendimento ao pblico; de informaes
referentes a procedimentos licitatrios; e de dados gerais para
acompanhamento de programas, aes, projetos e obras.
No Estado de So Paulo, a transparncia ativa reforada
ainda pela existncia do Portal Governo Aberto (www.governoa-
berto.sp.gov.br), o qual rene cpias de bases de dados e de infor-
maes de seus rgos e entidades, de modo a permitir acesso e
utilizao pela populao (Decreto n. 55.559, de 12 de maro de
2010). No ano seguinte, poucos dias antes da promulgao da
Lei de Acesso Informao, o Decreto n. 57.500, de 8 de novem-
bro de 2011, ampliou o leque de informaes de disponibiliza-
o obrigatria no Portal da Transparncia, como a relao de
empresas e pessoas fsicas proibidas de contratar com o Poder
Pblico (artigo 44, inciso VIII) e a tabela de remunerao mensal
dos agentes pblicos (artigo 44, inciso X).
A divulgao dos vencimentos de todos os agentes pbli-
cos, registre-se, foi objeto de intensa controvrsia, com diversas
aes judiciais apresentadas em todo o pas, mas acabou por ser
pacificada em deciso do Supremo Tribunal Federal, no Recur-
so Extraordinrio com Agravo n. 652.777, com repercusso geral
reconhecida (relator ministro Teori Zavascki).
Em agosto de 2015, o Estado de So Paulo deu mais um
passo na ampliao da transparncia ativa, determinando a pu-
blicao da remunerao do pessoal das empresas controladas
pela administrao estadual (Decreto n. 61.435, de 18 de agosto
de 2015), em oposio exceo conferida aos entes anlogos

308
Participao, controle e transparncia por meio das ouvidorias pblicas

integrantes da administrao indireta federal, vez que o decreto


presidencial regulamentador da LAI excluiu tais empresas con-
troladas majoritariamente pelo governo da necessria publica-
o dos salrios praticados.
Anote-se, por oportuno, que a administrao do Portal da
Transparncia Estadual compete Ouvidoria Geral do Estado,
nos termos do artigo 7, inciso VII, do Decreto n. 61.175/2015, e
as diretrizes gerais, bem como as propostas de aprimoramento,
so elaboradas no mbito do Comit Gestor do Portal da Trans-
parncia, rgo colegiado vinculado Ouvidoria Geral e com-
posto de representantes de diversos rgos da administrao,
conforme os artigos 16 e 17 do mencionado decreto.
Cabe registrar, ainda, que o Conselho da Transparn-
cia da Administrao Pblica, tambm integrante da estrutu-
ra da Ouvidoria Geral do Estado e disciplinado pelo Decreto
n. 61.175/2015, rgo colegiado de natureza consultiva, tem por
finalidade propor diretrizes e procedimentos voltados ao in-
cremento da transparncia pblica, de modo a contribuir para
a preveno da malversao dos recursos pblicos, bem como
para a eficincia da gesto. Para tanto, conta o Conselho com 14
membros, seis dos quais representam a sociedade civil, sendo
trs provenientes de entidades no governamentais que atuem
nas reas de transparncia e controle social, e trs cidados de re-
putao ilibada e notrio conhecimento sobre a temtica, tudo a
apontar para a transparncia ampla e efetiva da gesto estadual.

309
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

CONCLUSO

A consolidao da ainda jovem democracia brasileira pas-


sa inexoravelmente pelo fortalecimento das instituies e dos
mecanismos de participao e controle social. Em um pas mar-
cado por relao historicamente verticalizada entre o Estado e a
sociedade, a superao desse paradigma exige, crescentemente,
uma administrao pblica mais e mais permevel s demandas
da sociedade e aos direitos de seus cidados. Ao mesmo tempo,
imprescindvel que a ao administrativa esteja permanente-
mente sujeita ao controle da sociedade, seja por meio de insti-
tuies especficas, como o Ministrio Pblico e os Tribunais de
Contas, por exemplo, seja por ela prpria, pela via cada vez mais
robustecida do controle interno governamental, dotado especial-
mente de quatro macrofunes: ouvidoria, auditoria, correio e
controladoria.
Nesse contexto, razovel esperar que o futuro reserve pa-
pel cada vez mais relevante participao popular e transpa-
rncia pblica, temas centrais nas atividades desenvolvidas pelas
ouvidorias. Essa evoluo, no entanto, no pode se dar com ao-
damento enviesado, sem o necessrio dilogo com as demais ins-
tituies democrticas e desbordando dos moldes republicanos.
Como bem ilustra o Decreto Federal n. 8.243, de 23 de maio
de 2014, que instituiu a Poltica Nacional de Participao Social e
o Sistema Nacional de Participao Social, viu-se que a conduo
equivocada de tema assaz relevante acabou por fomentar con-
frontos institucionais desnecessrios e poderia redundar em m
utilizao dos mecanismos colocados disposio da populao.

310
Participao, controle e transparncia por meio das ouvidorias pblicas

Assim, importante frisar que o incremento da participao e do


controle no pode significar menosprezo s instituies demo-
crticas tradicionais, conquistas histricas da civilizao, alicer-
adas no sufrgio universal como decorrncia da fundamental
soberania popular. A ampliao dos mecanismos de controle e
participao social deve ser feita, sempre, em convergncia com
as formas legtimas de representao e de modo a fortalecer a vi-
vncia democrtica e as instituies prprias do Estado de Direi-
to, como tem sido verificado na atuao das ouvidorias pblicas,
instrumentos da cidadania a favor da transparncia.

311
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

REFERNCIAS

FORNAZARO, M. I. Ouvidoria parlamentar. In: VISMONA, E. L.;


BARREIRO, A. E. A. (Orgs.). Ouvidoria brasileira: o cidado e as
instituies. So Paulo: Associao Brasileira de Ouvidores, 2015.

PEREZ, M. A. A audincia pblica no direito administrativo brasileiro.


In: FORTINI, C.; Ivanega, M. M. (Coord.). Mecanismos de controle
interno e sua matriz constitucional: um dilogo entre Brasil e Argentina.
Belo Horizonte: Frum, 2012.

SO PAULO (Estado). Secretaria de Governo. Ouvidoria Geral


do Estado. Rede Paulista de Ouvidorias: Relatrio do 2 semes-
tre de 2014. Disponvel em:< www.ouvidoriageral.sp.gov.br/pdf/
RELAT%C3%93RIO%20OUVIDORIAS%202%C2%BA%20Semes-
tre%20de%202014.pdf>. Acesso em: 15 fev. 2016.

UNGARO, G. A ouvidoria no sistema de controle interno. In: VIS-


MONA, E. L.; BARREIRO, A. E. A. (Orgs.). Ouvidoria brasileira: o
cidado e as instituies. So Paulo: Associao Brasileira de Ou-
vidores, 2015.

_________ Responsabilidade do Estado e Direitos Humanos. So Pau-


lo: Saraiva, 2012.

VISMONA, E. A evoluo das ouvidorias no Brasil. In: PEREZ,


J. R. R.; BARREIRO, A. E. A.; PASSONE, E. (Org.). Construindo a
ouvidoria no Brasil. Campinas: Unicamp, 2011.

312
Economia poltica da
corrupo:
os gestores pblicos e as questes ticas

Marcos Fernandes Gonalves da Silva


Doutor em economia pela Universi-
dade de So Paulo (USP), com ps-
doutorado na School of Advanced
Study (SAS), da University of Lon-
don. Professor na Fundao Getlio
Vargas (FGV).

Hamilton Coimbra Carvalho


Bacharel pela Fundao Getlio Var-
gas (FGV-SP). Mestre e doutorando
em Administrao pela Universi-
dade de So Paulo (USP). Servidor
pblico estadual da Secretaria da Fa-
zenda.
OS IMPACTOS DAS INOVAES NO CONTROLE E
COMBATE CORRUPO1

Ao abordar o tema das inovaes tecnolgicas e organiza-


cionais, tendo em vista o controle, o combate e a preveno da
corrupo no setor pblico, importante que se mantenha o foco
naquilo que elas promovem em termos de mudanas de men-
talidades e nas consequentes disrupturas nos procedimentos e
processos.
Entendemos a corrupo como apropriao da coisa p-
blica de maneira privada ou como apropriao privada da
coisa pblica. Em ambos os casos, apropriao feita fora da lei.
Porque existe apropriao privada da coisa pblica dentro da lei.
O oramento pblico, por exemplo, uma dessas apropriaes.

1 Artigo constitudo a partir da mesa economia poltica da corrupo: gesto-


res pblicos e as questes ticas apresentada no 4o Congresso sobre Gesto
de Pessoas no Setor Pblico Paulista em 2015.

315
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Se pensarmos bem, vrias decises relativas ao uso dos recursos


pblicos obedecem, em um certo sentido, a decises que so to-
madas pelos eleitores.
Mas o problema da corrupo a apropriao privada de
recursos pblicos fora da lei. Nesse sentido, essa definio d
conta de pelo menos dois tipos de corrupo.
O primeiro tipo, que chamamos de a grande corrupo e
que no vai ser tratado nesse texto, est relacionado promiscui-
dade entre os setores pblico e privado por meios polticos. Esse
tipo de corrupo guarda muito mais relao com a natureza do
sistema poltico, com o financiamento de campanhas polticas,
por exemplo, pelo que pode resultar em uma relao promscua
entre empresas privadas e o setor pblico.
Mas o que nos interessa e importa discutir a corrupo
do ponto de vista da gesto e da administrao pblica.
A corrupo perpassa qualquer tipo de governo, no no
sentido poltico do termo, mas no sentido de administrao
pblica. Qualquer organizao pode sofrer corrupo. No se-
tor privado, a corrupo assume a forma de fraude interna. No
combate conduta desviante, a grande vantagem das empresas
privadas e principalmente daquelas de capital aberto e, agora
tambm, das empresas estatais que existem mecanismos de
mercado que punem tanto a fraude persistente nessas organiza-
es, quanto a empresa que corrompe, quando ela ofertante no
mercado da corrupo.
A lei de compliance ou a lei anticorrupo, regulamentada
recentemente no mbito de acordos internacionais, tem e ter
impactos importantssimos na cultura do pas, porque abre a

316
Economia poltica da corrupo

possibilidade de preveno, que sempre a melhor estratgia


contra os riscos de corrupo no setor pblico. Seus mecanismos
garantem, graas ao uso da tecnologia de informao, maior
transparncia e accountability sobre a gesto pblica.
Quais so os impactos das inovaes organizacionais e tec-
nolgicas na gesto pblica, no que tange o controle e o combate
corrupo?
H uma teoria, hoje em desuso, elaborada por alguns an-
troplogos e socilogos que estudaram a corrupo no passado,
segundo a qual, em vrios pases do mundo em desenvolvimen-
to e subdesenvolvido, a propina e a corrupo so funcionais.
Porque se o cidado se depara com uma organizao pblica
que no funciona e paga uma propina na figura, por exem-
plo, do despachante , o propinado engraxa as engrenagens,
que esto todas cheias de areia, e as mquinas velhas que no
funcionam voltam rapidamente a funcionar; portanto, a corrup-
o seria positiva do ponto de vista de eficincia econmica e de
eficcia da gesto.
No entanto, esse argumento falacioso, porque assume a
priori a impossibilidade de se mudarem as engrenagens e, assim,
tornar a mquina mais eficiente, por meio de inovaes tecnol-
gicas e organizacionais capazes de eliminar at mesmo a velha
metfora industrial, das mquinas e engrenagens.
Nesse sentido, a experincia que acumulamos (no Estado
de So Paulo, por exemplo, com os casos do Detran e do Poupa-
tempo), com a introduo de inovaes organizacionais, aliadas
a inovaes tecnolgicas, informatizao, governo eletrnico
ou seja, com a introduo no somente de meios tecnolgicos de

317
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

gesto, mas tambm de novos meios organizacionais , mostra


que essas inovaes so disruptivas em dois sentidos, pois ga-
rantem qualidade mais adequada do servio pblico prestado ao
consumidor e oferta maior do servio pblico a custos menores
para o cidado (que o consumidor final).
Essa a primeira e a mais bvia consequncia dessas ino-
vaes. Outro grande avano a elaborao de cdigo de tica
da empresa, por conta da lei de compliance e, nesse sentido,
interessante saber que o Detran adianta-se para ter seu cdigo de
tica, uma vez que a Petrobras ainda nem aprontou o seu.
Mas o cdigo de tica um subproduto dos recursos huma-
nos, aps a implementao das inovaes organizacionais e tecno-
lgicas, as quais vo produzir uma srie de mudanas de valores.
A abordagem cnica da administrao pblica, que vou
adotar aqui, uma abordagem que se poderia dizer hobbesiana,
parte do suposto de que existem homens e mulheres bons e ho-
mens e mulheres maus. Os valores morais, excetuados aqueles
biologicamente determinados e, portanto, atemporais, so valores
socialmente construdos, seja na comunidade, seja dentro de uma
organizao, e so eles que definem a cultura da organizao, do
pas ou de microcomunidades. Embora surjam em funo de v-
rios processos, a histria mostra, no que se refere formao de
valores organizacionais, a imposio de enforcements (sanes e
riscos), para que se formem valores dentro das organizaes.
Mas os valores relacionados tica e responsabilidade se
endogenizam no nas pessoas, mas na prpria organizao. Par-
tindo da observao prtica de que existem homens e mulheres
bons e homens e mulheres maus, devemos introduzir inovaes

318
Economia poltica da corrupo

tecnolgicas com base em outro pressuposto, ainda mais cnico:


de que todo mundo mau, de que ningum presta. O risco dessa
abordagem duplo, embora tenhamos que partir dela, tomando,
no entanto, cuidado porque e aqui se faz uma crtica gesto
pblica em qualquer lugar do mundo, mas em particular no Bra-
sil , uma vez que se pressupe que todo mundo mau a priori,
o servidor pblico tambm visto como um criminoso a priori
e acontecem aqueles problemas clssicos, principalmente em
mbito federal, de que todo servidor tem medo de assinar algu-
ma coisa e ser processado ou coisa que o valha.
Mas pode-se utilizar essa hiptese, que mera fico, pois
supe que todo mundo mau, e introduzir inovaes tecnolgi-
cas que faam com que at aqueles que na prtica e na realidade
so maus se comportem direito e com correo. Essa a ttica
da preveno. As inovaes tecnolgicas que tm funcionado
no sentido da transparncia, da melhor gesto e do controle da
corrupo tornam evidentes que a transparncia primeiramente
um constrangimento importante corrupo2, na medida em
que aumenta o accountability no s do gestor, mas dos cidados
em si, promovendo uma gesto de melhor qualidade.
Com o passar do tempo, os valores tendem a mudar, e as pes-
soas acabam por perceber o valor do compromisso (commitment)
com o coletivo, passando a cooperar no sentido do respeito ao
bem coletivo.

2 Com experincias exitosas, que se estendem da Nova Zelndia Austrlia,


passando pelo Reino Unido e pelos Estados Unidos, e chegando aos bons re-
sultados da prtica no Brasil e em So Paulo, em particular, que pioneiro
nesse aspecto (com a bolsa eletrnica de compras).

319
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Outro caso de interesse no estudo sobre inovaes imple-


mentadas no setor pblico diz respeito inovao que indu-
zida por polticas pblicas, diferente dos casos anteriormente
citados (Detran e Poupatempo), que resultam de mudanas en-
dgenas, em que, por deciso de governo, muda-se a gesto (a
organizao), antes de se pensar e implantar determinada pol-
tica pblica.
As grandes inovaes institucionais e organizacionais
ocorridas no setor pblico federal tm surgido no endoge-
namente, mas como arranjos vinculados a polticas pblicas
novas que induzem, por necessidade operacional, a mudan-
as na gesto.
O Bolsa Famlia resultou disso: de uma poltica pblica
nova, com a unificao de bolsas que existiam desde governos
anteriores a 2003. Isso demandou a necessidade de introduzir,
por meio de tecnologia de informao, uma nova forma de gerir
o cadastro dos pobres do Brasil e os recursos necessrios, com
maior transparncia. Resultou, assim, de uma induo exgena
com base em uma mudana institucional endgena.
As mudanas endgenas so mais difceis, porque dependem
de pessoas, de indivduos, do Poder Executivo em grande parte.
Nesse sentido, a inovao que vem de dentro da prpria
organizao a mais disruptiva, porque implica mudanas em
mentalidades e em procedimentos preestabelecidos. Como fazer
isso? No existe receita pronta; tudo parece depender do empe-
nho das pessoas. Como potencializar esse processo? A criao de
polticas pblicas novas, radicais, demandar mudanas organi-
zacionais internas realmente efetivas.

320
Economia poltica da corrupo

O COMPORTAMENTO HUMANO E A TICA


ORGANIZACIONAL

Quais so os aspectos de um sistema social ou organizao


que fazem com que determinado comportamento ocorra, seja a
motivao ou a desmotivao no trabalho, sejam comportamen-
tos antiticos? Uma compilao da literatura sobre tica compor-
tamental explica porque, na prtica, organizaes e indivduos
pisam em cascas de banana e cometem desvios ticos.
A grande concluso a que chegaremos que, para perma-
necer eticamente limpo, o sistema no pode depender apenas
das pessoas. O fator determinante da qualidade tica de uma
organizao o prprio sistema, so os fatores estruturais do
sistema. A questo que se coloca : o que faz com que um com-
portamento antitico comece em determinado setor e se espalhe
pela organizao?
O economista comportamental Dan Ariely narra, em um
de seus livros, a seguinte recomendao dada por um chaveiro:
voc precisa instalar trancas na sua casa, independentemente da
existncia de pessoas naturalmente desonestas na sua vizinhan-
a (ARIELY, 2012). A ideia que 1% das pessoas so honestas e,
portanto, nunca vo entrar na sua casa para roubar suas coisas.
Existe ainda 1% de pessoas que so desonestas e que, se tiverem
a chance e perceberem a oportunidade, vo aproveitar a ocasio.
No entanto, no por causa desse 1% que voc precisa instalar
essa tranca. Ela instalada para que os outros 98% da sua vizi-
nhana no se sintam tentados a entrar na sua casa ao ver uma
porta fcil de abrir. Quando a tentao atinge um nvel alto, voc

321
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

pode ter certeza que grande o potencial para o comportamento


desonesto. Esse o desenho do sistema.
A reflexo de alguns pesquisadores que estudaram os
grandes exemplos de violncia social, e que tocaram na questo
do mal no ser humano e na sociedade, levou-os concluso de
que a grande maioria das pessoas tem o potencial tanto para o
bem quanto para o mal.
Steven Pinker, pesquisador de Harvard, estudou a violn-
cia nos ltimos sculos e percebeu que vivemos, hoje, um per-
odo raro da sociedade, de baixa violncia comparativamente
carnificina que ocorreu ao longo da histria humana (PINKER,
2012). Segundo ele, a depender de circunstncias adequadas, a
natureza humana oferece os motivos para que o indivduo se
volte tanto para o lado do mal quanto para o lado do bem. Ento,
quais so essas circunstncias?
Philip Zimbardo narra um experimento feito em uma pri-
so, na qual ele colocou alguns alunos como guardas e outros
como prisioneiros (ZIMBARDO, 2008). Os resultados mostraram
que, rapidamente, os guardas adquiriam comportamentos etica-
mente bastante ruins. Segundo ele destaca, a ideia de que um
abismo intransponvel separa as pessoas boas das pessoas ms
pode ser confortvel para ns, mas ilusria. Foras situacionais
poderosas mudam completamente o comportamento das pes-
soas. No podemos depender da natureza humana para ter um
sistema eticamente correto nem podemos ignorar as influncias
do sistema.
Na mesma linha, mas em um contexto diferente, Edward
Deming, ao falar dos problemas de qualidade nas empresas, afir-

322
Economia poltica da corrupo

ma que 94% dos problemas de qualidade so causados pelo sis-


tema, e apenas 6% se devem a outros fatores (DEMING, 1986).
Ento, quais so as caractersticas do sistema que fazem
com que as pessoas pendam para um ou outro lado? H uma
metfora: da ideia de que cada ser humano traz consigo uma
espcie de cockpit ou cabine de comando com diversos indicado-
res. Esses indicadores so como uma srie de velocmetros que
atuam geralmente de forma automtica, indicando determinado
aspecto da realidade que, s vezes, no conseguimos perceber.
Por exemplo, h um nvel automtico de estado de humor das
pessoas (relacionado satisfao com a vida, com o trabalho,
com o casamento) que geralmente positivo. H trs desses in-
dicadores (que chamamos de velocmetros) muito importantes
para o problema que estamos tratando neste artigo, os quais, de-
pendendo do sistema em que estiverem inseridos, vo pender
para um ou outro lado (do bem ou do mal), e que so: o indicador
de moralidade, o socimetro e o esgotamento do ego.
O que o indicador de moralidade? Via de regra, a maioria
das pessoas se considera boa, moralmente correta, mas a literatu-
ra de tica comportamental mostra de forma muito clara que, na
verdade, esse indicador est sempre oscilando. Pesquisas mos-
tram que o julgamento de uma pessoa que sempre cometeu atos
positivos, mas que acaba cometendo um ato antitico, ser sem-
pre menos severo, pois as pessoas acham que uma coisa compen-
sa a outra (o que chamamos de moral balancing ou balano moral).
As evidncias mostram que esse indicador est sempre
oscilando dentro de determinado valor, de tal forma que aque-
le que se considera boa pessoa nem sempre percebe quando

323
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

est cometendo um desvio tico, pois procura compensar isso de


uma forma positiva.
Outro fenmeno nessa linha o moral licensing ou moral
cleansing, algo que podemos traduzir como licenciamento moral
ou limpeza moral (SACHDEVA; ILIEV; MEDIN, 2009). O com-
portamento do consumidor mostra-se, em muitos casos, bem
curioso. Um exemplo utilizado em um estudo recente mostra
que pessoas que compram produtos verdes (ecologicamente cor-
retos) cometem mais desvios ticos do que o consumidor padro
(MAZAR; ZHONG, 2010), como se a pessoa dissesse para si mes-
ma: eu sou uma pessoa boa, estou provando que sou uma pes-
soa boa, portanto posso cometer algum desvio.
Outro estudo muito interessante, feito por pesquisadores
de Harvard, mostrou que compradores que circulam pelo super-
mercado com sacolas ecolgicas compram no apenas produtos
naturais, orgnicos, mas tambm muitos produtos que fazem
mal sade (KARMARKAR; BOLLINGER, 2015). importante,
ento, guardar essa ideia de que nossos atos morais so propen-
sos oscilao.
Esse indicador de moralidade muito suscetvel presso
dos negcios, presso do ambiente competitivo, do chefe, e o
ser humano responde a isso de duas formas: (a) antes de mais
nada, ele racionaliza, pois o ser humano uma mquina com po-
tencial quase infinito de racionalizar qualquer comportamento
eticamente desviante. A outra forma de lidar com essas presses
ou influncias sistmicas, conhecida como cegueira motivada,
simplesmente ignorar a dimenso tica das decises, em um
fenmeno que potencializado pelo que se chama de pensamen-

324
Economia poltica da corrupo

to coletivo (group thinking), em que grupos desenvolvem vises


unificadas da realidade. Assim, ningum v nada de errado em
determinados comportamentos questionveis e as pessoas real-
mente absorvem, internalizam e racionalizam o desvio.
O conflito de interesses como no exemplo clssico do
mdico que tem um equipamento e se beneficia direcionan-
do seus pacientes para fazer exames em seus laboratrios
muito mais comum do que se pensa em sistemas sociais, prin-
cipalmente quando se lida com diversas categorias profissio-
nais cujos interesses nem sempre so coincidentes. Em uma
situao de conflito de interesses, cada um costuma interpre-
tar as condies do jeito que acha mais favorvel sua pr-
pria posio e o efeito da tentao ser quase inescapvel, em
especial, quando as recompensas forem enormes (MAZAR;
ARIELY, 2006).
Falando um pouco mais sobre tentaes muito fortes, em
outro estudo clssico feito h alguns anos, ofereceram s pes-
soas a oportunidade de trapacear. Desde que fossem pequenas
trapaas (como pegar por acaso uma caneta, colocar no bolso e
levar pra casa), as pessoas tendiam a no perceber o desvio ti-
co e trapaceavam. Mas quando o incentivo ao delito era grande
demais, as pessoas acabavam percebendo a distncia entre o que
elas pensavam de si prprias e a oportunidade oferecida (como
no caso, por exemplo, em que o professor esquece a carteira em
cima de uma mesa, e as pessoas pensam: eu no vou pegar, en-
fiar no bolso e levar pra casa; eu vou pegar e devolver para ele,
pois eu no sou um ladro). Esse contraste nesse tipo de incen-
tivo muito claro.

325
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

Mas o que preocupante em qualquer sistema social, quan-


do voc tem um incentivo desonestidade grande demais, que
a mdia das pessoas acaba cedendo, embora sempre continuem
existindo os incorruptveis.
Essa mais ao menos aquela ideia do canto da sereia que
seduz Ulisses. Na mitologia grega, Ulisses pediu para ser amar-
rado no mastro, porque havia uma lenda que dizia que os ma-
rinheiros, ao ouvirem o canto das sereias, acabavam levando o
barco at as pedras e a embarcao afundava. Para resistir a isso,
Ulisses colocou cera nos ouvidos dos marinheiros, amarrou-se
ao mastro e pediu para os marinheiros no o desamarrarem de
jeito nenhum. Quando passou ao lado das sereias, Ulisses ficou
enlouquecido, implorou para ser desamarrado, pois o apelo era
grande demais; mas como estavam com os ouvidos tampados,
os marinheiros no o desamarraram, e Ulisses conseguiu sobre-
viver tentao.
Do mesmo modo, preciso preparar o sistema contra o
comportamento desonesto, uma vez que vrios efeitos ou tenta-
es podem favorecer esse comportamento. Oportunidades para
trapaas sempre podem surgir, especialmente se houver uma
cultura permissiva.
Um problema que dificulta essa abordagem que o ser hu-
mano sofre o efeito de diversos vieses que fazem com que pense:
no, isso no acontece nem vai acontecer nunca comigo. Algo
que os economistas comportamentais chamam de gap de empa-
tia entre dois estados. Ao pensar friamente sobre determinada
situao que possa oferecer tentao, no conseguimos prever,
de forma adequada, qual ser nosso comportamento. Uma va-

326
Economia poltica da corrupo

riante desse gap aquilo que se chama de ponto cego do vis, a


certeza subjetiva (e falsa) que somos imunes a qualquer vis, que
s se manifestaria nas outras pessoas.
Por exemplo, as evidncias cientficas so muito claras no
sentido de que o poder corrompe e afeta as pessoas, de um modo
muitas vezes invisvel para elas. Muitas vezes, as pessoas so le-
vadas a agir de forma antitica, impulsiva e at agressivamente,
to somente para preservar o poder. Da um passo para que
elas racionalizem comportamentos antiticos e superestimem
uma pretensa virtude moral inabalvel (do tipo: eu sou muito
bom, portanto eu posso fazer isso).
V-se, ento, que possvel ser desonesto e manter uma
autoimagem de correo, de honestidade. Isso porque o ser hu-
mano racionaliza, desde que conte com um pretexto para justi-
ficar sua ao, como, por exemplo, pela oportunidade oferecida
de se vingar, do patro, de determinada pessoa ou at mesmo
do sistema, ou talvez porque queira beneficiar terceiros, um che-
fe, amigos. A evidncia mostra que a mera percepo de priva-
o financeira entendida como pretexto para a pessoa cometer
comportamentos antiticos; assim, tambm, uma organizao
pode justificar uma deciso de negcios condenvel.
Ento, torna-se muito fcil tirar a dimenso tica das de-
cises tomadas e chegar a um comportamento desviante. O es-
critor americano Upton Sinclair mostra bem essa questo do
vis humano quando diz: muito difcil voc fazer um ho-
mem compreender algo quando o seu salrio depende, acima
de tudo, de que ele no compreenda isso (SINCLAIR, 1994);
quer dizer, para o ser humano, basta um pretexto para que en-

327
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

xergue as coisas de forma diferente (e mais conveniente) do que


elas realmente so.
Esse primeiro velocmetro, como visto, muito impor-
tante para explicar o comportamento desonesto. Outro veloc-
metro que influencia na adoo de comportamentos antiticos,
em um sistema mal calibrado, chamado de socimetro, concei-
to estudado por Mark Leary (LEARY et al. 1995), que mostra ba-
sicamente o seguinte: todos temos uma necessidade fundamen-
tal de pertencer a grupos. Nascemos todos com uma espcie de
velocmetro que nos leva, sempre, a avaliar, automaticamente,
nosso grau de aceitao pelo grupo social, em busca de sermos
acolhidos e benquistos. A rejeio social algo muito doloro-
so, inclusive do ponto de vista neurolgico. O ser humano nasce
com essa necessidade de aceitao. O socimetro afirma, pois,
que precisamos nos sentir bem-aceitos para que nossa autoesti-
ma atinja o alto da escala.
Mas, em um sistema social ou organizao corruptos, essa
demanda favorece a multiplicao de comportamentos desones-
tos, pois as pessoas acabam fazendo quase qualquer coisa para
pertencer a determinado grupo. E nesse tipo de contexto que
se percebe a contaminao do grupo, o que conhecemos como o
efeito das mas podres. Mas bom alertar para o fato de que
tendemos a focar nossa ateno na ma podre e acabamos
esquecendo de considerar toda a dinmica do processo e a
dinmica do sistema bem mais complexa.
Por fim, ao terceiro velocmetro chamamos o esgota-
mento do ego. A ideia que o autocontrole e a capacidade de
resistir a tentaes so recursos finitos, que funcionam mais ou

328
Economia poltica da corrupo

menos como um msculo que vai se esgotando ao longo do dia.


As evidncias mostram que quando se esgota a capacidade auto-
crtica ou o autocontrole, as pessoas tornam-se mais propensas a
adotar comportamentos antiticos.
frequente ouvirem-se relatos de comportamentos anti-
ticos que aconteceram no final do dia, quando as pessoas esto
mais cansadas. mais ou menos o que ocorre quando nos perce-
bemos, ao volante e em meio a um trnsito carregado, perdendo
o controle e cortando os outros veculos, andando pelo acosta-
mento ou a 200 quilmetros por hora.
W. Brian Arthur, economista especialista em complexida-
de, chega concluso que todos os sistemas sociais vo ser, de
um modo ou de outro, automaticamente explorados, pois seus
agentes vo sempre buscar brechas e meios para burlar o sistema
(ARTHUR, 2014).
Ento, em vez de ficarmos esperando o problema acon-
tecer com suas inevitveis repercusses, temos de antecipar e
evitar que o desvio acontea. A grande concluso esta: os sis-
temas favorecem, permitem e amplificam comportamentos anti-
ticos. O modelo mental que diz que o problema da corrupo
so pessoas incorreto, dada a grande quantidade de evidncias
que mostra exatamente o contrrio. Assim, fundamental que o
sistema seja desenhado de modo a desarmar essas armadilhas
ticas, reconhecendo que o sistema pode ser explorado de modo
eticamente desfavorvel.

329
Tpicos essenciais sobre gesto pblica

REFERNCIAS

ARIELY, D. The (honest) truth about dishonesty: how we lie to every-


one especially ourselves. New York: HarperCollins, 2012.

ARTHUR, W. B. All systems will be gamed: exploitive behavior in


economic and social systems. 2014. (SFI Working Paper, 2014-06-
016). Disponvel em: <http://www.santafe.edu/media/working
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DEMING, W. E. Out of the crisis. Cambridge: Massachusetts Insti-


tute of Technology, 1986.

KARMARKAR, U. R.; BOLLINGER, B. BYOB: how bringing your


own shopping bags leads to treating yourself and the environ-
ment. Journal of Marketing, v. 79, n. 4, p. 1-15, July 2015.

LEARY, M. R. et al. Self-esteem as an interpersonal monitor: the


sociometer hypothesis. Journal of Personality and Social Psychology,
v. 68, n. 3, p. 518-530, Mar. 1995.

MAZAR, N.; ARIELY, D. Dishonesty in everyday life and its policy


implications. Journal of Public Policy & Marketing, v. 25, n. 1, p. 117-
126, Spring 2006.

MAZAR, N.; ZHONG, C. B. Do green products make us better


people?. Psychological Science, v. 21, n. 4, p. 494-498, Apr. 2010.

PINKER, S. The better angels of our nature: why violence has de-
clined. New York: Penguin Books, 2012.

330
Economia poltica da corrupo

SACHDEVA, S.; ILIEV, R.; MEDIN, D. L. Sinning saints and saintly


sinners the paradox of moral self-regulation. Psychological Science,
v. 20, n. 4, p. 523-528, Apr. 2009.

SINCLAIR, U. I, candidate for governor: and how I got licked. Jack-


son: University of California, 1994.

ZIMBARDO, P. The luciffer effect: understanding how good people


turn evil. New York: Random House, 2008.

331
O espao de reflexo sobre gesto pblica
que esta publicao abre deve ser ocupa-
do por todos os interessados. Dos desafios
das polticas intersetoriais s questes ti-
cas, os artigos aqui presentados oferecem
um bom percurso literrio. Por isso, reco-
mendamos que ele seja lido e relido: um
livro no pode se esgotar em uma nica
leitura. Ele vivo e interage com nosso
contexto, com os acontecimentos de nossa
vida. E a cada leitura uma nova perspec-
tiva se abre.