pensata
O ESTADO DA ARTE DA GESTO
PBLICA
Paulo Roberto de Mendona Motta paulo.motta@fgv.br
Professor da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas, Fundao
Getulio Vargas Rio de Janeiro RJ, Brasil
INTRODUO
A perspectiva contempornea so-
bre o estado da arte na Adminis-
trao Pblica revela no s uma
recorrncia de temas, dilemas e pa-
radoxos mas tambm uma constan-
te busca de relevncia e de novos
conhecimentos para a soluo de
problemas prticos. O olhar his-
trico facilita a compreenso da
validade e a relevncia do saber
administrativo, pois, muitas vezes,
s a sua aplicao delimita seus
aspectos positivos ou negativos.
Assim, percebe-se uma histria de
ensaios, acertos, erros e novas pro-
messas de abordagens.
Na perspectiva prtica, h
presses para mais e melhores ser-
vios e uma expectativa de soluo
imediata de problemas urgentes: o
pblico espera da Administrao
Pblica o melhor atendimento de
suas demandas sociais, pelo uso
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eficiente de recursos e transparn-
cia dos atos.
De outra parte, o meio aca-
dmico, no anseio por oferecer
diferentes e melhores alternativas,
desenvolve propostas tericas
distintas, que, por vezes, rompem
completamente com o passado ou
representam prticas antigas com
diferentes roupagens. A introduo
de uma nova dimenso terica re-
vela sua potencialidade para solu-
cionar questes especficas e con-
tribuir para sua validade perante
a comunidade, sem possibilidade
de gerar verdades absolutas, tam-
pouco de resolver problemas de
maneira generalizada.
Por causa de um crescen-
te dinamismo, novos problemas
pressionam para novas solues.
Tcnicas e processos de trabalho
recm-introduzidos tornam-se
rapidamente vulnerveis: sofrem
os desgastes naturais de uma rea-
lidade mutante, mais complexa e
demandante de maior eficincia. A
recorrncia dos temas, em face da
experimentao, sedimenta o pa-
radoxo da dvida sobre relevncia
ou utilidade prtica.
Resultados negativos e ines-
perados, bem como dificuldades
prticas, conduzem a cincia a
caminhos no trilhados com uma
renovada esperana de contribuir
para a soluo de problemas.
PRIMEIRAS PROPOSTAS
PARA UMA CINCIA DA
ADMINISTRAO
As ideias sobre uma Administrao
Pblica eficiente avanaram com a
Revoluo Industrial e com o en-
fraquecimento dos poderes aris-
tocratas e absolutistas. No sculo
XVIII, por causa de uma incipien-
te burocracia pblica, j havia, na
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Prssia, preocupaes de gesto
centradas no controle, nas finan-
as pblicas e na comunicao das
ordens pblicas. Nesse mesmo pe-
rodo, a experincia prussiana le-
vou no s criao dos primeiros parlamentarista criara uma separa-
cursos de Administrao Pblica
como tambm proposta de uma
nova cincia do cameralismo ou
da Administrao (AMATO, 1958).
No sculo XIX, problemas
sociais, polticos e econmicos
dominavam a Europa e, assim,
acentuavam-se as inquietaes
sobre as prticas democrticas e a
eficincia no setor pblico. Dife-
rentes demandas e necessidades
provocavam constantes reformas
administrativas. Por serem ainda
rudimentares, os conhecimentos
sistematizados sobre a Adminis-
trao pouco ajudavam na soluo
dos problemas.
Nessa mesma poca, naes
novas, como os Estados Unidos,
buscavam nos modelos europeus
inspirao para prticas democr-
ticas. Presumiam-se as constitui-
es e as leis como fundamentos
lgicos e necessrios para garantir
a nova democracia. No entanto,
problemas administrativos e inefi-
cincia na prestao dos servios
revelavam a insuficincia da ordem
jurdica. Constatou-se ser a criao
de instituies polticas slidas e
responsveis incapaz por si s para
apoiar a ao efetiva do Estado.
Mesmo tendo sido a Europa
pioneira em propor uma cincia
da Administrao pblica, l, de
incio, a ideia pouco progrediu,
nem mesmo quanto da separao
entre as atividades da poltica e
da Administrao. Para os euro-
peus, a prevalncia da dimenso
constitucional legal sobre as aes
administrativas seria uma garantia
de eficincia e de eficcia na ges-
to pblica. O direito pblico e,
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sobretudo, o direito administrativo,
aliados disciplina e a obedincia
s normas, forneceriam os padres
necessrios e suficientes para uma
boa gesto. Ademais, o sistema
o legal entre poltica e Adminis-
trao. A nfase no legalismo inibia
ou tornava o debate, pelo menos
no seu incio, algo incuo.
Vale notar que, na poca da
criao do Estado moderno, no
se visualizava a Administrao
Pblica como uma vasta presta-
dora de servio, e sim como uma
forma de ordenar o mundo demo-
crtico. Ao assumir dimenses de
prestao de servios, a eficincia
da Administrao Pblica passou
a ser um estgio importante para
assegurar a democracia. Surgiam
propostas para uma Administrao
independente da poltica e funda-
mentada em um campo de estu-
dos e de conhecimentos prprios,
como uma cincia. Apareciam os
primeiros sinais de incentivo para
o desenvolvimento dessa rea do
conhecimento.
Inspirado em Joseph Wharton,
que proclamava a necessidade do
ensino universitrio em Adminis-
trao para superar a gesto au-
tocrtica e baseada na famlia, em
1881, criado o primeiro curso
de graduao em Administrao
que sobreviveu s dificuldades e
descrenas da poca (SASS, 1983).
Os movimentos para uma nova
cincia e o ensino da Administra-
o parecem ter incentivado Woo-
drow Wilson, jurista e estudioso da
Administrao Pblica que chegou
presidncia dos EUA. Em 1887,
Wilson fez uma proclamao slida
para o estudo e novas prticas da
Administrao pblica: lembrava
ser mais fcil fazer uma constitui-
o e definir posturas democrticas
do que aplic-las. Admirador das
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prticas europeias e consciente da
ineficincia crnica da Administra-
o pblica, Wilson preconizou a
dicotomia poltica e Administra-
o e a introduo do estilo pri-
vado na gesto pblica. Pregava,
ainda, a necessidade dos estudos
sistematizados de Administrao
e a reviso geral da organizao
e dos mtodos de trabalho no go-
verno (WILSON, 1955).
Quando Wilson e Wharton
propuseram uma nova cincia e
uma nova prtica administrativa,
estavam conscientes de que a
gesto pelos donos do poder, ou
por leis, seria insuficiente para a
gesto mais eficaz. O esforo para
o ensino independente da Admi-
nistrao facilitava uma cincia da
Administrao Pblica separada
da poltica. Se separadas, as se-
melhanas com a gesto privada
eram mais ntidas, e a gesto pri-
vada seria uma inspirao para a
gesto pblica. Ao se contemplar
a Administrao Pblica fora da
poltica, incluindo a neutralidade
do servidor, facilmente se justifica-
va a gesto pblica semelhante
de uma empresa privada. A sepa-
rao de poltica e Administrao
favorecia a viso gerencialista na
Administrao pblica.
Posteriormente, no incio do
sculo XX, houve uma busca de
princpios universais de Admi-
nistrao. No entanto, o avano
dos princpios administrativos
foi concomitante s frustraes e
decepes com a ineficincia da
Administrao pblica. Tentativas
de implantar neutralidade polti-
ca e profissionalizao da gesto
pblica enfrentavam imensos
obstculos polticos. Ademais, as
prticas administrativas em vrios
pases revelavam os limites da uni-
versalidade dos ainda incipientes
princpios administrativos.
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Aos poucos, foi se desenvol-
vendo a crena de que a cincia
da Administrao Pblica no
progride independentemente de
fortes laos polticos, do meio
cultural, nem divorciada dos di-
tames de uma poca. O estudo
da Administrao Pblica deve-
ria considerar peculiaridades e
contexto, logo uma viso mais
abrangente e holstica. O mode-
lo at ento predominante era
caracterizado pelo foco excessi-
vo em mecanismos de controle,
tendo como resultado a reduo
da eficincia, de mecanismos de
transparncia e da objetividade
da Administrao; da a morosi-
dade e o privilgio de interesses
de grupos especficos.
Admitindo-se como imposs-
veis a neutralidade da gesto pbli-
ca, seu distanciamento da poltica
e a universalidade de princpios
prticos, a melhor proposta seria
comprometer os gestores pblicos
com valores essenciais. Esses valo-
res serviram de base quase como
uma tica universal de gesto, em
que equidade, eficincia e eficcia
condicionariam comportamentos
administrativos, e no propostas
prticas de gesto (FREDERICK-
SON, 1980; DENHARDT, 2012).
Surgiu, assim, nos anos 1970, o
movimento da Nova Administrao
Pblica de durao efmera pela:
1. dificuldade de operacionalizar
os valores em termos prticos; 2.
aproximao maior com a polti-
ca; 3. desconsiderao inadverti-
da dos instrumentos prticos de
gesto. A separao entre poltica
e Administrao continuou a ser o
principal objetivo. A busca cont-
nua de novos padres de eficincia
resultou no avano da perspectiva
gerencialista, resultando em novo
movimento de grande impacto
contemporneo.
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Abordagem gerencial na
Administrao pblica
Desde o sculo XIX, prope-se
assemelhar a Administrao P-
blica empresa privada. Anuncia-
da muitas vezes durante dcadas
poucas vezes efetivada essa
ideia espalhou-se com uma nova
e promissora modalidade de ges-
to pblica nas ltimas dcadas
do sculo XX. O New Public Ma-
nagement (NPM) apresentou-se
com o objetivo primordial de fa-
zer a Administrao Pblica ope-
rar como uma empresa privada e,
assim, adquirir eficincia, reduzir
custos e obter maior eficcia na
prestao de servios.
Como ideologia, o NPM re-
cuperou ideais do liberalismo
clssico, sobretudo a reduo do
escopo e do tamanho do Estado e
a insero do esprito e dos meca-
nismos de mercado no governo.
Nesse sentido, a Administrao
Pblica deveria apenas direcionar
os servios, e no execut-los di-
retamente. Havia uma preferncia
por terceirizar e contratar fora. Por
meio de vrios provedores priva-
dos, poder-se-iam usar os bene-
fcios da competio entre eles,
evitando monoplios e permitindo
maior flexibilidade na gesto (OS-
BORNE e GAEBLER, 1995).
Ao pretender uma orientao
mercadolgica, propunha-se mais
competio, descentralizao e
privatizao, com maior poder
para os gestores dos servios. Ao
governo, caberia executar funes
que lhe seriam exclusivas e ina-
propriadas execuo ou ao con-
trole por mecanismos de mercado
(OSBORNE, 2010; DENHARDT,
2012; KETTL, 2000). Os servidores
pblicos desempenhariam as ati-
vidades-fim do Estado com maior
eficincia, assumindo o papel de
prestadores de servio. Os cida-
dos seriam vistos como clientes e
usurios dos servios pblicos, em
vez de meros recipientes da ao
do Estado. O governo concentraria
seus esforos nas suas atividades
essenciais e exclusivas, direcionan-
do e garantindo o suprimento das
necessidades bsicas (e direitos)
da sociedade por meio de trans-
ferncias para o setor privado e o
terceiro setor. Por princpio, a Ad-
ministrao Pblica desempenha
algumas atividades melhor que as
empresas e vice-versa (OSBORNE
e GAEBLER, 1995).
O NPM viria a apresentar uma
abordagem gerencial distinta, ten-
do focos no cliente, no gestor, no
resultado e no desempenho. O
foco no cliente viria a considerar
o cidado um cliente e incorpo-
rar singularidades das demandas
individuais. O foco no gestor pro-
porcionaria maior autonomia e
flexibilidade para favorecer ajustes
na linha de frente, fixar resultados,
firmar contratos e controlar o de-
sempenho organizacional; o intuito
era de, possivelmente, criar uma
cultura organizacional com valores
empresariais. O foco no resultado
traria, para a Administrao p-
blica, por meio do planejamento
estratgico do tipo empresarial, as
metas e os indicadores de desem-
penho. O foco no desempenho
viria a substituir, em parte, as tradi-
cionais avaliaes por competies
de mercado. Sugeriu-se que, pelo
foco no produto, na eficincia e
no resultado, as organizaes p-
blicas poderiam ter flexibilidade e
autonomia para introduzir bnus
pelo desempenho. Para avaliar,
passariam a ser introduzidos ora-
mentos indicativos centrados em
resultados que, como na empresa
privada, facilitariam a flexibilidade
da gesto.
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No sentido social, o NPM
chegou a ser visto como um fator
de legitimao poltica do estado
social, que neutraliza a tentativa
neoliberal de reduzir os servios
sociais e cientficos prestados pelo
Estado. O estado do bem-estar im-
plicaria, dualmente, o grande au-
mento da organizao estatal e da
gesto mais eficiente e reduo de
custos, paralela oferta de servios
de consumo coletivo (BRESSER
PEREIRA, 2010).
As propostas do NPM avana-
ram rapidamente em poca de nova
ascenso das ideologias liberais,
pois gastos e deficits pblicos j
assustavam governos. Promessas
de reinveno da Administrao
Pblica eram bem-vindas pela po-
pulao, pois trouxeram um novo
otimismo na gesto pblica por
sucessivas idealizaes de maior
qualidade e eficincia. A crena
em um mundo contemporneo de
mudanas rpidas e exigentes de
novas solues favorecia a proposi-
o de insero de prticas flexveis sentes nos novos modelos como
de gesto privada no setor pblico.
As reformas associadas ao NPM
encontraram entusiastas (HUGHES,
2003), crticos severos (FLYNN,
2012) e muitas anlises sobre be-
nefcios e consequncias negativas
(POLLITT e BOUCKAERT, 2004;
PETERS, 2010; CHRISTENSEN e LA-
EGREID, 2007). Polticas pblicas,
estruturas, processos de trabalho
e instrumentos gerenciais foram
analisados, reacendendo os deba-
tes sobre os limites das teorias e
prticas administrativas. Entre as
crticas mais enfticas ao NPM, vale
mencionar:
NPM no extinguiu controles
tradicionais
Mesmo nos pases de maior avano
no NPM, as descentralizaes, des-
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regulaes e desburocratizaes
vieram sempre acompanhadas de
novas centralizaes e de novas
regras, na maioria das vezes, au-
mentando o peso burocrtico (KI-
RKPATRICK, ACKROYD, WALKER,
2005). No NPM, a tentativa de fle-
xibilizar no extinguiu os controles
tradicionais, mas tambm mostrou
aumento da burocracia. Algumas
reformas criaram mais regras buro-
crticas e mais nveis hierrquicos
para controlar a suposta descentra-
lizao. Nos EUA, os tradicionais
padres de flexibilidade e pragma-
tismo na gesto, inspirados no esti-
lo britnico, foram se reduzindo, e
a burocratizao alcanou um nvel
elevado (The Economist, 2012).
J h muito se destacava a n-
fase no controle como a dificulda-
de bsica para a eficincia da ges-
to pblica (THOMPSON, 1967).
Recentemente, ao analisar modelos
organizacionais e reformas, com
base no NPM, Secchi (2009) reve-
lou caractersticas essenciais pre-
encontraram obstculos tanto na
tpicas do tradicionalismo buro-
crtico, continuando a nfase no
controle, no configurando, assim,
modelos de ruptura. Por motivos
polticos, o controle prolonga-se
em reas menos visveis, sobretudo
no sistema de implementao por
meio da manipulao de instru-
mentos gerenciais (MOTTA, 1987).
No Brasil, o planejamento, em vez
de ser visto como um processo,
constantemente entendido como
um produto tcnico, uma forma
de controle da economia e da so-
ciedade (OLIVEIRA, 2006).
Tambm por motivos polticos
de preservao da coalizo dos
grupos no poder, a atividade de
controle prevalece sobre qualquer
outra dimenso gerencial. Poucos
dirigentes se conformariam em se
distanciar do conflito poltico para
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se restringir apenas a tarefas mais
gerenciais.
Prticas privadas resultaram
em ganhos moderados para
gesto pblica
Por serem sacudidas, todos os dias,
por presses de mercado e revo-
lues tecnolgicas, as empresas
privadas, para sobreviver, depen-
dem da capacidade de agir com
rapidez e introduzir o inusitado.
A rea pblica, por sua vez, est
sujeita a normas fixadas em leis
e decretos, no fcil ou imediata-
mente alteradas: dependem de no-
vos consensos polticos para intro-
duzir novidades. A Administrao
Pblica carrega dificuldades para
resolver com rapidez problemas
da comunidade: inserir a eficin-
cia privada com a possibilidade de
xito imediato resultou, em grande
parte, em mera iluso.
Ademais, os incentivos ini-
ciativa e ao empreendedorismo
burocracia removida como nos
novos controles. Ainda, a presso
por resultados levou a mais estres-
se, com desmotivao dos funcio-
nrios, pois foram praticamente
inexistentes os bnus comuns
empresa privada.
As empresas privadas e as or-
ganizaes pblicas possuem ca-
ractersticas bastante distintas em
termos de dinmicas ou finalida-
des. Algumas dessas caractersticas
podem ser camufladas nas formas
institucionais, mas emergem ra-
pidamente no cotidiano adminis-
trativo. Interferncias polticas de
instncias superiores ocorrem a
todo momento e no cessam nas
opes do campo poltico/geren-
cial superior, mas desenvolvem-se
continuamente e durante todas as
etapas das aes administrativas.
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Portanto, na prtica, impossvel
conceder autonomia de deciso
em meio a um controle poltico
acentuado; o contexto da Adminis-
trao Pblica favorece mais a le-
aldade poltica e menos a lealdade
organizacional requisito para o
xito de novas prticas gerenciais.
Os gestores pblicos tm carreira e
cargo mais vulnerveis poltica e
menos ao desempenho. Ademais,
os controles polticos tornam as
tarefas rotineiras no delegveis,
favorecendo a centralizao e da-
nificando todas as ideias de des-
centralizao.
NPM reativou descrena dos
cidados
De incio, a receptividade do NPM
foi bem elevada, mobilizando, in-
clusive, agncias internacionais de
desenvolvimento grandes incen-
tivadoras desse novo modelo. Nor-
malmente, propostas de eficincia
e de melhor desempenho tendem
a ser muito populares, por causa
da imagem tradicional de inefici-
ncia nos servios pblicos. Lidar
com a Administrao Pblica para
obter algum servio sempre re-
sulta numa percepo de descaso
para com os direitos de cidada-
nia, principalmente nos pases em
desenvolvimento, onde ainda h
forte demanda por mais e melho-
res servios.
Para a maioria dos cidados,
as novas prticas de gesto ligadas
ao NPM mudaram muito pouco o
acesso e a qualidade dos servios
pblicos. O otimismo e o entusias-
mo inicial com o NPM reduziram-
-se, no por decepo ideolgica,
mas pelo fracasso nos resultados e
na qualidade do servio pblico.
Mesmo quando mais empresa-
riais, menos onerosas e mais efi-
cientes, as administraes pblicas
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no se tornaram mais simpticas
aos cidados: as convergncias
de lgicas econmicas, do mer-
cado, do Estado e da sociedade
civil ressaltaram o lado econmico
mercadolgico e resultaram pouco
favorveis ao cidado (KISSLER e
HEIDEMANN, 2006).
NPM carrega valores
culturais dos pases de
criao
Os relatos de maior sucesso com
as prticas do NPM so oriundos
das naes j dominadas pelo
pragmatismo gerencial e pela bai-
xa imposio de normas burocr-
ticas e maior democracia na gesto
(CHRISTENSEN e LAEGREID, 2007;
POLLITT, 1990). Possivelmente por
j terem, comparativamente, maior
flexibilidade burocrtica, menos
regras formais e rgidas, menos
degraus hierrquicos e objetivos
bem definidos, aceitavam e im-
plantavam mais facilmente as pro-
postas do NPM. Nessas sociedades,
mudanas administrativas carre-
gam valores e crenas do prprio
contexto cultural, e, assim, so re-
lativamente mais simples: causam
menos transtornos e, na maioria
das vezes, alcanam os resultados
esperados.
O mesmo no acontece com
pases de extensa burocracia, com
acentuado legalismo e formalismo
e forte autoridade hierrquica (BO-
RINS, 2002; KICKERT, 1997; SCHE-
DLER e PROELLER, 2002). Ademais,
nas sociedades em transio, a
coexistncia de valores modernos
e tradicionais, como as fortes tradi-
es patrimonialistas e as reformas
modernizantes, deixa resultados e
apoios duvidosos, gerando receios
e acentuando a descrena das pes-
soas e a resistncia s mudanas
(JREISAT, 2012; MOTTA, 1987).
Foco no gestor mostrou-se
demasiadamente simplista
Os relatos e as imagens sobre a
ineficincia administrativa espa-
lham a crena de dirigentes pbli-
cos como incompetentes por falta
de bom senso e por desconheci-
mento de princpios elementares
de gerncia moderna.
So demasiadamente simplistas
para a gesto pblica: desconside-
raram as dimenses polticas e as
condies de trabalho nas organi-
zaes pblicas. O gestor pblico
est inserido em uma luta de poder
capaz de deixar seu cargo politica-
mente vulnervel em cada deciso
tomada. Resolver conflitos torna-se
mais importante e toma mais tem-
po que buscar resultados. Entre
suas tarefas principais, inclui-se a
busca constante de novos consen-
sos em meio a presses, conflitos,
alianas e agudas limitaes de
recursos. No gestor, refletem-se as
prprias condies de ambigui-
dade, conflito e desigualdade na
distribuio dos recursos de poder.
Propostas de mudanas sempre
enfrentam as coalizes de poder:
diagnsticos negativos servem
para introduzir novos mtodos,
tanto para melhorar o desempenho
como para assegurar interesses de
poder j conquistados. O resultado
dessas prticas so danos de longo
prazo nos servios, no desempe-
nho e na cultura organizacional
(DIEFENBACH, 2009).
Na verdade, insuficiente
oferecer treinamento e autonomia
para tornar os dirigentes mais efi-
cientes e eficazes. Por maior que
seja a autonomia concedida a uma
organizao pblica, a maioria de
seus dirigentes possui apenas um
mnimo de poder sobre os obje-
tivos dos rgos que dirigem. Os
objetivos e as formas de atuao
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so negociados com os diversos
grupos de poder, envolvendo, in-
clusive, os termos de seu prprio
trabalho (MOTTA, 1987).
Aps os insucessos de pro-
postas trazidas pelo NPM, alguns
dilemas da Administrao Pblica
ainda precisam ser enfrentados.
Entre eles, esto a integrao das
dimenses polticas e administra-
tivas no mesmo espao de deciso
e aes pblicas e a insistncia
nas perspectivas e prticas descen-
tralizadoras da gesto privada na
Administrao pblica.
Dilemas do ps-NPM
Integrar dimenses polticas e ad-
ministrativas no mesmo espao de
deciso e aes pblicas um dile- competidores.
ma que recupera, para os estudio-
sos e praticantes, as dificuldades
relacionadas no s formao grande fragmentao e uma va-
de uma cincia da Administrao
Pblica como tambm a como ul-
trapassar problemas de ineficin-
cia da gesto pblica. A legtima
funo poltica fazer funcionar
as organizaes pblicas, segun-
do diretrizes, democraticamente
conquistada em eleies, e no se
imiscuir no seu funcionamento.
Impor diretrizes polticas no expe-
diente das organizaes pblicas
o preo que se paga para se ter de-
mocracia fora dele (WALDO, 1948).
A gesto pblica carrega prin-
cpios e prticas centrais de ordem,
uniformidade e equidade, alm de
objetivos mltiplos para garantir
consenso e apoio poltico. A Ad-
ministrao Pblica pblica, e, tados e do desempenho eficiente
portanto, dissoci-la da poltica
praticamente impossvel e demo-
craticamente indesejvel. Ademais,
o poder poltico sempre superior
ao administrativo, sendo imposs-
vel ou inocente tentar contorn-lo
(SHARKANSKY, 1979). A organiza-
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o pblica aparece, ilusoriamente,
como um instrumento capaz de
contornar a poltica; procura-se
resolver problemas de conflitos
tpicos do pluralismo do sistema
de grupos polticos por meio de
esquemas administrativos (MOT-
TA, 1987). Qualquer instrumento
gerencial inspirado na rea privada
esbarra nos limites polticos.
Possibilidades de convvio
mais adequado e eficiente exigi-
riam maior profissionalizao da
poltica antes de se pensar em
profissionalizar a Administrao.
As prticas privadas so, por de-
finio, fragmentadas conforme
objetivos, limitadas por busca de
lucros e descentralizadas para se
aproximar de clientes e enfrentar
A introduo de dimenses
privadas na gesto pblica exige
e como tentativa de recompor a
riedade muito ampla de formas
organizacionais. Como h pelejas
polticas, a fragmentao induz
ao aumento de formas de contro-
le. Com frequncia, sistemas de
controle visam menos defesa
de ambiguidades e incertezas do
ambiente socioeconmico e mais
proteo contra adversrios pol-
ticos. Fazer as ideias de um grupo
prevalecerem sobre as de outros
acaba por dominar todas as formas
de gesto, desde o planejamento
avaliao de desempenho.
A contemporaneidade admi-
nistrativa refora a necessidade
de flexibilidade e da mentalidade
da mudana cotidiana, dos resul-
e eficaz das organizaes pbli-
cas. Mas prticas administrativas
so produto direto da natureza da
interligao entre a Administrao
e a poltica. S se pode obter uma
Administrao mais eficiente e
eficaz com uma interao com o
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sistema poltico, mais ligado s ex-
pectativas da sociedade, mais con-
gruente com valores e menos para
fins preferenciais ou tecnocrticos.
Como a gesto privada , tam-
bm, mais rpida na produo de
novas ideias gerenciais, ela conti-
nua ser uma referncia atrativa e
promissora para inovar o servio
pblico. Os movimentos ps- NPM
continuam a ter os modelos de
gesto privada como base de refor-
mas. O NPM no morreu (VERHO-
EST e LAEGREID, 2010), mas passa
por transformaes e ajustes, re-
sultando em maior complexidade
e turbulncia no ambiente das or-
ganizaes pblicas, pela tentativa
de maior considerao do contexto
poltico institucional.
A nova centralizao surge
como resposta necessidade de
melhor resolver crises econmicas
integrao de polticas pblicas,
fruto da excessiva descentralizao
e fragmentao imposta pelo NPM.
H, tambm, a justificativa de re-
tomar parcelas do poder poltico.
Enquanto a centralizao est
no cerne da Administrao pblica,
a descentralizao atrai ateno em
termos de participao dos cida-
dos (WAGENAAR, 2004). A maior
descentralizao e autonomia do
gestor pblico pretende deix-
-la numa relao mais poderosa
e prxima s comunidades. Na
verdade, cria-se a possibilidade
de retirar parcelas de poder e de
influncia da classe poltica junto
aos cidados.
Oportunidade de transcender
o NPM e rever as concepes
de gesto
Como transcender o NPM, se per-
siste a crena na insero de mais
prticas de gesto empresarial?
87
 pensata O ESTADO DA ARTE DA GESTO PBLICA
Discursos oficiais sobre mudanas
na gesto pblica continuam a in-
sistir no ideal gerencialista. Como
qualquer outra ideologia, uma
concepo normativa, idealizada,
e aparece como positiva e natural.
Entretanto, a presso da socieda-
de por novos valores e padres de
eficincia propostos no ps-NPM
procura aproveitar as expectativas
da comunidade para envolv-la
direta e indiretamente na gesto.
Atualmente, h uma grande
decepo com a representao po-
ltica, desfavorecendo o seu maior
papel na soluo de problemas.
Correndo o risco de enfraquecer
instituies polticas de represen-
tao, por excesso de democracia
direta nas bases, reativa-se um
novo tipo de competncias e de
interligao com o sistema poltico,
por meio do poder comunitrio.
Pretende-se, com isso, favorecer a
democracia com o uso de recursos
comunitrios para maior eficincia
da gesto pblica e a minimizao
de ideias de voltar a expandir as
funes do Estado.
Abrucio (2007) sugere que a
Administrao Pblica eficiente
e efetiva emerge como fruto da
cobrana e do controle pela so-
ciedade. Denhardt e Denhardt
(2007) recomendam um novo ser-
vio pblico, baseado menos no
direcionamento poltico e mais na
prestao do servio. Muitos indi-
cam a forma cooperada como base
da eficincia e da democracia ad-
ministrativa: aumentar cooperao
entre rgos e entidades externas
e considerar com mais nfase as
sugestes comunitrias (BINGHAM
e OLEARY, 2008; OLEARY e BIN-
GHAM, 2009; WILLIAMS, 2012).
Com a aproximao dos diversos
agentes pblicos e da comunidade,
e a insero da forma cooperada
em toda a cadeia produtiva, o pa-
88 R AE n So Paulo n v. 53 n n. 1 n jan/fev. 2013 n 0 8 2 - 0 9 0
pel e a proatividade do governo (OLLAIK e MEDEIROS, 2011). A
tendem a se reduzir (SANTOS e busca da equidade, por base distri-
PINHEIRO, 2011). butiva, ser prioritria entre os pa-
Por isso, as propostas moder- ses emergentes, com a recuperao
nas de transcendncia levam para da classe mdia e os avanos da
a localizao do controle e parti- distribuio da riqueza. H, ainda,
cipao comunitria, e no para controvrsias importantes sobre as
a formalizao de mais controles possibilidades do NPM como causa
centrais. Parecem tentar resolver ou resposta equidade social e a
primeiro o problema da demo- concomitncia da eficincia e equi-
cracia e, por meio desta, ter mais dade (TAYLOR, 2002; HARROW,
e melhores servios. Ademais, o 2002). Assim, a forma sobre como
excesso de propostas essencial- a Administrao Pblica adapta-se
mente gerencialistas na ltima ao processo de governana de uma
dcada parece ter desconsidera- sociedade mais democrtica e mais
do, inadvertidamente, dimenses consciente de seu poder de influ-
democrticas do servio pblico. ncia dever direcionar o estilo de
Uma opo seria encontrar novas gesto a ser praticado.
formas de envolver a sociedade Por fim, a recuperao de va-
civil e mercados no governo e lor dos conhecimentos adminis-
enfraquecer os aspectos polticos trativos reflete a necessidade de
de governar (PETERS, 2010), bus- contraposio s prticas polticas.
cando, obviamente, o equilbrio na Cabe conciliar lies aprendidas no
aplicao dos interesses de todos meio privado com o meio pblico,
os envolvidos. respeitando, porm, caractersticas
O ps-NPM parece ter melhor inerentes Administrao pblica.
conscincia sobre os limites da Nessa preservao das dimenses
insero de mecanismos privados pblicas como reao ao NPM,
na gesto pblica. A inviabilizao aparecem novas perspectivas sobre
fica demonstrada pela tentativa de a qualidade do governo. As ideias
adoo na totalidade. Algumas con- sobre nova governana pblica
cepes e instrumentos de gesto trazem propostas de maior forma-
praticados na empresa privada lidade no estilo weberiano e uma
como a perspectiva sobre a quali- justificativa mais acentuada sobre
dade da despesa e o foco no cliente eficincia (CHRISTENSEN e LAE-
podem dar mais consistncia e GREID, 2011). Na verdade, essas
produtividade s aes pblicas, propostas implicam novo papel do
mas tambm danificar valores fun- Estado na sociedade, talvez mais
damentais do servio pblico. direcionador e fiscalizador, com
Em contrapartida, valores cls- repercusses significativas sobre a
sicos da Administrao Pblica gesto pblica. Na poca atual, as
como a equidade e igualdade po- justificativas so, ainda, de medidas
dem ser usados para justificar ine- temporrias e pontuais, baseadas
ficincias por simples contradio na necessidade de enfrentar crises
com o esprito privado. A equidade econmicas. Porm, permanece
possui uma dupla conotao: a de a expectativa de essas medidas
distribuio uniforme de custos e possurem o vigor de ultrapassar
benefcios entre todos os cidados as crises e configurar uma nova
e a de distribuio no uniforme, reconstruo da Administrao
privilegiando os mais necessitados pblica
I SSN 0 0 3 4 -7 5 9 0
Paulo Roberto de Mendona Motta
CONSIDERAES FINAIS
A globalizao e a complexida-
de do mundo contemporneo
tm acentuado as dificuldades e
mesmo a incapacidade dos go-
vernos nacionais de resolverem,
por si ss, problemas de progres-
so. Maior interdependncia entre
naes afeta funes e interliga-
es de rgos da Administrao
pblica, com maior variedade de
instituies, nacionais, estrangei-
ras e empresas privadas. rgos
pblicos se veem diante de um
ambiente de risco e de competi-
tividade na complexidade da ca-
deia de valores que interligam os
sistemas produtivos nacionais e
internacionais.
Anunciada como um universo
de oportunidades, a globalizao
contm riscos, e, nos momentos de
maior tenso e competio, a Ad-
ministrao Pblica normalmente
chamada a intervir e participar. A
complexidade aliada interde-
pendncia faz com que pequenos
problemas, ocorridos mesmo em
naes muito distantes, tenham
grandes impactos, exigindo aes
imediatas dos rgos pblicos.
Impossvel planejar e agir, em
qualquer rea da Administrao,
sem a viso planetria ou hols-
tica. Essa viso impe a consci-
ncia sobre um maior nmero de
fatores e perspectiva da Adminis-
trao Pblica como associada a
toda uma cadeia produtiva mun-
dial, gerenciada diretamente por
empresas privadas, interligada
a governos de diversas naes.
Atribui, ainda, Administrao
Pblica um novo papel colabora-
tivo, de incentivo, de regulao e
de controle, para proteger no s
a produo de bens e servios mas
o prprio interesse nacional. Essas
novas condies no s pem em ment. Hampshire: Ashgate, 2007.
I S SN 0034-7590
xeque a validade das conquistas
e novidades mais recentes como
tambm aguam a tradio de
buscar formas de gesto mais apli-
cveis e relevantes. So tantas as
decepes e as necessidades ma-
nifestas da Administrao Pblica
que parece ainda um caminho
pouco trilhado, apesar das recen-
tes inovaes.
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