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ADVOCACIAGERALDAUNIO

PROCURADORIAGERALFEDERAL
DEPARTAMENTODECONSULTORIA


PARECERn.00014/2015/DEPCONSU/PGF/AGU

NUP:23079.001461/201314
INTERESSADOS:PROCURADORIAFEDERALJUNTOAUNIVERSIDADEFEDERALDORIO
DEJANEIROUFRJ
ASSUNTOS:CESSODEUSO/CONCESSODEUSO/CONCESSODEDIREITOREALDEUSO

EMENTA:Administrativo.OutorgadeusodeimvelcomercialpertencenteAutarquia
Federal UFRJ. Cabimento do instituto da cesso de uso, sob a modalidade onerosa,
precedida de licitao. Inaplicabilidade de dispensa de licitao para a concesso de
direitorealdeusoprpriodoimvelporsociedadedeeconomiamista.
1. A pretenso de outorga de uso de andares de edifcio comercial pertencente a
autarquia federal para uso prprio por sociedade de economia mista entidade da
AdministraoPblicaIndireta,somentepodeserobjetodecessodeuso,conforme
intelignciado3doart.79doDecretoLein9.760/46,soboregimeprevistonoart.
18daLein9.636/98,comregulamentaopelosarts.11a13doDecreton3725/2001.
2.Nocabvelparaahipteseacimaaconcessodedireitorealdeuso,porquantoesta
modalidaderegulahiptesedistintaaoraapreciada,adstritaaousodeimvelpblico
jungido s finalidades de interesse social, como a regularizao fundiria de interesse
social, urbanizao, etc., entre outras modalidades de interesse social em
reasurbanasdescritasnoart.7doDecretolein271/67eemdispositivosdasLeisn
8.666/93en9.636/98.
3.Aindaqueseentendesseaplicvelaoutorgadeconcessodedireitorealdeusoparao
casoemexame,adispensadelicitaoprevistanoincisoIdo2doart.17daLein
8.666/93 inaplicvel a sociedades de economia mista que explorem atividade
econmica, em razo da submisso dessas entidades ao regime jurdico prprio das
empresasprivadas,consectrionaturaldopostuladodalivreconcorrncia,naesteirade
entendimentosadotadospeloSTFeTCUsobomesmofundamento.Exegeseemsentido
contrrio representaria afronta ao art. 173, 1 e 2, da Constituio Federal, que
asseguram igualdade no regime jurdico da iniciativa privada e das citadas empresas
estatais.

RELATRIO

1.TratasedeconsultaformuladapelaProcuradoriaFederaljuntoUniversidadeFederaldoRio
de Janeiro PF/UFRJ, no bojo do Processo Administrativo n 23079.001461/201314, o qual versa sobre a
possibilidade de dispensa de licitao de outorga de uso de bem imvel comercial de propriedade da
universidade assessorada (andares de edifcio comercial) postulada pela Petrleo Brasileiro S/A
PETROBRAS,parausoprprio.
2. Ao apreciar a questo, a PF/UFRJ discordou da hiptese de dispensa de licitao para a
cesso/concesso de uso do imvel, por entender que PETROBRAS, sociedade de economia mista que
exercedeatividadeeconmica,nosoextensveisprivilgioslegaisnoconferidossempresasprivadas,sob
penadedesequilibraralivrecompetiocomasdemaisempresasdosetor,conformedicodoart.173,1e
2daConstituio[1]eposioconsolidadadoSupremoTribunalFederal.
3. Destarte, a PF/UFRJ, consultada pela Administrao da Universidade, entendeu que a
dispensadelicitaopostuladaseriainaplicvelaocaso,sendoqueocorretoseriaaaplicaodispostonoart.
18,5daLein9.636/98[2],quetratadacessodeusodebensimveisdaUnioeexigelicitaosempreque
houvercondiesdecompetitividadeentreinteressados.
4. Em face do entendimento supra, foi aviado pedido de reconsiderao por parte da
PETROBRAS,comnfasenointeressepblicopresenteemsuaconcepoenquantoenteestatal,aindaquesob
a forma de sociedade de economia mista que explora atividade econmica, o que, em seu entender, atrairia o
inciso I do 2 do art. 17 da Lei n 8.666/93[3], que prev dispensa de licitao para o uso de imveis da
Administrao quando esta resolve conceder direito real de uso a outro rgo ou entidade da Administrao
Pblica.
5.Noentanto,restourejeitadaasplica,medianteaconfirmaodoentendimentodaPF/UFRJ
de que o procedimento licitatrio seria indispensvel cesso/concesso de uso do imvel nos moldes
pretendidos, reiterandose a influncia do j citado art. 173, 1 e 2 da CF, sendo apontado ainda que tal
entendimentoseriaconvergentecomaposiodoTribunaldeConstasdaUniosobreotema.
6.Poroportuno,ressaltesequeaPU/UFRJfezexpressamenoOrientaoNormativan13,
de 1 de abril e 2009, do AdvogadoGeral da Unio, que contm tese semelhante associada a hiptese distinta
dedispensadelicitaodaLein8.666/93,valendotranscreverseustermos,verbis:
Empresapblicaousociedadedeeconomiamistaqueexeraatividadeeconmica
noseenquadracomorgoouentidadequeintegraaAdministraoPblica,paraos
finsdedispensadelicitaocomfundamentonoincisoVIIIdoart.24daLein8.666,
de1993.[aquisio,porpessoajurdicadedireitopblicointerno,debensproduzidos
ouserviosprestadosporrgoouentidadequeintegreaAdministraoPblicaeque
tenhasidocriadoparaessefimespecfico].
7. Nesse contexto, em meio ao despacho denegatrio proferido pela chefia da PF/UFRJ, foi
solicitado o encaminhamento dos referidos autos a esta PGF, sob o fundamento de que a questo de fundo
configura controvrsia entre rgos integrantes da Administrao Pblica Federal, a merecer a
necessriauniformizaodotema,nombitodeatuaodestaProcuradoriaGeralFederal.
8.Nopresentemomento,ofeitoremetidovirtualmenteaesteProcuradorFederalparaanlise
emanifestao.Osautoscontamapenascom1documentoescaneadoeacessvelpormeiodoSistemaSapiens
(processocom119laudas),encerrandosenoDespachodedistribuiodefl.117eDespachodeexpedientede
fl.118,excludoesteparecer.
9.orelatriodosprincipaiseventos.Passaseanlisedofeito.
10. De incio, dada a hiptese versada, cumpre destacar o acerto quanto ao encaminhamento
do pedido de uniformizao para este DEPCONSU/PGF, o qual expressamente admitido
nosnormativosvigentes,conformedispeoincisoIdoart.1daPortariaPGFn424/2013,verbis
Art.1OsrgosdeexecuodaProcuradoriaGeralFederalpoderosuscitar,por
meiodesuaschefias,consultaaoDepartamentodeConsultoriadaProcuradoriaGeral
FederalDEPCONSU/PGF,desdeque:
IhajacontrovrsiajurdicaentrergosdeexecuodaProcuradoriaGeralFederal
ou entre estes e outro rgo de consultoria e assessoramento jurdico do Poder
ExecutivodaUnio,quedemandeuniformizao
(...)(g.n.)
11. Destarte, no h dvidas de que a consulta em questo poder ser objeto de apreciao no
mbito deste Departamento, nos termos acima transcritos, mormente porque suscitada de modo fundamentado,
umavezpresentenosautosoentendimentojurdicodaunidadeinteressadasobreotemadefundo.
12.Poisbem.consoanteditonoitem7,encontrandoseresolvidoocasoconcreto(aomenoso
queseinferedaleituradospresentesautos),notasequeanliseoraobjetodeconsultasedemtese,ouseja,
comvistasaconferir,paraofuturo,tratamentouniformesituaoversada,nosmoldeselimitestrazidospela
consulente.
13. Em sntese, cuidase de analisar como se deve dar a outorga de uso (citados, no caso,
os institutos da cesso e concesso de uso) de imvel pblico comercial (andares de edifcio) pertencente a
AutarquiaFederal,parausoprprioporsociedadedeeconomiamistaqueexploraatividadeeconmica,nocaso,
aPETROBRAS.
14. Em primeiro lugar, relevante registrar que convergem unidade consulente e entidade
interessadaquantoaocarteronerosodacesso/concessodeimvelpblico(presenteafinalidadelucrativada
pretendente), bem como a necessidade desta operao revestirse de instrumento pblico, (j que os institutos
indicados so de direito pblico), divergindo apenas em relao possibilidade ou no de configurao de
dispensadelicitao.
15. Por outro lado, verificase que, alm da indigitada dvida acerca exigncia ou no da
realizao de procedimento licitatrio para a outorga de uso pretendida, notase que remanesce
certa claudicncia quanto ao tipo de instituto aplicvel, se cesso de uso ou concesso de uso (inclusive a
concessodedireitorealdeuso).
16.Nodemasiadolembrarquehojehvriosdiplomaslegaistratandosobreousodeimveis
pblicos(v.g.,DecretoLein9760/46,DecretoLein271/67,Lein8.666/93,Lein9.636/98,etc.)equeesse
conjuntodedispositivos,s.m.j.,noseencontraorganizado,aomenosnodemodosistematizado,requerendoa
identificao e aplicao dos institutos um maior esforo exegtico. Disso decorre a ausncia de unicidade do
usodosinstitutosdeusodebenspblicos,sendopossvelobservaraincidnciadecertocasusmonaprtica.
17. Naturalmente, tal contexto imprime complexidade s anlises como a ora sob exame,
requerendo a identificao exata do instituto cabvel para a hiptese de uso de imvel pblico narrada no caso
concreto(objetodadvidaapontadanoitem15,retro),para,apartirdai,serpossvelrealizarosenquadramentos
legais decorrentes (entre eles, excees), como o caso da indagao acerca da possibilidade de dispensa de
licitaoparaousodoimvelpblico.
18.Comisso,delimitaseopresenteobjetodeapreciaosseguintesdvidas:1)saberqualo
tipodeinstitutoaplicvelparaamodalidadepretendidadeusodoimvelpertencenteUFRJe2)elucidadoo
item antecedente, saber se, para o caso ora trazido, possvel a dispensa de realizao de procedimento
licitatrio(quearegra),nostermosdalei.
19. Antes de passar ao exame das modalidades propriamente ditas, cumpre perquirir sobre que
categoriadebenspblicospertenceoimvelpblicosobreoqualincideapretensodeoutorgadeusooraem
anlise.
20.Deplano,notasequeoimvelpblicocujautilizaopretendida,aoquetudoindica,no
se encaixa como bem de uso comum do povo [por obviedade], e tampouco como bem de uso especial,
j que no utilizado para uso prprio da UFRJ, havendo documentos nos autos que informam que at ento
encontravasecedidoaoBNDES.
21.Destarte,comoensinaJosCarvalhodosSantosFilhoinDireitoAdministrativo.24ed.Rio
deJaneiro,LumenJuris,2011.p.1245,porserumanooresidual,nopertencendoanenhumadascategorias
anteriores, o imvel pblico pertencer categoria de bens dominicais, porquanto no utilizado para o
desempenho normal das atividades administrativas, podendo , com isso, a Administrao tratlo como bem
pblicodisponvel,passveldeatosgestopatrimonialdeoutorgadeuso,entreelesacessoeaconcessode
uso(inclusiveadedireitorealdeuso),desdeque,claro,observadososditameslegais.
22. Sobre o tipo de instituto aplicvel, importante, primeiro, distinguir as modalidades que
cercamahiptesedeusodeimvelcomercialpertencenteautarquiafederal.Comodito,noprocesso,notase
que foram citadas a cesso de uso e a concesso de uso (aqui includa a concesso de direito real de uso).
Confirase.
23. Efetivamente, tendo em vista a j comentada ausncia de maior sistematizao legislativa
sobreousodebenspblicosimveis,aanliseacercadoinstitutocabvelhiptesedosautosrequerer,alm
da adequada compreenso sobre as disposies legais existentes, o auxlio das valiosas lies da doutrina
administrativistaconsagrada.
24. A doutrina no uniforme e oscila entre identificar o termo cesso de uso como a
transfernciagratuitadaposseparaoutraentidadededireitopblico,eapontlocomooutorgadeusotambm
aparticulares,inclusiveonerosa[aocorreremvistadasdisposieslegaismaisrecentessobreotema],desde
que,claro,preenchidososrequisitoslegaisespecficosparaestaltimahiptese.Vejamsealgunsconceitos,
verbis:
Cesso de uso: a transferncia gratuita da posse de um bem pblico de uma
entidade ou rgo para outro, a fim de que o cessionrio o utilize nas condies
estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. o ato de
colaborao entre reparties pblicas, em que aquela que tem bens desnecessrios
aosseusservioscedeousoaoutraquedelesestprecisando. Como bem ponderou
CaioTcito(BensPblicosCessodeUso,RDA32/482),estacessoseincluientre
as modalidades de utilizao de bens pblicos no aplicados ao servio direto do
cedenteenoseconfundecomnenhumadasformasdealienao.Tratase,apenas,de
transferncia de posse do cedente para o cessionrio, mas ficando sempre a
Administraoproprietria com domnio do bem cedido, para retomlo a qualquer
momentoourecebloaotrminodoprazodacesso.AssemelhaseaoComodatodo
Direito Privado, mas instituto prprio do Direito Administrativo, j previsto na
legislaofederalconcernenteaosbensmveisdaUnio(Dec.lei9.760/46,arts.64,
3,125e216,eLei9.636/98,arts.18a21).Tambmnoseconfundecomqualquerdas
modalidades pelas quais se outorga ao particular o uso especial de bem pblico
(autorizaodeuso,permissodeuso,concessodeuso,concessododireitorealde
uso), nem, tampouco, se identifica com a velha concesso de domnio dos tempos
coloniais, espcie obsoleta de alienao. (MEIRELLES, Hely Lopes. Licitao e
contratoadministrativo.11ed.SoPaulo:Malheiros,1997.p.553.)
"CessodeusoaquelaemqueoPoderPblicoconsentecomousogratuitodebem
pblicoporrgosdamesmapessoaoudepessoadiversa,incumbidadedesenvolver
atividadeque,dealgummodo,traduzainteresseparaacoletividade.
Agrandediferenaentreacessodeusoeasformasatagoravistas[autorizaode
usoepermissodeuso]consisteemqueoconsentimentoparaautilizaodobemse
fundamenta no benefcio coletivo decorrente da atividade desempenhada pelo
cessionrio. O usual na Administrao a cesso de uso entre rgos da mesma
pessoa.(...)
A cesso de uso, entretanto, pode efetivarse tambm entre rgos de entidades
pblicasdiversas.Exemplo:oEstadocedegrupodesalassituadoemprdiodeumade
suas Secretarias para a Unio instalar um rgo do Ministrio da Fazenda. Alguns
autores limitam a cesso de uso s entidades pblicas. Outros a admitem para a
AdministraoIndireta[DigenesGasparini].
Emnossoentender,porm,ousopodesercedidotambm,emcertoscasosespeciais,a
pessoasprivadas,dedequedesempenhematividadenolucrativaqueviseabeneficiar,
geralouparcialmente,acoletividade.(...)
Em semelhante sentido, alis, est definida a legislao incidente sobre imveis
pertencentesUnio.Nelaprevistaacessogratuitadeusodebensimveisfederais
quandoogovernofederalpretendeconcretizar"auxliooucolaboraoqueentenda
prestar" [art. 64, Decretolei n 9.760/46]. Em outro diploma admitiuse a cesso a
"Estados,Municpioseentidadessemfinslucrativos,decartereducacional,culturalou
deassistnciasocial".(...)
O fundamento bsico da cesso de uso a colaborao entre entidades pblicas e
privadascomoobjetivodeatender,globalouparcialmente,ainteressescoletivos.
assim que deve ser vista como instrumento de uso do bem pblico." (CARVALHO
FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24 ed. Rio de Janeiro:
LumenJuris,2011.p.1089ess.)
"Acessoinstitutotpicodedireitopblico,institudopeloart.64doDecretolein
9.760/46,paraashiptesesemqueinteresseUnioconcretizar,comapermissoda
utilizao gratuita de imvel seu, auxlio ou colaborao que entenda prestar. Era
disciplinadapelosartigos125e126doreferidoDecretoleiepeloDecretolein178,
de16267.Taisdispositivosnoestomaisemvigor,aplicandoseasnormascontidas
nosartigos18a21daLein9.636/98.(...)
Acessopodeserassimcaracterizada:atodeoutorgadeusoprivativodeimveldo
patrimniodaUnioessaoutorga,depoisdeautorizadaporDecretodoPresidenteda
Repblica,sefazmediantetermooucontrato,noqualseespecificamascondiesem
que o uso se exercer o uso gratuito, devendo ser oneroso quando a destinado
execuodeempreendimentodefimlucrativopodemsercessionriososEstados,os
Municpios,entidadeseducacionais,culturaisoudefinalidadessociais,bemcomoos
particulares (pessoas fsicas ou jurdicas), nesta ltima hiptese quando se tratar de
aproveitamentoeconmicodeinteressenacionaltornasenulaemcasodeutilizao
emdesacordocomascondiesestabelecidas.Almdisso,acessosefazsemprepor
prazo determinado, conforme estabelece o 3o do art. 18 da Lei n 9.636/98. (DI
PIETRO,MariaSylviaZanella.DireitoAdministrativo.27ed.SoPaulo:Atlas,2014.
p.779ess.)(g.n.)
25. Em termos legais, a cesso de uso foi originalmente prevista no 3 do art. 64 do ainda
vigente DecretoLei n 9.760/46, que a cunhou como um instrumento gratuito, aplicvel a imveis da Unio,
qualquer que seja a sua natureza, utilizado para viabilizar a cooperao entre rgos ou entidades pblicos,
conformesuapreviso,verbis:
Art.64.OsbensimveisdaUnionoutilizadosemserviopblicopodero,qualquer
quesejaasuanatureza,seralugados,aforadosoucedidos.
(...)
3 A cesso se far quando interessar Unio concretizar, com a permisso da
utilizaogratuitadeimvelseu,auxliooucolaboraoqueentendaprestar.(g.n.)
26.Noentanto,maisrecentemente,aLein9.636/98foialmepreviuqueacessodeusoo
instrumentoprprioparaadestinaoausoporentidadedaAdministraoPblicaFederalIndireta(oqueofez
aoalteraroprprioDLn9.760/46),ampliandoatambmparapessoasfsicasejurdicasnocasodeinteresse
pblico ou social ou ao chamado aproveitamento econmico de interesse nacional, atribuindoselhe o carter
oneroso, nos termos j destacados, sendo que a regualmentao se d pelo Decreto n 3.725/2001. Confirase
abaixo,trechosdessesdiplomaslegais,verbis:
DecretoLein9.760/46:
Art.79.AentregadeimvelparausodaAdministraoPblicaFederaldiretacompete
privativamenteSecretariadoPatrimniodaUnioSPU.(RedaodadapelaLein
9.636,de1998)
1Aentrega,quesefarmediantetrmo,ficarsujeitaaconfirmao2(dois)anos
apsaassinaturadomesmo,cabendoaoS.P.U.ratificla,desdeque,nsseperodo
tenhaoimvelsidodevidamenteutilizadonofimparaquefraentregue.
2Ochefederepartio,estabelecimentoouserviofederalquetenhaaseucargo
prprio nacional, no poder permitir, sob pena de responsabilidade, sua invaso,
cesso,locaoouutilizaoemfimdiferentedoquelhetenhasidoprescrito.
3 Havendo necessidade de destinar imvel ao uso de entidade da Administrao
PblicaFederalindireta,aaplicaosefarsoboregimedacessodeuso.(Includo
pelaLein9.636,de1998)(g.n.)
Lein9.636/98:
Art. 18. A critrio do Poder Executivo podero ser cedidos, gratuitamente ou em
condies especiais, sob qualquer dos regimes previstos no DecretoLei no 9.760, de
1946,imveisdaUnioa:
IEstados,DistritoFederal,Municpioseentidadessemfinslucrativosdasreasde
educao,cultura,assistnciasocialousade(RedaodadapelaLein11.481,de
2007)
II pessoas fsicas ou jurdicas, em se tratando de interesse pblico ou social ou de
aproveitamentoeconmicodeinteressenacional.(RedaodadapelaLein11.481,de
2007)
(...)
3 A cesso ser autorizada em ato do Presidente da Repblica e se formalizar
mediante termo ou contrato, do qual constaro expressamente as condies
estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realizao e o prazo para seu
cumprimento,etornarsenula,independentementedeatoespecial,seaoimvel,no
todoouemparte,vieraserdadaaplicaodiversadaprevistanoatoautorizativoe
consequentetermooucontrato.
4 A competncia para autorizar a cesso de que trata este artigo poder ser
delegadaaoMinistrodeEstadodaFazenda,permitidaasubdelegao.
5Acesso,quandodestinadaexecuodeempreendimentodefimlucrativo,ser
onerosae,semprequehouvercondiesdecompetitividade,deveroserobservadosos
procedimentoslicitatriosprevistosemlei.
(...)
Decreton3.725/2001:
Art.11.AentregadeimvelparausodaAdministraoPblicaFederal,nostermos
doart.79doDecretoLein9.760,de5desetembrode1946,competeprivativamente
SecretariadoPatrimniodaUnio.
(...)
2HavendonecessidadededestinarimvelparausodeentidadedaAdministrao
Federalindireta,aaplicaofarsesoboregimedecessodeuso.
Art. 12. No ser considerada utilizao em fim diferente do previsto no termo de
entrega,aqueserefereo2doart.79doDecretoLein9.760,de1946,acessode
uso a terceiros, a ttulo gratuito ou oneroso, de reas para exerccio das seguintes
atividadesdeapoionecessriasaodesempenhodaatividadedorgoaqueoimvel
foientregue:
Ipostobancrio
IIpostodoscorreiosetelgrafos
IIIrestauranteelanchonete
IVcentraldeatendimentoasade
Vcrechee
VI outras atividades similares que venham a ser consideradas necessrias pelos
Ministros de Estado, ou autoridades com competncia equivalente nos Poderes
LegislativoeJudicirio,responsveispelaadministraodoimvel.
Pargrafo nico. As atividades previstas neste artigo destinarseo ao atendimento
dasnecessidadesdorgocedenteedeseusservidores.
Art. 13. A cesso de que trata o artigo anterior ser formalizada pelo chefe da
repartio, estabelecimento ou servio pblico federal a que tenha sido entregue o
imvel, desde que aprovada sua realizao pelo Chefe da SecretariaGeral da
Presidncia da Repblica, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com
competncia equivalente nos Poderes Legislativo e Judicirio, conforme for o caso,
observadososprocedimentoslicitatriosprevistosemleieasseguintescondies:
Idisponibilidadedeespaofsico,deformaquenovenhaaprejudicaraatividade
fimdarepartio
II inexistncia de qualquer nus para a Unio, sobretudo no que diz respeito aos
empregadosdacessionria
III compatibilidade de horrio de funcionamento da cessionria com o horrio de
funcionamentodorgocedente
IVobedinciasnormasrelacionadascomofuncionamentodaatividadeesnormas
deutilizaodoimvel
Vaprovaoprviadorgocedentepararealizaodequalquerobradeadequao
doespaofsicoaserutilizadopelacessionria
VI precariedade da cesso, que poder ser revogada a qualquer tempo, havendo
interessedoserviopblico,independentementedeindenizao
VII participao proporcional da cessionria no rateio das despesas com
manuteno,conservaoevigilnciadoprdio
VIII quando destinada a empreendimento de fins lucrativos, a cesso dever ser
sempre onerosa e sempre que houver condies de competitividade devero ser
observadososprocedimentoslicitatriosprevistosemleie
IXoutrasquevenhamaserestabelecidasnotermodecesso,queserdivulgadopela
SecretariadoPatrimniodaUnio.(g.n)
27. Por oportuno, importante referir que tanto o DecretoLei n 9.760/46, como a Lei n
9.636/98, embora se dirijam Unio, devem ser aplicados subsidiariamente aos atos de disposio patrimonial
das entidades da Administrao Indireta, no que couber, em face da analogia e identidade de princpios, at
porquesetratamderegrasdecartergeral.Suaaplicaodeverdarsesemprequeconstatadaaausnciade
normaespecficasobreagestodeimveisquesejadestinadaaestasltimas.
28.Apropsito,destaquesequeanaturezadenormageraldaLein9.636/98,aquimencionada,
foi destacada por Celso Antnio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo. 28 Ed. So
Paulo,MalheirosEditores,2011,p.932:
A Lei 9.636, de 15.5.98, com inmeras modificaes ulteriores, a ltima das quais
introduzida pela Lei 12.058, de 13.10.2009 a lei mais geral sobre alienao de
imveis da Unio. Seu art. 31 previu que, a critrio do Presidente da Repblica,
poderiamserdoadosaEstadosMunicpios,DistritoFederal,autarquiasefundaes,
empresapblicas,tantofederaisquantodequalquerdestasesferas,...(...).(g.n.)
29.Portanto,perfeitamentepossvelaaplicaosubsidiriadalegislaofederalimobiliriada
Unio s entidades da Administrao Indireta, no que couber, de modo a permitir aos respectivos gestores
exercerdeformaplenaagestodopatrimnioimobilirioaelesconfiado.
30.Ditoisto,emrelaocessodeuso,podeseconcluirque:Iacessodeusodecorredo
interessedaAdministraoemconcretizar,medianteoutorgadautilizaoprivativadeimvelseu,auxlio
ou colaborao que entenda prestar [juzo de convenincia] II o instrumento da cesso de uso
aplicvelparaousoporentidadesdaAdministraoPblicaIndireta,conformeprevisolegalconferida
ao art. 79, 3, do DecretoLei n 9.760/46 e regulamentao dos arts. 11 a 13 do Decreto n 3.725/2001
III limitavase ao uso colaborativo interno na Administrao Pblica, porm, foi permitido o uso a
particulares,quandopresenteinteressecoletivo,nostermosdaleiIVpodersergratuita,masdever
darse em carter oneroso sempre que destinada execuo e empreendimento de fim lucrativo e V
tem carter contratual e prazo determinado, devendo observar procedimento licitatrio, sempre que
houvercondiesdecompetitividade.
31. Por sua vez, hiptese distinta a da concesso de uso, cujo objeto , de pronto, a
contratao para uso de bem pblico pelo particular, para seu uso privativo, no exigindo, como requisito, o
interessepblico,inclusiveointeressecoletivo.Aesserespeito,confirasealiodoutrinria,verbis:
"Concesso de uso o contrato administrativo pelo qual o Poder Pblico atribui a
utilizao exclusiva de um bem de seu domnio a particular, para que o explore
segundosuadestinaoespecfica.Oquecaracterizaaconcessodeusoeadistingue
dos demais institutos assemelhados autorizao e permisso de uso o carter
contratualeestveldaoutorgadousodobempblicoaoparticular,paraqueoutilize
com exclusividade e nas condies convencionadas com a Administrao. (...) Tal
contrato confere ao titular da concesso de uso um direito pessoal de uso especial
sobre o bem pblico, privativo e intransfervel sem prvio consentimento da
Administrao, pois realizado intuitu personae, embora admita fins lucrativos (...).
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 22 ed. So Paulo:
Malheiroseditores,1997.p443ess)"
"Concesso de uso o contrato administrativo pelo qual a Administrao Pblica
facultaaoparticularautilizaoprivativadebempblicoparaqueexeraconformea
suadestinao.
Sua natureza a de contrato de direito pblico, sinalagmtico, oneroso ou gratuito,
comutativoerealizadointuitupersonae.
Aconcessooinstitutoempregado,preferencialmentepermisso,noscasosemque
autilizaodobempblicoobjetivaoexercciodeatividadesdeutilidadepblicade
maior vulto e, por isso mesmo, mais onerosas para o concessionrio. Este assume
obrigaesperanteterceiroseencargosfinanceiroselevados,quesomentesejustificam
seeleforbeneficiadocomafixaodeprazosmaisprolongados,queasseguremum
mnimodeestabilidadenoexercciodesuasatividades.
Elementofundamentalnaconcessodeusoorelativofinalidade.Ficouexpresso
noseuconceitoqueousotemqueserfeitodeacordocomadestinaodobem.(...)
A concesso exige licitao, nos termos do artigo 2 da Lei n 8.666/93, que
silenciaquantomodalidadeaserutilizada,aocontrriodoDecretolein2.300/86,
que exigia concorrncia. Talvez o silncio do legislador se justifique pela norma do
artigo 121, pargrafo nico, segundo a qual os contratos relativos a imveis do
patrimniodaUniocontinuamaregersepelasdisposiesdoDecretolein9.760,
de5946,comalteraesposteriores.(...)(DIPIETRO,MariaSylviaZanella. Direito
Administrativo.27ed.SoPaulo:Atlas,2014.p.771ess.)
"Concesso de uso o contrato administrativo pelo qual o Poder Pblico confere a
pessoadeterminadaousoprivativodebempblico,independentementedomaiorou
menorinteressepblicodapessoaconcedente.
Nodifcilobservarqueoncleoconceitualdaconcessodeusoidnticoaodas
permissesautorizaesdeuso:emtodos,oparticulartemdireitoaousoprivativodo
bempblicomedianteconsentimentoformalemanadodoPoderPblico.(...)
Sendo contratos administrativos, as concesses de uso de bem pblico recebem a
incidncia normativa prpria do instituto, ressaltando a desigualdade das partes
contratanteseaaplicaodasclusulasdeprivilgiodecorrentesdodireitopblico.
Dessemodo,deveserrealizadalicitaoprviaparaaseleodoconcessionrioque
apresentarasmelhorescondiesparaousodobempblico.Serinexigvel,porm,o
procedimento quando a hiptese no comportar regime de normal competio entre
eventuais interessados. A inexigibilidade, entretanto, deve ser considerada como
exceo. Em se tratando de contrato administrativo, o prazo deve ser determinado,
extinguindose direitos e obrigaes quando do advento do termo final do
acordo. (CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo.
24ed.RiodeJaneiro:LumenJuris,2011.p.1080ess.)(g.n.)
32. Ainda sobre a concesso de uso, pertinente trazer baila o entendimento do ento
MinistroAdylsonMotta,doTCU,sobreotema,quandoexpsque:
(...)valelembraraabrangnciadoart.2daLein8.666/93,quedisps:'Asobras,
servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e
locaes da Administrao Pblica, quando contratadas com terceiros, sero
necessariamenteprecedidasdelicitao,ressalvadasashiptesesprevistasnestalei.'5.
Conformeseverifica,omencionadoart.2utilizouotermo'concesso'referindoseao
gnero, e no espcie. Assim o fazendo, tornou necessria a licitao em toda e
qualquer concesso, seja ela 'administrativa de uso' ou 'de direito real de uso'. O
Estatuto fez distino apenas quanto modalidade de licitao a ser
empregada, tornando obrigatria a realizao de concorrncia somente para as
concessesdedireitorealdeuso."(g.n)
33. Assim, acerca do instituto da concessodeusopodese concluir que: I a concesso no
decorre do intuito de colaborao, sendo modalidade contratual para uso privativo de bem pblico por
particular,deacordocomadestinaodobem,nonecessariamenterevestidadeinteressepblicoII
emumagradaoentreasmodalidadesclssicasdaautorizaoedapermissodeuso,aconcessodeuso
amaiscomplexa,apossuircartermaisestveldaoutorga,sendoindicadaparaoexercciodeatividades
de utilidade pblica de maior vulto, mais onerosas para o concessionrio e III tem
sempre carter oneroso (associada que finalidade lucrativa) e contratual, devendo ser observado o
procedimentolicitatriocomoregraedispensaeinexigibilidade,quandocabveis.
34.relevantenotarqueamodalidadedeconcessodeusodebempblicoquemerecemaior
atenodolegislador,,todaevidncia,aconcessodedireitorealdeuso,queumaespciequalificadade
concesso de uso, utilizada com finalidades especficas, como a regularizao fundiria de interesse social,
urbanizao,industrializao,edificaoeoutrosfinsdeinteressesocial.Nessesentido,dispsotextodoart.7
doDecretolein271/67,queacriou,verbis:
Art.7institudaaconcessodeusodeterrenospblicosouparticularesremunerada
ougratuita,portempocertoouindeterminado,comodireitorealresolvel,parafins
especficos de regularizao fundiria de interesse social, urbanizao,
industrializao,edificao,cultivodaterra,aproveitamentosustentveldasvrzeas,
preservao das comunidades tradicionais e seus meios de subsistncia ou outras
modalidadesdeinteressesocialemreasurbanas.(RedaodadapelaLein11.481,
de2007)
1Aconcessodeusopodersercontratada,porinstrumentopblicoouparticular,
ouporsimplestrmoadministrativo,eserinscritaecanceladaemlivroespecial.
2 Desde a inscrio da concesso de uso, o concessionrio fruir plenamente do
terrenoparaosfinsestabelecidosnocontratoeresponderportodososencargoscivis,
administrativosetributriosquevenhamaincidirsbreoimvelesuasrendas.
3 Resolvese a concesso antes de seu trmo, desde que o concessionrio d ao
imvel destinao diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra
clusula resolutria do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer
natureza.
4Aconcessodeuso,salvodisposiocontratualemcontrrio,transfereseporato
intervivos,ouporsucessolegtimaoutestamentria,comoosdemaisdireitosreais
sbrecoisasalheias,registrandoseatransferncia.[...](g.n.)
35. Ainda a respeito da disciplina da concesso de direito real de uso, observase que sua
disciplina legal, como no poderia deixar de ser, passou a ser tratada tambm na Lei de Licitaes (Lei n
8.666/93), como ainda na j citada legislao imobiliria geral da Unio (Lei n 9.636/98), ao que se
observa,seguindoalgicadeinteressesocialconstantedoDecretolein271/67.Issosignificaqueasfigurasda
cessodeusoedaconcessodeusopodemserevestirsobaformadeconcessodedireitorealdeuso,como
possvelnotardosseguintesexcertos:
Lein8.666/93:
Art.17.AalienaodebensdaAdministraoPblica,subordinadaexistnciade
interessepblicodevidamentejustificado,serprecedidadeavaliaoeobedecers
seguintesnormas:
Iquandoimveis,dependerdeautorizaolegislativaparargosdaadministrao
direta e entidades autrquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades
paraestatais, depender de avaliao prvia e de licitao na modalidade de
concorrncia,dispensadaestanosseguintescasos:
(...)
f)alienaogratuitaouonerosa,aforamento,concessodedireitorealdeuso,locao
ou permisso de uso de bens imveis residenciais construdos, destinados ou
efetivamente utilizados no mbito de programas habitacionais ou de regularizao
fundiriadeinteressesocialdesenvolvidosporrgosouentidadesdaadministrao
pblica(RedaodadapelaLein11.481,de2007)
(...)
h) alienao gratuita ou onerosa, aforamento, concesso de direito real de uso,
locaooupermissodeusode bens imveis de uso comercial de mbito local com
readeat250m(duzentosecinqentametrosquadrados)einseridosnombitode
programasderegularizaofundiriadeinteressesocialdesenvolvidosporrgosou
entidadesdaadministraopblica(IncludopelaLein11.481,de2007)
i)alienaoeconcessodedireitorealdeuso,gratuitaouonerosa,deterraspblicas
rurais da Unio na Amaznia Legal onde incidam ocupaes at o limite de 15
(quinze) mdulos fiscais ou 1.500ha (mil e quinhentos hectares), para fins de
regularizaofundiria,atendidososrequisitoslegais(IncludopelaLein11.952,de
2009)
(...)

2o AAdministraotambmpoderconcederttulodepropriedadeoudedireitoreal
deusodeimveis,dispensadalicitao,quandoousodestinarse:(Redaodadapela
Lein11.196,de2005)
I a outro rgo ou entidade da Administrao Pblica, qualquer que seja a
localizaodoimvel(IncludopelaLein11.196,de2005)(g.n.)
Lein9.636/98:
Art. 18. A critrio do Poder Executivo podero ser cedidos, gratuitamente ou em
condies especiais, sob qualquer dos regimes previstos no DecretoLei no 9.760, de
1946,imveisdaUnioa:
IEstados,DistritoFederal,Municpioseentidadessemfinslucrativosdasreasde
educao,cultura,assistnciasocialousade(RedaodadapelaLein11.481,de
2007)
II pessoas fsicas ou jurdicas, em se tratando de interesse pblico ou social ou de
aproveitamentoeconmicodeinteressenacional.(RedaodadapelaLein11.481,de
2007)
1 A cesso de que trata este artigo poder ser realizada, ainda, sob o regime de
concessodedireitorealdeusoresolvel,previstonoart.7doDecretoLein271,de
28defevereirode1967,aplicandose,inclusive,emterrenosdemarinhaeacrescidos,
dispensandose o procedimento licitatrio para associaes e cooperativas que se
enquadrem no inciso II do caput deste artigo. (Redao dada pela Lei n 11.481, de
2007)
(...)

6o Fica dispensada de licitao a cesso prevista no caput deste artigo relativa


a:(IncludopelaLein11.481,de2007)
I bens imveis residenciais construdos, destinados ou efetivamente utilizados no
mbito de programas de proviso habitacional ou de regularizao fundiria de
interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades da administrao
pblica(IncludopelaLein11.481,de2007)
IIbensimveisdeusocomercialdembitolocalcomreadeat250m(duzentose
cinqenta metros quadrados), inseridos no mbito de programas de regularizao
fundiriadeinteressesocialdesenvolvidosporrgosouentidadesdaadministrao
pblicaecujaocupaosetenhaconsolidadoat27deabrilde2006.(Includopela
Lein11.481,de2007)(g.n.)
36.apropriadodestacarque,desdeaediodaLein8.666/93,constoudosupratranscrito2
do art. 17 desse diploma legal ( poca, sem incisos) a norma no sentido de que a Administrao Pblica
poderpoderconcederttulodepropriedadeoudedireitorealdeusodeimveis,dispensadalicitao,quandoo
usodestinarseaoutrorgoouentedaAdministraoPblica.
37.Porfim,demodoaevitardvidasentreaconcessodeusosimpleseaconcessodedireito
real de uso, sempre relevante notar que, enquanto a primeira revela o uso de carter pessoal [em geral,
obrigacional]deumbempblico,estaltimatrataousodobempblicocomoverdadeirodireitorealresolvel,
transfervelaterceiros,comopossvelverificardaliodoutrinria,verbis:
"Concessodedireitorealdeuso,institutoprevistonoart.7doDecretolei971,de
28.2.67,comaredaodadapelaMedidaProvisria335,de23.12.2006,convertida
na Lei 11.481, de 31.5.2007, o contrato pelo qual a Administrao transfere, por
tempocertoouporprazodeterminado,comodireitorealresolvel,ousoremunerado
ou gratuito de terreno pblico para que seja utilizado com fins especficos de
regularizao fundiria de interesse social, urbanizao, edificao cultivo da terra,
aproveitamento sustentvel das vrzeas, preservao das comunidades tradicionais e
seusmeiosdesubsistnciaououtrasmodalidadesdeinteressesocial.
Consoantedispeo4dopreceptivocitado,salvoreservacontratual,odireitopor
tela instaurado transmissvel por ato inter vivos ou mortis causa, como os demais
direitosreaissobrecoisasalheias.
Desdelogodivergedasimplesconcessodeusopelofatode,aocontrriodaquelana
qual apenas se compem um direito de natureza obrigacional (isto , pessoal) ,
instauraumdireitoreal.
Possui,ento,comocaractersticasinerentessuaimediataadesocoisaeochamado
direitodesequela,queensejaapersecuodobem.exclusivo,valedizer,sobreotem
emquerecainoincidiraoutrodireitodamesmaespcie,eprotegidoporaoreal,
graas ao que "prevalece contra qualquer que detenha a coisa". oponvel erga
mones,ouseja,contratodos,poisconfereaotitularaprerrogativadevlorespeitado
porquaisquersujeitos,osquaisficamimpedidosdeoporlhequalquerembarao.Seu
exerccio independe da colaborao de terceiro fazse de per si, diretamente, na
relaoentreosujeitoeacoisa,aocontrriodosdireitospessoais.
(...) Sem embargo da parentela com o direito de superfcie, o certo que com as
caractersticasatribudaspeloDecretolei271ganhoufisionomiaespecfica,emque
sobressai seu carter conaturalmente resolvel, conforme consta do prprio art. 7
precitado, se (a) o concessionrio distrair o bem da destinao contratualmente
estabelecidaou(b)descumprirclusularesolutriadoajustes,consoantedispeo3
do mesmo preceptivo." (Mello, Celso Antnio Bandeira. Curso de Direito
Administrativo.28Ed.SoPaulo:MalheirosEditores,2011,p.937)(g.n.)
38.Emresumo,podesedizerqueaconcessodedireitorealdeusoconstitui:Idireitoreal
resolvel,consistentenousoremuneradoougratuitodeterrenopblicoparaquesejautilizadocomfins
especficos do Decretolei n 271/67 (regularizao fundiria, urbanizao, edificao, entre outras
modalidades de interesse social) II direito transmissvel por ato intervivos ou mortis causa, como os
demaisdireitosreaissobrecoisasalheiasIIItemcomocaractersticainerenteodireitodesequela,que
enseja a persecuo do bem e IV resolvel, em face do descumprimento da destinao
contratualmenteestabelecidapeloconcessionrio.
39.Poisbem,esclarecidasascaractersticasprpriasdosinstitutospotencialmenteutilizveise,
conquantooincisoIdo2doart.17daLein8.666/93,invocadonosautosparaousodoimvelpblicocomo
fundamento para a outorga de uso sem licitao, realmente preveja a dispensa do certame no caso outorga
de direito real de uso para outro rgo ou ente da Administrao Pblica, entendemos que o dispositivo em
questonoincidenashiptesescomoaversadanosautos,qualseja,ousoprprioporsociedadedeeconomia
mista.
40. Primeiro porque a outorga de concesso de direito real de uso, diferentemente do uso
pretendido, acima destacado, revela outra espcie de uso de bem pblico, adstrita s finalidades sociais
buscadaspelomulticitadoDecretoLein271/1967,que,comodito,ocupasedeaesvoltadasregularizao
fundiria, urbanizao entre outras modalidades de interesse social, o que denota que o referido instituto
tampoucopodeseraplicvelaocasoorasobestudo.
41.desereconhecerqueoart.17daLein8.666/93eoart.18daLein9.636/98permitema
conjugao da figura da cesso com o regime da concesso de direito real de uso. Porm, notase que essa
junofeitaemmoldessemelhantessfinalidadessociaisenunciadasnoart.7doDecreto271/1967,nocaso
aregularizaofundiriaeaurbanizao,entreoutras.Demaisamais,conformeaprprialeiexige,somente
possveloregimedaoutorgadedireitorealdeusoseointeressemotivadorestejaentreashipteseslegalmente
previstas (o que com certeza, no o caso dos autos) e quando as entidades pleiteantes participem do
desenvolvimentodessaspolticaspblicas.
42. Segundo porque, quanto concesso de uso simples ou concesso administrativa de uso
instituto voltado ao uso por particulares, para uso conforme a destinao do bem, no necessariamente para
satisfao do interesse pblico. Quando este presente, sua utilizao voltada para atividades que
normalmente exigem investimentos vultosos. Essas caractersticas, efetivamente, no guardam relao com a
hiptese em anlise, seja porque no pleiteada para uso particular (uma vez que o interesse na utilizao
de sociedade de economia mista, entidade da Administrao Pblica Federal), seja porque o simples uso de
andaresdeedifciocomercialnopodeserconsideradovultoso.
43.Atodaevidncia,notasequeasfigurasdaconcessodedireitorealdeusoeaconcesso
de uso revelamse imprprias para o caso em anlise, uma vez que suas caractersticas so
completamentedistintasdasacimaelencadase,comotal,nosecompatibilizam,denenhummodo,coma
situaotrazidaaexame.
44. Por outro lado, h expressa disposio legal no sentido de que a destinao de imveis
pblicosaoutrosentesdaAdministraoIndiretadeverocorrerpormeiodacessodeuso,qualseja,o
3 do art. 79 do DecretoLei n 9.760/46, sob o regime previsto no art. 18 da Lei n 9.636/98 e
regulamentaonosarts.11a13doDecreton3.725/2001.
45. Com efeito, observase que se encontram presentes na hiptese versada as
caractersticas resumidas no item 30, retro, em especial o carter colaborativo entre rgos e entidades
pblicos,aonerosidadequandoousopretendidosedcomfinalidadelucrativae,sobretudo,aexistncia
de condies de competitividade, com o que, tem lugar a cesso de uso, sendo exigvel a licitao, nos
termosdo5doart.18daLein9.636/98.
46.Assimsendo,tendoemvistasobretudoadistinoexistenteentreosinstitutosdacesso
deusoedaconcessodeuso(inclusiveadedireitorealdeuso),todaevidncia,apretensodeoutorga
de uso de andares de edifcio comercial de propriedade a autarquia federal, enquadrados como bem de
usodominical,somentepodeserobjetodecessodeuso,nostermosdalegislaoacimaindicada.
47.Ademais,aindaque,porhiptese,seadmitissequeaconcessodedireitorealdeusofosseo
regime aplicvel cesso destinada s entidades da Administrao Pblica Indireta, no caso, sociedades de
economia mista, convergimos com o entendimento de tal dispositivo no alcanaria as estatais que exploram
atividadeeconmica.
48. Ora, no h como entender que, apenas em razo de a concepo de uma sociedade de
economia mista decorrer do interesse pblico presente no exerccio de suas atividades (no caso, para
aexploraodeatividadeeconmica),sejapossvelconsiderarqueesseaspectoconstituifundamentoparapara
justificaraincidnciadadispensadelicitaoprevistanoincisoIdo2art.17daLein8.666/93.
49. Isso porque o regime jurdico das sociedades de economia mista que exploram atividade
econmica tido como hbrido, pois, ao mesmo tempo em que integram a Administrao Pblica e se
sujeitam aos princpios e regras constitucionais a elas aplicveis, sua concepo como pessoas jurdicas de
direitoprivadoassubmetesregrasprpriassempresasprivadas,comafinalidadedeaumentarsuaagilidade
paraaconsecuodofimpblicoaelascometido.
50. No por outra razo que o art. 173 da Constituio Federal disps, em seu 2, acerca da
necessidade de diferenciao quanto ao regime jurdico que estas entidades devem observar, nos seguintes
termos,verbis:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de
atividadeeconmicapeloEstadosserpermitidaquandonecessriaaosimperativos
dasegurananacionalouarelevanteinteressecoletivo,conformedefinidosemlei.
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de
economiamistaedesuassubsidiriasqueexplorematividadeeconmicadeproduo
oucomercializaodebensoudeprestaodeservios,dispondosobre:
(...)
IIasujeioaoregimejurdicoprpriodasempresasprivadas,inclusivequantoaos
direitoseobrigaescivis,comerciais,trabalhistasetributrios
(...)
2Asempresaspblicaseassociedadesdeeconomiamistanopoderogozarde
privilgiosfiscaisnoextensivossdosetorprivado.(g.n.)
51. Notese que com a edio da Emenda Constitucional n 19/98, que deu nova redao ao
1doart.173,reforouseaindamaisoenquadramentoemregimejurdicoprivadodassociedadesdeeconomia
mistaqueexploramatividadeeconmica,namedidaemqueoconstituinteestabeleceuquealeidisporsobrea
sujeio dessas entidades ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigaescivis,comerciais,trabalhistasetributrios.
52. A esse respeito, outro no o entendimento do Supremo Tribunal Federal seno o de que
opostuladodalivreconcorrnciaatraiaaplicaodoscomandosconstitucionaisacimadestacados,verbis:
Querdizer,o art. 173 da CF est cuidando da hiptese em que o Estado esteja na
condio de agente empresarial, isto , esteja explorando, diretamente, atividade
econmicaemconcorrnciacomainiciativaprivada.Ospargrafos,ento,docitado
art.173,aplicamsecomobservnciadocomandoconstantedocaput.Senohouver
concorrnciaexistindomonoplio,CF,art.177nohaveraplicaododisposto
no 1 do mencionado art. 173. (RE 407.099, voto do Rel. Min. Carlos Velloso,
julgamentoem2262004,SegundaTurma,DJde682004.)
Inaplicabilidade, Infraero, da regra inscrita no art. 150, 3, da Constituio. A
submisso ao regime jurdico das empresas do setor privado, inclusive quanto aos
direitos e obrigaes tributrias, somente se justifica, como consectrio natural do
postulado da livre concorrncia (CF, art. 170, IV), se e quando as empresas
governamentaisexplorarematividadeeconmicaemsentidoestrito,noseaplicando,
porissomesmo,adisciplinaprevistanoart.173,1,daConstituio,sempresas
pblicas (Caso da Infraero), s sociedades de economia mista e s suas subsidirias
que se qualifiquem como delegatrias de servios pblicos. (RE 363.412AgR, Rel.
Min.CelsodeMello,julgamentoem782007,SegundaTurma,DJEde1992008.)
Distinoentreempresasestataisprestadorasdeserviopblicoeempresasestatais
que desenvolvem atividade econmica em sentido estrito. (...). As sociedades de
economiamistaeasempresaspblicasqueexplorematividadeeconmicaemsentido
estrito esto sujeitas, nos termos do disposto no 1 do art. 173 da Constituio do
Brasil,aoregimejurdicoprpriodasempresasprivadas.(...).O1doart.173da
Constituio do Brasil no se aplica s empresas pblicas, sociedades de economia
mista e entidades (estatais) que prestam servio pblico. (ADI 1.642, Rel. Min. Eros
Grau,julgamentoem342008,Plenrio,DJEde1992008.)Nomesmosentido:ARE
689.588AgR,rel.min.LuizFux,julgamentoem27112012,PrimeiraTurma,DJEde
1322012.(g.n.)
53. Por oportuno, convm lembrar que, conforme possvel notar da fundamentao dada
citadaOrientaoNormativaAGUn13,indicadapelaconsulentecomofundamentodeseuparecer,oTribunal
de Contas da Unio possui o mesmo entendimento acerca da matria, conforme se verifica dos seguintes
precedentes:
(...)5.Apropsito,cumpreobservarque,conformeajurisprudnciadesteTribunal,
indevida a dispensa de licitao para contratar sociedade de economia mista que
desempenha atividade econmica, sujeita livre concorrncia, pois essas entidades
no devem possuir privilgios que no sejam extensveis s empresas da iniciativa
privada.(Acrdo2.399/2006Plenrio)
(...)2.ilegalaaquisiodiretadecombustvel,pordispensadelicitao,aindaque
sejaofornecedorentidadedaadministraoindireta,nocasosociedadedeeconomia
mista exploradora de atividade econmica, submetida, portanto, ao regime jurdico
prpriodasempresasprivadas.(Acrdo2.063/2005Plenrio)
54. Assim sendo, em razo da submisso dessas estatais ao regime prprio da iniciativa
privada, o que resta justificado a partir do consectrio natural da livre concorrncia, entendese que o
inciso I do 2 do art. 17 da Lei n 8.666/93 no pode ser aplicado s sociedades de economia mista que
exeramatividadeeconmica.Admitirexegeseemsentidocontrriorepresentariaafrontaaoart.173,
1e2,daConstituioFederal,queasseguramigualdadedetratamentonoregimejurdicodainiciativa
privadaedereferidasempresasestatais.
55.Enfim,nosepodedeixardeobservarqueseestatratardesituaoanlogatratadana
mencionada Orientao Normativa AGU n 13, a qual, em proteo ao disposto no art. 173, 1 e 2 da
Constituio,excluidoconceitodeAdministraoPblicaprevistoemregralegaldedispensadelicitao(art.
24,VIII,Lein8.666/93)associedadesdeeconomiamistaqueexplorematividadeeconmica.
56. Por fora do princpio geral de Hermenutica Jurdica enunciado pelo brocardo jurdico:
"ubieademratio,ibiiusidemessedebet"(ondehamesmarazo,homesmodireito),conclusosemelhante
deverprevalecernapresenteanlise.
57.Diantedoexposto,apartirdaanliseacima,afimdeuniformizarotratamentodotemanos
moldesetermosemqueformuladaaconsulta,respondesesindagaesdaconsulentedaseguinteforma:
(i)qual o tipo de instrumento pblico aplicvel para o uso do imvel pertencente a Autarquia
Federal(nocaso,aUFRJ)parausoprprioporentidadedaAdministraoFederalIndireta
Resposta:aplicveloutorgadeusodeimvelpblicocomercialdeAutarquiaFederal,
para uso prprio por entidade da Administrao Federal Indireta, o instituto da cesso de uso,
reguladopeloart.79,3doDecretolein9.460/67epeloart.18daLein9.636/98,comregulamentao
dadapelosarts.11a13doDecreton3.725/2001,conformeexpostonositens19a46.
(ii)elucidadooitemantecedente,saberse,paraocasooratrazido,obrigatriaarealizaode
procedimentolicitatrioousepossvelasuadispensa.
Resposta:emrazodasubmissodessasestataisaoregimeprpriodainiciativaprivada,o
querestajustificadoapartirdoconsectrionaturaldalivreconcorrncia,entendesequeoincisoIdo
2 do art. 17 da Lei n 8.666/93 no pode ser aplicado s sociedades de economia mista que exeram
atividadeeconmica.Admitirexegeseemsentidocontrriorepresentariaafrontaaoart.173,1e2,da
Constituio Federal, que asseguram igualdade de tratamento no regime jurdico da iniciativa privada e
dereferidasempresasestatais.conformeexpostonositens47a56.
58. Em decorrncia dos entendimentos acima expostos, propemse os seguintes
encaminhamentos:
apeloencaminhamentoderespostaPF/UFRJ,comcpiadopresenteparecer
b ante a relevncia do assunto, e tendo em vista a necessidade de conferir tratamento
uniforme ao tema, sugerese o encaminhamento Cmara Permanente de Licitaes e Contratos desta
PGF.

consideraosuperior.
Braslia,dejunhode2015.


FELIPEDEARAUJOLIMA
ProcuradorFederal
Mat.Siape1245686

Deacordo.
consideraodoSenhorProcuradorGeralFederal.
Braslia,dejunhode2015.


ANTONIOCARLOSSOARESMARTINS
DiretordoDepartamentodeConsultoria

Aprovo.
Braslia,dejunhode2015.


RENATORODRIGUESVIEIRA
ProcuradorGeralFederal


[1] Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de
atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana
nacionalouarelevanteinteressecoletivo,conformedefinidosemlei.
1Aleiestabeleceroestatutojurdicodaempresapblica,dasociedadedeeconomiamistae
desuassubsidiriasqueexplorematividadeeconmicadeproduooucomercializaodebensoudeprestao
deservios,dispondosobre:(RedaodadapelaEmendaConstitucionaln19,de1998)
I sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade (Includo pela
EmendaConstitucionaln19,de1998)
II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitoseobrigaescivis,comerciais,trabalhistasetributrios(IncludopelaEmendaConstitucionaln19,
de1998)
(...)
2 As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de
privilgiosfiscaisnoextensivossdosetorprivado.(g.n.)
[2] Art. 18. A critrio do Poder Executivo podero ser cedidos, gratuitamente ou em condies
especiais,sobqualquerdosregimesprevistosnoDecretoLeino9.760,de1946,imveisdaUnioa:
I Estados, Distrito Federal, Municpios e entidades sem fins lucrativos das reas de
educao,cultura,assistnciasocialousade(RedaodadapelaLein11.481,de2007)
II pessoas fsicas ou jurdicas, em se tratando de interesse pblico ou social ou de
aproveitamentoeconmicodeinteressenacional.(RedaodadapelaLein11.481,de2007)
1Acessodequetrataesteartigopoderserrealizada,ainda,soboregimedeconcessode
direitorealdeusoresolvel,previstonoart.7doDecretoLein271,de28defevereirode1967,aplicandose,
inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensandose o procedimento licitatrio para associaes e
cooperativasqueseenquadremnoincisoIIdocaputdesteartigo.(RedaodadapelaLein11.481,de2007)
(...)
3 A cesso ser autorizada em ato do Presidente da Repblica e se formalizar mediante
termo ou contrato, do qual constaro expressamente as condies estabelecidas, entre as quais a finalidade da
sua realizao e o prazo para seu cumprimento, e tornarse nula, independentemente de ato especial, se ao
imvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicao diversa da prevista no ato autorizativo e consequente
termooucontrato.
4 A competncia para autorizar a cesso de que trata este artigo poder ser delegada ao
MinistrodeEstadodaFazenda,permitidaasubdelegao.
5 A cesso, quando destinada execuo de empreendimento de fim lucrativo, ser
onerosa e, sempre que houver condies de competitividade, devero ser observados os procedimentos
licitatriosprevistosemlei.(g.n.)
[3] Art. 17. A alienao de bens da Administrao Pblica, subordinada existncia de
interessepblicodevidamentejustificado,serprecedidadeavaliaoeobedecersseguintesnormas:
(...)
2AAdministraotambmpoderconcederttulodepropriedadeoudedireitorealdeusode
imveis,dispensadalicitao,quandoousodestinarse:(RedaodadapelaLein11.196,de2005)
I a outro rgo ou entidade da Administrao Pblica, qualquer que seja a localizao do
Imvel(IncludopelaLein11.196,de2005)(g.n.)
Ateno,aconsultaaoprocessoeletrnicoestdisponvelemhttp://sapiens.agu.gov.brmediante
ofornecimentodoNmeronicodeProtocolo(NUP)23079001461201314edachavedeacesso5c9fbea1

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