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ENAP Caderno EIAPP

Planejamento Estratgico
Governamental em
Contexto Democrtico:
Lies da Amrica Latina
Organizadores:
Jos Celso Cardoso Jr.
Ronaldo Coutinho Garcia

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Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretor de Comunicao e Pesquisa
Pedro Luiz Costa Cavalcante
Diretora de Gesto Interna
Ala Vanessa David de Oliveira

Chefe da Assessoria de Cooperao Internacional: Lus Henrique D'Andrea; Equipe


Tcnica: Ana Paula Soares Silva, Denis Sant'Anna Barros e Julia Helida Costa Mikkelsen
Editor: Pedro Luiz Costa Cavalcante; Coordenador-Geral de Comunicao e Editorao:
Luis Fernando de Lara Resende; Reviso: Renata Fernandes Mouro, Roberto Carlos R.
Arajo e Simonne Maria de Amorim Fernandes; Capa: Vinicius Arago Loureiro;
Editorao eletrnica: Maria Marta da R. Vasconcelos e Vinicius Arago Loureiro

Ficha catalogrfica: Equipe da Biblioteca ENAP

P7121p Planejamento estratgico em contexto democrtico: lies da Amrica


Latina / organizao Jos Celso Cardoso Jr, Ronaldo Coutinho;
prefcio Gregorio Montero. Braslia: ENAP, 2014.
135 p. (Caderno EIAPP)
ISBN 978-85-256-0071-4
1. Administrao Pblica. 2. Planejamento Governamental.
3. Planejamento Estratgico. 4. Estudo de Caso. I. Ttulo.

CDU 35.071.2 : 005.51

ENAP, 2014
Impresso: 1.500 exemplares

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica


Assessoria de Cooperao Internacional
SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3209

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Sumrio

Apresentao Paulo Carvalho ........................................................... 7

Prefcio Gregorio Montero ................................................................. 9

Introduo Governo e planejamento em democracias


progressivas: desafios para a Amrica Latina
Ronaldo Coutinho Garcia e Jos Celso Cardoso Jr. ...............................15

Captulo 1 Planejamento governamental e gesto pblica


no Brasil: balano da experincia federal e desafios no
sc. XXI Jos Celso Cardoso Jr. ...........................................................29

Captulo 2 Planificacin estratgica gubernamental en un


entorno democrtico, lecciones de Amrica Latina: el caso de
Argentina Martn Astarita, Javier Cachs e Mariano Montes .......... 53

Captulo 3 Planificacin estratgica gubernamental en un


entorno democrtico, lecciones de Amrica Latina: la ley de
vctimas poltica que contribuye a la paz y el desarrollo en
Colombia Andrs Alejandro Camelo Giaraldo ................................... 69

Captulo 4 Planificacin estratgica gubernamental en un


entorno democrtico, lecciones de Amrica Latina: el caso de
Costa Rica Yanory Castillo Garca e Irene Romn Fuentes .................77

Captulo 5 Planificacin estratgica gubernamental en un


entorno democrtico, lecciones de Amrica Latina: el caso de
Repblica Dominicana Ana Mercedes Salcedo ................................. 97

Captulo 6 Planejamento governamental e participao


social: encontros e desencontros na experincia brasileira
recente Roberto Rocha C. Pires, Lucas Alves Amaral e
Jos Carlos dos Santos ......................................................................... 115

Notas biogrficas ..................................................................................136

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Apresentao
Paulo Sergio de Carvalho

As economias da Amrica Latina vm retomando a sua capacidade de crescimento e


superando as atribulaes da estagnao econmica, da inflao elevada e da indefinio
quanto ao estilo de desenvolvimento a seguir. A retomada mostrou-se fundamental
para a melhoria de indicadores sociais e do mercado de trabalho no perodo recente,
mas explicitou a necessidade de criar condies que permitam a sustentao desse
crescimento, principalmente no que diz respeito aos desafios a serem enfrentados para
a construo de sociedades menos desiguais.
So mudanas que acontecem num contexto de restabelecimento e aprofundamento
dos regimes democrticos, que inaugurou uma promissora onda de ampliao dos
direitos da cidadania em direo justia social. Recoloca-se, dessa forma, a pauta do
fortalecimento necessrio das instituies estatais responsveis pelo planejamento
estratgico, em especial a partir da crise econmica internacional de 2008.
Esta publicao uma coletnea de trabalhos que avanam no conhecimento sobre
este novo momento que se abre aos nossos pases. Produzidos por dirigentes e tcnicos
diretamente envolvidos com os temas do planejamento governamental em seus pases,
trazem contribuies que se distinguem pela atualidade e sentido prtico, posto que
elaborados tambm com o propsito de sugerir linhas de ao aos governos, com vistas
ao resgate do planejamento no ambiente da democracia.
Os trabalhos foram elaborados como um desdobramento das atividades do curso
Planejamento Estratgico em Contexto Democrtico: Lies da Amrica Latina, realizado
em Braslia, entre 1 e 5 de julho de 2013, na Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP). O objetivo almejado foi desenvolver a reflexo sobre o planejamento
governamental no contexto atual dos estados latino-americanos e discutir a capacidade
institucional dos governos para promover o desenvolvimento econmico-social de seus
pases, com fortalecimento da democracia.
A concepo do curso adotou como pressuposto uma viso propositiva sobre o
planejamento governamental, encarado como uma funo institucional-chave do Estado
para a promoo do desenvolvimento em bases sustentveis, com justia social. Essa
viso considera, ainda, que os processos de planejamento devem-se realizar por meio
da aplicao de metodologias, instrumentos e prticas que promovam a coordenao e
a articulao intergovernamental e abram espaos de participao social. Trata-se de
pensar o planejamento como funo a ser revalorizada, em conexo com o
amadurecimento das democracias, nos pases latino-americanos.
A realizao deste curso integrou a agenda de atividades da Escola Ibero-americana
de Administrao e Polticas Pblicas (EIAPP), no ano de 2013. A EIAPP uma organizao

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virtual que coordena as escolas de governo ibero-americanas para a oferta de capacitao
em alto nvel, voltada a dirigentes e funcionrios pblicos. Suas atividades se
desenvolvem no mbito do Centro Latino-americano de Administrao para o
Desenvolvimento (Clad), organismo internacional que congrega os pases da Amrica
Latina, Portugal e Espanha em torno do fortalecimento das polticas de gesto pblica.
A ENAP tem participado com entusiasmo, a cada ano, da agenda da EIAPP, incorporando
os cursos internacionais sua programao, o que traz nossa Escola a presena
enriquecedora de alunos e professores de diversos pases irmos. Os cursos da EIAPP
so espaos privilegiados de convivncia, reflexo e debate entre profissionais com
ampla bagagem e uma notvel diversidade de trajetrias e experincias, em seus pases.
Assim, apresentamos esta publicao com muita satisfao e orgulho, como produto
do conhecimento gerado em um dos nossos cursos da EIAPP, que se insere de forma
oportuna e qualificada como contribuio compreenso da emergente retomada das
polticas de planejamento na Amrica Latina.

Paulo Sergio de Carvalho


Presidente da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP)

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Prefcio
Gregorio Montero

Amrica Latina exhibe grandes avances en lo que a procesos de innovacin en la gestin


pblica respecta, unos pases ms que otros, pero no hay duda de que en la mayora se
evidencian grandes y coherentes esfuerzos por dotar a las administraciones publicas de
modelos y herramientas de gestin que garanticen un mayor impacto de la accin
gubernamental en el bienestar de los ciudadanos, como va para la legitimacin del Estado
y sus instituciones frente a una sociedad cada vez ms consciente y demandante. Es notorio
que las profundas y variadas crisis que han azotado a diversos pases del mundo en los
ltimos aos nos han llevado a la reflexin y a la accin consecuente en este sentido.
No obstante, vlido es reconocer que el peligro de crisis nos amenaza constantemente
y lo seguir haciendo, por ello nuestros pases deben asumir con seriedad las dimensiones
tcnicas, cientficas y de innovacin propias de la administracin, particularmente en su
aplicacin al sector pblico, con miras a mejorar continuamente las instituciones,
colocndolas al servicio exclusivo de los intereses de la gente y del desarrollo integral,
colocando especial atencin en aquellas personas que ms necesitan del auxilio del Estado.
Para lograr esto se hace necesario trabajar fuertemente en la cuestin de la educacin y
la formacin, haciendo particular nfasis en la capacitacin de los servidores pblicos, como
forma de que puedan ofrecer a los ciudadanos servicios pbicos con mayor conocimiento y
calidad. En este aspecto se hace necesaria una mayor comunicacin e interaccin entre el
Estado y los centros acadmicos; al Estado le corresponde demandar a las universidades y
escuelas los programas formativos prioritarios para hacer frente a los problemas y desplegar
con xito sus planes de desarrollo, la academia debe ser consecuente con dicha demanda.
Por tales motivos, desde el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
(CLAD) hacemos ingentes esfuerzos a travs de la Escuela Iberoamericana de Administracin
y Polticas Pblicas (EIAPP), creada en 2007, a los fines de disear y desarrollar programas de
estudios que releven los aspectos de gestin ms cruciales en el actual contexto de la regin,
y que, entre otras cosas, sirvan para apoyar la efectiva ejecucin de los planes de los gobiernos
de nuestras naciones, desde una perspectiva fundamentalmente prctica, claro, sin dejar de
lado la dimensin terico-conceptual, siempre necesaria. Vale acotar que la programacin
de la EIAPP es el resultado de las propuestas que presentan los pases miembros del CLAD en
respuesta a la deteccin de necesidades de capacitacin que ellos mismos llevan a cabo.
Estos esfuerzos nos han llevado al establecimiento de alianzas con los institutos y escuelas
de gobiernos existentes en nuestros pases, dedicados a la formacin de funcionarios pblicos
de los distintos niveles jerrquicos, donde se destacan los trabajos desplegados con la Escuela
Nacional de Administracin Pblica (ENAP) de Brasil, la cual, desde su creacin en 1986
viene desarrollando de manera sostenida interesantes programas dirigidos a funcionarios
pblicos de distintos niveles, los que han contribuido grandemente a la consolidacin de los
procesos de reforma y modernizacin del Estado en dicho pas.

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La ENAP y la EIAPP han establecido una productiva alianza que permite desarrollar unos
cinco cursos distintos, dirigidos a funcionarios pblicos de Iberoamrica con base en ejes tan
importantes como Planificacin Estratgica, Evaluacin de Programas Sociales, Negociacin
y Resolucin de Conflictos, Competencias Conversacionales, tica en la Administracin
Pblica, entre otros, convirtindose la escuela brasilea de gobierno en un pilar para el
sostenimiento del programa acadmico anual que desarrolla la EIAPP en toda la regin.
Se llev a cabo en Brasilia, con ejecucin conjunta de la ENAP y la EIAPP, la tercera edicin
del Curso Planificacin Estratgica en el Contexto Democrtico, con la participacin de 36
funcionarios de 14 pases iberoamericanos. En la coyuntura actual este tema reviste de un
gran inters para la regin, toda vez que si no somos capaces de prevenir los problemas y
proyectar debidamente las soluciones que hacen parte del desarrollo sostenido de nuestros
pueblos, el bien comn o bienestar social no dejar de ser simple quimera, y el lastre de la
crisis estructural continuar haciendo su manifestacin cclica.
La Planificacin Estratgica constituye una herramienta de gestin fundamental para
prevenir y enfrentar la crisis en la actualidad, ya que proporciona las tcnicas y los
instrumentos para racionalizar la actuacin de la Administracin Publica, alineando los
recursos disponibles, generalmente escasos, las estructuras, las grandes necesidades, los
objetivos y las metas, que permitan cumplir los fines del Estado en funcin del bienestar
de los ciudadanos, la reduccin de los niveles de pobreza y desigualdad y alcanzar el
desarrollo sostenido de nuestras naciones. Es preciso entender que en estos tiempos la
planificacin estratgica constituye un fiel instrumento para la democracia y el desarrollo.
En el marco del programa del referido curso se procur obtener lecciones que puedan
orientar los procesos de transformacin en Amrica Latina, a partir del abordaje de
temticas sustantivas como la importancia de la planificacin en el gobierno, la incidencia
de la geopoltica en la planificacin y los procesos de integracin regional, as como el
papel que juega la planificacin en los procesos de reforma del Estado, entre otras; todo
esto tomando en cuenta las experiencias de los pases de la regin, principalmente de
los participantes en el curso.
Tan importante como la realizacin del curso ha sido la decisin que tomaron las
autoridades de la ENAP, lo que merece una ferviente felicitacin, de sistematizar parte
de los resultados y experiencias del curso y publicarlos en el presente libro que da
testimonio del gran valor del esfuerzo realizado, y que servir sin duda de atinada
referencia al resto de los pases, incluso aquellos que no estuvieron representados en
el evento acadmico. Proyectar con esta publicacin las experiencias compartidas y los
logros alcanzados ms all de la temporalidad y el espacio, siempre limitados, que
ofreci el curso constituye un gesto loable de la ENAP que dar sin duda sus frutos.
El libro est estructurado con la introduccin y seis captulos. La introduccin aparece
bajo el titulo de Gobierno y Planeacin en Democracias Progresivas: Desafos para Amrica
Latina, en la cual se hace referencia a los grandes fracasos y decepciones de nuestra
regin en torno a los procesos de planificacin, tambin se destaca el reencuentro de
muchos de nuestros pases con los modelos de planificacin con una visin progresista,
a partir de factores determinantes del desarrollo como lo son el proyecto de gobierno,
la capacidad de gobierno y la gobernabilidad democrtica.

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Los seis captulos recogen las experiencias de cinco pases, a saber: Brasil, Argentina,
Colombia, Costa Rica y Republica Dominicana; cada uno de los trabajos se presenta en
base a los desarrollos que se han hecho en estas naciones en torno al tema de la
planificacin estratgica, destacndose aspectos como la incidencia de los movimientos
sociales y la participacin ciudadana en los procesos, el influjo de las relaciones
internacionales y los esfuerzos de integracin regional, las metodologas de planificacin
adoptadas, el alcance de la planificacin, los logros obtenidos, etc.
Todos los autores de los trabajos que conforman el libro son responsables en sus
instituciones de temas relacionados con la planificacin; en ellos relevan la realidad de sus
pases, destacando aquellos aspectos en los que las herramientas de la planificacin
estratgica han incidido de forma determinante en el abordaje y solucin de problemas
sensibles a la sociedad. Esto indica que el curso, por su enfoque terico-prctico y andraggico,
en el que los participantes asumen tambin el rol de profesores o facilitadores, se constituy
en un escenario ideal para compartir experiencias y buenas prcticas.
En el caso brasileo (se presentan dos trabajos sobre este pas) se destaca la necesidad
de reestructurar el Estado para el desarrollo nacional desde un enfoque de planeacin
estratgica, luego de ms de dos dcadas de reforma, eso por un lado, por otro lado se
resalta la experiencia de los procesos de planificacin con participacin social; el caso
argentino destaca como la planificacin gubernamental se constituy en el instrumento
ideal para devolver su rol central al Estado en la toma de decisiones y conduccin de los
procesos de desarrollo, el que se haba perdido como consecuencia de los impactos de
las medidas neoliberales de los aos de 1990.
La experiencia colombiana expuesta desarrolla la planificacin desde la perspectiva
de la construccin de la paz, a partir de factores como planes nacionales, planes locales
y territoriales y la proteccin, atencin y reparacin de vctimas; en lo que a los
costarricenses respecta, se destaca que la planificacin ha servido para repotenciar la
estrategia de desarrollo a partir de la evaluacin permanente de la gestin, incorporando
modelos de calidad y procurando la mejora continua de las instituciones.
Por ltimo, en el caso dominicano se resalta la conversin de la Estrategia Nacional
de Desarrollo a 20 aos en una ley del Congreso, dada en 2012, en la cual se prioriza la
construccin de instituciones pblicas slidas con participacin de los ciudadanos, la
lucha contra la desigualdad y la pobreza, la innovacin en la gestin, entre otros.
La publicacin de este libro y la oportunidad de prologarlo es motivo de gran entusiasmo
y satisfaccin para el CLAD por mltiples razones; una de ellas, la solvencia acadmica y la
autoridad moral que tiene la ENAP en la regin por la calidad de sus programas; otra, el
tema implicado, pues la planificacin sigue siendo un eje principal en los trabajos que
desarrollamos; as queda demostrado con el documento La Planificacin para el Siglo
XXI, adoptado por la XV Conferencia Iberoamericana de Ministros y Ministras de
Administracin Publica y Reforma del Estado celebrada a final del mes de junio de 2013 en
ciudad de Panam, y ratificado por la XXIII Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de
Iberoamrica celebrada a mediado de octubre en la misma ciudad.
En dicho documento el CLAD enmarca sus posiciones tericas y prcticas respecto de
lo que debe significar la planificacin en el mundo de hoy, tomando en cuenta los

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problemas que se han incorporado y los emergentes, como la crisis econmica y
financiera, la violencia y la inseguridad, la pobreza y la desigualdad, el cambio climtico
y la crisis medioambiental. La planificacin en el contexto actual debe abordar con
seriedad y firmeza la democratizacin de la gestin estatal, la distribucin equitativa de
la riqueza, la inclusin social, la transparencia, la gobernabilidad, la eficiencia, la calidad
de los servicios pblicos, la reforma del Estado con enfoque de transformacin, etc.
Desde hace buen tiempo el Centro ha venido aportando a la comunidad
iberoamericana, especialmente a Latinoamrica, los conceptos, doctrinas, buenas
prcticas y herramientas que pueden servir de orientacin al diseo y puesta en marcha
de la estrategia nacional de desarrollo que la mayora de los pases de la regin estn
adoptando, as como a los planes sectoriales e institucionales a travs de los cuales se
operan los procesos de reforma y transformacin del Estado, y por qu no, a los procesos
de modernizacin de la Administracin Pblica.
En ese orden, cabe destacar las Cartas Iberoamericanas de Funcin Publica, de Gestin
de Calidad en el Sector Publico, de Participacin Ciudadana en la Gestin Publica, de Gobierno
Electrnico, de Derechos y Deberes Ciudadanos en su Relacin con la Administracin Publica,
el Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno, el Documento una Gestin Publica
Iberoamericana para el Siglo XXI, el ya sealado Planificacin del Siglo XXI, y otros documentos
conceptuales que se presentan en forma de consenso de los pases iberoamericanos. Estas
cartas, cdigo y documentos reciben la aprobacin del Consejo Directivo del CLAD, de las
Conferencias Iberoamericanas de Ministras y Ministros de Administracin Publica, as como
la ratificacin de las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno, lo que dota
a su contenido no solo de calidad tcnica, sino tambin de legitimidad poltica.
La planificacin estratgica del presente siglo no puede ser concebida sin que se
proyecten adecuadamente las grandes lneas para el desarrollo sostenible de nuestros
pases, tomando en cuenta y priorizando los problemas ms sentidos, racionalizando
el uso de los recursos disponibles y desarrollando las alianzas pertinentes; el
establecimiento de metas de corto, mediano y largo alcance, con sus respectivos
indicadores, medibles y fundamentados en las necesidades ciudadanas; todo lo dicho
son imposiciones de estos tiempos que vivimos.
Ahora bien, esto no es posible si no contamos con sistemas meritocraticos que
garanticen contar servidores pblicos profesionalizados, con vocacin de servicio y
entrega por lo pblico; se debe contar con un modelo de excelencia que viabilice la
gestin de la calidad para entregar servicios satisfactorios y oportunos; es imprescindible
poner en prctica los valores del buen gobierno, propiciando la transparencia, la
rendicin de cuentas, la participacin ciudadana, las herramientas tecnolgicas deben
ser puestas al servicio de esta gran tarea; se debe fomentar los cnones de la tica y la
lucha contra la corrupcin en espacios colaborativos entre instituciones y ciudadana.
Solo as es posible garantizar un clima adecuado para la gobernabilidad democrtica y la
estabilidad poltica y social, condiciones basales del desarrollo sostenible.
Toda planificacin hoy debe reconocer la posicin del ciudadano frente al Estado y la
Administracin Pblica, observando sin cortapisas sus derechos y garantas, y el ciudadano
a su vez cumpliendo sus deberes y su responsabilidad social; adems, los procesos

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planificadores deben centrarse en el desarrollo sustentable y el bienestar de las personas,
as como en las clusulas y valores del Estado social y democrtico de derecho.
En este escenario de avances y desafos que se presenta en la regin los documentos
del CLAD, las lecciones aprendidas y las experiencias de nuestros pases, compartidas
en el marco del curso que sirve de sustento a esta importante publicacin, constituyen
un aporte a la planificacin estratgica del siglo XXI, por lo que nos colma la alentadora
seguridad de que este libro ser de gran utilidad, no solo para los funcionarios estatales
responsables de los procesos de planificacin en sus respectivos pases, sino tambin
para los profesionales de la Administracin, la Economa, el Derecho, las Ciencias Polticas
y de otras ramas del conocimiento cientfico, as como para polticos, activistas sociales,
asesores, consultores, estudiantes y ciudadanos en sentido general.
Esta publicacin es otra seal de que, conscientes de los retos, en la regin continuamos
avanzando.

Gregorio Montero
Secretario General del CLAD

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Governo e planejamento em democracias
progressivas: desafios para a Amrica Latina*
Ronaldo Coutinho Garcia
Jos Celso Cardoso Jr.

Em meados de 2013, tivemos a rica experincia de discutirmos com servidores pblicos


de diversos pases ibero-americanos os desafios de governar as respectivas sociedades
nacionais, em progressiva democratizao, rumo ao desenvolvimento. Ao longo de nossas
conversas e reflexes, estabeleceu-se o consenso de que se tratava de uma das mais
ambiciosas tarefas que podemos nos propor. Tambm generalizou-se entre ns o
entendimento de ser essa a aspirao maior de nossos povos. Constatamos, todavia, que
muitas das dificuldades para realiz-la advm de uma trajetria histrica recente marcada
por aspectos perversos. Temos, portanto, uma tarefa magnificada: reconstruir capacidade
de planejar estrategicamente o desenvolvimento nacional, atendendo os democrticos
reclamos dos cidados, mas partindo de uma base longa e intensamente solapada.

1. Antecedentes nefastos

H dezessete anos, no I Congresso Interamericano do CLAD sobre Reforma da


Administrao Pblica (7-9 de novembro de 1996, no Rio de Janeiro, Brasil), o eminente
professor Yeheskel Dror1 afirmava:

a Amrica Latina uma grande decepo. H 50 anos era muito


esperado que a Amrica Latina fosse o prximo continente a
decolar, com a sia setentrional no sendo nem mencionada
entre os candidatos para o desenvolvimento econmico. Mas a
realidade desapontou as expectativas: a sia setentrional tornou-
se uma das reas de mais rpido crescimento que o mundo jamais
viu, enquanto a Amrica Latina na principal rea estagnada.
verdade que alguns pases da regio conheceram sinais recentes
de progresso. Contudo, estes podem ser nada mais do que
flutuaes, com certos desapontamentos seguidos de esperanas
injustificadas, como sempre aconteceu no passado.

Um julgamento duro, mas no injusto. Vivamos, ento, sob o imprio da ideologia


neoliberal, sob os ditames do Consenso de Washington, que apregoavam (so dois: a
ideologia e o Consenso) o Estado Mnimo, a impossibilidade de um projeto nacional de
desenvolvimento, a existncia de um nico caminho a ser trilhado, por ns latino-
americanos, para alcanarmos o crescimento sustentado, o bem estar social e
integrarmo-nos felizes e realizados no mundo globalizado.

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Esse iderio, organizado pelas potncias anglo-saxnicas, foi imposto aos pases da
regio em uma difuso mesclada com imposio por parte dos organismos multilaterais,
como o Banco Mundial e o FMI. Os principais e mais prestigiados centros acadmicos
anglo-americanos jogaram papel decisivo em tal processo, pois davam aparncia cientfica
s formulaes poltico-ideolgicas, produziam os manuais, os modelos, os instrumentos
operacionais e as recomendaes tcnicas para lev-las prtica. E, principalmente,
formavam os professores, tcnicos, dirigentes pblicos dos pases perifricos, os
responsveis pela implementao do receiturio por parte dos nossos governos nacionais.
As consequncias da implantao dessa estratgia so conhecidas: os problemas
socioeconmicos dos pases se agravaram, foram reduzidos os seus potenciais e destrudos
poderosos instrumentos de promoo do desenvolvimento nacional.2 As manifestaes
concretas podem ser encontradas na acelerada degradao do aparato estatal e brutal
reduo das capacidades de governo, na abertura comercial abrupta, na privatizao das
empresas estatais, na demisso do governo central de inmeras atribuies essenciais
(mediante descentralizao para os outros nveis de governo despreparados para assumir
os encargos resultantes), na submisso s presses dos pases centrais para o ingresso em
organizaes e tratados por eles concebidos3, no baixo crescimento econmico, nas crises
cambiais sucessivas, no aumento das vulnerabilidades em diversas dimenses, no
dilaceramento do tecido social, entre muitas outras.
Em paralelo a esse processo devastador, ocorre outro que ir refor-lo e potenci-lo. O
desmoronamento do socialismo real na Europa, em particular na Unio Sovitica, eliminou
alternativas programticas, encurtou o horizonte utpico, desmobilizou grande parte das
elaboraes emancipatrias, desorganizou e rebaixou o debate terico e poltico-cultural
sobre as possibilidades de desenvolvimento na periferia. A concentrao unipolar, em escala
mundial, do poder econmico e cientfico-tecnolgico, militar, poltico e ideolgico conferiu
grande velocidade onda neoliberal (o thatcher-reaganismo com roupagem acadmica).
O neoliberalismo engendrou o pensamento e o caminho nicos em quase toda a
nossa sofrida Latino Amrica. Eles haviam sido precedidos e foram reforados pelo
avano das formas simplistas e alienantes de se pensar e explicar o mundo. Ignorando
ou fazendo ignorar os problemas complexos, pois exigem saberes que no so
encontrados nas disciplinas acadmicas e menos ainda em seus subconjuntos, nos quais
se multiplicam os especialistas. As formas simplistas e alienadoras do mundo real
radicalizaram na criao de especialidades. Ora, sabido que

os problemas essenciais nunca so parcelados (...) e a cultura


cientfica e tcnica disciplinar parcela, desune e compartimenta os
saberes, tornando cada vez mais difcil sua contextualizao (...)
O recorte das disciplinas impossibilita apreender o que est tecido
junto, o sentido original do termo, o complexo. O conhecimento
especializado uma forma particular de abstrao 4.

No entanto, o que mais se fez foi aprofundar a impossibilidade de se pensar


globalmente, de lidar com os problemas complexos referentes aos processos de
desenvolvimento nacional.5

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Tudo se resumia economia, estabilizao monetria, poltica fiscal contracionista,
s promessas do comrcio livre, desregulao, s interminveis reformas. A abertura
das fronteiras nacionais seria um fenmeno avassalador e inexorvel, sob o qual os
estados nacionais perderiam poder e capacidades, j que os espaos da nacionalidade
passariam a ser mais virtuais do que delimitadores de soberania. O mercado deificado
distribuiria a felicidade e a prosperidade a todos os crentes, reduziria as desigualdades,
eliminaria o atraso e acabaria com as crises cclicas do capitalismo.6 Prometeram o nirvana
e entregaram crises, desespero, misria, impotncia nacional etc.
Eppur si muove! As sucessivas crises conhecidas, em diferentes momentos e por
vrias razes, pelos pases da regio, colocaram sob fortes dvidas aquela orientao
poltica vigente. Abrem-se, hoje, espaos para questionamentos profundos e para que
propostas alternativas se apresentem e ganhem viabilidade eleitoral em alguns pases
importantes da Amrica Latina.
Novas coalizes polticas, situadas entre a centro-esquerda e a esquerda dos
espectros partidrios nacionais, comeam a chegar ao poder na primeira dcada dos
anos 2000. Trazem consigo o compromisso centrado em um novo tipo de
desenvolvimento, com a reduo das desigualdades sociais, um crescimento material
sustentado e mais equitativo, o aprofundamento democrtico, a soberania nacional, a
sustentabilidade ambiental, a integrao regional. O progressivo fortalecimento desse
programa fez com que fosse absorvido (mesmo que parcialmente), inclusive por
coalizes de centro-direita governantes em alguns pases.
Projetos ambiciosos que requerem governos competentes e organizados para lev-
los a cabo, estruturas administrativas compatveis em quantidade e qualidade, bases
legais adequadas e instituies apropriadas, apoio popular amplo e continuamente
renovado. H de se estar preparado para enfrentar os complexos problemas impostos
pelos processos de mudana social em larga escala.

2. Anos 2000: democracia em ampliao, governos mais progressistas e a retomada do


planejamento

Empreender as transformaes socioeconmicas que superem a triste herana das


dcadas perdidas de 1980 e 1990 impe que se reconhea a necessidade do planejamento
estratgico pblico. Isso confirmado, inclusive, pelos pases que, em cada tempo, se
tornaram lderes. Eles no o conseguiram por acaso, tinham um projeto e o levaram
adiante. E fizeram isso com planejamento sofisticado e direo estratgica segura.
Mostraram que planejamento inerente ao processo de governar e um dos seus
instrumentos mais essenciais. Evidenciaram que no se governa (vale dizer: colocar em
prtica e em movimento um projeto de transformao) sob o domnio da improvisao,
no se constroem naes soberanas sem um plano estratgico socialmente legitimado
e sem um aparato governamental com potente capacidade de planejar e coordenar.
Na segunda metade do sculo passado, muitos pases da regio organizaram
considerveis sistemas nacionais de planejamento. Para tanto, contaram com os
ensinamentos e o apoio tcnico da Cepal. Praticava-se, ento, uma modalidade de
planejamento normativo que se mostrou efetiva, dado que as nossas realidades

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socioeconmicas podiam ser consideradas de baixa complexidade relativa, e na maioria
dos pases, predominavam ambientes pouco ou nada democrticos. Entendia-se, ento,
que a industrializao traria o desenvolvimento e resolveria os problemas nacionais.
Cinquenta anos depois, as condies scio-poltico-econmicas sero muito diferentes.
As transformaes acontecidas desde ento produziram notveis diferenas: sociedades
mais urbanizadas e heterogneas, com enorme diversidade de interesses, valores e
aspiraes; economias mais diversificadas e com segmentos sequer imaginados h mais
ou menos uma dcada; a vida poltica cada vez mais pautada pelos princpios democrticos,
com uma cidadania cada vez mais ativa e a afirmao progressiva do Estado de Direito;
comunicaes mais cleres; maior exposio ao contexto internacional; entre outras tantas.
Conduzir projetos de transformao social (ou seja, governar) em realidades de alta
complexidade e em ambiente democrtico exige teorias, mtodos e tcnicas de
planejamento e de governo muito distintas das do passado. A continuidade da prpria
democracia exige que os governos entreguem o que prometem, que operem
competentemente. E os mtodos convencionais no possibilitam tanto. Os governos e
seus sistemas de planejamento e direo estratgica tm que se tornar mais sofisticados
para poderem ser eficazes.
Nem todos os governantes de nossa regio entenderam essas exigncias e continuam
a no dar a devida prioridade organizao de sistemas de planejamento e direo
estratgica condizentes. Em muitos pases existem ministrios (ou equivalente) de
planejamento que no dispem de poderes, mecanismos, corpo tcnico-burocrtico
qualificado etc. para realizar a necessria tarefa. Quando muito, cuidam de um oramento
convencional, administram bancos de projetos, negociam com organismos multilaterais.
No merecem a denominao que pomposamente lhes atribuem os governantes.
Em alguns casos, isso decorre do fato de esses dirigentes terem projetos pouco
ambiciosos, quase sempre atrelados aos interesses das foras dominantes da globalizao.
Em outros, o corpo dirigente padece de dficits cognitivos sobre a natureza do processo
de governar sociedades complexas e, dessa forma, no constri a institucionalidade estatal
criadora das capacidades necessrias para operar sob fortes incertezas, mudanas rpidas,
tempo clere, multiplicidade de interesses e de conflitos, poder compartilhado, interaes
internacionais delicadas, entre outras caractersticas exigidas de expertises, conhecimentos
abrangentes, no departamentalizados, mtodos e tcnicas adequados, organizaes
efetivas. Assim, contentam-se com a improvisao, com a normatizao imprpria e
ineficaz, com os modestos projetos tornados viveis sem muito esforo, com a atribuio
de culpa aos outros, consolando-se no autoengano de que trabalham muito ou que a
mquina administrativa emperrada e no funciona a contento (por no ter sido por
eles reformada para constituir os aparatos requeridos).

3. Um mtodo de planejamento governamental para os novos tempos

Para fazer frente a tais situaes, Carlos Matus7 avaliou criticamente a sua prpria
experincia como planejador (Ilpes/Cepal, assessoramento a inmeros pases, ministro do
Planejamento do Chile, durante o Governo Allende), encarando realisticamente os processos

18
de governar, principalmente devido ao fracasso dos governantes imbudos de altos propsitos
e portadores de generosos programas de transformao nacional. A partir de agudas reflexes
e da concepo de novos conceitos, de um novo marco terico referencial, de novos mtodos
e tcnicas, produziu (entre os anos 1970 e 1990 do sculo XX) uma poderosa sntese (por
juntar de modo consistente, sinrgica e operacionalmente, conhecimentos advindos da
filosofia, histria, sociologia, cincia poltica, matemtica, lingustica, economia,
administrao, ciberntica etc.): o planejamento estratgico situacional8.
Matus entende o processo de governar como um jogo social dinmico e complexo,
cuja complexidade decorre da existncia de atores sociais criativos (no meros agentes
com comportamento previsvel), com diferentes interesses e na presena de conflitos
variados. O jogo jogado por mltiplos atores, com recursos diversos e sob regras
prprias de cada jogo. Os atores podem ser uma fora social organizada, instituies,
personalidades que controlam centros de recursos de poder, estes, por sua vez, de
diversos tipos e naturezas. Caracterizam-se por possurem um projeto, controlarem um
recurso relevante para o jogo e deterem capacidade de produzir fatos no jogo social. Os
recursos mobilizados pelos atores para participar de um jogo social so, ento, de vrios
tipos: econmicos, polticos, organizacionais, comunicacionais, conhecimento/
informao ou quaisquer outros pertinentes natureza de cada jogo. Um determinado
jogo social, dado o seu mbito e suas caractersticas, ser exigente em um determinado
recurso crtico, ainda que no dispense o aporte secundrio de outros. Por exemplo:
aprovar uma lei (recursos polticos);
construir uma hidroeltrica (de conhecimento, comunicacionais, econmicos);
realizar uma campanha de vacinao (recursos organizacionais e informaes);
transformar o hidrognio em combustvel automotivo (conhecimento);
mobilizar setores sociais determinados (polticos e comunicacionais).
Na perspectiva do jogo social, governar , fundamentalmente, enfrentar problemas
sociais, presentes ou potenciais; aproveitar oportunidades; manter conquistas sociais.
Ou seja, conduzir processos de transformao (o jogo) mediante aes, para as quais
so demandados recursos especficos ou uma adequada combinao deles.
O enfrentamento de problemas e o aproveitamento de oportunidades tornam-se
jogos sociais, porque os distintos atores sociais envolvidos em cada um deles tm vises
e interesses diferentes sobre quais sejam as melhores solues a serem construdas ou
os objetivos a serem perseguidos.
Ter um atuante sistema de planejamento estratgico, como um dos principais
instrumentos para governar, vem do fato de que planejar no fazer plano. Mas, sim,
fazer o plano vigente, ou o plano em ao, durante o desenrolar dos diversos jogos em
que se envolve um governo. preciso ter condies de se fazer uma aposta
fundamentada no momento de agir. E o tempo da ao o presente. Planejar passa a ser
o clculo que precede e preside a ao; ou colocar conhecimento e informao a servio
da deciso sobre como, com quem, onde e quando agir para realizar os objetivos maiores
do plano. O planejamento um processo incessante e contnuo, no qual constantemente,
em cada nova situao criada pelo agir anterior, se repetem o clculo, a ao, a avaliao

19
Governar exige, portanto, o competente e eficaz uso de diferentes recursos escassos
(econmicos, financeiros, polticos, organizacionais, de informao, de conhecimento,
de popularidade, de tempo etc.), mas no igualmente escassos ao mesmo tempo e nem
igualmente necessrios nas mesmas pores, para enfrentar os vrios problemas que
se apresentam, buscando solucion-los na perspectiva adotada no projeto de governo.
E isso requer conhecimento, equipes, informaes, esquemas apropriados de
coordenao e gesto, de articulao e negociao sociopoltica e de tomada e prestao
de contas, entre outros.
O PES concebe o processo de planejar organizado em quatro momentos e no em
etapas lineares e sequenciais, como era caracterstico do planejamento normativo:

M1 = MOMENTO EXPLICATIVO (foi, , tende a ser)


M2 = MOMENTO NORMATIVO-PRESCRITIVO (deve ser)
M3 = MOMENTO ESTRATGICO (pode ser do deve ser)
M4 = MOMENTO TTICO OPERACIONAL (fazer, avaliar, recalcular e fazer)
Esses momentos se realizam em uma espiral ascendente de forma entrelaada, mas
sob a dominncia de um deles. Por exemplo: no M1 o dominante a explicao da
realidade situacional, mas nela estaro tambm presentes as ideias do que deve ser, se
pode ser e de sua operacionalidade. Quando se desenha o plano (M2), se avalia a
viabilidade (M3), e se testa a fora explicativa de M1 e a capacidade de executar as aes
concebidas (M4), e assim sucessivamente, podendo-se voltar a qualquer um dos
momentos a qualquer tempo, sem ordem pr-estabelecida.
A implementao de qualquer plano situacional demanda o que Matus9 chamou de
sistema de direo estratgica. Um conjunto de subsistemas, cada qual responsvel por
cuidar de dimenses cruciais constitutivas da complexidade de se tentar conduzir o
jogo social para fins especficos , a situao-objetivo apontada como desejvel pelo
plano. A figura a seguir permite uma visualizao do conjunto.
Na agenda o trabalho o de fazer a alocao do recurso mais escasso, o tempo do
dirigente e controlar o seu foco de ateno, fazendo-o concentrar-se no que
importante. O processamento tecnopoltico cuida de sistematizar as propostas para
enfrentar problemas no dia a dia, ltima instncia antes da tomada de deciso,
carregando o peso principal da mediao entre conhecimento e ao (na entrada e na
sada do gabinete decisrio). O subsistema de conduo de crises oferece mtodos
especiais para operar nas emergncias, quando decises crticas devem ser adotadas
em tempo acelerado (sala de situao). O planejamento estratgico voltado para o
processamento tecnopoltico de um conjunto selecionado de problemas, tem o seu
centro junto ao Gabinete do dirigente e setoriais espalhados pela estrutura de execuo
das aes. O centro de grande estratgia uma unidade de estudos prospectivos, que
pensa criativamente opes direcionais. No sero detalhados os subsistemas de
oramento por programa, monitoramento, cobrana e prestao de contas por
desempenho, e de gerncia por operaes, por serem mais evidentes e conhecidos. A
escola de governo um centro de formao em alta direo para o corpo dirigente e

21
maior grau de amadurecimento e institucionalizao da funo de planejamento
governamental como funo indelegvel do Estado, visando, por sua vez, ao incremento
das suas respectivas capacidades para o ato de governar. A democracia cada vez mais
exigente com os governantes. Eles tm que aprender a governar melhor, sob o risco de
colocarem em xeque a prpria democracia. E possvel melhorar, como demonstram os
seis captulos que compem este livro.
Escritos especialmente para esta publicao, os captulos foram instigados a partir
das aulas, debates e reflexes coletivas que se produziram sob o signo do curso
internacional, pela primeira vez denominado Planejamento estratgico governamental
em contexto democrtico: lies da Amrica Latina.
Este curso se constituiu em certa inovao, em termos de formato e contedos,
frente ao que j se havia at ento ofertado. No porque o tema da democracia
estivesse ausente em programaes anteriores em torno do planejamento, e, sim,
porque, pela primeira vez, foi tida como perspectiva explcita de abordagem o desafio
de se buscar compreender quais limites e alcances se mostram visveis nas diversas e
heterogneas experincias latino-americanas em curso (vrias delas representadas
no curso), na articulao entre planejamento e democracia, com vistas inaugurao
de uma possvel e desejvel nova fase de desenvolvimento nacional nos pases da
Amrica Latina.
Desta feita, aos alunos se pediu que, luz dos seus conhecimentos acumulados,
suas respectivas inseres profissionais nos governos da regio, bem como das leituras,
aulas e debates do curso, buscassem refletir sobre as experincias recentes de seus
respectivos pases. Isto em mente, e por adeso voluntria ao convite de escrever,
tentariam abordar, para tanto, os seguintes tpicos interligados, a saber: (i) o contexto
recente (anos 2000) da insero internacional de cada pas no tabuleiro geopoltico da
globalizao e da prpria Amrica Latina; (ii) os movimentos recentes de
redemocratizao ou aperfeioamentos democrticos em curso, bem como a relao
desses no mbito do processo simultneo de reestruturao dos respectivos estados
nacionais; e (iii) os temas do planejamento governamental e da participao social
nos processos decisrios de governo, tais quais em curso em cada um dos pases
selecionados.
Quanto aos professores e colaboradores diretos do curso, pediu-se a eles que
buscassem organizar e produzir os seus textos, espelhando, por um lado, os contedos
abordados em sala, e por outro, os desafios futuros em vista da problemtica central do
curso; vale dizer: como conciliar a retomada de certo ativismo estatal e da prpria
funo de planejamento governamental nas economias e sociedades latino-
americanas, com a simultnea consolidao da democracia representativa como regime
dominante de governo, e, em particular, a diversificao de formatos e relativa
institucionalizao da participao social em nveis, instncias e assuntos variados de
governo, perpassando todo o continente.
Porquanto complexas as questes em pauta, e at certo ponto heterodoxa a
abordagem terico-metodolgica adotada, acreditamos ter logrado xito na empreitada.

23
Alm desta introduo e de dois captulos escritos por professores do curso (captulos 1
e 6), outros sete colegas, entre alunos e seus coautores, apostaram na ideia e aceitaram
o desafio que lhes foi oferecido, apresentando textos especficos sobre as realidades
recentes da Argentina (captulo 2), Colmbia (captulo 3), Costa Rica (captulo 4) e
Repblica Dominicana (captulo 5).
O Captulo 1, de autoria do professor Jos Celso Cardoso Jr., revisita a discusso sobre
planejamento e gesto no Brasil e reflete sobre as possibilidades de conciliao entre
essas duas importantes funes contemporneas do Estado para a promoo do
desenvolvimento nacional. A partir de breve resgate histrico, confirma-se a percepo
de dissociao e primazia alternada entre planejamento e gesto no Pas. Durante parte
do sculo XX, teria predominado o planejamento sem gesto, ou seja, a busca de
objetivos nacionais estratgicos sem a devida constituio de aparato administrativo
para tanto. J na dcada de 1990, ganha primazia a gesto sem planejamento, isto , a
reforma gerencialista do Estado, desprovida, porm, de contedo estratgico mais geral.
Para compreenso mais aprofundada do tema, realizou-se, ento, esforo indito de
avaliao de documentos oficiais do governo brasileiro, representativos de certa
retomada do planejamento pblico estatal entre 2003 e 2010. Buscou-se averiguar em
que medida tais documentos seriam tributrios do ciclo recente de crescimento, bem
como em que medida poderiam induzir a sustentao de um ciclo mais longo e robusto
de democracia e de desenvolvimento no Pas, conciliando-se, para tanto, participao
social e planejamento governamental.
O Captulo 2, referente Argentina, de autoria de Martn Astarita, Javier Cachs e
Mariano Montes, mostra que, aps o colapso do modelo liberal centrado no regime de
conversibilidade e em um tipo de dinmica econmica reprimarizada e altamente
dependente de fluxos externos, o pas teria adentrado pelos anos 2000 visando instituir as
bases de um novo modelo de desenvolvimento. Nessa era de ps-conversibilidade, a
despeito da irreversibilidade da globalizao em nvel mundial e da imperativa necessidade
de integrao internacional da prpria Argentina, reconhece-se que o pas seja capaz de
moldar sua participao desde que consiga fortalecer o peso e o papel de seu Estado
nacional na conformao das novas estratgias econmicas e demandas sociais em
efervescncia no cenrio atual. Para tanto, reitera a importncia do planejamento
governamental no processo de construo e tomada de decises, mas sabendo que

la planificacin estratgica situacional parte del supuesto de que


la autoridade gubernamental tiene un poder limitado y se inscribe
en un contexto complejo, compuesto por multiples actores
sociales orientados a defender intereses especficos. Reducir esta
incertidumbre, resultante de sociedades crecientemente
democrticas, supone entonces la elaboracin de una planificacin
estratgica que sea capaz de compreender el entorno, definir
objetivos y disear el curso de accin para la consecucin de esas
metas. (MARTN ASTARITA, JAVIER CACHS E MARIANO MONTES, 2013, p.62)

24
O Captulo 3, escrito pelo representante da Colmbia no curso, Andrs Giaraldo,
parte de uma realidade especfica de conflito interno de longa maturao, vivenciado
por seu pas h muitas dcadas, razo pela qual afirma que

Este proceso de violencia vivido desafortunadamente en


Colombia ha afectado la planeacin poltica, econmica y social
del pas y especficamente la implementacin de los Planes
Nacionales de Desarrollo que se realizan cada cuatro aos y
que en los ltimos tres gobiernos han incluido captulos
especiales para la atencin a vctimas de desplazamiento
forzado y de otros hechos victimizantes.
Dado todo lo anterior se requiere una constante reflexin sobre
la capacidad institucional para promover el desarrollo
econmico, mejorar la administracin pblica y la democracia
en la va de los mecanismos de participacin como variables
internas del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin
Integral a las Vctimas que permitan que la generacin de
proyectos de inversin se adecuen a la poblacin, el territorio
y la meta de reparacin integral. Esto debe ser un perfil de
estudio en los procesos de planeacin estratgica de todos los
sectores y los niveles. (ANDRS GIARALDO, 2013, p.75)

Em outras palavras, afirma o autor que a elaborao e a execuo dos planos de


desenvolvimento local e dos planos territoriais na Colmbia devem partir dessa realidade
especfica do pas, no sentido de se almejar, antes de mais nada, o fim da violncia e o
reconhecimento das necesidades de reparao s suas vtimas.
O Captulo 4, por sua vez, de autoria das participantes Yanory Garca e Irene Fuentes,
relata a experincia da Costa Rica. Aps apresentarem o contexto recente de insero
internacional do pas no tabuleiro geopoltico mundial da globalizao, com nfase aos
tratados e processos de integrao aos demais pases da prpria Amrica Central, as
autoras destacam alguns dos movimentos de democratizao e suas relaes com o
processo simultneo de reestruturao econmica e aprofundamento da democracia
em curso no pas. Movimentos sociais e polticos recentes, dimenses da participao
cidad e aspectos da democracia e das condies de governabilidade na Costa Rica so
tpicos utilizados para estabelecer relaes de possibilidades entre a participao social
e as instncias e instrumentos de planejamento disposio para governo e sociedade
no pas caribenho, mas reconhecendo que

25
Retomando as reflexes e provocaes iniciais suscitadas nesta introduo, bem
como alguns dos desenvolvimentos analticos presentes em cada um dos captulos
subsequentes, este ltimo captulo do livro fecha o circuito e sugere, nas palavras dos
seus autores, que

apesar dos avanos visveis no sentido de uma maior


aproximao entre a atividade de planejamento e abertura de
canais de interlocuo com a sociedade, ainda so amplos os
desafios colocados no caminho da concretizao do
planejamento democrtico para o desenvolvimento.
Acreditamos que as experincias em curso sero importantes
na gerao de acmulo e aprendizado sobre erros e acertos
nessa trilha, na qual o planejamento e a participao podem se
tornar elementos mutuamente reforadores no
aprimoramento da atuao estatal. (ROBERTO PIRES, 2013, p.132)

Em definitiva, se a experincia concreta recente ainda por demais incipiente e


desafiadora, para fins de se demonstrar a viabilidade tcnico-poltica de congraamento
entre democracia participativa e planejamento para o desenvolvimento, certo que
dos esforos governamentais e societais nesta direo dependero as chances de sucesso
e durabilidade da recente empreitada desenvolvimentista em nosso continente. Foi
essa a aposta analtico-interpretativa deste curso, e essa a aposta poltico-institucional
de construo coletiva que os governantes latino-americanos deveriam se impor neste
sculo XXI.

Notas
*
Resumo de aulas para o Curso Internacional Planejamento Estratgico Governamental em
Contexto Democrtico: lies da Amrica Latina, ENAP/EIAPP, Braslia, julho de 2013.
1
Dror, Y. Melhorando capacidades para governar na Amrica Latina. I Congresso
Interamericano do CLAD sobre Reforma da Administrao Pblica, 7-9 de novembro de 1996,
Rio de Janeiro, Brasil.
2
Seja aqui lembrado que esse processo foi antecedido pelo acelerado endividamento dos
pases da periferia, iniciado com a crise do petrleo, incentivado pela elevada liquidez
internacional dos anos 1970, e tornado dramtico com a elevao abrupta dos juros
americanos entre 1979 e 1982.
3
OMC, Acordos de Basileia, Propriedade Intelectual etc.
4
Morin, E. Os Sete Saberes Necessrios Educao do Futuro. So Paulo: Cortez/Ed. UNESCO,
2000.
5
A especializao segmentadora comea a ser reconhecida, no prprio ambiente acadmico,
como um processo que leva a uma reduo dos horizontes intelectuais, e tanto mais quanto
mais precoce se der. Castro Santos, L. A. Os Significados da Sade: uma leitura de Aubrey
Lewis- Physis. Revista Sade Coletiva. Rio de Janeiro, 8(1), 1998.

27
6
Ver, por exemplo, Tavares, M da Conceio e Fiori, J. Luis. (Des) Ajuste Global e Modernizao
Conservadora. Rio de Janeiro: Editora Paz e Terra, 1993.
7
Latinoamrica ha producido importantsimos aportes para el desarrollo de la planificacin
como instrumento de gobierno y, en particular, Carlos Matus (1931-1998), se destaca como
uno de los principales artfices de lo que puede denominarse la escuela latinoamericana de
planificacin estratgica. Los aportes de Matus hacen centro en la necesidad de crear un
nuevo tipo de ciencias: las ciencias y tcnicas de gobierno, pensando as a la planificacin
no como un instrumento de debate intelectual sino como un poderoso medio para gobernar.
Ante ello, previene insistentemente sobre la necesidad de aunar la ciencia con la poltica,
para superar el tecnocratismo o la improvisacin que caracterizan a los gobiernos de nuestros
pases. Pensar en conformar una ciencia para la accin y que la poltica se fundamente en
una teora de la accin es su principal contribucin. In: Salud Colectiva, vol. 3, n 1, enero-
abril, 2007, pag. 81-91. Universidad Nacional de Lans, Argentina ( disponible en: http://
www.redalyc.org/articulo.oa?id=73130107).
8
Matus, C. - Planificacin de situaciones. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1980; Estrategia
y plan. Mxico: Siglo Veintiuno, 1981; Poltica y plan. Caracas: Iveplan (Instituto Venezolano
de Planificacin), 1984; O plano como aposta. So Paulo em Perspectiva, 1991; 5:28-42;
Poltica, planejamento e governo. Braslia: IPEA, 1993; Reingeniera pblica. Caracas: Fundacin
Altadir, 1994; Adeus, Senhor Presidente. So Paulo: Fundap, 1996; Chimpanz, Maquiavel e
Ghandi. So Paulo, Fundap, 1996; Los 3 cinturones de gobierno. Caracas: Fundacin Altadir,
1997. O Lder sem Estado- Maior. So Paulo: Fundap, 2000; Teoria do jogo social. So Paulo:
Fundap, 2005.
9
Principalmente em Matus, C. O Lder sem Estado-Maior. So Paulo: Fundap, 2000 e Adeus,
Senhor Presidente. So Paulo: Fundap, 1996.

28
Planejamento governamental e gesto pblica
no Brasil: balano da experincia federal e
desafios no sc. XXI.*
Jos Celso Cardoso Jr

1. Introduo

Este artigo procura lanar luz sobre a necessidade de se conectarem analtica e


politicamente as dimenses do planejamento governamental e da gesto pblica,
para fins tanto de se compreender e melhor qualificar o debate em curso, como para
sugerir caminhos para a reconstruo do Estado rumo ao desenvolvimento.
A tese da primazia historicamente alternada entre planejamento e gesto recurso
analtico utilizado para evidenciar a questo da reinante desconexo durante o chamado
longo sculo XX do planejamento e da gesto pblica no Brasil entre ambas as dimenses
cruciais de estruturao e atuao dos Estados contemporneos.
Colocado o problema em tela, parte-se para discusso acerca das contradies entre
o tipo de planejamento de cunho operacional praticado desde a Constituio Federal
de 1988 (CF/88), sob a gide dos Planos Plurianuais de quatro anos (PPAs), e a dominncia
da agenda gerencialista de reforma do Estado, cuja implicao mais grave revelou-se
sob a forma do esvaziamento da funo planejamento como algo vital formulao de
diretrizes estratgicas (de mdio e longo prazos) de desenvolvimento para o Pas.
Ocorre, entretanto, que, depois de mais de duas dcadas de relativa estagnao
econmica (1980 a 2003) e indefinies quanto ao modelo de desenvolvimento a seguir,
o Brasil retomou certa capacidade de crescimento de sua economia a partir de 2004. Tal
retomada mostrou-se fundamental para a melhoria de indicadores sociais e do mercado
de trabalho no perodo recente e, ao mesmo tempo, explicitou a necessidade da
sustentao do crescimento para fazer frente aos desafios colocados para a construo
de um pas menos heterogneo e desigual.
Nesse ambiente de retomada do crescimento e explicitao de dificuldades para a
sua sustentao, vrios documentos foram produzidos pelo governo brasileiro, entre
2003 e 2010, tratando da questo do desenvolvimento e do planejamento. Assim, o
segundo grande objetivo deste artigo consiste em promover uma sistematizao e
avaliao preliminar desses documentos, buscando averiguar em que medida eles so
tributrios dessa nova fase de crescimento, bem como em que medida eles prprios
poderiam induzir, uma vez implementadas suas diretrizes principais, a sustentao de
um ciclo temporalmente ampliado e mais robusto de crescimento.
Tendo os aspectos acima em mente, o restante do artigo est organizado da seguinte
maneira. Aps esta introduo, faz-se na seo 2 uma recuperao rpida acerca da

29
trajetria brasileira de estruturao das funes de planejamento e gesto, como forma
de situar o momento presente no contexto histrico maior dentro do qual hoje se
enquadra. Assim, na seo 3 procede-se anlise propriamente do perodo recente
(2003 a 2010), buscando respostas para as questes levantadas aqui na introduo. Ao
final, uma seo 4 resume argumentos e indica caminhos para a reconstruo do
planejamento governamental no Brasil.

2. Estado, planejamento governamental e gesto pblica no desenvolvimento nacional

Trata-se aqui de reconstituir, de maneira sucinta, a trajetria do binmio


planejamento e gesto no Brasil, evidenciando, grosso modo, um longo ciclo composto
por trs grandes fases da funo planejamento estatal, tambm aplicvel, linhas gerais,
ao restante da Amrica Latina, a saber: auge (dcadas de 1940 a 1970); declnio (dcadas
de 1980 e 1990); e retomada (primeira dcada do sculo XXI), conforme sugestes de
Lafer (1970), Bielschowsky (1998), Kon (1999) e Cardoso Jr. (2011).
Para tanto, sem a pretenso de fazer com que os Quadros 1 e 2 possam ser capazes de
bem resumir pouco mais de um sculo de histria republicana no Brasil 1889 a 2010, da
falar-se em longo sculo XX do planejamento no Pas , acredita-se que seja possvel, por
meio deles, a explicitao de alguns pontos que parecem importantes para o debate atual.
Quadro 1: Periodizao para o estudo conjunto do planejamento governamental e da
gesto pblica no Brasil 1889-2010.

Fonte: Elaborao prpria.

Quadro 2: Tipos de planos econmicos e principais caractersticas no Brasil.

Fonte: Elaborao prpria.

30
2.1 A hiptese da primazia alternada entre planejamento e gesto no Brasil
De acordo com o Quadro 1, tem-se que, ao longo do perodo republicano brasileiro,
o Estado que se vai constituindo, sobretudo a partir da dcada de 1930, est fortemente
orientado pela misso de transformar as estruturas econmicas e sociais da Nao no
sentido do desenvolvimento, sendo a industrializao a maneira historicamente
preponderante de se fazer isso. Ocorre que, em contexto de desenvolvimento tardio,
vale dizer, quando as bases polticas e materiais do capitalismo j se encontram
constitudas e dominadas pelos pases ditos centrais ou de capitalismo originrio , a
tarefa do desenvolvimento com industrializao apenas se torna factvel a pases que
enfrentam adequadamente as restries financeiras e tecnolgicas que ento dominam
o cenrio mundial (CARDOSO DE MELLO, 1998; AURELIANO, 1981; OLIVEIRA, 1985; DRAIBE, 1985). Isso,
por sua vez, apenas se faz possvel em contextos tais que os Estados nacionais consigam
dar materialidade e sentido poltico ideologia do industrialismo, como forma de
organizao social para a superao do atraso, sendo, portanto, inescapvel a montagem
de estruturas ou sistemas de planejamento governamental por meio dos quais a misso
desenvolvimentista se possa realizar naquele espao-tempo nacional.
O sentido de urgncia que est associado tarefa industrializante faz com que o
aparato de planejamento, ainda que precrio e insuficiente, organize-se e avance de
modo mais rpido que a prpria estruturao dos demais aparelhos administrativos do
Estado, dos quais aqueles destinados gesto pblica propriamente dita com destaque
bvio aos sistemas destinados estruturao e ao gerenciamento da burocracia, bem
como s funes de arrecadao, oramentao, gesto da moeda, implementao,
monitoramento, avaliao e controle das aes de governo vm apenas a reboque,
tardiamente frente ao planejamento.
Em outras palavras, a primazia do planejamento frente gesto, ao longo praticamente
de quase todo o sculo XX, decorreria, em sntese, do contexto histrico que obriga o
Estado brasileiro a correr contra o tempo, superando etapas no longo e difcil processo de
montagem das bases materiais e polticas necessrias misso de transformao das
estruturas locais, visando ao desenvolvimento nacional. Basicamente, fala-se, nesse
contexto, da montagem dos esquemas de financiamento e de apropriao tecnolgica
isto , suas bases materiais e da difuso da ideologia do industrialismo e da obteno de
apoio ou adeso social ampla ao projeto desenvolvimentista ou seja, suas bases polticas.
A estruturao das instituies isto , estruturao das instncias, das organizaes,
dos instrumentos e dos procedimentos necessrias administrao e gesto pblica
cotidiana do Estado, atividades estas to cruciais quanto as de planejamento para o
movimento de desenvolvimento das naes, padeceu, no Brasil, de grande atavismo, a
despeito das iniciativas deflagradas tanto por Getlio Vargas, com o Departamento
Administrativo do Servio Pblico (Dasp), como pelos militares, por meio do Plano de
Ao Econmica do Governo (Paeg),1 como ainda pelas inovaes contidas na Constituio
Federal de 1988 (CF/88), conforme indicam, entre outros, os trabalhos de Enap (1995),
Brasil (2002) e Souza (2004).
apenas durante a dcada de 1990 que a primazia se inverte, em contexto, de um
lado, de esgotamento e desmonte da funo e das instituies de planejamento

31
governamental, tais quais haviam sido constitudas ao longo das dcadas de 1930 a 1980
e, de outro, de dominncia liberal, tanto ideolgica como econmica e poltica. Nesse
perodo, alinhada ao pacote mais geral de recomendaes emanadas pelo Consenso de
Washington, surge e ganha fora uma agenda de reforma do Estado que tem na primazia
da gesto pblica sobre o planejamento um de seus traos mais evidentes.
No contexto de liberalismo econmico da poca, de fato, o planejamento (no sentido
forte do termo) passa a ser algo no s desnecessrio ideia de Estado mnimo, como
tambm prejudicial nova compreenso de desenvolvimento que se instaura, vale
dizer, concepo centrada na ideia de que desenvolvimento algo que acontece a um
pas quando movido por suas foras sociais e de mercado, ambas reguladas privadamente.
Em lugar, portanto, de sofisticar e aperfeioar as instituies de planejamento isto ,
instncias, organizaes, instrumentos e procedimentos , faz-se justamente o contrrio,
em um movimento que busca reduzir tal funo a algo meramente tcnico-operacional,
destitudo de sentido estratgico ou mesmo discricionrio. A funo planejamento passa
a ser uma entre tantas outras funes da administrao e da gesto estatal, algo como
cuidar da folha de pagamento dos funcionrios ou informatizar as reparties pblicas.
Agendas de gesto pblica, voltadas basicamente racionalizao de procedimentos
relativos ao gerenciamento da burocracia e das funes de arrecadao, oramentao,
gesto da moeda, implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de
governo, porquanto relevantes, passam a dominar o debate, a teoria e a prtica da reforma
do Estado, como se apenas da eficincia fazer mais com menos fosse possvel chegar
eficcia e efetividade das polticas pblicas. Por meio desse expediente, planejar passa
a ser compreendido, frequentemente, apenas como o processo por meio do qual so
compatibilizadas as aes a serem realizadas com os limites oramentrios previstos.2

2.2 Viagem panormica pelo longo sculo XX brasileiro


Ainda de acordo com o Quadro 1, tem-se, durante praticamente toda a Primeira
Repblica, ausncia quase que completa de planejamento governamental, entendido
como a atividade ou o processo consciente que antecede e condiciona a ao estatal.
Exceo feita a intervenes como as decorrentes do Convnio de Taubat em 1906 e da
grande crise econmica de 1929, situaes estas que na verdade revelam o carter
prioritariamente reativo do Estado a eventos que comprometem a rentabilidade da
economia cafeeira voltada exportao por tratar-se, como se sabe, de setor carro-
chefe da acumulao de capital no Pas, bem como de sustentculo poltico da oligarquia
liberal que comandava o Estado , o fato que, nas primeiras estruturas estatais em
montagem no perodo, inexistia a perspectiva planejadora em sua configurao.
Mas no s isso: a incipiente gesto pblica de ento estava dominada por traos
tipicamente patrimonialistas, herdados da cultura autoritria ibrica, porm
incrementados localmente pelo longo perodo de dominao e explorao colonial no
Brasil. Tpica do patrimonialismo aplicado gesto pblica trao este que, alis,
reproduz-se e mantm-se presente at hoje a ausncia de separao ntida entre as
esferas pblica e privada na administrao cotidiana do Estado. Essa indistino chancela
prticas de gesto segundo as quais a esfera pblica tida como extenso da esfera
privada, cujos cdigos, normas e valores do o tom para a conduo pragmtica da coisa
pblica (HOLANDA, 1994; BRESSER-PEREIRA, 2001 e 2009; ABRUCIO, PEDROTI e P, 2009).

32
A partir da dcada de 1930, com a ascenso de Getlio Vargas ao poder, tem incio
processo de organizao e acelerao do crescimento econmico, comandado por
estruturas estatal-burocrticas ainda incipientes e em lenta conformao no Pas. Data
dessa dcada a criao do Dasp (1938), por meio do qual a gesto pblica adquire
centralidade na institucionalizao de organizaes e funes especficas de Estado,
tanto para administrar cotidianamente a mquina pblica como para estruturar cargos e
carreiras sob o signo de valores ainda tentativamente meritocrticos. Um dos
movimentos mais expressivos diz respeito delimitao jurdica formal entre as esferas
pblica e privada, ainda que, por sua vez, seja forte o movimento pelo qual a cultura
nacional patrimonialista filtra e readapta os cdigos e as normas de conduta segundo
valores locais. Permanece atvica, portanto, a dimenso da gesto pblica no pas, presa
a caractersticas duradouras que combinam patrimonialismo e burocratismo, ou dito de
modo mais rigoroso, a caractersticas que combinam aspectos tpicos tanto da
administrao tradicional patrimonialista como da administrao racional burocrtica.
De outro lado, conforme os requisitos da industrializao vo se tornando mais exigentes,
crescem a necessidade e o espao do planejamento governamental, o qual, embora no
sistmico nem consolidado como atividade inescapvel do Estado, d passos importantes
nesse sentido, por meio de estudos e propostas que redundam na criao das primeiras
empresas estatais brasileiras tais como a Companhia Vale do Rio Doce (atual Vale), a Petrleo
Brasileiro S/A (Petrobras), a Centrais Eltricas Brasileiras (Eletrobras), o BNDE (atual BNDES)
etc. , bem como por meio da primeira iniciativa, se bem que malograda, que se poderia
denominar de plano de ao estatal global, o Plano Salte (1947-1948), cuja sigla, por seu
significado, j indica a amplitude e as prioridades do plano, a saber: sade, alimentao,
transportes e energia (cf. quadro 2, alm de LAFER, 1970; e KON, 1999).3
Os anos 1950 podem ser vistos, no Brasil, como o momento ureo do planejamento
governamental.4 quando o peso do Estado e, nele, o peso do planejamento propriamente
dito adquire carter mais presente e permanente, ainda que exageradamente discricionrio.
Ajuda a visualizar a primazia do planejamento nessa poca, a consolidao e a respectiva
difuso da ideologia desenvolvimentista propagada teoricamente pela Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), fenmeno que ganha materialidade clara com o
Plano de Metas do governo JK. A estrutura de gesto, por sua vez, continua basicamente
prenhe das mesmas caractersticas de antes (patrimonialismo e burocratismo), as quais,
com o esgotamento das alternativas de financiamento do desenvolvimento que se
manifesta em elevao da inflao e aumento do endividamento externo e a explicitao
das fragilidades do incipiente e precarssimo sistema nacional de inovaes que se
manifesta, por sua vez, em aumento da dependncia tecnolgica acoplada ao padro de
industrializao da poca , ajudam a explicar a acomodao e a crise dos modelos econmico
e poltico at ento vigentes (cf. Quadros 1 e 2).
Com o golpe militar de 1964 e o pacote de reformas deflagradas por meio do Paeg em
1967, entre as quais se destaca a reforma administrativa e a promulgao do Decreto-Lei
no 200, que visava a (re)ordenar o funcionamento da administrao e da prpria mquina
pblica brasileira, abre-se perodo que tem no planejamento autoritrio-tecnocrtico a
sua principal caracterstica. Alm do Paeg, expresso desse momento histrico do

33
planejamento no Brasil a famlia de PNDs (Planos Nacionais de Desenvolvimento) da
dcada de 1970, trs ao todo, dos quais vale mencionar em especial o II PND (1974-1979)
pela envergadura dos projetos em contexto internacional francamente desfavorvel a
aventuras desse porte (cf. LESSA, 1978; e CASTRO e SOUZA, 1985, para duas vises opostas que
se tornaram clssicas sobre o mesmo momento e fenmeno no Brasil).5
Do ponto de vista dos aparatos de gesto pblica, o perodo autoritrio parece ter
demonstrado que nem mesmo misso, hierarquia e disciplina motes militares
clssicos seriam suficientes para alterar os traos arraigados de patrimonialismo e
burocratismo ainda presentes na conduo cotidiana das aes estatais. Pelo contrrio,
de se supor que as caractersticas impositivas e autoritrias do planejamento
governamental poca tenham at mesmo reforado aqueles traos histricos.
No perodo de vigncia do autoritarismo-tecnoburocrtico no Brasil (ODONNELL, 1979
e 1982; CARDOSO, 1993), fica claro que, somando a represso aberta do regime com o baixo
nvel existente de institucionalizao das estruturas de representao da sociedade e
de canalizao dos interesses no mbito do Estado, preponderavam, sobre critrios
racional-legais, preceitos fundamentalmente patrimonialistas na resoluo de conflitos
e na tomada de decises.
No so pequenos, portanto, o significado e as consequncias de longa durao
advindos tanto do processo de redemocratizao poltica que se inicia ainda na segunda
metade da dcada de 1970, como do processo de reconstitucionalizao que toma forma
no Pas ao longo das dcadas seguintes. Ocorre que, se, por um lado, ambos os movimentos
recolocam na agenda pblica temas e personagens alijados dos processos decisrios mais
importantes, por outro, lamentvel que isso tenha acontecido em simultneo ao
esfacelamento do mpeto desenvolvimentista que perdurara no Pas, grosso modo, entre
1930 e 1980. Isso porque, em contexto de endividamento externo exacerbado e regime
interno de estaginflao persistente, a pujana potencial presente na recuperao da vida
democrtica se viu limitada pelos severos constrangimentos decorrentes da poltica
econmica do perodo, com reflexos marcantes sobre as condies de vida e de reproduo
social (e, por que no dizer, poltica!) da populao brasileira.
Em contexto no qual a situao socioeconmica domstica se deteriora e o pndulo
internacional ideolgico se volta para o neoliberalismo, o Estado e toda compreenso e
estruturas de planejamento construdas at ento, se bem que reconhecidamente no
ideais, comeam a se esfacelar. Ao mesmo tempo, praticamente todo o esforo de
planejamento governamental se que se pode chamar assim passa a se concentrar
no curto prazo, em formas de se debelar a inflao que foge ao controle.
Sintomtico dessa situao o movimento de migrao de poder que se d do ento
Ministrio do Planejamento para o Ministrio da Fazenda, com especial nfase ao
fortalecimento de estruturas de Estado destinadas ao gerenciamento da moeda (Banco
Central do Brasil Bacen), do gasto pblico (Secretaria de Oramento Federal, do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto SOF/MPOG) e da dvida pblica (Secretaria do
Tesouro Nacional, do Ministrio da Fazenda STN/MF). Em adio, sacramentam-se na
CF/88 diretrizes de planejamento que possuem duas caractersticas marcantes: (i) centram-
se em horizonte de curto/mdio prazo; e (ii) vinculam-se a restries/imposies
oramentrias, cuja significao e consequncias so exploradas a seguir.

34
2.3 O novo modelo de planejamento ancorado nos PPAs e a primazia da gesto
pblica gerencialista na dcada de 1990
O tipo de planejamento que se busca implementar a partir das diretrizes
constitucionais de 1988 tem mritos, mas tambm problemas. O principal mrito talvez
esteja concentrado na tentativa de transformar a atividade de planejamento
governamental em processo contnuo da ao estatal, para o que parece que se tornara
fundamental reduzir e controlar no dia a dia os graus de discricionariedades
intrnsecas dessa atividade. Por sua vez, o principal problema talvez esteja refletido
no diagnstico de que, ao se reduzir o horizonte de ao possvel do planejamento
para o curto/mdio prazo, condicionando-o, simultaneamente, ao oramento prvio
disponvel, acabou-se, na verdade, transformando essa atividade em ao de tipo
operacional-cotidiana do Estado, como so todas aquelas prprias da gesto ou da
administrao pblica correntes.
Parece pouco, mas o fato que, no Brasil, ao longo das duas ltimas dcadas do
sculo XX, em ambiente ideologicamente hostil presena e atuao mais ampla do
Estado, a funo planejamento foi adquirindo feies muito diferentes das quais poderia
ser portadora.6 Ao longo de todo esse perodo, essa funo foi sendo esvaziada de
contedo poltico estratgico, e robustecida de ingredientes tcnico-operacionais e de
controle e comando fsico-financeiros, em torno de aes difusas, diludas pelos diversos
nveis e instncias de governo, cujo sentido de conjunto e movimento, se estes o tm,
no nem fcil nem rpido de identificar.
A funo planejamento foi convertida em PPAs de quatro anos, os quais, embora
previstos desde a CF/88, apenas se vo estruturando, apropriadamente, a partir da
segunda metade dos anos 1990 (GARCIA, 2000). Trata-se, at o momento, dos PPAs relativos
aos subperodos compreendidos entre 1996-1999, 2000-2003, 2004-2007, 2008-2011 e
2012-2015. Pode-se dizer que toda a famlia PPAs organizava-se, basicamente, sob dois
princpios norteadores:
a ideia de processo contnuo e pouco disruptivo, fazendo com que o primeiro ano
de gesto de determinado presidente tenha sempre de executar programtica e
financeiramente o ltimo ano de planejamento previsto e orado no PPA formulado
pelo governante/governo imediatamente antecessor; e
a ideia de compatibilizao entre plano e oramento (recursos financeiros) e sua
execuo/gesto propriamente dita (metas fsicas), por meio de detalhamento/
desdobramento do plano plurianual em programas e aes setorialmente organizados
e coordenados. Assim, entre o PPA de quatro anos e os oramentos da Unio , criou-se
outro instrumento importante para operacionalizar e materializar a compatibilizao
plano-oramento, a saber: a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) responsvel por
definir as metas e as prioridades para o exerccio financeiro subsequente
Basicamente por meio desses dois grandes princpios, a literatura dominante sobre
gesto pblica no Brasil absorveu o tema do planejamento governamental, conferindo
a ele status equivalente ao dos demais temas, estes sim tpicos da administrao
pblica. Veja-se que no se trata de desmerecer os avanos decorrentes da
institucionalizao dos hoje denominados instrumentos federais de planejamento
(PPA, LDO, LOA, LRF, entre outros), j que eles se constituem em importantes

35
ferramentas de gerenciamento oramentrio-financeiro do Pas. Mas trata-se, sim,
de afirmar que, por meio desse movimento de subsuno das funes de
planejamento e oramentao a categorias cotidianas da gesto pblica , processou-
se o esvaziamento do planejamento, como funo mais estratgica e poltica de Estado.
Ao mesmo tempo, oramentao e oramento, at ento variveis tcnicas do prprio
planejamento, transmutaram-se em parmetros prvios das possibilidades e
capacidades de ao do Estado.
claro que esse movimento ocorreu em praticamente todo o mundo, mas
exacerbou-se no Brasil em contexto no trivial nem casual de crise do Estado
nacional. Diante do exposto, no de se estranhar que, de um lado, o planejamento
(mais uma vez: no sentido forte, estratgico e poltico do termo) tenha, at muito
recentemente, desaparecido do raio de possibilidades do Estado. Tampouco de se
estranhar que, de outro lado, a estabilizao monetria em detrimento do
crescimento econmico e da gerao de empregos , bem como a eficincia do
gasto pblico em prejuzo da progressividade na arrecadao e da redistributividade
na alocao tenham se convertido nos grandes objetivos nacionais, ambos
alcanveis pela primazia da gesto sobre o planejamento, ou dito com o jargo da
rea, por meio da adaptao de boas prticas de gesto aplicadas ao setor pblico.
Segundo esse entendimento, racionalizao de procedimentos ao nvel das aes
cotidianas de Estado, somada a esforos concretos para o gasto mais eficiente
porm no necessariamente de melhor qualidade! , seriam no s as aes
principais para o Estado realizar, mas seriam ainda aes tidas como suficientes para
se obter, em conformidade com a arquitetura pretrita dos PPAs, mais eficcia e
efetividade nas polticas pblicas.
A assim chamada nova administrao pblica gerencial (ou gerencialista) o
movimento terico e poltico responsvel pelo que neste trabalho se est chamando de
primazia da gesto sobre o planejamento, fenmeno este referenciado dcada de
1990 e princpios da primeira dcada de 2000.7 Trata-se de movimento poltico que nasceu
como crtica s organizaes estatais burocrticas dos anos 1970 e 1980 e que cresceu
difundindo a cultura do empreendedorismo norte-americano (cultura do self made man),
e instigando a aplicao de princpios gerencialistas usados em organizaes privadas
tais como: qualidade total, just in time, toyotismo, certificao, famlia ISO-9000,
reengenharia, downsizing, terceirizao, automao etc. no mbito da administrao
pblica. Incorporada ao cenrio brasileiro com grande nfase a partir de 1995, a chamada
nova administrao pblica de orientao gerencialista teve no ex-ministro Bresser-
Pereira e no ento constitudo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
(Mare) os seus principais difusores.
Como balano geral, tem-se elogios e crticas. No primeiro caso, exploram-se
aspectos ligados ao reforo de valores e procedimentos baseados no mrito para a
seleo e a progresso funcional no setor pblico; estruturao e ao fortalecimento
de carreiras tpicas de Estado; informatizao e melhoria do aparato informacional
para gerenciamento e tomada de decises pelos rgos; tentativa de
institucionalizao e incorporao de diversas formas de participao de entes pblicos

36
no estatais nas atividades de desenho, implementao, monitoramento e controle
social de aes governamentais, entre outros. Todos esses so aspectos realmente
positivos e necessrios a qualquer reforma administrativa que ainda se pretenda
implementar no pas (BRASIL, 2002; BRESSER-PEREIRA, 2009; BRESSER-PEREIRA e SPINK, 2005; ABRUCIO,
2007; ABRUCIO, PEDROTI e P, 2009).
Outras dimenses da reforma Bresser-Pereira, no entanto, so menos consensuais,
tais como: (i) a concentrao sobredimensionada em gesto para o desempenho
institucional, responsabilizao e resultados individuais, sem o devido cuidado tambm
com ambientes e processos cotidianos de trabalho nas organizaes, processos estes
que impactam fortemente a capacidade institucional e individual de produo de
resultados; (ii) a nfase talvez apressada em seguir e adotar princpios e aes das
reformas que j estavam em curso em outros pases, sem o devido cuidado com
avaliaes que j apontavam para insucessos ou inadequabilidades de algumas iniciativas
no mbito do setor pblico; (iii) o destaque a um modelo de Estado mais regulador que
produtor, na esteira tambm de tendncias nem sempre exitosas que estavam em curso
pelo mundo; e (iv) a nfase, por fim, em exigir mais resultados quantitativos em
termos do nmero de bens e servios pblicos ofertados com menor ou igual
quantidade de recursos humanos e financeiros, aspecto este particularmente
problemtico em reas fortemente intensivas em mo de obra qualificada como em
todas as reas sociais de proviso de bens e servios populao , algo que viria a
comprometer a qualidade desses bens e servios prestados pelo Estado (cf. PAES DE PAULA,
2005; e BENTO, 2003).
Em sntese, onde e quando o planejamento (no sentido forte e complexo do termo)
deixa de anteceder e orientar a ao e a gesto cotidiana do Estado, esta ltima torna-se
um fim em si mesmo, incapaz de por si s induzir, fomentar ou mesmo produzir as
condies para a transformao das estruturas econmicas e sociais do Pas, algo que se
justificaria quase que exclusivamente frente ao histrico e contemporaneidade das
heterogeneidades, desigualdades e injustias em vrias de suas dimenses que
ainda marcam a Nao brasileira.

3. Documentos recentes (2003 a 2010) do governo brasileiro sobre planejamento:


sntese e avaliao crtica

At aqui, o percurso consistiu em resgatar a trajetria algo particular da relao entre


planejamento governamental e gesto pblica no Brasil, no que se denominou de o
longo sculo XX brasileiro. Alm disso, a seo anterior procurou tambm situar a
problemtica do planejamento governamental desde a CF/88, particularmente frente
ao que se chamou de a primazia da gesto pblica gerencialista no Pas, fenmeno que
embora siga em implementao lenta, gradual e segura! ao menos desde 1995, vem
sendo contrabalanado, desde meados da primeira dcada de 2000, por certa recuperao
do papel protagonista do Estado e do planejamento na definio das estratgias de
crescimento e desenvolvimento do Pas.

37
3.1 Reativao do Estado e recuperao da funo planejamento no Brasil
nesse contexto, portanto, que se insere agora a discusso que visa a contribuir para o
movimento de atualizao e ressignificao do debate sobre planejamento governamental
no Brasil, tanto por se acreditar que isso seja necessrio e meritrio em si mesmo, como
porque se defende aqui a ideia de que o momento histrico nacional esteja particularmente
propcio a tal empreitada.8 Para tanto, foram identificados cerca de 30 documentos oficiais
representativos de um possvel movimento de retomada da funo planejamento
governamental no Brasil entre 2003 e 2010, cuja relao pode ser vista no Quadro 3 e cujos
contornos metodolgicos para sua escolha e organizao podem ser vistos no Anexo 1.
Quadro 3: Documentos recentes de planejamento do governo brasileiro (2003-2010),
em ordem cronolgica.

Fonte: Elaborao prpria. Obs.: Embora consultados, os documentos de nmero 22, 26, 27, 28 e 31
no foram objeto de anlise especfica neste trabalho. O item 24, mesmo no sendo documento
oficial do governo brasileiro, foi includo por ter sido escrito por dois membros importantes e
influentes do Ministrio da Fazenda, os quais, alm de terem participado ativamente das
formulaes e das decises de poltica econmica ao longo dos dois mandatos presidenciais de
Lula (2003 a 2010), souberam sintetizar e explicitar, nesse artigo, a posio considerada oficial do
governo brasileiro sobre a poltica econmica levada a cabo no perodo citado.

38
De forma geral, os documentos produzidos no ambiente do PPA 2004-2007 tm carter
mais genrico, diagnstico, com grau de abstrao incompatvel com as necessidades
concretas do planejamento. O prprio PPA, construdo a partir do programa de governo
vencedor nas eleies presidenciais de 2002, com grande abrangncia de temas e
questes, faz boa caracterizao dos problemas do Pas no incio dos anos 2000, que se
definem na crtica ao conservadorismo do regime militar, assim como na crtica frente
aos impasses e incapacidade dos governos civis posteriores de enfrentarem as grandes
questes da vida nacional. Nesse sentido, o PPA 2004-2007 caracteriza-se menos como
instrumento amplo de planejamento e mais como caracterizao dos problemas do Pas
ao incio dos anos 2000, incorporando crticas s dcadas de 1980 e de 1990.
Em contrapartida, os documentos produzidos no ambiente do PPA 2008-2011,
incluindo o prprio PPA, so visivelmente elaborados com grau de concretude maior,
um pragmatismo declarado que busca responder, em geral, a demandas e elaboraes
setoriais ou de grandes empresas estatais. A anlise dos planos e programas em vrias
reas revela tal evoluo entre o primeiro e o segundo perodo. Tomando como exemplo
o setor produtivo industrial, o perfil mais genrico da Poltica Industrial, Tecnolgica e de
Comrcio Exterior, de 2003, deu lugar ao pragmatismo da Poltica de Desenvolvimento
Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento, de 2008; o carter diagnstico
do Plano Nacional de Habitao, de 2004, deu lugar a aes diretas do Programa Minha
Casa Minha Vida, de 2009.
Impe-se aqui questionar as razes dessa diferena. Parece acertado concluir que os
documentos de planejamento do primeiro perodo estiveram profundamente condicionados
pelos efeitos da estagnao da economia brasileira que perdurou por mais de vinte anos. Na
realidade, a experincia de dcadas de estagnao econmica gerou para o Pas a falta de
demanda por aes mais amplas de planejamento, sem que isso tivesse, de certo modo,
drsticos impactos, ao tempo que o Estado tinha a sua capacidade de gasto limitada pelos
efeitos do baixo crescimento econmico sobre a sua base de financiamento.
J a nova dinmica da economia brasileira, a partir de 2004, com a retomada do
crescimento, impulsionou maiores esforos de planejamento a partir de 2007-2008.1 Em
outras palavras: sem ignorar as condicionalidades polticas dos rumos nacionais no
perodo recente, com o crescimento econmico retomado a partir de determinaes
alheias ao planejamento governamental, surgiram condies para que ele avanasse de
forma mais concreta. A anlise dos documentos mostra que, de fato, o planejamento
avanou no Brasil nos marcos do PPA 2008-2011. A hiptese aqui construda a partir da
anlise dos documentos que o planejamento avanou, fundamentalmente, por amplos
setores da ao estatal e pelo curso dos investimentos.
Em outras palavras, pode-se dizer que esse movimento aconteceu em chave-dupla:
primeiro, em quase todos os casos analisados, percebe-se uma tentativa das iniciativas
setoriais de planejamento de romperem com o incrementalismo inerente lgica de
organizao e implementao dos programas e aes tais quais contidos nos PPA; em
segundo lugar, tambm na maioria dos casos, percebe-se uma tentativa do planejamento
setorial em romper com a precedncia e a primazia do oramento (vale dizer: do conceito
de poupana prvia!) sobre o investimento e sobre a prpria noo de planejamento
em sentido mais amplo e mais forte.

39
Nesse sentido, pode-se dizer que a retomada do crescimento em 2004, ao abrir
espaos polticos e econmicos, propiciou maior envergadura aos esforos de
planejamento a partir de 2007-2008, e no o contrrio. Vale dizer: no foi o planejamento
que criou condies para a retomada do crescimento, mas o crescimento que reacendeu
a necessidade do planejamento. Deve-se notar tambm que, uma vez disparados os
instrumentos de planejamento num quadro de crescimento, esse movimento foi se
acentuando tanto no binio final 2009-2010 do Governo Lula, como durante todo o
governo Dilma (2011-2014), mesmo sob efeito persistente da crise internacional. Em
vrias dimenses, a resposta crise foi dada com forte ao estatal, contando com
iniciativas planejadas anteriormente. Isso pode ser visto na determinao do BNDES de
sustentar os financiamentos antes contratados, ou ainda, na manuteno dos gastos
sociais e demais gastos pblicos para os investimentos do PAC.
Como consequncia, pode-se dizer que a importncia recente das iniciativas aqui
mencionadas de planejamento, vindo concretamente dos setores e buscando destravar
constrangimentos econmico-financeiros de grande porte, imps a necessidade de o
governo avanar em sua capacidade global de articulao e coordenao intersetorial.
Pode-se dizer, tambm, que, se o investimento acabou conformando uma estratgia de
planejamento, tornava-se absolutamente necessria a mobilizao dos ncleos
fundamentais do investimento, como a Petrobrs, os grandes Bancos Pblicos (BNDES,
Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal), alm dos Fundos de Penso, tendo em vista a
enorme concentrao, no Estado, das decises de investimento e da oferta global de
crdito para a economia.
Nota-se que, atualmente, entre as principais aes de estmulo ao investimento
esto o PAC, com investimentos em infraestrutura, o Programa Minha Casa, Minha Vida,
com investimentos em habitao, e o Programa do BNDES de Sustentao do
Investimento (BNDES - PSI), com investimentos em bens de capital e inovao. Com a
mobilizao desses e de outros instrumentos, a participao do investimento total no
PIB subiu de 16,4% em 2006 para 18,7% em 2008, e a participao do investimento pblico
no PIB (OGU e estatais), de 1,6%, em 2006 para 2,9%, em 2009, em meio retomada do
planejamento da infraestrutura e de investimentos paralisados.2
Sem dvida, portanto, questo-chave para o planejamento do desenvolvimento est
agora posta em torno das possibilidades de elevao da taxa de investimento global do
Pas. Vrios problemas envolvem essa questo, mas, fundamentalmente, dois deles
devem ser destacados.
Em primeiro lugar, os esforos de planejamento e da promoo de novos investimentos
conviveram ao longo de todo o perodo 2003-2010 com grande conservadorismo da poltica
econmica, caracterizado pela trade juros altos, cmbio valorizado e poltica fiscal de
supervit primrio. Na verdade, a poltica econmica mostrou-se recorrentemente contrria
aos objetivos do planejamento para o crescimento entre 2003 e 2010. So trs os focos
centrais dessa contradio: (i) as dificuldades de elevao das taxas de investimento (pblica
e privada), fundamentais para a sustentao do crescimento no longo prazo; (ii) os problemas
nas contas externas, amenizados at 2008 pela conjuntura externa favorvel ao Balano de
Pagamentos do Brasil, mas estruturalmente presentes; e (iii) as dificuldades de promover
maior profundidade e solidez estrutura produtiva nacional e aos seus mercados.

40
O segundo problema diz respeito s fragilidades das estruturas internas de
financiamento de longo prazo, que pelas peculiaridades histricas do desenvolvimento
brasileiro, esto ainda centradas no Estado. No perodo recente, observou-se enorme
esforo dos bancos pblicos para garantir crdito aos grandes projetos de interesse
nacional. A ao do BNDES, contando com significativa ampliao de seu funding, tem
se mostrado fundamental. Assim como o papel desempenhado pelo Banco do Brasil
(BB) no rebaixamento das taxas de juros ao tomador final, ainda demasiadamente altas
no Brasil, e pela Caixa Econmica Federal (CEF), em relao ao financiamento
habitacional, particularmente no que se refere ao Programa Minha Casa, Minha Vida.
Apesar disso, na verdade, o potencial de crescimento recente da economia vem
explicitando os limites dessa estrutura. Com efeito, pensando por exemplo na
montagem do PPA 2012-2015, embora o governo Dilma tenha partido de uma base muito
mais favorvel do que aquela que amparou os PPAs 2004-2007 e 2008-2011, as questes
centrais a serem enfrentadas nos prximos anos, em termos do planejamento do
desenvolvimento, dizem respeito ao financiamento de longo prazo no que tange sua
amplitude e capacidade de garantir todo o crdito necessrio para ampliar e sustentar o
crescimento. Alm disso, frente persistncia da crise internacional em curso, revela-
se de fundamental importncia a reconquista da confiana do empresariado privado
(nacional e estrangeiro) no potencial de crescimento da economia, sem o que os esforos
do Governo Dilma para destravar e incrementar o investimento pblico e induzir o
investimento privado cairo por terra.
Nesses termos, particularmente importante contar com uma poltica econmica
favorvel ao invs de hostil ao planejamento do desenvolvimento, assim como uma
coordenao bem mais intensa de todas as estruturas internas de financiamento
disponveis, preferencialmente dada a sua importncia prxima ao comando central
do Poder Executivo. Talvez isso seja expresso do que parece premente em termos
mais gerais no Pas, depois desse ciclo recente de crescimento: avanar no
desenvolvimento das estruturas centrais e setoriais de planejamento, por meio de
profunda reestruturao e reempoderamento do Estado.

3.2 Recuperao do planejamento em contexto democrtico: que caminhos seguir?


Em 2010, o Brasil realizou sua sexta eleio direta consecutiva para Presidente da
Repblica. Ao longo de praticamente trinta anos (1980 a 2010), o Pas conformou uma das
maiores e mais pujantes democracias do mundo, por meio da qual conseguiu proclamar
nova Constituio Federal em 1988, estabilizar e legitimar nova moeda nacional desde
1994 e testar satisfatoriamente a alternncia de poder, tanto no Executivo e Legislativo em
mbito federal, como nos executivos e legislativos subnacionais, em processo contnuo,
coletivo e cumulativo de aperfeioamento institucional geral do Pas.
No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar
como positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira;
indicao clara de que a dimenso de aprendizado poltico e social que lhe inerente
e que apenas se faz possvel em decorrncia do seu exerccio persistente ao longo do
tempo constitui-se na mais importante caracterstica deste que j o mais duradouro
perodo de vigncia democrtica do Pas em regime republicano.

41
Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente alguns
auspiciosos fatos recentes relatados neste artigo com o exerccio mais uma vez contnuo,
coletivo e cumulativo de vigncia democrtica no Brasil, cujo sentido de permanncia
aponta no somente para processos de amadurecimento crescente das instituies, como
tambm para grandes desafios que ainda pairam sobre a sociedade brasileira.
No plano dos avanos nacionais, destaque-se a ampliao e a complexificao da
atuao estatal por meio de seu arco de polticas pblicas sobre dimenses cruciais
da vida social e econmica do Pas. Especialmente interessante constatar a relativa
rapidez em termos histrico-comparativos com que processos de aparelhamento e
sofisticao institucional do Estado tm se dado no Pas. Grosso modo, desde a dcada
de 1980, em que se instaurou, no Brasil, o processo de redemocratizao, tem-se
observado no sem embates e tenses polticas e ideolgicas de vrios nveis
movimento praticamente permanente de amadurecimento institucional no interior do
Estado brasileiro. Em tese, hoje, o Estado brasileiro sobretudo no nvel federal, mas
tambm em alguns Estados e em alguns Municpios possui recursos fiscais, humanos,
tecnolgicos e logsticos suficientes para estruturar e implementar polticas em mbitos
amplos da economia e da sociedade nacional. claro que, por outro lado, restam ainda
inmeras questes e problemas a enfrentar, estes tambm de dimenses considerveis.
Coloca-se, ento, outra ordem de concluses gerais deste estudo: trata-se de mobilizar
esforos de compreenso e de atuao em torno, linhas gerais, de trs conjuntos de
desafios, a saber: (i) incremento de qualidade dos bens e servios pblicos disponibilizados
sociedade; (ii) equacionamento dos esquemas de financiamento para diversas polticas
pblicas de orientao federal, mas de execuo federativa compartilhada; e (iii)
aperfeioamentos institucionais-legais no espectro amplo do binmio planejamento e
gesto para a execuo das diversas polticas pblicas em ao pelo Pas.
Com relao qualidade dos bens e servios ofertados sociedade, patente e antiga a
baixa qualidade geral destes, e, a despeito do movimento relativamente rpido de ampliao
da cobertura em vrios casos (vejam-se, por exemplo, as reas de sade, educao,
previdncia e assistncia social etc.), nada justifica o adiamento dessa agenda da melhoria
da qualidade com vistas legitimao poltica e preservao social das conquistas obtidas
at agora. A agenda da qualidade, por sua vez, guarda estreita relao com as duas outras
mencionadas anteriormente: as dimenses do financiamento e da gesto.
No caso do financiamento, preciso enfrentar tanto a questo dos montantes a
disponibilizar para determinadas polticas ainda claramente insuficientes em vrios casos
, como a difcil questo da relao entre arrecadao tributria e gastos pblicos, vale
dizer, a questo do perfil especfico de financiamento que liga os circuitos de arrecadao
aos gastos em cada caso concreto de poltica pblica. H j muitas evidncias empricas e
muita justificao terica acerca dos malefcios que estruturas tributrias altamente
regressivas trazem para o resultado final das polticas pblicas e para a prpria distribuio
de renda e riqueza no Pas. Em outras palavras, o impacto agregado das polticas pblicas,
quando considerado em termos dos objetivos que pretendem alcanar, tem sido
negativamente compensado, no Brasil, pelo perfil regressivo da arrecadao, que tem
penalizado proporcionalmente mais os pobres do que os ricos. Se essa situao no mudar,
rumo a uma estrutura tributria mais progressiva, tanto em termos dos fluxos de renda

42
como dos estoques de riquezas (fsicas e financeiras) existentes no Pas, dificilmente
haver espao adicional robusto para a reduo das desigualdades econmicas, sociais e
regionais, que clamam, h tempos, por solues mais rpidas e eficazes.
Por fim, no caso do binmio planejamento e gesto, tratar-se-ia no s de promover
aperfeioamentos legais relativos aos diversos marcos institucionais que regulam a
operacionalizao cotidiana das polticas pblicas, como tambm de estimular e difundir
novas tcnicas, instrumentos e prticas de formulao, implementao e gesto de
polticas, programas e aes governamentais. Em ambos os casos, salienta-se a
necessidade de buscar equilbrio maior entre os mecanismos de controle das polticas e
dos gastos pblicos, de um lado, e os mecanismos propriamente ditos de planejamento,
implementao e gesto destas polticas, de outro.
Ocorre que algo desse tipo apenas soa factvel se a prpria funo planejamento
readquirir status no debate corrente atual. Realizar esse esforo de maneira ordenada
e sistemtica , portanto, algo que busca gerar acmulo de conhecimento e massa crtica
qualificada para um debate bastante caro e cada vez mais urgente s diversas instncias
e nveis de governo no Brasil, visando a responder a questes do seguinte tipo.
Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje e quais
caractersticas e funes deveria possuir, ante a complexidade dos problemas, das
demandas e das necessidades da sociedade?
Quais as caractersticas e possibilidades as atualmente existentes e aquelas
desejveis das instituies e instrumentos de governo/Estado pensadas ou formatadas
para a atividade de planejamento pblico?
Que balano se pode fazer das polticas pblicas nacionais mais importantes em
operao no Pas hoje, e que diretrizes se podem oferecer para o redesenho, quando
for o caso, dessas polticas pblicas federais, nesta era de aparente reconstruo dos
Estados nacionais e do planejamento, e como implement-las?
Ento, se as afirmaes apontadas neste trabalho estiverem corretas, ganha sentido
terico e poltico uma busca orientada a responder s indagaes acima sugeridas.
Afinal, se planejamento governamental e gesto pblica so instncias lgicas de
mediao prtica entre Estado e desenvolvimento, ento torna-se relevante ressignificar
e requalificar os termos pelos quais, atualmente, devem ser redefinidos o conceito e a
prtica do planejamento pblico governamental.
Longe de querer conferir ao planejamento um status mgico ou superior, assumimos
abertamente tratar-se de funo contempornea indelegvel do Estado, como o so
tambm algumas funes clssicas (por exemplo, monoplios estatais do uso da fora,
da representao diplomtica externa, da formulao e implementao das leis, da
implementao e gesto da moeda, da arrecadao tributria) e outras funes
consideradas contemporneas (por exemplo, estruturao e gerenciamento da
burocracia pblica, formulao, oramentao, implementao, monitoramento,
avaliao e controle das polticas pblicas etc.).
Em adio, como hoje j se sabe, a atividade de planejamento governamental no
pode ser desempenhada como outrora, de forma centralizada e com vis essencialmente
normativo. Em primeiro lugar, h a evidente questo de que, em contextos democrticos,

43
o planejamento no pode ser nem concebido nem executado de forma externa e
coercitiva aos diversos interesses, atores e arenas sociopolticas em disputa no cotidiano.
No h, como talvez tenha havido no passado, um cumpra-se que se realiza
automaticamente de cima para baixo pelas cadeias hierrquicas do Estado, at chegar
aos espaos da sociedade e da economia.
Dito isso, espera-se obteno de mais maturidade e profundidade para ideias ainda
hoje no muito claras, nem terica nem politicamente, que visam ressignificao do
planejamento pblico governamental. Dentre tais ideias, cinco diretrizes aparecem com
fora no bojo da discusso:
dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico: trata-se de fazer da
funo planejamento governamental o campo aglutinador de propostas, diretrizes,
projetos, enfim, de estratgias de ao, que anunciem, em seus contedos, as
potencialidades implcitas e explcitas, vale dizer, as trajetrias possveis e/ou desejveis
para a ao ordenada e planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional;
dotar a funo planejamento de forte capacidade de articulao e coordenao
interinstitucional: grande parte das novas funes que qualquer atividade ou
iniciativa de planejamento governamental deve assumir esto ligadas, de um lado,
a um esforo grande e muito complexo de articulao interinstitucional, e, de outro
lado, a esforo igualmente grande, de coordenao geral das aes de planejamento.
O trabalho de articulao interinstitucional aqui referido necessariamente
complexo, porque, em qualquer caso, deve envolver muitos atores, cada qual com
seu cabedal de interesses diversos e com recursos diferenciados de poder. Com
isso, grande parte das chances de sucesso do planejamento governamental depende,
na verdade, da capacidade que polticos e gestores pblicos demonstram para
realizar, a contento, esse esforo de articulao interinstitucional em diversos nveis.
Por sua vez, exige-se, em paralelo, trabalho igualmente grande e complexo de
coordenao geral das aes e iniciativas de planejamento, mas que, nesse caso,
embora no desprezvel em termos de esforo e dedicao institucional, algo que
soa factvel ao Estado realizar;
dotar a funo planejamento de fortes contedos prospectivos e propositivos: cada
vez mais, ambas as dimenses aludidas a prospeco e a proposio devem compor o
norte das atividades e iniciativas de planejamento pblico. Trata-se, fundamentalmente,
de dotar o planejamento de instrumentos e tcnicas de apreenso e interpretao de
cenrios e tendncias, e, simultaneamente, de teor propositivo para reorientar e
redirecionar, quando pertinente, as polticas, os programas e as aes de governo;
dotar a funo planejamento de forte componente participativo: hoje, qualquer
iniciativa ou atividade de planejamento governamental que se pretenda eficaz precisa
aceitar e mesmo contar com certo nvel de engajamento pblico dos atores
diretamente envolvidos com a questo, sejam estes da burocracia estatal, polticos ou
acadmicos, sejam os prprios beneficirios da ao que se pretende realizar. Em outras
palavras, a atividade de planejamento deve prever dose no desprezvel de
horizontalismo em sua concepo, vale dizer, de participao direta e envolvimento
prtico de sempre que possvel todos os atores pertencentes arena em questo;

44
dotar a funo planejamento de fortes contedos ticos: trata-se aqui, cada vez
mais, de introduzir princpios da repblica e da democracia como referncias
fundamentais organizao institucional do Estado e prpria ao estatal.

4. Consideraes finais

Hoje, passada a avalanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990 e suas crenas
ingnuas em torno de uma concepo minimalista de Estado, torna-se crucial voltar a
discutir o tema da natureza, dos alcances e dos limites do Estado, do planejamento e da
gesto das polticas pblicas no capitalismo brasileiro contemporneo.
Diante do malogro do projeto macroeconmico neoliberal fato este evidenciado
pelas sucessivas crises dos pases em desenvolvimento, na segunda metade dos anos 90,
pela crise internacional em curso desde 2008 e pelas baixas e instveis taxas de crescimento
observadas ao longo de todo o perodo sob dominncia financeira desse projeto e de
suas consequncias negativas nos planos social e poltico tais como aumento das
desigualdades e da pobreza e questionamento relativo efetividade e eficcia dos
sistemas democrticos de representao , evidencia-se j na primeira dcada do sculo
XXI certa mudana de opinio a respeito das novas atribuies dos Estados nacionais.
Isso porque, por mais que as economias nacionais estejam internacionalizadas do
ponto de vista das possibilidades de valorizao dos capitais individuais e do crescimento
nacional ou regional agregado, parece evidente, hoje, que ainda restam dimenses
considerveis da vida social sob custdia das polticas nacionais, o que afiana a ideia de
que os Estados nacionais so ainda os principais responsveis pela regulao da vida
social, econmica e poltica em seus espaos fronteirios.
Com isso, recupera-se nas agendas nacionais a viso de que o Estado parte
constituinte em outras palavras, no exgeno do sistema social e econmico das
naes, sendo em contextos histricos de grandes heterogeneidades e desigualdades
particularmente decisivo na formulao e na conduo de estratgias virtuosas de
desenvolvimento. Entendido este, por sua vez, em inmeras e complexas dimenses,
todas estas socialmente determinadas, portanto, mutveis com o tempo, os costumes e
as necessidades dos povos e das regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento sobre
o qual se fala tampouco fruto de mecanismos automticos ou determinsticos, de
modo que, na ausncia de induo minimamente coordenada e planejada e
reconhecidamente no totalizante , muito dificilmente um pas conseguir combinar
satisfatria e simultaneamente inmeras e complexas dimenses do
desenvolvimento, que hoje se colocam como constitutivas de projetos polticos
concretos de desenvolvimento em escalas nacionais.3
No por outra razo, portanto, que neste trabalho se buscou revisitar a discusso
sobre planejamento e gesto no Brasil, visando a refletir sobre as possibilidades atuais
de reconciliao entre tais funes do Estado na promoo do desenvolvimento nacional.
A partir do resgate histrico quanto atuao do Estado brasileiro ao longo do perodo
republicano, confirmou-se a percepo de dissociao e primazia alternada entre
planejamento e gesto no pas.

45
Como visto, durante grande parte do sculo XX, teria predominado o planejamento
sem gesto, mal compensado pelo recurso histrico chamada administrao paralela
e busca de objetivos estratgicos sem a devida constituio de aparato administrativo
para tal. Por outro lado, a partir da dcada de 1990, ganharia primazia um tipo de gesto
sem planejamento, a qual, desprovida de contedo estratgico, promoveu mera
racionalizao de procedimentos e submisso do planejamento lgica fsico-financeira
da gesto oramentria.
, portanto, a emergncia de nova fase de crescimento econmico em anos recentes
que reacende a necessidade de reativao do Estado, em meio crise econmica
internacional em curso desde 2008, particularmente a reativao de suas instituies e
instrumentos de planejamento estratgico, do que amostra representativa a lista de
documentos oficiais do governo brasileiro compilada entre 2003 e 2010.
Diante disso, para avanar, certo que o debate e o enfrentamento de todas as questes
enunciadas neste trabalho requerem o engajamento dos mais variados segmentos da
sociedade brasileira, a includos os setores produtivos e os movimentos organizados da
sociedade civil. essencial, contudo, reconhecer que o Estado brasileiro desempenha
papel indelegvel como forma institucional ativa no processo de desenvolvimento do
Pas. Este texto, ento, pretendeu lanar luz sobre a atuao do poder pblico na experincia
brasileira recente, enfocando aspectos que qualificam o debate sobre os avanos
alcanados e os desafios ainda pendentes para uma contribuio efetiva do Estado ao
desenvolvimento brasileiro, por meio, oxal, da organizao de um Sistema Nacional de
Planejamento Governamental e Gesto Pblica no Pas, tal qual sugerido pela Figura 1.
Figura 1: Elementos a serem considerados na estruturao de um Sistema Nacional de
Planejamento Governamental e Gesto Pblica no Brasil.

Fonte: Elaborao prpria.

46
Embora impossvel de ser adequadamente explicada neste trabalho, a ideia, a
estrutura e o funcionamento de tal sistema algo ao alcance potencial do Estado
brasileiro realizar, ainda mais se considerando o fato de ele ter conseguido constituir e
institucionalizar, ao longo do perodo republicano, capacidades estatais e instrumentos
de atuao no desprezveis, passveis de serem mobilizados pelo que aqui se chamou
de binmio planejamento governamental e gesto pblica, funes estas que tambm
foram se estruturando institucionalmente no mesmo perodo.
Assim compreendido, tal sistema compe parte significativa de uma renovada agenda
de pesquisa aplicada e de assessoramento governamental direto, na qual o autor vem
trabalhando nos ltimos anos, e da qual espera conseguir extrair novas interpretaes e
proposies com vistas tanto a explicitar e aperfeioar as ideias contidas na Figura 1, como
a mais bem documentar (qualitativa e quantitativamente) a importncia e o impacto efetivo
de alguns dos elementos sistmicos do planejamento e das polticas pblicas brasileiras
sobre a dinmica econmica recente e sobre as condies de vida de sua populao.

Anexo 1: Contornos metodolgicos para organizao e anlise dos documentos


oficiais de planejamento do governo brasileiro: 2003/2010.

Metodologicamente, os documentos selecionados foram agrupados em funo de


dois grandes recortes analticos. O primeiro, de natureza temtica ou setorial, buscou
organiz-los estritamente para fins didticos em algumas reas especficas da atuao
estatal no perodo recente, a saber: i) polticas micro/macroeconmicas; ii) polticas de
desenvolvimento tecnolgico e produtivo, infraestrutura, territrio e logstica; iii)
polticas de defesa nacional, energia e meio-ambiente; iv) polticas de desenvolvimento
habitacional; v) polticas de desenvolvimento social.
O segundo recorte, de natureza temporal ou transversal ao critrio anterior, procurou
diferenciar os documentos em funo do momento ou ambiente mais geral dentro do
qual foram produzidos, isto : o perodo relativo ao PPA 2004-2007, e aquele relativo ao
PPA 2008-2011.

47
As hipteses gerais para justificar cada um dos critrios acima mencionados, os quais,
por sua vez, organizam a prpria construo do trabalho expresso neste artigo, foram as
seguintes.
1. Critrio temtico ou setorial: conforme se discute ao longo do artigo, teria sido a
retomada do crescimento econmico, em contexto de descrena em relao ideologia
at ento dominante dos mercados eficientes, o fator principal a impulsionar a retomada
do planejamento no Brasil em perodo recente. Em outras palavras, sustenta-se aqui a
tese de que teria sido a recuperao do crescimento em nveis mais elevados que aqueles
prevalecentes ao longo das duas ltimas dcadas (motivado por fatores no provenientes
de aes claramente planejadas do governo) o fator a deflagrar e at mesmo a exigir,
agora sim, aes de natureza setorial da a ideia de organizar os documentos segundo
grandes setores ou reas correlatas de atuao governamental no sentido de
diagnosticarem os principais problemas em cada rea e da estruturarem linhas diretivas
de ao setorial, geralmente em perspectivas prospectivas de financiamento dos
investimentos necessrios ou requeridos para saltos sobretudo quantitativos nas
respectivas capacidades de oferta ou produo em cada caso.
2. Critrio temporal ou transversal: tomando-se como pressuposto que os Planos
Plurianuais, 2004-2007 (Plano Brasil de Todos participao e incluso) e 2008-2011
(Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade), foram os principais
documentos globais de planejamento do Pas no perodo conforme previsto pela CF/
1988 , as descries e as anlises foram feitas considerando tal diviso temporal, ou seja,
a produo de documentos oficiais de planejamento nos marcos dos respectivos PPAs.

48
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Notas

* Este texto corresponde a verso ligeiramente modificada do texto Estado, Planejamento,


Gesto e Desenvolvimento: balano da experincia brasileira e desafios no sculo XXI,
premiado com o 1 lugar na convocatria de trabalhos promovida pelo ILPES-CEPAL para a 1
Jornadas de Planificacin del Ilpes, Santiago do Chile, 2013. Para esta verso aqui, o autor
agradece as recomendaes gerais de aperfeioamento do Comit Acadmico do Ilpes, bem
como os valiosos comentrios e sugestes proferidos pelos colegas da Enap, Jos Luis
Pagnussat e Dennis SantAnna Barros.
2
No que as concepes e as prticas de planejamento experimentadas ao longo, sobretudo,
da segunda metade do sculo XX, no Brasil e alhures, tivessem sido perfeitamente bem-
sucedidas. Tanto que, em trecho retirado de Cardoso Jr., Pinto e Linhares (2010, cap. 6), l-se
que: O autor que mais trabalhou neste tema insistiu, desde o incio, em considerar normativo
um antnimo de estratgico (MATUS, 1972, 1977, 1984 e 1987). Crticas elaboradas ao longo
de sua extensa obra figuram em sua lista de atributos condenveis do planejamento
normativo: i) um nico sujeito planifica: o Estado; ii) com foco em um nico objeto: a realidade
nacional; iii) decidindo unilateralmente qual era o diagnstico: o seu prprio; iv) facilitado
pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes constantes ou altamente provveis
entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com fluidez rumo situao desejada; pois vi)
o poder do sujeito (Estado) bastaria para assegurar sua plena execuo; e vii) o plano era
autossuficiente: uma vez executado seu objetivo seria atingido.
3
A rigor, o Plano Salte no a primeira tentativa de planejamento no Brasil. Isto porque o
DASP foi criado com a incumbncia de elaborar os planos quinquenais (o primeiro foi o
Plano Especial em 1939 - Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa
Nacional, com vigncia de 5 anos); o segundo foi POE em 1943 - Plano de Obras e
Equipamentos, para ser implementado entre 1944 a 1948; e apenas depois o Plano Salte,
elaborado em 1947, enviado ao Congresso em 1948, para ser implementado entre 1949/53,
mas s foi aprovado em 1950, para vigncia entre 1950/54. De todo modo, o Plano Salte pode
sim ser considerado a primeira iniciativa que se poderia denominar de plano de ao estatal
global para a economia.
4
Nesta dcada, alguns marcos so importantes, tais como: a CMBEU (de julho de 1951 a
julho de 1953), a Criao do BNDE em 1952 e da Petrobrs instituda em 3 de outubro de
1953, dentre outros.
5
Importante mencionar que antes do II PND na dcada de 1970, haviam sido formulados os
seguintes planos: (i) o PED (1968/70) Plano Estratgico de Desenvolvimento; (ii) o Programa
de Metas e Bases de Ao do Governo (1970/72); e (iii) o I PND (1972/74), promulgado em 4 de
novembro de 1971. Alm desses, houve ainda o Plano Decenal de Desenvolvimento para o
perodo 1967-1976, mas todos com baixa capacidade de implementao efetiva.
6
Desde que considerados os seguintes aspectos, retirados de Cardoso Jr., Pinto e Linhares
(2010, cap. 6): i) h uma multiplicidade de atores que planificam; ii) buscando influir em
partes de uma realidade complexa; iii) sujeita a interpretaes variadas (multirreferncia);

50
iv) cujo processo de evoluo de final aberto (indeterminao que decorre de uma mescla
de relaes causa efeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas e no estruturadas,
estas ltimas tendentes a predominar); v) em que o poder governamental confronta
resistncias e resilincias no contexto de uma sociedade multiorganizada; vi) em uma
dinmica na qual as crises e inflexes so mais frequentes que as continuidades; e vii) a
equifinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade mutante, sem homeostase,
alm de ser interdependente com o entorno mundial, este mais complexo e ainda menos
governvel. (...) Essa sntese se estrutura com base no autor mencionado (MATUS, 1972, 1977,
1984 e 1987), quem melhor consolidou as vrias contribuies sobre pensamento estratgico
e desenvolvimento, inclusive da Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe (Cepal)
e posteriormente do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e
Social (Ilpes), dois rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou.
7
Esse movimento tem suas razes fundamentais derivadas do pensamento neoliberal presente
na Escola Austraca de Hayek, na Escola de Chicago de Friedman, na Sociedade de Mont Pelerin,
que inclua nomes importantes do pensamento ocidental, como os prprios Hayek e Friedman,
alm de Popper e outros. Alm desses, importante mencionar a influncia de autores que
cumpriram o papel de ajudar na edificao tanto da teoria da escolha racional e da escolha
pblica, como na edificao dos movimentos Reinventando o Governo (Osborne & Gaebler) e A
Terceira Via (Giddens), ambos aps os experimentos prticos dos governos Thacther (Inglaterra)
e Reagan (Estados Unidos), na dcada de 1980. Esses trabalhos, por sua vez, ajudaram a
difundir, em conjunto com as escolas e as faculdades de administrao de empresas, negcios
e Master of Business Administration (MBA), as empresas de consultoria empresarial e de
mercado, os gurus empresariais e a mdia dos negcios, tanto a ideologia geral como as
prticas do gerencialismo para os governos, por meio do movimento apelidado de Governana
Progressista, do qual alguns dos principais expoentes pelo mundo foram: Tony Blair (Inglaterra),
Fernando Henrique Cardoso (Brasil), Bill Clinton (Estados Unidos), Helmut Schroeder (Alemanha),
Leonel Jospin (Frana), Antonio Prodi (Itlia) e Carlos Salinas (Mxico). Para uma reviso
crtica e ampla desse assunto, ver Paes de Paula (2005) e Bento (2003).
8
Algumas caractersticas do momento histrico atual que se consideram importantes neste
estudo para justificar essa crena so: i) depois de praticamente trs dcadas seguidas de
crises econmica e fiscal do Estado, os anos recentes trouxeram tona no s novas
possibilidades de crescimento do produto total da economia, da renda e do emprego das
famlias e da arrecadao estatal, como tambm novas possibilidades de atuao planejada
e orientada do Estado ao desenvolvimento; e ii) ambas as possibilidades anteriores se
vislumbraram e se fortaleceram sem que a estabilidade monetria fosse ameaada e
aconteceram em ambiente democrtico, com funcionamento satisfatrio das instituies e
dos mercados.
9
E apesar da semiestagnao em curso entre 2011 e 2013, fruto, em grande medida, do
aprofundamento da crise econmica e financeira internacional, o fato que a postura do
governo brasileiro continua pr-ativa, buscando sobretudo destravar obstculos retomada
dos investimentos pblicos e privados e outras medidas de rebaixamento dos custos
domsticos de produo.
10
Mesmo assim, a maior taxa de investimento entre 2003 e 2010, obtida em 2008 (18,7% do PIB),
praticamente a mesma de 1995, claramente insuficiente diante das necessidades do Pas.
11
Fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que compreende, basicamente, as seguintes
dimenses ou qualificativos intrnsecos: i) insero internacional soberana; ii) macroeconomia
para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego; iii) infraestrutura econmica,
social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada; v)
sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades;
e vii) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia. Embora no esgotem o conjunto
de atributos desejveis de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, estas dimenses
certamente cobrem parte bastante grande do que seria necessrio para garantir nveis
simultneos e satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho qualificado e
qualificante, produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade
ambiental e humana, equidade social e democracia civil e poltica ampla e qualificada. A
respeito, ver Ipea (2009) e Cardoso Jr. (2009).

51
52
Planificacin Estratgica Gubernamental en
un entorno Democrtico, Lecciones de Amrica
Latina: El Caso de Argentina
Martn Astarita, Javier Cachs e
Mariano Montes

1. Introduccin general

La Argentina es una repblica representativa y federal, organizada en 23 provincias y una


ciudad autnoma. Con una poblacin de aproximadamente 40 millones de habitantes, el
pas presenta indicadores de desarrollo humano muy altos en comparacin con el resto de
Amrica Latina.
En trminos econmicos, su Producto Bruto Interno (PBI) es de ms de US$475.000,
ubicndose 25 en el ranking mundial y constituyendo una de las economas ms grandes
de la regin. Su estructura de produccin se basa en los productos primarios (soja, trigo
y carne bovina, entre otros) y en la industria nacional (en particular el sector automotriz
y electrodomsticos). Clasificado por el Banco Mundial como un pas de ingresos medio-
altos, la Argentina se erige como una de las naciones emergentes con representacin
en el G20.
Esta breve presentacin ofrece informacin bsica para comprender el desarrollo
del trabajo, que se divide de la siguiente forma: en la seccin 2, se describen las
caractersticas generales de la estructura econmica y social de la Argentina y se detallan
las claves de su insercin en el mapa global en los ltimos veinte aos; en la seccin 3,
se da cuenta de los principales procesos de democratizacin poltica en dicho perodo;
en la seccin 4, finalmente, se explica cul es la dinmica de la planificacin
gubernamental en la elaboracin de polticas pblicas.

2. La insercin argentina en el mundo en las ltimas dos dcadas

El anlisis sobre el modo en que la Argentina se ha vinculado en el concierto


internacional en los ltimos veinte aos supone indagar, ante todo, en el tipo de modelo
econmico y social que ha imperado en nuestro pas en dicho perodo, pues ello
repercute, directa e indirectamente, en la naturaleza y modalidad relacional con el
resto de las naciones.
En tal sentido, es posible identificar dos sub-perodos en la etapa analizada. El primero
de ellos se da en los aos noventa, en los que rigi un modelo neoliberal centrado en el
rgimen de convertibilidad y en un tipo de estructura econmica re-primarizada y
dependiente de los flujos externos, en el que se impulsaba el fortalecimiento de las

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relaciones con Estados Unidos y un alineamiento irrestricto con los dictados provenientes
de los organismos internacionales de crdito (FMI y Banco Mundial). El segundo sub-
perodo es el de la post-convertibilidad, durante el cual la Argentina implement un
modelo econmico con un tipo de cambio competitivo, mediante el cual la economa
recuper su impulso, reconstruy su maltrecho tejido industrial y encar un fuerte proceso
de desendeudamiento, factores que en conjunto posibilitaron, en el mbito internacional,
la adopcin del multilateralismo y el fortalecimiento de las relaciones Sur-Sur.

2.1. La insercin argentina en el mundo en los aos noventa


El modelo neoliberal, cuya vigencia en nuestro pas se da entre 1976 y 2001, reconoce
dos etapas. La primera de ellas se transcurre durante el gobierno de facto (1976-1983).
La segunda se desarrolla durante la dcada de los noventa, fundamentalmente bajo la
administracin Menem. Es recin en este sub-perodo en el que la Argentina abandona
definitivamente el patrn de acumulacin sustentado en la industrializacin sustitutiva
de importaciones (ISI).
La consolidacin y profundizacin del modelo neoliberal se logr a partir de la
convergencia del programa de reformas estructurales (privatizaciones, desregulacin y
apertura econmica) y del rgimen de convertibilidad. De conjunto, dichas reformas,
inspiradas en lo que dio en llamarse el Consejo de Washington y que fueron aplicadas en
trminos similares en la mayora de los pases de la regin, implicaron la supresin o
modificacin de diversas modalidades de intervencin estatal en la economa, que haban
sido caractersticas centrales del modelo ISI. Eran los tiempos en los que la globalizacin
se entenda de manera unvoca de acuerdo con lo estipulado por la ortodoxia econmica:
el Estado deba reducirse a su mnima expresin y subordinndose a un proceso de creciente
integracin mundial en el que imperaba una racionalidad exclusivamente economicista.
Uno de los ejes, entonces, del programa de reformas fue el proceso privatizador, que
ha sido destacado tanto por su alcance como por la velocidad con el que fuera
implementado (Banco Mundial, 1996). En efecto, en unos pocos aos, fueron transferidos
al sector privado una gran cantidad de activos pblicos ubicados en diferentes reas y
actividades: energa elctrica, gas y petrleo, agua, telefona, correos, entre otras
(Gerchunoff y Llach, 2003).
La desregulacin fue otro de los ejes centrales. En un tiempo relativamente breve,
se suspendi la mayor parte de los regmenes de promocin industrial, regional y de
exportaciones, y los beneficios a la produccin local derivados del compre nacional por
parte del Estado. Tambin se derogaron los regmenes de promocin industrial,
regulaciones al comercio interior y exterior, intervenciones y controles de precios, entre
otros aspectos importantes (Azpiazu, 1999).
El tercer componente de estas modificaciones estructurales se vincula con la apertura
econmica, poltica que haba sido iniciada por la dictadura militar, pero que bajo el
gobierno menemista alcanz una mayor intensidad y profundidad y, al igual que en los
otros dos casos, se caracteriz por su celeridad. Al respecto, en los dos primeros aos
del gobierno menemista (1989 y 1991) el arancel promedio de la economa argentina
descendi de 26,5% a 11,7% (Azpiazu, 1995).

54
La sancin en 1991 de la ley de Convertibilidad (N 23.928), que fij la paridad de la
moneda local con el dlar, dio sustento al programa de reformas y adems subyaci en
su implementacin la misma lgica de suprimir una esfera de intervencin estatal. En
efecto, aunque el objetivo inmediato del rgimen de conversin fue la estabilizacin
de precios, su puesta en marcha signific vedar al Estado de la posibilidad de intervenir
en el mercado cambiario y monetario (limitando fuertemente la capacidad
gubernamental de planificar los procesos de poltica econmica).
Durante los primeros aos de la puesta en vigencia del rgimen convertible se registr
una mejora en los indicadores econmicos, fundamentalmente por la tan deseada
estabilidad de precios y por la utilizacin de capacidad ociosa. Sin embargo, considerada
en su conjunto, el crecimiento econmico a lo largo de la dcada analizada fue ms bien
magro: entre 1991 y 2001 el PBI creci a un promedio anual de 2,7% (Basualdo, 2006).
Peor an ha resultado el desempeo industrial, que fue inferior al registrado para el
conjunto de las actividades econmicas: el coeficiente de industrializacin del pas, que
mide la participacin de la industria en el PBI global, descendi entre 1989 y 2001 del
18,8% al 15,3% (Azpiazu y Schorr, 2010). As, se profundizaron las tendencias hacia la re-
primarizacin y desindustrializacin del pas que se haban iniciado con la ltima
dictadura militar y trajo nocivas consecuencias en trminos sociales: aumento de la
desocupacin, de la marginalidad y exclusin, de la pobreza e indigencia.
El perfil econmico adoptado result coherente con el paradigma que rigi en materia
de comercio exterior, basado en la teora de las ventajas comparativas. Segn esta
concepcin, Argentina deba aprovechar sus ventajas naturales (produccin
agropecuaria), y no despilfarrar recursos en sostener un tejido industrial artificial que
requera cuantiosos esfuerzos fiscales y trabas comerciales diversas para sobrevivir.
Asimismo, sumado a la ola de globalizacin, nuestro pas entabl y profundiz lazos de
integracin regional, concretamente el MERCOSUR, aunque ello estuvo guiado
esencialmente por motivaciones econmicas. As, el balance resulta contradictorio: a lo
largo de la dcada aument considerablemente el volumen comercial entre los socios
del bloque (especialmente con Brasil), pero al mismo tiempo se agudizaron con el paso
del tiempo problemas vinculados con la falta de integracin institucional y poltica, lo
cual expuso a la economa argentina a una mayor vulnerabilidad frente a los cambios
macroeconmicos en el pas vecino (Chudnovsky y Fanelli, 2001).
Por sus caractersticas estructurales, el rgimen convertible resultaba sumamente
dependiente de los flujos externos. En efecto, la apreciacin cambiaria generaba un
dficit permanente en el sector externo. El desbalance en las cuentas del comercio
exterior se originaban tanto por el boom de las importaciones (alimentado no solo por
el revalo de la moneda local sino tambin por la liberalizacin comercial) como por el
menor valor agregado de nuestras exportaciones. Esta situacin, sumado a los crecientes
intereses de la deuda externa, demandaba cuantiosos recursos y capitales del exterior.
En dicho esquema, el gobierno menemista se vea compelido a generar las condiciones
propicias para atraer inversiones extranjeras, condiciones que, cabe aclarar, eran
traducidas como imperativos por los organismos internacionales de crdito y que
apuntaban, en esencia, a una profundizacin de la liberalizacin y desregulacin de la

55
economa y a una mayor limitacin de la capacidad del Estado Nacional para reorientar
los procesos de poltica econmica.
La vulnerabilidad de la economa argentina frente a la situacin internacional se
expuso de maneras diversas y en repetidas oportunidades: primero fue la crisis en
Mxico en 1995, conocida como efecto tequila; luego, la crisis del sudeste asitico, en
1997, con la devaluacin del Rublo; y finalmente, en 1999, la devaluacin del Real en
Brasil, que marcar el comienzo del fin del rgimen convertible. No menos importante
fue la delicada situacin de la deuda externa: con una economa en recesin durante
tres aos (1998-2001) y la profundizacin del dficit en el sector externo, Argentina
encontr crecientes dificultades para afrontar sus obligaciones financieras.
El fin de la convertibilidad en enero de 2002 se expres en una crisis integral: en el
aspecto econmico el pas entr en cesacin de pagos; desde el punto de vista social,
qued al borde de la desintegracin con un amplio nmero de desocupados y de sector
sumidos en la pobreza ms extrema; y en trminos polticos, con movilizaciones
populares, una profunda crisis de representacin poltica e inestabilidad institucional.
Era el fin del neoliberalismo en Argentina.

2.2 El modelo de la post-convertibilidad: una nueva forma de integracin


En los inicios del siglo XXI gran parte de los nuevos gobiernos de la regin adoptaron,
con matices y diferencias, un esquema de desarrollo alejado de los preceptos
neoliberales. Argentina no ha resultado una excepcin dentro de esta tendencia general:
tras el estallido de la convertibilidad, se impuso en nuestro pas un nuevo modelo de
acumulacin sustentado en un tipo de cambio competitivo, lo que reimpuls
nuevamente la economa: en el transcurso de una dcada, el pas registr sostenidas
tasas de crecimiento, aceptables rendimientos fiscales y comerciales, un profundo
proceso de desendeudamiento, y una cada significativa en los niveles de desempleo,
exclusin y desigualdad social.
Asimismo, en el transcurso de estos ltimos diez aos y como rasgo caracterstico del
nuevo modelo de desarrollo, se han redefinido las fronteras entre Estado y sociedad, y ms
precisamente, entre Estado y mercado. En efecto, en gran medida como reversin de las
tendencias imperantes en los aos noventa, aunque sin llegar a constituir una rplica de la
matriz estado cntrica del modelo ISI (Cavarozzi, 1996), el Estado argentino ha recuperado
en los ltimos aos muchas de sus funciones y capacidades, entablando con la iniciativa
privada una relacin de tipo complementaria y ya no de suma cero como en el pasado.
La recuperacin econmica argentina tras la crisis del rgimen de convertibilidad ha
sido sostenida. Entre 2003 y 2012, la Argentina creci en promedio a una tasa anual del
7,2%, mientras que el sector industrial, en el mismo lapso, creci a un promedio anual
de 7,5%, es decir, por encima del promedio general del PBI.
En el ltimo tiempo, adems, Argentina logr revertir una negativa tendencia histrica
caracterstica del modelo ISI, por la cual el crecimiento del producto generaba
estrangulamientos permanentes en su sector externo (el denominado problema del
stop and go, que se ha replicado, con sus particularidades, en otros pases

56
latinoamericanos). Desde 2003, junto con las elevadas tasas de crecimiento econmico,
nuestro pas ha logrado mantener supervit en su cuenta corriente. No casualmente, a
lo largo de esta ltima dcada se ha evidenciado un mayor dinamismo de las
exportaciones de origen industrial respecto de las de origen agropecuario. El buen
desempeo en el frente externo, cabe mencionar, tambin se debi a la mejora en los
trminos de intercambio para los productos que exporta nuestro pas. Esta situacin
internacional propicia fue el denominador comn para Amrica Latina (el boom de los
commodities), y permiti que en estos ltimos aos no solo se observen en la mayora
de los pases de la regin sostenidas tasas de crecimiento sino tambin una reduccin
en los niveles de pobreza y de indigencia.
Otro aspecto digno de mencin en el caso argentino de los ltimos aos ha sido el
proceso de reestructuracin de la deuda pblica iniciado en 2005. La poltica de
desendeudamiento implic que la deuda pblica total pasara de 166% del PBI en 2002 al
41% en la actualidad. Esta medida confiri mayor margen de maniobra y autonoma al
Estado argentino frente a los organismos internacionales de crdito, marcando una
importante diferencia con lo ocurrido durante los aos noventa.
La buena performance econmica del pas impact positivamente en trminos
sociales. En efecto, se observa una mejora, a lo largo de la dcada analizada, de todos
los indicadores en este rubro: cada en el nivel de desempleo, reduccin en los niveles
de pobreza e indigencia, achicamiento en la brecha de desigualdad, entre otros.
Este proceso de paulatina recuperacin del rol del Estado ha sido coincidente con lo
ocurrido en gran parte de Latinoamrica, y supone un nuevo entendimiento de la
globalizacin y de la forma en que cada pas debe integrarse al mundo. A diferencia de
los tiempos de hegemona neoliberal, en los que el Estado era un actor prescindente en
los procesos de integracin, en la actualidad se ha asumido que el mero crecimiento de
los intercambios econmicos no basta por s mismo para forjar y profundizar los vnculos
entre naciones. En otras palabras, aunque el proceso de globalizacin sea tal vez
irreversible, el modo en que cada pas internaliza los costos y beneficios de dicho proceso
depende en gran medida de la actuacin y el papel de sus respectivos Estados.
Lo dicho encuentra cabal ratificacin, para el caso argentino, a partir de 2008, cuando se
desat en el mundo una profunda crisis econmico-financiera, cuyo epicentro reside en
las economas centrales aunque sus efectos, en un mundo interconectado, se hacen sentir
en todo el mapa global. En tales circunstancias, el Estado argentino ha tenido la capacidad
de desplegar una serie de medidas e instrumentos capaces de revertir o al menos morigerar
los efectos perniciosos de la debacle econmica mundial. La disponibilidad de reservas
en manos del Banco Central, el desendeudamiento, los supervits fiscal y comercial, la
posibilidad de efectuar polticas monetarias y cambiarias, son herramientas de poltica
concreta, que sealan un cambio respecto del perodo neoliberal, en el modo en que la
Argentina ha decidido encarar el proceso de globalizacin.
Parte de este cambio, finalmente, se ha evidenciado tambin en un
reposicionamiento del tipo de acuerdos y lazos de cooperacin que la Argentina ha
forjado en los ltimos aos. Dos preceptos centrales han marcado esta nueva etapa: por
un lado, una adhesin irrestricta a los principios del multilateralismo, y por otro, la

57
prioridad al incremento en las relaciones Sur-Sur. Fiel expresin de esta nueva concepcin
es la creacin en 2008 de la UNASUR, organizacin en cuyo proceso de gestacin nuestro
pas ha sido decisivo. A diferencia de otras instancias regionales (como el MERCOSUR),
centradas principalmente en la integracin econmica, la UNASUR apuesta por la
construccin y fortalecimiento de una identidad regional y un ordenamiento bajo los
principios del multilateralismo, los valores democrticos y el respeto irrestricto por los
derechos humanos.

3. Estado y actores sociales en el proceso de democratizacin reciente

En un proceso que involucr a toda Amrica Latina, la Argentina emprendi en la


dcada de los ochenta la transicin a la democracia. Las elecciones populares de fines
de 1983 no se inscribieron dentro del viejo esquema que oscilaba entre mandatarios
civiles dbiles y parcialmente legitimados y gobiernos autoritarios militares, sino que
sealaron un punto de inflexin, un cambio de poca que inclinaba el pndulo
definitivamente hacia el polo de la democracia representativa y el estado de derecho.
La presidencia de Ral Alfonsn (1983-1989) contribuy a dejar atrs la Argentina
pretoriana induciendo a que los actores polticos y las instituciones pblicas
internalizaran las reglas, las normas y los procedimientos del juego democrtico. En un
entorno internacional y domstico complejo (por la crisis econmica externa y los
patrones de inestabilidad poltica interna), el gobierno radical y una sociedad civil
diezmada por la violencia poltica y el terrorismo de Estado vividos en la dcada previa
incorporaron definitivamente el estado de derecho como condicin necesaria por la
disputa por el poder poltico.
Desde entonces, dos grandes movimientos polticos tuvieron lugar en estos veinte
aos de democracia: el menemismo y el kirchnerismo, ambas expresiones polticas
provenientes del peronismo. Cada uno de estos procesos histricos debi enfrentar
contextos alternativos, de los que se derivaron opciones de poltica pblica y legados
institucionales diversos. En este apartado detallaremos, entonces, los procesos de
democratizacin de las instituciones pblicas, los actores polticos y las estructuras
sociales sobre los que se sustent esta etapa.
La hiperinflacin de 1989 gener las condiciones de posibilidad para la estructuracin
de un clima de opinin favorable a la reduccin del Estado y al avance de las reformas de
mercado, enjundiosamente impulsadas por los organismos de crdito multilaterales.
Tal mandato fue recogido por el presidente Carlos Menem, quien se impuso en las urnas
en base a la promesa de una revolucin productiva y luego traicion su programa
electoral para implementar salvajemente las recetas neoliberales. Tras la estela del
Consenso de Washington (cuyas premisas fueron repasadas en la seccin anterior), las
reformas de mercado dejaron como saldo un Estado desarticulado y endeudado, una
sociedad fragmentada y desigual y un sistema poltico profundamente deslegitimado.
Este aletargado proceso de destruccin de la Argentina histricamente igualitaria e
inclusiva abrev en 2001 en una crisis econmica, poltica y social sin precedentes. La sucesin
de cinco presidentes en una semana y el colapso parcial del sistema de partidos (tras la

58
profunda retraccin de una de las dos fuerzas polticas clsicas, el radicalismo) se tradujo en
una severa deslegitimacin de la clase poltica y en el fin del paradigma neoliberal.
En este contexto surge la fuerza poltica que domin la escena pblica en los ltimos
diez aos. Como una lnea interna del peronismo, primero Nstor Kirchner y luego su
esposa Cristina Fernndez emprendieron un proceso de reversin de las reformas de
mercado que signaron la dcada de los noventa. La reactivacin econmica, a partir de
la dinamizacin del mercado interno y la recuperacin de empleo, un Estado ms activo
y presente a travs de la concertacin de intereses econmico-sociales, la re-estatizacin
de empresas estratgicas, la ampliacin de fondos pblicos, la autonoma respecto a los
organismos de crdito internacional a travs del desendeudamiento externo y el
mejoramiento de los principales indicadores sociales son algunas de las caractersticas
que distinguieron esta etapa.
Estas polticas, como consecuencia, han motivado una reconstruccin de las
capacidades institucionales del Estado, que dispone en la actualidad de mayores recursos
y herramientas para planificar el proceso de decisiones pblicas y para generar las
condiciones para el desarrollo en el mediano plazo.
Como la transicin a la democracia en los noventa y la liberalizacin econmica de
los noventa, el nuevo giro progresista de la dcada de los 2000 en la Argentina se inscribi
en una tendencia regional, replicada en diversos pases de Amrica Latina. En un contexto
de post-neoliberalismo, estos gobiernos se orientaron a revertir -con desigual
intensidad- los legados impuestos por las reformas de mercado y apelaron a la reduccin
de las brechas sociales (antes que a la libertad de mercado) como principal bandera
poltica.
Con todo, qu balance se puede hacer de los ltimos veinte aos de estabilidad
democrtica en la Argentina? Qu procesos de democratizacin se han desarrollado y
cmo se vinculan estos cambios con la evolucin del Estado Nacional argentino?
Procuraremos responder estos interrogantes atendiendo a dos niveles de anlisis: las
instituciones de gobierno y los actores sociales.
Con respecto a la primera dimensin, Argentina es una repblica federal -como Brasil
o Estados Unidos- con una forma de gobierno presidencial y un Congreso bicameral. El
representante del Poder Ejecutivo es elegido de forma directa por el electorado, por un
mandato de 4 aos, con la posibilidad de ser reelecto una sola vez. La Cmara de Diputados
est compuesta por 257 integrantes, elegidos en 24 distritos en proporcin a su poblacin
(aunque las provincias ms chicas estn fuertemente sobre-representadas en virtud del
mnimo de 5 representantes por distrito). La Cmara de Senadores, por su parte, se rige
por un criterio de representacin territorial y cuenta con tres legisladores por provincia.
Durante estos veinte aos de democracia reciente, y siguiendo un patrn presente
a lo largo de todo el siglo xx, la poltica argentina ha sido principalmente ejecutivo-
cntrica. Esto no implica que el contenido de poltica pblica sea impuesto
unilateralmente por el Presidente, sino que ste es el actor principal del sistema
poltico, quien define la orientacin general del gobierno y en cuya figura se concentra
la atencin de la opinin pblica. La historia de liderazgos fuertes en nuestro pas

59
incide en la determinacin de una dinmica poltica eminentemente personalista,
centrada en el titular del Ejecutivo.
El Presidente argentino, sin embargo, no gobierna solo. El proceso de toma de
decisiones pblicas combina un entramado de mltiples actores de veto que incluye a
las dos Cmaras de la legislatura, a los gobernadores provinciales e, inclusive, al poder
Judicial (con capacidad de revisar la legislacin sancionada a travs del control de
constitucionalidad).
En las dos ltimas dcadas, las instituciones de representacin poltica en la Argentina
han transitado un rido camino, del cual no obstante han salido fortalecidas. Si la dcada
de los 80 contribuy, como vimos, a consolidar y dejar atrs las dudas respecto a las
instituciones de gobierno democrticas, hacia fines de los 90, con los nocivos efectos
producidos por el paradigma neoliberal, las instancias de representacin poltica
comenzaron a ser drsticamente cuestionadas por la opinin pblica. La clase poltica
en conjunto y los partidos, envueltos en mltiples casos de corrupcin, perdieron
legitimidad y confianza vis a vis una sociedad civil crecientemente aptica. En este
proceso, la liberalizacin econmica tuvo efectos concretos sobre la estructura social
(desarticulacin y atomizacin de sectores histricamente organizados) que se tradujeron
en formas de competencia poltica voltiles e inestables (sistemas polticos menos
participativos, instituciones polticas menos accountables e identidades sociales ms
difciles de representar polticamente) (Kurtz 2004).
Esta crisis de representacin, extensible a diversos pases de la regin y del mundo,
deriv en la Argentina en el estallido de 2001. Bajo la consigna de que se vayan todos,
las movilizaciones ciudadanas motivaron la cada del Presidente De la Ra y sealaron el
divorcio de la sociedad respecto de sus representantes. A pesar de todo, esta crisis sin
precedentes apunt contra la clase poltica antes que contra las instituciones de
representacin democrtica. La demanda de renovacin exiga un cambio de los agentes
polticos (figuras que dominaban la escena desde el retorno democrtico) y del modo
de hacer poltica (corrupto, sectario, servil de los intereses minoritarios), pero no de las
instituciones de representacin democrticas. En esta coyuntura crtica, la democracia
en tanto forma de gobierno nunca fue puesta en cuestin, y en los ltimos diez aos se
ha encarado un proceso de re-legitimizacin de la poltica y, en ltima instancia, de las
instituciones de gobierno.
Corresponde, ahora, repasar los cambios atravesados por los actores sociales en las
ltimas dcadas. Influyendo en el Estado generalmente de manera indirecta y no a
travs de la representacin poltica, el empresariado argentino organiz histricamente
sus intereses en torno a estructuras sectoriales. De este modo, las preferencias de
poltica econmica de cada sector -generalmente contradictorias entre s- han sido
expresadas por las principales organizaciones patronales: la Unin Industrial Argentina
(UIA), la Sociedad Rural Argentina (SRA), la Cmara Argentina de Comercio (CAC) y la
Asociacin de Bancos de la Argentina (ABA), entre otros.
Las asociaciones de negocios han actuado como intermediarios ante un sistema
poltico poroso de sus intereses (a travs de la influencia de los policy makers, la
financiacin de campaas, etc.). De todos modos, la relacin entre Estado y empresarios

60
ha variado a lo largo del perodo analizado. Durante los noventa, en el contexto de
liberalizacin econmica y de desarticulacin de los arreglos institucionales de la ISI, el
gobierno busc la cooperacin de los principales grupos empresarios concedindoles
rentas ms o menos permanentes en compensacin por los eventuales perjuicios
ocasionados (Etchemendy, 2011). Sin embargo, esta estrategia inhibi las posibilidades
de internalizacin de los grupos econmicos y limit su desarrollo de negocios.
Finalmente, los aos kirchneristas marcaron una mayor intervencin estatal en la
administracin de negocios y obtencin de rentas, lo cual provoc cortocircuitos abiertos
con ciertos sectores de negocios, como los agrarios.
El sector de los trabajadores, por su parte, atraves severas transformaciones. Los
sindicatos nucleados en torno a la Central General de los Trabajadores (CGT),
organizacionalmente fortalecidos desde la primera presidencia de Pern durante el
contexto de la ISI, constituyeron desde entonces un actor colectivo de peso en la
intermediacin de intereses de los trabajadores frente al Estado. Durante el proceso de
apertura y liberalizacin econmica de la dcada de los noventa, sin embargo, el declive
del mundo industrial y la expansin del sector informal debilit profundamente al
movimiento sindical sobre todo en su capacidad de insercin en el peronismo, ya que
vio limitada su capacidad de aportar votos, recursos y la paz social que haba caracterizado
la etapa previa (Levitsky 2004). De todos modos, a pesar de la implementacin de un
programa de desregulacin de las relaciones laborales propia de los tiempos
neoliberales, los sindicatos preservaron recursos organizacionales estratgicos (como
el monopolio de la representacin) que les garantizaron conservar poder institucional.
Dichos recursos fueron esenciales para la reconfiguracin de la relacin Estado y
sindicatos durante los 2000 (Etchemendy y Collier 2008). En un contexto de recuperacin
del empleo y de reconstruccin del sector industrial, los sindicatos se convirtieron durante
los gobiernos kirchneristas en un actor central de la coalicin de gobierno y vieron
mejorar tanto cuantitativa como cualitativamente su posicin relativa a travs de
instancias de negociacin tripartita como los Convenios Colectivos de Trabajo, las
paritarias o el Consejo del Salario Mnimo.
A su vez, la liberalizacin econmica de los 90 produjo en la Argentina otros efectos
en la estructura social. Dicho proceso dispar las tasas de desempleo y disminuy la
relevancia del sector de trabajadores formales e industriales, desarticulando as la
organizacin social tpica de la ISI y lesionando, como vimos, la capacidad de participacin
poltica de los trabajadores organizados. De manera subyacente, las reformas de mercado
generaron la irrupcin de los sectores informales y movimientos sociales como un actor
relevante en el proceso de toma de decisiones pblicas en la Argentina, tanto por su
incidencia en trminos sociales como por su capacidad de movilizacin. De este modo,
en los aos 2000, los gobiernos estructuraron lazos con estos sectores a partir de
instrumentos de poltica social expansivos (programas de transferencia de ingresos,
servicios y pensiones) y de nombramientos selectivos en el aparato estatal. Como
resultado, el Estado argentino ha ido construyendo en la ltima dcada mecanismos de
contencin de los movimientos sociales e instancias de concertacin de intereses tanto
con los trabajadores organizados como con los sectores de negocios.

61
Como balance de los treinta aos de estabilidad democrtica, una poltica sobresale
por haber alcanzado acuerdos inter-temporales: la subordinacin definitiva de las fuerzas
militares a la autoridad civil. El alfonsinismo impuls este proceso con el Juicio a las Juntas
y la sancin de las leyes de defensa y seguridad interior; el menemismo la continu con la
eliminacin del servicio militar obligatorio (debilitando con esto la influencia castrense
sobre la sociedad civil); el kirchnerismo, finalmente, consolid esta poltica reafirmando
la conduccin civil de las fuerzas armadas y emprendiendo reformas sobre el sistema de
defensa (al respecto, ver el Plan Estratgico del sector en la seccin 3).
Con todo, los procesos econmicos y polticos repasados hasta aqu dan cuenta de las
transformaciones y los procesos de democratizacin que el Estado, sus instituciones de
gobierno y los actores de la sociedad civil han atravesado en los ltimos veinte aos.
Esta caracterizacin, entonces, nos permitir examinar con mayor claridad en la siguiente
seccin la trayectoria de la planificacin gubernamental en nuestro pas.

4. La planificacin gubernamental en el proceso de toma de decisiones

La presencia en una mesa de todas las partes de un reloj no le permite


hacerlo funcionar a alguien que no tiene un plan de montaje. Un plan de
montaje es una estrategia. En poltica, puede uno ponerse a gritar o
puede pensar en el montaje de las piezas (Accardo 2010).

Gobernar implica conducir procesos de transformacin social mediante acciones


concretas. Para que tales acciones adquieran la coherencia necesaria para superar las
conductas parciales de los actores sociales, es preciso desarrollar una planificacin
estratgica. A diferencia de la postura clsica, que sobre-determinaba la capacidad estatal
para incidir en los procesos colectivos, la planificacin estratgica situacional parte del
supuesto de que la autoridad gubernamental tiene un poder limitado y se inscribe en
un contexto complejo, compuesto por mltiples actores sociales orientados a defender
intereses especficos (Matus 1993). Reducir esta incertidumbre, resultante de sociedades
crecientemente democrticas, supone entonces la elaboracin de una planificacin
estratgica que sea capaz de comprender el entorno, definir objetivos y disear el curso
de accin para la consecucin de esas metas.
En este sentido, cul ha sido la trayectoria de planificacin gubernamental en la
Argentina? A partir de 1976, con la instauracin del modelo neoliberal, Argentina atraves
un proceso de paulatina prdida de las capacidades estatales para establecer programas
de planificacin gubernamental de mediano y largo plazo. En el plano ideolgico, ello
quedaba justificado con la idea de que era el mercado y no una institucin corrompida
e ineficiente como el Estado quien deba guiar el curso econmico y social del pas. En
tal sentido, el gobierno de Menem en los aos noventa marcar una profundizacin de
este viraje en materia de planificacin, en consonancia con las reformas pro-mercado y
la consolidacin del modelo neoliberal por el que transit nuestro pas por aquella
poca. As, los instrumentos y programas de planificacin que haban sido caractersticos

62
del modelo ISI progresivamente fueron desapareciendo y cediendo espacio a la iniciativa
privada y al mercado en general como asignador de recursos.
Tal como se ha visto en las secciones anteriores, tras la salida de la convertibilidad,
en forma progresiva, el Estado ha recuperado gran parte de sus funciones y capacidades,
generando de esa manera la posibilidad de volver a establecer esquemas de planificacin
gubernamental. Sin embargo, los planes diseados en la ltima dcada en la Argentina
son sectoriales y su elaboracin y diseo quedan a cargo del Ministerio que maneja el
rea de competencia que se trate. Esto supone una diferencia respecto de lo ocurrido
durante el perodo de vigencia del modelo ISI en nuestro pas, cuando la planificacin
no solo era de largo plazo sino que tambin asuma una impronta de coordinacin activa
entre todas las reas y organismos del Estado4. As, todo parece indicar que la lgica de
planificacin que ha imperado en la post-convertibilidad ha sido la de un Estado que
interviene de manera precisa y selectiva, en ciertos sectores crticos, y no con la ambicin
de establecer una planificacin general.
Tal vez como una excepcin a esta tendencia es posible mencionar la creacin, en
diciembre de 2011, de la Secretara de Poltica Econmica y Planificacin del Desarrollo
(SPEPD). Concebida como una sucesora de la antigua Secretara de Poltica Econmica,
que oficiaba como institucin planificadora en el pasado (Gmez y Muller, 2013), la
actual Secretara tiene como misin, al menos formal y normativamente, desarrollar
esquemas de planificacin general. A continuacin, se describen algunos de los objetivos
que posee institucionalmente y que estn referidos, en su mayora, a la planificacin
(Boletn Oficial N 32.319 y 32.293):
Coordinar el diseo, elaboracin y propuesta de los lineamientos estratgicos para
la programacin de la poltica econmica y la planificacin del desarrollo.
Coordinar el desarrollo e instrumentacin de los mecanismos institucionales que
aseguren la sistematicidad, coherencia, unidad y organicidad en la toma de decisiones de
las diferentes reas de la jurisdiccin ministerial, en lo que es materia de su competencia.
Efectuar la evaluacin del impacto econmico del cumplimiento de las polticas,
planes y programas ejecutados en el mbito de la jurisdiccin ministerial, desarrollando
criterios e indicadores que permitan un adecuado control estratgico sobre su efectiva
instrumentacin.
Articular las relaciones que desde el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas se
establezcan con otras jurisdicciones del Gobierno Nacional, a los fines de asegurar la
coherencia y fortalecimiento de los lineamientos estratgicos de la poltica econmica.
Entender en la programacin regional y sectorial de la poltica econmica nacional,
coordinando su accionar con las jurisdicciones involucradas.
Evaluar el impacto sobre la economa local de los cambios en el contexto
internacional.
Entender en la formulacin del plan estratgico de desarrollo nacional.
Coordinar con las jurisdicciones del Estado Nacional con competencia en la materia
las acciones del Consejo de Planeamiento del Desarrollo a fin de establecer los
lineamientos para el desarrollo de largo plazo.

63
Dependiente de la Secretara en cuestin, se ha creado la Subsecretara de Planificacin
Econmica, encargada de disear los instrumentos necesarios para la implementacin y
seguimiento de las polticas tendientes a promover la diversificacin y el fortalecimiento
de la matriz productiva nacional, as como tambin fortalecer el desarrollo regional, en
lnea con la estrategia nacional de desarrollo. A tal fin, realiza anlisis y seguimiento de la
dinmica econmica a nivel sectorial y regional, tanto en el corto como en el largo plazo.
Uno de sus objetivos consiste en elaborar y proponer un plan estratgico de desarrollo
nacional de mediano y largo plazo, que tenga como ejes la produccin, el empleo y la
diversificacin de la matriz productiva nacional. Asimismo, tiene como funcin coordinar
con las distintas jurisdicciones involucradas la implementacin de dicho plan.
Ms all de sus funciones y objetivos formalmente declarados, la SPEPD ha sido creada
en un contexto marcado por la crisis econmica mundial, cuya influencia en nuestro pas y en
el resto de Amrica Latina comenz a hacerse visible especialmente en el ltimo bienio. En
tal sentido, es posible interpretar su gnesis como un intento por parte del Estado Nacional
de incrementar los esfuerzos tendientes a coordinar y unificar una estrategia de desarrollo
que morigere las consecuencias nocivas planteadas por la coyuntura internacional.
Debe decirse, al margen de estas consideraciones, que la creacin de la SPEPD, de
todas formas, no ha significado una verdadera reversin del carcter sectorial de los planes
de planificacin establecidos en la Argentina en la ltima dcada. En la prctica, el centro
neurlgico en donde se toman las decisiones en materia de polticas pblicas y se establecen
los criterios y lneas estratgicas de desarrollo reside en el vrtice del Poder Ejecutivo. Esa
lnea directiva informal que emana de la Presidencia de la Nacin -dado que no existe una
estructura normativa que la institucionalice-, que determina en gran medida el carcter
de la planificacin actual, no ha variado con la creacin de la SPEPD5.

4.1 Planes de Planificacin de carcter sectorial


A continuacin, se detallan los programas de planificacin de carcter sectorial ms
importantes de la ltima dcada. Como se ha dicho anteriormente, la formulacin de
estos programas, en cuanto a su contenido, est a cargo de los Ministerios que resultan
competentes en el rea en cuestin. Asimismo, un comn denominador de dichos planes
reside en que han sido elaborados con la participacin de distintos actores y grupos de
la sociedad civil. Ello responde a la concepcin segn la cual la planificacin no debe
remitir a una lgica puramente tecnocrtica, en el sentido de ser confeccionada
exclusivamente por funcionarios pblicos. Por el contrario, el criterio bajo el cual han
sido diseados los planes que se describen a continuacin consiste en suponer que el
xito de cualquier poltica pblica depende, en definitiva, de generar un amplio espacio
de deliberacin e intercambio de ideas entre todos los actores involucrados.
Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal, 2010
2016, (Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca).
Este Plan surge como una consecuencia al conflicto suscitado por la aplicacin de
retenciones a las exportaciones agropecuarias, cuyo clmax fue en el ao 2008. Pretende
as construir una respuesta desde el Estado, a partir de una visin que combina elementos
polticos y tcnicos, desde una metodologa participativa.

64
Plan Estratgico Territorial de la Subsecretara de Planificacin Territorial de la
Inversin Pblica (Ministerio de Planificacin Federal).
Creado en 2004, es uno de los instrumentos de concrecin de la Poltica Nacional de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial, una gua para el despliegue de la inversin pblica
en el territorio con el objeto de construir una Argentina integrada, equilibrada,
sustentable y socialmente justa. Una caracterstica constitutiva del proceso de
construccin del PET es el trabajo conjunto de la Subsecretara con otros sectores
pblicos nacionales con incidencia en la planificacin del territorio, con los equipos de
planificacin provinciales y con las reas de planificacin de otros pases suramericanos.
Si bien el PET se puso en marcha en 2004 con el objeto de formular un plan federal de
inversin en infraestructura y equipamiento, esta meta se diversific y hoy comprende
una gran cantidad de lneas de accin en constante actualizacin, en el convencimiento
de que la planificacin estratgica territorial es un proceso ms que un producto, que
debe ser flexible para contemplar tanto las demandas urgentes del corto plazo como las
visiones de desarrollo del largo plazo.
Plan Estratgico Industrial Argentina 2020 (Ministerio de Industria)
El Plan Estratgico Industrial 2020 se lanz en 2011. Cont con la participacin de
trabajadores, empresarios, universidades y representes del sector pblico y privado, traz
objetivos generales para la industria argentina como lo son tener un crecimiento anual
del 5% PBI y del 7% del PBI industrial. Tambin tiene como meta alcanzar en el ao 2020
exportaciones por 167.000 millones e importaciones por 139.000 millones de dlares,
reducir la tasa de desempleo al 5%, con la creacin de 1.500.000 puestos de trabajo y llegar
a un nivel de inversin del 28% sobre PBI. De este modo, el Ministerio de Industria cuenta
con objetivos validados por 2.500 participantes de 11 cadenas industriales de valor, que
debatieron, analizaron e hicieron sus aportes a los lineamientos y objetivos fijados.
Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional (CPDN), 2007-2011
Con la sancin del CPDN, por primera vez en la historia del pas el planeamiento de la
defensa fue elaborado y supervisado en su totalidad por la conduccin poltica del Estado.
Por normativa, cada Ciclo de Planeamiento debe iniciarse tras una Directiva de Poltica de
Defensa Nacional impartida por el Poder Ejecutivo. El CPDN estableci las bases para el
planeamiento y la gestin de la defensa nacional en el corto, mediano y largo plazo, adecuando
peridicamente las necesidades de las polticas de defensa a las alteraciones del escenario
estratgico registradas por la conduccin civil del Estado (Anzelini y Poczynok 2013).
Plan Federal Estratgico de Turismo Sustentable 2016 (Secretara de Turismo, hoy
Ministerio de Turismo).
El plan comenz a disearse en 2004, con la participacin de casi 600 actores directos
del turismo, de distintos puntos del pas, de manera participativa. Fue concebido desde
el pensamiento prospectivo y abarca cuatro fases, a escala federal y a escala regional. El
objetivo general del plan federal es constituirse en el proceso orientador y articulador
de actuaciones que en forma sinrgica reafirme voluntades, optimice recursos y
encamine estos esfuerzos hacia un modelo concertado de desarrollo turstico sustentable
para la Argentina.

65
Plan Nacional de Desarrollo Deportivo 2008-2012 (Secretara de Deportes)
El Plan Estratgico para el Deporte 2008-2012 tiene 3 pilares fundamentales, a saber: El
Plan Nacional de Deporte Social; El Plan Nacional de Desarrollo Deportivo; El Plan de Deporte
Federado y de Representacin Nacional. A partir de sus definiciones poltico-deportivas se
despliegan el conjunto de los programas, planes y acciones concretas que impactan
integralmente en la problemtica del deporte de nuestro pas. Consecuentemente se ha
establecido un eje de trabajo estratgico referido a la infraestructura deportiva, el cual
contempla en una primera aproximacin, fortalezas y debilidades que conllevan a un plan
de necesidades respecto ha dicho dispositivo.

5. Comentarios finales

En los ltimos veinte aos Argentina ha atravesado importantes transformaciones


econmicas, sociales y polticas. El modelo neoliberal de los aos noventa, con el rgimen
de convertibilidad y un esquema de economa abierta y de pleno imperio de las leyes
del mercado, supuso un tipo de Estado reducido a su mnima expresin, desarticulado y
falto de capacidades para establecer programas de planificacin de mediano y largo
plazo. Tras el estallido social de 2001, la convertibilidad lleg a su fin y a partir de ese
momento se impuso un nuevo modelo econmico y social que permiti dotar a la
economa y especialmente al sector industrial de un nuevo impulso. En estos ltimos
diez aos, junto con un sostenido crecimiento econmico y la mejora de los indicadores
sociales, Argentina ha asistido a un proceso de recuperacin de las capacidades
institucionales y funciones estatales. En este nuevo escenario, fue posible reinstaurar
mecanismos de planificacin, aunque con un sello peculiar. La tendencia predominante
es que los planes elaborados en el ltimo tiempo han sido de carcter sectorial y
estuvieron a cargo de los Ministerios competentes a la temtica particular
correspondientes a cada plan. De tal forma, es posible concluir que la planificacin que
ha resurgido en la Argentina en la post-convertibilidad es de tipo sectorial y responde a
un Estado que busca intervenir de manera selectiva y precisa en nudos estratgicos de
la gestin gubernamental.
A futuro, queda planteado el interrogante sobre las formas y el contenido que asumir la
planificacin en la Argentina. En trminos generales, se plantea la disyuntiva acerca del rol
que desempear el Estado en el mediano y largo plazo como regulador de los equilibrios
sociales. Si bien, como ha quedado reflejado a lo largo de este trabajo, ha sido elocuente el
reposicionamiento estatal en el ltimo decenio, su continuidad en el tiempo depender de
la situacin poltica y econmica por la que transitar el pas en los prximos aos. En ltima
instancia, el rol del Estado no deviene de un proceso natural sino que es el resultado de una
decisin poltica, enmarcada en un determinado contexto social, econmico y cultural.
Otro interrogante que se abre a futuro gira en torno a los mecanismos de planificacin
que adoptar el pas en el mediano plazo. En tal sentido, es posible volver a los antiguos
instrumentos de planificacin centralizada que se ha dado la Argentina a mediados de
los aos cuarenta, o se profundizar el camino hacia la planificacin sectorial? Y derivado
de tal interrogante, qu tipo de planificacin resulta ms beneficiosa para el desarrollo

66
industrial y la inclusin social? Por ltimo, buena parte de los planes sectoriales
desarrollados en la dcada reciente han contado con la activa participacin de distintos
sectores sociales, volviendo ms permeable y receptivo el accionar estatal. Aunque la
mayora de los proyectos de planificacin se encuentran actualmente en curso y no es
posible, por ello, realizar an evaluaciones acabadas, el involucramiento de los actores
directa o indirectamente afectados por cada uno de los planes diseados redundar
probablemente en una mejora en la eficacia de los objetivos trazados.

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MATUS, C. Estrategia y Plan Siglo XXI Editores 1993.

67
68
Planificacin Estratgica Gubernamental en
un entorno Democrtico, Lecciones de
Amrica Latina: La Ley de Vctimas Poltica que
Contribuye a la Paz y el Desarrollo en Colombia

Andrs Alejandro Camelo Giaraldo

1. Introduccin

Colombia es un pas con una ubicacin geoestratgica que lo hace atractivo a


diferentes niveles; una economa estable y en creciente desarrollo, riqueza cultural y
diversidad natural, estabilidad poltica y madurez democrtica, son condiciones que
acrecientan su poder nacional.
Al ser un pas pluritnico y multicultural, laico y tolerante frente a posiciones diversas
y en temas tan crticos como ideologa poltica y orientaciones sexuales; adems de
diverso en flora y fauna es un mercado atractivo para pases europeos y latinoamericanos,
entre ellos Chile y Brasil y, por supuesto, Estados Unidos, principal socio comercial.
Puede decirse que los colombianos, ms de cuarenta y cinco millones de acuerdo al
ltimo censo realizado, se caracterizan por una alta capacidad de adaptacin, creatividad
y entereza, valores y potencialidades que son en lo general las caractersticas de los
latinos que con su pujanza logran sobrevivir ante situaciones adversas.
Colombia, a lo largo de los ltimos 60 aos, ha convivido con una violencia sectaria y
fratricida. La violencia bipartidista de los aos cincuenta, la violencia generada por grupos
al margen de la ley como las guerrillas y los grupos paramilitares y la violencia generada
por el negocio del narcotrfico.
Los historiadores exponen que el perodo de violencia en Colombia se ha mantenido en
los ltimos cincuenta aos de vida republicana. No obstante, si se contempla desde la poca
de colonizacin en adelante, la resistencia ha sido una caracterstica de la nacin colombiana
para nada marginal, por el contrario, la resistencia ha marcado en diferentes momentos e
intensidades el desarrollo histrico del pas, generando hoy, por ejemplo, ms de cinco
millones y medio de personas vctimas del conflicto armado. Esta poblacin es reconocida
oficialmente por medio de su inscripcin el Registro nico de Vctimas RUV, actualmente
administrado por la Unidad para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas.
Es importante ver este proceso de violencia en un contexto amplio, en la medida en
que permite observar que se han generalizado y que son determinantes en la sociedad

69
colombiana, como los actos armados y otros hechos victimizantes contemplados en la
legislacin colombiana: el desplazamiento forzado por la violencia, el secuestro, la
violacin sexual en el marco del conflicto, despojos de tierras, minas antipersona, y
dems violaciones de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
Estos hechos han provocado miedo generalizado, un factor que genera un clima de
inseguridad y desarraigo, que moviliza el conflicto armado, afectando a toda la sociedad
y en donde adems de vulnerarse las condiciones de seguridad, ms importante an se
ven afectadas las vidas de las personas, su integridad, su proceso de desarrollo, las
redes sociales y por supuesto el territorio y sus factores sociales, econmicos y
culturales.
Con esto quiero expresar que a travs de la legislacin, el Estado colombiano ha
decidido apostar al desarrollo integral de sus ciudadanos, teniendo en cuenta sus
multidimensiones; respondiendo como Estado en la lgica de brindar a estos ciudadanos
la garanta de sus derechos en especial a la vida, la libertad, a la integridad y seguridad
personal.
En adelante este escrito tiene por objeto visibilizar cmo el gobierno colombiano
pretende movilizar todos los recursos nacionales con los que cuenta para darle fin al
conflicto armado; aun cuando algunos actores son resistentes a dar el salto hacia la Paz,
que claramente y como se ha evidenciado a travs de expresiones pblicas es el anhelo
colectivo de los colombianos y colombianas que trabajan todos los das por un progreso
y una visin de paz individual y colectiva.
Al respecto, el gobierno colombiano ha realizado esfuerzos para minimizar el impacto
de la guerra en la poblacin civil y diezmar a los grupos insurgentes en principio con una
mirada de guerra; en la actualidad buscando avanzar en un camino hacia la reconciliacin
a travs del reconocimiento de las vctimas y de los dilogos de paz.
Es posible que este camino no se agote en unos aos porque el dolor y la
reconstruccin de proyectos de vida y el paso del asistencialismo al enfoque
transformador es un camino de largo alcance, pero que seguramente con elementos de
planeacin y visin estratgica determinarn los factores claves para propiciar desde la
realidad de las graves y sistemticas violaciones a los derechos humanos, la paz y la
convivencia pacfica.

2. Contexto

Los actores armados violentos en su proceso han vulnerado los Derechos Humanos y
se ha generado un proceso que ha interrumpido el normal desarrollo de los planes de
vida individuales, colectivos y comunitarios, se han interrumpido las relaciones sociales
y culturales, afectando el desarrollo comunitario, social y econmico.
El gobierno nacional consiente de estas afectaciones durante el proceso e
histricamente, ha venido atendiendo la problemtica, generando una poltica pblica
que cada vez reconoce ms a las vctimas, con adaptaciones legislativas e institucionales,
generando instrumentos de poltica como Documentos del Consejo de Poltica Social
CONPES, desarrollos normativos especficos como la Ley 387 del ao 1997, a travs de la

70
cual se cre el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada SNAIPD-
e instituciones especiales para atender a la poblacin vctima como el Plan Nacional de
Rehabilitacin PNR-, posteriormente la Agencia Presidencial para la Accin Social y la
Cooperacin Internacional - Accin Social, entidad que se encarg de la coordinacin
del Sistema Nacional de Atencin Integral a Poblacin Desplazada SNAIPD.
Este Sistema, contemplaba un proceso organizativo institucional, con instancias de
coordinacin multinivel tales como el Consejo Nacional de Atencin a la Poblacin
Desplazada y los Comits Territoriales de Atencin a Poblacin desplazada del orden
departamental y municipal, con un componente adicional y no menos significativo que
es la participacin de las vctimas, proceso que se construy con aciertos y desaciertos,
que permiti escuchar las necesidades de las vctimas y reconocer sus realidades, para
lograr a partir de estos requerimientos que la institucionalidad repensar su planes,
proyectos y servicios para adecuarlos y generar as lineamientos acordes a las necesidades
de las vctimas y que permitieran la atencin de la poblacin desplazada por la violencia.
En el ao 2004, la Honorable Corte Constitucional; en un hecho sin precedentes en
el mundo, declar el Estado de cosas inconstitucional a travs de la Sentencia T- 025,
y afirma que el respeto y garanta de los derechos y su desarrollo progresivo no son
facultad del Estado, sino una obligacin que se materializa en el deber de acatar las
normas establecidas, para garantizar la igualdad material y la proteccin efectiva de
los derechos.
El no acatamiento de la ley por parte del Estado constituye una falla en la realizacin
de aquellas funciones que le son propias, por lo cual debe adoptar medidas efectivas
que se traduzcan en acciones afirmativas, dirigidas a la atencin y proteccin de los
derechos de la poblacin desplazada, prevaleciendo siempre la efectividad sobre el
formalismo en la formulacin y realizacin de las polticas pblicas.1A travs de esta
Sentencia se le proporcion un reconocimiento y seguimiento judicial al desplazamiento
forzado en Colombia, se dinamiz la poltica de atencin a poblacin en situacin de
desplazamiento y gener que la institucionalidad creada se ajustar al concepto de
desarrollo territorial y poblacional.
El desplazamiento forzado es producto de varios fenmenos que han convivido por
aos en las regiones ms apartadas del pas; la presencia de grupos armados al margen
de la ley tales como guerrilla, grupos de autodefensas y narcotraficantes, han ocasionado
no solo el desplazamiento forzado, sino otros hechos victimizantes como el secuestro,
el uso de minas antipersonas, atentados terroristas, entre otros.
Con el objetivo de avanzar en la reduccin de las condiciones de violencia en el
territorio a travs del incremento de los procesos de seguridad, la reintegracin a la
sociedad civil colombiana de los militantes de los grupos armados al margen de la Ley,
se ha trabajado en un desarrollo normativo tales como la Ley 418 de 1997, Ley 975 de
2005, modificada por la Ley 1593 de 2012 denominada Ley de Justicia y Paz para la
reincorporacin a la vida civil de las personas desmovilizadas de los grupos armados
ilegales; a travs de la implementacin de esta ley se generaron las condiciones para
que ms de 30.000 personas se reintegren a la sociedad civil.

71
Este proceso genera desafos en trminos de planeacin estratgica frente al reto de
reconstruir procesos sociales, econmicos y culturales y ms an en la reconstruccin
de la convivencia pacfica entre vctimas, desmovilizados y comunidades de acogida.
Un paso decidido del Estado es la Ley 1448 de 2011 denominada Ley de Vctimas y
Restitucin de Tierras, que consagr en Colombia un modelo nico en el mundo:
transform de manera amplia y significativa las instituciones del pas para dar una
respuesta integral a las vctimas, que han sufrido las consecuencias del conflicto armado.
La transformacin fundamental fue la creacin del Sistema Nacional de Atencin y
Reparacin Integral a las Vctimas (SNARIV), que es un sistema de articulacin
interinstitucional cuya finalidad es movilizar a las entidades nacionales y territoriales y
orientarlas hacia el propsito comn de atender y reparar integralmente a las vctimas,
en los componentes de prevencin, proteccin, asistencia, atencin, y reparacin
integral, verdad y justicia a las vctimas del conflicto en los 32 departamentos y 1.102
municipios con la participacin de las vctimas, para establecer un conjunto de medidas
judiciales, administrativas, sociales y econmicas, individuales y colectivas en beneficio
de las vctimas.
La Unidad para la Atencin y Reparacin a las Vctimas, como coordinadora de dicho
Sistema, tiene la tarea de suministrar una respuesta articulada para brindar soluciones
oportunas y efectivas, y que se haga con criterios de racionalidad para evitar duplicidad
de funciones y lograr un manejo eficiente de los recursos.
Con el fin de obtener respuesta que permita verdaderamente a las vctimas superar
sus condiciones de vulnerabilidad y garantizarles el restablecimiento de los derechos
que la violencia les arrebat.
El proceso incluye consolidar los mecanismos de coordinacin, implementacin y
seguimiento a la poltica pblica, con la finalidad de implementar las acciones que
materialicen el goce efectivo de los derechos de las vctimas. Donde la planeacin es
una tarea constante, para que con el ritmo acelerado del desarrollo, se realice una
planeacin dinmica, con enfoque territorial y poblacional; que permita que la
implementacin de esta poltica pblica efectivamente de respuesta a los cambios y
avances; y a la vez identifique los retos ms importantes que se tienen por delante para
alcanzar esos objetivos.
Una reparacin transformadora que concibe a las vctimas como ciudadanos, esta es la
manera en la que se entiende la poltica pblica; la cual se constituye en un hecho histrico,
pues con ella se empieza a atender una deuda pendiente de la sociedad con millones de
sus integrantes. Este es un real aporte a la reconciliacin y reconstruccin del tejido social
en Colombia; dicho tejido social se construye en la reconstruccin de las comunidades
asoladas por el conflicto amado, en la recuperacin de los proyectos de vida de las vctimas,
esta reconstruccin incluye temticas como la movilizacin de la oferta institucional para
que las vctimas, si as lo desean puedan retornar a sus comunidades o se reubiquen en
otras ciudades, requiere de la coordinacin entre la nacin y los territorios, la incorporacin
de enfoques diferenciales, la intervencin conjunta en los procesos de restitucin de
tierras, y la focalizacin y regionalizacin de la oferta.

72
El Sistema Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas est constituido
por un Comit Ejecutivo y diez Subcomits tcnicos, que son las instancias de
coordinacin de alto nivel a travs de las cuales se fija y articula la poltica de asistencia
y la asignacin presupuestal. En los territorios la Ley prev otra instancia de coordinacin
en materia de atencin y reparacin integral a las vctimas: los Comits Territoriales de
Justicia Transicional del orden departamental, municipal y distrital, quienes son los
encargados de definir directrices en el respectivo territorio del Sistema Nacional de
atencin y reparacin integral a las Vctimas, y por ltimo las Mesas de participacin de
las vctimas que de forma organizada determinan las necesidades, requerimientos y
sugerencias que tienen respecto de la implementacin de la poltica pblica de vctimas.
Los procesos de relacin Estado ciudadano y la generacin de oportunidades de
desarrollo econmico y social han promovido la descentralizacin y una mayor
participacin comunitaria en el desarrollo de las regiones en la bsqueda por recuperar
la confianza en el gobierno local, regional y nacional. Y la recuperacin de los planes de
vida de las vctimas acorde con su propio proceso.
El sector de la inclusin social y la reconciliacin del Gobierno nacional permitir alcanzar
los objetivos de desarrollo econmico, poltico y social a travs de la implementacin de
acciones tendientes a reducir la pobreza y la inequidad, fortalecer la lucha contra la
produccin y trfico de drogas ilegales (que han sido fuente de financiacin de los grupos
armados al margen de la ley), desarrollar e implementar mecanismos destinados a proteger
los Derechos Humanos, incentivar la participacin ciudadana en la construccin de lo
pblico, e incrementar la transparencia en la gestin pblica.
En este marco de actuacin tiene relevancia sealar que el Gobierno de Colombia en
su Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014) Prosperidad para todos y en Documentos
de Poltica Econmica y Social -CONPES- ha considerado los ejercicios realizados a travs
de los Programas Regionales de Desarrollo y Paz PRDP- (fortalecidos por medio de los
Laboratorios de Paz) como una propuesta estratgica para la recuperacin de la
credibilidad de la autoridad pblica y los gobiernos locales, regionales y nacionales,
promovida conjuntamente por actores pblicos y privados de los territorios.
Adicionalmente y de acuerdo con el documento de poltica pblica Conpes 3566 del
3 de febrero de 2009, se menciona que: en consonancia con el Plan Nacional de Desarrollo
2006 2010 y los Conpes 3278 de 2004 y 3395 de 2005, es inters del Gobierno Nacional
continuar apoyando la apuesta de los Programas Regionales de Desarrollo y Paz (PRDP)
mediante la ampliacin del Crdito Banco Internacional de Reconstruccin y Desarrollo,
BIRF 7232-CO destinado a financiar el Programa Paz y Desarrollo, por un periodo de tres
aos (2009 2011 - 2012). Lo anterior, en articulacin con la cooperacin de la Comisin
Europea y con otras iniciativas de apoyo de carcter pblico, privado e internacional.
La Unin Europea y el Gobierno Colombiano han desarrollado conjuntamente tres
fases de los Laboratorios de Paz, y actualmente ejecutan los Convenios Desarrollo
Regional Paz y Estabilidad I, Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad II y Nuevos Territorios
de Paz, con los cuales se debe garantizar la coordinacin y complementariedad de acciones
que los anteriores convenios realizan con el fin de fortalecer las apuestas territoriales
en bsqueda de la paz, el desarrollo y la reconciliacin.

73
Nuevos Territorios de Paz: Proyecto ejecutado por el Departamento para la
Prosperidad Social a travs de organizaciones sociales cuya accin, principios y objetivos
estn enmarcados en un proceso de participacin, bsqueda de alternativas sociales,
econmicas, polticas y culturales para el desarrollo sostenible y la paz, busca promover
iniciativas de construccin de paz tendientes a reducir la desigualdad econmica y mitigar
los efectos de la violencia poltico-social, para el fomento de un desarrollo territorial
basado en principios de participacin y gobernanza democrtica en los territorios de:
Bajo Magdalena, Canal del Dique, Caquet y Guaviare.
Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad I: apoya procesos de recomposicin del tejido
social que permitan crear las condiciones para una paz duradera basada sobre el principio
de la equidad social y una mejor condicin de vida y oportunidades para la poblacin.
Por otro lado en las regiones donde intervino el Laboratorio de Paz III, se consolidarn
procesos estratgicos a travs del Programa Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad II en
las regiones de Meta y Montes de Mara y del Proyecto de Desarrollo Alternativo en
Nario (I). Dentro de estos procesos estratgicos se contempla el aumento de la
capacidad de las instituciones pblicas locales, regionales y nacionales y de las
instituciones civiles, esta capacidad se ha venido dando a travs de planeacin territorial
con la asesora y acompaamiento a la formulacin de los planes de desarrollo y a raz de
esta experiencia se continuar el apoyo a las instituciones para la formulacin de los
Planes de Ordenamiento territorial.
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para todos2, los objetivos y
resultados perseguidos se enfocan hacia las siguientes estrategias:
Implementacin de una estrategia integral de intervencin para consolidar
territorios libres de cultivos ilcitos, articulada al Plan Nacional de Consolidacin que
involucre alternativas productivas, de desarrollo rural y de reubicacin de la poblacin
hacia zonas en las que puedan establecer actividades productivas sostenibles y legales.
Respecto al ordenamiento territorial y derechos de propiedad, se clarificarn las
competencias institucionales sobre ordenamiento territorial y ambiental y se dar un
salto fundamental en la titulacin y clarificacin de los derechos de propiedad, as como
en la restitucin de tierras a la poblacin que fue vctima del despojo por parte de los
grupos armados ilegales. Para ello, la coordinacin entre los planes de accin del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Plan Nacional de Consolidacin ser
determinante para lograr la consolidacin sostenible de estas regiones. Para tal efecto,
las entidades involucradas buscarn alinear recursos y esfuerzos priorizando dentro de
sus polticas y acciones las reas de consolidacin.
En lo relacionado con el desarrollo alternativo, se implementar una estrategia
integral de mediacin para consolidar territorios libres de cultivos ilcitos, que estar
articulada al Plan Nacional de Consolidacin. A esto se suma, la prioridad dada a la
incorporacin de la innovacin como una de las locomotoras jalonadoras del
crecimiento econmico local, regional y nacional
Lo anterior sumado al Decreto 1725 de 2012 donde se contemplan los Conpes de
financiacin y plan nacional de atencin y reparacin integral a las vctimas posibilita
tener un respaldo normativo y un presupuesto para lograr tan amplios e importantes
procesos en la implementacin de la Ley de Vctimas.

74
3. Planeacin y Participacin

Este proceso de violencia vivido desafortunadamente en Colombia ha afectado la


planeacin poltica, econmica y social del pas y especficamente la implementacin
de los Planes Nacionales de Desarrollo que se realizan cada cuatro aos y que en los
ltimos tres gobiernos han incluido captulos especiales para la atencin a vctimas de
desplazamiento forzado y de otros hechos victimizantes.
Dado todo lo anterior se requiere una constante reflexin sobre la capacidad
institucional para promover el desarrollo econmico, mejorar la administracin pblica
y la democracia en la va de los mecanismos de participacin como variables internas del
Sistema Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas que permitan que la
generacin de proyectos de inversin se adecuen a la poblacin, el territorio y la meta
de reparacin integral. Esto debe ser un perfil de estudio en los procesos de planeacin
estratgicas de todos los sectores y los niveles.
La planeacin y la normatividad deben ir en un solo dilogo, todo el marco normativo
partiendo del Plan Nacional de atencin y reparacin integral a las vctimas en el
marco de la Justicia transicional debe tener presente los resultados de las instancias
de coordinacin (Comit Ejecutivo, Subcomits Nacionales, Comits de Justicia
Transicional), para ser aplicados por el Sistema de corresponsabilidad: Que permite la
articulacin nacin territorio, para mejorar la informacin en doble va, el
acompaamiento tcnico, realizar un monitoreo y seguimiento, tener mecanismos
de atencin flexibles y esquemas de complementacin. Diseando herramientas que
permitan integrar por un lado las necesidades territoriales y por otro las posibilidades
de inversin del orden nacional. Y en un proceso de construccin constante y
pertinente al desarrollo local el ajuste de la poltica de atencin y reparacin integral
a las vctimas con una mirada de largo plazo, de inclusin social con todos los sectores
y actores sociales.
Los indicadores definidos en la planeacin sern los determinantes de la activacin
ordinaria y extraordinaria del Sistema, de tal forma que determinen que existe un
contexto nacional o local, que requiere alternativas de solucin de procesos declarados
por actores como necesario (ya sean autoridades, representantes de las vctimas o
entidades locales o nacionales del Sistema Nacional de atencin y reparacin integral a
las vctimas) y no limitarse al cumplimiento legal del nmero de sesiones de las instancias
de coordinacin con la intencin de solamente cumplir con los requisitos de Ley, que
por supuesto se debe realizar; pero donde la meta final es la transformacin en la vida
de las vctimas y la garanta de derechos.
En el proceso de planeacin local se debe considerar la correlacin entre la superacin
de la condicin de vulnerabilidad con la afectacin psicosocial y los mnimos vitales de
las vctimas.
La violencia como factor problemtico es la forma ms fcil de actuar utilizando
mecanismos de represin, pero la resistencia desde los actores apoyados en un proceso
planeado con metas , tcticas y estrategias claras facilita el actuar a una meta comn
reparadora y transformadora, ya sea en el mbito individual o colectivo.

75
Para lograr un sistema de direccionamiento estratgico se requiere de una agenda
poltica que considere un procesamiento tecnopoltico que no solo considere
emergencias del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas, sino
un proceso a largo plazo, donde la intervencin con las comunidades no solo considere
las eventualidades sino un mecanismo de planeacin con enfoque transformador, con
foros regionales que rescaten las acciones de los actores al momento que superen el
proceso de crisis, mejorando el nivel de informacin, las rutas de acceso a la oferta, los
mecanismos de articulacin y participacin; como fundamento para que la planeacin y
la ejecucin conlleven a planes de mejora desde el punto de vista de cada uno de los
actores y se vean reflejados en el diseo, implementacin y seguimiento de la poltica
pblica de atencin y reparacin integral a vctimas.

4. Conclusiones

La ejecucin de los planes de desarrollo local y los planes territoriales para la atencin
y reparacin integral a las vctimas deben ser la base para los planes que elaborarn los
nuevos mandatarios, teniendo en cuenta que la vigencia de la Ley de Vctimas es de 10
aos y los periodos de gobierno en Colombia son de 4, entendiendo las complejidades
de la operacin y las buenas prcticas como mecanismos de aprendizaje y
retroalimentacin en la accin, dado los desafos, el tiempo y los recursos limitados con
los que se cuenta.
Realizar un estudio de ingeniera financiera que permita estandarizar el modelo de
cofinanciacin entre los proyectos que se presentan por parte de las entidades
territoriales y el Sistema de corresponsabilidad desde la nacin y las entidades
gubernamentales para la aplicacin del principio de descentralizacin.
Realizar procesos comparativos de la poltica de desarrollo macroeconmico frente a
la poltica pblica de atencin y reparacin integral a vctimas para generar proyectos
que impulsen la inclusin social de las vctimas como ciudadanos que se integran en el
desarrollo local sostenible.
Es importante desarrollar indicadores de inversin versus la cesacin de condicin y
superacin de la vulnerabilidad; la cual est determinada por la alta vulneracin de
derechos mnimos vitales. Teniendo presente la incidencia en productividad empleo,
educacin, investigacin, desarrollo rural y otras variables sociales, comunitarias y
econmicas.
El proceso de finalizacin de la violencia a partir de la iniciativa del Gobierno de los
dilogos de paz es un escenario propicio para reconocer la necesidades de las vctimas
que surgen de la intervencin en los espacios de coordinacin y los instrumentos
diseados para tener presente desde el nivel municipal, departamental y nacional los
requerimientos y prioridades de atencin y reparacin.

76
Planificacin Estratgica Gubernamental
en un entorno Democrtico, Lecciones de
Amrica Latina: El Caso de Costa Rica
Yanory Castillo Garca
Irene Romn Fuentes

1. Introduccin: Datos generales de Costa Rica

Costa Rica se encuentra ubicada en Centroamrica, tiene una poblacin aproximada


de 4.652.459 personas: el 50.6% son mujeres y 49.4% son hombres. Su poblacin es el
resultado de una mezcla entre descendientes de europeos, mestizos, afro-
descendientes y otros. La poblacin indgena residente en Costa Rica, segn el censo
2000, es de 63.876 personas, cifra que representa aproximadamente el 1,7% de la
poblacin nacional. La poblacin afro costarricense se acerca al 2% y la china al 0.2% del
total de habitantes.
El pas se limita al norte con la Repblica de Nicaragua, al sureste con la Repblica de
Panam, al este con el mar del Caribe y al oeste con el ocano Pacfico. Tiene una
extensin territorial de 51.100 km. A continuacin se presenta un cuadro con informacin
bsica del pas:

Datos Generales
Idioma: Espaol
Moneda: Coln
Extensin territorial: 51. 100km2
Capital: San Jos
Rgimen poltico: Repblica democrtica
Poblacin total: 4,509,290 (2009)
Lmites: Nicaragua, Panam, Mar Caribe,
Ocano Pacfico

Costa Rica se encuentra conformada por siete provincias con caractersticas muy
definidas. La capital es la provincia de San Jos. Desde su independencia de Espaa en
1821, Costa Rica ha sido catalogada como una de las democracias ms arraigadas. Es
reconocida por la ausencia de ejrcito, segn consta en la constitucin poltica del pas
desde 1949. Consta de tres poderes: el ejecutivo, el legislativo y el judicial.
Otra de las caractersticas particulares de Costa Rica, es su inters en la conservacin del
medio ambiente y garantas sociales como la salud, seguridad y la educacin. Ese conjunto

77
de factores le ha favorecido obtener la calificacin del pas ms feliz del mundo, de acuerdo
al ndice del Planeta Feliz publicado por New Economics Foundation (NEF, por sus siglas en
Ingls); cuyo objetivo es medir el desarrollo, bienestar humano y ambiental de los pases.
De acuerdo al PNUD (Programa de Naciones Unidades para el Desarrollo), Costa Rica
obtuvo en el ao 2012, la posicin nmero 62 dentro del indicador de desarrollo humano
a nivel mundial, siendo el sptimo entre los pases latinoamericanos y el segundo en
Amrica Central. De igual manera mantiene la esperanza de vida ms alta en Latinoamrica.
El desarrollo econmico del pas se basa principalmente en cuatro sectores productivos,
siendo la Industria manufacturera el sector que ms aporta al producto interno bruto,
seguido del comercio y servicios. De igual manera, el turismo se ve potenciado por la
biodiversidad as como por la insignia de paz y democracia que tiene el pas, prevalece
tambin el sector agropecuario el cual ha caracterizado anteriormente el quehacer nacional.
Sus principales exportaciones son el banano, el caf, el azcar, el cacao y la pia.
A pesar de la diversidad productiva que le ha permitido al pas insertarse en el
competitivo mercado internacional, la crisis econmica mundial tambin lo ha impactado
negativamente y aunque se realizan esfuerzos por mantener una economa estable, la
tasa de desempleo abierto asciende a un 7,8%, contribuyendo a la contraccin de la
clase media y la expansin de la clase pobre.
La tasa de pobreza es del 18.5%, que equivale a unos 221.300 hogares, y en extrema
pobreza 4.2%, o sea unos 50.000 hogares, segn datos del Informe de Estrategia Pas,
elaborado por el Banco Centroamericano de Integracin Econmica en el ao 2009.
Sobre tales resultados, adems se seala que la pobreza en Costa Rica est sobre todo
ubicada en cantones rurales, semiurbanos o sobre poblaciones que tienen serios
problemas econmicos-sociales, como zonas costeras, fronterizas o muy rurales. A esto
hay que agregar que es una poblacin que se emplea sobre todo en el nivel informal,
sector agropecuario o bien trabajan por cuenta propia. Pero estudios realizados mediante
coeficiente de Gini, indican que Costa Rica es el pas que presenta la segunda distribucin
menos desigual de Latinoamrica y la mejor posicin de Centroamrica.
En Costa Rica el 14% de las personas empleadas laboran en el sector pblico,
distribuidas en 329 Instituciones gubernamentales tales como Ministerios, Instituciones
autnomas, semi-autnomas y gobierno central.
Costa Rica goza de una esperanza de vida al nacer de 79 aos, el promedio de
alfabetizacin asciende al 97,6%, y dentro de su compromiso ambiental protege el 26%
de la superficie continental y el 3% de la zona marina.
Segn datos del Informe de Estrategia Pas, elaborado por el Banco Centroamericano
de Integracin Econmica en el ao 2009, en el campo de la educacin, Costa Rica, a
travs de sus polticas sobre acceso a la educacin y facilidades para los nios y jvenes,
ha logrado una mayor escolaridad a nivel de primaria y secundaria. En el ao 2012, fue
de un 100%, y de un 94.4% en el segundo ciclo, unas variables sumamente importantes
para el desarrollo del pas.
Ahora bien la gratuidad y acceso de posibilidades de educacin para la niez y juventud
costarricense depende de que, en el futuro, el pas pueda garantizar el mantenimiento o

78
mejora de un 8% del Producto Interno Bruto dedicado a la educacin. Este es un punto que
se mantiene en discusin en los ltimos aos, y ha sido necesaria la presin social sobre el
Gobierno para que as prevalezca. Entre los proyectos futuros, se estima necesario aumentar
a un 80% la cobertura de la educacin diversificada y en un 85% el nivel de preescolar.
El cuarto Informe sobre Diversidad Biolgica, del Instituto de Biodiversidad (INBIO),
cita a Costa Rica como un pequeo pas centroamericano, con varias cordilleras y con
variedad de climas y microclimas. Es por ello un pas con amplia diversidad, reconocido
a nivel mundial por su variedad biolgica significativa.
Es importante para el pas, el nivel de conciencia de sus habitantes sobre el ambiente,
y se hace nfasis sobre este tema en la niez y juventud costarricense, a travs de los
planes de estudio y propiamente en los medios de comunicacin, el tema es impulsado
en programas tales como Pago de Servicios Ambientales, o el Certificado de
Sostenibilidad Turstica. Tambin existe a nivel del Estado el Sistema de reas Protegidas,
cuyas polticas son de complimiento obligatorio, y son ejecutadas a travs de la institucin
que lleva ese mismo nombre, o sea Sistema Nacional de reas de Conservacin, SINAC.

2. Contexto reciente de la insercin internacional de Costa Rica en el tablero de


ajedrez geopoltico de la globalizacin y de Amrica Latina.

El tamao significativamente reducido de la poblacin, el territorio y la economa,


han condicionado el modelo de desarrollo de Costa Rica as como sus relaciones
internacionales. Por tal razn, durante los ltimos 20 aos Costa Rica ha buscado
integrarse de diversas maneras a nivel internacional y ha tratado de cambiar su actitud
ante el proceso de globalizacin; dejando atrs la pasividad frente a los fenmenos de
la mundializacin y adoptando estrategias ms eficientes de insercin en los procesos
globales; en diversos mbitos: ambiental, poltico, econmico y social.
El informe Pas, elaborado por la Unin Europea 2007-2013, seala a Costa Rica como
un pas con una renta intermedia, y una buena posicin en el ndice de Desarrollo Humano,
en adelante IDH. Pese a buenos resultados en el IDH en aos anteriores, actualmente se
califica a Costa Rica con un retroceso en cuanto al IDH, ya que pas de la posicin 42 a la
47. Segn esta entidad, los datos econmicos son preocupantes, principalmente por
falta de recursos fiscales.1
A su vez, el Dcimo Informe sobre el Estado de la Nacin 2004 destaca la importancia
del acceso de los costarricenses a la educacin, la salud, y los servicios pblicos, aspecto
que de alguna forma favorece al pas en cuanto a la posicin que ocupa en el IDH, pese
a su desmejora en los ltimos resultados.
En la ltima dcada el pas ha buscado una mayor presencia en los mercados
mundiales, que incluyen la participacin en el sistema multilateral, el fomento de la
integracin regional, las negociaciones de acuerdo de libre comercio y de inversin y
una mayor apertura de la economa.
Prueba de ello, son los diversos tratados que ha firmado con diferentes pases en los
cuales se contempla ms all de la integracin econmica, una integracin social y cultural.

79
Se citan como bloques comerciales de importancia en Latinoamrica, desde luego el
MERCOSUR, la CARICOM, el PACTO ANDINO, el NAFTA, el MERCOMN, etc. Uno de los
tratados ms representativos es el Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). Ese
tratado fue constituido el 13 de diciembre de 1991, entr en funcionamiento formalmente
el 1 de febrero de 1993. Su sede se encuentra ubicada en La Repblica de El Salvador.
El SICA se encuentra conformado por los Estados de Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Panam. En el ao 2000 se adhiri Belice y, a partir de 2013, la
Repblica Dominicana. El Sistema cuenta con un grupo de pases Observadores
Regionales y Extra regionales.
El Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) tiene por objetivo fundamental
alcanzar la integracin de Centroamrica para constituirla en una regin de paz,
libertad, democracia y desarrollo. En ese sentido, busca implementar acciones que
permitan:
Consolidar la democracia y el estricto respeto a los Derechos Humanos.
Concretar un nuevo modelo de seguridad regional fortaleciendo el poder civil.
Promover el desarrollo sostenido y la proteccin del ambiente;
Erradicar la violencia, la corrupcin, el terrorismo, el narcotrfico y el trfico de armas.
Lograr un sistema regional de bienestar y justicia econmica y social para los pueblos
centroamericanos.
Fortalecer la regin como bloque econmico con mejores oportunidades de
insercin en la economa internacional.
Reafirmar y consolidar la autodeterminacin de Centroamrica en sus relaciones
exteriores, mediante una estrategia nica que fortalezca y ample la participacin de la
regin, en su conjunto, en el mbito internacional.
Los esfuerzos realizados a travs de la Coordinacin Educativa y Cultural Centro-
americana, dan pie a la homologacin de sistemas educativos, que fortalezcan no
nicamente la capacidad productiva de Centroamrica, sino tambin la capacidad para
que sus ciudadanos disfruten los beneficios de la integracin.
Se ha promovido la regin centroamericana y Repblica Dominicana como un destino
turstico atractivo, lo que se refleja en el aumento del flujo de turistas multidestinos,
que visitan la Regin.
A travs del Consejo de Ministros de Salud de Centroamrica, se ha desarrollado un
proceso de negociacin conjunta de medicamentos, que ha permitido a la Regin un
ahorro sustancial en las compras.
En el campo del manejo medioambiental se han logrado avances significativos.
Ejemplo de ello, son las vedas temporales, que buscan la proteccin de especies animales
y muy especialmente, del corredor biolgico centroamericano.
Otro de los proyectos en los cuales Costa Rica tambin forma parte es el Proyecto de
Integracin y Desarrollo de Mesoamrica. Como su nombre lo indica, es un mecanismo
de integracin y desarrollo, impulsado por Mxico, Belice, Guatemala, El Salvador,

80
Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panam, Colombia y recientemente se adhiri
Repblica Dominicana.
El Proyecto Mesoamrica articula esfuerzos de cooperacin, desarrollo e integracin,
y aborda en su agenda diversas reas temticas tales como transporte, energa,
telecomunicaciones, facilitacin comercial y competitividad, salud, cambio climtico,
desastres naturales y vivienda.
Mejor conocido como Proyecto Mesoamrica, fue lanzado oficialmente en Junio de
2008, aunque su trabajo en pro de la regin data desde el 2001.
En su afn por promover, facilitar y consolidar la integracin del pas en la economa
internacional, Costa Rica ha firmado tambin tratados de libre comercio con Mxico,
Canad, Chile, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Panam, los pases CARICOM
y China, siendo el ms polmico el Tratado de Libre Comercio Centroamrica-Repblica
Dominicana-Estados Unidos (CAFTA) que entr en vigencia el 1 de enero del 2009 y
para el cual fue necesario realizar un referndum, el primero en la historia
costarricense.
Adems se encuentran en proceso de ratificacin en la asamblea legislativa los
tratados de libre comercio con Singapur, Per y la Unin Europea.
Costa Rica es un miembro activo de la Organizacin Mundial del Comercio.
En bsqueda del crecimiento econmico y el desarrollo social, Costa Rica ha impulsado
su economa hacia la diversificacin, la creacin de fuertes sectores en manufactura
avanzada, dispositivos mdicos, servicios y turismo.
Actualmente, las exportaciones de Costa Rica se han diversificado en gran manera y
hacia todo el mundo. El pas es altamente reconocido como uno de los 30 principales
exportadores de productos de alta tecnologa.
La inversin directa extranjera es atrada por la estabilidad poltica del pas y los altos
niveles de educacin. En promedio, 95% de los empleados de empresas multinacionales
son locales.
Otras fortalezas que promueven la inversin extranjera son el acceso a
telecomunicaciones, una alta calidad de vida siendo uno de los pases ms seguros de
Amrica Latina y con un muy buen desempeo ambiental a nivel mundial.
De igual manera, Costa Rica ha logrado estndares internacionales de proteccin a
los derechos de propiedad intelectual (IPR, por sus siglas en ingls) y brinda orientacin
a los inversionistas mediante la Agencia de Promocin de Inversin de Costa Rica (CINDE)
y los exportadores a travs de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica
(PROCOMER).
Costa Rica, en los ltimos aos, ha sido actora importante en la participacin del
escenario poltico mundial, como promotor de la paz, la democracia, el derecho
internacional y los derechos humanos, la seguridad humana, entre otros, aspectos que
no han sido en ningn modo descuidados durante el presente perodo presidencial.
Recientemente ha iniciado gestiones ante la OCDE, y estima que para el 2015, podra
ingresar a ese nuevo escenario, con el fin de fortalecer sus polticas pblicas, en materia
de transparencia y otras de inters a ese foro.

81
3. Movimientos recientes de la democratizacin y su relacin en el proceso
simultneo de reestructuracin del pas.

La estabilidad democrtica costarricense ha evolucionado polticamente de forma


muy particular. En los ltimos aos, mientras viejas democracias latinoamericanas
retrocedieron y algunas experimentaron regmenes dictadores, Costa Rica mantuvo su
estabilidad democrtica; a pesar de las crisis, se han mantenido fusionadas las actitudes,
comportamientos y constitucionalidades.
En Costa Rica existe una separacin republicana entre los tres poderes del Estado (el
ejecutivo, el legislativo y el judicial) la cual est claramente estipulada en la Constitucin
Poltica. El Poder Ejecutivo es un rgano colegiado, encabezado por el Presidente de la
Repblica y los ministros de Gobierno. El Presidente es electo cada cuatro aos por la
ciudadana en votaciones universales y es el presidente quien escoge o remueve los
ministros.
Existe tambin el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) al cual la Constitucin poltica
del pas, responsabiliza de forma exclusiva, la organizacin, direccin y vigilancia de
los procesos electorales y goza de independencia en su cometido (artculo 99).
Cada cuatro aos, en el da de las elecciones (constitucionalmente fijado en el primer
domingo de febrero), las y los ciudadanos votan en papeletas separadas para Presidente
de la Repblica, diputados a la Asamblea Legislativa y regidores a los Concejos
Municipales.
Durante las ltimas dcadas se han presentado movimientos sociales y polticos que
han derivado en cambios democrticos dentro de los que sobresalen los siguientes:

Movimientos sociales:
La sociedad costarricense entr en una transicin demogrfica, caracterizada por
una disminucin en las tasas de fecundidad, natalidad y de mortalidad, y un aumento en
la esperanza promedio de vida al nacer.
El pas experiment una oleada migratoria: un alto nmero de personas, en su
mayora nicaragenses emigraron hacia Costa Rica en busca de mejores ingresos y
condiciones de vida.
La sociedad costarricense profundiz el proceso de urbanizacin; en las ciudades
surgieron nuevos estilos de vida, grupos y movimientos urbanos.

Participacin ciudadana:
Ahora bien, teniendo un marco de referencia en cuanto a la posicin que tiene Costa
Rica, en estudio realizado sobre cultura poltica de la democracia en Costa Rica en el ao
2006, por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), cita
cuestiones de suma importancia y que tienen directa relacin con el desarrollo de la
poltica y la participacin ciudadana. Seala dicho estudio, que en nuestro pas una de
cada diez personas se interesan en la vida social y econmica del pas, es decir no
participan en sta, siendo la nica posibilidad aprovechada por los ciudadanos, el ejercer
el voto cada cuatro aos. En otras palabras, la sociedad representada en la ciudadana,

82
no hace valer su opinin a travs de actividades que les exigen esfuerzo y tiempo. En
trminos generales se dice que una cuarta parte de la poblacin son personas inactivas
en el tema, alude el estudio que este resultado es similar al relatado en el Informe de
PNUD (Programa de Naciones Unidades para el Desarrollo), sobre democracia en Amrica
Latina para el caso Costarricense.
Los temas en los cuales intervienen o hay participacin ciudadana en la vida poltica
del pas, son mnimos, entre los cuales se tiene:
1) El contacto con las autoridades.
2) Protestas
3) Organizacin comunitaria en barrios
4) Algn activismo electoral-sin ejercer el voto
5) Solo la mitad de los ciudadanos combina voto con participaciones adicionales.
6) Las actividades registradas en el estudio y que intervienen en todos los mbitos
son un 7%.
Un dato interesante segn el estudio, es que Costa Rica, al compararse con otros
pases de la regin, tampoco es la ms desentendida, es decir no es muy activa, pero
tampoco totalmente inactiva, ubicndose en Amrica Latina a nivel intermedio con
respecto al resto de los pases.
Ahora bien las razones por las cuales se da o no la participacin, seala el Barmetro
2004-2012, son la educacin y la edad como factores sumamente influyentes. Otras variables
influyentes en la vida ciudadana del pas, indican que la poblacin toma en cuenta la
simpata partidaria y si los temas en discusin estn relacionados con Tratados de Libre
Comercio y corrupcin en servicios pblicos, es decir que la importancia de los temas en
discusin decide el nivel de involucramiento en las discusiones por parte de la ciudadana.
Sobre el perfil de los participantes o no de la vida poltica del pas, se denota:
1) Las personas, casadas, en unin y amas de casa son ms inactivas que el resto (no
hacen nada slo votan).
2) Residentes en reas rurales son ms inactivos que los del gran rea Metropolitana
3) Ciudadanos que se han visto directamente afectadas en actos de corrupcin o del
tema en discusin.
4) Personas con nivel de secundaria completa, son ms activas que las que cuentan
con un menor nivel de educacin.
5) La confianza y el nivel de informacin poltica de las personas (las personas que
ms desconfan, no participan de la vida poltica del pas).

Movimientos Polticos:
A partir del ao 2002, en una fecha distinta a las elecciones nacionales se implement
la eleccin de alcaldes por medio del voto ciudadano; stos eran nombrados
anteriormente por los Concejos Municipales, el rgano legislativo de las municipalidades.
Costa Rica era, hasta ese momento, el nico pas de Centroamrica cuyos alcaldes no
eran elegidos por la poblacin.

83
En el 2003 la Sala Constitucional, tambin llamada Sala IV encontr que la prohibicin
de la reeleccin, instaurada desde 1969, era inconstitucional. La Sala IV argument que
de acuerdo con la constitucin de 1949 todos los ciudadanos tienen derecho a ser elegidos
como presidentes. Cuando la constitucin fue modificada en el 2003, se permiti la re-
eleccin del presidente.
En el 2004 los medios acusaron a 4 ex presidentes de haber recibido sobornos y
comisiones ilegales. Esto caus en gran medida, prdida de apoyo electoral en los
partidos polticos tradicionalistas y una alta diversificacin de partidos, existiendo
actualmente, adems del acostumbrado bipartidismo del Partido Liberacin Nacional
(PLN) y del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), al menos 11 partidos polticos ms
que compiten por obtener la presidencia de la Repblica.
El incremento en las ofertas presentadas por nuevos partidos polticos reflej
una mayor exigencia y demanda de los ciudadanos, lo que ampli la diversidad de
opciones
A pesar de la pluralizacin de partidos, se dispar tambin, un alto grado de
abstencionismo electoral, por parte de la poblacin votante, esto a causa de que existe
mucho malestar ciudadano con la poltica y los polticos, quienes durante los ltimos
perodos no han logrado cumplir sus promesas. Los costarricenses exigen propuestas
claras y acciones concretas que solucionen la problemtica nacional, solicitan respeto y
que se les tome en cuenta.
Se presentaron cambios de preferencia de partido por parte de los votantes, debido
a que durante este perodo se desarrollaron movimientos sociales y polticos y nuevas
modalidades de protesta pblica que demuestran a pesar de la estabilidad democrtica,
la insatisfaccin ciudadana con el gobierno, al igual que con sus instituciones.
En el 2006, el ex presidente Oscar Arias fue elegido nuevamente como presidente
de la Repblica.
Tambin en el ao 2006, se legaliz en Costa Rica la figura del referndum. Se
utiliz por primera vez el 7 de octubre del 2007, ante la gran discusin que dividi al pas
en dos grupos: los que estaban de acuerdo con la aprobacin y los que estaban a favor
del rechazo del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, Centro Amrica y
Repblica Dominicana, CAFTA-DR, por sus siglas en ingls. El referndum, es entonces,
un mecanismo de participacin popular directa que sirve de complemento al ejercicio
representativo del gobierno, facilitando la democracia participativa.

Democracia y Gobernabilidad:
En este tema, el V Informe sobre el Estado de la Nacin, denominado Fortalecimiento
de la Democracia, en su captulo 5, toca el tema entre oferta y demanda legislativa.
Adems de eso, expone algunos resultados interesantes que ocupa el presente ensayo,
entre los cuales se expone la necesidad del pas de concretar acciones determinadas a
reformar el sistema poltico, aumentar la responsabilidad poltica de los diputados, el
diseo de mecanismos que legitimen la labor de la Asamblea Legislativa, debido a que
evidentemente ha perdido confiabilidad a los ojos de la sociedad costarricense.

84
Menciona adems, que el sistema poltico costarricense en s debe promover mejores
prcticas para la gestin legislativa, pero adems debe proponer mecanismos que
faciliten a la ciudadana el control social efectivo, del Congreso y dems instancias
pblicas. Ya que se carecen de herramientas para pedir cuentas, el ciudadano
simplemente no tiene herramientas formales que le permitan el control sobre la
actuacin de las instancias citadas.
Se recomienda, por ejemplo, el uso de pizarras electrnicas u otros dispositivos, a
fin de que permita a la sociedad en hora real conocer, a fin de hacer pblico los votos de
cada congresista, en especial en esta era en que existen tantos recursos tecnolgicos.
Asimismo, este mtodo podra facilitar el involucramiento de la sociedad al quehacer
poltico pblico.
Las herramientas sealadas, adems posibilitan al ciudadano dar seguimiento a la
cohesin partidaria y responsabilizar polticamente a cada legislador por sus decisiones.
Del mismo modo cualquier ciudadano podra consultar si el diputado(a) vot a favor o
en contra de un proyecto en el cual ste se haba comprometido, o bien si este a lo largo
del perodo en que ejerza su legislatura, mantiene su posicin ideolgica. La presin
pblica personalizada contrarrestara la posibilidad incluso de que un congresista vote
a favor o en contra de un proyecto, sin pleno conocimiento o coherencia, por ejemplo la
promesa de un Diputado en campaa poltica de un proyecto que simplemente en el
tiempo no tendra sustentabilidad.
Un problema grave para el pas es que estudios sealan que la oferta demandada por
la sociedad, est cada vez ms lejana de lo que esta requiere.
El Centro de Estudios y Publicaciones Alforja de Costa Rica (Red de Control Ciudadano-
CEP) contribuye en el pas con experiencias al proceso de sistematizacin de participacin
ciudadana, como una asociacin civil que realiza un trabajo de Educacin Popular para
contribuir a que las acciones sociales, polticas y propiamente educativas aporten a la
construccin de una nueva cultura y prctica poltica.
En la materia que nos ocupa, el CEP llev a cabo la sistematizacin de experiencias de
participacin ciudadana en Costa Rica, en el ao 2007. El estudio describe aprendizajes y
desafos polticos, tericos y metodolgicos de un proceso que inici en el ao 2004, realizado
por la Red Costarricense de Control Ciudadano, cuyo objetivo es precisamente articular
diversas organizaciones sociales en temas con incidencia poltica y participacin social.
Es as como la Red de Control Ciudadano (RCC), abre espacios para que organizaciones
sociales no tradicionales, planteen temas de agenda poltica que les interesan a favor
de una sociedad menos escuchada y ms excluida, ello porque normalmente este
segmento de la sociedad se encuentra poco organizado lo cual les provoca enormes
dificultades de participacin ciudadana. Pese a que son grupos pequeos, ponen en
relieve para discusin temas menos tradicionales como: juventud participativa, derechos
humanos, discapacidad y ONGs, turismo rural, desarrollo local, experiencias
autogestionarias, etc. Definitivamente tienen ms alternativa de ser escuchados los
grupos organizados, mientras que los que se encuentran desorganizados tienen grandes
dificultades de participacin ciudadana.

85
Estima el RCC, que en la agenda gobierno, tiene especial importancia el tema de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la elaboracin del Informe del Gobierno, el
dilogo con autoridades y el contacto con los medios de comunicacin. Ellos representan
una oportunidad para que la sociedad costarricense trabaje en una estrategia de vigilancia
y accin ciudadana alrededor de una agenda de polticas pblicas. La estrategia construida
a partir de la Red del Control Ciudadano, permite trabajar la participacin del ciudadano,
orientndolos hacia la horizontalidad, la flexibilidad organizativa, la transparencia de
los debates, la prctica asertiva en temas ms particulares y la concertacin de acciones.
Ahora bien, siempre en el tema de participacin ciudadana, es importante mencionar
que la revisin por parte de la sociedad acerca del cumplimiento de objetivos, metas y
programas requiere madurez, por otro lado, las organizaciones encargadas de hacer
esas valoraciones, deben ver en stas herramientas, ms que un medio punitivo, una
oportunidad de mejora, una posibilidad de conciliar diversos sectores de la sociedad,
hacia proyectos de inters para la mayora de la sociedad.
Claro est, que la participacin ciudadana obliga a la vigilancia constante de polticas
pblicas y acciones de gobierno, por otro lado esa vigilancia debe ser sistematizada en
una situacin relevante, en sociedades que como la nuestra, no estn acostumbradas a
pedir cuentas. Ahora bien sobre los principales desafos en materia de participacin
ciudadana esta Red seala:
Sustentar el papel activo de la Red de Control Ciudadano en el escenario social
costarricense.
Se necesita un dilogo poltico con los partidos y el movimiento social, de tal
manera que busque consenso en temas de inters para la Red, de modo que sean
representados como puntos de agendas de gobierno, de los partidos y las
Municipalidades y Diputados.
Simultneamente, promover un debate sobre el libre comercio, sobre el desarrollo
y la formulacin de polticas pblicas de inters para la sociedad, en el marco de las
responsabilidades y compromisos asumidos por el gobierno y las propuestas de las
organizaciones sociales.
Bsicamente se aboga por una participacin mucho ms comprometida de la
poblacin, es decir debe optar por ser un actor social activo, en tareas tales como
investigacin y la construccin de diagnsticos a fin de priorizar y proponer para incidir
en las agendas polticas.
Es necesario para una mejor coordinacin de los diversos actores participantes, acudir
a los medios de participacin a nivel local (Municipalidades), entre los que se tienen:
Participacin ciudadana: requiere del ciudadano conocer las necesidades de la
sociedad, apoyo en la ejecucin de tareas, o bien de determinadas funciones como
complemento a la democracia participativa.
Participacin social: se refiere a la construccin de grupos de individuos u
organizaciones a partir de la sociedad civil, para defender intereses sociales.
Participacin comunitaria: requiere del ciudadano ejecutar tareas relacionadas con
cuestiones vinculadas a la vida cotidiana del costarricense, teniendo al Estado como asiste.

86
Se evidencia la participacin poltica del ciudadano, pero desde los partidos polticos,
es decir en instancias de representacin tales como consejos municipales, u otro que
represente intereses que ataen a la mayora de la comunidad poltica, en aras del
municipio, provincia, regin o Estado.
Se apunta hacia la necesidad de consolidar una sociedad civil, que nace de los estratos
inferiores, hacia la construccin de derechos, o la creacin de conciencia social colectiva.
El Estado tiene aqu un papel primordial de garantir el desarrollo, mientras la comunidad,
busca y utiliza espacios para exigir o llamar la atencin sobre temas de inters a la
sociedad, es decir retoma su papel para solicitar cuentas, alzar la voz y sealar sus
demandas, en beneficio claro de la mayora social.
Para finalizar este tema, es necesario dejar en claro las instancias legales que existen en
Costa Rica, como medios de participacin ciudadana, establecidas en el Cdigo Municipal:
El cabildo: acto de audiencia y consulta al pueblo, a fin de contar con mejores
elementos de juicio respecto a la toma de decisin en un asunto a decidir por la
municipalidad, consiste en la convocatoria de vecinos y se escuchan opiniones, vale
mencionar que es un medio donde se exponen opiniones, pero el resultado de la
consulta no es vinculante para la decisin que tome la municipalidad.
El referndum: es un acto de ratificacin, de aprobacin o decisin, el cual adquiere
validez legal cuando ha sido sometido a una votacin y aprobado, pero es el consejo
quien decide convocar o no a un referndum para ratificar decisiones ya tomadas, como
son acciones ya decididas, se estima que hay una verdadera participacin del pueblo.
El plebiscito: se considera que no representa una simple consulta, y representa el
municipio en una decisin que tome, pero el acuerdo es tomado por el Consejo y la
convocatoria la hace el alcalde o alcaldesa.
Las audiencias pblicas: permiten al pueblo del municipio a opinar respecto a
determinados reglamentos que elabora la municipalidad para regular actividades dentro
del cantn, toda iniciativa tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar
disposiciones reglamentarias, debe ser presentada o acogida para su trmite por algn
regidor. Su carcter no es vinculante, lo que no permite que los intereses de la localidad
sean proyectados en las actividades que se desarrollan.
Los concejos de distrito: son medios de participacin directa de las comunidades
en asuntos municipales al promover la participacin plena de representantes de las
organizaciones formales del distrito.
Los concejos municipales: constituyen el rgano deliberante de la municipalidad,
el cual est integrado por regidores electos popularmente, por perodos de cuatro aos
que tienen como atribucin principal fijar la poltica municipal y que conjuntamente
con el ejecutivo le corresponde ejercer el gobierno municipal.
A partir de la reciente crisis del 2008 que afect en gran manera la economa del pas,
la soberana econmica y poltica declin. Los polticos perdieron su control sobre la
economa como consecuencia de la crisis. La deuda econmica increment, se redujo la
posibilidad de los representantes polticos de crear e implementar polticas adecuadas,
impidindoles actuar de manera efectiva y autnoma.

87
A pesar de las adversidades, el pas mantiene un alto grado de calidad poltica, que se
ha visto prosperada gracias a que la igualdad de gnero en el parlamento aument, y se
respetan los derechos civiles y polticos manteniendo de esta manera un alto nivel de
libertad.

4. La planificacin gubernamental y la participacin social en la toma de decisiones


del gobierno.

La planificacin y la transformacin de la realidad de un pas es una labor muy difcil;


requiere del aporte de los diversos actores, que consoliden ideas que permitan tomar
decisiones de forma prioritaria, con una adecuada distribucin y vinculacin de los
recursos con que se cuenta.
En Costa Rica, el tema de la planificacin gubernamental se ha mantenido hasta
ahora de manera muy cambiante, es decir, vara generalmente con cada cambio de
presidente (cada 4 aos), lo que representa una planificacin pas a muy corto plazo.
Luego, no existe una trazabilidad para los buenos programas que se generan durante un
gobierno, por cuanto el siguiente gobierno querr el reconocimiento para los propios.
En Costa Rica, la planificacin del pas est a cargo del Ministerio de Planificacin y
Poltica Econmica (MIDEPLAN), y el proceso de Planificacin est cimentado en la Ley
5525 y sus reformas. La ley sealada establece el Sistema Nacional de Planificacin
y Poltica Econmica, y est conformado por las Oficinas de Planificacin, existentes en
cada Ministerio, Institucin Autnoma o Empresa Pblica. Adems de los mecanismos
de coordinacin y asesora necesarios, en diversos niveles de la Administracin Pblica
se proponen la planificacin y el seguimiento para asegurar precisin en cuanto a la
aplicacin de las diversas normas.
La ley mencionada confiere potestad a MIDEPLAN para la elaboracin del Plan Nacional
de Desarrollo, documento que contiene los planes a corto, mediano o largo plazo, a
partir de los programas de gobierno, tambin es la encargada del control de inversiones,
crditos del sector pblico.
Para que pueda ser comprendido el alcance del quehacer de MIDEPLAN, a
continuacin, se brindan un detalle acerca de sus principales potestades:
1) Implantar las normas de asesora, informacin y coordinacin con el Sistema Nacional
de Planificacin para hacer efectiva la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo.
2) Velar que los programas de inversin pblica se encuentren en consonancia con
las previsiones y prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo y otorgar el
visto bueno a los presupuestos que cumplan con este requisito.
3) Autorizar a las instituciones pblicas la gestin para obtener crdito externo.
4) Aprobar proyectos de inversin pblica financiados con recursos de origen externo
ya sean totales o parciales, as como aquellos de inversin privada que requieran aval del
Estado, de acuerdo con la prioridad establecida en el Plan Nacional de Desarrollo vigente.
5) Formular, negociar, coordinar, aprobar y evaluar los programas de asistencia tcnica
atendiendo los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.

88
6) Coordinar los programas de modernizacin, de organizacin y funcionamiento de
las instituciones pblicas, tendientes al mejoramiento de los niveles de eficiencia y
productividad del sector pblico en armona con el Plan Nacional de Desarrollo.
En fin, MIDEPLAN, se debe al diseo y seguimiento del plan nacional de desarrollo,
sistema de indicadores de desarrollo social, diseo de escenarios socioeconmicos,
perfiles cuantitativos sobre situacin actual y prospectiva econmica, estudios sobre
repercusiones polticas macroeconmicas, seguimiento de proyectos financiados con
fondos externos, y la asesora a instituciones del Sector Publico en la preparacin de
trminos de referencia para inversiones, cooperacin externa y modernizacin.
Actualmente, en materia de planificacin, ese Ministerio trabaja con actores de
gobierno y no gubernamentales, a fin de conciliar planes, programas y polticas, teniendo
entre sus acciones prometedoras la conciliacin, direccin y coordinacin, de esos
diversos escenarios y actores. Tambin se trabaja actualmente, en Costa Rica, en mejorar
la calidad de la gestin pblica en general, as como de las polticas, programas y proyectos
pblicos para que stos atiendan las demandas de la sociedad en aspectos relacionados
con informacin, probidad, transparencia y rendicin de cuentas. En este marco, el
MIDEPLAN est trabajando en el desarrollo de capacidades institucionales para realizar
evaluaciones de impacto, que vayan ms all de la evaluacin de metas y resultados.
Se destaca la importancia que tiene la evaluacin en el marco del ejercicio pblico,
como una forma de mejorar la gestin y el desempeo de personas e instituciones, y no
como una amenaza de sancin. La evaluacin debe ser vista como una oportunidad para
reflexionar sobre procesos, resultados, efectos, con el fin de mejorar los productos y
servicios que se entregan a la ciudadana.
En el contexto propiamente del manejo de polticas pblicas, hay que mencionar
que los Planes Nacionales de Desarrollo se construyen a partir del documento
denominado Estrategia Siglo XXI. El Plan Nacional de Desarrollo (PND), contempla
fundamentalmente las prioridades de accin incluidas en el Plan de Gobierno del o la
Presidenta de la Repblica actual; prioridades que automticamente se ven validadas
mediante la eleccin popular. Los compromisos, promovidos en la campaa electoral,
son asumidos por la Administracin Pblica y convertidos en propuestas concretas de
accin, a ser implementadas durante el cuatrienio.
Bajo esta perspectiva, el PND es el instrumento que refleja las prioridades
estratgicas del Gobierno de la Repblica, definiendo los programas y proyectos que se
impulsarn, con la finalidad de fomentar el desarrollo del pas.
Adems, el PND es el marco de referencia para la formulacin de los Planes Operativos
Institucionales, Presupuestos Pblicos, Programas de Inversin Pblica, Gestin de la
Cooperacin Internacional, y Evaluacin de la Gestin y la Rendicin de Cuentas; en fin
es la gua bajo la cual todas las entidades pblicas deben dirigir sus metas y esfuerzos.
El PND generalmente conlleva la coordinacin de ms de 100 instituciones pblicas,
tanto del Gobierno Central como del sector descentralizado, organizados en una
estructura definida mediante la Directriz 001 del 21 de junio de 2010 y los Decretos
Ejecutivos 36024 del 11 de mayo del 2010 y 34582 del 4 de junio de 2008 y sus reformas.
Para efectos de coordinacin, las instituciones se agrupan en una estructura sectorial,
que responde a su vez a una organizacin en cuatro grandes ejes de gestin:

89
i. Bienestar Social (comprende los sectores Bienestar Social y Familia, Trabajo, Salud,
Educacin y Cultura),
ii. Seguridad Ciudadana y Paz Social (sectores Seguridad y Justicia),
iii. Ambiente y Ordenamiento Territorial (sectores Ambiente, Energa y
Telecomunicaciones y Ordenamiento Territorial y Vivienda) y
iv. Competitividad e Innovacin (sectores Productivo, Ciencia y Tecnologa, Turismo,
Comercio Exterior, Financiero, Monetario y Supervisin y Transporte).
Se contemplan de igual forma ejes transversales como Poltica Exterior y
Modernizacin del Estado.
La formulacin del PND parte de una convocatoria y organizacin general de las
instituciones atinentes, luego de lo cual se definen los lineamientos generales para el
ejercicio de formulacin.
Seguidamente se realiza un diagnstico para identificar problemas, causas y efectos,
as como la priorizacin de lneas de accin, sustentando as las propuestas sectoriales y
regionales, que contemplan polticas, metas, indicadores, estimacin de recursos e
identificacin de responsables.
Se incluyen espacios de consulta y validacin, a nivel interno de las instituciones y regiones
y por parte de Ministros Rectores, Consejos Presidenciales y Presidencia de la Repblica.
Finalmente, el ejercicio integra los resultados, y le devuelve a la sociedad
costarricense la propuesta, quedando plasmados los compromisos de los que la
Administracin rendir cuentas peridicamente.
Es muy clara que la participacin ciudadana en la formulacin del Plan Nacional de
Desarrollo no se materializa de la forma que debiera, puesto que en el anlisis de la
realidad, as como en todas las fases que conlleva la realizacin del Plan Nacional de
Desarrollo, no se involucra la convocatoria a la sociedad civil. Incluso en la elaboracin
de los planes de desarrollo local la sociedad civil se ve anulada, siendo que es esta
poblacin la que potencialmente podra brindar los aportes que mejor les beneficien y
mejoren la calidad de vida y el desarrollo en el pas.
Propiamente sobre el Plan de Gobierno 2010-2014, la actual Presidenta Seora
Laura Chinchilla, propuso lneas estratgicas y apunta hacia el desarrollo de polticas
sociales, congruentes con la seguridad ciudadana, la juventud y niez costarricense,
eliminacin de la pobreza, el estmulo a la empresa privada, acceso a los servicios
pblicos, fomento de la innovacin, el crecimiento del bienestar y del desarrollo humano,
en variables tales como empleo, produccin, poltica econmica y medio ambiente,
educacin, y promocin de la salud entre otros.
Pero tambin, los esfuerzos del actual gobierno estn dirigidos hacia el desarrollo
agrcola y rural, y la continuidad del programa nacional de alimentos y agricultura familiar.
Para el sector industrial, se previ la creacin de parques industriales, el desarrollo de
una estrategia para que el sector turismo mejore su posicionamiento, facilitando la
explotacin sostenible de los diversos atractivos tursticos del pas.
Una de las metas ms importantes lo constituye el acceso a la tecnologa,
especialmente la oferta de internet de banda ancha, a fin de cerrar la brecha tecnolgica
y el acceso a la informacin, es decir que esta est al alcance de la mayora de la poblacin.

90
Otro elemento que completa el panorama del programa de gobierno actual es el talento,
el conocimiento y la capacidad de innovacin para los ciudadanos. De ese modo el Estado
apuesta por apoyar propuestas de emprendimiento, desde factores tales como ciencia,
tecnologa en los procesos productivos del pas, a partir del financiamiento de propuestas.
Y claro evidentemente como se seal en aspectos generales del pas, un eje
importantsimo de un modelo de desarrollo es la proteccin del ambiente, que aporte
al crecimiento econmico del pas. En este sentido se propuso el fortalecimiento de
reas de proteccin, resguardo y aseguramiento de la disponibilidad de recursos hdricos
y la prevencin de la contaminacin de este recurso, interesa el cumplimiento de polticas
destinadas a reglar el aprovechamiento de todos los recursos naturales, pero tambin
al enfrentamiento del cambio climtico.
La definicin de objetivos y metas de desarrollo nacional debe basarse en un anlisis
de la realidad nacional y no solamente en las propuestas de un gobierno. Adems, debe
tener en cuenta todos los actores de la sociedad y las interacciones entre variables
econmicas, sociales y ambientales; y de esta manera, deliberar las posibilidades de
crecimiento econmico del pas no solamente en el corto o mediano plazo, sino tambin
a largo plazo, tomando en cuenta las oportunidades que presenta la esfera mundial y la
capacidad interna para mantener estabilidad fiscal y econmica.
No es sino hasta este ao 2013, que el Ministerio de Planificacin con el apoyo del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), cre un plan pas a ms
largo plazo, denominado Costa Rica 2030: Objetivos de Desarrollo Nacional, el cual
resume las aspiraciones de la poblacin. No obstante, la elaboracin de este documento
no se hizo de conocimiento pblico, sino hasta su publicacin. Es probable que pudiera
haberse aprovechado de mejor manera el acceso a la tecnologa y la convocatoria de los
medios de comunicacin, para recoger propuestas de parte de la ciudadana que
enriquecieran an ms este plan.
El acceso a nuevas tecnologas de comunicacin, as como la libertad de expresin de
la cual gozan los medios informativos, le permiten a la sociedad civil mantenerse
informada y alerta ante los proyectos y medidas que implementa el aparato
gubernamental del pas. De este modo se han detectado muchas inconsistencias en la
actuacin de las instituciones del Estado, lo que ha derogado en mltiples huelgas,
marchas y protestas por parte de la sociedad civil, sindicatos y grupos organizados; los
cuales en la gran mayora de los casos, al menos durante este ltimo gobierno, han
logrado su cometido, obligando al gobierno a prestar atencin a sus disgustos y aportes.
De esta manera, tambin el acceso a las redes sociales ha venido a facilitar la auditora
ciudadana y los movimientos de las masas en caso de considerarse oportuno.

5. Conclusiones

La diversidad de estrategias de desarrollo e insercin en los procesos globales estn


al alcance de cualquier pas que se lo proponga. Estas estrategias deben incluir aspectos
importantes, tales como el impulso al mercado interno, diversificacin y encadenamiento
productivo; educacin de calidad, aspecto primordial para potenciar el recurso humano,
sin dejar de lado el uso responsable de los recursos naturales.

91
Se denota en el caso de Costa Rica, que el pas ha hecho importantes esfuerzos para
desarrollar su economa, a la par de estrategias de Estado destinadas al desarrollo
econmico de familias, jvenes escolares y nios. En este sentido, desarrolla varios
programas destinados al acceso de la educacin, la salud, la vivienda, y el acceso a los
servicios y tecnologa. En el ndice de Desarrollo Humano, Costa Rica ha mantenido
alguna ventaja en cuanto a una buena posicin que tena hasta hace unos aos. Sin
embargo, el retraso en problemas de ndole social est alejando el pas de los buenos
resultados hasta ahora obtenidos.
En el contexto econmico de Amrica Latina, Costa Rica logra mantener una buena
posicin, pues es considerado un pas con renta media, que ha logrado incursionar en
contextos internacionales, y expandir su comercio internacional. Aunque haya obtenido
buenos resultados apostando a la liberacin de aranceles, apertura de fronteras del
comercio y competitividad, tambin se denota que los pases que apostaron por esta
corriente hoy enfrentan algunos problemas tales como el no tener plena libertad
respecto a las polticas econmicas y sociales que implementan. La dependencia de
economas desarrolladas es un alto precio para pases menos desarrollados que no
siempre obtienen igualdad en el intercambio comercial, adems de absorber otros
problemas adicionales tales como el impacto de las crisis en las economas con las cuales
mantiene intercambio comercial, situacin delicada para pases que estn luchando por
un mejor desarrollo econmico.
Sin duda, un aspecto relevante para potenciar el desarrollo de los pases es la
integracin de los mismos. Esta conformacin de bloques les permitir presentarse con
mayor fortaleza y competitividad ante el mundo. Cabe destacar que estas integraciones
deben ir ms all de aspectos meramente econmicos, sino tambin sociales y culturales.
Las nuevas tecnologas, el surgimiento de empresas globales, la mayor internalizacin
de los mercados, la diversificacin productiva, as como la creacin de fuertes sectores
en manufactura avanzada, dispositivos mdicos, servicios y turismo han influido
poderosamente en la integracin de Costa Rica en un panorama geopoltico de
globalizacin.
A pesar de las crisis econmicas y de transparencia gubernamental, Costa Rica se
ubica en una escala alta con respecto a los ndices para medir la calidad de la democracia,
tales como los desarrollados por Freedom House, Polilat, The Economic Intelligence
Unit (EIU) y Levine-Molina (2007).
La democracia costarricense se caracteriza por ser un sistema poltico en el cual
mltiples actores polticos e institucionales, incluyendo a la sociedad civil, tienen
capacidad de vetar la formulacin o ejecucin de las polticas pblicas. Pero Costa Rica
an debe madurar en cuanto a las instancias y medios alternativos de discusin de
polticas pblicas en beneficio de la mayora, pero tambin en un mayor conocimiento
respecto a lo que el Estado se propone para as debatir con propiedad en los diferentes
foros existentes. Evidentemente, debe tambin transformar los actuales foros de
discusin a fin de que estos sean mucho ms democratizados, es decir, para que esos
medios sean de acceso a la mayora y los temas que ah se toquen tambin sean los de

92
las minoras. En resumen, el costarricense debe caer en conciencia que la sociedad est
conformada por grupos mayoritarios y minoritarios tambin.
La poblacin costarricense debe tambin asumir una posicin mucho ms
comprometida, para no dejar en manos del Estado la direccin y evaluacin de las
polticas pblicas. Los costarricenses deben exigir medios mucho ms democrticos
para conocer el comportamiento de sus polticos en el manejo de los proyectos que
son presentados en la Asamblea Legislativa, es decir deben ser mucho ms
extrovertidos, y no dejarse influenciar tan solo por medios informales o medios de
comunicacin, sino conocer de primera mano, proyectos, ejecucin y apoyo de los
Diputados, Presidente, otros. Para ello, Costa Rica debe madurar para que las
opiniones de los ciudadanos no se basen en el criterio que tienen en partidos
polticos, es decir trascender de lo tradicional, hacia nuevas posibilidades de
conciencia democrtica.
En cuanto a la planificacin gubernamental, son necesarias polticas de modernizacin
del Estado que mejoren la gestin pblica, as como tambin es de imperante necesidad
desarrollar mtodos participativos para identificar las necesidades de los usuarios de
servicios pblicos.
Se requiere tambin mejorar el acceso a la informacin, la disponibilidad y la calidad
de las respuestas del Estado a las demandas y necesidades de la ciudadana, de la mano
con el monitoreo de las acciones institucionales para mejorar la prestacin de estos
servicios.
Es fundamental, ms all de la participacin ciudadana por medio del voto, la concertacin
de espacios que le permitan a la ciudadana brindar aportes a los planes de desarrollo de
corto, mediano y largo plazo; sean estos planes de gobiernos locales o a nivel pas.
Debe existir trazabilidad y mantenimiento en el tiempo de aquellos planes de
gobierno que promuevan un adecuado desarrollo del pas, siendo que los nuevos
gobernantes prefieran el bienestar y la estabilidad del pueblo antes que su propio ego
y reconocimiento.
En este momento, Costa Rica debe evaluar si contina apostando por un desarrollo
de polticas neoliberales o bien valora otras posibilidades como la integracin de bloques
con otros pases latinoamericanos, cuyas economas estn mucho ms desarrolladlas.
Costa Rica debe adems valorar el precio social que est pagando la actual sociedad y el
precio a futuro que ello tiene en la vida econmica y social del pas. El pas debe tener en
cuenta que si bien no es una economa desarrollada, su desempeo en el contexto
latinoamericano y mundial, ha sido efectivo, lo cual deja entrever que tiene ventajas
que ofrecer.
Pero, ms trascendente que todo lo anterior, es la necesidad de alinear la agenda de
los polticos con las demandas de los ciudadanos, y la transformacin de un Estado que
comparte sus responsabilidades con las responsabilidades de la sociedad. Corresponde
al Estado escuchar la voz de sus ciudadanos, a fin de valorar nuevas alternativas de
solucin a los problemas internos del pas, a fin de evitar que en el futuro las
implicaciones polticas vayan en detrimento de las implicaciones sociales.

93
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94
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16. CEPAL: Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2012: Transformacin del Estado para
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P44904.xml&xsl=/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl

Nota
1
Es importante mencionar que actualmente Costa Rica tiene una propuesta en estudio
denominada Ley Fiscal, que busca una mejor captacin de recursos para el Estado, sin
embargo esta ley an no ha sido aprobada, ya que ha enfrentado constantemente a oposicin
de la poblacin.

95
96
Planificacin Estratgica Gubernamental en un
entorno Democrtico, Lecciones de Amrica
Latina: El Caso de Repblica Dominicana
Ana Mercedes Salcedo

1. Introduccin

Como parte del conglomerado global, la Republica Dominicana se ha insertado


en el proceso de la globalizacin con la apertura al comercio internacional,
permitiendo la inversin extranjera directa y el flujo en los mercados de capitales.
En el punto uno (1) detallamos ampliamente lo que signific el proceso para este
pas, los efectos en las empresas que se modernizaron y la desaparicin de otras
que fueron absorbidas por el sistema. Se menciona tambin la magnitud de la
globalizacin sobre el crecimiento econmico, los niveles de pobreza, la
desigualdad y el medioambiente.
En el punto dos (2) abordamos el tema de los movimientos sociales en los ltimos
veinte aos que han tenido incidencia en el proceso democrtico de la Republica
Dominicana logrando en muchos casos sus reivindicaciones. Tratamos en este punto,
las formas tradicionales de hacer protestas y las nuevas formas que hacen uso de la
tecnologa con la utilizacin de las redes sociales.
El Sistema Nacional de Planificacin lo hemos incluido en el punto tres (3) iniciando
con el modelo histrico de planificacin que se aplicaba no solo en la Republica
Dominicana sino en Amrica Latina en los aos de 1960 y la dcada de los 70s. Pasamos
a la dcada de los 80s cuando la planificacin se desvaneci por falta de instrumentos
idneos, luego en los aos 90s y ms en la ltima dcada hemos pasado a un modelo
orientado a resultados, con planes a largo plazo como la Estrategia Nacional de
Desarrollo que ser analizada en el contenido de este informe. Asimismo, hacemos
una breve mencin del Plan Nacional Plurianual par el Sector Publico.
Finalmente, incluimos aspectos generales de la Repblica Dominicana,
demografa, distribucin territorial, poblacin y sistema de gobierno.

2. Aspectos Generales de la Republica Dominicana

La Repblica Dominicana, llamada por los aborgenes Quisqueya, fue nombrada


como la espaola o la Hispaniola por los espaoles a su llegada. Se encuentra dividida
en dos estados independientes: Repblica Dominicana en la parte oriental y la
Repblica de Hait en la parte occidental.

97
La extensin territorial de la isla es de unos 77,914 kilmetros cuadrados, de los
cuales, 48,310.97 km2 corresponden al rea principal del territorio de la Repblica
Dominicana, incluido los 265 km2 del rea del Lago Enriquillo.
La Repblica Dominicana limita al norte con el ocano Atlntico que la separa de las
islas Caicos y Turcas; al este con el canal de La Mona que la separa de Puerto Rico; al sur
con el mar Caribe o de las Antillas; y al oeste limita con la Repblica de Hait.
La Repblica Dominicana tiene forma de tringulo, cuya base es la lnea fronteriza con
la Repblica de Hait. La irregularidad de sus lados le da un permetro de 1,963 km. La lnea
costera se extiende unos 1,576 km y la lnea fronteriza con la Repblica de Hait 388 km.
Sus dimensiones son: 390 km de longitud, desde cabo Engao, en la provincia La
Altagracia, hasta el paraje Las Lajas en la provincia Independencia y 265 km de ancho,
desde cabo Isabela, en la provincia de Puerto Plata hasta el cabo Beata, en la provincia
de Pedernales.
La Repblica Dominicana es la isla ms grande de las Antillas mayores, con una
poblacin de 9,445,281 millones de habitantes segn datos del censo del 2010.

Distribucin territorial:
La distribucin territorial registra 31 Provincias, un Distrito Nacional y 105 Municipios.
Cada provincia tiene un representante que es un gobernador provincial y cada municipio
tiene un alcalde.
Tenemos elecciones cada 4 aos para elegir nuestras autoridades presidenciales,
municipales y congresuales.
El estado dominicano tiene tres poderes: el poder ejecutivo, el poder legislativo y el
poder judicial. Existen tambin rganos especiales como la Junta Central Electoral, la
Cmara de Cuentas, el Tribunal Superior Electoral y el Tribunal Constitucional.
El poder ejecutivo est integrado por todos los ministerios e instituciones
descentralizadas y autnomas. El nombre de ministerio lo hemos incorporado a partir
de la modificacin a la constitucin poltica del pas el 26 de enero del ao 2010 fruto del
consenso con la sociedad civil.

Punto 1
Repblica Dominicana en el Contexto de la Globalizacin

Desde 1970, el gobierno dominicano ha venido disponiendo de leyes y medidas


regulatorias para el desarrollo empresarial dominicano. Se destaca la promulgacin de
la Ley 299 de Proteccin e Incentivos Industrial, sta Ley result en un cambio muy
significativo en el sector industrial. Tambin se destaca la promulgacin de la Ley 253 de
Incentivo Turstico que en 1973 estableci ciertos privilegios para los inversionistas en
hoteles y empresas conexas al turismo. Esas leyes fueron promulgadas a principios de la
dcada del 70, lo que indica desde cundo el pas tuvo una concepcin clara de cul era
la va del desarrollo que, en adicin a la firma para la aplicacin del GATT, legisla para la
Seguridad Social, Cdigo Financiero, Ley de Propiedad Intelectual, Ley de Hidrocarburos,

98
entre otras Leyes; para colocarnos a la altura de los dems pases que ya haban iniciado
procesos de adecuacin de su aparato productivo.
Todas esas medidas crearon la base legal para efectivamente insertar a la Repblica
Dominicana en la globalizacin y as dejar atrs su antigua posicin de aislamiento
internacional. En los aos 80s con los Tigres de Asia formado por Hong Kong, Taiwn,
Corea del Sur y Singapur; se crea un nuevo patrn de competencia internacional. En esa
misma dcada Latinoamrica completa, incluyendo a Repblica Dominicana, estaba
sumergida en una crisis financiera de tal magnitud que la dcada se recuerda como la
dcada perdida. Ante la amenaza que los Tigres de Asia ante la competitividad de las
empresas, el gobierno impulsa una deliberada y sistemtica reestructuracin y
reconversin industrial en Repblica Dominicana. Este proceso se manifiesta con el
cierre de las reas industriales con poca ventaja relativa e introduciendo reas de mayor
competitividad y rentabilidad.
A partir de 1997 el gobierno establece La Reforma Arancelaria, El Libre Comercio de
Bienes y Compras al Sector Pblico, el Libre Comercio de Servicios, adems de la
Proteccin y Promocin de la Privatizacin de las Empresas Pblicas. Ante estos cambios,
el resultado ha sido un fuerte ascenso econmico de un promedio de 8% anual, situando
a Repblica Dominicana en la posicin nmero uno en crecimiento econmico respecto
a los pases de la Regin. Todo eso se atribuy a un desarrollo sectorial heterogneo.
Como en todo proceso, con el cambio de paradigmas hay vencedores y perdedores.
Los sectores y algunas de las empresas dominicanas que han aprovechado y han
evolucionado con estos cambios son:
El sector bancario se ha desarrollado segn los estndares internacionales a tal
punto que los principales bancos dominicanos se han convertido en la denominada
Banca Mltiple, que ofrecen varios servicios utilizando tecnologa de punta y un personal
altamente calificado para satisfacer las necesidades financieras de sus clientes.
Empresas nacionales productoras alimentos, bebidas, cigarrillos y plstico han
trascendido la frontera del pas hasta llegar a ser cotizada en la bolsa de valores de los
Estados Unidos, adems de hacer negocios en otros pases latinoamericanos.
Compaas dominicanas del sector turstico, han desarrollado una alianza con la
empresa hotelera internacionales y as se expandieron dentro del pas al igual que en el
exterior en pases como las Bahamas y Mxico.
Las Zonas Francas exportan textiles criollos e invierten en Guatemala, Ecuador,
Per y Hait.
Las tiendas por departamentos han adquirido las mejores prcticas de negocios
internacionales y gracias a la competencia de otras empresas forneas, se han adaptado
a las nuevas exigencias del mercado dominicano.
La globalizacin y los preparativos que las autoridades hicieron para efectivamente
insertar a la Repblica Dominicana en la economa internacional han tenido un impacto
ms positivo que negativo en el pas. Por un lado se destaca el impulso turstico, el gran
desarrollo que han tenido las Zonas Francas, la modernizacin de la banca nacional, el
desarrollo del sector financiero y de seguros, el incremento en las ofertas de bienes y

99
servicios en el mercado dominicano, el mejoramiento continuo de la calidad de los
productos entre otras cosas. A esto se les puede aadir el impacto positivo que ha
tenido en sectores conexos a ellos, como es en el caso del turismo que tiene un gran
impacto en el sector construccin y en la inmobiliaria, en la agricultura, en transporte,
entre otros sectores ms el incremento en la oferta de empleo, la introduccin de
nuevas profesiones, entre otras. Todo eso se debe a la globalizacin y a las acciones
tomadas por las autoridades en su decisin sistemtica de insertar a la Repblica en la
economa internacional.
La globalizacin es un acontecimiento muy positivo para las empresas dedicadas a
ofrecer al mercado lo que el mercado quiere. Con la competencia mejora la calidad,
bajan los precios, se modernizan los sectores econmicos, se abren nuevos mercados
para las empresas dominicanas ms competitivas y premia a los que estn dispuestos a
innovar, invertir y mejorar sus empresas. As compiten de forma justa con la competencia
fornea o sern castigados los que por una u otra razn deciden no innovar, ni invertir, ni
mejorar sus productos, ni su forma de hacer negocios. Al final, todos ganan menos los
que se oponen al cambio y a la nueva realidad del mundo llamada globalizacin.

La globalizacin en el contexto de los pases de la regin


La globalizacin ha incitado uno de los debates ms apasionados de la ltima dcada,
ha sido tema de innumerables libros y causa de grandes manifestaciones en Europa y
Amrica del Norte. Los crticos han planteado que el proceso ha propiciado la explotacin
de los habitantes de los pases en desarrollo, ha ocasionado grandes alteraciones en su
forma de vida y en cambio ha aportado pocos beneficios, mientras los defensores apuntan
a la considerable reduccin de la pobreza alcanzada en pases que han optado por
integrarse a la economa mundial, como China, Vietnam, India y Uganda
El fenmeno de la globalizacin es visible y se puede medir en diferentes variables
econmicas, sociales y medioambientales. Entidades como el Banco Mundial han
realizado mediciones del PIB en diferentes perodos para un conjunto de pases y han
mostrado sus crecimientos por efectos de la globalizacin, estas variables son: comercio
internacional, Inversin Extranjera Directa y flujos del mercado de capitales.
El ritmo de la integracin econmica internacional se aceler en la dcada de los
ochenta y los noventa, cuando en todas partes los gobiernos redujeron las barreras
polticas que obstaculizaban el comercio y la inversin internacional. La apertura al
mundo exterior forma parte de un cambio ms generalizado hacia una mayor confianza
en los mercados y la empresa privada, especialmente a medida que muchos pases en
desarrollo y pases comunistas se percataron de que los altos niveles de planificacin e
intervencin gubernamental no producan los resultados de desarrollo esperados.
Las reformas econmicas emprendidas por China desde finales de los aos setenta,
la disolucin del comunismo en el bloque sovitico a fines de los aos ochenta y el
arraigo y crecimiento de las reformas de mercado en la India democrtica en los aos
noventa, fueron hechos que apuntaban a la apertura, sin que esto significara un cambio
trascendental en el papel del Estado. La globalizacin tambin ha sido alentada por el
progreso tecnolgico, el cual est disminuyendo los costos de transporte y

100
comunicaciones entre los pases. El descenso en el costo de las telecomunicaciones, y
del procesamiento, el almacenamiento y la transmisin de la informacin, facilitan an
ms la localizacin y el aprovechamiento de las oportunidades comerciales en todo el
mundo, la coordinacin de las operaciones en lugares dispersos, o la venta de servicios
en lnea que antes no podan comercializarse a nivel internacional.
Dado estos acontecimientos, quiz no sea sorprendente que el trmino
globalizacin se utilice a veces en un sentido econmico mucho ms amplio, como
otra manera de referirse al capitalismo o a la economa de mercado. Cuando se utiliza
con esta connotacin, las preocupaciones manifestadas tienen que ver ms con temas
clave de la economa de mercado, como la produccin por parte de empresas privadas y
con fines de lucro, la frecuente reestructuracin de los recursos segn la oferta y la
demanda y el impredecible y rpido cambio tecnolgico. En este sentido,
indudablemente que es importante analizar las fortalezas y las debilidades de la
economa de mercado como tal, y comprender mejor las instituciones y las polticas
necesarias para que sta funcione de manera ms eficaz. Adems, las sociedades
necesitan profundizar la reflexin sobre cmo manejar mejor las consecuencias que
trae consigo el rpido cambio tecnolgico. Sin embargo, poco se gana cuando se
confunden estos factores diferentes, aunque estn relacionados con la globalizacin
econmica en su significado medular, que es la ampliacin de los lazos econmicos a
travs de las fronteras.
El Banco Mundial ha afirmado que la ronda de conversaciones comerciales que se
inici en noviembre de 2001 en Doha, Qatar, marc la primera instancia en que los intereses
de los pases en desarrollo se ponan en el centro de una ronda multilateral de negociaciones
comerciales. El Banco favorece el levantamiento de las medidas proteccionistas que han
bloqueado el acceso de los pases de bajos ingresos a los mercados de exportaciones de
los pases ricos. Un informe del Banco, Perspectivas Econmicas Globales 2004: Cumpliendo
la promesa del Programa de Doha, subray los beneficios que obtendran los pases en
desarrollo y los pobres del mundo gracias a la liberalizacin del comercio internacional. Se
estima que un acuerdo de Doha conforme al cual se reducen sustancialmente los aranceles
agrcolas y de manufactura y se pone trmino a los subsidios agrcolas podra reducir en un
8% la cantidad de personas que vive en condiciones de pobreza antes del ao 2015.
Vale decir que la globalizacin econmica no es una tendencia totalmente nueva, ha
formado parte de la historia humana desde tiempos remotos, cuando poblaciones muy
dispersas se involucraron gradualmente en relaciones econmicas ms complejas .La
propuesta de que una mayor apertura hacia el comercio internacional tiene un efecto
positivo en el ingreso per cpita de algunos pases que han tenido crecimiento econmico
sostenido, como es el caso de los pases del Este Asitico , han visto reducir sus niveles de
pobreza, sin embargo, en pases de Amrica Latina que han tenido altas tasas de crecimiento
en la ltima dcada, no se evidencia que se traduzcan en la reduccin de los niveles de
pobreza. La prctica ms general y antigua es que el comercio permite que una economa
haga un mejor uso de sus recursos cuando deja las importaciones de bienes y servicios a
un costo menor del que tendran si se produjeran en el pas. En particular, el comercio
permite que los pases en desarrollo importen bienes de capital e insumos intermedios

101
fundamentales para un crecimiento a largo plazo, pero cuya produccin nacional sera
muy costosa o imposible. Desde esta perspectiva, las exportaciones son el precio que la
economa tiene que pagar por acceder a estas valiosas importaciones.
La liberalizacin comercial funciona promoviendo un desplazamiento de la mano de
obra y del capital desde los sectores que compiten con las importaciones a sectores
exportadores en expansin y de reciente competitividad. El desempleo originado por la
apertura comercial es, en la mayora de los casos, temporal, ya que es compensado por la
creacin de empleos en otros sectores de la economa. La prdida de produccin debido a
este desempleo transitorio (llamado costo de adaptacin social de la apertura comercial)
tambin suele ser pequea en relacin con las ganancias a largo plazo en los ingresos
nacionales debido a la apertura. Visto de otro modo, se espera que estos costos de
adaptacin sean pequeos en comparacin con los costos del estancamiento econmico
continuo y de la aislacin relacionados con el mantenerse cerrados al mundo.
Los costos potenciales de la apertura comercial tambin pueden disminuir o empeorar
segn el contexto general de las polticas en que se ha llevado a cabo la reforma. Una alta
inestabilidad macroeconmica (grandes dficit fiscales, inflacin alta y voltil, tipos de cambio
reales voltiles) pueden agravar los costos del desempleo producto de la apertura comercial
ya que fomentan la incertidumbre, lo que puede impedir que las empresas inviertan en los
sectores exportadores que supuestamente deberan crear nuevos empleos.
Una liberalizacin prematura de las cuentas de capital en un pas con grandes dficit
fiscales puede tener un efecto similar en la medida en que induce a grandes afluencias de
capital, lo que hace que se eleve el tipo de cambio del pas y reduce la competitividad de sus
exportaciones. El colapso de las reformas estructurales en los pases latinoamericanos
especficamente del Cono Sur a finales de la dcada de los setenta se atribuye en parte a
este tipo de sincronizacin inadecuada de las reformas. Por otra parte, regulaciones
extremadamente estrictas en cuanto a la seguridad laboral pueden impedir que las empresas
afectadas por la competencia de productos importados despidan a sus trabajadores
hundindolas en la bancarrota, como al parecer fue el caso de Per en los aos ochenta.
Ms importante todava, la liberalizacin comercial no es el nico factor que influye
sobre la demanda por factores de produccin y por lo tanto, sobre el ingreso. Otros posibles
factores que intervienen son el cambio tecnolgico, los patrones de inversin, los cambios
en la productividad relativa o los cambios en las condiciones institucionales, como sucedi
con el debilitamiento de los sindicatos o las modificaciones en las condiciones implcitas
de contratacin entre trabajadores y empleadores.

Punto 2
Movimientos Sociales en la Repblica Dominicana

Los movimientos sociales en el pas tienen sus antecedentes ms importantes en el


movimiento campesino que enfrent a las fuerzas de intervencin norteamericana en
1916 y el movimiento obrero de los aos cuarenta, constituido alrededor de la industria
azucarera para enfrentar la dictadura de Rafael Lenidas Trujillo.
Ms adelante, a finales de la dcada de los 70s, especficamente en 1979, nace el
Movimiento Campesino Independiente, que fue la expresin ms acabada de la lucha

102
campesina sin influencia gubernamental, con una clara vocacin reivindicativa y de
articulacin con el movimiento obrero. De su interior nace aos ms tarde la
Confederacin Nacional de Mujeres Campesinas, integrando novedosamente la
perspectiva de gnero y la clasista.
En abril del ao 1984, luego de la firma de un acuerdo stand by con el Fondo Monetario
Internacional y las disposiciones de una serie de medidas econmicas, los pobladores
de los barrios perifricos de la ciudad de Santo Domingo invaden el espacio pblico,
iniciando de manera coordinada una jornada de lucha que dej perpleja a la clase poltica.
Posteriormente, en los barrios de Santo Domingo y de las grandes ciudades, reinventaron
una nueva modalidad organizativa: los Comits de Lucha Popular CLP, que se convirtieron en
los mecanismos ms efectivos para la expansin y reactivacin de la lucha reivindicativa.
Estas organizaciones son la representatividad o muestras del universo que se llama
poblacin, que reclama derechos como la seguridad ciudadana, seguridad social, la
energa elctrica o la mejora salarial para sectores profesionales y comunidades
especificas. Hay tambin movimientos ecologistas y uno feminista que construyen
identidades sobre demandas que estn fuera del estricto mbito de la produccin, pero
que no logran ser escuchado por la sociedad a los niveles deseables.
En la dcada de los 90, siguen desarrollndose las formas organizativas territoriales
urbanas surgidas en los 80, como las comunidades eclesiales de base, las juntas de
vecinos, los clubes culturales, los comits de desarrollo barrial, entre otros.
En esa dcada se inicia tambin un importante debate sobre nuevos temas, que
contaron con una fuerte influencia de los organismos internacionales de cooperacin y
las ONG. A partir de entonces, el debate adquiere un nuevo lenguaje: el concepto de
sujetos o actores sociales es sustituido por el de ciudadana, el de movimientos sociales
por el de sociedad civil, el de autogestin por empoderamiento y el concepto de
educacin popular es desplazado por el de educacin ciudadana.
Por otra parte, a finales de los 90 comienza a desarrollarse un nuevo modelo de
organizacin social a partir del que ya exista: se comienzan a formar redes o coordinaciones
de organizaciones comunitarias, que as, en este nuevo nivel de articulacin, logran un
importante avance en las dinmicas de reivindicacin e incidencia poltica.
Para que los actores comunitarios alcancen un impacto sociopoltico mayor, se hace
imprescindible el desarrollo de procesos de articulacin de las organizaciones de base
en redes territoriales, sectoriales e intersectoriales. De modo que su accionar coordinado
contribuya al desarrollo y fortalecimiento de su identidad como sujeto social y a la
construccin de objetivos colectivos segn su nivel de actuacin.
Los movimientos sociales en Repblica Dominicana han tenido mucha presencia en
los ltimos cuatro aos. En las distintas comunidades del interior, tanto en la zona rural
como en las comunidades urbano-marginales se ha producido un total de 1,002
movimientos de protestas con un promedio de 21 movimientos por mes. Sus causas se
ubican en las deficiencias de polticas sociales del gobierno y en su intervencin en el
mejoramiento de la infraestructura y servicios de las comunidades.
A partir del 2004 la Repblica Dominicana comienza a utilizar el efecto contagio a
travs de la brecha y las oportunidades polticas, de manera que esta nueva era se ha

103
caracterizado por el uso de las tecnologas, la cual han convertido en un aliado para dar
seguimiento, orientar e informar, adems para unificar grupos y organizar a los
movimientos con el inters colectivo nacional.
En la nueva forma de hacer protestas en nuestra cultura, se observa un cambio en el
patrn de conducta frente a las llamadas manifestaciones populares a travs de un
novedoso repertorio de acciones colectivas, estas innovaciones han llamado la atencin
de integrantes de todas las edades y el apoyo de personalidades reconocidas unindose
al movimiento en la lucha para demandar del gobierno que se apliquen polticas pblicas
a favor del colectivo y de inters nacional.
En este nuevo orden se estableci realizar foros para lograr consenso, las estrategias y
lneas de accin, y en consecuencia actuar en protesta pasando de la forma convencional
que en tiempo atrs, se compona de: paro laboral de 48 a 72 horas, quema de neumticos,
bloqueos de calles y avenidas y enfrentamientos a pedradas y bombas caseras, no
obstante, se observa mayores resultados en la forma de protesta no convencional, hoy
podemos decir que ha habido cambios en el paradigma de accin de los movimientos
sociales y mayores logros en las exigencias y demandas de polticas pblicas.
Los movimientos sociales estn jugando un rol fundamental dentro del Congreso
Nacional y en la sociedad en general, tanto a nivel nacional como internacional, al iniciar
luchas justas y lograrla, citando el caso de la asignacin del 4% del PIB al sector Educacin.
Esto fue un logro del movimiento coalicin por una educacin digna.
Lo que estn diciendo los movimientos sociales, en actividades como la campaa
por la educacin, Justicia Fiscal, Indignados frente al Congreso, defensa de Loma los
Haitises y Loma de Miranda, es que tenemos una ciudadana que cada vez es ms
consciente de su responsabilidad con la defensa del bien comn y un elemento
interesante es que estos movimientos son de ciudadanos y ciudadanas que no estn
partidarizadas, lo cual es fundamental porque cuando se habla de movimientos sociales
tienen que estar expresados todos los sectores y los partidos polticos tienen que ser
respetuosos de esos movimientos sociales y no querer aprovecharse de ellos.
Estos movimientos sociales han generado un gran cambio en la sociedad dominicana,
frente al que legisladores y legisladoras tienen la gran oportunidad de ser participes,
asumiendo la responsabilidad que les corresponde en las funciones para las que fueron
elegidos y elegidas.
La labor de incidencia de los movimientos sociales ha jugado un rol fundamental
tanto dentro, como fuera del Congreso para establecer un proceso de dilogo entre
congresistas, comisiones permanentes de la Cmara de Diputados y las organizaciones
de la sociedad civil, comunitarias y gremios, permitiendo hacer planteamientos y
llamados de alerta cuando se conocen proyectos de ley, pero tambin cuando hay
visiones en torno a temas que se estn conociendo en el Congreso de la Repblica.

Principales movimiento sociales en los ltimos 10 aos.


Los movimientos sociales vinculados a temas no-tradicionales en la agenda
reivindicativa han irrumpido en nuestra sociedad en los ltimos aos como fue el
movimiento en defensa del Bosque Nacional-Los Haitises y en la actualidad contra el

104
mantenimiento de la explotacin de las minas de Cotu por la Barrick Gold, que es una
empresa canadiense de explotacin minera.
En este sentido se desarroll el movimiento contra la Reforma de la Constitucin y
especficamente el rechazo a la inclusin del artculo 30 que perjudica a la salud sexual
y reproductiva de las mujeres. Este ltimo moviliz una gran diversidad de sectores
pero no logr su objetivo por las barreras en el poder legislativo del ejercicio de poder
eclesistico y alianzas poltico-partidarias con mayor peso que la preservacin de la vida
de las mujeres.
En la actualidad encontramos de nuevo al movimiento social articulado hacia una
demanda no-tradicional en sus reivindicaciones, un 4% del PIB para educacin. Este
movimiento est liderado por organizaciones sociales, ONG, movimientos juveniles y
espacios de coordinacin social que haban asumido un papel protagnico en los
movimientos de presin sobre educacin.
El tema de la educacin dominicana ha sensibilizado a muchos sectores que reconocen
la importancia de la educacin para el desarrollo humano. El movimiento coalicin por
una educacin digna se fortalece y a su demanda se suman otros elementos crticos del
sistema educativo en estos momentos como la exclusin de los maestros de una oferta
de servicios de salud eficientes.

Algunas caractersticas relevantes de los nuevos movimientos sociales

Una forma de accin colectiva, solidaria y con alto sentido de pertenencia.


Devienen como tal cuando construyen identidades y prefiguran una situacin
nueva, cualitativamente superior a la que motiva su participacin.
Activados alrededor de un conflicto social que puede o no convertirse en central
en determinada coyuntura creada por los actores mismos en su interaccin con el
contexto.
Se desarrolla y mantiene latente en el entramado de redes cotidianas. No tiene
sujeto nico sino que construye la unidad por medio de la solidaridad y la persecucin
de un objetivo comn.
Tienden a ser transitorios, desapareciendo de la arena pblica una vez conseguido
el objetivo.
La resolucin del conflicto suele desbordar los cauces institucionales que lo
definen.
En Amrica Latina, surgen como respuesta a la situacin de pobreza y exclusin
que se acentu con el modelo neoliberal.
La intervencin de otros actores puede reencauzarlos a la institucionalidad por
va de sus cabezas dirigentes o la satisfaccin parcial de sus demandas.
Acusan altos niveles de movilizacin y presencia en el espacio pblico.
Actan de forma pacfica y cvica.

105
Punto 3
Sistema Nacional de Planificacin y Desarrollo

La Repblica Dominicana, con un poco de retraso en relacin al grueso de pases de la


regin Amrica Latina y el Caribe, tuvo un despliegue importante de la planificacin en
los aos 60s. El esfuerzo planificador, entonces, estuvo auspiciado por los organismos
internacionales, que condicionaron la ayuda econmica al desarrollo del sistemas
nacionales de planificacin.
Es preciso recordar el ambiente que prevaleca en los aos 60s en aspectos como la
llamada Guerra Fra estaba en su apogeo y para los pases de Occidente era apremiante
demostrar que era posible (en el marco del capitalismo) alcanzar estndares de bienestar
similares a los que prometan los pases socialistas. Asimismo, el auge del estado de
bienestar en Europa pona la planificacin en el centro, tanto en algunos aspectos de la
poltica econmica como en el despliegue de las polticas sociales de corte universal y
particularmente en Amrica Latina y el Caribe, eran los aos de la Alianza para el Progreso,
fue la dcada en que se forj la visin desarrollista de la economa.
En este contexto fueron creadas en los aos 60s las Oficinas Nacionales de
Planificacin en nuestro pas, en la generalidad de las instituciones pblicas fue creada
un rea jerarquizada de planificacin. Es decir, se desarroll fuertemente la
institucionalidad de la planificacin. En los aos 70s, el referido auge de la planificacin
empez a hacer crisis, hasta que en los aos 80s, el proceso planificador prcticamente
se desvaneci debido a cuatro factores confluyentes de esta parlisis:
las propias limitaciones del tipo de planificacin que se practicaba que, en muchos
casos, ocasion frustraciones y desencantos
la irrupcin de la crisis de la deuda, que desvaneci resultados y esperanzas de
desarrollo
el auge del ciclo neoliberal, que cuestion los fundamentos mismos de la
planificacin
haberse transformado en una obligacin formal para acceder al financiamiento
externo.
La caracterstica de la planificacin de los 60s destac tres elementos: Primero, era
una planificacin que se circunscriba solamente a la poltica econmica; no es como
hoy, que el alcance de la planificacin llega a todo el accionar del sector pblico, todas
las polticas pblicas. En segundo lugar, el economista-planificador ocupaba un rol central
en la definicin del contenido del plan; o sea, el planificador era un experto que tena
bien claro en su cabeza sus propias ideas de cmo deba ser el camino hacia el desarrollo
del pas. La visin no era como hoy, que se concibe al planificador ms bien como un
facilitador de procesos de decisin. En tercer lugar, tena un carcter marcadamente
normativo y tecnocrtico, desentendindose por ende de los aspectos vinculados a la
viabilidad poltica. As, los planes estaban muy marcados por el deber ser, poco o nada
vinculados con la viabilidad poltica ni a la financiera. En cambio, hoy en da la planificacin
est acotada por los problemas de viabilidad y de gobernabilidad asociados a un plan,
por esto se incluye en el Plan Plurianual del Sector Publico, el marco fiscal y financiero

106
en el que se establece el marco de distribucin funcional del gasto proyectado. Estas
eran las debilidades de la planificacin en esos aos.
En cuanto a la nueva planificacin, vale decir que est latente todava el auge del
enfoque que prevaleci en las dos ltimas dcadas del siglo pasado enarbolando como
estandarte el concepto de un estado mnimo esto, ante el protagonismo casi exclusivo
del mercado. Fue en este marco que se instal en la regin el prejuicio sobre la
planificacin, se suspendi su prctica y se desmont o redujo a mnima expresin su
institucionalidad.
Sin embargo, la entrada en crisis del enfoque referido, abri paso al renacimiento de
la planificacin. Y con ella, el redescubrimiento del carcter complejo del rol del Estado,
la necesidad de reforzar su protagonismo evitando los vicios del pasado y la apremiante
necesidad de aumentar su efectividad. Estas condiciones han propiciado el renacer de
la planificacin en los pases de la regin, con un enfoque nuevo, con miras a facilitar la
eficacia del accionar de las instituciones. Es una planificacin enfocada a resultados.
Esto es lo que explica el comienzo de una nueva etapa en la historia de la planificacin
en la regin y en la Repblica Dominicana, caracterizada por un mayor protagonismo en
la produccin de polticas pblicas, nuevos desarrollos metodolgicos y una intencin
de mayor articulacin con otros sistemas, en particular con el presupuesto.
Como en la generalidad de los pases de la regin, la planificacin del desarrollo en
la Repblica Dominicana se inicia a mediados de los 60s, una vez cerrado el captulo de
la era de Trujillo y rebasado el difcil trance de la conflagracin civil y la invasin
norteamericana, en 1965. La Ley de Planificacin (No. 55/65) fue creada la Oficina Nacional
de Planificacin (ONAPLAN), como instancia vinculada a la Secretara Tcnica de la
Presidencia. Tambin fueron creados los departamentos o estamentos responsables de
la planificacin institucional.
Por su posicin, propsito y funciones en el organigrama del estado, ONAPLAN fue
el centro de las decisiones nacionales de polticas pblicas por consiguiente, que aportara
racionalidad y calidad al accionar de las entidades pblicas, principalmente en el mbito
econmico. Sin embargo, pocas veces fue as, seguramente por las mismas debilidades
asociadas a la naturaleza del ejercicio de planificacin.
En el contexto de la nueva planificacin, la Repblica Dominicana introdujo en su
aparato gubernamental una serie de reformas, que han sido concebidas en muchos
casos como programas de implantacin de nuevos instrumentos y herramientas
administrativas, que han significado para los ciudadanos, avances de tipo econmico,
poltico, social y medioambiental.
Estas reformas que han tenido que ver con la modificacin y creacin de algunas
Leyes, estn enfocadas en asegurar una Administracin Pblica fuerte con objetivos
estratgicos claros y definidos alcanzables en el mediano y largo plazo, instituciones
con procedimientos implantados e inmersa en procesos de mejora continua que
redunden en una mejora en la calidad de los servicios que se ofrecen a los ciudadanos.
En sus inicios en la dcada de los aos 90, el pas se involucra en un proceso de
Reforma y Modernizacin, con el objetivo de lograr la modernizacin democrtica y la

107
modernizacin econmica. Ya que segn autores como Ricardo French-David (1999),
las reformas deben estar orientadas esencialmente a procurar y garantizar un desarrollo
social equitativo que genere las condiciones adecuadas para la profundizacin y
ampliacin del proceso democrtico.
La Repblica Dominicana inici un proceso de Reformas Estructurales, lo que implic
que el pas se adentrara en un proceso de transformacin y modificacin de un conjunto
de leyes y nuevas normativas que se reflejaron en la Modernizacin del Sector Pblico.
Este conjunto de Reformas vinieron a incidir en varios sectores con el apoyo de
organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo en forma de
prstamos para ser utilizados especficamente en la Reforma de la Administracin
Financiera, iniciando formalmente en la Repblica Dominicana en el ao 1996, con la
creacin del Programa de Administracin Financiera Integrado (PAFI) lo que permiti la
implantacin del Sistema Integrado de Gestin Financiera (SIGEF), que conecta en lnea
a los rganos Rectores del Sistema (Direccin General de Presupuesto, de Contabilidad
Gubernamental, de Crdito Pblico, y la Tesorera Nacional), con las unidades ejecutoras
del Gobierno Central y con el Control Interno.
Con el apoyo de la Unin Europea, se contina con el proceso de Reforma y
Modernizacin del Estado en toda la Administracin Pblica y el Poder Judicial, de a
cuerdo a las principales Leyes institucionales que detallamos a continuacin: La Ley No.
494-06 que crea la Secretaria de Estado de Hacienda (hoy Ministerio de Hacienda), como
rgano Rector de la Administracin Financiera del Estado, encargada de la poltica fiscal,
del marco financiero, y el presupuesto plurianual, centralizando las funciones fiscales,
incluyendo las actividades presupuestarias, de recaudaciones y otros ingresos, gastos y
financiamientos. Bajo esta rectora tambin se crea la Ley 423-06 se crea la nueva Ley de
Presupuesto, que viene a dar una nueva forma de hacer los Presupuestos Pblicos, esto
as con el objetivo de crear un proceso de desarrollo econmico, social y poltico en el
marco de la equidad, es decir que tengamos crecimiento econmico acompaado de
una sustancial distribucin del ingreso
Con la aprobacin de la Ley No. 496-06 se crea la Secretara de Estado de Economa,
Planificacin y Desarrollo, rgano Rector del Sistema Nacional de Planificacin e
Inversin Pblicas, responsable de coordinar todo el proceso de la poltica
macroeconmica y de elaborar el Plan Plurianual del Sector Pblico.
En ese mismo proceso de reformas, se crea la Ley Nm. 498-06, sobre el Sistema
Nacional de Planificacin e Inversin Pblica, de fecha 28 de diciembre del 2006, integra
el conjunto de principios, normas, rganos y procesos a travs de los cuales se fijan las
polticas, objetivos, metas y prioridades del desarrollo econmico y social del pas.
Orienta la definicin de los niveles de produccin de bienes, servicios y ejecucin de la
inversin de las Instituciones Pblicas. Con la entrada en vigencia de esta Ley, se crea un
nuevo marco institucional para la Planificacin y la Inversin Pblica, asimismo, se crean
las Unidades Institucionales de Planificacin y Desarrollo, que deben estar en todas las
estructuras organizativas de las instituciones Pblicas.
Como resultado de estas reformas, las instituciones han pasado de un modelo histrico
de gestin pblica burocrtico, a un modelo sistmico orientado a resultados para el

108
desarrollo, con la introduccin de nuevos elementos conceptuales incluidos en las
reformas de los sistemas transversales de planificacin y desarrollo institucional.
Esto ha representado un gran reto para la planificacin y el presupuesto en la Repblica
Dominicana, para lo que se ha diseado una Estrategia Nacional de Desarrollo que ha
sido consensuada con la sociedad civil, la creacin de un Plan Nacional Plurianual del
Sector Publico, un Plan Nacional Plurianual de Inversin Pblica, Planes Regionales y
Planes Estratgicos Sectoriales e Institucionales.
Cuadro No 1

Fuente: Tomado del documento de la Estrategia Nacional de Desarrollo.

109
Lineamientos de la Estrategia Nacional de Desarrollo END-2010-2030

La Estrategia Nacional de Desarrollo aprobada mediante la Ley No. 1-12 del 30 de


enero de 2012 tiene una visin pas a veinte (20) aos y cuatro ejes fundamentales con
resultados esperados a mediano y largo plazo.
El Eje 1 de la END Un Estado con instituciones eficientes y transparentes, al servicio
de una ciudadana responsable y participativa, que garantiza la seguridad y promueve
el desarrollo y la convivencia pacfica. El objetivo de este eje es, contar con una
Administracin Pblica eficiente y transparente orientada a resultados. Las metas que
se pretenden lograr son:
En un plazo no mayor de 10 aos, la Carrera Civil deber estar completamente
implementada en todos los estamentos de la administracin pblica, incluyendo los
gobiernos locales.
En un plazo no mayor de 3 aos todas las instituciones del Gobierno Central,
instituciones descentralizadas y autnomas y los organismos municipales debern
anualmente rendir cuentas de su gestin administrativa y financiera.
En un plazo no mayor de 5 aos, deber quedar definida y aprobada una nueva
macro-estructura del Estado Dominicano, e iniciado el proceso de reforma con calendario
definido de implementacin.
Eje 2 de la Estrategia Nacional de Desarrollo: una sociedad cohesionada con igualdad
de oportunidades y poca pobreza. El objetivo de este es educacin de calidad para toso
y todas. Los resultados esperados de este eje son:
Educacin de calidad para todos y todas
Salud y Seguridad Social integral
Igualdad de oportunidades y poca pobreza
Cohesin territorial
Vivienda digna en entornos saludables
Cultura, recreacin y deportes para el desarrollo humano
Eje 3 de la END: Una economa articulada, innovadora y sostenible, con una estructura
productiva que genera alto crecimiento y empleo de calidad, y se inserta de forma
competitiva en el comercio global. El objetivo de este es; una economa innovadora y
ambientalmente sostenible, con una estructura productiva que genera crecimiento alto
y sostenido, con trabajo digno, que se inserta de forma competitiva en la economa
global. Los resultados esperados son:
Alto crecimiento con estabilidad macroeconmica
Energa confiable y eficiente
Ambiente favorable a la competitividad y a la innovacin
Empleo de calidad
Estructura productiva articulada e integrada competitivamente al mercado global
Eje 4 de la END: Un manejo sostenible del medio ambiente y una adecuada adaptacin
al cambio climtico. El objetivo de este eje es; manejo sostenible del medio ambiente.
Los resultados al final del perodo son:

110
Sostenibilidad ambiental
Eficaz gestin de riesgos
Adaptacin al cambio climtico

Nuevas Herramientas de Gestin en el marco de la Planificacin y el Presupuesto

Cuadro No 2

Fuente: Tomado del Documento de la Estrategia Nacional de Desarrollo.

En el marco de la planificacin y el presupuesto, los Ministerios elaboran su Plan


Nacional Plurianual para el Sector Publico abarcando un perodo de cuatro aos. La
interrelacin entre la planificacin y el presupuesto plurianual est estipulado en la Ley
423-06 de presupuesto en su Artculo 13, expresa que el Presupuesto Plurianual del
Sector Pblico no financiero ser elaborado por la Secretara de Estado de Finanzas (hoy
Ministerio de Hacienda) y contendr el marco financiero, los programas y proyectos
prioritarios definidos en el Plan Nacional Plurianual del Sector Pblico, as como la
distribucin de gastos por Captulos segn grandes agregados econmicos. Este
presupuesto tendr una duracin de cuatro aos y ser aprobado por el Consejo Nacional
de Desarrollo antes del 15 de octubre del ao en que se inicia el perodo de gobierno,
siendo actualizado antes del 30 de junio de cada uno de los aos subsiguientes. El
Presupuesto Plurianual del Sector Pblico ser utilizado como base para la formulacin
de los presupuestos anuales.
El Plan Nacional Plurianual del Sector Pblico es un instrumento de planificacin de
mediano plazo, no slo expresa los objetivos de las polticas pblicas en trminos de
resultados esperados e impactos; tambin, identifica las medidas de poltica, la
produccin pblica y los proyectos de inversin previstos a mediano plazo (cuatro aos).
Este Plan Plurianual concilia las prioridades polticas establecidas por las ms altas
autoridades de gobierno con las acciones previstas por las diversas instituciones pblicas
y las restricciones que presenta la situacin fiscal a la luz de la programacin
macroeconmica de mediano plazo.
En la produccin del Plan Plurianual participan los tres rganos rectores de la
administracin pblica (los Ministerios de Hacienda, de Administracin Pblica y el de

111
Economa, Planificacin y Desarrollo), 16 ministerios y 17 organismos descentralizados,
es un ejercicio participativo en el mbito de la administracin pblica, porque es as
como se hace actualmente la planificacin.
El Plan Plurianual, da cuenta del accionar pblico en curso y en perspectiva de mediano
plazo, guarda consistencia con los objetivos estratgicos y metas de desarrollo de la
END y, adems, est en lnea con la produccin pblica prioritaria, sus resultados e
impactos esperados. Tambin, cuenta con indicadores para el monitoreo de las metas y
la evaluacin del desempeo.

Piramide de la Estrategia Nacional de Desarrollo

Fuente: Ley de la Estrategia Nacional de Desarrollo

112
3. Conclusion

La conclusin de este informe descrita ms abajo, est elaborada en el mismo orden


en que fueron abordados los tres temas que contiene este informe. Respecto a la
globalizacin, concluimos que esta genera oportunidades, pero tambin ocasiona
riesgos. A la vez que se aprovechan las oportunidades de mayor crecimiento econmico
y el mejor nivel de vida que trae consigo una mayor apertura, las autoridades a cargo de
formular polticas en el mbito internacional, nacional y tambin enfrentan el desafo
de mitigar los riesgos para los pobres, vulnerables y marginados, y de aumentar la igualdad
y la inclusin.
Durante todo el siglo pasado, las fuerzas de la globalizacin desempearon su funcin
entre aquellas que contribuyeron al enorme mejoramiento del bienestar humano, lo
que incluye haber sacado de la pobreza a millones de personas. En su avance, estas
fuerzas tienen la posibilidad de continuar proporcionando grandes beneficios a los
pobres, pero el xito seguir dependiendo fundamentalmente de factores como la
calidad de las polticas macroeconmicas generales, el funcionamiento de las
instituciones tanto en su carcter formal como informal la actual estructura de activos,
y los recursos disponibles, entre otros muchos factores. Para poder lograr aproximaciones
justas y factibles a estas necesidades reales muy humanas, los gobiernos deben escuchar
la voz de todos los ciudadanos.
Con relacin a los movimientos sociales, vimos que en la ltima dcada han adoptado
nuevas formas de protesta, logrando sus reivindicaciones y han conseguido que en el
Congreso de la Republica se enfoque a una agenda legislativa de fiscalizacin de las
polticas pblicas para dar respuesta a esas demandas que tiene el pueblo representado
por los movimientos sociales en temas como el de la responsabilidad del dficit fiscal,
la inversin pblica y la ejecucin del presupuesto. El rol del congreso de representacin
no debe responder a intereses particulares de un partido poltico, sector econmico,
social o religioso, sino al desarrollo estratgico del pas para colocarse en la va del
bienestar de la sociedad dominicana.
Por ltimo, respecto al Sistema Nacional de Planificacin, entendemos que no basta
contar con marcos normativos e institucionales apropiados y con capacidades tcnicas
exitosas para que d sus frutos, se precisa como condicin suficiente que la voluntad
poltica, al ms alto nivel del ejecutivo, facilite y est comprometida con el proceso
planificador, que la planificacin sea parte integral del accionar de las instituciones, y
que los procesos de planificacin y los de presupuesto estn articulados.
Hemos avanzado en el desarrollo de los instrumentos del sistema, con el nuevo enfoque
de una planificacin orientada a resultados. Estamos lejos de poder decir que ya lo
logramos, pero hemos ganado en la capacidad de dilogo y articulacin con la formulacin
del presupuesto. Le hemos dado un enfoque a la nueva planificacin vista como
instrumento para el desarrollo de una gestin pblica ms eficaz, eficiente y orientada a
resultados de desarrollo. Debemos seguir esforzndonos para que, de manera creciente,
nuestro sector pblico est ms y mejor planificado facilitando as, que la gestin pblica
sea de manera creciente ms eficaz, de ms calidad, orientada a resultados.

113
114
Planejamento governamental e participao
social: encontros e desencontros na experincia
brasileira recente
Roberto Rocha C. Pires, Lucas Alves Amaral e
Jos Carlos dos Santos

1. Introduo

A ltima dcada marcou a confluncia de dois processos histricos no Brasil. De um


lado, iniciou-se uma retomada da funo planejadora do Estado com vistas ao
desenvolvimento e, de outro lado, consolidou-se um processo, iniciado na dcada
anterior, de incorporao de mecanismos e processos de participao social na produo
de polticas pblicas. Essa confluncia suscita questionamentos sobre as interaes
entre esses fenmenos. Ser possvel pensarmos em processos participativos de
planejamento para o desenvolvimento? De que forma as atividades de planejamento
poderiam ser mais abertas e inclusivas para um conjunto variado de atores sociais,
polticos e econmicos? Ou de que formas os processos participativos vigentes
poderiam oferecer maiores contribuies aos desafios de se construir um projeto de
desenvolvimento para o Pas?
Partindo dessas questes, este captulo tem como objetivo refletir sobre a relao
entre planejamento governamental e participao social. Dedicando especial ateno
ao caso brasileiro, tentamos descrever e analisar os encontros e desencontros das
trajetrias histricas da atividade de planejamento para o desenvolvimento e da
institucionalizao de formas de participao social na produo de polticas pblicas.
Para fins de esclarecimentos conceituais, entende-se aqui por planejamento o
conjunto de atividades e processos por meio dos quais atores expressam suas
opinies, debatem e constroem de forma compartilhada uma viso de futuro a ser
perseguida. Isto , trata-se fundamentalmente de um instrumento de transformao
social e de produo do desenvolvimento. A seu turno, participao social designa
um conjunto de formas mais ou menos institucionalizadas por meio das quais atores
governamentais interagem com atores sociais (individuais ou coletivos) na produo
de polticas pblicas. Essas interaes podem se dar tanto nos processos decisrios e
de formulao das polticas, quanto nas atividades de execuo ou no exerccio das
funes de monitoramento e controle.
A partir dessas definies pode parecer intuitiva a conexo entre planejamento e
participao, pois o adequado conhecimento sobre os problemas a serem
enfrentados (diagnstico) e a definio de estratgias corretivas e rumos viveis
(proposio) tendem a ser mais bem produzidos quando os distintos atores envolvidos

115
com tais problemas participam do processo, aportando informaes e conhecimentos a
partir de suas diferentes perspectivas. No entanto, como veremos a seguir, o
relacionamento entre planejamento e participao um tanto mais complexo, seja no
sentido histrico, no debate terico ou na sua operacionalizao concreta.
Nesse sentido, o captulo se encontra organizado de forma a revelar essas
complexidades. Primeiramente, faz-se uma reviso da literatura sobre a atuao do
Estado na promoo do desenvolvimento, com vistas a identificar as diferentes
vises sobre a relao entre planejamento e participao no debate terico. Em
seguida, examinamos muito brevemente as trajetrias histricas do planejamento
e da participao social no caso brasileiro, chamando ateno para seus desencontros.
Da, passamos a avaliar algumas possibilidades emergentes de reencontros,
especialmente no que se refere s experincias recentes de participao social na
elaborao dos Planos Plurianuais. Por fim, traamos algumas concluses sobre essas
aproximaes entre participao social e planejamento, e discutimos os
distanciamentos que ainda restam a serem enfrentados. Ao longo de todo o texto,
as informaes utilizadas e as interpretaes construdas se baseiam em pesquisas
conduzidas recentemente pela Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies da Democracia, do Ipea.

2. Planejamento e participao: vises divergentes na literatura

possvel identificarmos duas vises divergentes sobre a relao entre planejamento


governamental e participao social na literatura mais geral que tem se dedicado
anlise do papel do Estado na promoo do desenvolvimento nacional. Na medida em
que os Estados passam a ser entendidos como atores-chave na produo de polticas de
desenvolvimento, o planejamento governamental ganha proeminncia como
instrumento de organizao e direcionamento dos esforos estatais. No entanto, o efeito
da participao (incluso plural de atores sociais nos processos decisrios) tem sido
apreendido de forma distinta por diferentes ramos desse debate.
De um lado, os estudos que se dedicaram a analisar as experincias de Estados
Desenvolvimentistas do Leste Asitico na segunda metade do sculo XX em geral,
pases com sistemas polticos no democrticos e pouco abertos s representaes de
atores sociais (como, por exemplo, Coria do Sul, Taiwan, Indonsia e mais
recentemente a China) apontaram incongruncias entre uma atuao estatal
desenvolvimentista e a incluso e participao de atores sociais. Tal como afirmou
Chalmers Johnson, em sua anlise sobre o sucesso japons dos anos 1960 e 70, (...) a
operao efetiva do Estado Desenvolvimentista requer que a burocracia que dirige o
desenvolvimento econmico esteja protegida de todos os grupos de interesse, a fim
de que ela possa definir e alcanar prioridades industriais de longo prazo (JOHNSON,
1982, p. 44, traduo nossa).
Essa viso alicera-se na percepo de que a incluso e a participao poltica de um
conjunto variado de atores requerem negociaes e sequncias de acomodao de
interesses entre os mesmos, as quais tendem a bloquear processos de mudana rpidos,

116
impondo restries ao planejamento transformador e s polticas do tipo big push
(LEFTWICH, 1998). Alm disso, a incluso de novos atores e a ampliao dos interesses
envolvidos nos processos decisrios provocaria um excesso de demandas sobre o sistema
poltico, elevando expectativas, reduzindo as possibilidades de consenso e, por isso,
minando as capacidades de realizao de objetivos em ritmo acelerado (WADE, 1990).
Assim, na linha interpretativa construda por esses autores, a partir das evidncias
histricas analisadas, o planejamento governamental transformador precisa ser
conduzido por burocracias fortes e com relativa autonomia na definio e conduo das
polticas estratgicas para o desenvolvimento.
Por outro lado, estudos mais recentes tm questionado a existncia de
incongruncias entre a promoo de polticas de desenvolvimento e a ampliao da
participao social. Nessa perspectiva, a ampliao da participao na tomada de
decises sobre os rumos de uma sociedade tem sido entendida como elemento
constitutivo de uma renovada noo de desenvolvimento (S EN, 2000). Para Evans
(1995), por exemplo, a participao de atores sociais (incluindo-se empresariais),
ao contrrio de emperrar as polticas de desenvolvimento, aumentar seus custos de
transao e comprometer sua efetividade, pode torn-las ainda mais funcionais na
medida em que debates entre diferentes perspectivas poderiam levar a
reformulaes conceituais e prticas capazes de aperfeioar polticas pblicas.
Assim, segundo o mesmo autor, em obra mais recente, os laos Estado-sociedade
constituem o cerne do problema na construo de um Estado desenvolvimentista
no sculo XXI (2011, p.10, traduo nossa).
Outros autores tm argumentado que a incluso de uma pluralidade de atores nos
processos decisrios contribui no apenas para a qualidade das decises, como tambm
para a legitimidade das polticas pblicas. O estudo de Lijphart (1999), o qual confrontou
empiricamente o desempenho das democracias de tipo majoritria mais concentradoras
do poder no Executivo com os arranjos institucionais do tipo consociativo nos quais
o poder de deciso est mais fragmentado , indica que no h comprovao de que a
reduo do nmero de atores influentes nos processo decisrios leve a decises de
qualidade superior, nem tampouco que a rapidez do processo decisrio gere,
necessariamente, melhores resultados nas polticas governamentais. Segundo o autor,
Polticas apoiadas em amplos consensos so mais propensas de serem implementadas
com maior sucesso e a seguir seu curso do que polticas impostas por um governo que
toma decises contrrias aos desejos de importantes setores da sociedade (LIJPHART,
1999, p. 260, traduo nossa).
Por sua vez, Stark e Brustz (1998) sugerem que o sucesso da implementao de
uma poltica pblica vai depender da sua estabilidade e coerncia interna, as quais
seriam aumentadas por estruturas institucionais que exijam amplas negociaes e
debate entre uma pluralidade de atores polticos envolvidos. A partir da anlise da
formulao e implementao de polticas econmicas em trs democracias no Leste
Europeu aps o socialismo, os autores observam que a coerncia e a qualidade das
polticas aumenta quando as burocracias do Poder Executivo tm que dialogar e prestar
contas de suas decises s diversas foras polticas no Parlamento e na sociedade

117
organizada. Tendo que negociar suas propostas com outros atores, os policymakers
aumentam a compreenso dos problemas, ampliam sua capacidade de obter
informaes crticas, corrigindo erros de clculo que, na ausncia desse processo, s
apareceriam no momento da execuo. Nesse sentido, os processos decisrios
inclusivos possibilitam resultados mais eficientes do que aqueles originrios de arenas
insuladas e de poder concentrado porque aumentam a informao tanto do ponto de
vista tcnico (solues alternativas podem emergir) como do ponto de vista da
manifestao das diversidades de preferncias e solues polticas sobre o tema em
questo (LOUREIRO, TEIXEIRA e FERREIRA, 2013).
O debate terico atual oferece perspectivas que justificam tanto a aproximao
quanto o distanciamento entre o planejamento governamental e a participao social.
Nas sees seguintes, procuraremos examinar brevemente as trajetrias do
planejamento e da participao social no caso especfico do Brasil, chamando ateno,
primeiramente, para seus desencontros, para que, em sequncia, possamos avaliar as
possibilidades emergentes de reencontros.

3. Planejamento e participao no Brasil: desencontros passados e recentes

Desde a dcada de 1930 at o perodo atual, identificam-se diferentes momentos


relativos ao papel do Estado na promoo do desenvolvimento, nos quais o planejamento
governamental e a participao social no Brasil estiveram mais ou menos presentes (ou
ausentes).

a) Dos anos 1930 aos 1980: planejamento sim, participao no


De forma geral, o perodo encerrado entre as dcadas de 1930 e 1980 pode ser
caracterizado por uma nfase no planejamento governamental, marcado por um estilo
tecnocrtico, distanciado da participao e da incluso plural de atores sociais.
No governo Vargas, o planejamento cumpriu papel importante em uma estratgia
de transformao da estrutura produtiva nacional, at ento dominada pelo setor agrrio
exportador. Por meio de estudos e iniciativas de planejamento de longo prazo ainda
pouco sistemticas, foram criadas nesse perodo as primeiras empresas estatais
brasileiras (CVRD, Petrobras, Eletrobras e o BNDE) e um primeiro plano de ao estatal
global, o Plano Salte (1947-1948) (CARDOSO, 2011).
Nos governos do interregno democrtico de 1946 a 1964, o planejamento assume
local de destaque na definio de metas ambiciosas e planos de desenvolvimento (como
o Plano de Metas do governo JK), alm da formao de grupos executivos e conselhos
setoriais para formulao e acompanhamento de polticas estratgicas. No entanto,
tanto neste, quanto no perodo anterior, predominou uma viso de incompatibilidade
entre tais esforos de planejamento e a ampliao da participao social nesse processo.
Somente os tcnicos governamentais, os grandes empresrios e a classe poltica eram
mobilizados para discutir e propor (POMPONET, 2008, p. 02).
A partir de 1964, com a instituio do regime militar, essa tendncia do planejamento
tecnocrtico se acentuou. Foi no perodo entre 1965 e 1979 em que foram elaborados o

118
Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) e os Planos Nacionais de Desenvolvimento
(PND I e II), com nfase em aspectos econmicos, como a supresso dos entraves
logsticos ao crescimento. A ausncia de participao e dilogo social se acirrou ao longo
do perodo autoritrio, pois, conforme aponta Pomponet foi a presso de sindicatos e
movimentos sociais por maior espao poltico que serviu de justificativa para o golpe
militar que deps o presidente Joo Goulart em 1 de abril de 1964 (2008, p. 03). Assim,
o perodo foi fortemente marcado pelo autoritarismo tecnoburocrtico, alicerado na
crena positivista, de tradio militar, de que a burocracia estatal, por meio de seus
tcnicos qualificados, era a nica capaz de alavancar o desenvolvimento do Pas e
solucionar os problemas complexos da sociedade.

b) Dcada de 1990: participao sim, planejamento no


A promulgao da Constituio Federal de 1988 operou uma inflexo institucional
importante. Alm de restituir o regime democrtico no Pas e independncia dos Poderes
da Repblica (Executivo, Legislativo e Judicirio), consagrou a participao social na
formulao, na gesto e no controle de polticas pblicas como princpio constitucional1.
A partir desse horizonte normativo, observou-se intenso processo de disseminao
de mecanismos de participao nas esferas municipal e estadual, ao longo dos anos
1990. Nesse perodo, a expanso de experincias de participao na definio do
oramento pblico chegou a superar duas centenas de cidades j no incio dos anos
2000 (MARQUETTI, CAMPOS E PIRES, 2008)2. Alm disso, a disseminao de conselhos gestores
de polticas pblicas no nvel local foi bastante expressiva, alcanando a cobertura
quase plena dos municpios brasileiros em reas como sade, educao, assistncia
social, direitos da criana e do adolescente, alm de coberturas tambm expressivas
em reas como habitao, meio ambiente, cultura e direitos do idoso (MUNIC /IBGE,
2009). Em um perodo de oito anos, o nmero mdio de conselhos por Municpio
(considerando-se apenas aqueles com mais de 100 mil habitantes) praticamente
dobrou, passando de 10, na gesto 1997-2000, para 19, na gesto 2005-2008 (PIRES E VAZ,
2010). Processo semelhante foi observado na esfera estadual, na qual se verifica a
presena de conselhos nas reas acima citadas em todos os Estados brasileiros. Em
mdia, cada uma das 27 unidades da Federao brasileira possui conselhos em 13
reas temticas distintas (ESTADIC/IBGE, 2012).
Apesar dos avanos expressivos na disseminao de processos participativos, os anos
1990 foram tambm palco da retrao da atividade planejadora do Estado brasileiro. A
partir de um contexto domstico de endividamento exacerbado e altos ndices de
inflao, somado ao contexto ideolgico internacional que se volta para o
neoliberalismo, as estruturas de planejamento construdas nas dcadas anteriores
comeam ento a se esfacelar. No Governo Federal, o Ministrio do Planejamento perde
importncia relativa para o Ministrio da Fazenda. rgos e estruturas voltadas ao
planejamento de mdio e longo prazo so extintos ou reformulados com as reformas
administrativas dos governos Collor e Fernando Henrique Cardoso.
A Constituio Federal de 1988 no instituiu um sistema robusto e articulado de
planejamento no Pas, mas deu especial destaque aos Planos Plurianuais (PPA) de

119
quatro anos, propostos pelos constituintes como alternativa ao planejamento
centralizador e autoritrio do perodo anterior, como um processo institucionalizado
e contnuo, articulando planejamento e oramento. Apesar desses avanos, o contexto
de emergncia desses PPAs, marcado por uma viso gerencial voltada para o controle
de gastos e resultados, condenou-os ao esvaziamento de seu contedo poltico
estratgico. Predominam os ingredientes tcnico-operacionais e de controle e
comando fsico-financeiros, centrados no curto prazo (CARDOSO, 2011). Como afirma
Santos (2011), essencial ter claro que o atual modelo de planejamento surgiu na
esteira do Plano Diretor da Reforma do Estado, documento elaborado em um contexto
de crise fiscal e dominado por ideias que preconizavam a reduo das funes diretas
do Estado (SANTOS, 2011, p. 313).
Assim, na dcada de 1990, enquanto emergiam novos e variados mecanismos de
participao e incluso de atores sociais na produo de polticas pblicas, sucumbia
a atividade planejadora do Estado, cujos governantes se voltavam mais para sua
conteno do que para a construo de vises e metas de desenvolvimento de mdio
e longo prazo. Alm de no terem coincidido no tempo, impossibilitando uma possvel
articulao sinrgica entre planejamento para o desenvolvimento e participao social,
argumenta-se que esse desencontro tambm redundou numa orientao para a
atuao dos espaos institucionalizados de participao mais voltada ao controle do
Estado do que construo de vises compartilhadas de futuro. Em outras palavras,
conselhos e outros mecanismos de participao social, institucionalizados ao longo
dos anos 1990, se desenvolveram e consolidaram nas funes de controle social da
gesto cotidiana (aprovao de contas, gesto de fundos etc.) e acumularam pouco no
que diz respeito promoo de processos de concertao, negociao e
direcionamento estratgico das polticas governamentais.

c) Ps-2000: planejamento sim e participao sim, porm ainda em desencontro


A dcada mais recente, por sua vez, revela cenrio que contrasta com ambos os
perodos anteriores, pois, nela, passam a coocorrer uma retomada da atividade
planejadora para o desenvolvimento e a continuidade do processo crescente de
incorporao de mecanismos de participao social na produo de polticas. No entanto,
como discutiremos, essa coocorrncia no se traduz automaticamente em interaes
construtivas entre planejamento e participao.
No que diz respeito ao planejamento, especialistas tm argumentado que, na medida
em que o Brasil recuperou certa capacidade de crescimento a partir de 2004, aps duas
dcadas de relativa estagnao econmica, retorna agenda a necessidade de
planejamento para o desenvolvimento (GIMENEZ e CARDOSO, 2012). Isto , a ampliao do
espao fiscal, a capacidade de investimento e a percepo da necessidade de sustentao
do crescimento no longo prazo criaram condies para a retomada de reflexes e esforos
de planejamento. Esse processo se tornou visvel no plano federal a partir dos esforos
de elaborao dos PPA 2004-2007 e 2008-2011, alm do desenvolvimento de planos e
programas setoriais como, por exemplo, nas reas de poltica industrial, habitacional,
energtica, defesa nacional, social e de infraestrutura.

120
O sentido dessa retomada do planejamento para o desenvolvimento nos anos
2000 fica mais claro a partir da anlise dos documentos de planejamento do governo
brasileiro entre 2003 e 2010. A partir de estudo realizado com esse propsito, Gimenez
e Cardoso chegam a duas concluses que nos permitem enxergar as diferenas entre
a dcada atual e a passada:

primeiro, em quase todos os casos analisados, percebe-se que as


iniciativas setoriais de planejamento procuram romper com o
incrementalismo inerente lgica de organizao e implementao dos
programas e aes tais quais contidos no PPA. Em segundo lugar, tambm
na maioria dos casos, percebe-se uma tentativa do planejamento setorial
de romper com a precedncia e a primazia do oramento sobre o
investimento e sobre a prpria noo de planejamento em sentido mais
amplo e mais forte (GIMENEZ e CARDOSO, 2012, p.77).

Em paralelo, o processo de disseminao e crescente incorporao de mecanismos


de participao social, iniciado na dcada de 1990, prossegue de forma a alcanar a
esfera nacional. Principalmente a partir de 2003, iniciou-se um esforo sistemtico de
adoo de formas de interao com a sociedade civil em diferentes reas de atuao do
Governo Federal. Foram criados 15 novos conselhos nacionais um incremento de
aproximadamente 50% sobre o estoque anterior , alm da reformulao de conselhos
criados anteriormente (PIRES e LOPEZ, 2010). De 2003 a 2011, foram realizadas 82 conferncias
nacionais que discutiram diretrizes de polticas pblicas em diversas reas, mobilizando
mais de 5 milhes de pessoas em milhares de Municpios e nos eventos em nvel estadual
e federal (IPEA, 2013). Alm de conselhos e conferncias, observou-se, tambm, na ltima
dcada, a adoo crescente de outras formas de interao entre Estado e sociedade,
como ouvidorias, consultas pblicas, audincias pblicas e outros formatos menos
institucionalizados como grupos de trabalho, comits, mesas de dilogo e negociao,
envolvendo atores governamentais e sociais (PIRES e VAZ, 2012).
Com o estmulo explcito diversificao de formas de participao e sua crescente
adoo, ao longo dos anos 2000, observou-se uma mudana impressionante na
porosidade da ao governamental s influncias dos cidados e organizaes da
sociedade civil. Entre os programas federais implementados entre 2003 e 2010, 92,1%
possuam pelo menos alguma forma de interao com a sociedade, entre as acima citadas.
Ao passo, que em 2002, apenas 11,5% dos rgos federais possuam mais de 75% dos
seus programas com pelo menos uma forma de interao com a sociedade; em 2010,
75,4% dos rgos federais apresentam mais de 75% dos seus programas com pelo menos
uma forma de interao com a sociedade. Isto , ao final da dcada de 2000, a maior
parte das aes governamentais estava sujeita a alguma forma de contato com atores
sociais ou apresentavam mecanismos ativos de participao (PIRES e VAZ, 2012).
No entanto, apesar dos processos de participao terem avanado tanto quanto os
processos de planejamento nesta ltima dcada, suas trajetrias no tm exatamente
se cruzado. Persistem desencontros entre a operao desses canais de participao e os
objetivos de construo de um planejamento de mdio e longo prazo compartilhado
entre o governo e sociedade.

121
Um primeiro desencontro diz respeito consolidao da atuao dos espaos
institucionalizados de participao nas funes de controle da gesto cotidiana do Estado.
Tendo emergido e se disseminado na dcada de 1990, em um contexto de ajuste fiscal,
reduo do Estado, busca por transparncia e controle, esses espaos de participao
acabaram sendo entendidos e subsumidos muito mais nessa funo de um
acompanhamento cotidiano da atividade governamental. Neste cenrio, a orientao
para o controle social alinhava-se diretriz geral de ajuste fiscal e promoo de
transparncia. Quando o contexto se altera, na dcada de 2000, com a retomada do
planejamento para o desenvolvimento, tais espaos de participao exibem baixas
capacidades propositivas e de promoverem reflexes coletivas, discusses ampliadas
sobre os rumos das polticas pblicas e do Pas, e de proporcionarem a concertao
necessria para a construo de vises compartilhadas de futuro.
Um segundo desencontro chama ateno para o fato de que a expanso dos
mecanismos de participao social tem se dado de forma desarticulada, dispersa e
com poucos encaixes e formas de integrao no ciclo de planejamento, gesto e
controle das polticas. Algumas reas de atuao do Estado ainda permanecem pouco
ou nada abertas s interaes com atores sociais. O Grfico 1, a seguir, resulta de uma
anlise de correspondncia entre a existncia de mecanismos de participao nos
programas federais (entre 2003 e 2010) e a reas temticas nos quais esses programas
se enquadram. A partir do grfico possvel perceber que os programas da rea de
proteo e promoo social (PS) tm afinidades com processos participativos como as
conferncias (cf) e os conselhos (cs), enquanto que os programas da rea de
infraestrutura (IF) associam-se a processos participativos como audincias (ap) e
consultas pblicas (cp) e, por fim, que os programas da rea de desenvolvimento
econmico (DE) se associam com reunies envolvendo grupos de interesse (rg), uma
categoria que inclui formas pouco institucionalizadas e pblicas de relao entre atores
governamentais e atores econmicos, polticos e sociais (como reunies em gabinetes,
grupos de trabalho, comits, comisses etc.).
Essas associaes demonstram que os programas governamentais de diferentes
reas so desigualmente submetidos a processos participativos e em diferentes
graus de intensidade. Isto , enquanto as polticas sociais so debatidas em fruns
pblicos, abertos e que propiciam aos atores sociais participar na definio de
diretrizes para as polticas, na rea de infraestrutura, adotam-se mecanismos pblicos
e abertos, mas que no contemplam a possibilidade de deciso compartilhada. Por
fim, as aes na rea de desenvolvimento econmico sequer se submetem a
discusso pblica e aberta, limitam-se incorporao seletiva de atores, no sujeitos
a requisitos de publicidade e transparncia. Isto , os cidados e as organizaes da
sociedade civil encontram oportunidades desiguais de relao com atores
governamentais nas suas distintas reas de atuao. A impossibilidade de atores
sociais intervirem ou serem ouvidos em temas e reas centrais da atuao do Estado,
como desenvolvimento econmico e infraestrutura, impe limites srios
participao social e introduz lacunas na construo de uma atividade planejadora
democrtica, abrangente e transformadora.

122
Grfico 1 - Plano espacial de associao: classes temticas e interfaces socioestatais

Fonte: Pires e Vaz (2012).

Alm disso, o Grfico 1 mostra que no existe nenhum mecanismo participativo


que promova discusses intersetoriais ou transversais s diversas reas de polticas
pblicas. Por exemplo, cidados so convocados para discutir a poltica de sade
indgena numa conferncia nacional, mas no encontram oportunidades para
debater um modelo de desenvolvimento para o Pas. Se, por um lado, essa
especificidade tem o ganho de reconhecer que existem temas que precisam de
ateno, por outro lado, perde-se a perspectiva mais geral, na qual todas estas
polticas especficas esto inseridas.
A ausncia de mecanismos e discusses intersetoriais e transversais poderia ser
suprida por uma maior articulao entre conselhos, conferncias, ouvidorias, audincias
e consultas pblicas. Porm, isto tambm no ocorre. As informaes produzidas em
cada um desses processos raramente transbordam para os demais. Por isso, no so
raras as ocasies em que se produzem decises contraditrias ou precariamente
informadas. Uma melhor articulao entre os distintos mecanismos de participao social
tem o potencial de melhorar a qualidade das discusses e decises produzidas,
ampliando sua ressonncia nas atividades de planejamento.
O terceiro e ltimo desencontro a ser apontado diz respeito ao fato de haver forte
heterogeneidade na qualidade do funcionamento dos processos participativos. Em
pesquisa realizada com os conselheiros de 24 conselhos nacionais, identificou-se que,
em muitos deles, carncias operacionais e administrativas, como o funcionamento
inadequado das secretarias executivas e equipes de apoio, ou a ausncia de
planejamento antecipado das reunies ou ainda o no envio de materiais e
informaes, tm prejudicado a qualidade das discusses nos rgos colegiados (IPEA,
2012). No que diz respeito s conferncias, observa-se grande variao nas formas de
organizao dos seus processos participativos. Por um lado, em algumas conferncias
como as da rea de sade, assistncia social, segurana alimentar e nutricional, e
juventude, entre outras , os processos participativos envolvem etapas municipais,

123
estaduais e nacionais (alm de conferncias livres, territoriais ou virtuais), dispem
de um documento-base que orienta as discusses e constroem um relatrio final com
as deliberaes a serem encaminhadas aos rgos pertinentes. Por outro lado, em
outras, o processo participativo se limita a um nico encontro nacional, raramente
sistematizando as discusses e principais deliberaes (IPEA, 2013). Finalmente, outras
avaliaes tm apontado para quadros semelhantes no que diz respeito qualidade
dos processos de audincia pblica (FONSECA ET AL., 2103) e da atuao das ouvidorias
(C ARDOSO , 2012). No caso das audincias pblicas, observam-se deficincias na
divulgao das mesmas, na adequao da programao e do espao fsico dos eventos,
e na precariedade da sistematizao das discusses e dos seus resultados. J no caso
das ouvidorias, chama-se ateno para a ausncia de autonomia dos ouvidores em
relao aos dirigentes do prprio rgo e para as suas debilidades administrativas. A
ausncia de uniformidade ou de padres mnimos de qualidade prejudicam os produtos
dos processos participativos, os quais ainda tendem a esbarrar em obstculos ou
decises tomadas em outras reas imunes participao social.

4. Reencontros recentes

Apesar dos desencontros registrados entre a retomada do planejamento para o


desenvolvimento e a consolidao da expanso de instituies participativas, a dcada
de 2000 tem sido marcada tambm por tentativas de conciliao entre planejamento e
participao. Essas tentativas tm ocorrido principalmente em torno da elaborao dos
PPA, nos nveis federal e estadual. Alguns governos tm, inclusive, renomeado seus
Planos Plurianuais para PPA Participativo, pois os mesmos vm buscando constru-los
a partir de processos participativos. Nesta seo, veremos algumas experincias nesse
sentido que tm ocorrido no Governo Federal e nos governos estaduais.

a) Participao social no PPA federal


Na esfera federal, a aproximao entre o PPA e a participao social se iniciou no
primeiro mandato do Presidente Lula, por meio da experincia de se produzir o Plano
Plurianual federal de 2004-2007, Plano Brasil de Todos: Participao e Incluso. Em
2003, na fase de elaborao desse plano, manteve-se a metodologia lanada no plano
anterior, tendo o programa como unidade de gesto voltada para resultados, mas
inovou-se no sentido da insero da participao social. O Governo Lula aproveitou
sua inspirao na democracia participativa para discutir mais e melhor o PPA com a
sociedade, em vrias partes do Brasil, realizando um avano no campo do
planejamento (ABRUCIO, 2007, p. 76). Foi realizada uma grande consulta popular, por
meio de dilogos nacionais com entidades representativas da sociedade civil, e
realizados 27 Fruns Estaduais de Participao Social no PPA. Alm disso, o Conselho
de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), instncia de prestgio no governo,
tambm discutiu o Plano. Como resultado desse processo, foi criado um Grupo de
Trabalho (GT), constitudo por representes do governo e da sociedade, com o objetivo
de formular a metodologia de participao.

124
No entanto, o processo enfrentou dificuldades de implementao. O GT comeou a
funcionar, de fato, apenas em 2007 e no foram estabelecidos mecanismos sistmicos
para promover e sustentar a desejada participao social. De acordo com representantes
de grupos da sociedade civil organizada, as propostas elaboradas nos fruns no foram
incorporadas de modo efetivo no Plano. Tal experincia produziu algumas frustraes e
aprendizados importantes. Na viso de um desses atores, como resultado final,

esse processo foi um verdadeiro espetculo da participao, em que as


contribuies da sociedade civil no foram consideradas nem existiu
qualquer estratgia de governo para criar e aprofundar, de fato, espaos
institucionais de participao popular em reas estratgicas para a
efetivao de direitos no Pas, como o oramento e o planejamento
pblicos e, principalmente, o modelo de desenvolvimento (MORONI, 2010,
p. 132).

No PPA 2008-2011, no mbito do Legislativo, a Comisso Mista de Planos,


Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) do Congresso Nacional teve a iniciativa de
discutir o Plano Plurianual com organizaes da sociedade civil, prometendo acatar
com prioridade as sugestes apresentadas. Foram promovidos seminrios regionais,
bem como um seminrio nacional realizado em Braslia, na Cmara dos Deputados,
em outubro de 2007. O processo de consulta pblica do PPA 2008-2011 coordenado
pela CMO revelou-se um momento que suscitou muitas crticas. De acordo com
representantes da sociedade civil, nos seminrios regionais, parlamentares
aproveitaram o espao para prolongados discursos, reduzindo o tempo destinado s
vozes dos atores no governamentais. Novamente, militantes e organizaes da
sociedade civil tiveram suas expectativas frustradas na busca por maior participao
no processo de concepo do Plano Plurianual (INESC, 2007).
J a elaborao do PPA 2012-2015 contou com a introduo de um novo elemento
com fins de incorporar a participao da sociedade civil nesse processo, o Frum
Interconselhos. O Frum foi criado para ser uma instncia de debate efetivo, qualificado,
contnuo e institucionalizado sobre participao social e planejamento pblico, assim
como ampliar a conexo entre a participao social e expresses das escolhas estratgicas
de governo, como PPA, LDO e LOA (SECRETARIA NACIONAL DE ARTICULAO SOCIAL, 2011). Essa
instncia surgiu aps um primeiro momento de debates em quase todos os conselhos
setoriais, incluindo a indicao de at 10 membros para participar do segundo momento
do processo, um Frum Interconselhos de Debate do PPA (OLIVEIRA, 2013, p. 34).
O Frum, que rene representantes da sociedade civil, integrantes de conselhos e
comisses nacionais, foi criado para, alm de continuar o processo de participao social
no ciclo oramentrio iniciados nos PPA 2004-2007 e 2008-2011, auxiliar o
aprofundamento e aperfeioamento das experincias anteriores (SECRETARIA GERAL DA
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2011).

125
Esse espao de debate com a sociedade surgiu quando o Governo Federal
definiu que o Plano Plurianual 2012-2015 seria orientado por um amplo
processo participativo, cuja finalidade a de torn-lo um importante
instrumento de interao entre o Estado e o cidado, com vistas
efetividade das polticas pblicas. Para tanto, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e a Secretaria Geral da
Presidncia da Repblica elaboraram em conjunto uma estratgia que
ampliasse o dilogo social e permitisse sociedade apresentar suas
recomendaes e sugestes para a construo de um pas melhor. Para
que esse evento acontecesse, realizou-se, primeiramente, uma reunio
de sensibilizao para a importncia do processo com os secretrios
executivos de todos os Conselhos. Nessa reunio, esclareceu-se como a
participao social seria inserida na fase de elaborao do PPA e sua
importncia para o monitoramento e avaliao durante os prximos quatro
anos. A partir da, a Secretaria-Geral e a Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos participaram de reunies preparatrias em
dezenove Conselhos Nacionais e trs Comisses (...), a fim de esclarecer
as principais dvidas do processo de participao social e aquelas
concernentes ao novo modelo do PPA, orientaes estratgicas de governo
e proposta programtica, tendo sido inclusive encaminhado por meio
eletrnico um material de apoio que trazia informaes sobre os dilogos
sociais e sobre o prprio Plano Plurianual (SECRETARIA NACIONAL DE ARTICULAO
SOCIAL, 2011, p. 04).

O 1 Frum Interconselhos ocorreu em maio de 2011, por meio de plenrias em que


foram apresentados os programas temticos propostos pela Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI/
MPOG). Alm das plenrias, foram construdos grupos de trabalho para discusso de
temas especficos. O Frum reuniu cerca de 300 pessoas que apresentaram as
contribuies da sociedade civil para o processo de elaborao do PPA 2012-2015 Plano
Mais Brasil. Foram apresentadas mais de 600 propostas. Depois de analisadas, resultaram
na incorporao integral de cerca de 77% das sugestes e incorporao parcial de 19,6%
no texto do projeto de lei do PPA enviado ao Congresso Nacional (OLIVEIRA, 2013, p. 34).
Em outubro de 2011 ocorreu o 2 Frum Interconselhos. Nesse Frum foi apresentada
aos representantes de diversos Conselhos Nacionais e entidades da sociedade civil a
proposta do PPA 2012-2015, que foi enviada ao Congresso Nacional no final de agosto
daquele ano. Nele estavam includas as recomendaes propostas pela sociedade civil
durante o 1 Frum. Durante o encontro foi discutida, ainda, a implementao do
monitoramento dos programas temticos do PPA.
Em novembro de 2012, ocorreu o 3 Frum Interconselhos. Foi o primeiro evento de
participao social de um plano plurianual que ocorreu posteriormente a sua elaborao.

126
Reuniram-se representantes de 37 Conselhos de Polticas Pblicas e entidades de mbito
nacional para debater o PPA 2012-2015 e seu monitoramento. Nesse encontro foi sugerido
que o Frum se rena semestralmente, de forma presencial, para analisar relatrios das
Agendas Transversais produzidos pelo Ministrio do Planejamento, o que vem ocorrendo
desde ento.
Em setembro de 2013, realizou-se o 4 Frum Interconselhos para divulgar os
Relatrios de Monitoramento e Avaliao das Agendas Transversais do Plano Plurianual
(PPA) 2012-2015. As agendas transversais so documentos que renem o conjunto
dos compromissos de governo relativos a temas de natureza transversal e
multissetorial (MPOG, 2013), tais como juventude, polticas para as mulheres,
igualdade racial, populao LGBT, populao em situao de rua, criana e adolescente,
pessoa idosa, pessoas com deficincia e povos indgenas (SGPR, 2013)1.
Assim, verifica-se que houve avanos importantes na ltima dcada, no que diz
respeito aproximao entre o processo de elaborao do PPA federal e a adoo de
formas de participao social. Apesar dos avanos, registram-se ainda severas
limitaes na conduo e na efetividade desses processos. As experincias de PPAs
federais anteriores indicam que os processos participativos construdos no foram
suficientes ou capazes de viabilizar oportunidades de vocalizao de demandas,
debates e incorporao de propostas por parte dos cidados e seus grupos organizados
(INESC, 2007; MORONI, 2010; OLIVEIRA, 2013). A experincia atual busca lidar com algumas
das limitaes das experincias anteriores e avanar no sentido de uma maior
institucionalizao da participao no ciclo de planejamento. No entanto, dado que
esse processo ainda est em curso, no possvel, no momento, traarmos uma
avaliao dos seus resultados.

b) Participao social nos PPA estaduais


O movimento no sentido de aproximar formas de participao social elaborao e
monitoramento do PPA no tem se restringido esfera federal. Paralelamente, a
participao social tem sido incorporada em experincias estaduais desde o PPA 2004-
2007 e o nmero de PPAs 2012-2015 estaduais que introduziram algum mecanismo de
participao social tem aumentado. Alguns estados tm tomado de emprstimo a
experincia federal e outros tm trilhado um caminho independente. Por meio do projeto
de pesquisa Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise
comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs2,
analisamos as experincias de construo dos PPA 2012-2015 em dez estados da Federao:
Bahia, Cear, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo,
Mato Grosso do Sul, Paran e Rio Grande do Norte. Os relatrios completos esto
disponveis nos stios do IPEA e do MPOG.
Buscamos aqui sistematizar apenas as informaes relativas participao social
presentes nesses processos de planejamento. As informaes levantadas permitiram
percebermos variaes importantes na intensidade dos arranjos participativos
praticados nas experincias estaduais. O Quadro abaixo classifica as experincias
estudadas a partir do grau de intensidade relativo da participao social.

127
Quadro 1 Intensidade relativa dos arranjos participativos

Os Estados da Bahia, do Rio Grande do Sul e do Cear so os estados que apresentam


arranjos participativos de intensidade relativamente maior entre os casos analisados.
Nesses estados, percebe-se um esforo de integrar diferentes regies do territrio e
diferentes espaos de participao, com vistas a no s atender o maior nmero de
cidados nesses espaos, bem como pluralizar (em termos regionais) os debates em
torno da priorizao e hierarquizao de propostas advindas da sociedade. Alm disso,
envolvem a criao de um conselho ou frum temtico especfico para debater o PPA
com participao de membros do governo e da sociedade civil organizada, e tentativas
de integrao entre Legislativo e Executivo no fomento aos espaos de participao.
Na Bahia, tem-se experimentado a participao social na elaborao do PPA desde
2007 (PPA 2008/2011). Na construo do PPA 2012/2015, o Executivo baiano dividiu o
estado em 26 territrios de identidade, onde foram construdos Grupos de Trabalho
(GT) com a participao de representantes do governo e da sociedade civil. Alm disso,
como mtodo complementar s plenrias dos GT, foi desenvolvido um espao na internet
para consultas ao PPA. Alm da internet e dos GT, foi criado o Conselho de
Acompanhamento do Planejamento Plurianual (Cappa). Este conselho comps-se, a
partir da eleio, nas audincias pblicas do PPA, dos representantes dos 26 Territrios
de Identidade, totalizando 104 representantes da sociedade civil, com a finalidade de
acompanhar, monitorar, subsidiar e aconselhar o governo do estado quanto execuo
do PPA. Foram tambm realizadas audincias pblicas organizadas pelo Poder Legislativo
para discusso do PPA. Por fim, entre dezembro de 2009 e 2010, a Secretaria de
Planejamento (Seplan) realizou o Ciclo de Debates Pensar a Bahia 2023 - Construindo o
Nosso Futuro. O Pensar a Bahia foi uma srie de eventos nos quais participavam
representantes do Governo Federal, acadmicos e representantes da iniciativa privada
e dos movimentos sociais. Cada um desses discorria sobre um tema em questo e
apresentava crticas ou sugestes e, ao final, um debate era franqueado. Em funo
dessas caractersticas, a equipe do governo de Jaques Wagner nomeou o PPA da Bahia
de 2012-2015 de PPA Participativo (PPA-P).
De forma semelhante, o Rio Grande do Sul, na gesto do Governador Tarso Genro,
tambm tem desenvolvido uma experincia de PPA Participativo, amparado na
construo de um Sistema Estadual de Participao um conjunto de aes e canais
que permitem sociedade participar e acompanhar as realizaes de governo (Unisc,
2013). A participao social na construo do PPA-P 2012-2015 se configurou a partir da

128
realizao de um seminrio de governo, que envolveu a participao dos Conselhos
Regionais de Desenvolvimento (Corede) e do Conselho de Desenvolvimento Econmico
e Social. Alm disso, ocorreram seminrios regionais com a participao da sociedade
civil organizada. Para a realizao desses seminrios, o estado foi dividido em nove
regies de planejamento. Nos seminrios, o governo se dirigia comunidade para
apresentar o balano da situao econmico-financeira do estado e os objetivos
estratgicos do plano. Os seminrios tinham como objetivo ouvir a populao sobre
suas necessidades e buscar sugestes para alavancar o desenvolvimento da regio.
Alm dos seminrios, foi criado um stio na internet chamado Participao Digital. A
participao social envolveu tanto a consulta sociedade sobre a dimenso estratgica
do contedo do PPA, como a prestao de contas sobre a realizao do planejamento e
o dilogo com o governo em outros campos, como, por exemplo, no programa de
interao entre o estado e a sociedade civil chamado A comunidade pergunta e o governo
responde. Foi criado tambm um conselho do PPA, formado por um representante de
cada Corede e por representantes eleitos nos seminrios regionais. Esse conselho tem
como atribuies iniciais apreciar, emitir opinio e validar a proposta do PPA do governo
do estado para encaminhamento Assembleia Legislativa do estado, alm de
acompanhar a execuo do plano. Assim, a verso final do Plano Plurianual de
Participao Cidad foi apresentada para aproximadamente 60 conselheiros do PPA.
Alm de todas as iniciativas promovidas pelo Executivo do Estado do Rio Grande do Sul,
foram realizadas audincias pblicas pela Assembleia Legislativa do estado.
Por fim, a experincia do Cear, sob a gesto do Governador Cid Gomes, tambm
compartilha das caractersticas que lhe conferem grau de intensidade relativamente
alto do seu arranjo participativo. Percebem-se, nesse caso, esforos de regionalizao
da participao, presena de mais de um canal de participao e iniciativas promovidas
tanto pelo Legislativo quanto pelo Executivo. No PPA 2008-2011, j havia sido realizado
um Frum Estadual do Planejamento Participativo e Regionalizado como esforo de
introduo da participao social na construo do PPA. Assim, a elaborao do Plano
Plurianual 2012-2015 procurou incrementar a participao social e focar nas diferentes
potencialidades regionais do estado. Foram divididas 17 macrorregies, onde foram
realizadas oficinas participativas em 2011, sob a coordenao conjunta da Vice-
Governadoria e da Secretaria de Planejamento e Gesto. Para as oficinas, foram
convocados os diversos setores da sociedade, tais como cidados e representantes das
administraes municipais, de ONGs, dos sindicatos, de entidades de classe, da iniciativa
privada, dos fruns de polticas pblicas, para dar sugestes, estabelecer suas demandas
e fazer reivindicaes. Foi feita uma reunio com os Conselhos de Gesto de Polticas
Pblicas em nvel estadual e houve a realizao do V Frum Estadual de Planejamento
Participativo, com a entrega do Caderno do PPA 2012-2015. No Cear, observa-se,
tambm, a presena de audincias pblicas executadas pelo Legislativo.
Na sequncia, verificamos que alguns estados apresentavam nvel mdio em termos
da intensidade dos seus arranjos de participao. Nessa categoria, enquadram-se os
Estados do Rio de Janeiro, So Paulo e Esprito Santo. Observa-se nesses estados a
presena de audincias pblicas como o principal canal de participao social. No entanto,

129
ainda possvel identificar outras formas de participao em todos eles, como o caso
dos fruns setoriais criados no Rio de Janeiro, complementando o trabalho das
audincias, ou a audincia on-line no caso de So Paulo. No Esprito Santo e em So
Paulo tambm se encontram as consultas via internet, como um meio de gerar
oportunidades de manifestao para os cidados. Diferentemente do grupo de estados
com baixo grau de participao social nos PPA estaduais, as audincias pblicas, nesse
grupo intermedirio, apresentaram considervel nmero de participantes.
No Esprito Santo, uma srie de audincias pblicas foi organizada pelo Executivo.
Nelas, os participantes foram divididos em seis grupos e debateram a priorizao e
hierarquizao das metas para cada um dos temas. Os grupos giravam em torno dos
seguintes temas: educao, cultura, esporte e lazer; desenvolvimento, turismo, cincia,
tecnologia e meio ambiente; transportes, desenvolvimento urbano e saneamento;
sade, assistncia social, trabalho e direitos humanos; segurana pblica e justia;
desenvolvimento regional; agricultura e pequenos negcios. Mais de seis mil pessoas
participaram dessas reunies (FCAA, 2013). Alm das audincias convocadas pelo
Executivo com seu carter de oficinas, ocorreram audincias pblicas no Legislativo e
foi criado no estado o PPA on-line, instrumento por meio do qual o cidado podia
definir demandas prioritrias para o Estado do Esprito Santo.
Em So Paulo, por sua vez, o Executivo realizou uma srie de audincias pblicas no
mbito do ciclo de eventos regionais Governo Presente. Alm disso, o estado utilizou-
se da internet de diferentes formas, criando o Portal PPA para consulta da populao.
Alm do Portal PPA, a Assembleia Legislativa de So Paulo (Alesp) realizou uma audincia
on-line pelo seu portal na internet. Alm dessa audincia, foi realizada outra audincia
em carter presencial na Assembleia Legislativa. Em So Paulo, desde 2005, o governo
faz audincias pblicas anuais durante o processo de elaborao da LOA nas regies
administrativas do estado. Alm do Portal PPA criado pelo Executivo, e do Portal da
Alesp, criou-se, tambm, o site Emendas On-line, onde a populao incluiu sugestes
que se tornam emendas ao projeto do PPA; emendas que permanecem ou no no texto
a critrio do relator do projeto. O Portal PPA registrou 218 sugestes, sendo 191 de
cidados, 24 de rgos pblicos e 03 de ONGs (CEPAM, 2013).
O Estado do Rio de Janeiro realizou algumas audincias pblicas sobre o Plano
Plurianual promovidas pelo Executivo. Alm disso, foram criados fruns setoriais sobre
o PPA. Os fruns so comisses setoriais que envolvem conselhos paritrios, em
especial o da Sade e o da Assistncia Social. Alm disso, para a elaborao do PPA
2012-2015, foram realizadas entrevistas pela equipe da Secretaria de Planejamento
do estado com pessoas de notrio saber sobre as perspectivas para o Estado do Rio de
Janeiro, incluindo-se acadmicos e representantes da sociedade civil organizada. Alm
das audincias pblicas realizadas pelo Executivo, ocorreram algumas audincias
pblicas em Cmaras Municipais.
Finalmente, o terceiro grupo rene as experincias estaduais que exibiram graus
menores de intensidade do seu arranjo participativo. Percebe-se, nos Estados do Rio
Grande do Norte, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e Paran, uma frgil relao entre
planejamento e participao social em comparao com os demais.

130
No caso de Minas Gerais, a participao social no PPA restringe-se s audincias pblicas
propostas pelo Legislativo. A Assembleia Legislativa do estado (Alemg) tem comisses
permanentes que realizam audincias pblicas no interior e na capital. As audincias pblicas
so coordenadas pelas Comisses de Fiscalizao Financeira e Oramentria e de Participao
Popular, e contam tambm com a participao dos gestores dos programas estruturadores
do PPA. As audincias realizadas no contaram com a presena expressiva da populao. A
percepo de secretrios e gestores responsveis pelo PPA no estado a de que o contedo
do PPA deveria vincular-se mais ao plano de governo e aos planos de longo prazo do estado
Plano Mineiro de desenvolvimento Integrado (PMDI) e menos s demandas oriundas da
participao popular (UFV, 2013). Dessa forma, a ocorrncia de audincias no interior e na
capital se deu apenas como publicizao do processo, combinada ainda ausncia de esforos
do governo em mobilizar a populao para participar nesses eventos.
Nos casos de Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Norte, verifica-se apenas a presena
de uma relao pouco profcua com os conselhos gestores na definio de diretrizes e
metas do PPA. No Mato Grosso do Sul, alm de espordicas audincias pblicas
realizadas pelo Legislativo, a participao social ocorre na elaborao da proposta no
mbito do Executivo, por meio dos segmentos representativos dos conselhos
estaduais, seja mediante demandas expressas, ou mesmo por intermdio de suas
deliberaes. No Rio Grande do Norte, por sua vez, a participao social na elaborao
do PPA foi anunciada para se realizar a partir do conjunto das deliberaes e das
recomendaes dos conselhos e das conferncias, identificadas tanto em sua
abrangncia estadual quanto regional, por intermdio da formao de grupos de
trabalho. Na prtica, houve baixa participao dos conselhos. Os conselhos mais
antigos, como os da Sade e Educao, procuraram apenas se informar das propostas
do PPA e no ocorreu um processo dinmico de escuta ampliada dos conselhos junto
populao (UFRN, 2013).
Por fim, na elaborao do PPA 2012-2015 do Paran, no se observou nenhum estmulo
para que ocorresse a participao da sociedade. Para o PPA 2012-2015, ocorreu a
excepcionalidade de uma audincia pblica no Municpio de Laranjeiras do Sul, por
convocao da Comisso Permanente de Oramento da Assembleia Legislativa. Segundo
o estudo elaborado sobre esse estado, constatou-se que no h estmulo para que
ocorra a participao da sociedade nos debates de elaborao do PPA. Verifica-se um
retrocesso poltico no Estado do Paran referente s iniciativas de planejamento e gesto
participativa, como havidas durante o mandato do Governador Jos Richa, durante o
perodo de transio democrtica da dcada de 1980 (UNICENTRO, 2013: 38).
A partir do que foi exposto nos dez casos analisados, identificamos trs grupos de
estados com variados graus de intensidade nos seus arranjos participativos na elaborao
dos PPA 2012-2015. Se, por um lado, existem estados com formatos participativos mais
complexos, com vistas construo de um sistema de participao que integra diferentes
espaos, como o caso da Bahia, do Rio Grande do Sul e do Cear; por outro lado, temos
estados com arranjos muito inferiores, baseando-se apenas em eventos espordicos,
como as audincias pblicas convocadas pelo Legislativo, ou reduzindo a participao
social a um nvel praticamente nulo.

131
Consideraes finais: meras aproximaes ou novas sinergias entre planejamento e
participao?

Neste captulo buscamos explorar a relao entre planejamento governamental e


participao social no debate terico, nas trajetrias histricas desses fenmenos no
Brasil e em experincias recentes de elaborao dos planos plurianuais.
O debate terico nos mostra que existem argumentos tanto a favor quanto contra uma
aproximao entre planejamento e participao. Enquanto alguns autores vo chamar a
ateno para o fato de que as experincias bem-sucedidas de planejamento transformador,
em geral, buscaram restringir as oportunidades de participao social; outros autores,
diferentemente, vo argumentar no sentido dos benefcios e vantagens advindos da
incorporao ampliada de uma pluralidade de atores sociais, polticos e econmico.
O breve exame das trajetrias histricas da atividade de planejamento
governamental no Brasil e da institucionalizao da participao social demonstrou no
apenas o pouco convvio entre esses fenmenos, mas tambm apontou um quadro
bastante complexo de desencontros entre planejamento e participao no Brasil atual.
A avaliao que fizemos sobre as recentes experincias de incorporao de processos
participativos na elaborao dos PPA federais e estaduais mostrou que uma maior
aproximao entre planejamento e participao est em curso. Porm, ainda so muitas
as limitaes encontradas seja no arranjo participativo institudo, como tambm na
capacidade das burocracias governamentais de geri-lo produtivamente , as quais tm
comprometido a mobilizao da sociedade para o debate e a incorporao das propostas
no contedo dos planos. Em sua anlise comparativa dos processos de elaborao dos
dez PPA estaduais aqui discutidos, Carneiro aponta que:

quaisquer que sejam os canais adotados, o alcance da participao no


tocante efetiva incorporao das demandas manifestadas pela sociedade
na programao do PPA revela-se muito restrito. Em alguns casos, a
participao meramente informativa; em outros, consultiva. Quando
consultiva, as sugestes e demandas constituem apenas subsdios a serem
considerados na formulao do documento, sem o compromisso formal
de acat-las. Instncias participativas com atribuies deliberativas so
escassas (...). Isto posto, pode-se afirmar que a participao social no
mbito dos PPA estaduais se presta mais aprendizagem democrtica do
que a tornar o contedo dos documentos produzidos mais permeveis
manifestao das preferncias e interesses da sociedade (CARNEIRO, 2013).

Portanto, apesar dos avanos visveis no sentido de uma maior aproximao entre a
atividade de planejamento e a abertura de canais de interlocuo com a sociedade,
ainda so amplos os desafios colocados no caminho da concretizao do planejamento
democrtico para o desenvolvimento. Acreditamos que as experincias em curso sero
importantes na gerao de acmulo e aprendizado sobre erros e acertos nessa trilha, na
qual o planejamento e a participao podem se tornar elementos mutuamente
reforadores do aprimoramento da atuao estatal.

132
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134
Notas Biogrficas
Ana Mercedes Salcedo de la Cruz Repblica Dominicana
Es graduada en Economa y Maestra en Alta Direccin Pblica pelo Instituto Universitario de
Investigacin Ortega y Gasset, Madrid-Espaa. Es encargada de Proyectos de Inversin Pblica
de la Direccin de Planificacin y Desarrollo del Ministerio de Administracin Pblica (MAP).

Andrs Alejandro Camelo Giraldo Colmbia


Es ingeniero industrial, en curso de Maestra en Desarrollo Humano, con Especializacin en
Poltica Social y estudios de Gerencia del Cambio. Tiene experiencia en gerencia, diseo,
coordinacin y desarrollo de proyectos y estrategias, as como de diseo y puesta en marcha
de procesos, metodologas y herramientas tcnicas. Actualmente es Subdirector de
Coordinacin Tcnica del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas.
Trabaja con el mbito institucional pblico y hace trabajo grupal con nfasis en la poblacin
en situacin de desplazamiento forzado.

Irene Roman Fuentes Costa Rica


Es Tcnica de Presupuestos Pblicos por la Universidad de Costa Rica, tiene Licenciatura en
Administracin de Negocios por la Universidad Latina de Costa Rica y maestra en
Administracin de Recursos Humanos por la Universidad Nacional. Trabaja para la Direccin
General de Servicio Civil (DGSC) de Costa Rica desde el ao 1995. Tiene trece aos de
experiencia como asesora institucional en variados campos del empleo pblico en el Rgimen
de Servicio Civil Costarricense.

Javier Cachs Argentina


Es graduado en Ciencia Poltica por la Universidad de Buenos Aires (UBA) y Maestrando en
Ciencia Poltica (Universidad Torcuato Di Tella). Es asesor de la Direccin de Investigaciones
del INAP y docente de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado (ECAE). Ha publicado
artculos sobre partidos polticos y herramientas institucionales de gobierno.

Jos Carlos dos Santos Brasil


Especialista em Estado, Governo e Polticas Pblicas pelo Instituto de Cincia Poltica da UnB
(IPOL), Universidade de Braslia (2012). Licenciado em Cincias Sociais pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo, (PUC/SP 2008), Graduado em Cincias Sociais pela PUC/
SP (2008). Assessor do Gabinete da Presidncia do Ipea (2009 e 2012), exerceu funes de
Diretor Substituto na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia, DIEST. Coordenador da Gesto da Informao (2012-2013) no Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, MPOG, membro da equipe responsvel pelas estratgias
de Monitoramento e Avaliao do PPA 2012-2015. Assessor no Gabinete Pessoal da Presidenta
da Repblica (2013).

Jos Celso Cardoso Jr Brasil


Economista pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de
So Paulo (FEA/USP), com mestrado em Teoria Econmica e doutorado em Economia Social e
do Trabalho, ambos pelo Ins tituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas
(IE/Unicamp). Desde 1996 Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea), tendo sido Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia (Diest/Ipea) e Diretor de Planejamento, Monitoramento e
Avaliao do PPA 2012-2015, na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI)
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Governo Federal, Brasil.

Lucas Alves Amaral Brasil


Graduado em Cincia Poltica (2009) e Mestre em Antropologia social pela Universidade de
Braslia (2012). Atualmente doutorando no Instituto de Cincia Poltica da Universidade de
Braslia. Tem experincia com pesquisas sobre participao poltica e relaes entre Estado
e sociedade civil (em especial no Oramento Participativo e em Comits de recursos hdricos),
sobre a relao entre a sociedade civil ambientalista entre si em projetos de defesa do meio
ambiente. pesquisador assistente no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
Interessa-se na anlise da implementao polticas pblicas ambientais e de direitos
humanos, no estudo de movimentos sociais, em especial, o ambientalismo.

136
Mariano Montes Argentina
Es graduado de Ciencia Poltica por la Universidad de Buenos Aires (UBA) y maestrando en
Ciencia Poltica (Universidad Torcuato Di Tella). Es ex-Director de Investigaciones del INAP y
docente de la UBA y la Universidad Nacional de San Martn. Ha publicado artculos variados
sobre instituciones polticas y polticas pblicas.

Martn Astarita Argentina


Es graduado de Ciencia Poltica por la Universidad de Buenos Aires (UBA) y Magster en
Economa Poltica (FLACSO). Ha publicado diversas investigaciones vinculadas con los partidos
polticos y el financiamiento de las campaas electorales. Es Asesor en Polticas Pblicas en
la Secretara de la Gestin Pblica de la Nacin y docente de Ciencia Poltica en la UBA.

Roberto Rocha C. Pires Brasil


Possui doutorado em Polticas Pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT),
mestrado em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e graduao
em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (FJP). integrante da carreira de
Pesquisa e Planejamento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e colaborador
docente da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). Tem experincia em pesquisa
comparativa sobre polticas participativas locais no Brasil. Nos ltimos anos, vem conduzindo
pesquisas sobre burocracia e novas formas de gesto pblica, com nfase na anlise da
implementao de leis e polticas pblicas e dos impactos de variaes em estilos de
implementao sobre o desenvolvimento social e econmico.

Ronaldo Coutinho Garcia Brasil


Socilogo, tcnico de planejamento e pesquisa (1978), trabalhou com polticas e programas
de desenvolvimento regional e rural, reforma agrria, bioenergia, avaliao social de
tecnologias agrcolas, segurana alimentar, poltica social e incluso produtiva. H algum
tempo tem se dedicado rea de processos de governo, em particular planejamento
governamental e capacidades de governo. Ocupou diversos cargos no governo federal (na
Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica- Seplan/PR, na Casa
Civil/PR, na Secretaria de Relaes Institucionais/PR, nos ministrios da Agricultura, do
Desenvolvimento Agrrio/ INCRA e do Desenvolvimento Social) e no do Distrito Federal (nas
secretarias de Governo e de Planejamento).

Yanory Castillo Garcia Costa Rica


Es Licenciada en Administracin de Empresas con nfasis en Gerencia General. Universidad
San Jos. Bachiller en Administracin de Empresas con nfasis en Gerencia General.
Universidad San Jos. Bachiller en Administracin de Empresas con nfasis en Banca y
Finanzas. Universidad San Jos. Actualmente desarrolla Procesos de planificacin en el Sector
Pblico en el Instituto Nacional de Aprendizaje de Costa Rica.

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