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Bolsa Familia 10 Anos - IPEA PDF
Bolsa Familia 10 Anos - IPEA PDF
B OLSA
O Programa Bolsa Famlia (PBF) beneficia 50 milhes de pessoas e est
presente em todos os municpios brasileiros. Aps uma dcada de sua
existncia, a sociedade brasileira convidada a refletir sobre a trajetria Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
de consolidao deste que o maior programa de transferncia de renda
do mundo. Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
FAMLIA
Os resultados alcanados pelo PBF no combate pobreza, em suas diversas
dimenses, so hoje evidentes. O acesso renda, a reduo da mortalidade
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
infantil, o rendimento escolar, a melhoria da qualidade dos alimentos consu-
midos, o alcance da qualificao profissional, a ampliao das oportunidades
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
de emprego, os efeitos macroeconmicos e de diminuio da desigualdade Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
uma dcada
so algumas das dimenses que compem o rico panorama analisado pelos
66 autores ao longo dos 29 captulos deste volume. Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Cidadania, incluso social e autonomia das famlias pobres so indicativos de
que o Brasil vive um momento de mudanas e de maior otimismo. Os traba- Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
lhos aqui reunidos, que trazem anlises crticas e atentas, somam-se ao
esforo efetivo e constante de aperfeioamento do Programa Bolsa Famlia
de incluso
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
B OLSA
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
FAMLIA
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
uma dcada
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
de incluso
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
e cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Organizadores
Tereza Campello
Famlia Incluso
Marcelo Crtes Neri Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Governo Federal
Presidenta da Repblica
Dilma Rousseff
Vice-presidente da Repblica
Michel Temer
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Ministrio do Desenvolvimento Social
Presidncia da Repblica e Combate Fome
Ministro interino Marcelo Crtes Neri Ministra
Tereza Campello
Secretrio Executivo Interino
Marcelo Cardona Rocha
Secretria Nacional de Assistncia Social
Fundao pblica vinculada Secretaria de Denise Ratmann Arruda Colin
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s Paulo de Martino Jannuzzi
aes governamentais possibilitando a formulao Secretrio Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
de inmeras polticas pblicas e programas de Arnoldo Anacleto de Campos
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, Secretrio Extraordinrio para Superao da Extrema Pobreza
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados Tiago Falco
por seus tcnicos.
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
Presidente
Secretrio
Marcelo Crtes Neri
Luis Henrique Paiva
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Secretria Adjunta
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Letcia Bartholo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais Diretora do Departamento de Cadastro nico
Renato Coelho Baumann das Neves Claudia Regina Baddini Curralero
B OLSA
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
FAMLIA
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
uma dcada
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
de incluso
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
e cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Organizadores
Tereza Campello
Famlia Incluso
Marcelo Crtes Neri Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Braslia, 2013
FICHA TCNICA
Organizadores
Tereza Campello
Marcelo Crtes Neri
Coordenao Tcnica
Letcia Bartholo
Luis Henrique Paiva
Marina Carvalho De Lorenzo
Natlia Massaco Koga
Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza
Rafael Guerreiro Osorio
Apoio Tcnico
Bruno Cmara Pinto
Claudia Regina Baddini Curralero
Daniel de Aquino Ximenes
Elaine Cristina Lcio
Joana Brauer
Juliana Demonte Moreira
Monica Rodrigues
Solange Teixeira
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-186-1
CDD 361.60981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para
fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO................................................................................................................................ 11
SEO 1
BOLSA FAMLIA DEZ ANOS DE CONTRIBUIO PARA AS POLTICAS SOCIAIS.................... 13
CAPTULO 1
UMA DCADA DERRUBANDO MITOS E SUPERANDO EXPECTATIVAS............................................... 15
Tereza Campello
CAPTULO 2
DO BOLSA FAMLIA AO BRASIL SEM MISRIA: UM RESUMO DO PERCURSO
BRASILEIRO RECENTE NA BUSCA DA SUPERAO DA POBREZA EXTREMA.................................... 25
Luis Henrique Paiva
Tiago Falco
Letcia Bartholo
CAPTULO 3
TRAJETRIA DE CONSTRUO DA GESTO INTEGRADA DO SISTEMA NICO
DE ASSISTNCIA SOCIAL, DO CADASTRO NICO E DO PROGRAMA BOLSA
FAMLIA PARA A CONSOLIDAO DO MODELO BRASILEIRO DE PROTEO SOCIAL....................... 47
Denise Ratmann Arruda Colin
Juliana Maria Fernandes Pereira
Valria Maria de Massarani Gonelli
CAPTULO 4
POSSIBILIDADES E LIMITES PARA A EXPANSO DA PROTEO SOCIAL PELA VIA
CONTRIBUTIVA CLSSICA: NOTAS SOBRE A INCLUSO PREVIDENCIRIA
DA POPULAO OCUPADA............................................................................................................ 65
Leonardo Jos Rolim Guimares
Rogrio Nagamine Costanzi
Graziela Ansiliero
CAPTULO 5
O PAPEL DO SETOR SADE NO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: HISTRICO, RESULTADOS
E DESAFIOS PARA O SISTEMA NICO DE SADE............................................................................. 93
Helvcio Miranda Magalhes Jnior
Patricia Constante Jaime
Ana Maria Cavalcante de Lima
CAPTULO 6
DEZ ANOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA
A UNIVERSALIZAO DA EDUCAO BSICA NO BRASIL............................................................ 109
Cllia Brando Alvarenga Craveiro
Daniel de Aquino Ximenes
CAPTULO 7
SISTEMAS DE PAGAMENTO SUBNACIONAIS BASEADOS NO BOLSA FAMLIA................................. 125
Marcelo Crtes Neri
SEO 2
PERFIL DAS FAMLIAS, RESULTADOS E IMPACTOS DO BOLSA FAMLIA................................. 137
CAPTULO 8
O PERFIL DA POBREZA NO BRASIL E SUAS MUDANAS ENTRE 2003 E 2011................................ 139
Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza
Rafael Guerreiro Osorio
CAPTULO 9
PERFIL SOCIOECONMICO DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA:
O QUE O CADASTRO NICO REVELA?.......................................................................................... 157
Camila Fracaro Camargo
Claudia Regina Baddini Curralero
Elaine Cristina Licio
Joana Mostafa
CAPTULO 10
BOLSA FAMLIA E SEUS IMPACTOS NAS CONDIES DE VIDA DA POPULAO
BRASILEIRA: UMA SNTESE DOS PRINCIPAIS ACHADOS DA PESQUISA
DE AVALIAO DE IMPACTO DO BOLSA FAMLIA II..................................................................179
Paulo de Martino Jannuzzi
Alexandro Rodrigues Pinto
CAPTULO 11
EFEITOS MACROECONMICOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA:
UMA ANLISE COMPARATIVA DAS TRANSFERNCIAS SOCIAIS..................................................... 193
Marcelo Crtes Neri
Fabio Monteiro Vaz
Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza
CAPTULO 12
TRANSFERNCIAS DE RENDA E DESIGUALDADE NO BRASIL (1995-2011)..................................... 207
Rodolfo Hoffmann
CAPTULO 13
OS PROGRAMAS SOCIAIS E A RECENTE QUEDA DA DESIGUALDADE REGIONAL
DE RENDA NO BRASIL.................................................................................................................. 217
Raul da Mota Silveira Neto
Carlos Roberto Azzoni
CAPTULO 14
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E AS TAXAS DE FECUNDIDADE NO BRASIL.................................... 233
Jos Eustquio Diniz Alves
Suzana Cavenaghi
CAPTULO 15
EFEITOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOBRE A MORTALIDADE EM CRIANAS:
UMA ANLISE NOS MUNICPIOS BRASILEIROS.............................................................................. 247
Davide Rasella
Rosana Aquino
Carlos A. T. Santos
Rmulo Paes-Sousa
Mauricio L. Barreto
CAPTULO 16
MENOROCORRNCIA DEBAIXO PESO AO NASCER ENTRE CRIANAS
DE FAMLIAS BENEFICIRIAS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA..................................................... 263
Leonor Maria Pacheco Santos
Frederico Guanais
Denise Lopes Porto
Otaliba Libnio de Morais Neto
Antony Stevens
Juan Jos Cortez-Escalante
Lucia Modesto
CAPTULO 17
DESEMPENHO DA ATENO BSICA EM BENEFICIRIOS DO BOLSA FAMLIA:
CONTRIBUIES REDUO DE DESIGUALDADES EM SADE..................................................... 273
Luiz Augusto Facchini
Elaine Tomasi
Fernando Vinholes Siqueira
Elaine Thum
Denise Silva da Silveira
Suele Manjourany Silva Duro
CAPTULO 18
BOLSA FAMLIA E REPETNCIA: RESULTADOS A PARTIR DO CADNICO,
PROJETO FREQUNCIA E CENSO ESCOLAR................................................................................... 285
Lus Felipe Batista de Oliveira
Sergei S. D. Soares
CAPTULO 19
CONDICIONALIDADES, DESEMPENHO E PERCURSO ESCOLAR
DE BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA..................................................................... 297
Flvio Cireno
Joana Silva
Rafael Prado Proena
CAPTULO 20
IMPACTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA NA ALOCAO DO TEMPO ENTRE
ESCOLA E TRABALHO DE CRIANAS E ADOLESCENTES DE 10 A 18 ANOS.......................................... 305
Fernando Gaiger Silveira
Bernardo Campolina
Ross van Horn
CAPTULO 21
BOLSA FAMLIA, ESCOLHA OCUPACIONAL E INFORMALIDADE NO BRASIL.................................... 327
Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa
Carlos Henrique Leite Corseuil
CAPTULO 22
EFEITO PREGUIA EM PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA?....................................... 341
Lus Felipe Batista de Oliveira
Sergei S. D. Soares
CAPTULO 23
LIBERDADE, DINHEIRO E AUTONOMIA: O CASO DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA............................................................................................................................ 359
Walquria Domingues Leo Rgo
Alessandro Pinzani
SEO 3
BOLSA FAMLIA DESAFIOS E PERSPECTIVAS......................................................................... 367
CAPTULO 24
TRANSFERNCIAS CONDICIONADAS NA AMRICA LATINA E CARIBE:
DA INOVAO CONSOLIDAO................................................................................................ 369
Simone Cecchini
CAPTULO 25
OS DESAFIOS PARA A DIFUSO DA EXPERINCIA DO BOLSA FAMLIA
POR MEIO DA COOPERAO INTERNACIONAL............................................................................. 397
Marina Carvalho De Lorenzo
CAPTULO 26
TRANSFERNCIAS DE RENDA PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO
NO LONGO PRAZO....................................................................................................................... 417
Armando Barrientos
CAPTULO 27
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA RELEVNCIA PARA O CONCEITO
DE PISO DE PROTEO SOCIAL DA OIT......................................................................................... 435
Helmut Schwarzer
CAPTULO 28
DESAFIOS DE UMA TRAJETRIA DE XITO: DEZ ANOS DO PBF...................................................... 455
Amlia Cohn
CAPTULO 29
APROXIMANDO INTENO E GESTO: BOLSA FAMLIA E O FUTURO.............................................. 467
Celia Lessa Kerstenetzky
SEO 4
INFORMAES SOBRE OS AUTORES.................................................................................. 481
NOTAS BIOGRFICAS................................................................................................................... 483
S possvel pensar no significado dos resultados do Programa
Bolsa Famlia se materializados na transformao da vida de
cada um de seus beneficirios.
S possvel, ainda, pensar nestas e em outras mudanas se
singularizadas em faces, mos e mentes dos que atuam por um
Brasil mais justo.
So servidores pblicos, tcnicos, pesquisadores, trabalhadores.
So beneficirios e no beneficirios.
So homens e mulheres.
Pessoas que reduzem as distncias sociais.
A elas, dedicado este livro.
APRESENTAO
com foco no perodo entre 2003 e 2011. O segundo constri o perfil socioeconmico dos
beneficirios do Programa Bolsa Famlia a partir de dados do Cadastro nico. Aps estes dois
textos, seguem captulos produzidos por pesquisadores de distintas filiaes institucionais sobre
resultados e impactos do programa. Dado o curto perodo entre o lanamento deste livro e a
extenso do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza no mbito do programa a todas as
famlias beneficirias que se mantinham abaixo da linha da misria, entende-se por que boa
parte dos artigos da seo 2 ainda no apresenta anlises sobre o impacto desta inovao.
No entanto, a seo aborda interessantes resultados do Bolsa Famlia em reas e temas diversos:
sade, educao, trabalho, cidadania, macroeconomia, pobreza e desigualdade.
A terceira e ltima seo rene reflexes sobre perspectivas e possibilidades futuras para
os programas de transferncia de renda condicionada. A seo parte do panorama e do debate
internacional acerca das realidades de tais programas, em especial no contexto latino-americano,
e finaliza com anlises de temas essenciais para o futuro do Bolsa Famlia, apontando os prin-
cipais avanos, condies e desafios a serem enfrentados.
O MDS e o Ipea agradecem aos autores que colaboraram nesta obra, os quais responderam
ao convite de forma rpida, criativa e interessada, com textos de alta qualidade. Agradecem
tambm a toda a equipe tcnica, que trabalhou incansavelmente na tarefa de organizar e possi-
bilitar a publicao deste livro.
Na certeza de que as crticas e as reflexes so passos basilares para o aprimoramento do
Bolsa Famlia, espera-se que este livro ajude a firmar as conquistas alcanadas nos ltimos dez
anos apenas como um patamar a partir do qual a poltica social do pas avanar muito mais.
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Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Seo 1
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
BOLSA
Famlia FAMLIA
Incluso DEZ Famlia
Cidadania ANOS DE Incluso Cidadania
CONTRIBUIO
Famlia PARA AS
Incluso Cidadania POLTICAS
Famlia SOCIAIS
Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
CAPTULO 1
1 INTRODUO
H dez anos, o Programa Bolsa Famlia (PBF) dava seus primeiros passos, tendo frente um
amplo conjunto de desafios. Era a primeira vez que se desenhava uma poltica pblica nacio-
nal voltada ao enfrentamento da pobreza, visando garantir o acesso de todas as famlias pobres
no apenas a uma renda complementar, mas a direitos sociais.
O programa no nascia s. Nascia como parte de uma estratgia integrada de incluso
social e de desenvolvimento econmico. Um modelo de desenvolvimento com incluso, que
se assentava em um conjunto relevante de iniciativas, tais como a poltica de valorizao real
do salrio mnimo, os programas de fortalecimento da agricultura familiar, a defesa e proteo do
emprego formal e a ampliao da cobertura previdenciria. Articulado s demais iniciativas
que emergiram no incio do governo Lula, o PBF conheceu uma trajetria de sucesso, contri-
buindo efetivamente para melhorar as condies de vida e ampliar as oportunidades para
milhes de famlias brasileiras.
O Bolsa Famlia tinha como objetivo contribuir para a incluso social de milhes de
famlias brasileiras premidas pela misria, com alvio imediato de sua situao de pobreza e da
fome. Alm disso, tambm almejava estimular um melhor acompanhamento do atendimen-
to do pblico-alvo pelos servios de sade e ajudar a superar indicadores ainda dramticos,
que marcavam as trajetrias educacionais das crianas mais pobres: altos ndices de evaso,
repetncia e defasagem idade-srie. Pretendia, assim, contribuir para a interrupo do ciclo
intergeracional de reproduo da pobreza.
Para cumprir essas metas e caminhar rumo universalizao da cobertura, a primeira
tarefa foi construir um conjunto de procedimentos, estratgias e pactuaes em torno do pro-
grama. Entre os inmeros desafios, estavam unificar os programas setoriais de transferncia
de renda ento existentes e consolidar o Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico)
como base de dados e de gesto do Bolsa Famlia.
Foi grande o esforo mobilizado. Para alcanar todas as famlias em situao de pobreza,
era necessrio superar registros duplicados, fragmentados e incompletos, e viabilizar efetiva-
mente o Cadnico.
Mas no se tratava apenas de unificar a gesto e as bases de dados dos beneficirios e
consolidar o Cadnico. Era preciso criar uma estratgia federativa de gesto do cadastro.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Ao mesmo tempo, a integrao das polticas de educao, sade e assistncia social era neces-
sria no s para a boa gesto e o acompanhamento das condicionalidades, mas tambm para
garantir a oferta dos servios e o acesso da populao beneficiria a eles.
Comemorando em 2013 seus dez anos, o PBF tem muitas conquistas a celebrar.
Com base em um amplo e rico conjunto de estudos realizados sobre este que , provavel-
mente, o programa brasileiro mais bem estudado nos ltimos anos, constata-se, por meio
dos mais diversos indicadores, que os objetivos iniciais foram plenamente alcanados e, na
maioria dos casos, superados. O Bolsa Famlia e todo o esforo de mobilizao, articulao e
aprimoramento das polticas que a ele se seguiu vm permitindo que as camadas mais pobres
da sociedade brasileira tenham melhoras expressivas em suas condies de vida e em suas
perspectivas de futuro.
Essa a histria que este livro recupera e tambm parte dela que este captulo pretende
resgatar. Debatendo o percurso do programa, desde as preocupaes existentes no grupo que o
planejou, ainda em 2003, ao papel preponderante hoje assumido por ele entre as polticas so-
ciais, este captulo convida o leitor a iniciar a reflexo sobre os mitos e embates enfrentados na
trajetria de consolidao do programa, bem como sobre os resultados alcanados e os desafios
futuros. Que este convite amplie a curiosidade do leitor em percorrer os prximos captulos,
que contam parcela importante da mudana social brasileira verificada na ltima dcada.
2 SUPERANDO MITOS
No incio do governo Lula, foi criado um grupo na Presidncia da Repblica para elaborar
o projeto do Programa Bolsa Famlia. Esta autora teve o privilgio de participar deste grupo,
coordenado pela ento assessora especial do presidente, Miriam Belchior, com a presena de
representantes de todos os ministrios envolvidos nos diversos aspectos do programa.1
Buscava-se, centralmente, um desenho capaz de trazer alvio imediato situao de pobreza
das famlias beneficirias e de induzir o acesso dos seus membros s redes pblicas de sade e de
educao tendo em vista que, por uma srie de motivos, este acesso muitas vezes era difcil.
Havia, naquele contexto, uma srie de decises a serem tomadas, muitas delas relacio-
nadas a mitos que pairavam sobre os efeitos da constituio de um programa abrangente de
transferncia direta aos mais pobres.
A polmica foi grande, por exemplo, diante da opo de operar com repasse de
benefcios monetrios para as famlias sem controle quanto destinao que elas dariam
aos recursos. Levantaram-se vises tuteladoras, que afirmavam em graus variados
1. Alm das representantes da Assessoria Especial da Presidncia da Repblica (AESP/PR), Miriam Belchior e Tereza Campello, a
composio permanente do grupo era: pela Casa Civil, Tereza Cotta e Darci Bertholdo; pelo Ministrio da Assistncia e Promoo
Social (MAPS), Ricardo Henriques, Rosane Mendona e Cludio Roquete; pelo Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e
Combate Fome (Mesa), Maya Takagi; pelo Ministrio da Sade (MS), Gasto Wagner, Elisabetta Recine, Michele Oliveira e Marcelo
Duarte; pelo Ministrio da Educao (MEC), Rubem Fonseca, Marcelo Aguiar e Maurcio Muniz; pelo Ipea, Anna Maria Peliano e
Nathalie Beghin; e pela Caixa Econmica Federal, Isabel Costa e Ana Fonseca, que veio a ser a primeira Secretria Executiva do
Programa Bolsa Famlia.
16
Uma Dcada Derrubando Mitos e Superando Expectativas
que a populao de menor renda no saberia fazer uso adequado dos recursos transfe-
ridos. A experincia mostrou, ao contrrio, que elas no s compram corretamente
como podem fazer um planejamento financeiro capaz de ampliar suas perspectivas e
oportunidades. Ficou claro que ningum melhor que a prpria famlia para definir o
melhor uso do dinheiro, tendo em vista suas caractersticas e necessidades.
Tambm foi muito difundida a crena de que as famlias beneficirias passariam a ter
mais filhos, lanando mo de um comportamento oportunista para ter acesso a um maior
volume de recursos. No entanto, as evidncias empricas vo em sentido contrrio. De acor-
do com o captulo de Alves e Cavenaghi, neste livro, o PBF no tem provocado aumento da
taxa de fecundidade entre as mulheres beneficirias. A tendncia de declnio da fecundidade
da populao brasileira continua em todas as faixas de renda, e a reduo recente tem sido
maior justamente entre os mais pobres. O ritmo de queda tambm foi maior nos estados
menos desenvolvidos e naqueles com maior presena percentual de domiclios que recebem o
Bolsa Famlia. Ainda, como descreve o captulo de Jannuzzi e Pinto, recuperando resultados da
II Avaliao de Impacto do Programa, as mulheres beneficirias ampliaram o uso de mtodos
contraceptivos. Esta mais uma das contribuies do programa para o reforo da autonomia
entre as mulheres e do exerccio de seus direitos neste caso, os direitos reprodutivos.
Um terceiro, e talvez o mais propagado mito, que o Bolsa Famlia atuaria de modo
a acomodar as famlias, gerando dependncia e desincentivando o trabalho entre os bene-
ficirios adultos. Tal tese no foi comprovada pelos dados empricos. Ao contrrio, ela tem
sido amplamente contestada. Como mostram Jannuzzi e Pinto, seja em termos de ocupao,
procura de emprego ou jornada de trabalho, os indicadores so muito prximos entre be-
neficirios e no beneficirios do programa. O captulo de Barbosa e Corseuil confirma tais
concluses, indicando a ausncia de evidncias tanto de desincentivo ao trabalho quanto de
incentivo informalidade.
O mito de que o Bolsa Famlia seria um programa de natureza populista tambm foi
derrubado. O programa se consolidou como uma poltica de Estado e hoje figura como
um dos elementos centrais das polticas sociais brasileiras, em um patamar incontornvel
dentro da proteo social. O pagamento direto s famlias, via carto magntico, d trans-
parncia ao gasto pblico, reduz os custos operacionais e fortalece a autonomia do usurio.
Trata-se, como afirmado em mais de um trabalho neste volume, de uma proviso institu-
cionalizada e articulada de acesso a um amplo conjunto de direitos, que promove incluso
social e amplia a cidadania.
Esses mitos que cercavam o Bolsa Famlia e alimentavam um imaginrio conservador
eram tambm mitos contra o prprio avano social e democrtico do pas. Felizmente, inclu-
sive pela contribuio do prprio programa, todos eles esto sendo deixados para trs.
17
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
3 SUPERANDO EXPECTATIVAS
Aps dez anos de implementao do Programa Bolsa Famlia, seus resultados tambm foram
muito alm do que se esperava em 2003.
O j conhecido impacto do PBF na reduo da pobreza e da desigualdade de renda rece-
be novos aportes nesta publicao. O captulo de Hoffmann mostra que, entre 2001 e 2011,
as transferncias do governo federal, incluindo-se o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao
Continuada (BPC), contriburam com entre 15% e 20% da reduo observada da desigual-
dade de renda.
No se antevia a magnitude do impacto do acesso at ento largamente interditado
das famlias beneficirias do Bolsa Famlia s instituies bancrias e comerciais, ao crdito e
ao consumo planejado. Famlias que ainda estavam margem do circuito econmico pude-
ram nele se integrar e influenciar a dinamizao de territrios e regies deprimidas.
Paralelamente, havia uma perspectiva de impacto positivo em termos da autonomia das
famlias, dada a opo do programa por dar liberdade aos beneficirios na alocao dos re-
cursos transferidos. Mas no se previa o quanto a estabilidade da renda gerada por um aporte
pblico regular e previsvel poderia melhorar a qualidade de vida das famlias.
O pagamento do benefcio por meio de carto magntico pessoal e a priorizao dada
mulher como titular deste carto hoje, 93% dos titulares so mulheres proporcionaram
o empoderamento feminino em espaos pblicos e privados. O ganho de autonomia das
mulheres e de ampliao da cidadania, enfatizado no trabalho de Leo e Pinzani, um dos
principais indicadores do potencial intrnseco de mudana na sociedade, dependente apenas
do impulso proporcionado por polticas adequadas.
O Bolsa Famlia vem apresentando resultados relevantes na reduo da desnutrio e
da insegurana alimentar e nutricional. Superando aes descontinuadas e parciais, como a
distribuio de cestas bsicas, o programa integrou-se ao esforo de construo de uma pol-
tica de segurana alimentar e nutricional, tendo proporcionado melhora efetiva no acesso dos
segmentos mais vulnerveis aos alimentos. O aumento nos gastos em alimentao das famlias
beneficirias foram tanto maiores quanto maior era sua situao de insegurana alimentar.
Entre os impactos mais relevantes, pode-se lembrar a reduo da prevalncia de baixo peso ao
nascer, um dos principais fatores associados mortalidade infantil. Para as famlias benefici-
rias com menor renda, esta queda maior que para os demais grupos. Como destaca o captulo
de Santos et al., tal reduo observada mesmo entre os filhos de mes de baixa escolaridade.
A melhora das condies de sade das crianas era esperada como impacto do Bolsa
Famlia, e as evidncias cientficas disto tm sido amplamente registradas. Os trabalhos reu-
nidos nesta publicao resgatam as principais delas. Alm da contribuio do programa para
a reduo da desnutrio infantil, a diminuio da mortalidade infantil foi expressiva entre as
famlias beneficirias do programa tanto a mortalidade relacionada resistncia a doenas
infectocontagiosas quanto a relacionada desnutrio e diarreia. O atendimento bsico
sade dos grupos mais vulnerveis foi fortalecido em consequncia das condicionalidades
18
Uma Dcada Derrubando Mitos e Superando Expectativas
19
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
de servios, mas fortalecer as redes existentes, de modo a estimular que elas efetivamente
alcanassem todos os brasileiros mesmo aqueles com maiores dificuldades para acessar e
frequentar os equipamentos pblicos, e com menos recursos para vocalizar suas demandas e
procurar os caminhos para seu atendimento.
Nesse sentido, cabe chamar ateno para o processo de fortalecimento do Sistema
nico de Assistncia Social (Suas), fundamental para a consolidao da proteo social e
para o enfrentamento da pobreza e das vulnerabilidades sociais. A rede de assistncia social
tem desempenhado papel central na ampliao da oferta de servios socioassistenciais, na
estratgia da busca ativa para localizao e cadastramento da populao vulnervel, e tambm
nas atividades de atendimento, orientao e encaminhamento para uma srie de servios e
polticas sociais.
Ao longo de uma dcada, os investimentos do governo federal nos servios e equipamen-
tos pblicos da assistncia social foram crescentes, como apontam Colin, Pereira e Gonelli: j
so mais de 7.400 centros de referncia de assistncia social (Cras) e 2.200 centros de refern-
cia especializados de assistncia social (Creas) cofinanciados pelo governo federal e atuantes
em praticamente todos os municpios do Brasil.
A intersetorialidade foi priorizada desde o incio do PBF. Ela era um pressuposto no
objetivo de alavancar o desenvolvimento humano e enfrentar os dficits de acesso das
populaes mais pobres aos direitos sociais nos campos da educao, da sade e da assistncia
social. Para impulsion-la, diversas inovaes foram promovidas, destacando-se a expressiva
evoluo de um conjunto de indicadores sociais e de monitoramento das aes do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Este conjunto, hoje disponvel em
sistemas de informaes estruturados, apoia a atuao intersetorial dos trs nveis de governo,
constituindo um dos principais instrumentos de gesto social para os municpios e estados
brasileiros, que operam as diferentes polticas e programas no escopo da estratgia de supera-
o da extrema pobreza.
A constituio desta plataforma integrada de informaes s foi possvel por meio do
aprimoramento constante do Cadnico. Uma das decises mais difceis quando do desenho
inicial do programa dizia respeito ao processo de cadastramento dos beneficirios. Sabia-se
que era necessrio no s unificar as distintas bases de dados, mas tambm estruturar uma
capacidade de cadastramento, processamento, atualizao e fiscalizao de informaes como
no havia at ento.
O sucesso de um programa inclusivo que visava universalidade de cobertura tambm
pressupunha uma ampla capacidade tcnica e gerencial, que desse sustentao a um cadastro
robusto. A proposta de descentralizar esta tarefa em vez de criar uma estrutura federal, com
ramificao em todos os municpios requeria que os municpios compreendessem o desafio
e aderissem a ele. E foi o que de fato ocorreu. Apostou-se no papel do governo federal como
apoiador dos poderes locais, trabalhando pelo fortalecimento de sua capacidade operacional
e competncia tcnica e, paralelamente, definindo e reforando mecanismos de transparncia
20
Uma Dcada Derrubando Mitos e Superando Expectativas
21
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
22
Uma Dcada Derrubando Mitos e Superando Expectativas
renda abaixo do qual no aceitvel que nenhum brasileiro esteja. Com mais esta medida,
chegou a 22 milhes o nmero de brasileiros que saram desta situao desde o incio do
Brasil Sem Misria. Foi o fim da extrema pobreza, do ponto de vista da renda, entre os
beneficirios do Bolsa Famlia. E este foi mesmo assim s um comeo, porque se instituiu
uma poltica pblica para fazer frente ao imperativo de superao da misria em suas vrias
dimenses: o Brasil Sem Misria segue incluindo famlias com a busca ativa, transferindo
renda, estimulando a insero produtiva de qualidade, e ampliando e melhorando o acesso
dos brasileiros mais pobres a uma srie de servios pblicos.
23
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
O governo do presidente Lula produziu um avano espetacular, porque descobriu que, enquanto o
Brasil deixasse de fora essa imensa fora construtiva que seu povo, no se transformaria em uma
grande nao. Talvez seja essa a maior contribuio que ns, que participamos do governo Lula,
demos ao Brasil.2
Est claro, portanto, que o Brasil no vai deixar de garantir a sustentabilidade social
do crescimento econmico por dar as costas a uma parcela significativa da populao,
como ocorria antes. Neste caminho, no h dvidas de que o pas continuaria enfrentando
obstculos. Mas, como mostram estes dez anos de Bolsa Famlia, no h mitos ou obst-
culos que se sobreponham ao compromisso de desenvolvimento social que hoje organiza
o Estado brasileiro.
2. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Discurso da presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, na ce-
rimnia de lanamento do plano de superao da extrema Pobreza Brasil Sem Misria. Braslia: MDS, jun. 2011. Disponvel em:
<http://tinyurl.com/discursodilmapdf>.
24
CAPTULO 2
1 INTRODUO
Em outubro de 2003, por meio da Medida Provisria no 132, convertida na Lei no 10.386/2004,
foi criado o Programa Bolsa Famlia (PBF), que unificou os procedimentos de gesto e exe-
cuo das aes de transferncia condicionada de renda ento existentes. Estas aes, at essa
data, possuam regras especficas, basearam-se em algum ponto em registros administrativos
independentes e acabaram tendo, via de regra, escala reduzida, permitindo, assim, lacunas e
sobreposies de cobertura (Cotta e Paiva, 2010).
A unificao dessas aes possibilitou a emergncia de um programa com desenho rela-
tivamente simples tanto sob a perspectiva dos benefcios quanto das chamadas condicio-
nalidades. A transferncia de renda voltada para populao produtiva em idade ativa, com
nfase nas crianas, constituiu uma novidade na poltica social brasileira e, de certa forma,
comeou a aproximar a estrutura de benefcios sociais do pas da encontrada em pases com
sistemas de bem-estar social mais desenvolvidos. Por sua vez, a nfase nas condicionalidades e,
deve-se dizer, a nfase nas condicionalidades como forma de garantir s famlias benefi-
cirias o acesso a servios bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social deu
corpo percepo de que certos determinantes da pobreza precisariam ser atacados durante
um tempo necessariamente longo para que as futuras geraes pudessem efetivamente ter
condies de superar a pobreza. Alm disso, buscou-se articular outras aes notadamente
de capacitao profissional de forma a dar opes de menor prazo para que as famlias
beneficirias pudessem melhorar sua insero no mercado de trabalho.
Entre 2003 e 2010, o programa passou por um processo de consolidao, especial-
mente nas suas duas primeiras frentes a transferncia de renda e o acompanhamento
de condicionalidades. Evidncias de seus impactos sobre a pobreza, a educao e a sade
comearam a se acumular. Outros motivos de grande importncia, como o aumento real
do valor do salrio mnimo e os prprios avanos educacionais ocorridos no pas durante esse
perodo, tambm tiveram grande impacto na reduo da pobreza e na indita queda da desigual-
dade de rendimentos (Barros et al., 2010a), permitindo que, em 2011, fosse possvel vislum-
brar a superao da extrema pobreza como uma possibilidade concreta (Osorio et al., 2011).
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Em junho daquele ano, era institudo o Plano Brasil Sem Misria, com o objetivo de superar
a situao de extrema pobreza no pas, por meio de ao integrada, tanto do ponto de vista
intersetorial, quanto do ponto de vista federativo.
Este captulo tem como objetivo apresentar os mecanismos pelos quais a trajetria de
desenvolvimento e consolidao do Bolsa Famlia contriburam para construo de uma pers-
pectiva integrada de combate pobreza. Esta perspectiva, com o amadurecimento de diversas
aes e polticas, pode ser concretizada na elaborao e no desenvolvimento do Plano Brasil
Sem Misria.
Na seo 2, ser examinada a trajetria do Programa Bolsa Famlia, apresentando o ca-
rter inovador da sua proposta em relao ao modelo de proteo social vigente no Brasil no
final dos anos 1990, bem como os desenvolvimentos ocorridos no perodo de 2003 a 2010.
Na seo 3, ser explorado o desenvolvimento do Cadastro nico para Programas So-
ciais (Cadnico), base do Bolsa Famlia e, mais recentemente, de inmeras outras polticas
e aes sociais, com nfase nos esforos realizados para sua implementao, desenvolvimento
tecnolgico, desenvolvimento de formulrios e capacitao.
A seo 4 dar ateno aos avanos institucionais do Programa Bolsa Famlia, notada-
mente a articulao intersetorial, a articulao federativa, o ndice de Gesto Descentralizada
e o desenho voltado para manter a boa focalizao do programa.
A seo 5 sumarizar alguns dos resultados alcanados pelo Bolsa Famlia, a partir de
avaliaes que confirmaram as boas expectativas existentes na poca do seu lanamento e des-
mistificaram alguns dos temores como os de que o benefcio poderia gerar desincentivos
participao no mercado de trabalho ou levar a um aumento no nmero de filhos.
A seo 6 explorar, brevemente, as mudanas mais recentes do Programa Bolsa Famlia
e sua articulao com o Plano Brasil Sem Misria, enquanto, na seo 7, o leitor encontrar
as consideraes finais.
26
Do Bolsa Famlia ao Brasil Sem Misria
longo perodo, o sistema de proteo social permaneceu estruturado sobre uma vertente es-
sencialmente contributiva, com pequena participao de benefcios de natureza semi ou no
contributiva trao, de resto, marcante em praticamente todos os sistemas de proteo social
latino-americanos (Cruz-Saco, 2002).
O advento da Constituio de 1988 deu um substantivo impulso ao desenvolvimento dos
benefcios semicontributivos voltados para os trabalhadores rurais e dos benefcios assisten-
ciais voltados para idosos e deficientes, seja em termos de alcance, seja de valores transferidos.
Com a consolidao do sistema previdencirio e assistencial ento estabelecido, chegou-se a
uma cobertura quase universal da populao idosa (Van Ginneken, 2007), fato raro em pases
em desenvolvimento. De fato, desde o incio dos anos 1990, quando os efeitos da Consti-
tuio de 1988 se fizeram sentir, o percentual de pessoas com 60 anos de idade ou mais que
recebiam um benefcio previdencirio ou assistencial superou os 80%, alcanando cerca de
85% entre aqueles com 65 anos de idade ou mais.
Todavia, mesmo com toda a evoluo ocorrida no final dos anos 1980 e incio dos
1990, a concesso de benefcios assistenciais ainda estava ancorada em um modelo prximo
do estabelecido na dcada de 1970. Em outras palavras, admitia-se um regime contributivo
diferenciado para os trabalhadores rurais de resto, regra em grande parte dos regimes previ-
dencirios no mundo (Schwarzer, 2000). Tambm era socialmente aceitvel que pessoas sem
capacidade produtiva (idosos e deficientes) pudessem contar com alguma forma de proteo
social. Embora a Constituio definisse a proteo famlia, infncia e adolescncia entre
os objetivos da Assistncia Social, no que tange segurana de renda, o sistema de proteo
social vigente at a primeira metade da dcada de 1990 deixava sem cobertura a populao
pobre em idade ativa, com capacidade produtiva, e, especialmente, as crianas. Isso explica-
va o fato de as taxas de pobreza e extrema pobreza da populao mais jovem (notadamente
crianas at 15 anos de idade) serem, na prtica, o dobro da mdia nacional, mostrando que
este grupo era o mais vulnervel do ponto de vista social.
Os programas de transferncia condicionada de renda que emergiram primeiramente
em nvel local, em seguida em nvel nacional e que foram consolidados no Bolsa Famlia
voltaram-se especificamente para a populao pobre, com um definitivo vis pr-criana.
O nvel dos benefcios pagos deixava clara a natureza complementar e no substitutiva da
transferncia de renda, o que, praticamente, supunha algum tipo de capacidade produtiva.
Pode-se dizer assim, que o Bolsa Famlia talvez ainda mais que os benefcios semi e no
contributivos que emergiram ainda durante os anos 1970 e que foram significativamente
expandidos no incio dos anos 19901 representou uma ruptura com a trajetria do siste-
ma de proteo social brasileiro criado nos anos 1920, fundamentalmente voltado para a
concesso de benefcios (preferencialmente pela via contributiva) para aqueles que perderam
a capacidade produtiva. Do ponto de vista do surgimento do Programa Bolsa Famlia, assim,
1. A configurao mais atual dos benefcios pagos aos segurados especiais (Previdncia Rural) veio com a Lei no 8.213, de julho de 1991. Os be-
nefcios no contributivos, por sua vez, foram expandidos com a criao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), criado pela Lei Orgnica da
Assistncia Social, de dezembro de 1993.
27
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
os dois fatos marcantes parecem ser a ruptura com a trajetria da proteo social brasileira,
por um lado, e o fato de ser resultado da unificao de diversos programas de transferncia de
renda j existentes.2
O perodo de 2003 a 2004 marca o perodo inicial do programa, com incrementos
de cobertura baseados na migrao das famlias j beneficirias e nas primeiras concesses
de benefcios para famlias que ainda no recebiam transferncia de renda. O perodo
tambm foi marcado pelas fragilidades iniciais da construo do Cadnico, base para a
qual foram migrados outros registros que davam suporte aos programas remanescentes,
especialmente o Bolsa Escola, apesar de no contemplarem o conjunto de informaes
requeridas pelo Cadnico.
O perodo seguinte, de 2005 a 2006, foi marcado pela institucionalizao do papel dos
entes federados na gesto do programa, com a assinatura de termos de adeso por todos os
municpios brasileiros e a criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD), instrumento
que mensura a gesto do municpio e ao qual est associada a transferncia mensal de recursos
financeiros para apoio gesto; pelos aperfeioamentos ocorridos no Cadnico (com o necess-
rio apoio dos municpios e estados); pela edio de um conjunto de normas sobre a concesso
e pagamento de benefcios e ao acompanhamento de condicionalidades (em articulao com
o Ministrio da Educao e o Ministrio da Sade); e pela remodelagem implementao do
acompanhamento de condicionalidades. Foi tambm um perodo de significativa expanso do
nmero de famlias atendidas pelo programa, possibilitada no s pela existncia de uma ampla
rede de pagamentos, operada pela Caixa Econmica Federal, mas tambm pela evoluo na
qualidade e cobertura do Cadnico.
Com a articulao entre o MDS e os municpios, o percentual de cadastros vlidos3 no
Cadnico saltou de 31% para 92% entre maro de 2005 e outubro de 2006 (Brasil, 2006).
Por sua vez, em meados de 2006, o programa atingiu sua meta inicial de atendimento, de
cerca de 11 milhes de famlias beneficirias.
No binio seguinte, foram adotadas mudanas no desenho do programa como a adoo
da regra de permanncia (que prev a possibilidade de variao da renda familiar per capita
acima do critrio de elegibilidade, dentro de um perodo de dois anos) e a criao do
benefcio varivel vinculado ao adolescente (BVJ), pago a famlias com membros com idade
entre 16 e 17 anos. Data tambm deste perodo, o incio dos procedimentos peridicos de
averiguao de inconsistncias cadastrais com base em cruzamentos do Cadnico com outros
registros administrativos do governo federal.
2. O Programa Nacional de Renda Mnima vinculado educao (Bolsa Escola) foi criado pela Medida Provisria (MP) no 2.140-1, de 14 de maro
de 2001, originada da MP no 2.140, de 13 de fevereiro de 2001, e convertida na Lei no 10.219, de 11 de abril do mesmo ano. O Programa Nacional
de Renda Mnima vinculado sade (Bolsa Alimentao) foi criado pela Medida Provisria no 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, originada da MP
no 2.206, de 10 de agosto de 2001. O Auxlio-gs foi criado pela Medida Provisria no 18, de 28 de dezembro de 2001, regulamentada pelo Decreto
no 4.102, de 24 de janeiro de 2002.
3. So chamados vlidos os cadastros que apresentam todos os campos obrigatrios preenchidos, para todos os componentes da famlia.
28
Do Bolsa Famlia ao Brasil Sem Misria
De 2009 a 2010, o programa adotou uma nova perspectiva para elaborao de suas
estimativas de atendimento baseada, sobretudo, na percepo de que a renda dos segmentos
mais pobres da populao era no apenas (e naturalmente) baixa, mas, alm disso, voltil
(Soares, 2009). O argumento era o de que o nmero de pessoas ou famlias que, ao longo de
um determinado perodo de tempo, experimentaria situao de pobreza ou extrema pobreza
seria naturalmente maior que o nmero de pessoas ou famlias que eram encontradas nestas
situaes em um momento especfico do tempo. A partir desta perspectiva, as estimativas de
atendimento do programa deveriam ser naturalmente ampliadas. Alm disso, foi utilizada a
metodologia dos mapas de pobreza do Banco Mundial, para tentar aprimorar as estimativas
municipais, at ento, baseadas nos dados do Censo 2000 (IBGE, 2009). Com isto, a estima-
tiva de atendimento alcanou praticamente 13 milhes de famlias.
No binio 2009-2010, tambm teve incio o procedimento de reviso cadastral das fa-
mlias beneficirias cujo cadastro estava sem atualizao h mais de dois anos. Outros avan-
os institucionais foram alcanados, como a aprovao do Protocolo de Gesto Integrada de
Benefcios e Servios no mbito do Suas pela Comisso Intergestores Tripartite da Assistncia
Social, que definiu a prioridade do acompanhamento familiar para famlias do Bolsa Famlia
em situao de descumprimento de condicionalidades pela rede de assistncia social.
Ao final de 2010, o Programa Bolsa Famlia j havia alcanado praticamente 13 milhes
de famlias; tinha uma excelente focalizao nos mais pobres, que no apenas permanecia
melhorando ao longo do tempo (apesar da forte expanso do nmero de beneficirios),
como era compatvel com a alcanada por outros bons programas focalizados de transfe-
rncia de renda ao redor do mundo; era custo-efetivo na reduo da extrema pobreza e da
desigualdade de rendimentos; confirmava seus impactos sobre indicadores educacionais de
crianas e adolescentes, por meio de uma srie de estudos, baseados em diferentes meto-
dologias e bases de dados; e havia afastado os maiores temores relacionados ao seu desenho
(como o desincentivo participao no mercado de trabalho ou o aumento da fecundidade
entre as beneficirias).
Do ponto de vista da gesto, restava (e, em larga medida, ainda resta) um importante
esforo de melhoria operacional. Este esforo poderia, entretanto, ser realizado ao longo de
anos, sem que nenhuma importante mudana em seu desenho fosse feita. Em outras palavras,
os diversos estudos realizados at o final de 2010 alguns dos quais mencionados na seo 5
deste captulo deixaram o programa em situao relativamente confortvel. Tal situao
certamente abriria espao para seu aperfeioamento operacional, mas poderia levar ao
enrijecimento do seu desenho. Um aspecto, entretanto, teria relevncia crucial para o futuro
imediato: a capacidade do programa de alcanar os mais pobres e seu nvel de despesa relativa-
mente baixo (apenas 0,4% do PIB, em 2010) faziam com que o Bolsa Famlia permanecesse
um instrumento com potencial ainda inexplorado para reduzir a extrema pobreza.
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
4. Conforme legislao do Cadnico (Decreto no 6.135/2007), tambm podem ser cadastradas famlias com renda mensal superior a meio salrio
per capita, ou a trs salrios mnimos no total, desde que sua incluso no Cadnico esteja vinculada implementao ou ao acompanhamento de
programas sociais desenvolvidos nos trs nveis da Federao.
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Do Bolsa Famlia ao Brasil Sem Misria
se deu justamente pelos meios mobilizados para a operao on-line do Cadnico. O MDS,
em conjunto com o Ministrio da Defesa e o Ministrio das Comunicaes, segue no traba-
lho para que, no curto prazo, a migrao alcance todos os municpios brasileiros.
Mesmo anteriormente criao do novo aplicativo, teve incio o trabalho de reviso do
prprio formulrio de cadastramento, permitindo sua melhoria conceitual, uma maior aproxima-
o dos instrumentos de coletas de dados das pesquisas domiciliares conduzidas pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e, sobretudo, uma melhor caracterizao das famlias
de baixa renda. Com isso, o atual formulrio do Cadnico permite registrar informaes de
famlias em situao de rua, crianas submetidas ao trabalho infantil, famlias indgenas, qui-
lombolas e membros de diversos grupos e populaes especficas (como ciganos, extrativistas,
famlias ribeirinhas, catadores de material reciclvel, entre outros) e, at mesmo, pessoas sem
registro civil de nascimento.
A implantao do novo formulrio demandou o desenvolvimento de material instrucional
especfico e um longo processo, feito em Braslia, de qualificao de instrutores indicados pelos
Estados, que capacitaram, entre 2009 e 2013, quase 30 mil entrevistadores do Cadnico de
todos os municpios do pas. Este foi um investimento no que condio basilar para manter
um registro administrativo desta envergadura: a garantia da qualidade no momento da coleta
da informao das famlias.
Hoje, o Cadnico conta com o registro de 25 milhes de famlias, 23 milhes com renda
declarada de at meio salrio mnimo per capita. So beneficirias do Bolsa Famlia 13,8
milhes de famlias.
A evoluo do Cadnico e a introduo da verso 7 foram passos importantes para a con-
solidao das informaes das famlias de baixa renda brasileiras, da execuo do PBF, do uso
por um maior nmero de programas e aes sociais e, desta maneira, da confiana necessria
para que surgisse uma estratgia como o Plano Brasil Sem Misria.
4 OS AVANOS INSTITUCIONAIS
A implementao dos programas de transferncia condicionada de renda, como apresentado
na seo 2, representou, em alguma medida, uma ruptura com a trajetria do sistema de pro-
teo social brasileiro criado nos anos 1920. Este sistema voltou-se, pela primeira vez, para
a populao pobre em idade ativa, com capacidade produtiva, e, sobretudo, passou a ter um
programa com claro vis pr-criana. Isto no esgota, todavia, a novidade institucional do
programa e do Cadnico.
Um primeiro aspecto que as condicionalidades do programa exigiram uma articulao entre
as reas de assistncia social, de educao e de sade em torno da populao beneficiria. Desta ma-
neira, a populao vulnervel tradicionalmente com maiores dificuldades de acesso aos servios
de educao e sade e, sobretudo, de acesso com qualidade passou a receber uma ateno especial
dos sistemas educacional e de sade, por meio do acompanhamento de condicionalidades.
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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Do Bolsa Famlia ao Brasil Sem Misria
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
ndice multidimensional (Soares et al., 2009). A experincia brasileira, assentada em uma estrutura de
assistncia social descentralizada e, no perodo de implementao do programa, ainda incipiente,
concedendo benefcios com base unicamente na renda declarada, pode ser considerada nica.
Essa opo foi fruto das restries institucionais existentes. Com efeito, as opes para
o programa brasileiro eram limitadas para os gestores responsveis pela sua operacionali-
zao. A utilizao de testes de meios, por exemplo, no chegou a ser considerada como
opo vivel. Como mencionado, a literatura sobre programas focalizados sugere que o uso
de teste de meios tende a tornar os custos operacionais de tais programas excessivamente altos.
Alm disto, como so usados fundamentalmente com o objetivo de excluir os no elegveis,
os testes de meios tm, em geral, a consequncia de fazer com que programas focalizados
tenham taxas de take up relativamente baixas (isso , erros de excluso relativamente altos), o
que os torna pouco efetivos no combate pobreza.5
Pode-se dizer, entretanto, que tais argumentos tambm no foram decisivos para a opo
de no utilizar testes de meios na operacionalizao do Programa Bolsa Famlia. Na verdade,
a incipiente rede de proteo social no Brasil no teria capacidade de executar testes de meios
de forma massificada, o que condenaria ao fracasso qualquer programa que deles fizesse uso.
Desta forma, a utilizao de testes de meios nunca chegou a ser, de fato, uma opo vivel.
Uma segunda opo, mais apropriada para parte considervel dos pases que adotaram
programas de transferncia condicionada de renda, foi a utilizao de ndices multidimen-
sionais ou de testes de meios aproximados (proxy means tests), no qual a elegibilidade e
ocasionalmente o prprio valor do benefcio era resultado no da renda declarada, mas de um
conjunto de informaes declaradas pela famlia (e eventualmente checadas in loco, ao menos
por amostragem), nas vrias dimenses relacionadas vulnerabilidade social. No contexto
brasileiro, entretanto, a utilizao do teste de meios aproximado para concesso e definio
do valor do benefcio dificilmente se revelaria aceitvel. Faltaria transparncia s concesses
de benefcios e clareza na comunicao com os beneficirios do programa.
Ao contrrio, a adoo da renda declarada, com todos os seus riscos, tornaria fcil a
comunicao com beneficirios, daria transparncia concesso e manuteno de benef-
cios e permitiria aes claras de controle, tanto do ponto de vista social quanto governa-
mental. A renda declarada foi associada combinao de outros aspectos do desenho voltado
para manter a boa focalizao do programa. Primeiramente, deve-se destacar a existncia de
estimativas de atendimento em nvel local, que funcionam como limites (ressalte-se, flexveis)
para o nmero de beneficirios em cada cidade. s estimativas, est associada a publicidade
em torno dos beneficirios, de maneira a facilitar o controle social do programa. Estes dois
traos criam certa presso sobre a gesto municipal no sentido da boa focalizao. Alm disso,
o programa brasileiro adotou aes peridicas de checagem dos dados do Cadnico a partir
do cruzamento com outros registros administrativos do governo federal.
5. A hiptese de que programas focalizados tendem a ter taxas de take up baixas e, portanto, maiores erros de excluso bastante difundida na
literatura de polticas sociais. Apenas como exemplo, ver Hernanz et al. (2004).
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Do Bolsa Famlia ao Brasil Sem Misria
5 OS RESULTADOS ALCANADOS
O leitor encontrar um conjunto relativamente vasto de evidncias a respeito dos resultados do
Bolsa Famlia na segunda parte deste livro. O objetivo desta segunda parte, de forma sumari-
zada, apontar para alguns dos achados da literatura crescente sobre o tema.
Muitos dos primeiros trabalhos sobre o Bolsa Famlia estavam voltados para o elemento
central do seu desenho (a focalizao) e para seus impactos naquele que o seu principal
objetivo, a reduo da pobreza e da extrema pobreza.
Lindert et al. (2007), Barros et al. (2010b), Soares et al. (2009) esto entre aqueles
que analisam a focalizao do Programa Bolsa Famlia em perspectiva internacional.
Embora as metodologias utilizadas possam variar, todos os autores sugerem que a preciso da
focalizao do Bolsa Famlia muito boa. Lindert et al. (2007) sugerem que a focalizao do
programa em 2004 colocava-o entre as seis experincias de transferncia de renda mais bem
focalizadas (de um total de 85) no mundo em desenvolvimento. Soares et al. (2009) sugerem
que a focalizao do programa est no mesmo nvel das experincias mexicana e chilena, ou-
tros bons exemplos de programa de transferncia de renda que utilizam mecanismos, a princ-
pio, mais sofisticados (e caros) para garantir a boa focalizao. Barros et al. (2010b) apontam
para resultados semelhantes e sugerem que a focalizao do programa, apesar da sua forte
expanso entre 2004 e 2008, no piorou. A mesma concluso j havia sido alcanada por
Soares, Ribas e Soares (2009), sugerindo que, entre 2004 e 2006, a focalizao havia se man-
tido a mesma. Mais recentemente, o Comunicado do Ipea no 155 concluiu que, de acordo
com os dados administrativos, entre 2005 e 2011 o nmero de famlias beneficirias cresceu
35
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
mais de 70,0%, mas isso no piorou o coeficiente de concentrao do programa, muito pelo
contrrio. O PBF permanece, de longe, a fonte de renda mais progressiva, isto , com maior
focalizao entre os mais pobres (Ipea, 2012, p. 28).
Dessa maneira, o desenho do programa, incluindo as estimativas em nvel municipal e
os cruzamentos com outros registros administrativos do governo federal, tem sido efetivo em
mant-lo bem direcionado populao mais pobre.
Isso explica os baixos custos do programa (que, mesmo com toda a evoluo oramentria
dos ltimos anos, ainda custa apenas 0,5% do PIB) e tambm seus significativos impactos na
reduo da extrema pobreza. Antes das mais recentes modificaes no seu desenho
especialmente da criao do benefcio para a superao da extrema pobreza , estimava-se que
a extrema pobreza no Brasil seria entre um tero (Soares et al., 2010) e metade maior (Souza
et al., 2011) sem as transferncias do Bolsa Famlia. Assim, apesar do baixo custo, o programa
conseguiu estar entre as mais importantes causas da reduo da extrema pobreza.
Embora no se possa dizer que a reduo da desigualdade de rendimentos estivesse entre
seus objetivos, o Bolsa Famlia tambm acabou tendo um impacto significativo, explicando
(a depender do perodo considerado e de critrios metodolgicos utilizados) entre 12 e 21%
da reduo mais recente do coeficiente de Gini (conforme survey da literatura realizado por
Soares et al., 2010). Deve-se ressaltar que a queda no coeficiente de Gini a partir do incio dos
anos 2000 pode ser considerada indita, desde que comeou a ser mensurado, nos anos 1970.
poca do lanamento das transferncias condicionadas de renda, dois receios foram
mencionados. O primeiro deles, o de que essas transferncias poderiam constituir um de-
sincentivo participao dos beneficirios no mercado de trabalho. O segundo, o de que as
transferncias baseadas no nmero de filhos (at o limite de trs, no desenho inicial do Bolsa
Famlia) poderiam servir como incentivo para o aumento da fecundidade.
Oliveira e Soares (2012) fizeram uma reviso da literatura (hoje relativamente extensa)
sobre os possveis impactos do programa sobre a participao dos beneficirios no merca-
do de trabalho cujos resultados podem ser lidos na parte 2 desta publicao. O nmero
de estudos acumulados sobre esse assunto permite concluir que o temor de que o Bolsa
Famlia viesse a gerar alguma espcie de efeito preguia pode ser descartado. Estes estu-
dos apontam desde uma participao ligeiramente superior dos beneficirios no mercado
de trabalho at uma pequena reduo no nmero de horas trabalhadas pelas mes. Estes
efeitos, quando observados, foram, em regra, de magnitude muito pequena para serem
considerados relevantes.
Por sua vez, os potenciais impactos sobre o aumento da fecundidade tambm podem ser
descartados. Sabe-se que a capacidade de transferncias monetrias de modificar as decises
quanto ao nmero de filhos limitada isto, mesmo quando se leva em conta as transferncias
mais generosas realizadas por sistemas de bem-estar social mais desenvolvidos que o brasileiro.
Pareceria, assim, muito improvvel que as transferncias bastante modestas do Programa
36
Do Bolsa Famlia ao Brasil Sem Misria
Bolsa Famlia viessem a levar suas beneficirias a aumentar o nmero de filhos at o limite
dos benefcios variveis. E, de fato, nenhuma evidncia de aumento da fecundidade entre
as beneficirias foi encontrada (Signorini e Queiroz, 2011; Simes e Soares, 2012). O que
ocorre no Brasil, ao contrrio, uma queda generalizada da fecundidade, observada em
todas as regies e faixas de renda, sendo mais intensa entre os mais pobres no perodo atual.
O nmero mdio de filhos por mulher, hoje abaixo da taxa de reposio, aponta, antes,
para o envelhecimento da populao com os consequentes desafios para as reas de sade
e previdncia no futuro de mdio prazo.
No que diz respeito aos impactos sobre educao e sade, pode-se dizer que as evidncias
tambm tm se acumulado, vindas de estudos que utilizam fontes de dados, abordagens tericas
e metodolgicas variadas. Estes impactos tm sido observados no apenas na reteno dos
alunos beneficirios em sala de aula (isso , em menores taxas de abandono), o que seria de
se esperar, dadas as condicionalidades do Programa, mas tambm, ceteris paribus, em maiores
taxas de progresso (IFPRI, 2012). Mais recente, a tese de doutorado de Simes (2012)
aponta para um dos aspectos mais relevantes: o impacto que o tempo de participao no
programa, associado ao valor do benefcio, tem sobre a escolaridade. Com efeito, se um
dos objetivos do Bolsa Famlia aumentar a escolaridade dos filhos das famlias mais vulne-
rveis, para que eles tenham mais oportunidades futuras, h de se pensar em uma poltica
continuada, que garanta os impactos devidos na correo da trajetria escolar destas crianas
e jovens e na obteno de bons resultados.
Obviamente, no se quer, aqui, sugerir que o Bolsa Famlia assuma a responsabilidade de
ser a principal iniciativa no sentido de superar os desafios educacionais brasileiros. Estes desafios
esto sendo enfrentados pelas polticas educacionais capitaneadas pelo Ministrio da Educao
(MEC). Trata-se, apenas, de ressaltar seus impactos, que so significativos e voltados para um
pblico que, historicamente, teve dificuldades de acesso educao de qualidade no pas.
Os impactos do programa na sade comeam, agora, a apresentar razovel acmulo de
trabalhos, o que permite que certas concluses possam ser confirmadas. J se sabia que as famlias
beneficirias do programa reportam gastar seus recursos majoritariamente com alimentos, alm
de itens relacionados com educao e sade (IBASE, 2008) o que foi confirmado pelo trabalho
de Lignani et al. (2011), que sugere aumento de diversos grupos de alimentos analisados.
No se pode deixar de mencionar os impactos mensurados na 2a rodada da Avaliao
de Impacto do Programa Bolsa Famlia, que sugere que as crianas beneficirias apresentam
maiores taxas de vacinao no tempo apropriado e que as mulheres grvidas tm cerca de 1,5
consulta de pr-natal a mais (sempre em relao s no beneficirias de igual perfil).
Trabalhos mais recentes tambm tm demonstrado o impacto do programa na reduo
da mortalidade infantil (Rasella et al., 2013; Shei, 2013). O trabalho de Rasella et al. (2013),
ao qual o leitor ter acesso neste volume, revela uma reduo de cerca de 19% na mor-
talidade infantil (at cinco anos) dos municpios com alta cobertura do programa, em relao
aos de baixa cobertura, j controlados os efeitos das diferenas socioeconmicas e demogrficas
37
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
entre os municpios. A maior cobertura do Bolsa Famlia tambm estava associada a uma
maior taxa de vacinao, a uma menor proporo de mulheres grvidas sem pr-natal e uma
menor admisso de crianas de at cinco anos em hospitais.
Deve-se mencionar, ainda que brevemente, estudos que mostram os efeitos positivos do
programa para alm dos seus prprios beneficirios. Mostafa, Souza e Vaz (2010) sugeriram
que os recursos aplicados no programa teriam, em 2006, o efeito multiplicador no PIB de
1,44, e de 2,25 na renda familiar total. Ou seja, o gasto adicional de 1% do PIB no programa
geraria um aumento de 1,44% do PIB e de 2,25% na renda das famlias. Por sua vez, Silveira-
-Neto e Azzoni (2011) afirmam que transferncias como o Bolsa Famlia e o Benefcio de
Prestao Continuada tm um importante papel na reduo da desigualdade regional: como
um todo, explicam mais de 24,0% dessa reduo, embora respondam por menos que 1,7% da
renda domiciliar disponvel. Desta maneira, pode-se dizer que o programa vem cumprindo
funes (como a reduo da desigualdade de rendimento, a reduo da desigualdade regional
e o aumento da atividade econmica) que esto muito alm de seus objetivos iniciais.
Como poder ser verificado ao longo deste livro, h um acmulo significativo de trabalhos
voltados para a avaliao do programa, com resultados, via de regra, muito favorveis.
Como j afirmado ao final da seo 2 deste captulo, os resultados apresentados pode-
riam deixar a gesto do programa em situao de relativo conforto, voltada fundamentalmen-
te para uma agenda de melhorias operacionais que exigiriam (e continuaro exigindo) grande
esforo. O lanamento do Plano Brasil Sem Misria, entretanto, retirou o programa da situao
de conforto e o lanou juntamente com o Cadastro nico para Programas Sociais no
centro das iniciativas para a superao da extrema pobreza no Brasil. O desafio passou a ser
formidvel: o de se tornar um instrumento ainda mais efetivo no combate extrema pobreza
no pas, mantidos o complexo arranjo intersetorial e federativo e as condies institucionais
relativamente espartanas nas quais havia sido implementado.
38
Do Bolsa Famlia ao Brasil Sem Misria
A emergncia do Plano Brasil Sem Misria, portanto, com seus eixos de garantia de
renda, acesso a servios e incluso produtiva, representou uma ampliao, para parte conside-
rvel do governo federal, dos estados e dos municpios, de uma agenda que foi amadurecida
ao longo dos anos de implementao do Programa Bolsa Famlia.
Ao mesmo tempo, o Plano Brasil Sem Misria e sua ambiciosa meta de superao
da extrema pobreza em um perodo to curto de tempo trouxeram novos desafios para o
Bolsa Famlia e o Cadnico. Em primeiro lugar, foi necessrio reconhecer a existncia de
beneficirios do programa que, mesmo recebendo o benefcio monetrio, permaneciam em
extrema pobreza. Os valores transferidos somados renda original das famlias eram insu-
ficientes para que as famlias ultrapassassem a linha estabelecida pelo plano, de R$ 70,00
per capita por ms.
O segundo desafio tratava da cobertura do programa e seus erros de excluso. O Brasil
Sem Misria explicitou firmemente a perspectiva do atendimento de todos os cidados que
tivessem o perfil para acessar os benefcios.
Adicionalmente, as novas formas de utilizao do Cadnico, a ampliao dos montantes
e das iniciativas usurias do sistema de pagamentos do programa e o aprofundamento das aes
intersetoriais exigiram ainda mais das ferramentas criadas para viabilizar o Bolsa Famlia.
A resposta ao primeiro desafio veio antes mesmo do lanamento oficial do plano,
com o anncio do reajuste de benefcios ainda no primeiro semestre de 2011. Com efeito,
sabia-se que a extrema pobreza brasileira estava concentrada nas crianas e jovens.
Avaliaes feitas pela SENARC e pelo Ipea haviam confirmado que o reajuste dos benefcios
variveis (voltados para as crianas e adolescentes de at 15 anos) teriam maior efetividade
nos indicadores de extrema pobreza do que o reajuste do benefcio bsico. Desta maneira,
o reajuste nominal do benefcio varivel foi superior a 45%, mostrando que as iniciativas
relacionadas ao programa passariam, em nveis crescentes, a responder ao desafio da supe-
rao da extrema pobreza.
Na mesma direo, ainda em 2011, foram anunciados o aumento no nmero mximo
de benefcios variveis por famlias (de trs para cinco) e a implementao dos benefcios
para gestantes e nutrizes. Estes que, mesmo previstos na legislao original do programa, por
limitaes operacionais, no eram efetivamente pagos.
Em 2012, o Bolsa Famlia passou a contar com um novo benefcio (Benefcio de Supera-
o da Extrema Pobreza), destinado s famlias que continuavam com renda familiar per capi-
ta igual ou inferior a R$ 70,00 aps o recebimento dos benefcios tradicionais do programa.
Trata-se de um tpico benefcio do tipo top up, que complementa a renda familiar at que
ela atinja um determinado patamar no caso, a superao do valor de R$ 70,00 por pessoa.
Inicialmente, o benefcio foi voltado para famlias nesta situao que tinham em sua
composio crianas entre 0 e seis anos, como parte integrante das iniciativas da Ao Brasil
39
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Carinhoso.6 Ainda em 2012, este benefcio foi estendido para famlias com crianas e ado-
lescentes com idade de at 15 anos e, no incio de 2013, o benefcio alcanou as famlias
beneficirias independentemente da presena de crianas. Desta maneira, houve um forte au-
mento no oramento de benefcios do programa (que saltou de R$ 15 bilhes em 2010 para
praticamente R$ 24 bilhes em 2013), voltado para famlias em situao de extrema pobreza.
O benefcio mdio, no mesmo perodo, passou de R$ 95,00 para R$ 152,00, alcanando
R$ 216,00 nas famlias que recebem o Benefcio de Superao da Extrema Pobreza.
Antes mesmo da ltima expanso do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza, si-
mulaes elaboradas por Osorio e Souza (2012) indicavam que o percentual de pessoas que
ficariam com renda familiar per capita igual ou abaixo de R$ 70,00 estaria abaixo de 1%,
apontando para o potencial de reduo a extrema pobreza do Bolsa Famlia aps a criao do
novo benefcio, bem como para a necessidade de esforo contnuo para reduo dos erros de
excluso ainda existentes.
Em relao ao desafio de melhoria da cobertura do programa e de reduo dos erros de
excluso destaca-se o aumento da estimativa de atendimento (de 12,9 para 13,8 milhes de
famlias) ainda em 2011. Os dados do Censo 2010 divulgados no ano de 2011 permitiram,
ainda, que esta nova estimativa fosse realizada em bases mais atualizadas e, portanto, mais
bem distribuda entre os municpios brasileiros.
Como resultado, cabe assinalar a incluso no Bolsa Famlia de mais de 1,1 milho de
famlias inscritas no Cadnico desde o lanamento do Plano Brasil Sem Misria, em junho
de 2011 at julho de 2013. So famlias extremamente pobres que, a partir de um esforo
de busca ativa7 compartilhado pelo governo federal, pelos governos estaduais e, muito espe-
cialmente, pelas administraes municipais, foram cadastradas, passaram a receber o Bolsa
Famlia e ficaram visveis para participarem do circuito de incluso do Brasil Sem Misria.
A necessidade de induo de polticas para um pblico especfico em escala nacional e o
carter intersetorial e intergovernamental do Brasil Sem Misria elegeram o Cadnico como
principal instrumento de gesto do plano. Para alm de quantificar as famlias e transferir
renda, verificou-se uma infinidade de possibilidades de utilizao do Cadnico: direcionar
vagas de cursos de qualificao profissional, oferecer servios de assistncia tcnica e extenso
rural, prover o acesso gua e a tarifas reduzidas de energia eltrica populao mais pobre
do pas, so apenas alguns exemplos. Neste sentido, o Cadnico consolidou-se como instru-
mento bsico para identificao do pblico, planejamento, acompanhamento e avaliao das
aes do plano.
40
Do Bolsa Famlia ao Brasil Sem Misria
41
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
No campo, merece destaque a contratao de assistncia tcnica para 260 mil famlias de
agricultores familiares beneficirios do Bolsa Famlia e a construo de 317 mil cisternas para
famlias do semirido identificadas a partir dos registros do Cadnico.
No certamente o caso de explorar todas as iniciativas do Plano Brasil Sem Misria
no espao deste captulo, mas de ressaltar que o Cadnico e o prprio programa deram uma
base slida para a expanso e consolidao, de forma articulada, das aes e programas volta-
dos para a populao mais vulnervel do pas. Ao mesmo tempo, tais iniciativas representam
um desafio constante para a qualidade do cadastro e do programa, j que dependem da boa
cobertura e focalizao de ambos para o seu sucesso.
7 CONSIDERAES FINAIS
As transferncias condicionadas de renda representaram um passo adicional importante na
mudana da trajetria do Sistema de Proteo Social no Brasil. Fundado na dcada de 1920
sobre bases estritamente contributivas, o sistema de proteo social brasileiro sofreu modi-
ficaes iniciais durante os anos 1970 (com a introduo de benefcios semicontributivos
voltados para a populao rural e no contributivos endereados populao pobre idosa
ou deficiente). Tais modificaes foram muito robustecidas aps a Constituio de 1988,
com a definio do carter universal dos sistemas de sade e assistncia social e do fortaleci-
mento dos benefcios de natureza semi e no contributiva. Mas no havia, at o surgimento
das transferncias condicionadas de renda, benefcios voltados para a populao pobre, em
idade (e com capacidade) produtiva, mas sem renda suficiente para contar com a proteo
contributiva. Por vocao, tais transferncias alcanaram, sobretudo, as crianas despropor-
cionalmente afetadas pela situao de pobreza no Brasil.
A consolidao do Programa Bolsa Famlia dependeu, sobretudo, da construo do
Cadastro nico para Programas Sociais que exigiu, ao longo de anos, um rduo traba-
lho, principalmente das administraes municipais, em um perodo inicial de montagem do
Suas. Os anos de 2005 e 2006 foram fundamentais para a melhoria da qualidade do cadastro
e marcantes tambm pela adeso dos municpios ao Cadnico e ao Programa Bolsa Famlia e
pela criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD) em 2006.
A implementao interfederativa, marca do programa, respondeu diretriz de descen-
tralizao poltico-administrativa, constitucionalmente prevista para a rea de assistncia so-
cial. Mais importante, permitiu uma parceria do governo federal com governos municipais
e estaduais, imprescindvel para a efetividade do trabalho com a populao vulnervel, e
fortaleceu o Suas, confiando a ele papel crucial no Bolsa Famlia e dando a ele instrumentos
fundamentais e at ento inexistentes (como o Cadnico e o Sistema de Acompanhamento
de Condicionalidades Sicon).
O programa tambm adotou inovaes institucionais que ganharam destaque, incluindo
seu engenhoso mecanismo de focalizao simples, transparente e to eficaz quanto mecanis-
mos mais complexos e sofisticados adotados em outros programas de transferncia condicionada
42
Do Bolsa Famlia ao Brasil Sem Misria
de renda que se tornaram referncia na Amrica Latina. A crescente literatura acadmica sobre
o programa tambm revelou impactos positivos, entre outros, na reduo da pobreza e da desi-
gualdade; e na melhoria de indicadores educacionais e de sade; alm de desmistificar os receios
de que o Bolsa Famlia pudesse reduzir a participao dos seus beneficirios no mercado de tra-
balho ou aumentar a fecundidade entre as beneficirias.
A trajetria bem-sucedida do programa at 2010 contribuiu para a emergncia do Plano
Brasil Sem Misria. Primeiramente, por ser um exemplo eficiente de iniciativa intersetorial e
interfederativa, mobilizando diversos setores e esferas governamentais. Segundo, por ter pa-
trocinado a criao de um instrumento, o Cadnico, sem o qual qualquer iniciativa voltada
para a superao da extrema pobreza seria infrutfera. Ao mesmo tempo, o Plano Brasil Sem
Misria representou um grande desafio para um programa que comeava a se consolidar e
que tinha, e em grande medida ainda tem, uma pesada agenda de estruturao operacional
frente. Mudanas significativas foram feitas j em 2011, com o reajuste concentrado nos
benefcios variveis, o aumento do nmero mximo desses benefcios por famlia (de trs para
cinco benefcios), o aumento da meta de atendimento de 12,9 para 13,8 milhes de famlias.
Em 2012, com a criao do Benefcio de Superao da Extrema Pobreza, o programa fez uma
inflexo ainda maior na direo das crianas e da extrema pobreza, permitindo que quase cin-
co milhes de famlias recebessem um complemento de renda capaz de levar a renda familiar
per capita acima dos R$ 70,00.
Os desafios para a evoluo e consolidao do Programa Bolsa Famlia seguem imensos.
Embora pague mensalmente benefcios para quase 14 milhes de famlias, conta com uma
estrutura de execuo espartana tanto no nvel central quanto, via de regra, no nvel local.
O Suas, base de sua execuo, tem ainda um longo caminho de evoluo frente. Embora
siga sendo um programa de desenho relativamente simples, sua operacionalizao ainda assim
, e seguir sendo, bastante complexa especialmente quando comparado a programas de
transferncia no focalizados e no condicionais.
Seja como for, o Programa Bolsa Famlia representou uma evoluo definitiva do siste-
ma de proteo social brasileiro na direo de famlias que ainda no possuam nenhum tipo
de cobertura. , como argumenta Helmut Schwarzer, no captulo que compe este volume,
um exemplo de como dar um passo fundamental na direo de um piso de proteo social,
em nvel nacional. Trata-se, tambm, de um benefcio que aproxima o estado de bem-estar
brasileiro daqueles mais consolidados, alcanando grupos populacionais especialmente as
crianas que no contavam com nenhuma proteo.
Questionamentos sobre seu modelo sempre ocorrero. Isto deve ser considerado natu-
ral. De tempos em tempos, mesmo sistemas de proteo social muito consolidados passam
por questionamentos e reformas. Sempre haver aqueles que defendero sua transformao
em um benefcio de carter universal, pago indistintamente a todos os cidados brasileiros; e
aqueles que argumentaro por um benefcio de carter mais restritivo.
43
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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Do Bolsa Famlia ao Brasil Sem Misria
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46
CAPTULO 3
1 INTRODUO
A implantao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), do Programa Bolsa Famlia
(PBF) e do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) do governo federal foram,
sem dvida, conquistas importantes para a proteo social brasileira na ltima dcada.
Neste percurso, com base na concepo de que o enfrentamento da situao de pobreza e das
desigualdades sociais exige atenes voltadas s vulnerabilidades e riscos sociais, a ampliao
do acesso transferncia de renda e benefcios foi acompanhada de investimentos que asse-
guraram a instalao de uma rede de servios voltada para a oferta de proteo social e de
garantia de direitos socioassistenciais.
Como resultado, entre as polticas que compem o Sistema de Seguridade Social brasi-
leiro, a assistncia social foi a que apresentou a maior taxa de crescimento no financiamento
de 2002 a 2012. De R$ 6,5 bilhes, em 2002, os recursos destinados rea atingiram R$
56,5 bilhes, em 2012. No perodo de 2004 a 2011, o financiamento federal da assistncia
social saltou de 0,71% do produto interno bruto (PIB) para 1,10% (Brasil, 2012d).1 Alm do
PBF2 e da crescente ampliao do acesso ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC),3 estes
resultados se devem tambm implantao do Suas no pas, a partir de 2005, e aos investi-
mentos em servios, programas, projetos socioasssistenciais e no aprimoramento da gesto,
particularmente incrementados a partir de 2010, em razo das agendas prioritrias nacionais
que passam a incorporar o sistema e suas ofertas (Brasil, 2012d).
Para Jaccoud (2009), a proteo social pode ser definida como um conjunto de iniciati-
vas pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso de servios e benefcios sociais visando
enfrentar situaes de risco social ou privaes sociais (p. 58). Na ltima dcada, os avanos
1. Valores nominais. Lei+Crditos, em 30 de junho de 2012. A informao considera os recursos executados do oramento do Ministrio do Desen-
volvimento Sociale Combate Fome (MDS) Assistncia Social: Funo 8.
2. No perodo de 2004-2011, os recursos investidos no PBF saltaram de R$ 7,4 bilhes para R$ 18,9 bilhes, e os recursos destinados ao BPC
saltaram de aproximadamente R$ 9 bilhes pra R$ 24,9 bilhes (Brasil, 2012).
3. Benefcio socioassistencial, previsto na Constituio Federal (CF) que assegura um salrio-mnimo mensal pessoa com deficincia e ao idoso
com 65 anos ou mais que, nos termos da Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno
nem de t-la provida por sua famlia.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
48
Trajetria de Construo da Gesto Integrada do Sistema nico de Assistncia Social...
4. Com a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, o PAIF passou a ser denominado Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia.
5. Proteo social: que visa garantia da vida, reduo de danos e preveno da incidncia de riscos; Vigilncia socioassistencial: que visa
analisar territorialmente a capacidade protetiva das famlias e nela a ocorrncia de vulnerabilidades, de ameaas, de vitimizaes e danos; e a defesa
de direitos: que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto das provises socioassistenciais (Brasil, 2012c).
49
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
2.000
1.500
Milhes
1.000
500 383
131 146 23 13
79 26 20
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
50
Trajetria de Construo da Gesto Integrada do Sistema nico de Assistncia Social...
51
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
8. Lei no 12.058, de 13 de outubro de 2009. Regulamentado pelo Decreto no 7.332, de 19 de outubro de 2010.
9. Lei no 11.435, de 6 de julho de 2011. Regulamentado pelo Decreto no 7.636, de 7 de dezembro de 2011.
52
Trajetria de Construo da Gesto Integrada do Sistema nico de Assistncia Social...
10. Esta lei autorizou, ainda, a utilizao de recursos do cofinanciamento federal para pagamento de profissionais concursados que compem as
equipes de referncia do Suas, assunto j regulamentado pelo CNAS, por meio da Resoluo CNAS no 32/2011.
11. Resoluo CNAS no 17/2011.
12. Programa que tem como objetivo apoiar os estados e DF na execuo de seus planos de capacitao do Suas, visando ao aprimoramento da
gesto e qualificao da oferta de servios, programas, projetos e benefcios.
53
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
6.000
5.000
Quantidade
4.000
3.248 3.248 3.919 3.916
3.000
2.124 2.124 2.216
2.000
1.978
1.019 1.022
1.000
454 905 885 897
314 152
89 89
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Exerccio
No que diz respeito ampliao da rede socioassistencial, alm do PAIF e Paefi, outros
avanos alcanados no Suas foram importantes para a implementao da gesto integrada e
merecem ser destacados.
Servios e aes da Proteo Social Bsica executados por equipes volantes: responsveis
pela busca ativa e oferta de servios e aes de proteo social bsica s famlias
13. O cofinanciamento federal destes servios fica condicionado ao aceite por parte dos gestores e ao atendimento, pelos municpios, dos requisitos
para o repasse pelo FNAS dos recursos correspondentes, conforme normativas do Suas. Isto explica, portanto, o fato de que, em junho de 2013, um
total de 148 municpios ainda no recebiam recursos do MDS para oferta do PAIF e 157 municpios com mais de 20.000 habitantes no recebiam
recursos para oferta do Paefi pelo Creas, o que foi assegurado com a resoluo no 15, de 11 de junho de 2013, do CNAS.
54
Trajetria de Construo da Gesto Integrada do Sistema nico de Assistncia Social...
14. Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras Drogas, em 2010, e, a partir de 2012, foi complementado e passou a se chamar Programa
Crack, Possvel Vencer.
15. Instruo Conjunta SENARC/SNAS no 19, de 7 de fevereiro de 2013.
55
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
16. Programa interministerial que tem como objetivo o acompanhamento e o monitoramento do acesso e da permanncia na escola das pessoas
com deficincia, beneficirias do BPC, at 18 anos, por meio da articulao das polticas de educao, sade, assistncia social e direitos humanos.
17. Programa interministerial que articula as polticas de assistncia social, educao, trabalho e renda e direitos humanos com o objetivo promover
o protagonismo e a participao social dos beneficirios com deficincia do BPC, com idade prioritariamente entre 16 a 45 anos, por meio da
superao de barreiras, fortalecimento da autonomia, acesso qualificao profissional, ao mundo do trabalho e rede socioassistencial e das
demais polticas.
18. O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC) foi criado pelo governo federal, em 2011, com o objetivo de ampliar
a oferta de cursos de educao profissional e tecnolgica.
56
Trajetria de Construo da Gesto Integrada do Sistema nico de Assistncia Social...
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
58
Trajetria de Construo da Gesto Integrada do Sistema nico de Assistncia Social...
19. O acompanhamento familiar no Suas desenvolvido pelo PAIF, ofertado pelos Cras, pelo Paefi, ofertado pelo Creas e pelo Servio Especializado
para Pessoas em Situao de Rua, no Centro POP.
20. Instruo Operacional Conjunta SENARC/SNAS no 19/2013.
21. Com a incluso no acompanhamento das famlias que se encontram nessa situao e a avaliao dos profissionais do PAIF e Paefi, pode-se
interromper os efeitos do descumprimento de condicionalidades, garantindo a continuidade e regularidade da transferncia de renda (Instruo
Operacional Conjunta SENARC/SNAS no 19/2013).
59
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
de vulnerabilidade social, incluindo aquelas em fase de suspenso por descumprimento das con-
dicionalidades do programa foi, inclusive, inserido entre as prioridades para o aprimoramento da
gesto municipal do Suas no perodo de 2014 a 2017.
A garantia de renda mensal articulada com a incluso das famlias em atividades de acompanhamento
familiar no Suas, bem como em servios de outras polticas setoriais a estratgia mais adequada para
a superao das vulnerabilidades sociais que impedem ou dificultam que a famlia cumpra as condi-
cionalidades previstas nos Programas (Brasil, 2009, p. 5).
De acordo com os dados do Relatrio Mensal de Atendimento (RMA), entre as famlias inseri-
das em acompanhamento familiar no PAIF e Paefi no ano de 2012, as famlias beneficirias do PBF
corresponderam ao perfil predominante, o que pode ser evidenciado nos grficos 3 e 4. Em 2012, a
mdia mensal de acompanhamento familiar no PAIF por unidade Cras correspondeu a 234,5 fam-
lias, sendo que, ao longo de 2012, foram inseridas no acompanhamento familiar do PAIF um total
de 1.894.417 novas famlias. Outra informao importante que pode ser observada no grfico 4, e
que se relaciona com a busca ativa e a gesto integrada, diz respeito ao quantitativo de famlias em
situao de extrema pobreza inseridas no acompanhamento familiar no PAIF em 2012.
GRFICO 3
Perfil de famlias inseridas em acompanhamento no PAIF (2012)1
1.200.000
1.132.018
1.000.000
Quantidade de famlias
800.000
625.992
600.000
400.000
258.137
243.539 233.744
202.275
200.000
0
Extrema pobreza PBF Desc. de BPC Peti Projovem Adolescente
condicionalidades (PBF)
Perfil das famlias
60
Trajetria de Construo da Gesto Integrada do Sistema nico de Assistncia Social...
GRFICO 4
Perfil de famlias ou indivduos inseridos no acompanhamento familiar do Paefi (2012)1
120.000
100.627
100.000
80.000
Quantidade
60.000
40.000
28.080 31.019
20.046
20.000
0
Beneficirias do PBF Beneficirios do BPC Com crianas ou Com crianas ou
adolescentes no Peti adolescentes nos
servios de acolhimento
Perfil das famlias
Finalmente, no grfico 5, possvel verificar que foram realizados pelos Cras, em 2012,
mais de 14 milhes de atendimentos individualizados e, ainda, que, entre os encaminhamentos
realizados a partir destes atendimentos, predominou a atualizao cadastral no Cadnico.
GRFICO 5
Volume de atendimentos individualizados e principais encaminhamentos realizados pelo Cras (2012)1
16.000.000
14.337.305
14.000.000
Quantidade de atendimentos
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.378.214
2.000.000 1.415.418
266.908 72.906
0
Atendimentos Incluso no Atualizao Acesso ao BPC Creas
individualizados Cadnico cadastral no
realizados em Cadnico
2012
Atendimentos individualizados e principais encaminhamentos
61
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
4 CONSIDERAES FINAIS
Ao longo da ltima dcada, o Cadnico e o PBF contriburam para a estruturao do Suas
e a execuo das funes da poltica de Assistncia Social. Por seu turno, a gesto descentrali-
zada e a capilaridade que o sistema atingiu no perodo tambm favoreceram a materializao
e evoluo do PBF e do Cadnico. Como resultado, a evoluo do Suas, do Bolsa Famlia,
do Cadnico e da gesto integrada tm contribudo para consolidar no pas um modelo de
proteo social capaz de identificar e levar s famlias em situao de pobreza, vulnerabilidade
e riscos pessoal e/ou social ateno que articula segurana de renda monetria com trabalho
social, considerando a integralidade de suas demandas. Tal modelo tem se voltado no apenas
sobrevivncia a riscos circunstanciais, mas tambm construo de possibilidades de superao
das situaes vivenciadas, com rompimento de ciclos intergeracionais de pobreza e ampliao
de acessos, do protagonismo, de oportunidades e da incluso social.
Esses resultados se tornaram possveis graas intencionalidade poltica e aos avanos
no campo da gesto integrada, com utilizao de instrumentos e estratgias que permitiram
construir a convergncia entre demandas da populao brasileira e investimentos pblicos
para assegurar ofertas com servios de qualidade. Mais do que a racionalizao e a otimizao
de recursos pblicos, a experincia brasileira tem assegurado s populaes mais vulnerveis
a proteo social como direito.
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Poltica Nacional
de Assistncia Social (PNAS). Braslia: MDS, 2004.
_______. ______. Norma operacional bsica. Braslia: MDS, 2005.
_______. ______. Norma operacional bsica de recursos humanos do Suas (NOB/RH).
Braslia: MDS, 2006.
_______. ______. Comisso intergestores tripartite. Protocolo de gesto integrada de ser-
vios, benefcios e transferncias de renda no mbito do Sistema nico de Assistncia
Social (Suas). Braslia: MDS, 2009.
_______. ______. Comisso intergestores tripartite. Protocolo de gesto integrada de ser-
vios, benefcios e transferncias de renda no mbito do Sistema nico de Assistncia
Social (Suas). Braslia: MDS, 2010.
_______. ______. Norma operacional bsica. Braslia: MDS, 2012a.
_______. ______. Norma operacional bsica. Braslia: MDS, 2012b.
_______. ______. Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas). Braslia: MDS, 2012c.
______. Financiamento da assistncia social no Brasil nota tcnica de monitoramento.
Braslia: MDS, 2012d.
62
Trajetria de Construo da Gesto Integrada do Sistema nico de Assistncia Social...
63
CAPTULO 4
1 INTRODUO
No Brasil, o Sistema de Proteo Social (se restrito ao conceito de seguridade social, definido
pela Constituio Brasileira de 1988) compreende um conjunto articulado de aes destinadas a
assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Legalmente, enquanto
o acesso sade no pas universal (desvinculado de qualquer requisito ou de contribuies
especficas), o pilar assistencial desta trade consiste em um sistema focalizado de cobertura de
riscos sociais, acessvel aos que vierem a cumprir os requisitos de elegibilidade e se encontrarem
em situao de necessidade, independentemente de qualquer contribuio pretrita. A Pre-
vidncia Social, por seu turno, obedece lgica de um seguro social em regime de repartio
simples (pay-as-you-go) voltado fundamentalmente a trabalhadores ocupados (para as quais
a cotizao mandatria), mas aberto tambm a segurados facultativos , no qual, em tese,
os segurados cotizam diretamente para o sistema e recebem benefcios proporcionais contri-
buio efetuada. Embora sejam amplamente conhecidas as deficincias associadas a cada um
destes elementos e integrao dos mesmos, alguns avanos so inegveis.
Com respeito ao ltimo pilar, uma crtica recorrente de que a instabilidade laboral,
marcada pela informalidade e pelos baixos rendimentos, implicaria o alijamento previdencirio
de uma ampla massa de trabalhadores. Existem, contudo, inmeras evidncias de que o Brasil
experimentou, na ltima dcada, melhoras significativas dos principais indicadores laborais e
previdencirios, fenmeno amplamente registrado e observado tanto por meio de levantamentos
censitrios e amostrais quanto a partir de registros administrativos do governo federal. As bases
de dados do Ministrio da Previdncia Social (MPS) e do Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE) no deixam dvidas quanto a isso: o primeiro registrou aumento expressivo no volume
de contribuintes, sejam estes assalariados ou autnomos; o segundo acumulou recordes (quase
que sucessivos) nos saldos entre admitidos e desligados e, consequentemente, no estoque de
ocupados formais. Os levantamentos feitos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE) reverberam estes resultados: tanto os Censos Demogrficos quanto a Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (PNAD) confirmam a expanso do emprego formal e o aumento
do grau de proteo previdenciria da populao ocupada.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
H, sem dvida, uma associao entre o mercado de trabalho (seu nvel de estruturao
e sua dinmica) e o nvel de proteo previdenciria, mas, no Brasil, esta relao vai alm da
lgica natural do sistema previdencirio (determinada pelo objetivo primordial da Previdncia
Social, qual seja o de amenizar as consequncias de uma eventual perda da capacidade laborativa
por parte dos segurados, em razo de enfermidade, incapacidade ou idade avanada) e guarda
estreita relao com as origens do marco institucional do sistema previdencirio nacional.
Os diferentes rgos e estruturas que, transformadas e/ou unificadas, resultaram no que hoje se
conhece como o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), foram originalmente institudas
para garantir, fundamentalmente, a proteo de empregados formais, contratados com o devi-
do registro do vnculo em carteira de trabalho (no sem motivo, anteriormente denominada
carteira de trabalho e previdncia social CTPS).
A configurao atual do regime geral seguramente se distancia desse modelo original, mu-
dana que se fez necessria para fazer frente complexa configurao do mercado de trabalho
brasileiro, marcado pela informalidade e por formas atpicas de ocupao. As regras atualmente
vigentes obrigam a contribuio dos cidados economicamente ativos ocupados, qualquer que
seja o tipo de vnculo dos mesmos (desde que no vinculados exclusivamente a regimes prprios
de previdncia social), e facultam a cotizao de pessoas desocupadas e economicamente inativas
(como donas-de-casa e estudantes, por exemplo), desde que em qualquer dos casos possuam a
idade mnima para inscrio na Previdncia Social. Essa pluralidade de opes de acesso teve
por finalidade contribuir para a expanso da cobertura previdenciria entre a populao em
geral e, particularmente, entre a populao economicamente ativa (PEA).
Ocorre que uma parcela importante da classe trabalhadora, em razo de desemprego ou
ocupao precria, ainda permanece excluda do RGPS. Neste contexto, o propsito deste
captulo delinear os impactos da estrutura e do funcionamento do mercado de trabalho sobre
o padro de insero previdenciria da populao ocupada nas ltimas dcadas,1 bem como
tentar identificar a potencial resposta dos participantes deste mercado s medidas de incluso
implantadas mais recentemente e compreender as alternativas e obstculos para a continuidade
deste movimento de incluso previdenciria pelo qual passa o pas. Em outros termos, espera-se
contribuir para o entendimento dos caminhos e dos limites para a expanso da proteo social
pela via contributiva direta (por meio dos sistemas previdencirios) e do papel complementar a
ser desempenhado por polticas de cunho assistencial, que possuem a incumbncia de oferecer
cobertura social aos que necessitam e no podem financiar a prpria proteo.2
1. Como, no Brasil, os menores de 16 anos (salvo aprendizes) no podem legalmente contribuir para a Previdncia Social (consistindo antes em questo
para polticas de erradicao do trabalho infantil) e os maiores de 60 anos dificilmente comearo a faz-lo (pois, nessa idade, dificilmente lograro
preencher as condies de elegibilidade para os principais benefcios), a anlise ficar restrita ao grupo de ocupados com idade entre 16 e 59 anos.
2. Estes objetivos so explorados a partir de dados do Censo Demogrfico (2010) e da PNAD/IBGE, cobrindo um perodo que vai do incio da dcada
de 1990 (1992) at 2011 (ano de referncia da PNAD mais recente), excetuados os anos de 1994, 2000 e 2010, em que a PNAD no foi a campo.
Ressalte-se que como at 2003 a pesquisa no inclua as reas rurais da regio Norte, salvo Tocantins, optou-se pela construo de sries histricas
harmonizadas, que consideram apenas as variveis e coberturas geogrficas presentes em todas as edies da PNAD utilizadas nesta nota.
66
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
70,0%
65,0%
60,0%
55,0%
50,0%
45,0%
40,0%
35,0%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Homens Contribuio 53,3% 52,6% 52,0% 51,9% 51,2% 50,0% 49,4% 50,5% 49,8% 50,9% 52,1% 52,9% 54,6% 56,3% 57,8% 59,2% 63,0%
Total Contribuio 49,9% 49,3% 49,0% 49,9% 49,3% 48,7% 47,9% 49,6% 48,9% 50,0% 50,8% 51,6% 53,1% 54,8% 56,3% 57,8% 62,6%
Mulheres Contribuio 44,7% 44,2% 44,7% 47,0% 46,5% 46,8% 45,8% 48,3% 47,6% 48,6% 48,9% 49,8% 51,1% 52,7% 54,4% 56,1% 62,2%
Homens Proteo 70,0% 68,7% 67,6% 67,1% 66,3% 64,8% 64,1% 63,5% 62,9% 63,8% 64,3% 64,9% 65,7% 66,9% 67,8% 68,9% 71,3%
Total Proteo 67,0% 65,9% 65,1% 65,0% 64,6% 63,4% 62,8% 62,3% 61,7% 62,5% 62,6% 63,4% 64,0% 65,1% 66,0% 67,0% 70,6%
Mulheres Proteo 62,4% 61,6% 61,4% 61,8% 62,1% 61,4% 61,0% 60,7% 60,0% 60,7% 60,2% 61,4% 61,8% 62,7% 63,6% 64,6% 69,6%
3. Esta seo est fortemente baseada no artigo Mercado de trabalho e incluso previdenciria no Brasil: evidncias para o perodo 1992-2011,
publicado no Informe de Previdncia Social. Para detalhes, ver Ansiliero (2013).
4. A proporo da PEA que contribui para a Previdncia Social (contribuintes/PEA), juntamente com a proporo de ocupados contribuintes (ocupados
que se auto declaram contribuintes/PEA ocupada), consiste em um dos indicadores mais clssicos de mensurao do grau de cobertura previdenci-
ria. Ocorre que a apurao deste indicador dificultada no Brasil pela insuficincia de dados nas principais bases disponveis, mesmo aquelas de
abrangncia nacional. A PNAD, assim como o Censo Demogrfico, apenas coleta dados sobre a contribuio das pessoas ocupadas em um perodo de
referncia, deixando margem de seus levantamentos os contribuintes desocupados ou inativos. Resta, ento, a alternativa de explorar o indicador
de cobertura da PEA ocupada, o qual tende a ser suficiente para ilustrar o padro predominante de evoluo da cobertura previdenciria brasileira.
67
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
68
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
GRFICO 2
Decomposio do indicador de proteo previdenciria Brasil (1992-2011)1
(Em %)
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
RGPS 43,1% 42,4% 41,6% 42,5% 42,2% 41,6% 40,6% 42,6% 42,0% 42,9% 43,7% 44,8% 46,0% 47,5% 49,0% 50,3% 55,2%
Militares e estatutrios 6,8% 6,9% 7,4% 7,4% 7,1% 7,1% 7,2% 6,9% 6,8% 7,0% 7,1% 6,8% 7,0% 7,2% 7,3% 7,5% 7,5%
Segurados especiais 15,7% 15,1% 14,4% 13,4% 13,5% 12,9% 13,1% 10,9% 10,9% 10,8% 10,2% 10,1% 9,4% 8,8% 8,2% 7,9% 6,8%
Beneficirios no contribuintes 1,4% 1,5% 1,7% 1,7% 1,8% 1,8% 1,8% 1,8% 1,9% 1,8% 1,6% 1,7% 1,6% 1,5% 1,4% 1,3% 1,1%
Desprotegidos 33,0% 34,1% 34,9% 35,0% 35,4% 36,6% 37,2% 37,7% 38,3% 37,5% 37,4% 36,6% 36,0% 34,9% 34,0% 33,0% 29,4%
69
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
GRFICO 3
Composio da PEA ocupada com idade entre 16 e 59 anos, segundo posies na ocupao (1992-2011)
(Em %)
100%
90%
80%
70%
60% 54,9 55,7 55,6 55,5 55,5 55,7 56,4 54,8 54,9 54,2 53,5
52,9 51,5
50,6 48,5
47,8
50% 44,9
40%
30%
20%
10%
0%
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Para alm dos efeitos diretos sobre o segmento do mercado de trabalho vinculado aos
setores mais estruturados da economia brasileira, a melhoria do cenrio econmico e a resposta
positiva do mercado de trabalho formal tambm favoreceram a reduo da informalidade
previdenciria por meio da elevao do rendimento real mdio no pas. O aumento do nvel de
emprego observado nos ltimos anos, embora muito atrelado ocupao registrada em carteira
de trabalho, pressionou o rendimento do trabalho para cima, mesmo entre os informalmente
ocupados (grfico 4). Ademais, h que se considerar os efeitos multiplicadores do crescimento
econmico sobre a economia como um todo, dadas as conhecidas interaes entre os setores
formal e informal da economia, fenmeno que tambm pode ter contribudo para a melhoria
da capacidade contributiva de empregados informais e trabalhadores por conta prpria. Da
resulta que, para alm do incremento na formalidade trabalhista, houve um movimento de
reduo da informalidade previdenciria entre aqueles no absorvidos pelo mercado de traba-
lho formal, ainda que este movimento se mostre bem mais sutil e pouco homogneo entre as
distintas posies na ocupao consideradas.
70
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
GRFICO 4
Evoluo do rendimento real mdio, segundo posies na ocupao (1992-2011)
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Empregados com carteira 1.083,4 1.112,8 1.328,0 1.323,9 1.334,8 1.347,4 1.251,5 1.200,8 1.182,7 1.089,2 1.086,2 1.121,5 1.172,5 1.194,3 1.206,5 1.235,9 1.294,9
Empregados sem carteira 433,0 465,1 644,3 678,8 688,4 697,6 650,0 677,5 659,5 592,3 606,6 645,3 670,1 702,3 722,8 761,7 837,5
Domsticos com carteira 393,3 375,2 485,3 503,4 508,6 521,7 521,1 521,5 517,0 498,2 502,5 538,0 579,9 601,1 614,0 658,3 692,6
Domsticos sem carteira 220,3 221,3 342,8 357,3 353,4 341,8 331,1 322,9 318,4 293,8 298,7 310,0 331,8 350,2 359,7 374,4 430,4
Trabalhadores por 749,3 846,7 1.095,3 1.212,0 1.129,4 1.058,7 995,8 970,7 906,8 848,4 845,8 857,5 906,1 1.012,8 977,2 980,7 1.191,6
conta-prpria
Empregadores 2.652,8 3.184,1 4.166,8 4.480,0 4.196,3 4.020,7 3.610,3 3.542,7 3.484,6 3.168,0 3.188,7 3.280,0 3.600,3 3.507,3 3.438,4 3.447,5 3.923,2
Grosso modo, portanto, pode-se dizer que na primeira metade da srie histrica de 1992
a 2011 houve uma ligeira retrao na taxa de contribuio previdenciria total, determinada
por uma diminuio na proporo de contribuintes entre empregados, trabalhadores por conta
prpria e empregadores, bem como por uma reduo no contingente de segurados especiais.
Na segunda metade desta srie, o arrefecimento no ritmo de queda do volume de segurados
especiais, atrelado expanso da formalizao previdenciria entre empregados e trabalhado-
res por conta prpria, explica a recuperao do indicador global de proteo previdenciria a
partir de 2003.
Ressalte-se que, apesar desta reduo na quantidade absoluta de segurados especiais, a
relevncia da Previdncia Social brasileira para a proteo dos trabalhadores rurais (principal-
mente daqueles atuando na agricultura familiar e de seus equiparados) segue incontestvel.
Uma evidncia disso o fato de que a proteo previdenciria rural definida neste contexto
pela regio censitria do local de moradia e no pela natureza da atividade laboral desempe-
nhada pelo trabalhador , segue elevada e bastante superior urbana, em que pese uma ligeira
tendncia de queda observada desde 1992.5 Por um lado, a queda no contingente de segurados
especiais tem forado o indicador de proteo para baixo; por outro, especialmente no perodo
de 2003 a 2011, a reduo da informalidade entre os trabalhadores agrcolas tem servido para
neutralizar, ao menos parcialmente, esta tendncia. De todo modo, impressionantes 7,5% da
populao ocupada masculina se declara no contribuinte, mas encontra-se protegida na con-
dio de segurados especiais, mesma situao vivida por 5,9% das mulheres ocupadas no pas.
5. Sempre com base nos dados harmonizados da PNAD, tem-se que a proteo previdenciria no meio rural caiu de 85,7% (em 1992) para 82,0%
(em 1999) e, posteriormente, evoluiu para os 84,3% registrados no ltimo ano da srie (em 2011). No meio urbano, os indicadores correspondentes
assumem valores mais modestos: 61,4% (em 1992); 57,6% (em 1999); e 68,6% (em 2011).
71
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
6. Segundo estudo do IBGE, a interiorizao do Brasil na ltima dcada foi influenciada de forma significativa pela expanso das cadeias produtivas
de carne, gros e algodo em direo ao Centro-Oeste e ao Norte, fenmeno que entre outros reflexos estaria elevando o grau de urbanizao
nacional e modificando a densidade e a mobilidade populacionais. Isso tudo ao mesmo tempo em que houve uma aparente litoralizao do pas,
tanto em razo da explorao de petrleo quanto de atividades relacionadas ao turismo. O resultado foi o adensamento da populao e dos centros
urbanos situados nestas proximidades, nas quais a composio setorial da ocupao foi alterada.
7. O segurado especial contribui com 2,0% incidentes sobre a receita bruta da comercializao da produo rural, alm de mais 0,1% para o custeio
dos benefcios concedidos em razo do grau de incidncia de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho.
72
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
8. Desde janeiro de 2003 estes valores foram oficialmente declarados assistenciais e passaram a no mais integrar as despesas e, consequentemente,
a necessidade de financiamento do RGPS.
9. Por filiao Previdncia Social, entende-se: i) filiao ao regime do INPS, em qualquer poca, no mnimo por 12 meses, consecutivos ou no,
vindo a perder a qualidade de segurado; ou ii) exerccio de atividade remunerada includa no regime do INPS ou do FUNRURAL, mesmo sem filiao
Previdncia Social, no mnimo por cinco anos, consecutivos ou no; ou, ainda, iii) ingresso no regime do INPS, aps complementar 60 (sessenta)
anos de idade sem direito aos benefcios regulamentares.
73
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Ocorre que outras categorias de trabalhadores tambm esto sujeitas s mesmas vulnera-
bilidades, quadro que tem sido levado seriamente em considerao nas polticas mais recentes
de incluso previdenciria. Muito embora os dados analisados sugiram que o bom momento
experimentado pela economia brasileira na ltima dcada tenha sido a fora motriz por trs
desta melhoria dos indicadores de cobertura do RGPS, nesse perodo foram implantadas
diversas medidas facilitadoras (ou fomentadoras) do processo de incluso previdenciria, as
quais tendem a beneficiar principalmente os trabalhadores urbanos, tanto pela composio
censitria da populao ocupada como em razo da natureza das atividades desenvolvidas pelos
trabalhadores focalizados prioritariamente nestas iniciativas.
Pelo lado do emprego formal, as principais iniciativas so relatadas a seguir.
1) A instituio do Simples, que, a partir de 1996, desonerou a folha de salrios das
microempresas e empresas de pequeno porte.
2) A iseno da cota previdenciria patronal incidente sobre as receitas oriundas da
exportao rural, em 2001.
3) A obrigatoriedade de reteno de 11,0% do valor dos contratos de cesso de mo de
obra, em 2003;
4) A permisso de deduo da cota patronal relativa ao empregado domstico na De-
clarao Anual de Ajuste do Imposto de Renda das Pessoas Fsicas, a partir de 2006.
5) E, bem recentemente, a desonerao compensada da folha de salrios de empresas
vinculadas a determinados setores da economia, poltica demasiadamente recente
para que se tenha alguma avaliao mais consistente do seu impacto.
Excees feitas reteno de 11,0% (que consiste to somente em eficaz instrumento
administrativo para garantir o recolhimento de contribuies) e ao tratamento tributrio
concedido ao empregador domstico (cujo custo assumido diretamente pelo Tesouro Na-
cional), as demais medidas implicam em renncias previdencirias significativas. Em comum,
todas tm o fato de que proporcionam incentivos para empregadores, no para os prprios
potenciais segurados, j que so os primeiros os tomadores de deciso nas relaes tradicionais
patro-empregado (quadro 1).
QUADRO 1
Principais polticas e medidas de incluso previdenciria pela via da formalizao trabalhista (emprego com
registro em carteira de trabalho)
Os estabelecimentos optantes tm a
contribuio previdenciria patronal
substituda por uma alquota incidente
Microempresas e empresas sobre a receita bruta mensal. O SIMPLES Lei no 9.317/1996 e
SIMPLES 1996 Empregados
de pequeno porte substitui uma srie de tributos (entre suas alteraes.
eles, a cota patronal devida ao RGPS)
por um nico tributo, cobrado sobre o
faturamento.
(Continua)
74
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
(Continuao)
Reteno de 11% Empresas que contratam Empregados Cabe empresa contratante reter e
Art. 31, Lei no
dos Contratos de Pessoas Jurdicas presta- em empresas repassar ao RGPS o equivalente a 11%
2003 8.212/1991 (Lei no
Cesso de Mo-de- doras de servios mediante cedentes da do valor do contrato de cesso de mo
11.933/2009).
-Obra cesso de mo de obra mo-de-obra de obra.
75
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Plano Simplificado
Reduo (de 20% para 11%) da alquota
de Incluso Previden-
de Contribuintes Individuais recolhendo
ciria (Contribuintes Trabalhadores por Conta- Lei Comple-
Trabalhadores por sobre o valor do Piso Previdencirio. O pla-
Individuais Pessoas 2006 -Prpria que prestam servi- mentar no
Conta-Prpria no inclui todos os benefcios e servios do
Fsicas que prestam os a pessoas fsicas 123/2006.
RGPS, menos a Aposentadoria por Tempo
servios a Pessoas
de Contribuio.
Fsicas)
Empreendedo- Lei no
res (na PNAD, Alquota de 5% (no incio da vigncia, de 12.470/2011
Empreendedor com fatu-
passveis de se 11%) pelo trabalhador, incidente sobre o (Inicialmente,
MEI (Microempreen- ramento de at R$36 mil
2008 autodeclararem salrio mnimo; 3% de contribuio do MEI normatizado
dedor Individual) anuais, at um empregado e
Trabalhadores por para seguro de seu empregado, quando pela Lei Com-
um estabelecimento
Conta-Prpria ou for o caso. plementar no
Empregadores) 128/2008).
Donas-de-casa, es-
Alquota de 5% incidente sobre o Salrio
Contribuintes tudantes inativos e
Contribuintes Facultativos Mnimo, condicionada inscrio do Lei no
Facultativos de Baixa 2011 outros grupos no
com baixa renda CADnico, do Ministrio do Desenvolvi- 12.470/2011.
Renda economicamente
mento Social.
ativos
10. Para acessar uma avaliao baseada nos registros administrativos do RGPS, ver Pereira (2005). Segundo o autor, o contingente de contribuintes
individuais aumentou significativamente imediatamente aps a entrada em vigor da medida, o que, na ausncia de outros fatores novos ou atpicos,
pode ser tomado como indicativo de impacto positivo sobre o nvel de cobertura.
76
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
Estas medidas mais recentes, com exceo da reteno de 11,0% de contratos com pessoas
fsicas prestadoras de servios a empresas (em geral, profissionais liberais), focam o mesmo
pblico-alvo qual seja o contingente de trabalhadores por conta prpria, desprotegidos e com
baixos rendimentos e, por isso, chegam a se sobrepor (em alguns aspectos) e podem gerar
desincentivos umas s outras. O nmero de inscritos no conjunto destes planos previdencirios
j bastante expressivo, mas ainda prematuro que se tome isso como impacto efetivo sobre a
desproteo. Deve-se avaliar, por exemplo, a densidade contributiva destes novos contribuintes
ou, em outras palavras, se estes novos segurados tm logrado manter a regularidade de seus
aportes ao sistema, condio para a concesso da maior parte dos benefcios (notadamente
as aposentadorias). Ademais, preciso avaliar em que medida as inscries nos novos planos
representam a incluso de novos segurados ou so o resultado da migrao de planos preexis-
tentes para os novos, mais econmicos.11
De fato, os planos de incluso previdenciria de trabalhadores autnomos possuem alquo-
tas de contribuio bastante reduzidas, ainda que se tome em conta que o pacote de servios e
benefcios ofertados em contrapartida ligeiramente mais modesto (tabela 1). Em relao ao
pacote tradicional destinado a esta categoria de segurados associado alquota contributiva
de 20,0% sobre o rendimento declarado , fica excluda apenas a aposentadoria por tempo
de contribuio (ATC) e os benefcios pagos ficam limitados ao valor do piso previdencirio
(e no ao teto previdencirio, como nos casos gerais), limitaes que para este grupo tendem
a ser muito pouco relevantes.12 H, portanto, um claro enfraquecimento da vinculao entre
cotizaes e benefcios, relao que caracteriza a natureza eminentemente contributiva dos
regimes da Previdncia Social. Ainda que o grau de desvinculao entre estes dois elementos
seja bem menos contundente que aquele atinente ao regime exclusivo dos segurados especiais,
o RGPS indubitavelmente incorporou ao, seu escopo, novos componentes semicontributivos.
TABELA 1
Simulao do custo mensal de cotizao de diferentes categorias de segurados (segurados empregados
ou equiparados; empregados domsticos; contribuintes individuais; MEI e segurados facultativos de baixa
renda) para a cobertura bsica (2013)
Alquota Alquota do Alquota Piso Recolhimento Total Excluses do
Categorias de Segurados
Patronal1 Segurado Total2 Previdencirio (Piso Previdencirio) Pacote Bsico
8%; 9% ou 11%
20% (Empre- 28%; 29%
Empregado3 (segundo faixa de R$ 678,00 R$ 189,84 -
sas em Geral) ou 31%
rendimento)
8%; 9% ou 11%
20%; 21%
Empregado Domstico 12% (segundo faixa de R$ 678,00 R$ 135,60 -
ou 23%
rendimento)
(Continua)
11. No caso de opo pela excluso do direito ATC, a alquota de contribuio incidente sobre o limite mnimo mensal do salrio de contribuio
reduzida, mas a norma prev regra de complementao caso os segurados optantes venham a querer contabilizar o tempo de contribuio corres-
pondente para fins de obteno desta espcie de benefcio. O segurado dever complementar a contribuio mediante recolhimento, sobre o valor
correspondente ao limite mnimo mensal do salrio-de-contribuio em vigor na competncia a ser complementada, da diferena entre o percentual
pago e o de 20,0%, acrescido dos juros moratrios de que trata o 3o do art. 5o da Lei no 9.430, de 27 de dezembro de 1996.
12. Aproximadamente 65,0% dos contribuintes no empregados (percentual estimado para 2011 em relao aos outros contribuintes, ou seja,
excludos os segurados empregados) do RGPS j recolhem apenas sobre o valor do salrio mnimo (referncia constitucional para o piso) e, entre
estes segurados, poucos tendem a ser aqueles que logram acumular os requisitos para a ATC.
77
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
(Continuao)
Alquota Alquota do Alquota Piso Recolhimento Total Excluses do
Categorias de Segurados
Patronal1 Segurado Total2 Previdencirio (Piso Previdencirio) Pacote Bsico
Contribuinte Individual;
Salrio-
Segurado Facultativo - 20% 20% R$ 678,00 R$ 135,60
-Famlia
(Plano Tradicional)
Contribuinte Individual
ATC; Salrio-
(Plano Simplificado de - 11% 11% R$ 678,00 R$ 74,58
-Famlia
Incluso Previdenciria)
Micro Empreendedor ATC; Salrio-
- 5% 5% R$ 678,00 R$ 33,90
Individual (MEI)4 -Famlia
Segurado Facultativo
ATC; Salrio-
sem Renda Prpria - 5% 5% R$ 678,00 R$ 33,90
-Famlia
(Cadnico)
Fonte e Elaborao: SPS/Ministrio da Previdncia Social.
Notas: 1 Considerando-se a alquota patronal mais comum (destinada a empresas em geral) e exclusive as alquotas correspondentes aos
benefcios adicionais (acidentes de trabalho e exposio a agentes nocivos) e outras especficas, como a destinada ao Sistema S.
2
Considerando-se a menor alquota aplicvel aos segurados (8,0%), j que a simulao se baseia no piso previdencirio.
3
Inclui seus equiparados, como os contribuintes individuais (pessoas fsicas) que prestam servios a empresas e os trabalhadores avulsos.
4
O MEI enquadrado no Simples Nacional e fica isento dos tributos federais (Imposto de Renda, PIS, COFINS, IPI e CSLL), pagando
apenas os valores destinados Previdncia Social e ao ICMS ou ao ISS.
Obs.: exclusive os benefcios cobertos por contribuies adicionais e destinados a categorias especficas, como aqueles relacionados a acidentes
de trabalho e exposio a agentes nocivos (aposentadorias especiais).
13. O Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) um instrumento de coleta de dados e informaes que tem por objetivo identificar todas
as famlias de baixa renda existentes no pas. Devem ser cadastradas as famlias com renda mensal de at meio salrio mnimo por pessoa, sendo
que famlias com renda superior a esse critrio podem ser includas, desde que sua incluso esteja vinculada seleo ou ao acompanhamento de
programas sociais implantados pela Unio, estados ou municpios.
78
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
preo cobrado. Assume-se o pressuposto, bastante razovel, de que a disposio para contribuir
varia em funo da capacidade contributiva, uma vez que a reduo de preo (custo da cotiza-
o) maior quanto menor tende a ser a renda do contribuinte. Por meio desta diferenciao
do custo de cotizao o Estado poderia, ento, aumentar o grau de cobertura previdenciria
e lograr faz-lo mesmo em segmentos particularmente vulnerveis da populao descoberta,
avano que dificilmente seria possvel com um preo nico para todos os indivduos. Ao mesmo
tempo, esta incluso pela via previdenciria (ainda que semicontributiva) poderia, a mdio e
longo prazo, aliviar a presso sobre a Assistncia Social, especialmente no tocante concesso
de BPC para idosos de baixa renda.
Em outros termos, o Estado concederia uma quantidade menor de amparos assistenciais
(no contributivos) no valor de um salrio mnimo e passaria a conceder benefcios previden-
cirios (semicontributivos) de igual valor. Do ponto de vista financeiro e atuarial, evidente
que o saldo desta equao seria comumente negativo (em detrimento do fluxo de caixa do
regime geral), uma vez que o pacote de benefcios do RGPS mais compreensivo e compre-
ende todas as etapas da vida de seus beneficirios, incluindo benefcios de risco (associados a
acidentes, enfermidades ou bito, por exemplo) no contemplados diretamente pelos meca-
nismos assistenciais disponveis no pas.14 Ademais, dado que a informao no perfeita,
razovel supor que no seja tarefa trivial diferenciar os desprotegidos em funo de suas reais
capacidades contributivas, dificuldade que pode favorecer a gerao de distores no mbito
do RGPS, sistema j marcado por algumas contradies. Os grandes desafios deste modelo
de expanso da proteo, portanto, so a garantia de sua sustentabilidade e do tratamento
isonmico a cidados com o mesmo perfil socioeconmico.
14. Ressalte-se que, para alm dos planos semicontributivos, o RGPS possui um componente que se distancia ainda mais do vis contributivo tpico
dos regimes previdencirios: o salrio-famlia, pago a segurados que recebam at R$ 971,78 mensais (em 2013) e possuam filhos (ou equiparados)
menores de 14 anos. Ocorre que o Brasil conta com algumas polticas assistenciais bastante consolidadas, entre as quais merece destaque justamente
o Programa Bolsa Famlia, que j se ocupa de fazer transferncias monetrias para famlias de baixa renda com filhos menores de idade e ainda
logra faz-lo com melhor focalizao, sem o indesejvel vis de focalizar trabalhadores inseridos no mercado formal de trabalho (o que j os retira
de uma posio de maior vulnerabilidade).
79
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
15. Como o principal objetivo desta seo mapear com maior preciso a desproteo no pas, o Censo Demogrfico 2010 foi amplamente utilizado.
O Censo, ao contrrio da PNAD (realizada com amostras mais reduzidas e, portanto, utilizada para anlises em reas com maior densidade popula-
cional, como estados e regies metropolitanas), permite estudar localidades menores, como pequenos municpios. Os dados das duas fontes tendem
a se complementar, ainda que associaes muito diretas tenham sido evitadas porque diferenas importantes nos planos amostrais impossibilitam a
comparao entre os indicadores obtidos a partir das duas fontes. De todo modo, os principais indicadores analisados (taxa de cobertura e proteo
previdenciria, pelo Censo e pela PNAD) tendem a convergir.
80
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
81
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
82
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
superiores ao piso previdencirio). A insero laboral mais precria explica a menor cobertura
e a maior desproteo entre as mulheres e, naturalmente, determina esta sobrerrepresentao
feminina entre os desprotegidos sem capacidade contributiva.
Em termos regionais (grfico 5), Distrito Federal, Santa Catarina, Gois e Rio de Janeiro
so os estados em que h maior espao para a expanso da proteo previdenciria pela via
contributiva, j que mais de 70,0% dos desprotegidos recebem ao menos um salrio mnimo
mensal. J Piau, Paraba, Maranho, Bahia, Alagoas e Cear, todos da regio Nordeste, so os
estados em que as possibilidades de aumento de cobertura so menores (menos de 40,0% dos
desprotegidos parecem ter alguma capacidade contributiva). Mais uma vez ficam evidentes as
discrepncias sociais e econmicas dentro do pas, uma vez que os estados com menor cober-
tura previdenciria e maior peso dos mecanismos semicontributivos do RGPS sobre o nvel
de proteo previdenciria tambm possuem menor potencial de incluso dos desprotegidos.
GRFICO 5
Potencial de incluso previdenciria pela via contributiva, dado pela distribuio dos desprotegidos por
faixas de rendimento de todos os trabalhos (2010)
(Em %)
100%
25,3%
29,0%
29,7%
29,8%
90%
30,3%
31,5%
35,6%
36,0%
36,7%
37,0%
37,8%
38,8%
39,8%
42,7%
44,1%
44,4%
45,1%
80% 50,9%
56,3%
57,4%
60,0%
60,5%
60,6%
60,6%
61,3%
63,9%
64,8%
70%
60%
50%
74,7%
71,0%
70,3%
70,2%
40%
69,7%
68,5%
64,4%
64,0%
63,3%
63,0%
62,2%
61,2%
60,2%
57,3%
55,9%
55,6%
54,9%
30%
49,1%
43,7%
42,6%
40,0%
39,5%
39,4%
39,4%
38,7%
36,1%
35,2%
20%
10%
0%
DF SC GO RJ SP MT MS PR ES RS RO RR MG AP AM AC TO PA RN PE SE CE AL BA MA PB PI
83
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
sociais focalizadas no pas, como o Programa Bolsa Famlia (PBF) e o BPC-LOAS. A aplica-
o desta abordagem consta do grfico 6, que traz a disposio da PEA ocupada protegida e
desprotegida, com e sem capacidade contributiva (pela metodologia anterior, referenciada pelo
salrio mnimo), por centsimos da distribuio de renda domiciliar per capita.
GRFICO 6
Porcentagem de ocupados protegidos e desprotegidos por centsimos da distribuio de renda per capita
Brasil (2010)
4,0%
Linha de po breza
3,5% co nvencio nal: R$
P B F-P o breza: 255,00 (1/2 SM )
R$ 140,00
3,0% BPC R$
127,50
2,5%
2,0%
1,5%
P B F-
Po breza
1,0% extrema:
CP M n.:
R$ 25,50 R$ 70,00
0,5%
0,0%
1 4 7 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 100
16. Como o foco aqui a populao ocupada com idade entre 16 e 59 anos, a incidncia de beneficirios de amparos assistenciais entre os prote-
gidos deve ser residual, j que estes se destinam a idosos (com idade de 65 anos ou mais) ou portadores de deficincias (incapazes para o trabalho)
de baixa renda.
17. Embora seja usual a utilizao da renda familiar per capita (RFPC), utiliza-se aqui como proxy da mesma a renda domiciliar per capita (RDPC).
84
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
naturalmente a situao se agrava, j que muitos inclusive possuem RDPC inferior contri-
buio previdenciria mnima mesmo quando considerados os planos semicontributivos,
fortemente subsidiados. Os dados do ltimo Censo Demogrfico, relativos a julho de 2010,
permitem a quantificao desta percepo (tabela 3).
TABELA 3
Proporo de ocupados protegidos e ocupados desprotegidos com e sem capacidade contributiva (CC),
segundo faixas da renda domiciliar per capita Brasil (2010)
(Em %)
85
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
18. Ressalte-se que este descompasso entre contribuies e benefcios, lamentavelmente, no exclusivo dos planos subsidiados e focados nos
cidados de baixa renda. Persistem no Regime Geral de Previdncia Social algumas regras que oferecem riscos sustentabilidade do sistema (por
serem atuariamente deficitrias) como as que regem a concesso da aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) e que nem mesmo se
justificam pela tica de justia social.
86
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
dados pelas restries financeiras da Previdncia Social (que desde meados dos anos 2000 vem
apresentando uma necessidade de financiamento expressiva) e do prprio Tesouro Nacional
(que desde ento tem feito aportes sistemticos ao regime geral). Ademais, os dados levantados
at aqui sugerem que parcela importante da PEA ocupada possui dificuldades severas e, em
alguns casos, intransponveis para vincular-se a polticas de natureza contributiva ou semi-
contributiva, como a Previdncia Social.
Isso significa que os esforos para expanso da proteo social no pas devem apoiar-se
na gerao de melhores oportunidades no mercado de trabalho (o que j vem ocorrendo,
como mostram os dados da seo anterior) e no desenvolvimento de polticas que garantam
aos cidados mais vulnerveis as condies para aproveit-las, mas tambm na integrao e/
ou complementaridade entre polticas assistenciais (focalizadas) e previdencirias (contribu-
tivas e semicontributivas), de modo que as primeiras ocupem os espaos que as ltimas no
puderem alcanar. Estes caminhos j tm sido trilhados, mas avanos ainda so necessrios
para aperfeioar a rede de proteo social no pas.
As principais estratgias de ao neste sentido, no mbito federal, foram a instituio do
Amparo Assistencial a Idosos e Portadores de Deficincias de baixa renda, benefcio assistencial
de transferncia de renda garantido pela Constituio Federal como direito, e a implantao do
Bolsa Famlia, programa que nasceu do aperfeioamento e da integrao de diversas iniciativas
preexistentes na linha das transferncias condicionadas de renda. Se os Amparos Assistenciais
tm se mostrado relevantes (ainda que no determinantes, dado que sua quantidade limita-
da diante da massa de benefcios pagos pelo RGPS) para a proteo da populao idosa, 19 o
PBF (entre outras funes) tem desempenhado o papel de oferecer algum grau de proteo
populao desprotegida pela Previdncia Social, proteo esta que chega diretamente a 9,2%
dos ocupados desprotegidos pela Previdncia Social e indiretamente a 27,7% deles (por meio
de familiares beneficirios).
Em sua concepo, o Bolsa Famlia tem o propsito de aliviar a pobreza no curto prazo
(redistribuindo renda para as pessoas mais vulnerveis economicamente) e, ao mesmo tempo,
compondo uma estratgia mais ampla aliando-se a polticas de sade, educao e gerao de
emprego e renda, entre outras ,20 assegurar que se rompa o ciclo intergeracional de pobreza nas
famlias beneficirias. E, reforando a sugerida associao entre insuficincia de rendimentos
e desproteo previdenciria, as maiores concentraes de beneficirios do PBF encontram-
-se nas regies Norte e Nordeste, onde se verificam os piores ndices de cobertura e proteo
por parte do RGPS. H, por exemplo, uma elevada correlao entre a proporo de ocupados
desprotegidos e a proporo de ocupados cobertos, direta ou indiretamente, pelo PBF nas
19. A proteo social da populao idosa est estimada em 80,4%. O dado foi estimado para 2010 (Ansiliero, 2012) e se refere proporo de
pessoas com 60 anos ou mais que se declaram beneficirias da Previdncia Social (do RGPS e/ou do RPPS, na condio de pensionistas e/ou apo-
sentadas) e/ou contribuintes.
20. O Programa Bolsa Famlia possui trs eixos principais: i) a transferncia de renda, que propicia o alvio imediato da pobreza; ii) as condicionalidades,
que reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social; e iii) as aes e programas complementares, que
visam o desenvolvimento das famlias. Ou seja, para alm dos efeitos de curto prazo sobre a pobreza, o PBF se prope a contribuir para que seus
beneficirios consigam superar a situao de vulnerabilidade por meio de investimentos (em educao, sade e oportunidades de gerao de renda)
que de outra forma dificilmente conseguiriam realizar.
87
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Unidades da Federao (grfico 7), o que indica alguma complementaridade entre as polticas
assistencial e previdenciria.
possvel, inclusive, que uma parcela destes ocupados desprotegidos, notadamente aque-
la situada no grupo sem capacidade contributiva pela metodologia de Paiva et al. (2004),
com rendimentos mensais inferiores ao mnimo , nunca venha a vincular-se ao RGPS, mas
obtenha proteo essencial do PBF durante toda a sua vida economicamente ativa e conte
com a proteo assistencial do BPC-LOAS na velhice. O tamanho desta parcela depender
de diversos fatores, como o prprio grau de cobertura do Bolsa Famlia e a diferenciao na
renda familiar per capita mxima imposta pelos dois programas, diferenciao esta que pode
dificultar o acesso de beneficirios do PBF aos benefcios para idosos de baixa renda.
Mais do que isso, esta diferena sugere que espao para aperfeioar a articulao entre
importantes componentes da poltica de assistncia social brasileira, suposio que pode ser
estendida interao entre esta ltima e a poltica previdenciria. Um exemplo disso a j
citada convergncia de parmetros para a concesso de BPC-LOAS a idosos de baixa renda e
de aposentadorias por idade clientela masculina urbana do RGPS. Outro exemplo o pr-
prio formato do plano de incluso previdenciria de segurados facultativos sem renda prpria,
que se vale ainda de outro critrio, definindo como sendo de baixa renda a famlia inscrita no
Cadastro nico cuja renda mensal (total, no per capita) seja de at dois salrios mnimos.
Estas aparentes incongruncias apontam para possibilidades de aperfeioamento do sistema
de proteo social, composto por polticas pblicas formuladas e modificadas em diferentes
momentos do tempo por distintos atores e, algumas vezes, sem a conexo ideal.
GRFICO 7
Proporo de ocupados desprotegidos pela previdncia social versus proporo de ocupados cobertos pelo
Programa Bolsa Famlia (2010)
50,00
Concentrao de UF das
regies N e NE
Proporo de desprotegidos (Em )
PI MA
40,00
AL
RR PB CE
SE BA PE
30,00 PA
RN AM
TO AP
AC
20,00 RO
MG MS
ES GO
MT
RS PR
10,00 SC DF
SP RJ
y = 1,1791x - 0,1459
R2 = 0,7451
0,00
88
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
pela Constituio Federal) seja potencialmente capaz de fazer frente s principais contingncias
passveis de acometer a populao brasileira e de minimizar as mazelas sociais observadas no
pas, a estrutura de proteo social precisa ser aperfeioada para garantir maior coeso da rede
de proteo social. Da resulta possvel que determinados grupos se percam no vazio de algumas
lacunas; que grupos igualmente vulnerveis sejam tratados distintamente; e/ou que grupos
de fato distintos se defrontem com diferenciais de tratamento no justificados pela medida
da desigualdade entre os mesmos. Outra discusso importante diz respeito necessidade de
articulao entre as polticas de proteo contributivas e no contributivas.
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), rgo responsvel
pela gesto do PBF, implantou uma medida importante no sentido de mitigar desincentivos
ocupao e/ou formalidade trabalhista e previdenciria. O Decreto no 5.209, de 17 de
setembro de 2004, que regulamenta a Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o
Programa Bolsa Famlia e d outras providncias, j previa que a renda familiar mensal per
capita (RFPC) poderia sofrer variaes sem que isso implicasse o imediato desligamento da
famlia beneficiria do programa, previso fundamental para uma poltica pblica focada em
cidados com rendimentos baixos e, frequentemente, instveis. A Portaria no 617, de 11 de
agosto de 2010, detalha este perodo de validade do benefcio, durante o qual a RFPC pode
ultrapassar o limite legal, e define que este aumento de renda no pode ultrapassar o limite
de meio salrio mnimo, estabelecido como renda familiar per capita mxima admitida para
inscrio da famlia no Cadastro nico.
A adoo de regras relativamente flexveis, no sentido mencionado, contribui para que
os beneficirios do PBF tenham menos receios de buscar alternativas no mercado de trabalho,
formal ou informal,21 j que em tese poderiam conciliar as duas fontes de rendimento
por um perodo bastante razovel (legalmente definido em dois anos) e, assim, construir uma
trajetria no mercado de trabalho que lhes permitisse abrir mo do benefcio assistencial com
maior segurana. Este ponto importante em razo da tendncia de volatilidade dos rendi-
mentos deste grupo populacional, mas tambm porque o direito de acesso ao PBF embora
bastante amparado pelo compromisso poltico de incluso de todas as famlias em situao
de extrema pobreza no imperativo constitucional (estando sujeito a eventuais, embora
improvveis, limitaes oramentrias).
O fato de que o cumprimento dos critrios de elegibilidade no implica o recebimento
do benefcio particularmente importante para as famlias mais sujeitas pobreza transitria,
normalmente prximas ao limiar da pobreza, para as quais a contribuio previdenciria,
quando ocorre, tende a ser irregular. Entre as famlias submetidas pobreza crnica carac-
terizadas pelo acesso ainda mais limitado renda, e por serem mais gravemente afetadas por
qualquer pequena reduo que esta venha a sofrer, assim como pelo fato de que este quadro
pouco ou nada se altera mesmo em cenrios econmicos positivos , a contribuio tende a
ser invivel, mas a proteo assistencial tende a ser contnua, j que tais famlias dificilmente
21. Vale lembrar que, como parcela importante dos integrantes do Cadastro nico possui rendimentos informais, o desincentivo contribuio
previdenciria significativamente presente ou no tenderia a ser mais relevante que o desincentivo ao trabalho.
89
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
4 CONSIDERAES FINAIS
O Brasil vem experimentando avanos importantes no nvel de proteo de sua populao
ocupada. Muito embora estes avanos no tenham sido homogneos, pois parecem ter atingido
em intensidade distinta os diversos segmentos que compem o grupo de referncia, pode-se
dizer que alguma melhora no acesso a direitos trabalhistas e previdencirios foi alcanada por
praticamente todas as categorias de trabalhadores consideradas. Os ganhos mais expressivos
nos indicadores de proteo resultaram da maior participao de empregados formais no total
de ocupados (dentro do conceito mais tradicional de cobertura, o que positivo), mas uma
parcela crescente de trabalhadores domsticos, trabalhadores por conta prpria, empregadores
e trabalhadores no remunerados (estes ltimos, mesmo sem obrigatoriedade de cotizao
previdenciria) passou a contar com os benefcios e servios oferecidos pelo RGPS.
A melhoria na proteo dos trabalhadores ocupados foi percebida por ambos os sexos, se
estendeu a reas urbanas e rurais, metropolitanas e no metropolitanas, e chegou a trabalhado-
res alocados em diversos nichos da atividade econmica inclusive em atividades de natureza
agrcola, normalmente marcadas pela precariedade e pela persistncia histrica da desproteo.
Os diferenciais por gnero, regio censitria e tipo de atividade (agrcola e no agrcola) foram
reduzidos e a tendncia de que tal evoluo se mantenha nos anos futuros. Estes resultados
positivos refletem a boa dinmica econmica vivida pelo pas (ao menos na maior parte da
ltima dcada) e seus principais rebatimentos no mercado de trabalho: menor desemprego,
expanso do mercado de trabalho formal, aumento do rendimento real, e melhor distribuio
geogrfica da atividade econmica (e, consequentemente, das oportunidades de ocupao).
Em que pese este avano no processo de expanso da cobertura e da proteo previdenciria,
cerca de 30,0% dos trabalhadores ocupados encontram-se, todavia, margem da Previdncia
Social. Um ponto a ser considerado neste processo que, na medida em que avana o grau
de proteo da populao ocupada, as etapas seguintes tendem a ser sempre mais complexas
que as anteriores: os ltimos na fila da incluso tendem a ser os mais vulnerveis de um uni-
verso j fragilizado, heterogneo e difuso. O alcance destes cidados, muitas vezes dispersos
neste mercado de trabalho ainda marcado pela informalidade trabalhista e previdenciria, ,
portanto, objetivo crescentemente desafiador. Da a principal justificativa para o escopo das
iniciativas empreendidas pelo governo federal no campo da incluso previdenciria, em parti-
cular na ltima dcada. Algumas destas medidas parecem ter sido bem-sucedidas; outras ainda
demandam maior escrutnio ou j do alguns sinais de insucesso. Em comum, todas tm o
fato de se distanciarem da lgica eminentemente contributiva do RGPS, por possurem uma
vinculao bem mais frgil entre cotizao e benefcios.
A natureza semicontributiva destas medidas vai ao encontro do perfil socioeconmico
predominante entre os ocupados desprotegidos, que frequentemente dispem de recursos
90
Possibilidades e Limites para a Expanso da Proteo Social pela Via Contributiva Clssica
REFERNCIAS
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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92
CAPTULO 5
1 INTRODUO
O presente captulo tem como objetivo analisar os resultados do Sistema nico de Sade (SUS)
com o acompanhamento das condicionalidades de sade do Programa Bolsa Famlia (PBF).
O captulo divide-se em quatro sees, alm desta introduo: a primeira descreve os princpios
e diretrizes do SUS, com destaque para os esforos e desafios na garantia da universalidade e
equidade na poltica de sade.
A segunda seo descreve a contribuio do setor sade na agenda das condicionalidades
do PBF, os resultados alcanados no histrico de acompanhamento e a confluncia da agenda
com os princpios da ateno bsica do SUS. Na terceira seo, apresentado um conjunto
de evidncias que reforam o impacto do PBF na melhoria das condies de vida e sade das
famlias beneficirias. Por fim, apresentam-se os principais desafios e oportunidades da agen-
da para garantia da integralidade do cuidado, colaborando com a reduo de iniquidades.
1. Nas formas aguda, que implica baixo peso (4,6%), ou crnica, que implica dficit de crescimento (14,5%) e excesso de peso (16,4%).
2. Disponvel em: <http://censo2010.ibge.gov.br/>.
94
O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
GRFICO 1
Evoluo do acompanhamento das condicionalidades de sade do Programa Bolsa Famlia PBF (2005-2012)
14.000.000 80
12.000.000 70
60
10.000.000
50
8.000.000
40
6.000.000
30
4.000.000
20
2.000.000 10
0 0
1 vigncia
2 vigncia
1 vigncia
2 vigncia
1 vigncia
2 vigncia
1 vigncia
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1 vigncia
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1 vigncia
2 vigncia
1 vigncia
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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2a vigilncia
1a vigilncia
2a vigilncia
1a vigilncia
2a vigilncia
1a vigilncia
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2 vigilncia
1 vigilncia
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a
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O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
GRFICO 3
Acompanhamento das condicionalidades de sade das gestantes beneficirias do PBF (2005-2011)
180.000
Acompanhamento de gestantes
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
1a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
1a vigncia
2a vigncia
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
100
O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
A Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia 2a rodada (AIBF II) foi organizada
pelo MDS em 2009 e teve com o objetivo compreender o impacto do programa nas condi-
es de vida das famlias beneficiadas. A AIBF uma pesquisa longitudinal de avaliao do
impacto do Programa Bolsa Famlia (PBF) que contrasta famlias beneficirias e no benefici-
rias do programa quanto aos itens de consumo das famlias beneficirias, antropometria de
crianas, vida escolar destas, alm de outros aspectos-chave do PBF, considerando condies
de acesso educao, sade e ao mercado de trabalho. Tal pesquisa, realizada em 269 mu-
nicpios, tem representatividade nacional e para trs macrorregies: Nordeste; Norte urbano
e Centro-Oeste; e Sul e Sudeste. Em 2005, foi realizada a sua primeira rodada, na qual se
utilizou metodologia quase experimental e tcnicas de pareamento por escore de propenso.
Na coleta de dados realizada em 2005, foram entrevistadas 15.426 famlias. Destas, 11.433
foram reentrevistadas na segunda rodada da pesquisa, realizada em 2009. Com as duas ro-
dadas j realizadas, foi possvel responder a duas questes: i) as famlias beneficirias do PBF
esto em melhores condies de vida em 2009 do que estavam em 2005?; e ii) as famlias
beneficirias esto em melhores condies de vida em 2009 do que estavam em 2005 por
causa do PBF?
Entre os resultados encontrados na seo que apresenta os resultados de sade, a pro-
poro dos filhos de beneficirias do PBF que eram amamentados de maneira exclusiva pelo
menos durante os seis primeiros meses de vida 8 pontos percentuais (p.p.) maior (61%, em
comparao com 53%) quando comparada a dos filhos das no beneficirias do PBF. Sobre a
desnutrio em crianas, verificou-se uma reduo da prevalncia de desnutrio crnica en-
tre 2005 e 2009 e, comparando estas tendncias em funo do benefcio do PBF, o predom-
nio de desnutrio crnica entre as crianas cujas mes recebem benefcios do PBF diminuiu
de 15% para 10% em quatro anos. Contudo, reduo semelhante ocorreu entre as crianas
de domiclios no beneficirios do PBF.
A anlise de impacto mostrou um efeito positivo do programa em relao desnutrio
aguda e ao ndice de massa corporal em crianas (Brasil, 2012d).
Os programas de vacinao so amplamente considerados como um indicador da qua-
lidade geral da prestao de servios de sade de um pas. Pelo importante papel protetor do
esquema vacinal no primeiro ano de vida, a AIBF II focou no atendimento ao calendrio de
vacinao nesta faixa etria. A proporo de crianas com at seis anos de idade que nunca
recebeu nenhuma vacina caiu de 21% para 18% entre 2005 e 2009, mostrando algum au-
mento da cobertura de vacinao. De modo geral, a cobertura vacinal tende a ser um pouco
maior entre as crianas de famlias beneficirias do PBF. Com relao anlise de impacto,
observou-se um efeito positivo do programa sobre o esquema vacinal, especialmente quando
se observam os ndices de vacinao contra difteria, ttano e coqueluche (a chamada trplice
bacteriana DTP) e contra poliomielite. A DTP foi mais frequente entre as famlias benefici-
rias do PBF, com uma diferena de 15,5 p.p. na segunda dose e 26 p.p. na terceira dose. Por
sua vez, a proporo de crianas beneficirias que receberam a terceira dose da plio no per-
odo apropriado foi 11,6 p.p. maior que a proporo de crianas de famlias no beneficirias.
101
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
102
O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
Ainda em 2013, foi publicado Effect of a conditional cash transfer programme on childhood
mortality: a nationwide analysis of Brazilian municipalities (Rasella et al., 2013). Trata-se de um
estudo sobre o efeito do Programa Bolsa Famlia na mortalidade infantil, que se concentrou no
perodo de 2004 a 2009 e teve como objetivo avaliar o efeito do programa sob as taxas de mortali-
dade em crianas menores de 5 anos nos municpios brasileiros. Centrou-se nas causas associadas
pobreza, como a desnutrio, diarreia e infeces respiratrias, alm de alguns dos potenciais
mecanismos intermedirios, tais como vacinao, assistncia pr-natal e internaes hospitalares.
O estudo constatou que o PBF reduziu, nos municpios em que tinha alta cobertura, em
17% a mortalidade geral entre crianas, sendo que esta reduo foi ainda maior quando se con-
siderou a mortalidade especfica por algumas causas como desnutrio (65%) e diarreia (53%).
A explicao dos autores para o efeito do PBF que o aumento da renda permite o acesso das
crianas, a alimentos e outros bens relacionados com a sade. E estes fatores ajudam na reduo
da pobreza das famlias, melhora as condies de vida, eliminam as dificuldades no acesso
sade e, consequentemente, contribuem para diminuio das mortes entre crianas. De forma
geral, os autores reforaram o quanto o programa de transferncia de renda pode modificaras
chances de sobrevivncia das crianas; e espera-se que estes resultados contribuam para o debate
sobre a relao entre as polticas sociais distributivas e as condies de sade da populao.
Concluindo, os estudos brevemente descritos neste captulo possibilitam reconhecer
ganhos importantes e potencializados das polticas de transferncia de renda e sade.
Oportunizam a cooperao entre academia e servio no mbito da gesto do SUS e con-
tribuem sobremaneira para o fortalecimento e aumento da capacidade institucional das
polticas e aes de sade e de assistncia social.
103
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
104
O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
tm acesso s aes e servios de ateno bsica. Desta forma, o trabalho de busca ativa dos pro-
fissionais da ateno bsica, em especial aqueles que compem as equipes de sade da famlia,
fundamental na identificao das famlias no acompanhadas e aquelas ainda invisveis s
polticas pblicas, incluindo o PBF e o acesso adequado e oportuno ao SUS.
O reforo da agenda nos instrumentos de pactuao interfederativa do SUS, como PMAQ
e COAP, amplia e qualifica os compromissos do setor. Assim, tornam-se imperativos a realizao
de monitoramento contnuo das metas e o apoio institucional estreito a estados e municpios.
preciso investir em estudos e pesquisas que persistam em avaliar outros impactos do programa de
transferncia de renda nas condies de vida, sade e nutrio das famlias beneficirias. A opo
de implementar o programa de forma descentralizada deve ser acompanhada de permanente
articulao e envolvimento dos gestores estaduais e municipais em prol do aperfeioamento da
gesto e dos instrumentos de monitoramento e coordenao do programa. Enfim, acredita-se ser
esta a oportunidade de implementao real da intersetorialidade como medida central do enfre-
tamento da pobreza e misria no Brasil, a partir da compreenso de que o acompanhamento em
sade do PBF garanta efetivamente o acesso das famlias com vistas universalidade e equidade.
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105
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
106
O Papel do Setor Sade no Programa Bolsa Famlia: histrico, resultados e desafios para o Sistema nico de Sade
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107
CAPTULO 6
1 INTRODUO
No presente captulo, destaca-se a importncia do Programa Bolsa Famlia (PBF) ao longo
desta ltima dcada. O objetivo central do programa o incentivo garantia de direitos e
no apenas proporcionar renda s famlias que se encontram em circunstncias de pobreza e
extrema pobreza. Associam-se, portanto, transferncia de renda e acesso aos direitos sociais
bsicos de sade, alimentao, educao e assistncia social.
O PBF um programa federal de transferncia de renda institudo pela Lei no 10.836, de
9 de janeiro de 2004. Foi regulamentado pelo Decreto no 5.209 de 2004. O PBF prev condi-
cionalidades, ou seja, ao se tornar beneficiria do programa, a famlia assume compromissos
nas reas de sade e de educao, tais como: acompanhamento pr-natal, acompanhamento
nutricional e frequncia escolar em estabelecimento pblico de ensino. Prev, ainda, uma
gesto descentralizada, interministerial. O referido decreto, em seu Artigo 11, estabeleceque
a execuo e gesto do Programa Bolsa Famlia dar-se- de forma descentralizada, por meio
da conjugao de esforos entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a partici-
pao comunitria e o controle social. Desta forma, o PBF tem a sua gesto fundamentada
no processo de descentralizao e democratizao. Est estruturado em trs eixos principais
de atuao: i) diminuio imediata da pobreza, por meio da transferncia direta de renda s
famlias; ii) reforo do direito de acesso das famlias aos servios bsicos nas reas de sade,
educao e assistncia social, contribuindo para que as famlias rompam com o ciclo da
pobreza entre geraes; iii) integrao com outras aes e programas do governo (nas trs
esferas) e da sociedade, apoiando as famlias a superarem a situao de vulnerabilidade e pobre-
za. Para o cientista poltico Pedro Luiz Cavalcante (2009, p. 4),
o Bolsa Famlia introduziu algumas inovaes no mbito dos programas de transferncia de renda
do governo federal, quais sejam: passou a proteger a famlia inteira ao invs do indivduo; aumentou
o valor dos benefcios pagos; simplificou a gesto de todos os programas num s; exigiu um maior
compromisso das famlias atendidas e; potencializou as aes de governo, articulando Unio, estados
e municpios. O PBF no apenas caminhou para o fortalecimento da descentralizao, superando
alguns desafios da consolidao do pacto federativo, como tambm construiu uma configurao
mais complexa, prxima gesto em redes.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
110
Dez Anos do Programa Bolsa Famlia
Neste processo, foram mobilizadas mais de 1 milho de pessoas que trabalham para coletar e
acompanhar as informaes individualizadas de mais de 17 milhes de estudantes, o que repre-
senta um tero das matrculasnos sistemas pblicos de educao. Isto representa uma gigantesca
iniciativa de acesso universalizante e de permanncia com sucesso destes estudantes na escola.
Estes dados tmapontado a necessidade de formulao de alternativas pedaggicas no que se
refere educao. Neste sentido, o dilogo entre o MEC, por meio da Secretaria de Educao
Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi),e o MDS, pela Secretaria Nacional
de Renda de Cidadania (SENARC), fortalecido, porque se buscaa construo de um pacto
entre sistemas, famlias, sociedade, comunidade escolar, instituies de ensino e pesquisa, para
aprimorar apoltica,a gesto e a regulao do Programa Bolsa Famlia.
111
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Artigo 214. A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o objetivo de
articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos,
metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino
em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos das
diferentes esferas federativas que conduzam a:
I erradicao do analfabetismo;
II universalizao do atendimento escolar;
III melhoria da qualidade do ensino;
IV formao para o trabalho;
V promoo humanstica, cientfica e tecnolgica do Pas.
VI estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do
produto interno bruto.
Importante consideraros elementos constitutivosdo PBF:contribuir para a superao e
a quebra da transmisso intergeracional da pobreza no Brasil; proteger a famlia inteira em vez
do indivduo; potencializar as aes de governo, articulando Unio, Unidades da Federao e
municpios; construir uma gesto configurada em redes; e assumir a educao como direito
coletivo, subjetivo inalienvel.Este conjunto de objetivos exige que as prticas eosprocessos
poltico-pedaggicosadotadossejam repensadosem sua multidimensionalidade.Assim, aedu-
caoentendida como um direito individual humano e coletivo, com poder de habilitar para
o exerccio de outros direitosepotencializar o ser humano como cidado pleno, cria condies
para tornar os cidados de diferentes condies sociais, tnicas e intelectuais aptospara viverem,
conviverem em determinado ambiente, em sua dimenso planetria.A educao assim entendi-
da inscreve-se noprocesso e prtica que se concretiza nas relaes sociais.Como tal,transcende
o espao e o tempo escolares, tendo em vista os diferentes sujeitos que a demandam.
De acordo com PauloFreire,para a concepo crtica, o analfabetismo nem uma cha-
ga, nem uma erva daninha a ser erradicada (...), mas uma das expresses concretas de uma
realidade social injusta (1981, p. 15-16). sobre esta realidade injusta queaconquista ao
direito educaotorna-se,cada vez mais,uma exignciaa ser observada,para que se possa
preparar sujeitos escolares capazes de transitaremno mundo social em geral e, em particular,
no mundo do trabalho.
Os desafios para a universalizao da educao obrigatria so muitos e comple-
xos. Requerem, por parte doEstado brasileiro, a construo de polticas orgnicas e um
efetivo regime de colaborao entre os entes federados, que possibilitem a priorizao e o
investimento necessrios. Importante tambm considerar opadro nacional de qualidade
e a poltica de formao e de valorizao dos profissionais da educao, para atenderem ao
dispositivo constitucional que prev a formao cidad em nosso pas, qual seja, educao
pblica gratuita de qualidade para todos,que pressupe financiamento e gesto compat-
veis com estas exigncias.
112
Dez Anos do Programa Bolsa Famlia
113
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
114
Dez Anos do Programa Bolsa Famlia
Reconhecer que esses povos tm outras pedagogias produtoras de saberes, de modos de pen-
sar, de se libertar e humanizar desestabiliza a prpria autoidentidade da pedagogia hegem-
nica (Arroyo, 2012, p. 30).
Vrios so os desafios para que o acesso e a permanncia na escola, bem como a conclu-
so de todas as etapas da educao bsica, sejam concretizados pelos estudantes. Um dos prin-
cipais fatores de risco para a permanncia de crianas, adolescentes e jovens na escola tem sido
o baixo desempenho escolar, que se traduz em repetncia e, por consequncia, em elevadas
taxas de distoro idade-srie. As diversas pesquisas indicam que o abandono escolar um s-
rio problema em todos os estados brasileiros e que se agrava conforme aumenta a faixa etria e
o nvel de ensino. Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 2011
(IBGE, 2011) registram que a mdia de anos de estudo (escolaridade mdia) das pessoas de
15 anos ou mais de idade, por exemplo, de 5,6 anos de estudo entre os mais pobres e quase
o dobro entre os mais ricos (10,7). A taxa de pessoas com 16 anos completos e com ensino
fundamental concludo de apenas 43% entre os mais pobres, enquanto entre os mais ricos
de 86%, confirmando a grande incidncia de distoro idade-srie entre os segmentos mais
pobres da populao. Este quadro demonstra que ainda necessrio um grande esforo no
s pelo acesso e permanncia, mas tambm pelo sucesso escolar e, consequentemente,
pela trajetria escolar das parcelas mais pobres da populao brasileira.
Nessa perspectiva, a proposta curricular deve considerar, alm do conhecimento, da
cultura e das relaes, as especificidades desses educandos, entre outras: a trajetria escolar, o
territrio e o contexto familiar, que, muitas vezes, expressam uma situao de desvantagem
social, cultural e financeira, decorrentes de fatores como o analfabetismo dos pais, do desem-
prego, do subemprego, da desnutrio, da falta de moradia prpria, da ausncia de saneamen-
to bsico. So aspectos e variveis que interferem e comprometem a trajetria e o rendimento
escolar. A educao sozinha no pode enfrentar estes desafios, seno por meio de polticas,
aes e prticas intersetorializadas e pactuadas entre os agentes que esto diretamente vincu-
lados escola, com o grupo familiar, com os responsveis por esse acompanhamento e com a
rede local de proteo criana, ao adolescente e ao jovem.
115
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
116
Dez Anos do Programa Bolsa Famlia
TABELA 1
Nmero de concluintes do ensino fundamental regular na rede pblica de ensino, por idade Brasil
e regies (2012)
Brasil 798.187 603.118 75,6 195.069 24,4 1.351.166 1.073.319 79,4 277.847 20,6
Norte 91.552 61.859 67,6 29.693 32,4 108.352 70.863 65,4 37.489 34,6
Nordeste 329.007 234.646 71,3 94.361 28,7 247.785 158.542 64,0 89.243 36,0
Sudeste 250.020 205.972 82,4 44.048 17,6 632.275 544.065 86,0 88.210 14,0
Sul 74.397 58.666 78,9 15.731 21,1 254.255 214.631 84,4 39.624 15,6
Centro-Oeste 53.211 41.975 78,9 11.236 21,1 108.499 85.218 78,5 23.281 21,5
Fonte: Censo Escolar 2012 (INEP, 2012) e Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Por outro lado, tambm preciso verificar o resultado quanto concluso do ensino m-
dio, etapa final da educao bsica. Ao observar todos os jovens de 19 anos de idade com ensino
mdio completo na PNAD 2011, acentuamos o problema e o desafio. O resultado nacional
da ordem de 49%. Para o grupo dos 20% mais pobres, o resultado de 29%, bem menos que
para os 20% mais ricos, que de 78%.
Destaca-se, ento, que o desafio da concluso da educao bsica (ensino fundamental
e mdio) na idade correta, ou prximo, a toda essa gerao de crianas, adolescentes e jovens
ainda relevante no Brasil.
Observando-se especificamente o grupo de estudantes de famlias do PBF, acompanha-
dos pelas condicionalidades, percebe-se, conforme os resultados apresentados a seguir, que
existe um ajuste na trajetria escolar no decorrer do tempo, medida que estes estudantes
abandonam menos a escola e conseguem melhores taxas de aprovao. Como consequncia,
os resultados so bem destacados no nvel do ensino mdio para o conjunto dos estudantes
do PBF, comparados com os demais da rede pblica.
Para melhor entender os resultados de comparao no ensino mdio, necessrio con-
siderar os resultados no ensino fundamental, tanto nos anos iniciais (do primeiro ao quinto
ano), como nos anos finais (do quinto ao nono ano). Aqui so analisadas as taxas de abandono
e taxas de aprovao escolar.
Nos anos iniciais do ensino fundamental, a taxa de abandono escolar menor para
os estudantes do PBF, em comparao com os demais da rede pblica (1,5% contra
1,8%), com grande diferena positiva para os estudantes do PBF nas regies Norte e
Nordeste (tabela 2).
117
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
TABELA 2
Comparao das taxas de abandono escolar entre os alunos do PBF e demais alunos no ensino fundamental
da rede pblica de ensino Brasil e regies (2012)
(Em %)
Taxa de abandono
Ensino fundamental anos iniciais Ensino fundamental anos finais
Alunos do PBF Demais alunos Alunos do PBF Demais alunos
Brasil 1,5 1,8 4,4 4,8
Norte 2,2 4,6 5,3 8,3
Nordeste 2,2 4,5 5,9 10,4
Sudeste 0,5 0,6 2,7 2,5
Sul 0,4 0,3 3,2 2,6
Centro-Oeste 0,7 0,9 3,5 4,6
Nos anos finais do ensino fundamental, a taxa de abandono escolar continua sendo menor
para os estudantes do PBF, em comparao com os demais da rede pblica (4,4% contra
4,8%), com grande diferena tambm positiva para os estudantes do PBF nas regies Norte
e Nordeste, conforme mostra a tabela 2.
Os resultados elencados quanto s taxas de abandono no ensino fundamental sinalizam
um esforo de incluso e permanncia na escola dos estudantes do PBF. Quanto aos resulta-
dos relacionados s taxas de aprovao, percebe-se uma maior dificuldade dos estudantes de
famlias em situao de pobreza, em especial nos anos iniciais, que se atenua medida que se
progride no percurso da educao bsica (anos finais e ensino mdio).
Nos anos iniciais do ensino fundamental, a taxa de aprovao dos estudantes do PBF
7,1 pontos percentuais (p.p.) menor que a mdia nacional dos demais estudantes da rede
pblica. Ao avanar na frequncia escola, no percurso escolar do estudante em direo aos
anos finais do ensino fundamental, esta diferena cai para menos da metade, ou seja, 3 p.p.
Cotejando as taxas de aprovao dos anos iniciais e finais do ensino fundamental, enquanto
marcos temporais da trajetria escolar, nota-se a importncia do acompanhamento e induo
da permanncia na escola para efeitos de aprendizagem (considerando-se taxas de aprovao)
de estudantes de famlias em situao de pobreza, tradicionalmente, no Brasil, os mais exclu-
dos do processo de escolarizao.
Embora, na mdia nacional dos anos iniciais e finais do ensino fundamental, os resulta-
dos das taxas de aprovao sejam piores para os estudantes do PBF, verifica-se que, nos anos
finais, o resultado se inverte a favor dos estudantes do PBF nas regies Norte e Nordeste,
inclusive com pouco mais de 3 p.p. de diferena na regio Nordeste. Nos anos finais do ensino
fundamental, os estudantes do PBF das regies Norte e Nordeste conseguem melhores taxas
de aprovao que os demais estudantes da rede pblica (tabela 3). A partir dos anos finais do
ensino fundamental, h uma tendncia positiva de aprovao dos estudantes do PBF, que se
consolida no ensino mdio.
118
Dez Anos do Programa Bolsa Famlia
TABELA 3
Comparao das taxas de aprovao escolar entre os alunos do PBF e demais alunos no ensino fundamental
da rede pblica de ensino Brasil e regies (2012)
(Em %)
Taxa de aprovao
Ensino fundamental anos iniciais Ensino fundamental anos finais
Alunos do PBF Demais alunos Alunos do PBF Demais alunos
Brasil 88,7 95,8 80,8 83,8
Norte 86,3 92,0 81,1 79,2
Nordeste 86,4 91,4 77,7 74,5
Sudeste 92,6 97,8 85,3 88,6
Sul 90,5 98,4 76,9 84,3
Centro-Oeste 90,8 95,7 84,3 85,2
Fonte: Censo escolar 2012 (INEP, 2012) e MDS.
1. Conjunto de estudantes acompanhados de famlias do PBF com registro de frequncia escola no Sistema Presena do Ministrio da Educao.
119
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
TABELA 4
Comparao das taxas de abandono escolar entre os alunos do PBF e demais alunos do ensino mdio da
rede pblica de ensino Brasil e regies (2012)
(Em %)
Ensino mdio
Taxa de abandono Taxa de aprovao
Alunos do PBF Demais alunos Alunos do PBF Demais alunos
Brasil 7,4 11,3 79,7 75,5
Norte 8,7 17,1 79,8 71,1
Nordeste 7,7 17,5 82,6 72,0
Sudeste 6,3 7,5 78,4 78,5
Sul 8,4 9,0 73,2 76,9
Centro-Oeste 7,9 11,4 75,0 72,8
Fonte: Censo escolar 2012 (INEP, 2012) e MDS.
2. Lei no 9.394/1996, Art. 24, inciso VI: A educao bsica, nos nveis fundamental e mdio, ser organizada de acordo com as seguintes regras
comuns: VI o controle de frequncia fica a cargo da escola, conforme o disposto no seu regimento e nas normas do respectivo sistema de ensino,
exigida a frequncia mnima de setenta e cinco por cento do total de horas letivas para aprovao.
120
Dez Anos do Programa Bolsa Famlia
5 CONSIDERAES FINAIS
O Programa de Acompanhamento da Frequncia Escolar de Crianas e Jovens em Vulnerabi-
lidade, condicionalidade do Programa Bolsa Famlia, realizado pela rea de educao, tem um
grande potencial de contribuio para as agendas prioritrias das polticas educacionais bra-
sileiras. Mesmo que as desigualdades educacionais estejam em processo de diminuio e que
a incluso educacional esteja se ampliando, os dados apresentados neste trabalho evidenciam
uma grande diferena na trajetria escolar e educacional dos mais ricos e dos mais pobres.
Essa discusso remete a algumas indagaes: que escola temos e que escola queremos?
Que escola esses outros sujeitos, em situao de vulnerabilidade social, exigem? De que pe-
dagogias esses outros sujeitos precisam para se tornarem emancipados e serem sujeitos da
transformao social? Neste sentido, pode-se fazer as consideraes a seguir.
1) Na educao bsica, a proposta curricular deve ser construda em funo das carac-
tersticas prprias de seus estudantes, das peculiaridades de seu meio, no se restrin-
gindo s aulas das vrias disciplinas. O percurso formativo deve, neste sentido, ser
aberto e contextualizado, incluindo no apenas os componentes curriculares centrais
obrigatrios, previstos na legislao e nas normas educacionais, mas, tambm, con-
forme cada projeto escolar estabelecer, outros componentes flexveis e variveis que
possibilitem percursos formativos que atendam aos inmeros interesses, necessida-
des e caractersticas dos educandos. Quanto concepo e organizao do espao
curricular e fsico, se imbricam e se alargam, por inclurem no desenvolvimento
curricular os ambientes fsicos, didtico-pedaggicos e equipamentos que no se re-
duzem s salas de aula, abrangendo outros espaos da escola e de outras instituies
escolares, bem como os socioculturais e esportivo-recreativos do entorno da cidade e
mesmo da regio. Esta ampliao e diversificao dos tempos e espaos curriculares
121
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
122
Dez Anos do Programa Bolsa Famlia
REFERNCIAS
ARROYO, Miguel.Outros sujeitos,outras pedagogias. So Paulo: Vozes, 2012.
CAVALCANTE, Pedro Luiz.Programa Bolsa Famlia: descentralizao, centralizao ou
gesto em Redes?In: CONGRESSO CONSAD DE GESTO PBLICA, 2., Braslia, 6 a
8 de maio de 2009.
CURY, Carlos Roberto Jamil. A educao bsica no Brasil. Educ. Soc., Campinas, v. 23, n.
80, set./2002, p. 168-200. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/es/v23n80/12929.pdf>.
FREIRE, Paulo. Ao cultural para a liberdade. 5. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 2011. Rio de Janeiro: IBGE, 2011. Disponvel em:
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INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS
ANSIO TEIXEIRA. Programa Bolsa Famlia sobre a frequncia escolar: uma anlise de dife-
renas, a partir da PNAD. Na Medida, ano 3, n. 6, Braslia, jan. 2011. (Boletim de Estudos
Educacionais do INEP). Disponvel em: <http://<download.inep.gov.br/download/na_medi
da/BNMedida-ano3-N6-Jan2011.pdf>.
______. Censo Escolar 2012. Braslia: INEP, 2012. Disponvel em: <http://portal.inep.gov.
br/basica-censo>.
123
CAPTULO 7
1 INTRODUO
Aps dez anos de implementao do Programa Bolsa Famlia (PBF), a poltica pblica brasileira
entra, sob a gide do Brasil Sem Misria, no que pode ser chamado novo federalismo social.
Nele, estados e municpios atuam de maneira integrada sobre a plataforma federal do Cadas-
tro nico para Programas Sociais (Cadnico) e do PBF, complementando aes e, ao mesmo
tempo, diferenciando-se nas inovaes emprestadas aos programas locais. At agora, mais de
uma dezena de parcerias distintas haviam sido firmadas entre os estados e o governo federal em
torno de programas complementares de combate pobreza. Todos os pactos firmados so com
estados fora do Nordeste: o desafio agora traz-los para os estados mais pobres.
A incorporao dos entes estaduais rede de assistncia social enriquece a tradicional
parceria entre Unio e cidades, permitindo respeitar especificidades espaciais e, ao mesmo
tempo, explorar economias de escala na implantao de programas complementares. Mas h
limites a estas parcerias: vivel o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) interagir em programas customizados com 27 Unidades da Federao (UFs), mas no
com 5.568 municpios.
A cidade e o estado do Rio de Janeiro so exemplos deste novo federalismo social.
Estas unidades inovaram, trocaram experincias, dividiram trabalho e integraram suas
aes voltadas aos mais pobres. Face complexidade multissetorial das aes sociais em
questo e experincia histrica local, era no mnimo improvvel que a unio das trs
foras federativas se desse no Rio de Janeiro. Trata-se de um estudo de caso til, que pode
gerar reflexes relevantes para outros Entes Federativos.
O estado e o municpio do Rio de Janeiro criaram programas de transferncia de renda
complementares entre si e ao Bolsa Famlia, chamados Renda Melhor (RM) e Famlia Carioca
(FC), respectivamente. Ambos os programas lanam mo da estrutura operacional do PBF, o
que facilita a obteno de informaes, a localizao fsica dos beneficirios, a emisso de cartes,
a sincronizao das datas de pagamentos e de senhas de acesso aos benefcios, entre outros.
Os programas usam o mesmo sistema de fixao de benefcios, que especfico por
famlia. Ao mesmo tempo, diferenciam-se e se somam nas condicionalidades, respeitando
* O autor agradece o apoio de Luisa Carvalhaes, Pedro Lipkin e Samanta Sacramento. O resultado reflete interaes com diversos gestores, isentos
de quaisquer erros e imprecises do texto.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
1. O expediente idiossincrtico de fixao dos valores dos benefcios foi posteriormente adotado no programa Brasil Carinhoso, lanado em maio
de 2012, que passou a completar a renda da famlia dos beneficirios com crianas de 0 a 6 anos de idade pelo menos at R$ 70,00 per capita.
Depois, em 2013, este procedimento foi generalizado para as demais famlias extremamente pobres do Bolsa Famlia. O programa sucedneo do
Chile Solidrio, denominado Ingresso tico Familiar, lanado em meados de 2012, usa tanto o princpio de complementao de renda como de
estimao de renda usado no programa Famlia Carioca desde 2010.
126
Sistemas de Pagamento Subnacionais Baseados no Bolsa Famlia
O objetivo deste captulo explorar o caso da conexo dos sistemas de pagamento entre
os programas Famlia Carioca, Renda Melhor e Bolsa Famlia, estudando suas comple-
mentaridades, problemas e potencialidades. Busca-se, aqui, discutir as inter-relaes entre
estes programas e seus impactos sobre a pobreza e a educao, em particular. O texto est
organizado em cinco sees. Na seo 2, discute-se o desenho do PBF e suas modificaes
recentes luz dos resultados encontrados na literatura. Na seo 3, examinam-se aspectos
comuns aos dois programas locais, quais sejam, a fixao da linha de pobreza e o sistema
de pagamentos complementar ao Bolsa Famlia. Na seo 4, so descritas, de maneira
sucinta, algumas condicionalidades dos programas subnacionais, com nfase numa viso
esquemtica do desenho do programa Famlia Carioca (FC). Na seo 5, apresentam-se as
principais concluses do trabalho.
127
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
FIGURA 1
Estrutura do Programa Bolsa Famlia
Famlias cadastradas no
Cadnico com renda Renda reportada
mensal per capita de at Bolsa Famlia
meio salrio mnimo
Condicionalidades
Benefcios temporrios
para crianas de 0 a 6
Educao meses e gestantes (6 e 9
(faixa etria) meses, respectivamente),
respeitando o limite de
Sade
cinco benefcios por
Frequncia de pelo menos 85% s famlia Brasil Carinhoso
aulas nas escolas para crianas e levando a renda per
Acompanhamento do carto
adolescentes entre 6 e 15 anos; capita a R$70,00
de vacinao e do desenvolvi-
75% para estudantes entre mento das crianas menores
16 e 17 anos de 7 anos; mulheres entre 14
e 44 anos gestantes ou
nutrizes devem fazer
acompanhamento de sua
sade e pr-natal
Elaborao do autor.
Em 2011, foi lanado o Plano Brasil Sem Misria, com o objetivo de elevar a renda e as condi-
es de bem-estar da populao, especificamente os brasileiros cuja renda familiar de at R$ 70,00
por pessoa. O plano agrega diversas reas e iniciativas, como transferncia de renda, acesso a servios
pblicos (educao, sade, assistncia social, saneamento, energia eltrica etc.) e incluso produtiva.
Durante seus dez anos de existncia, o PBF passou por expanses e foi alvo de uma srie
de estudos empricos, que demonstraram seu elevado grau de focalizao e um forte impacto
na pobreza e na desigualdade de renda, propiciados pela estrutura e capacidade do programa
de chegar aos mais pobres. Alm disto, foram avaliadas as possibilidades de avanos emanados
do programa a prazo mais longo.
No que tange aos impactos de curto prazo sobre a pobreza e a desigualdade, que o
corolrio imediato dos sistemas de pagamento, estudos organizados por Barros, Foguel e
Ulyssea (2007) mostram que, entre 2001 e 2005, o coeficiente de Gini da renda per capita
familiar decresceu 4,5%, dos quais metade deve-se s mudanas na distribuio da renda
no provenientes do trabalho. Destas, o PBF contribuiu com 12%, e, por ser o programa
com aes mais focalizadas entre os mais pobres, parece ter sido o mais eficiente. Soares e
Styro (2009), utilizando dados de pesquisas domiciliares de 2006, concluem que o PBF
responsvel por uma queda de 8% na proporo de pobres e 18% no hiato de pobreza,
128
Sistemas de Pagamento Subnacionais Baseados no Bolsa Famlia
que a diferena em termos percentuais da renda mdia dos pobres em relao ao valor
da linha de pobreza. Barros, Carvalho e Franco (2010) analisam os determinantes imediatos da
reduo da pobreza para o perodo entre 2001 e 2008, mostrando que a queda da desigualdade
se deve ao fato de a renda dos mais pobres ter crescido mais rapidamente que a dos mais ricos.
Os autores estimam que o PBF contribuiu com 15% do total da queda da incidncia da
extrema pobreza e com 35% da reduo do hiato da extrema pobreza.
Entre vrios estudos (Lindert et al., 2007), o foco desta anlise est nos estudos desen-
volvidos pelo Centro de Polticas Sociais da Fundao Getulio Vargas e pelos coautores que
participaram do desenho e da implementao dos programas do Rio de Janeiro. Neri (2009), ao
estender at 2008 o perodo de anlise, encontra efeitos do Programa Bolsa Famlia da ordem de
17% do total da reduo observada do ndice de Gini. Kakwani, Neri e Son (2010) encontram
efeitos maiores do Bolsa Famlia no perodo, por usar uma funo de bem-estar mais pr-pobre,
isto , mais sensvel s mudanas na baixa renda. A concluso foi que um pequeno aumento
nos programas de transferncia de renda governamentais focalizados produziu um impacto dez
vezes maior nas condies de vida dos pobres que as mudanas nos gastos previdencirios.
129
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
ao criado por Milton Friedman. renda estimada adicionada a renda de programas sociais
da folha de pagamentos. A questo aqui ampliar o critrio da renda que as pessoas dizem ter
hoje para um conceito mais abrangente. Neste sentido, o FC e o RM se importam com quem
pobre, e no com quem est pobre, este j atendido pelo Bolsa Famlia.
A segunda caracterstica do sistema de pagamentos dos programas locais completar a
renda estimada das pessoas at a linha de pobreza fixada, dando mais a quem tem menos.
Assim, so atendidos os pobres, e apenas eles, na medida de sua diferena, conforme o grfico 1.
GRFICO 1
Determinao dos benefcios e impactos na distribuio de renda
Renda per capita familiar
Hiato de pobreza
A tentativa dos dois programas do Rio de Janeiro incorporar a mxima de Mahatma Gandhi,
de buscar os mais pobres dos pobres. Isto s possvel usando-se a renda estimada, pelos bvios
incentivos de sub-reportagem de renda, se a renda autorreportada fosse o critrio utilizado.
A linha de pobreza usada nos programas de cerca de US$ 2,00 por dia, por pessoa,
ajustada por diferenas internacionais e internas de custo de vida, que corresponde, a preos
locais de junho de 2012, a cerca de R$ 108,00 ao ms por pessoa, no caso do municpio.
Conforme j foi comentado na primeira seo, este parmetro adequa-se primeira meta do
milnio da ONU, que visa reduo da pobreza extrema metade at 2015. Desta forma, o
programa alinha o Rio de Janeiro ao mundo, aproveitando a vocao internacional da cidade,
reforada com eventos internacionais, como o final da Copa do Mundo de Futebol de 2014 e
as Olimpadas de 2016. O Brasil, ao contrrio de pases como Estados Unidos, Irlanda e ndia,
no dispunha de uma linha oficial de pobreza. O uso das linhas internacionais refora a consis-
tncia espacial das aes locais com o pensar global.2
2. No plano estratgico de 2012, o municpio do Rio de Janeiro incorporou uma variante das metas da ONU e daquela adotada no plano Brasil Sem Misria.
130
Sistemas de Pagamento Subnacionais Baseados no Bolsa Famlia
A literatura de pobreza baseada em renda (ou consumo) usa, em geral, trs indicadores da
famlia FGT (Foster, Greer e Thorbecke, 1984), que so os mais usados nas anlises de pobreza.
Em primeiro lugar, no ndice denominado proporo dos pobres P0, conta-se a parcela
da populao cuja renda familiar per capita esteja abaixo de uma linha de misria arbitrada.
J o P1 constitui um indicador mais interessante, pois leva em conta a intensidade da misria.
O P1 revela quanta renda adicional cada miservel deveria receber para satisfazer as suas
necessidades bsicas. A utilidade do P1 no desenho de polticas sociais direta, pois ele capaz
de informar os valores mnimos necessrios para erradicar a misria. Finalmente, o indicador
conhecido como P2 eleva ao quadrado a insuficincia de renda dos pobres, priorizando as aes
pblicas aos mais desprovidos. No caso do P2, independentemente da linha arbitrada, a prioridade
sempre voltada aos de menor renda. A adoo do P2 corresponde instituio de uma espcie
de ascensor social que partiria da renda zero. A meta de reduo do P2 mais eficiente em termos
fiscais, ao conferir prioridade mxima s aes voltadas para os mais carentes.
Em suma, o P0 conta miserveis, o P1 conta o dinheiro que falta para se pr fim ao pro-
blema e o P2 d o norte das aes, diz por onde comear. As prioridades da poltica social esto
mal definidas com a contagem de pobres (P0), sua implicao primeiro os menos pobres.
Apesar da complexidade associada maior averso pobreza do P2, o seu corolrio ime-
diato, primeiro os mais pobres, parece eticamente mais adequado. necessrio, ainda, levar
em conta a trajetria dos indicadores sociais por meio de um clculo de valor presente ou algo
do gnero. Pode parecer excesso de cuidado, mas metas sociais so para ser levadas a srio,
assim como as metas inflacionrias o so. O ataque ignorncia exige inteligncia. Os pobres
merecem algo mais que polticas pobres. No basta contar pobres; os mais pobres deveriam
contar mais na formulao das metas sociais.
131
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
de forma a se habilitar a um prmio bimestral extra de R$ 50,00 por estudante. Neste caso,
no h limite de prmios por famlia, dada a natureza individualizada da bolsa por desempe-
nho escolar. O lema aqui : quem tirar uma nota boa, ou melhorar uma no to boa, ganha
uma boa nota (R$).
O programa estadual, por sua vez, segue a mesma linha de incentivos aos estudantes e
prope o Renda Melhor Jovem, que d prmios extras em forma de aplicao em caderneta
de poupana baseados em medidas de aprendizado escolar medidos por aprovao e provas na
rede estadual e no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem). O fato de os prmios serem em
funo de provas externas ajuda a distensionar as relaes entre professores e alunos. O prmio
crescente no tempo e percebido diretamente pelo estudante a cada ano, sendo que o aluno
poder sacar at 30% dos prmios a cada ano. O total acumulado poder chegar a R$ 3.800,00
por estudante de baixa renda. Isto , seguindo a diviso federativa de nveis de ensino, o estado
motiva com prmios monetrios aqueles do ensino mdio a melhorar o seu desempenho escolar.
Em suma, estado e cidade, que j vm usando polticas de incentivo de oferta aos
profissionais de educao, baseadas no desempenho escolar dos seus respectivos alunos,
comeam a completar a cadeia de incentivos pelo lado da demanda de educao de estu-
dantes pobres. Estas complementaridades estratgicas na funo de produo educacional
guardam a promessa da multiplicao de resultados, a partir de alinhamentos e sinergias
entre os protagonistas da educao.
No que concerne aos aspectos educacionais, o Famlia Carioca, mais uma vez, funciona
em cima das bases do Bolsa Famlia, dando um benefcio bsico e at trs benefcios por fa-
mlia (nmero mximo), de forma a evitar incentivos natalidade. A diferena exigir nveis
mais altos de frequncia escolar, no mnimo de 90%, contra 85% do Bolsa Famlia, alm da
exigncia da presena de um dos pais, ou responsvel, em reunies bimestrais nas escolas,
numa tentativa de aprimorar o background familiar responsvel por mais de 70% dos diferenciais
de educao, segundo a literatura emprica. Outra diferena nesta direo que cada um
destes benefcios no fixo, mas proporcional insuficincia de renda estimada das famlias
em relao linha internacional, como explicado anteriormente.
Os benefcios adicionais na faixa de 16 a 17 anos, presentes na extenso do PBF proposta
em 2007, no foram incorporados, pois a responsabilidade constitucional da cidade com o
ensino fundamental. Dado o atraso escolar reinante no Brasil, os alunos da rede municipal nesta
faixa de 16 e 17 anos so incorporados s demais, at o mximo de trs benefcios por famlia.
A maior inovao educacional do FC premiar os alunos pelo desempenho escolar, alavan-
cado no sistema de provas bimestrais de avaliao levadas a cabo pela Secretaria Municipal de
Educao. Os profissionais de educao j tm incentivos salariais em funo do desempenho
escolar. No lado da demanda, os alunos tero que atingir um mnimo de nota 8 nestes exames
ou aqueles com rendimento insuficiente (at o mnimo de 4) tero que apresentar uma me-
lhora mnima de 20% a cada bimestre, de forma a se habilitar a um prmio bimestral extra de
R$ 50,00 por estudante. Estes requisitos so diferenciados nas Escolas do Amanh, situadas em
reas conflagradas da cidade.
132
Sistemas de Pagamento Subnacionais Baseados no Bolsa Famlia
FIGURA 2
Estrutura do Carto Famlia Carioca
Condicionalidades do
Bolsa Famlia Famlia Carioca Renda imputada
continuam em vigor
Amostra
aleatria de
Benefcio bsico Benefcio varivel 95,5% do
Cadnico
Elaborao do autor.
Obs.: melhora do desempenho a partir de 7,5 para 1o a 5o anos e 6,5 para 6o a 9o anos; Escolas do Amanh 7,0 e 6,0 respectivamente.
Outra inovao do FC est na nfase dada educao na primeira infncia, que tem
se mostrado como um determinante importante do desempenho escolar e social futuro dos
egressos. Como, apesar dos esforos da cidade, desafios de cobertura esto presentes nesta
faixa etria, optou-se por inverter os termos de oferta nesta faixa, privilegiando-se as famlias
mais pobres presentes no Cadnico na alocao de crianas em creches e pr-escolas da cidade,
assim como no programa Primeira Infncia Carioca (PIC), com atividades complementares
para aqueles que no obtiveram vagas na rede municipal. A presena dos pais em reunies
bimestrais tambm parte das condicionalidades nesta faixa etria.
A agenda de condicionalidades mais fortes de educao, a exigncia da presena dos pais
nas escolas, a ateno diferenciada primeira infncia e a premiao por notas procuram abrir
as portas do mercado de trabalho para as famlias pobres, de forma que os maiores fluxos de
renda transferidos pela cidade hoje sejam consistentes com maiores estoques de riqueza dos
pobres no futuro.
O programa, ao premiar a melhora de desempenho dos alunos, explora a principal van-
tagem comparativa de grupos pobres, que a de poder melhorar, como nos modelos de
convergncia entre pases. Isto est em consonncia com a ideia de que os pobres devem ser
motivados e premiados por incentivos, e no penalizados por eles. O programa contm em
seu desenho inicial um sistema de avaliao de seus impactos, que pode ajudar a orientar
seus desenvolvimentos posteriores. De forma a evitar a escolha de Sofia, de excluir parte dos
133
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
elegveis ao programa aleatoriamente, vista em geral como necessria para definir grupos de
tratamento e de controle idnticos, o FC prope incorporar estudantes no elegveis no seu
desenho inicial, incorporando entre seus beneficirios pessoas includas no Cadnico, mas
que no esto no Bolsa Famlia. O grupo de controle no saber que fez parte do sorteio, pois
todos os alunos j fazem parte do sistema de aferio de desempenho posto em marcha pela
Secretaria de Educao.
5 CONCLUSES
A diviso de trabalho de polticas sociais entre Entes Federativos foi objeto da Constituio
de 1988. A criao, em 2000, do fundo de erradicao de pobreza, voltado para o financia-
mento de programas implantados em localidades pobres, como o Bolsa Escola Federal, foi
um segundo passo nesta marcha, mas, ainda, com decises tomadas desde Braslia. Agora se
est comeando a mover os calcanhares rumo a um terceiro passo, que pode ser chamado de
novo federalismo social, a partir do Brasil Sem Misria, que mobiliza estados a complementar
as aes do Programa Bolsa Famlia.
O Brasil tem a tradio de impor leis e programas nacionais, sem antes test-las local-
mente. Como resultado, cometem-se mais erros do que seria adequado em escala nacional e
aprende-se pouco. O conhecimento prtico se beneficia quando uma localidade faz uma pol-
tica diferenciada, pois permite contrastar os resultados com os de outras para ver se a inovao
fez a diferena. Por exemplo, quando o estado de Nova Jersey aumentou o seu piso salarial
nos anos 1990, a comparao com a vizinha Pensilvnia ofereceu lies a David Card e Alan
Krueger (1995). A tradio centralista brasileira perde tambm no processo de aprendizado.
Tal como na experincia brasileira do piso estadual de salrios, iniciada em 2000 no Rio
de Janeiro, Rio Grande do Sul, So Paulo, Paran e Santa Catarina, h vis para que estados
mais ricos entrem no novo federalismo social. No caso do piso estadual de salrios, a adeso
dos ricos faz parte da prpria estratgia de delegao de poderes para otimizar pisos, devido
maior disponibilidade do setor privado de arcar com eles.
J o norte do combate pobreza deve ser os mais pobres, por meio de maiores aportes de
recursos federais s localidades de renda mais baixa. necessrio, ainda, incentivar a alavan-
cagem adicional de recursos condicionada com a bssola apontada para a efetiva superao
de pobreza. O esquema output-based aid (OBA) remunera a posteriori a consecuo na prtica
da maior vantagem comparativa das reas pobres, que melhorar prospectivamente seus
indicadores (catch up).
A esfera estadual chave para aportar recursos e ganhos de escala na implementao de
estratgias complementares ao Bolsa Famlia, que, at ento, refletia apenas o binmio federal/
municipal. Assim como no caso do piso estadual de salrio, o pioneiro do novo federalismo
social o Rio de Janeiro. A populao pobre de todos os municpios fluminenses j tem em
mos recursos e obrigaes sociais associadas aos respectivos programas, em adio aos do
Bolsa Famlia. Em So Gonalo, o programa atende 100 mil pessoas, o triplo do Opportunity,
programa aplicado em Nova Iorque.
134
Sistemas de Pagamento Subnacionais Baseados no Bolsa Famlia
135
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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136
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Seo 2
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
PERFIL
Famlia DASCidadania
Incluso FAMLIAS, RESULTADOS
Famlia E
Incluso Cidadania
IMPACTOS
Famlia DO BOLSA
Incluso Cidadania FAMLIA
Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
CAPTULO 8
1 INTRODUO
A pobreza no um fenmeno esttico. Ao longo do tempo, no s h variaes no
nmero ou percentual de pobres, como as caractersticas deste grupo tambm podem
mudar sensivelmente. A elaborao peridica de perfis da pobreza importante tanto
para atualizar os diagnsticos correntes quanto para subsidiar polticas pblicas voltadas
para os mais pobres.
No Brasil, h relativamente poucos perfis abrangentes da pobreza, como os elaborados
por Ferreira, Lanjouw e Neri (2003) e Kageyama e Hoffmann (2006) e, mais recentemente,
Osorio et al. (2011) e Souza e Osorio (2012). O objetivo deste texto atualizar e expandir
estes dois ltimos trabalhos, analisando o perfil da pobreza no Brasil em 2003, ano da cria-
o do Programa Bolsa Famlia (PBF), e em 2011, data dos ltimos dados disponveis.
Para isso, so investigadas uma srie de caractersticas geogrficas, demogrficas, educa-
cionais, ocupacionais, por exemplo de quatro estratos definidos a partir da renda domiciliar
per capita: extremamente pobres (famlias com renda inferior a R$ 70,00, em reais de 2011);
pobres (renda maior ou igual a R$ 70,00 e inferior a R$ 140,00); vulnerveis (renda maior ou
igual a R$ 140,00 e menor que R$ 560,00); e no pobres (renda maior ou igual a R$ 560,00).
As linhas de extrema pobreza e pobreza seguem as definies adotadas pelo PBF e pelo Plano
Brasil Sem Misria em 2011. A linha de vulnerabilidade foi estabelecida como quatro vezes o
valor da linha de pobreza.
O objetivo de um perfil da pobreza descrever e comparar as caractersticas da
populao pobre e dos demais estratos de renda, de forma a caracterizar a multidimensiona-
lidade da pobreza sem achat-la em um indicador sinttico. No mximo, o perfil serve para
sugerir hipteses explicativas, e no para test-las rigorosamente. Por isto, optou-se por
apresentar as informaes do modo mais simples e detalhado possvel, recorrendo a tabulaes
cruzadas, e no a modelos no lineares mais complexos.
H duas maneiras de apresentar os resultados quando se escolhe essa abordagem.
A primeira responde a perguntas do tipo: Qual o percentual dos extremamente pobres que mora
no Nordeste? A segunda diz respeito a perguntas como: Qual o percentual dos moradores do
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Nordeste que extremamente pobre? As duas perguntas esto relacionadas, mas so distintas.
A primeira lida diretamente com a composio interna dos estratos, enquanto a segunda
examina quais as caractersticas distintivas entre eles.
Este trabalho privilegia a primeira abordagem, citando dados relativos ao segundo tipo
de pergunta apenas em momentos especficos. Afinal, avaliar a homogeneidade interna dos
estratos uma das principais funes de um perfil da pobreza. Alm disto, dado os nveis e as
caractersticas da pobreza no Brasil, quase impossvel encontrar alguma varivel ou dimenso
na qual os pobres e extremamente pobres sejam a maioria.
2 DEFINIES
2.2 Tratamento dos domiclios com renda domiciliar per capita igual a zero
As PNADs bem como os censos demogrficos superestimam o nmero de famlias com
renda igual a zero, provavelmente em funo do curto perodo de referncia para captao da
renda. Com isto, parte das famlias nesta situao apresenta perfil incompatvel com a ausncia
de renda, com a presena de bens de consumo e caractersticas individuais que sugerem
rendas permanentes muito mais elevadas (Osorio, Soares e Souza, 2011; Souza, Osorio e
Soares, 2011).
Para contornar esse problema, seguiu-se uma estratgia em duas partes: i) identificao, via
anlise de conglomerados, dos domiclios com renda zero e perfil incompatvel com a extrema
pobreza; ii) imputao, usando-se o mtodo hot deck, de rendimentos para estes domiclios.
140
O Perfil da Pobreza no Brasil e suas Mudanas entre 2003 e 2011
Famlias
Pessoa de referncia (%) ndices
Ano Grupos Populao (%) Norte ou
Nordeste (%) Ensino
Cor branca Homem Infraestrutura Acesso a bens
mdio
Perfil renda zero 0,2 61,8 23,3 74,2 1,3 -1,8 -1,8
2003 Perfil incompatvel 0,9 21,1 46,6 69,1 18,1 0,3 -0,3
Mdia Nacional 100,0 31,2 53,8 74,0 24,8 0,0 0,0
Perfil renda zero 0,2 68,3 24,0 72,8 6,9 -1,3 -2,1
2011 Perfil incompatvel 0,8 30,5 51,2 48,8 41,8 0,5 -0,1
Mdia Nacional 100,0 32,4 48,7 63,5 35,5 0,0 0,0
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Para evitar que esses domiclios com perfil incompatvel distoram os resultados para os
extremamente pobres, foi preciso realizar a imputao de rendimentos via hot deck: todos os
domiclios brasileiros foram classificados em estratos mutuamente excludentes e, para cada
domiclio com renda zero e perfil incompatvel, foi sorteada a renda per capita de um
domiclio aleatrio do mesmo estrato que tivesse renda maior que zero. A renda imputada foi
atribuda fonte outros rendimentos.
Os estratos para o hot deck foram construdos a partir da combinao de quatro variveis:
Unidade da Federao, educao da pessoa de referncia (sem educao; 4a srie comple-
ta; fundamental completo; mdio completo; superior completo), ndice de infraestrutura
(quintos) e ndice de acesso a bens (quintos).
141
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
3 PERFIL DA POBREZA
142
O Perfil da Pobreza no Brasil e suas Mudanas entre 2003 e 2011
143
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
somente nos prximos anos, com a reformulao das pesquisas domiciliares do IBGE, haver
dados apropriados para este tipo de mensurao.
144
O Perfil da Pobreza no Brasil e suas Mudanas entre 2003 e 2011
participao da renda do trabalho, ainda que com peso maior das remuneraes menores ou
iguais ao salrio mnimo. Em 2011, a participao dos rendimentos do trabalho para os ex-
tremamente pobres despencou, e as transferncias sociais, principalmente vinculadas ao PBF,
tornaram-se a fonte mais importante.
TABELA 4
Composio relativa da renda dos estratos Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Extremamente pobres Pobres Vulnerveis No pobres Total
Fontes de renda
2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Trabalho 75,6 33,2 77,4 66,9 76,0 72,5 76,0 78,0 76,1 76,6
< 1 SM 56,8 31,6 22,7 38,7 5,8 8,7 0,3 0,8 2,9 2,9
= 1 SM 9,8 0,9 18,3 16,8 6,8 11,6 0,4 1,2 2,8 3,5
> 1 SM 8,9 0,8 36,4 11,4 63,4 52,2 75,3 76,0 70,4 70,2
Previdncia 5,8 1,2 13,8 9,3 19,1 19,9 18,3 17,6 18,3 18,0
<= 1 SM 5,3 1,1 12,3 7,9 12,0 15,5 1,4 3,0 4,6 5,7
> 1 SM 0,5 0,1 1,5 1,4 7,2 4,4 17,0 14,6 13,7 12,3
BPC 0,5 0,1 0,7 1,6 0,3 1,8 0,0 0,2 0,1 0,6
PBF 10,5 60,9 3,1 17,6 0,4 2,5 0,1 0,1 0,3 0,9
Outras 7,7 4,6 5,1 4,7 4,2 3,2 5,5 4,1 5,2 3,9
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Renda per capita 1
42,92 38,74 104,39 109,84 301,32 338,34 1.451,32 1.443,89 546,63 770,37
Fonte: PNAD/IBGE.
Nota: 1 Em R$ de 2011.
H dois fenmenos por trs dessa dinmica. Por um lado, os constantes reajustes reais
fizeram que o salrio mnimo se tornasse, na prtica, um seguro contra a pobreza extrema: salvo
em raras famlias muito numerosas, basta um nico morador receber rendimentos vinculados
ao salrio mnimo para garantir que a famlia no ser extremamente pobre, conforme j fora
observado por Osorio et al. (2011). Em conjunto com a grande expanso do mercado de tra-
balho na dcada, isso contribuiu para tirar da pobreza e da extrema pobreza um grande nmero
de famlias (tabela 2), deixando para trs aquelas famlias cujas conexes com o mundo do
trabalho so muito precrias. Por outro lado, tanto o pblico quanto o valor mdio repassado
pelo PBF cresceram no perodo (Osorio e Souza, 2012), de modo que o programa passou a
representar a principal fonte de sustento dos extremamente pobres.
Como se sabe que o Bolsa Famlia no tem efeitos perversos relevantes sobre a oferta de
mo de obra (Oliveira e Soares, 2012), a interpretao mais correta que o Bolsa Famlia
alivia a misria causada pela incapacidade de encontrar trabalho, havendo inclusive espao
para mais aumentos nos valores transferidos, como, de fato, ocorreu de 2011 para c.
A tabela 5 esclarece esses pontos, mostrando o percentual da populao de cada estrato
que vive em domiclios que recebem cada fonte de rendimentos. Em 2003, o trabalho era
145
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
fundamental para todos: o que mais diferenciava os estratos era a qualidade do emprego, o
que se refletia tambm na participao dos benefcios previdencirios.
Em 2011, o quadro muda: o percentual de extremamente pobres em famlias com algum
rendimento do trabalho cai pela metade. Este grupo passa a diferenciar-se justamente pela falta de
conexo com o mercado de trabalho. J o estrato pobre permanece prximo aos outros dois, mas
ganha um perfil mais informal, com queda dos salrios e benefcios atrelados ao salrio mnimo.
O PBF, por sua vez, cresce sua cobertura de menos de 50,0% para 80,0% dos indivduos
extremamente pobres, o que refora seu excelente grau de focalizao. O valor ainda relativa-
mente baixo dos benefcios per capita, contudo, no era suficiente para tirar esses indivduos e
famlias da extrema pobreza. Com o redesenho do programa desde 2011, de se esperar que
o quadro mude novamente nos prximos anos, com nova reduo da extrema pobreza. Se isso
for aliado ao combate ao erro de excluso tanto entre pobres extremos quanto entre pobres,
maior ainda ser o impacto potencial.
TABELA 5
Populao de cada estrato que vive em famlias que recebem cada fonte de rendimentos Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Extremamente pobres Pobres Vulnerveis No pobres Total
Fontes de renda
2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Trabalho 81,8 41,0 89,8 86,2 90,1 87,9 91,5 92,0 89,8 87,9
< 1 SM 69,6 40,0 44,3 59,7 27,4 29,8 6,7 10,2 28,1 23,9
= 1 SM 8,4 0,6 24,3 17,8 19,2 23,1 5,5 9,0 15,6 16,2
> 1 SM 6,9 0,5 40,0 12,3 75,3 62,6 90,0 89,3 68,0 68,4
Previdncia 5,5 0,9 19,6 11,0 32,8 27,9 38,1 36,4 29,9 29,4
<= 1 SM 5,0 0,9 17,8 9,3 24,3 22,2 11,2 15,6 18,3 18,0
> 1 SM 0,5 0,1 1,9 1,8 10,2 6,4 31,0 24,8 13,5 13,5
BPC 0,5 0,1 1,0 1,9 0,8 3,9 0,2 1,6 0,7 2,7
PBF 47,3 80,1 32,2 68,1 11,4 32,7 4,4 3,6 15,8 24,5
Outras 11,7 5,9 10,3 9,0 11,0 9,5 16,9 12,0 12,5 10,4
Total 97,0 92,8 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 99,8 99,8
Fonte: PNAD/IBGE.
Obs.: os percentuais totais do Trabalho e da Previdncia so inferiores s somas de suas subfontes porque uma mesma famlia pode ter
rendimentos de mais de uma subfonte.
146
O Perfil da Pobreza no Brasil e suas Mudanas entre 2003 e 2011
trabalho informal, que engloba tanto assalariados informais quanto trabalhadores por conta
prpria. A inatividade especialmente preocupante, porque no se deu em funo de maior
frequncia escola ou de maior contingente de aposentados ou pensionistas (tabela 6), sugerindo
grande incidncia de desemprego por falta de oportunidades.
As mudanas entre os pobres foram menos pronunciadas, mas, em geral, na mesma
direo, com uma exceo: o aumento da inatividade e, em menor grau, do trabalho no
remunerado, deu-se custa da diminuio do trabalho formal, que compreende assalariados
formais e empregadores. De novo, isto sugere que, com os aumentos do salrio mnimo, ter
um emprego formal se tornou uma garantia contra a pobreza.
TABELA 6
Insero no mercado de trabalho da populao em idade ativa por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
A piora dos indicadores de insero no mercado de trabalho para os mais pobres ocorreu
concomitantemente melhora do seu perfil educacional, como se v na tabela 7. O estrato
que mais avanou foi o dos extremamente pobres; o nico que permaneceu com o mesmo
perfil foi o dos no pobres. Neste ltimo caso, a inrcia provavelmente se explica pelo resul-
tado de efeitos contrrios: quaisquer melhoras no nvel educacional deste grupo devem ter
sido canceladas pela ascenso de indivduos com menos educao ao estrato dos no pobres.
Assim, se a estratificao por renda continua coincidindo em larga medida com a estra-
tificao por educao, tambm verdade que a PIA alcanou nveis maiores de educao e
tornou-se mais homognea. Em 2003, 86,2% da PIA extremamente pobre no havia completado
sequer o ensino fundamental; em menos de uma dcada, esse nmero caiu quase 15 p.p.,
nmero bastante elevado, considerando a inrcia tpica dos indicadores educacionais.
147
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
TABELA 7
Escolaridade da populao em idade ativa por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
148
O Perfil da Pobreza no Brasil e suas Mudanas entre 2003 e 2011
Fonte: PNAD/IBGE.
As caractersticas das pessoas de referncia dos domiclios podem ser vistas na tabela 9.
No que diz respeito idade, no houve mudanas relevantes. Pobres e extremamente pobres
permanecem com distribuio quase idntica e contrastam com vulnerveis e no pobres,
principalmente, por causa da ausncia de famlias lideradas por idosos, o que se explica tanto
pelos efeitos do ciclo de vida no mercado de trabalho quanto pela abrangncia da cobertura
previdenciria. Diante disto, no causa surpresa que haja mais crianas nos estratos mais
pobres, como observado na tabela 8.
A convergncia entre estratos, no entanto, reaparece quando se considera a cor ou raa das
pessoas de referncia. A forte associao entre cor e pobreza foi enfraquecida, tornando os estratos
mais homogneos e fazendo desaparecer as diferenas entre pobres e extremamente pobres.
Finalmente, no parece haver nenhuma associao relevante entre o gnero da pessoa de
referncia e os estratos de renda. A nica mudana no perodo foi a tendncia generalizada de
aumento do percentual de famlias lideradas por mulheres.
149
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
TABELA 9
Caractersticas das pessoas de referncia por estratos de renda Brasil (2003 e 2011)
(Em %)
Idade
Pardo ou preto Mulher
Estratos de renda < 40 anos >= 65 anos
2003 2011 2003 2011 2003 2011 2003 2011
Extremamente pobres 54,1 51,2 2,0 1,8 73,2 75,2 23,2 41,2
Pobres 50,4 51,8 6,6 3,3 66,0 72,8 23,3 37,9
Vulnerveis 36,8 37,2 17,7 17,5 49,6 59,3 26,7 37,8
No pobres 30,2 29,2 16,7 18,3 26,5 38,4 26,5 34,9
Fonte: PNAD/IBGE.
A convergncia dos atributos individuais entre estratos parece ser, portanto, um fen-
meno relativamente amplo e que contrasta com as tendncias de participao no mercado de
trabalho. O quase desaparecimento das diferenas entre pobres e extremamente pobres, em
particular, merece ateno especial.
A maior semelhana entre os dois estratos pode ter uma srie de causas muito distintas.
Talvez seja decorrncia da volatilidade de renda pura e simples, ou seja, famlias pobres e
extremamente pobres nas PNADs estariam, ao longo do tempo, constantemente circulando
entre os dois estratos. Ou talvez os estratos sejam de fato bem delimitados, e a explicao para
a maior pobreza relativa de um deles esteja em outras variveis, no coletadas em pesquisas
como as PNADs.
O teste destas e de outras hipteses ultrapassa o escopo deste texto. Cabe notar, contudo,
que a diminuio da capacidade de algumas variveis tradicionais educao, cor, compo-
sio familiar para distinguir entre pobres e pobres extremos tem consequncias imediatas
para a focalizao das polticas pblicas nos mais pobres. Na prtica, o trade-off entre erros
de incluso e erros de excluso torna-se mais relevante: diante da convergncia sociodemo-
grfica e do custo de coletar informaes mais detalhadas, alm da prpria volatilidade de
renda, a melhor estratgia para garantir a erradicao da extrema pobreza parece ser investir
em programas com cobertura ampliada. Ou seja, mais efetivo e possivelmente at mais ba-
rato tentar erradicar a pobreza extrema com programas que tambm beneficiem os pobres e
mesmo parte dos vulnerveis que pela imposio de testes de meios e critrios de focalizao
excessivamente rigorosos.
Sem dvida, parte do prprio sucesso do PBF advm da deciso de adotar a estratgia
de cobertura ampliada. Afinal, desde sua criao, houve significativo crescimento econmico,
o que, em tese, deveria provocar a reduo das cotas municipais e, portanto, do nmero de
beneficirios, o que no ocorreu.
150
O Perfil da Pobreza no Brasil e suas Mudanas entre 2003 e 2011
Fonte: PNAD/IBGE.
Por fim, vale notar que, ao contrrio de muitas estatsticas anteriores, h diferenas
razoveis entre pobres e pobres extremos no que diz respeito infraestrutura. Ainda assim,
contudo, inegvel que as diferenas so muito mais ntidas entre os pobres e os vulnerveis.
151
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
5 CONCLUSES
Os avanos sociais do Brasil na ltima dcada so inegveis. Os ndices de pobreza e extrema
pobreza caram rapidamente e o perfil destes estratos mudou bastante, quase sempre para
melhor. Pode-se discutir se o progresso foi to intenso quanto poderia ter sido, mas no
restam dvidas de que a situao dos mais pobres melhorou. Entre 2003 e 2011, a pobreza e
a extrema pobreza somadas caram de 23,9% para 9,6% da populao.
Alm de descrever detalhadamente todas essas mudanas, os resultados do perfil da
pobreza podem ser resumidos em cinco pontos gerais, de carter mais ou menos especulativo.
Primeiro, factvel almejar erradicao isto , na reduo a nveis residuais tanto da
extrema pobreza quanto da pobreza se o bom desempenho dos ltimos anos for mantido ou
152
O Perfil da Pobreza no Brasil e suas Mudanas entre 2003 e 2011
aprimorado. Para isto, ser preciso melhorar as condies de vida dos pequenos municpios
das regies Norte e Nordeste, que concentram percentuais cada vez maiores dos pobres e
pobres extremos no Brasil. Em 2011, cerca de dois teros dos extremamente pobres e metade
dos pobres viviam nesses municpios, que representavam apenas 19,1% da populao do pas.
Segundo, a estratgia de incluso via crescimento econmico e expanso do assalaria-
mento parece ter entrado em uma fase de retornos marginais decrescentes. Os resultados su-
gerem que quem tinha vnculos mais ou menos slidos mesmo informais com o mercado
de trabalho conseguiu se beneficiar do bom momento registrado nos ltimos anos. Ganhar
um salrio mnimo virou praticamente um seguro contra a pobreza extrema. Ficaram para
trs as famlias com os vnculos mais precrios ou inexistentes. No toa, a participao do
trabalho na renda dos extremamente pobres caiu de 75,6% para 33,2%, e o percentual de
inativos, desocupados e no remunerados na PIA deste estrato pulou de 60,3% para 81,9%.
Terceiro, dadas essas dificuldades de insero no mercado de trabalho, pelo menos no
curto prazo, as polticas de transferncia de renda aparecem como a melhor opo para o com-
bate misria em funo de sua excelente focalizao. O Programa Bolsa Famlia j cumpria
este papel pelo menos em parte, tornando-se, em 2011, a principal fonte de rendimentos dos
extremamente pobres. Naquele momento, sua efetividade s era limitada pelos baixos valores
transferidos e pela existncia de um pequeno nmero de famlias elegveis fora do programa.
O redesenho do programa, desde ento, possivelmente sanou ou minimizou estes problemas,
mas ainda no h dados disponveis para avaliar com preciso.
Quarto, os estratos de renda tornaram-se mais homogneos tanto na escolaridade quanto
em outras dimenses socioeconmicas importantes. As diferenas na composio familiar,
por exemplo, perderam quase toda sua relevncia. O tamanho mdio das famlias mais
pobres diminuiu fortemente, a ponto de domiclios sem crianas passarem a ser mais comuns
entre os extremamente pobres que domiclios com quatro crianas ou mais. A explicao da
pobreza pelo suposto excesso de filhos dos mais pobres passou a ser ainda mais implausvel.
Os estratos tambm ficaram mais parecidos entre si no que diz respeito cor da pessoa de
referncia e ao acesso a servios pblicos e infraestrutura e a bens de consumo durveis,
embora persistam desigualdades significativas nestes casos.
Em alguns desses casos como na educao, cor e composio familiar , e tambm
em outros que no apresentaram mudanas relevantes como a idade e o sexo da pessoa
de referncia , os estratos mais baixos passara a ser quase indistinguveis, o que impe dois
desafios. Por um lado, preciso entender melhor por que pobres e pobres extremos so to
semelhantes nestas caractersticas, mas contrastantes em outras, como insero no mercado
de trabalho e acesso infraestrutura e bens. possvel que a volatilidade de renda ou a dis-
tribuio espacial dos estratos sejam elementos explicativos importantes, mas isto precisa ser
mais bem investigado. Por outro lado, h o problema da focalizao das polticas pblicas nos
mais pobres. Dado o custo de coletar informaes mais detalhadas e a crescente incapacidade
de discriminar entre pobres e pobres extremos com base nos indicadores tradicionais, o trade-off
153
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
entre erros de incluso e erros de excluso se torna mais agudo. Se a prioridade for o fim da
misria, parece mais razovel aceitar explicitamente supostos erros de incluso e investir em
programas com cobertura ampliada.
Quinto, o acesso infraestrutura avanou em ritmo abaixo do esperado, pelo menos se
comparado a outras dimenses, como o acesso a bens de consumo durveis. A universalizao
do acesso energia eltrica foi uma grande conquista; j a oferta de outros servios bsicos rede
geral de gua, esgotamento sanitrio e coleta de lixo continua aqum do desejado. A falta de
acesso aflige os mais pobres com mais intensidade, mas no uma carncia exclusiva deles.
REFERNCIAS
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partir de algumas pesquisas domiciliares do IBGE. Rio de Janeiro: Ipea, 2002. (Texto para
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TecnicaIPEA.pdf>.
154
O Perfil da Pobreza no Brasil e suas Mudanas entre 2003 e 2011
155
CAPTULO 9
1 INTRODUO
Lanado em 2003, o Programa Bolsa Famlia (PBF) o resultado da unificao das aes de
transferncia de renda para a populao vulnervel em nvel federal, conjugando esforos dos
trs nveis de governo por meio da criao de uma rede intergovernamental responsvel pela
sua implementao. Tal rede estrutura a coordenao articulada do Programa com diferentes
polticas sociais, sobretudo sade, educao e assistncia social.
O PBF prioriza famlias em situao de extrema pobreza e pobreza, com renda mensal
per capita de at R$140,00, para o recebimento da transferncia monetria por meio da sua
incluso na base de dados do Cadastro nico. O valor do benefcio definido de acordo
com a composio familiar e respectiva renda per capita. Atualmente, o programa conta com
quatro tipos de benefcios.1
Este texto tem por objetivo traar o perfil socioeconmico dos beneficirios do Programa
Bolsa Famlia a partir da anlise das informaes do Cadastro nico para Programas Sociais do
Governo Federal (Cadnico) e est organizado em seis partes.
A seo a seguir visa contextualizar a fonte dos dados utilizados o Cadnico por meio
de uma sntese da sua origem e trajetria, bem como das caractersticas relevantes relativas ao
seu funcionamento enquanto principal instrumento de identificao e caracterizao socioeco-
nmica das famlias brasileiras de baixa renda.
Na seo trs, apresenta-se a metodologia utilizada na extrao e no manuseio dos dados
que so analisados entre a terceira e a quinta sees. Na quarta seo, o foco de anlise so as
famlias; na quinta, os domiclios do Programa Bolsa Famlia; e na sexta, a anlise recai sobre as
1. So eles: i) Benefcio Bsico: o valor repassado mensalmente de R$ 70,00 e concedido s famlias com renda mensal de at R$ 70,00 per
capita, mesmo no tendo crianas, adolescentes, jovens, gestantes ou nutrizes. ii) Benefcio Varivel: o valor de R$ 32,00 e concedido s famlias
com renda mensal de at R$ 140,00 per capita, desde que tenham crianas, adolescentes de at 15 anos, gestantes e/ou nutrizes. Cada famlia
pode receber at cinco Benefcios Variveis, ou seja, at R$ 160,00. iii) Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ): concedido valor de R$
38,00 a todas as famlias que tenham adolescentes de 16 e 17 anos frequentando a escola. Cada famlia pode receber at dois BVJs. iv) Benefcio
para Superao da Extrema Pobreza (BSP): pago s famlias, que mesmo recebendo os benefcios financeiros do PBF continuam em situao de
pobreza extrema (renda per capita mensal de at R$ 70,00). O valor do benefcio correspondente ao necessrio para que a famlia supere os R$
70,00 mensais por pessoa.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
pessoas beneficirias do PBF em 2013. Na ltima seo, apresenta-se um breve histrico compa-
rativo com a evoluo dos principais indicadores abordados, de modo a identificar as tendncias
mais relevantes no perodo entre 2007 e 2013 e ressaltar a importncia da compreenso e ao da
poltica pblica sobre as questes complexas que se relacionam com a pobreza no Brasil.
2. Pela regulamentao do Cadnico (Decreto no 6.135/2007), entende-se como de baixa renda as famlias com renda familiar mensal per capita
de at meio salrio mnimo ou a famlia que possua renda familiar mensal de at trs salrios mnimos.
3. Em 2001, quando foi criado o Cadnico era de responsabilidade da Secretaria de Estado da Assistncia Social (Seas). Em 2003, com a criao do
Ministrio da Assistncia Social (MAS), sua gesto foi transferida para este rgo. Em 2004, aps a unificao dos programas de transferncia de renda
e criao do MDS, passou a ser responsabilidade da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), mesma secretaria responsvel pelo PBF.
158
Perfil Socioeconmico dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
4. Os 19 municpios com problemas de conectividade, que ainda operam na verso 6 do sistema, passaro a ter acesso internet com a instalao
de antenas do Sistema de Proteo da Amaznia Sipam ou Programa Gesac (programa do Ministrio das Comunicaes que tem por objetivo
promover a incluso digital em todo o territrio brasileiro por meio de conexo internet via satlite). O MDS possui Acordos de Cooperao Tcnica
com esses dois rgos e parte dos municpios que no possuam conexo internet passaram a t-la entre 2011 e 2013, com a instalao das
antenas por estes rgos.
159
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
10,0
5,0
0,0
Famlias cadastradas Perfil Cadnico
Fonte: SENARC/MDS.
160
Perfil Socioeconmico dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
3 METODOLOGIA
A extrao do Cadnico utilizada neste captulo de 16 de fevereiro de 2013, e a folha de
pagamento do PBF de maro de 2013. Foram aplicados dois filtros na extrao para a anlise,
sendo assim consideradas apenas as famlias com estado cadastral regular, categorizadas como
Cadastrada e as pessoas categorizadas como Cadastrada e Aguardando NIS.9
Como as informaes analisadas so relativas s condies de vida das famlias benefi-
cirias, que so caractersticas razoavelmente estveis ao longo do tempo, e considerando-se
ainda que 80,0% destes cadastros tm no mximo dois anos de desatualizao, entende-se
que as informaes coletadas pelo Cadnico refletem, com boa fidedignidade, a atual situa-
o socioeconmica das famlias beneficirias do PBF. Em fevereiro de 2013, o tempo mdio
de desatualizao de um cadastro dos beneficirios do programa era de 14 meses.
As informaes aqui compiladas foram retiradas dos blocos do formulrio principal do
Cadnico, na verso vigente (V7). Para os cadastros de famlias includas ou atualizadas na
verso anterior (V6), a Caixa realizou a migrao dos dados segundo a compatibilizao das
variveis entre verses. Atualmente, 62,0% das famlias no Cadnico j foram includas ou
atualizadas na V7, sendo que este percentual ainda maior entre os beneficirios do Programa
Bolsa Famlia, para os quais 75,0% das famlias foram includas ou atualizadas na V7.
A seleo de variveis para este texto segue uma avaliao prvia da qualidade de preen-
chimento destas e, para anlises histricas, da consistncia da srie, tendo em vista a mudana
de conceitos, categorias e prticas de preenchimento entre as verses do formulrio.
No caso da anlise da srie histrica, privilegiou como ponto de comparao os indica-
dores relativos ao ano de 2007. A partir deste ano, o PBF j havia alcanado a totalidade do
seu pblico-alvo e o Cadnico apresentava alta qualidade de informaes, tendo passado
7. Considera-se vlido o cadastro familiar cujo responsvel tem idade igual ou superior a 16 anos e que possui todos os campos obrigatrios
preenchidos para todas as pessoas da famlia.
8. Cadastro atualizado aquele que, no prazo mximo de dois anos contados da data de sua incluso ou de sua ltima atualizao, teve as
seguintes informaes alteradas ou confirmadas: endereo, renda familiar, composio familiar (incluso ou excluso de integrantes), registro de
documentos obrigatrios para o Responsvel pela Unidade Familiar (RF), complementao do registro de documento de identificao civil para os
demais membros da famlia, substituio do RF, cdigo INEP e srie escolar.
9. Em um dado momento do tempo, existem alguns cadastros que esto no processo de outorga do NIS pela CAIXA, no qual feita uma avaliao
se aquela pessoa j existe na base cadastral e se j existe algum NIS ou PIS cadastrado para ela.
161
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
por um expressivo processo de incluso e atualizao cadastral nos anos de 2005 e 2006. Os
anos entre 2007 e 2013 apresentam menor comparabilidade de dados pelos sucessivos e pro-
fundos aprimoramentos de conceitos, instrumentos e sistemas j citados.
Antes de se passar leitura do perfil das famlias, na seo seguinte, preciso recordar
algumas caractersticas prprias natureza do Cadnico, a fim de que os dados sejam inter-
pretados corretamente. Primeiro, esta uma fonte de dados administrativa, de carter longitu-
dinal, alimentada diariamente pelos municpios brasileiros e com regra de atualizao bianual.
Ainda, por ser utilizado por programas de combate e superao da pobreza, as famlias tendem
a buscar o cadastramento justamente nos perodos em que enfrentam maiores dificuldades
socioeconmicas. Essas caractersticas fazem com que quaisquer comparaes dos dados do
Cadnico com pesquisas transversais, tais como o Censo, no sejam triviais, principalmente
de variveis sujeitas a maiores instabilidades entre a populao de baixa renda, como o caso,
por exemplo, da participao no mercado de trabalho.
25,3
50,4
11,4
162
Perfil Socioeconmico dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadnico (SENARC/MDS) de fevereiro de 2013 e do Censo 2010 (IBGE).
Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicao
(nota do Editorial).
163
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
(baixa renda).10 Como era de se esperar, nas regies mais ricas do pas Sudeste, Sul e Centro-
Oeste , a distribuio dos beneficirios bastante distinta daquela observada no Nordeste e no
Norte. Enquanto h menor participao de beneficirios extremamente pobres no Sul (54,0%),
no Nordeste, 82,2% dos beneficirios extremamente pobre.
TABELA 1
Famlias beneficirias do PBF por faixa de renda, segundo as grandes regies (maro de 2013)
(Em %)
Faixa de renda familiar Per capita Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Extrema pobreza 72,4 78,1 82,2 59,5 54,0 56,1
Pobreza 20,5 16,8 12,9 30,8 33,9 32,3
Baixa renda 7,1 5,0 5,0 9,7 12,1 11,6
Fonte: Cadnico (SENARC/MDS).
Quanto aos arranjos familiares dos beneficirios do PBF, verifica-se, na tabela 2, que
a maior parte se constitui como monoparental feminino (42,2%), seguido por casal com
filhos (37,6%). Em alguma medida esta expressividade dos arranjos monoparentais femi-
ninos pode indicar estratgias de sobrevivncia das famlias mais vulnerveis, mas expressa
tambm o fenmeno de incremento na participao de mulheres com filhos e sem cnjuge
entre as famlias brasileiras.
TABELA 2
Famlias beneficirias por arranjo familiar, segundo as grandes regies (maro de 2013)
(Em %)
Arranjo familiar Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Unipessoal 4,8 1,9 5,9 4,6 4,2 3,1
Monoparental feminino 42,2 44,9 39 46,8 41,4 46,7
Monoparental masculino 1,6 2,8 1,7 1,1 1,3 1,5
S casal 2,9 1,5 4,1 1,8 2,0 1,7
Casal com filhos 37,6 37,9 39,1 34,3 40,5 34,7
Biparental e outros parentes 2,7 2,9 2,6 2,6 3,0 2,8
Monoparental feminino e outros parentes 4,7 4,1 4,1 5,8 4,7 5,5
Monoparental masculino e outros parentes 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1 0,2
Outros 3,3 3,8 3,4 2,9 2,8 3,9
Fonte: Cadnico (SENARC/MDS).
As regies Sudeste, Centro-Oeste e Norte chamam a ateno por causa da maior pro-
poro de famlias monoparentais femininas (46,8%, 46,7% e 44,9%, respectivamente).
Tais percentuais indicam que as famlias com este tipo de arranjo familiar em que a me
10. Apesar da linha de pobreza do Programa Bolsa Famlia ser de R$ 140,00, a chamada regra de permanncia, estabelecida pela Portaria GM/MDS
no 617, de 11 de agosto de 2010, assegura a permanncia da famlia por um prazo mnimo de dois anos desde que sua renda se mantenha abaixo
de meio salrio mnimo (R$ 339,00 atualmente).
164
Perfil Socioeconmico dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
Percebe-se, na tabela 3, que a menor idade mdia dos responsveis familiares ocorre nos
arranjos monoparentais femininos. Nestes, a idade mdia de 35,1 anos. Aqui, possvel
haver mulheres em situao de imensa vulnerabilidade na medida em que no podem contar
com outros adultos para a manuteno e o cuidado da famlia. Ao mesmo tempo, as mulheres
mais jovens enfrentam duas distores do mercado de trabalho: as conhecidas barreiras para a
sua entrada colocadas aos jovens em geral e os diferenciais de rendimento frente a um homem
com o mesmo nvel de instruo. Neste sentido, a oferta de servios de creche e de polticas de
emprego e qualificao para estas mulheres de especial importncia para que possam buscar
a promoo da renda familiar.
Constata-se, ainda, que os maiores percentuais de famlias unipessoais12 e casais sem
filhos esto na regio Nordeste. A idade mdia dos responsveis de famlias unipessoais ou
formadas apenas por um casal mais elevada que a idade mdia dos responsveis de famlias
com outros arranjos. Enquanto, nas famlias de casais com filhos, o responsvel, em mdia
com 36,6 anos, aproxima-se da mdia geral (37,8 anos), para as famlias unipessoais, a idade
mdia do responsvel de 48,6 anos, e para os casais sem filhos, de 43,2 anos. Este perfil de
famlias possui uma necessidade de acesso diferenciado a servios sociais bsicos, sobretudo
de sade e assistncia social, do que aquelas compostas por pessoas mais jovens.
11. Para uma anlise detalhada dos arranjos familiares ver anlise de Bartholo e Arajo (2008), disponvel em: <http://www.abep.nepo.unicamp.br/
encontro2008/docsPDF/ABEP2008_1154.pdf>.
12. Embora o termo famlia unipessoal seja incorreto na designao de arranjos familiares, aqui utilizado, pois est assim definido na legislao
que rege o Cadnico. Deve ser entendido como sinnimo de domiclio unipessoal.
165
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
A anlise do perfil dos responsveis familiares do PBF complementa o perfil das fam-
lias, sendo importante para apurar o seu grau de vulnerabilidade, dado seu papel central no
apenas na administrao dos recursos da famlia, como tambm para a potencial superao
da condio de pobreza. De sada, constata-se que 93,1% dos responsveis familiares so do
sexo feminino, tal como recomenda a regulamentao do programa.
Quanto ao grau de instruo do responsvel familiar, ilustrado na tabela 4, verifica-se que
o nvel de escolaridade baixo. Pouco mais da metade (52,1%) declara ter ensino fundamental
incompleto e 12,1% declaram-se sem instruo. Sob o ponto de vista regional, tal como ocorre
no perfil das pessoas beneficirias do PBF, destaca-se uma importante diversidade regional nos
percentuais de analfabetismo que caracteriza as pessoas sem instruo. O pior indicador o
da regio Nordeste, que apresenta 16,0% de responsveis familiares sem instruo. Isto cerca
de duas vezes o encontrado nas regies Centro-Oeste (8,6%), Sul (7,1%) e Sudeste (6,9%).
A baixa escolaridade afeta fortemente a insero dos responsveis familiares no mercado de
trabalho, restringindo suas possibilidades de acesso a postos que exigem maior qualificao e
oferecem maiores rendimentos.
TABELA 4
Perfil dos responsveis familiares (faixa etria e grau de instruo), segundo as grandes regies (maro de 2013)
(Em % do total de responsveis familiares)
Faixa etria Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
De 16 a 17 anos 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1
De 18 a 24 anos 9,1 10,9 9,1 8,4 9,4 8,8
De 25 a 34 anos 34,3 38,2 33,1 34,7 32,7 37,7
De 35 a 44 anos 30,4 28,7 29,4 32,5 31,1 32,4
De 45 a 54 anos 17,7 14,6 19,4 16,5 18,5 13,7
De 55 a 64 anos 7,1 6,2 7,8 6,4 6,9 5,7
65 anos ou mais 1,2 1,3 1,2 1,3 1,2 1,6
Sem informao 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Grau de instruo Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Sem instruo 12,1 11,5 16,0 6,9 7,1 8,6
Fundamental incompleto 52,1 50,9 50,8 52,8 60,4 52,0
Fundamental completo 9,5 9,3 8,2 11,3 12,1 10,4
Mdio incompleto 7,7 8,4 6,9 8,8 7,5 9,2
Mdio completo 12,0 11,9 12,0 13,0 8,0 13,8
Superior incompleto ou mais 0,4 0,4 0,3 0,5 0,5 0,8
Sem informao 6,1 7,6 5,8 6,7 4,5 5,1
166
Perfil Socioeconmico dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
167
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
(Continuao)
Tipo de construo dos domiclios Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Palha 0,1 0,5 0,1 0,0 0,0 0,2
Outro material 8,6 13,9 10,5 5,0 2,6 4,2
Sem informao 2,8 3,5 2,4 2,9 3,3 4,1
168
Perfil Socioeconmico dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
TABELA 6
Perfil dos domiclios das famlias beneficirias por tipo de utilidade pblica, segundo as grandes regies
(maro de 2013)
(Em %)
gua canalizada Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
H gua canalizada 72,4 54,0 66,4 86,2 87,0 82,6
No h gua canalizada 24,7 42,4 31,2 10,9 9,7 13,3
Sem informao 2,8 3,5 2,4 2,9 3,3 4,1
Forma de abastecimento de gua Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Rede geral de distribuio 65,6 45,4 61,5 78,3 75,6 72,9
Poo ou nascente 21,9 40,6 22,1 15,2 19,1 16,7
Cisterna 2,4 0,7 3,7 0,8 0,1 4,4
Outra forma 7,2 9,8 10,2 2,8 1,9 1,8
Sem informao 2,8 3,5 2,4 2,9 3,3 4,1
Forma de escoamento Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Rede coletora de esgoto ou pluvial 35,7 8,9 25,6 69,2 38,9 24,7
Fossa sptica 14,9 19,8 16,8 6,2 20,0 20,5
Fossa rudimentar 30,0 44,7 33,3 13,4 29,9 46,5
Vala a cu aberto 6,2 10,8 7,3 3,9 2,8 1,3
Direto para um rio, lago ou mar 0,6 0,6 0,3 1,5 0,5 0,0
Outra forma 1,2 2,8 1,2 0,7 0,7 0,5
Sem informao 11,3 12,5 15,4 5,0 7,1 6,5
Destino do lixo Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
coletado diretamente 63,8 52,1 55,5 78,6 77,1 77,5
coletado indiretamente 3,1 2,5 2,9 3,8 2,7 2,5
queimado ou enterrado na propriedade 21,6 31,6 27 10,2 14,9 13,1
jogado em terreno baldio ou logradouro
4,4 2,9 7,3 1,2 0,4 0,6
(rua, avenida etc.)
jogado em rio ou mar 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0
Tem outro destino 4,3 7,3 4,8 3,2 1,6 2,2
Sem informao 2,8 3,5 2,4 2,9 3,3 4,1
Forma de iluminao Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Eltrica com medidor prprio 76,8 63,1 82,2 72,0 76,1 79,1
Eltrica com medidor comunitrio 5,8 3,9 2,0 11,8 10,4 10,2
Eltrica sem medidor 7,2 12,3 5,8 8,8 6,4 1,9
leo, querosene ou gs 1,8 5,3 2,0 0,4 0,5 0,6
Vela 1,4 3,4 1,4 0,4 0,9 1,6
Outra forma 4,3 8,4 4,1 3,8 2,4 2,4
Sem informao 2,8 3,5 2,4 2,9 3,3 4,1
169
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
O acesso simultneo aos servios de coleta de lixo direta ou indireta, escoamento sani-
trio via rede pblica ou fossa sptica, iluminao eltrica e gua por rede pblica caracteriza
condies ideais de infraestrutura domiciliar, constituindo, portanto indicativo de menor
grau de vulnerabilidade.
De fato, esse um aspecto crtico para as famlias do PBF. Verifica-se, na tabela 7,
que apenas 38,1% delas possuem acesso a todos esses servios e, mesmo na rea urbana,
onde tais servios so mais presentes, apenas 48,9% das famlias beneficirias desfruta do
pacote completo de servios. Novamente, as regies Norte (14,9%) e Nordeste (29,2%)
so as que apresentam as menores propores de famlias com acesso simultneo a esses
quatro itens.
Em situao mais precria ainda esto as famlias do PBF que residem na rea rural, as
quais possuem, de antemo, maiores dificuldades de acesso. A baixa densidade demogrfica, a
princpio, no justifica os investimentos necessrios para estender as redes pblicas e conces-
ses de abastecimento de gua, energia eltrica, coleta de lixo e escoamento sanitrio. Assim,
apenas 5,2% dos domiclios da zona rural possuem acesso simultneo a esses servios. Na
regio Norte, a situao extremamente grave: somente 1,5% das famlias do PBF residentes
na zona rural acessam os quatro servios simultaneamente.
TABELA 7
Domiclios das famlias beneficirias do PBF com acesso simultneo ao abastecimento de gua pela rede
pblica, coleta de lixo, escoamento sanitrio adequado e energia eltrica, segundo as grandes regies
(maro de 2013)
(Em %)
Servios bsicos simultneos Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Total 38,1 14,9 29,2 63,5 49,2 37,0
Urbanas 48,9 19,5 40,6 71,7 60,0 42,2
Rurais 5,2 1,5 4,8 10,2 6,9 3,7
Fonte: Cadnico (SENARC/MDS).
170
Perfil Socioeconmico dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
MAPA 2
Domiclios do PBF com acesso simultneo ao abastecimento de gua pela rede pblica, coleta de lixo,
escoamento sanitrio adequado e energia eltrica, segundo Unidade da Federao (maro de 2013)
(Em % de domiclios)
171
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
A maior parte dos beneficirios do PBF de cor parda (66,7%), seguido da cor
branca (24,8%) e preta (7,0%). Desta forma, quase trs quartos destes beneficirios so
pretos ou pardos.
A anlise regional do perfil das pessoas beneficirias do PBF, ilustrada pela tabela 8,
evidencia alguns contrastes no quesito cor/raa. As regies Norte e Nordeste so as que
possuem maior proporo de pretos ou pardos (88,4% e 83,5% respectivamente), en-
quanto a regio Sul apresenta o menor percentual (25,0%). De outro lado, a regio Sul
registra 73,4% dos beneficirios de cor branca. J a presena indgena mais importante
nas regies Norte (2,5%) e Centro-Oeste (2,7%), cujos percentuais esto bem acima do
percentual nacional (0,8%).
TABELA 8
Perfil das pessoas beneficirias do PBF (sexo e cor/raa), segundo as grandes regies (fevereiro/2013)
(Em %)
Sexo Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Masculino 44,5 45,6 45,1 43,0 44,5 43,6
Feminino 55,5 54,4 54,9 57,0 55,5 56,4
Cor/raa Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Branca 24,8 8,5 15,4 36,5 73,4 24,3
Preta 7,0 3,6 6,7 9,9 5,8 5,6
Amarela 0,4 0,3 0,4 0,3 0,2 0,6
Parda 66,7 84,8 76,8 52,5 19,2 66,5
Indgena 0,8 2,5 0,4 0,2 0,9 2,7
Sem informao 0,4 0,3 0,4 0,6 0,6 0,4
Fonte: Cadnico (SENARC/MDS).
172
Perfil Socioeconmico dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
TABELA 9
Perfil das pessoas beneficirias do PBF (faixa etria e grau de instruo), segundo as grandes regies (maro
de 2013)
(Em %)
Faixa etria Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Ate 6 anos 15,1 16,0 14,2 16,0 15,7 16,0
De 7 a 15 anos 28,0 30,7 26,1 29,4 29,6 30,3
De 16 a 17 anos 5,7 6,1 5,7 5,7 5,7 5,8
De 18 a 24 anos 11,8 12,6 12,6 10,6 10,3 10,5
De 25 a 34 anos 14,4 14,2 15,1 13,7 13,1 14,3
De 35 a 44 anos 12,7 11,0 12,8 13,1 13 13,1
De 45 a 54 anos 7,9 6,0 8,8 7,4 8,4 6,2
De 55 a 64 anos 3,5 2,8 3,9 3,2 3,5 2,8
65 anos ou mais 0,8 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9
Sem informao 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Grau de instruo1 Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Sem instruo 15,5 14,6 20,3 8,8 8,5 11,2
Fundamental incompleto 53,5 53,0 51,0 55,8 63,2 54,7
Fundamental completo 8,2 7,9 6,8 10,1 10,6 9,1
Mdio incompleto 6,1 6,8 5,5 7,0 5,8 7,4
Mdio completo 10,2 10,0 10,2 11,1 6,9 11,8
Superior incompleto ou mais 0,4 0,4 0,3 0,4 0,4 0,7
Sem informao 6,2 7,4 6,0 6,7 4,5 5,1
Fonte: SENARC/MDS. A partir dos microdados do Cadastro nico de fevereiro de 2013.
Nota: 1 Apenas contabilizadas as pessoas maiores de 25 anos.
13. Desde a sua criao, muitas famlias deixaram o programa, tendo em vista ocorrncias de alteraes em caractersticas que afetam sua per-
manncia, como aquelas relativas aos critrios de elegibilidade por exemplo. Ao mesmo tempo, muitas outras famlias entraram no programa porque
foram cadastradas posteriormente, registraram alteraes cadastrais que lhes permitiram adequar-se aos critrios de elegibilidade do programa ou
devido a ampliaes nas sua metas de atendimento.
173
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
truo dos domiclios, verifica-se tambm um aumento nas construes em alvenaria (de
70,0% em 2007 para 76,1% em 2013). Na mesma linha, tambm pelo fato de nas cidades
usualmente haver melhor oferta de servios de infraestrutura domiciliar, identificou-se me-
lhoria nos indicadores de acesso gua (de 64,8% em 2007 para 67,5% em 2013), coleta
de lixo (de 66,3% em 2007 para 68,8% em 2013) e ao escoamento sanitrio (de 52,5% em
2007 para 57,1% em 2013).
TABELA 10
Perfil dos domiclios de famlias beneficirias do PBF (mar. 2007 e fev. 2013)
(Em %)
Tipo de localidade 2007 2013
Urbanas 69,2 75,3
Rurais 30,8 24,6
Tipo de construo dos domiclios 2007 2013
Com alvenaria 70,0 76,1
Sem alvenaria 30,0 23,9
Atendimento servios pblicos adequados 2007 2013
Abastecimento de gua (rede pblica) 64,8 67,5
Coleta de lixo 66,3 68,8
Escoamento sanitrio (rede pblica ou fossa sptica) 52,5 57,1
Fonte: Cadnico (SENARC/MDS).
174
Perfil Socioeconmico dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
(Continuao)
Faixas etrias 2007 2013
0 a 6 anos 10,2 15,1
7 a 15 anos 30,3 28,0
16 a 24 anos 19,1 5,7
25 a 34 anos 14,3 11,8
35 a 44 anos 13,6 14,4
45 a 54 anos 7,6 12,7
55 a 64 anos 3,4 7,9
65 anos ou mais 1,4 3,5
Fonte: Cadnico (SENARC/MDS).
De forma geral, as tabelas acima indicam que tem se acentuado as caractersticas de pre-
dominncia urbana, feminina, de cor parda e de predominncia de crianas e adolescentes
no perfil dos beneficirios do Programa.
No que tange os responsveis familiares, a tabela 12 indica uma reduo importante do
percentual de analfabetos, passando de 17,3% em 2007 para 12,1% em 2013. Destaca-se
tambm o aumento de responsveis com Ensino Mdio, que passou de 13,2% em 2007 para
19,8% em 2013. Isto reflete uma ntida tendncia no sentido da maior escolarizao desse
pblico, motivada, dentre outros fatores, pelo crescente nvel de escolarizao no Brasil e
possivelmente reforada com a criao, em 2008, do benefcio especfico destinado aos ado-
lescentes do Bolsa Famlia de 16 e 17 anos que frequentam a escola.
Sob o aspecto da faixa etria, verificamos o aumento proporcional de responsveis fami-
liares mais jovens, sobretudo na faixa de 16 a 24 anos, passando de 6,7% em 2007 para 9,2%
em 2013. No sentido inverso, verifica-se um decrscimo tambm proporcional no percentual
de beneficirios entre 35 e 44 anos, que passou de 33,4% em 2007 para 30,4% em 2013.
TABELA 12
Perfil dos responsveis familiares do PBF (mar. 2007 e fev. 2013)
(Em %)
Sexo 2007 2013
Masculino 7,9 6,9
Feminino 92,1 93,1
Escolaridade 2007 2013
Analfabeto 17,3 12,1
Ensino fundamental 69,2 61,6
Ensino mdio 13,2 19,8
Faixas etrias 2007 2013
16 a 24 anos 6,7 9,2
25 a 34 anos 32,6 34,3
35 a 44 anos 33,4 30,4
45 a 54 anos 17,7 17,7
55 a 64 anos 7,2 7,1
65 anos ou mais 2,3 1,2
Fonte: Cadnico (SENARC/MDS).
175
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
A anlise do perfil das famlias do PBF leva ao entendimento de que ainda existem
importantes vulnerabilidades em relao populao em geral, mas aponta para uma melhoria
igualmente importante nas condies de vida em termos de acesso a servios de infraestrutura
domiciliar e escolaridade.
A identificao da presena de vulnerabilidades em diversas dimenses das condies
de vida das famlias beneficirias do PBF se, por um lado, reafirma a boa focalizao do
programa e o papel do Cadnico como ferramenta de identificao das famlias de baixa
renda, revela, por outro lado, desafios a serem enfrentados para a superao da pobreza.
O aprofundamento da compreenso sobre a realidade socioeconmica da populao brasileira
mais pobre explicita a existncia de questes raciais, de gnero, relacionadas escolaridade
e ao acesso a servios de infraestrutura domiciliar a serem trabalhadas pela implementao
de aes intersetoriais em todas as esferas federativas. Neste sentido, destacam-se as aes no
mbito do Plano Brasil Sem Misria, voltadas para a transferncia de renda, acesso a servios
e incluso produtiva da parcela mais pobre da populao.
REFERNCIAS
BARTHOLO, L.; ARAJO, L. R. C. Em busca das famlias reconstitudas: mapeamento
dos arranjos familiares da populao brasileira de baixa renda por meio do Cadastro nico
de Programas Sociais. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS,
16., Caxambu, 2008.
BARTHOLO. L. et al. Contribuies e potencialidades do Cadastro nico para a implementao
de polticas sociais no Brasil. Brasil. Fome zero. Uma histria brasileira. Braslia: MDS, 2010.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS). Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania. Perfil das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia 2007. Braslia, 2007.
______. Perfil das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia 2009. Braslia, 2009.
______. Perfil das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia 2011. Braslia, 2013.
CURRALERO, C. R. B. O enfrentamento da pobreza como desafio para as polticas sociais
no Brasil: uma anlise a partir do Programa Bolsa Famlia. Tese (Doutorado) Instituto de
Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Campinas, 2012.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo
Demogrfico 2010: caractersticas da populao e dos domiclios resultados do universo.
Rio de Janeiro, 2010. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/
censo2010/caracteristicas_da_populacao/resultados_do_universo.pdf>.
176
Perfil Socioeconmico dos Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
177
CAPTULO 10
1 INTRODUO
Os aportes crescentes de recursos pblicos em polticas sociais tm gerado impactos importantes
nas condies de vida da populao brasileira nas ltimas duas dcadas e, particularmente, nos
ltimos dez anos. De um patamar, nos anos 1980, de gastos em polticas sociais da ordem de
13% do produto interno bruto (PIB), mais recentemente, o pas passou a investir um montante
de quase 25% do PIB na rea social, somados os recursos do governo federal, dos estados e
dos municpios. Este investimento consequncia da implementao das aes e direitos
sociais inscritos na Constituio de 1988 e da priorizao da agenda de combate pobreza,
desigualdade e s iniquidades que, historicamente, afetaram diversos segmentos populacionais.
Entre 1995 e 2009, o gasto federal social per capita teria duplicado, em valores reais, passando
de cerca de R$ 1.400,00 para R$ 2.800,00 por habitante (Castro et al., 2011). Neste perodo,
tem-se observado, particularmente na esfera federal, mas tambm com repercusso ou
induo em estados e municpios, um movimento sistemtico de ampliao do escopo e da
escala dos programas e aes em educao, sade, trabalho, habitao, previdncia social e
desenvolvimento social (Castro, 2011).
Os efeitos desse volume de recursos na estruturao e fortalecimento de programas
sociais tm se revelado por diversas pesquisas e estudos, que apontam a forte queda da pobreza,
da mortalidade infantil e da desigualdade, bem como o aumento da renda, do nvel educa-
cional, do emprego e do consumo de alimentos e bens durveis no pas. Observadas em todas
as regies e segmentos populacionais, estas tendncias tm sido particularmente intensas nas
reas e estratos mais pobres. De fato, a comparao de resultados dos censos demogrficos
2000 e 2010 revela que a extrema pobreza caiu 40% na zona rural e 37% no Nordeste.
A mortalidade infantil diminuiu mais de 55% no Nordeste e 49% entre famlias em extrema
pobreza (Martignoni, 2012).
Se fato que a melhoria das condies de vida nos ltimos dez anos deve-se aos efeitos
do fortalecimento desse conjunto de polticas sociais assim como da recuperao da din-
mica econmica e da poltica de valorizao do salrio mnimo , no h como negar que
a intensidade da queda da pobreza e os avanos sociais nas reas mais pobres decorreu, em boa
medida, pela expanso da cobertura dos programas e aes das polticas de desenvolvimento social
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
e combate fome no pas ao longo do perodo, em especial, do Programa Bolsa Famlia (PBF).
Com uma estratgia de expanso focalizada nas regies mais pobres; com critrios de prio-
rizao de famlias em situao de maior vulnerabilidade social; com desenho programtico
vinculando transferncia de renda e cumprimento de condicionalidades pelas famlias na
educao, sade e assistncia social; e com os decorrentes efeitos da ampliao da oferta de
servios e equipamentos pblicos destas reas programticas nas regies mais desassistidas,
era de se esperar mudanas sociais expressivas entre os segmentos populacionais e territrios
historicamente mais pobres do pas.
Este captulo traz evidncias empricas adicionais acerca dos efeitos do programa sobre
aspectos educacionais, sade, trabalho, consumo e autonomia da mulher a partir de pesquisa
desenhada com o objetivo de captar impactos especficos e atribuveis do Bolsa Famlia. Trata-se
da pesquisa Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia AIBF II (Brasil, 2012), realizada em
2009, seguindo o desenho da primeira rodada de coleta de dados em 2005 (Brasil, 2007).
A segunda seo, a seguir, apresenta a referida pesquisa; a seo 3 discorre sobre os impactos
verificados nas diferentes dimenses analisadas, a partir do modelo de interveno do programa.
Nas consideraes finais, aponta-se brevemente a agenda de novos estudos avaliativos que
possam contribuir para continuidade do aprimoramento do Bolsa Famlia e sua articulao
com demais programas sociais no pas.
180
Bolsa Famlia e seus Impactos nas Condies de Vida da Populao Brasileira
1. Vale registrar que, como no caso de todas as pesquisas conduzidas pela Sagi, os resultados, questionrios e microdados da AIBF I e AIBF II esto
disponveis para download no site de Pesquisas e Estudos de Avaliao da Sagi, disponvel em: <www.mds.gov.br/sagi>.
181
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
edio, conduzida pelo consrcio formado pelo International Food Policy Research Institute
(IFPRI) com o Instituto Datamtrica, assim permanecendo at o presente momento.2
Com relao pesquisa de 2009, que interessa destacar neste texto, a amostra abrangeu
269 municpios em todo o pas, tendo coletado efetivamente informaes de pouco mais
de 11 mil domiclios. Entre estes, para 10.369 domiclios, foi possvel identificar precisa-
mente a existncia ou no de beneficirios do PBF nas duas rodadas da pesquisa (tabela 1).
No perodo, como era de se esperar, aumenta o nmero de famlias beneficirias e das inscritas
no Cadnico, indicando o forte momento de expanso do programa a partir de 2006.
TABELA 1
Distribuio dos domiclios investigados pela Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia 2a Rodada
(AIBF II), segundo condio na 1a rodada (AIBF I)
AIBF II (2009)
Condio de recebimento do benefcio
Beneficirios do Bolsa Famlia Beneficirios do Bolsa No beneficirios do
Total
Famlia Bolsa Famlia
Beneficirios do Bolsa Famlia 1.844 929 2.773
No beneficirios do Bolsa Famlia, inscritos no Cadnico 1.121 1.352 2.473
AIBF I
(2005) No beneficirios do Bolsa Famlia, no inscritos no
1.707 3.416 5.123
Cadnico
Total 4.672 5.697 10.369
Obs.: a AIBF II encontrou 11.423 domiclios dos 15.426 entrevistados em 2005. Nesta tabela no constam os 1.064 domiclios que no
pertencem aos grupos analisados na rodada de 2009.
2. Tal fato implica que a Sagi no dispe da base identificada da pesquisa, mas apenas as instituies que realizaram as pesquisas de campo.
182
Bolsa Famlia e seus Impactos nas Condies de Vida da Populao Brasileira
QUADRO 1
Sntese dos aspectos investigados na avaliao de impacto do Bolsa Famlia
AIBF AIBF
Blocos Sees
I II
Domiclio X X
Caractersticas gerais Moradores X X
Antropometria X X
Dados gerais X X
Frequncia/ausncia escolar X X
Alimentao escolar X X
Educao
Educao de jovens e adultos X
Gastos X X
Atraso, abandono e repetncia escolar X
Morbidade e atendimento da rede de sade X X
Gravidez e pr-natal X X
Sade Agentes de sade X X
Gastos com sade X X
Sade da criana X X
Condio de atividade X X
Trabalho e trabalho infantil
Ocupao X X
Rendimentos Dados gerais X X
Gastos com transporte pblico e particular X X
Gastos individuais Gastos com comunicaes X X
Gastos com alimentao fora de casa X X
Despesas gerais X X
Gastos coletivos
Alimentos e bebidas X X
Itens presentes no domiclio X X
Inventrio de bens durveis Animais e implementos agrcolas X X
Propriedades X X
Gerais X X
Avaliao das condies de vida Tomada de decises X X
Alocao do tempo X X
Acesso a crdito, incluso bancria e educao financeira
Percepo sobre pobreza, bem-estar e confiana
Choques e mecanismos de longo prazo
Bolsa Famlia X X
Percepo dos entrevistados sobre o PBF X
Benefcios
Percepo dos beneficirios operacionalizao do PBF X
Outros benefcios X X
Elaborao dos autores.
183
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
3. Vide sumrio executivo na pgina de pesquisas de avaliao no portal da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao SAGI (Brasil, 2012).
184
Bolsa Famlia e seus Impactos nas Condies de Vida da Populao Brasileira
185
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
constataram que, no perodo: dobrou o nmero de municpios com maior cobertura vacinal;
houve reduo em 47% na proporo de mulheres sem atendimento pr-natal antes do parto;
e houve reduo em 16% na taxa de admisso hospitalar de crianas menores de 5 anos, pela
diminuio significativa dos casos de internao por diarreia, desnutrio e infeces respiratrias.
Os autores apontam, ainda, que estes efeitos so majorados quando o PBF associado aos
servios assistenciais bsicos de sade, como o que ofertado pela estratgia do Programa Sade
da Famlia (PSF). O PSF, por um lado, traz o servio de sade preventiva para mais prximo
da populao pobre e, por outro, atua na proviso dos servios necessrios ao cumprimento das
condicionalidades de sade do PBF: cuidados pr e ps-natal, atividades educativas nas reas de
sade e nutrio, vacinao e acompanhamento do desenvolvimento infantil.
Corroborando os resultados de extensa reviso, realizada pelo Ipea (Oliveira e Soares,
2012), de 24 estudos elaborados por autores nacionais e internacionais sobre a relao entre
Bolsa Famlia e oferta de trabalho, a pesquisa AIBF II demonstra que o programa no provoca
efeito desmobilizador de beneficirios no mercado laboral, seja em termos de ocupao,
procura de emprego ou jornada de trabalho. Chefes de famlias beneficirias, de 30 a 55 anos
de idade, apresentam nvel de atividade, ocupao e jornada muito prximos aos de chefes de
nvel socioeconmico equivalente. Estudo tcnico realizado no MDS, com dados do Censo
Demogrfico 2010, sobre a participao masculina no mercado de trabalho, de beneficirios
ou no do programa, aponta no mesmo sentido (Sousa, 2012). O suposto efeito preguia
do programa seria, pois, mais mito que realidade. Considerando as diferentes situaes e atri-
butos que afetam a situao de insero no mercado de trabalho idade, condio de chefia
familiar, gnero e maternidade , no h diferena entre beneficirios e pessoas no beneficirias
com renda equivalente.
Com relao participao feminina, a pesquisa revela que as mulheres beneficirias
apresentam menor taxa de ocupao que as no beneficirias, embora estejam sujeitas
a risco maior de desemprego e levem mais tempo para conseguir trabalho. A pesquisa
apontou evidncias tambm que, poca de sua realizao, no segundo semestre de
2009, mulheres beneficirias tenderiam a ajustar sua carga semanal de trabalho s custas da
formalizao do vnculo, por opo de buscar trabalho com jornada menor ou desconhe-
cimento da compatibilidade entre ter carteira assinada e ser beneficiria do PBF. Como os
demais achados do estudo, estas evidncias precisam continuar a ser investigadas, sobretudo,
considerando a continuidade do dinamismo do emprego e de sua formalizao em todo o
pas e segmentos populacionais.
De fato, anlises de pesquisadores brasileiros vm demonstrando que h um ganho de
participao no mercado de trabalho para os beneficirios adultos, sobretudo mulheres.
Em estudo realizado na UFMG, os pesquisadores estimam uma participao 2,6 p.p. maior
como efeito do programa, sendo que este efeito 4,5 p.p. maior para mulheres quando com-
parado aos homens (Oliveira et al. 2007). Em trabalho apresentado em Encontro Nacional
de Economia em 2008, outro pesquisador estimou um aumento de 5,6% na participao das
mes no mercado de trabalho e um aumento de 1,6 hora trabalhada por semana quando a
famlia recebe benefcio do PBF (Tavares, 2008).
186
Bolsa Famlia e seus Impactos nas Condies de Vida da Populao Brasileira
187
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
4 CONSIDERAES FINAIS
Os resultados aqui apresentados contribuem, certamente, para trazer evidncias concretas
para o debate acalorado e muitas vezes, pouco informado, sobre mritos, vieses, efeitos posi-
tivos e externalidades do Programa Bolsa Famlia, nos meios de comunicao e na academia
(Bichir, 2010). O fato que o programa tem produzido impactos significativos no bem-estar
de seus beneficirios e, por extenso, por seu tamanho e caractersticas, sobre a populao
brasileira em geral. Como todo programa pblico operado a seis mos Unio, estados e
municpios , h certamente aprimoramentos a fazer, inovaes a testar e implementar. por
isto que importante continuar investigando sua operao, seus efeitos e suas dificuldades,
como o MDS faz com o Bolsa Famlia e seus outros programas e aes, por meio da Secretaria
de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi).
Como se procurou demonstrar, os resultados da pesquisa AIBF II vm ao encontro de
farta evidncia produzida por outros estudos no pas e fora dele. De fato, o PBF talvez seja
o programa social brasileiro mais analisado por diferentes pesquisadores nos ltimos anos.
Por meio de diferentes estratgias de pesquisa quantitativas, qualitativa, participativas
e quasi-experimentais e fontes de informao censos demogrficos, PNADs, POFs,
pesquisas quasi-experimentais, Cadnico, registros de programas, cartas e depoimentos
de beneficirios , o programa vem sendo analisado sob os mais variados aspectos. Investigam-se os
efeitos do programa na escolarizao, desempenho escolar, sade, consumo familiar, nutrio e
desenvolvimento infantil, insero e procura no mercado de trabalho, relaes de gnero e at
sobre dimenses sobre as quais, por seu desenho, no se poderia inferir antecipadamente algum
efeito positivo ou negativo, como na reduo da violncia juvenil, para citar um exemplo.
revelador do interesse investigativo suscitado pelo Bolsa Famlia o fato de que h, no
Cadastro Nacional de Pesquisadores do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico (CNPq) a Plataforma Lattes ,5 um total de quase 7 mil pesquisadores com
temas de pesquisa associados ao programa, dos quais metade so pesquisadores doutores, 810
deles realizando pesquisa com mrito cientfico reconhecido antecipadamente por comits de
avaliao do CNPq (projetos financiados com Bolsa de Produtividade Cientfica). Tambm
revelador do interesse acadmico pelo programa o registro bianual de trabalhos publicados
ou apresentados por pesquisadores vinculados ao Diretrio de Grupos de Pesquisa do CNPq.
A produo acadmica vem crescendo vertiginosamente desde 2006, totalizando, no perodo
de 2004 a 2010, um conjunto de 799 estudos e pesquisas.
O PBF tambm objeto de pesquisa de numerosa comunidade cientfica internacional,
incluindo universidades americanas, europeias e tambm da Amrica Latina, da frica, da
China e da ndia. Instituies multilaterais como o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal),
188
Bolsa Famlia e seus Impactos nas Condies de Vida da Populao Brasileira
6. Evidenciando o reconhecimento do programa em escala internacional, por iniciativa do Banco Mundial, foi criada a Iniciativa Internacional de
Difuso de Experincias e Polticas de Combate Pobreza, com sede no Ipea e apoio do MDS e do International Policy Centre for Inclusive Growth
(Centro Internacional de Polticas de Incluso Produtiva) do PNUD. Tal iniciativa tem o objetivo de disseminar a experincia exitosa do Bolsa Famlia
e outras estratgias do Plano Brasil Sem Misria em projetos de cooperao Sul-Sul.
7. Ver o esforo de construo de indicadores de monitoramento do Plano Brasil Sem Misria, relatado em Sousa (2013).
189
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
uma terceira rodada da pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia ou, ainda melhor,
uma avaliao de mais longo prazo do programa e dos efeitos combinados com outros progra-
mas do MDS, com as inovaes introduzidas em 2011 para erradicao da extrema pobreza,
em que os grupos comparativos de interesse sejam tipologias de beneficirios segundo perfis
de vulnerabilidade social, tempo de permanncia ou gerao no programa.8
Por fim, mas no menos importante, oportuno registrar que a investigao de outros
componentes das polticas de desenvolvimento social e combate fome, como os programas
e servios da assistncia social e aes e produtos da segurana alimentar e nutricional, no
parece ter tido, contudo, a mesma cobertura analtica que o Bolsa Famlia tem despertado.
Se fato que determinados aspectos da implementao e os resultados destes esforos tm
sido cobertos pelas pesquisas e estudos da Sagi,9 h, certamente, muito por desvendar acerca
da contribuio especfica e complementar destas polticas para a melhoria das condies de
vida dos segmentos mais vulnerveis da populao brasileira nos ltimos dez anos.
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8. Previa-se realizar, em 2013, uma terceira rodada da AIBF, esforo este redirecionado para demandas substancialmente mais relevantes para
entendimento de efeitos especficos do programas por meio de outras estratgias de pesquisa e pela necessidade de aprofundar o conhecimento da
dinmica estrutural da pobreza por meio de Pesquisa Painel Longitudinal de Famlias em situao de Pobreza. Ver Sousa (2012).
9. Vide conjunto de mais de 130 pesquisas e estudos avaliativos j realizados at ameados de 2013 pela Secretaria no Portal SAGI j mencionado.
190
Bolsa Famlia e seus Impactos nas Condies de Vida da Populao Brasileira
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191
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
192
CAPTULO 11
1 INTRODUO
Os gastos sociais do governo, em especial as transferncias de Previdncia e Assistncia,
tm recebido grande ateno nos ltimos anos. Por um lado, as discusses de cunho fiscais
destacam o crescimento destas transferncias tanto em valores reais quanto em percentual
do produto interno bruto (PIB) como motor do aumento dos gastos correntes do Estado
(Santos, 2010; Ribeiro, 2010). Por outro, h consenso acerca da importncia das transferncias
sociais principalmente do Programa Bolsa Famlia para a reduo da pobreza e da
desigualdade (Soares et al., 2009; Soares et al., 2010; Hoffmann, neste volume).
Apesar da importncia das transferncias, seus efeitos macroeconmicos sobre o consumo
e a produo no foram estudados com a devida profundidade. Afinal, as transferncias
sociais representam uma fonte de rendimento das famlias que utilizada na aquisio de
bens e servios, no pagamento de impostos e contribuies e retida sob a forma de poupana.
Tais transferncias entram assim no fluxo circular da renda, onde o impulso dado s despesas
de consumo das famlias estimula a produo dos setores de atividades, que, por sua vez,
incrementa o lucro das empresas e a remunerao do trabalho, retornando para as famlias e
reiniciando o ciclo econmico.
Nesse processo, a transferncia inicial de recursos pode beneficiar tambm outros tipos de
famlias, especialmente aquelas com trabalhadores ocupados nos setores que possuem maior
peso na estrutura de consumo das famlias que receberam a transferncia inicial. Assim, anlises
feitas exclusivamente a partir de pesquisas domiciliares limitam-se aos aspectos estticos das
transferncias, ignorando seus possveis efeitos multiplicadores.
Pesquisas realizadas para o Brasil a partir do estudo do fluxo circular da renda em geral
utilizam uma desagregao limitada dos diferentes tipos de famlias e/ou no discriminam
com detalhe as diferentes fontes de rendimentos (Zylberberg, 2008; Azzoni et al., 2007; Cury
e Leme, 2007; Grij, 2006; Mostafa, Souza e Vaz, 2010). Em vrios trabalhos, o foco dado
para os efeitos regionais e redistributivos das transferncias, com pouca nfase nos efeitos
sobre a renda e o consumo. Por fim, as ltimas pesquisas disponveis utilizam uma estrutura
desatualizada do consumo e da distribuio de rendimentos das famlias, baseando-se nos
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
194
Efeitos Macroeconmicos do Programa Bolsa Famlia
QUADRO 1
Matriz de contabilidade social estilizada
Fatores Renda de Conta corrente Resto do
Produtos Atividades Capital
Trabalho Capital propriedade Empresas Governo Famlias ISFL mundo
Produtos C Cg Ch Co I X
Atividades V
Trabalho L Lx
Fatores
Capital K
Renda de
Pe Pg Px
propriedade
Empresas Ke Ee Ge He
Conta Governo Tv Ta Kg Eg Gg Hg Og Gx
corrente Famlias Lh Kh Ph Eh Gh Hh Hx
ISFL Ko Po Eo Go Ho
Capital Se Sg Sh So Kk Sx
Resto do mundo M Lm Pm Gm Hm Sw
Elaborao dos autores.
Obs.: 1. Produtos: V: valor da produo a preos bsicos; Tv: impostos lquidos sobre produtos; M: importaes de bens e servios.
2. Atividades: C: consumo intermedirio a preos do consumidor; L, K: remunerao dos fatores de produo (capital e trabalho);
Ta: outros impostos lquidos sobre a produo.
3. Fatores: Lh: remunerao do trabalho s famlias; Lm: remunerao do trabalho enviada ao resto do mundo; Ke, Kg, Kh e Ko:
remunerao do capital aos agentes.
4. Renda de propriedade: Ph, Po: rendas de propriedade lquidas das famlias e ISFL; Pm: rendas de propriedade enviadas ao resto do mundo.
5. Conta corrente: Cg, Ch, Co: despesa de consumo final do governo, famlias e ISFL; Pe, Pg: rendas de propriedade lquidas das empresas
e do governo; Eo, Ge, Go, Hh, Ho, Og: outras transferncias correntes; Ee: prmios lquidos e indenizaes de seguros no vida; Eg:
impostos correntes sobre a renda, patrimnio, etc., resultado do Banco Central, e outros; Eh: benefcios sociais, indenizaes de seguros
no vida, ajustamento pela variao das participaes das famlias em fundos; Gg: transferncias correntes entre administraes pblicas,
e outros; Gh: benefcios sociais, ajustamento pela variao das participaes das famlias em fundos; He: contribuies sociais, prmios
lquidos de seguros no vida, e outros; Hg: impostos correntes sobre a renda, patrimnio, etc., contribuies sociais, e outros; Se, Sg, Sh,
So: poupana bruta dos agentes; Gm: cooperao internacional para o resto do mundo; Hm: transferncias correntes para o resto do
mundo (includos gastos no exterior).
6. Capital: I: formao bruta de capital fixo + variao de estoques; Kk: transferncias de capital entre instituies residentes;
Sw: capacidade/necessidade lquida de financiamento.
7. Resto do mundo: X: exportaes de bens e servios; Lx: remuneraes dos empregados recebidas do resto do mundo; Px:
rendas de propriedade recebidas do resto do mundo; Gx: cooperao internacional para o Brasil; Hx:Transferncias correntes
recebidas do resto do mundo; Sx: Transferncias lquidas de capital recebidas do resto do mundo.
QUADRO 2
Matriz de contabilidade social agregada
(Em R$ milhes)
Fatores Renda de Conta corrente Resto do
Produtos Atividades Capital
Trabalho Capital propriedade Empresas Governo Famlias ISFL mundo
Produtos 0 2.686.362 0 0 0 0 687.001 1.940.522 39.229 577.846 355.653
Atividades 5.480.741 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Trabalho 0 1.412.999 0 0 0 0 0 0 0 0 1,345
Fatores
Capital 0 1.336.268 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Renda de
0 0 0 0 0 159.426 101.267 0 0 0 18.165
propriedade
Empresas 0 0 0 820.552 0 9.837 1.103 66.929 0 0 0
Conta Governo 445.025 45.112 0 46.150 0 208.845 254.493 473.087 196 0 123
corrente Famlias 0 0 1.414.217 468.165 190.415 69.814 485.377 1.900 0 0 9,312
ISFL 0 0 0 1.401 4.984 18.413 11.993 7.784 0 0 0
Capital 0 0 0 0 0 432.086 -68.721 146.743 5.150 38.747 2.256
Resto do mundo 360.847 0 127 0 83.459 0 519 2.234 0 -60.332 0
Elaborao dos autores a partir do SCN de 2009 e da POF 2008-2009.
195
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Consumo
Impostos indiretos
196
Efeitos Macroeconmicos do Programa Bolsa Famlia
197
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
3 METODOLOGIA
3.1 Dados
A fonte inicial de informao para a construo da MCS agregada foram as publicaes com-
pletas pelo IBGE do Sistema de Contas Nacionais referentes a 2009, em especial as Contas
Econmicas Integradas e as Tabelas de Recursos e Usos. Estas tabelas contm informaes
de produo, remunerao de fatores, tributos indiretos, consumo intermedirio e dos com-
ponentes da demanda final. A partir dessa publicao, possvel obter tambm a poupana
bruta dos setores institucionais, as transferncias de capital entre o pas e o resto do mundo e
as transferncias correntes entre governo, empresas, famlias, instituies sem fins lucrativos
(ISFL) e o resto do mundo. Entre estas transferncias correntes esto os tributos diretos sobre
a renda e o patrimnio, os benefcios previdencirios e assistenciais pagos pelo governo s
famlias etc. Para a construo da MCS de 2009, utilizou-se a maior desagregao possvel de
ser obtida a partir dos dados pblicos das Contas Nacionais (110 produtos e 56 atividades).
Os dados foram complementados com informaes de publicaes e registros admi-
nistrativos do governo para separar o montante destinado para cada tipo de transferncia
(tabela 1). Os efeitos multiplicadores foram calculados para sete transferncias: os benefcios
do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), dos Regimes Prprios de Previdncia Social
(RPPS), do Programa Bolsa Famlia (PBF), do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), do
Seguro Desemprego, do Abono Salarial do PIS/PASEP e, saques do Fundo de Garantia por
Tempo de Servio (FGTS).
TABELA 1
Transferncias sociais do governo, Brasil (2009)
Valor em 2009
Tipo Nome Absoluto Relativo
(R$ bilhes) (% do PIB)
Assistncia Social Benefcio de Prestao Continuada (BPC) 18,7 0,6
Assistncia Social Programa Bolsa Famlia (PBF) 12,5 0,4
Previdncia Social Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) 199,2 6,1
Previdncia Social Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) 134,2 4,1
Outras transferncias Abono salarial 7,6 0,2
Outras transferncias Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) 54,7 1,7
Outras transferncias Seguro Desemprego 19,7 0,6
Total 446,6 13,7
Fontes: Matriz de informao social (SAGI/MDS)1, Brasil, (2009; 2011; 2013), CEF (2010).
198
Efeitos Macroeconmicos do Programa Bolsa Famlia
foi utilizada tambm para desagregar a remunerao do trabalho entre seis tipos diferentes de
mo de obra (baseados na escolaridade) e para desagregar a parcela do rendimento misto bru-
to dos autnomos destinado ao trabalho e ao capital, esta ltima obtida com a decomposio
de Juhn, Murphy e Pierce (1993) para gerar distribuies contrafactuais de salrios para os
trabalhadores por conta prpria. Alguns itens foram imputados para manter a consistncia da
informao, como a contribuio patronal para a Previdncia e a contribuio para o FGTS
de cada tipo de mo de obra.
Por fim, estimou-se um conjunto de regresses (uma para cada produto das Contas
Nacionais consumido pelas famlias) para separar a parcela do consumo das famlias que
independe da renda (consumo autnomo) da outra parcela, que se altera com mudanas na
renda das famlias (consumo endgeno). Esta separao uma das inovaes desse trabalho,
e foi feita buscando dar maior fidedignidade ao modelo.
3.2 Multiplicador
Definidas as contas endgenas e exgenas do sistema, as clulas da MCS podem ser agru-
padas em diversas submatrizes. No quadro 3, N representa a matriz de transaes das con-
tas endgenas; X, a matriz de transaes das contas exgenas para as endgenas (matriz
de impulso); L, a matriz de transaes das contas endgenas para as exgenas (matriz de
vazamentos); e R, a matriz de transaes entre contas exgenas. A matriz Yn a matriz diagonal
do vetor de despesas das contas endgenas (yn ).
QUADRO 3
Separao de contas endgenas e exgenas da MCS
Contas endgenas Contas exgenas
Total
Matriz Total da linha Matriz Total da linha
Contas endgenas N n X x yn
Contas exgenas L l R r yx
Total yn yx
Fonte: Tourinho et al. (2006).
199
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
A RDB para toda a economia obtida a partir da soma do PIB com as diferenas lquidas
das transferncias correntes ( ) e rendas de propriedade ( ) do Brasil com o resto do mundo, e
da diferena entre a remunerao do trabalho de residentes na produo externa ( ) e a remu-
nerao de no residentes na produo domstica ( ). Contabilmente, isso igual soma da
despesa de consumo final ( ) com a poupana bruta da economia ( ):
4 RESULTADOS
O grfico 1 apresenta os efeitos multiplicadores sobre o PIB das transferncias analisadas neste
trabalho. A interpretao intuitiva: uma vez aceitos os pressupostos anteriormente enume-
rados, o multiplicador representa a variao do PIB para cada real adicional gasto por cada
transferncia.
200
Efeitos Macroeconmicos do Programa Bolsa Famlia
GRFICO 1
Efeitos multiplicadores das transferncias sociais sobre o produto interno bruto (PIB)
(Em %)
PBF 1,78
BPC 1,19
Seguro
Desemprego 1,06
Abono 1,06
RPPS 0,53
RGPS 0,52
FGTS 0,39
0,0 2,7
Multiplicadores
O Programa Bolsa Famlia , por larga margem, a transferncia com maiores efeitos: na
simulao, o PIB aumentaria R$ 1,78 para um choque marginal de R$ 1,00 no PBF. Ou seja,
se a oferta for perfeitamente elstica e os demais pressupostos forem respeitados, um gasto
adicional de 1% do PIB no PBF se traduziria em aumento de 1,78% na atividade econmica.
O BPC, o seguro desemprego e o abono salarial vm em seguida, com multiplicadores
tambm maiores do que um. As transferncias previdencirias tanto do RGPS quanto do
RPPS e o FGTS ocupam os ltimos lugares, com efeitos j bem abaixo de um. Assim, para
cada R$ 1,00 de aumento das transferncias do FGTS, o PIB aumentaria s R$ 0,39.
Em comparao com os resultados de Mostafa, Souza e Vaz (2010) para 2006, o or-
denamento das transferncias parecido, mas o valor dos multiplicadores varia. Nos dois
casos, o PBF apresenta a maior contribuio para o crescimento do PIB: Mostafa, Souza e Vaz
op. cit. estimam seu multiplicador em R$ 1,44, valor inferior ao encontrado neste trabalho.
Os demais multiplicadores, contudo, so superiores aos apresentados aqui: a maior diferena
refere-se ao RGPS, cujos efeitos multiplicadores eram de R$ 1,23 em Mostafa, Souza e Vaz,
mas so de apenas R$ 0,52 neste trabalho. Ou seja, o uso de dados mais recentes e a desagregao
produzem resultados ainda mais favorveis ao PBF.
201
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
O ordenamento das transferncias quase igual simulao sobre o PIB. Quanto mais
direcionadas para os mais pobres, maior seu efeito sobre o consumo. Os efeitos do PBF
continuam muito maiores que os das demais transferncias, em especial para o consumo
das famlias: mais do que qualquer outra transferncia, o programa beneficia diretamente
famlias pobres com alta propenso a consumir e, portanto, consegue um efeito multipli-
cador substancialmente maior. Mais uma vez, os valores do RGPS, dos RPPS e do FGTS
202
Efeitos Macroeconmicos do Programa Bolsa Famlia
so bem menores do que um, contrapondo-se aos obtidos com as demais transferncias.
A explicao que se trata de transferncias apropriadas, sobretudo pelos relativamente
mais ricos. Com isto, parte maior do choque exgeno converte-se em poupana e outros
vazamentos, e no em consumo.
Finalmente, o grfico 3 mostra os multiplicadores para a renda disponvel bruta.
GRFICO 3
Efeitos multiplicadores das transferncias sociais sobre a renda disponvel bruta
(Em R$)
a) Renda disponvel bruta b) Renda disponvel bruta das famlias
Seguro Seguro
1,28 1,27
Desemprego Desemprego
5 CONCLUSO
O objetivo deste trabalho foi entender melhor os efeitos macroeconmicos das principais
transferncias sociais do governo brasileiro. O ponto de partida foi a construo de uma
Matriz de Contabilidade Social para o Brasil em 2009 com alto grau de detalhamento,
203
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
204
Efeitos Macroeconmicos do Programa Bolsa Famlia
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205
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
206
CAPTULO 12
1 INTRODUO
O presente trabalho mostra o papel desempenhado por diversas parcelas do rendimento
domiciliar per capita (RDPC) no processo de reduo da desigualdade da distribuio da
renda no Brasil de 1995 a 2011, destacando o Programa Bolsa Famlia (PBF) como uma
parcela especialmente progressiva.
(1)
* O autor agradece as sugestes de colegas que leram verses preliminares do artigo: Angela Kageyama, Sonia Rocha, Flvio B. A. Gabriel, Marcela
N. Ferrario, Diego S. Correa e Rgis B. de Oliveira.
1. Silveira (2012) utiliza a mesma fonte de dados para analisar, tambm, a progressividade ou regressividade de tributos diretos (como o imposto
de renda) e indiretos (como o imposto sobre circulao de mercadorias e servios ICMS).
2. Para uma apresentao mais detalhada do procedimento de decomposio esttica do ndice de Gini conforme fontes da renda, ver Pyatt, Chen
e Fei (1980) ou Hoffmann (2010). A expresso (1) foi deduzida por Rao (1969).
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Admite-se que a tcnica de decomposio esttica do ndice de Gini seja conhecida pelo
leitor, que est tambm consciente das principais limitaes dos dados sobre renda obtidos de
pesquisas domiciliares (como a POF e a PNAD), particularmente a tendncia de substancial
subdeclarao dos verdadeiros rendimentos e a eventual omisso de algumas parcelas.
Cabe alertar para o fato de que o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) denomi-
na rendimento do trabalho todo rendimento associado ao exerccio de uma atividade econmica.
Isto no deve ser confundido com o conceito clssico-marxista de remunerao do trabalho. No caso
de um fazendeiro, por exemplo, o seu rendimento do trabalho deve estar incluindo juros, lucro e
renda da terra. Neste captulo o rendimento do trabalho separado em trs parcelas, conforme a
posio na ocupao da pessoa: empregado, conta prpria ou empregador.
Na tabela 1, a renda familiar per capita (RFPC) total dividida, inicialmente, em nove itens.
Considerando as subdivises dos trs primeiros itens, a RFPC dividida em quinze parcelas.
TABELA 1
Parcelas do rendimento familiar e respectiva decomposio do ndice de Gini da distribuio da RFPC no
Brasil, conforme dados da Pesquisa de Oramentos Familiares POF (2008-2009)
Parcela de G
Parcela do rendimento Participao ( ) Razo de concentrao ( ) Progressividade (G )
%
Rendimento do trabalho 0,6108 0,5662 0,3458 61,69 -0,0056
Empregado 0,4317 0,5525 0,2385 42,54 0,0081
Empregador 0,0557 0,8287 0,0461 8,23 -0,2681
Conta prpria 0,1235 0,4959 0,0612 10,92 0,0647
Aposentadorias e
0,1562 0,6028 0,0942 16,80 -0,0422
penses
RGPS (INSS) 0,1020 0,4800 0,0490 8,73 0,0806
RPPS (Func. pblico) 0,0471 0,8215 0,0387 6,91 -0,2609
Previdncia Privada 0,0071 0,9152 0,0065 1,16 -0,3546
Programas sociais
0,0071 -0,3644 -0,0026 -0,46 0,9251
federais
Bolsa Famlia 0,0040 -0,5624 -0,0023 -0,40 1,1230
BPC 0,0030 -0,1042 -0,0003 -0,06 0,6649
Peti e outros 0,0001 -0,1348 -0,0000 -0,00 0,6954
Penso alimentcia,
0,0147 0,5017 0,0074 1,32 0,0590
mesada ou doao
Outras transferncias 0,0070 0,3729 0,0026 0,46 0,1877
Rendimento de aluguel 0,0168 0,8191 0,0138 2,46 -0,2585
Outras rendas 0,0156 0,7733 0,0121 2,15 -0,2127
Rendimento no mo-
0,1277 0,3975 0,0508 9,05 0,1631
netrio
Variao patrimonial 0,0441 0,8291 0,0366 6,52 -0,2685
Total 1,0000 0,5606 0,5606 100,00
Fonte: Hoffmann (2010).
208
Transferncias de Renda e Desigualdade no Brasil (1995-2011)
fazendo com que o total dos rendimentos de aposentadorias e penses seja ligeiramente re-
gressivo, apesar do carter levemente progressivo dos pagamentos do INSS.3
O rendimento do trabalho de empregados representa mais de 43% do rendimento total
declarado, e sua razo de concentrao quase to elevada quanto o ndice de Gini, fazendo
com que esta parcela seja apenas ligeiramente progressiva. Cabe lembrar que a esto inclu-
dos tanto salrios inferiores ao mnimo como salrios de executivos de grandes empresas.
De todas as fontes de rendimento destacadas na tabela 1, as nicas com razes de con-
centrao negativas so as correspondentes aos programas sociais federais. Consequentemente,
a medida de progressividade dessas parcelas maior que o ndice de Gini. O rendimento do
PBF se destaca, nesta tabela, como a parcela mais progressiva, com . O BPC tambm
claramente progressivo, mas sua medida de progressividade substancialmente mais baixa
que a do PBF .
Os diferentes graus de progressividade dessas parcelas so evidenciados no grfico 1.
GRFICO 1
Curva de Lorenz da distribuio da sendo familiar per capita (RFPC) e curvas de concentrao para renda
do Programa Bolsa Famlia (PBF), transferncias do governo federal, Benefcio de Prestao Continuada (BPC),
pagamentos do INSS e aposentadorias e penses de funcionrios pblicos
1,0
0,9
0,8
0,7
Proporo da renda
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0
Proporo da populao
Curva de Lorenz Transferncias de programas sociais federais
Bolsa Famlia BPC
Pagamentos do INSS Aposentadorias e penses de funcionrios pblicos
3. Ver Hoffmann (2009) e, para uma pormenorizada anlise crtica do sistema previdencirio brasileiro, Nicholson (2007).
209
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
, (3)
210
Transferncias de Renda e Desigualdade no Brasil (1995-2011)
com o trao sobre uma varivel indicando seu valor mdio nos dois anos. Esta a decompo-
sio dinmica do ndice de Gini conforme parcelas da renda, utilizada pela primeira vez por
Sergei Soares (2006) e Hoffmann (2006).4
A estimao da contribuio de diversos fatores para a reduo da desigualdade no Brasil
tambm tem sido feita por meio de outro mtodo, igualmente vlido, e potencialmente mais
flexvel: a tcnica de simulaes contrafactuais (Barros, Foguel e Ulyssea, 2006; 2007).
Neste trabalho, a RDPC da PNAD dividida em dez parcelas definidas a seguir.
1) EMP: rendimento de todos os trabalhos de empregados do setor privado.
2) MIPU: rendimento de todos os trabalhos de pessoas cujo trabalho principal como
militar ou funcionrio pblico estatutrio.
3) AUT: rendimento de todos os trabalhos de trabalhadores por conta prpria (a denominao
consiste nas trs primeiras letras de autnomos).
4) PAT: rendimento de todos os trabalhos de empregadores (a denominao formada
pelas trs primeiras letras de patro).
5) AP1: rendimento de aposentadorias e penses pagas pelo sistema de previdncia oficial
(do INSS ou do regime especial para funcionrios pblicos).
6) AP2: rendimento de aposentadorias e penses da previdncia privada.
7) DOA: doaes recebidas de outros domiclios.
8) ALU: rendimento de aluguis.
9) JUR1: estimativa do rendimento de transferncias do governo federal, incluindo Bolsa
Famlia e Benefcio de Prestao Continuada (BPC).
10) JUR2: estimativa de juros, dividendos e outros rendimentos.
As parcelas JUR1 e JUR2 so construdas com base em:
a) o valor corrente declarado (x) na PNAD como juros de caderneta de poupana e de
outras aplicaes financeiras, dividendos, programas sociais e outros rendimentos que recebia,
normalmente, no ms de referncia;
b) o valor arredondado para o inteiro mais prximo (M) de 1,095 vezes o salrio mnimo
corrente; em 2011 o valor de M 1,095545 = 597; e
c) o valor real (y) da RDPC, em reais de setembro-outubro de 2011 (usando como deflator
a mdia geomtrica dos valores do INPC de setembro e outubro em cada ano).
Se, para uma pessoa, e , considera-se JUR1 = x e JUR2 = 0.
Se for observado que ou , considera-se JUR1 = 0 e JUR2 = x.
211
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Como M ligeiramente maior que o salrio mnimo, espera-se que JUR1 inclua todos os
valores de x iguais ou bem prximos do salrio mnimo recebidos por famlias pobres (como o
caso do BPC, levando em considerao um eventual pequeno erro no valor declarado). claro
que JUR1 uma estimativa relativamente grosseira do rendimento recebido como Bolsa Famlia
ou BPC, mas os resultados so coerentes com os obtidos com os dados da POF 2008-2009.5
A tabela 2 mostra a participao de cada parcela na renda total em 1995, 2001, 2003,
2007, 2008 e 2011.6 Na tabela 3 esto as respectivas razes de concentrao e, na ltima li-
nha, o ndice de Gini da distribuio da RDPC.
TABELA 2
Participao de cada uma das dez parcelas na renda total declarada, no Brasil1 (anos selecionados)
(Em %)
Ano
Parcela
1995 2001 2003 2007 2008 2011
1) EMP 39,86 39,73 39,15 40,51 41,15 42,85
2) MIPU 10,10 9,97 10,04 10,93 10,94 10,95
3) AUT 18,95 16,46 15,82 15,44 13,49 15,25
4) PAT 13,14 11,73 11,66 10,08 10,94 8,30
5) AP1 13,34 17,11 18,48 17,98 18,21 18,19
6) AP2 0,91 1,47 1,35 1,45 1,30 1,22
7) DOA 0,58 0,68 0,71 0,55 0,50 0,26
8) ALU 2,25 1,93 1,74 1,49 1,69 1,08
9) JUR1 0,07 0,23 0,40 0,99 1,11 1,28
10) JUR2 0,81 0,69 0,65 0,59 0,66 0,64
Fonte: PNAD.
Elaborao do autor.
Nota: 1 Exclusive rea rural da antiga regio Norte.
TABELA 3
Razo de concentrao de cada uma das dez parcelas e ndice de Gini da RDPC, no Brasil1 (anos selecionados)
(Em %)
Ano
Parcela
1995 2001 2003 2007 2008 2011
1) EMP 0,5075 0,4985 0,4841 0,4495 0,4397 0,4390
2) MIPU 0,7337 0,7388 0,7335 0,7440 0,7405 0,7462
3) AUT 0,5164 0,5230 0,5041 0,5158 0,4765 0,5038
4) PAT 0,8629 0,8599 0,8598 0,8513 0,8368 0,8504
5) AP1 0,5817 0,6005 0,5936 0,5620 0,5646 0,5307
6) AP2 0,6491 0,6204 0,5701 0,5521 0,4914 0,4842
7) DOA 0,3992 0,3932 0,4025 0,4165 0,4323 0,3665
8) ALU 0,8130 0,7974 0,8011 0,7893 0,7982 0,7757
(Continua)
5. Vrios autores j usaram procedimentos mais sofisticados e trabalhosos para separar, na PNAD, os rendimentos de transferncias. Ver Soares et
al. (2007) e os captulos 16 e 34 de Barros et al. (2007).
6. A participao de JUR1 pode ser comparada com a soma das despesas do governo federal com o BPC e o PBF como porcentagens do PIB,
apresentadas em Ipea (2012).
212
Transferncias de Renda e Desigualdade no Brasil (1995-2011)
(Continuao)
Ano
Parcela
1995 2001 2003 2007 2008 2011
9) JUR1 0,0122 -0,4206 -0,4045 -0,3923 -0,4052 -0,4515
10) JUR2 0,8528 0,8454 0,7867 0,6879 0,7125 0,6546
Total (G) 0,5986 0,5934 0,5809 0,5521 0,5428 0,5273
Fonte: PNAD.
Elaborao do autor.
Nota: 1 Exclusive rea rural da antiga regio Norte.
Em setembro de 2008, a participao de JUR1 na renda total declarada 1,1%, maior que
a participao das transferncias federais na renda total informada na POF 2008-2009 (0,7%
na tabela 1). Considerando que a renda total considerada na tabela 1 inclui rendimentos que
no so captados na PNAD, pode-se considerar os resultados bastante coerentes. A progressivi-
dade de JUR1 na PNAD de 2008 , semelhante medida
de progressividade das transferncias de programas sociais federais na tabela 1 (0,925).
A tabela 2 mostra o crescimento sistemtico da participao de JUR1 na renda declarada
durante o perodo analisado. A partir de 2003, o aumento certamente reflete, basicamente,
a expanso do PBF, aquela concomitante da clientela do BPC e o crescimento deste rendi-
mento associado valorizao do salrio mnimo. Note-se, entretanto, que esta participao,
em 2001, j era muito maior do que em 1995, graas ao conjunto de programas que foram
agregados no Bolsa Famlia.7
Observa-se, na tabela 2, que a participao de PAT (rendimento do trabalho de empre-
gadores) na renda total declarada diminuiu no perodo analisado. Deve ter contribudo para
isto o processo de mudana na natureza das empresas, com reduo das empresas familiares
e crescimento daquelas cuja direo feita por executivos que so, formalmente, empregados
da empresa. O tema precisa ser mais bem estudado.
Usando-se os dados apresentados nas tabelas 2 e 3, possvel calcular a contribuio per-
centual de cada parcela para a mudana no ndice de Gini nos perodos considerados na
tabela 4. Tendo em vista a expresso (3), a contribuio percentual da h-sima parcela dada por:
(4)
Alm de todo o perodo 1995-2011, foram considerados dois subperodos de oito anos
(1995-2003 e 2003-2011) e o perodo 2001-2011, pois foi a partir de 2001 que a reduo do
ndice de Gini da RDPC foi mais intensa e sistemtica.
Cabe ressaltar que os resultados obtidos de (4) se tornam muito instveis quando o valor
absoluto de pequeno. Por isto, no se deve dar importncia excessiva a alguns valores
obtidos na coluna da tabela 4 referentes ao perodo de 1995 a 2003, quando a variao abso-
luta do ndice de Gini foi inferior a 2 pontos percentuais.
7. Para uma excelente exposio da evoluo dos programas de transferncia de renda no Brasil, ver Rocha (2013).
213
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
8. Para uma anlise da contribuio dos salrios dos funcionrios pblicos para as mudanas na desigualdade da distribuio da RDPC no Brasil de
1995 a 2009, ver Dar e Hoffmann (2012; 2013). Ver tambm Medeiros e Souza (2012).
9. A partir de 2003 observa-se uma leve tendncia de reduo dos valores de e referentes a AP1B. Cabe assinalar que a contribuio das
diversas parcelas da RDPC para a reduo da desigualdade bastante diferente quando so considerados apenas os domiclios cuja pessoa de
referncia tem atividade principal no setor agrcola (Hoffmann e Oliveira, 2012).
214
Transferncias de Renda e Desigualdade no Brasil (1995-2011)
REFERNCIAS
BARROS, R. P. de; FOGUEL, M. N.; ULYSSEA, G. Desigualdade de renda no Brasil:
uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2006. v. 1.
______. Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea,
2007. v. 2.
DAR, E. F.; HOFFMANN, R. Desigualdade da distribuio de renda no Brasil: a con-
tribuio dos rendimentos do funcionalismo pblico. Mercado de trabalho: conjuntura e
anlise, ano 17, n. 53, nov. 2012.
______. Remunerao do funcionalismo pblico e a variao da desigualdade da distribuio
da renda no Brasil de 1995 a 2009. Economia, Braslia 2013.
HOFFMANN, R. As transferncias de renda no so a causa principal da reduo da
desigualdade. Econmica, v. 7, n. 2, p. 335-341, dez. 2005.
______. Transferncias de renda e a reduo da desigualdade no Brasil e cinco regies entre
1997 e 2004. Econmica, v. 8, n. 1, p. 55-81, jun. 2006.
10. Fenmeno j assinalado, entre outros, por Hoffmann (2005), para o perodo 2002-2004, Hoffmann (2006; 2007), analisando diversos intervalos
de 1997 a 2005, e Soares e Styro (2009), considerando vrios perodos de 1995 a 2006.
215
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
216
CAPTULO 13
1 INTRODUO
Como apontaram vrios pesquisadores, o Brasil tem apresentado uma performance bastante
auspiciosa, para seus padres, no que diz respeito reduo da desigualdade de renda entre sua
populao (Barros et al., 2006; Ferreira et al., 2006; Hoffman, 2006; Soares, 2006a; 2006b).
Mais recentemente, Silveira Neto e Azzoni (2011) mostraram que tal trajetria vem
acompanhada de uma no menos auspiciosa diminuio da desigualdade regional de renda
entre as Unidades Federativas do pas.
Tal reduo pode refletir a trajetria de convergncia da produtividade do trabalho esperada
a partir do modelo neoclssico de crescimento. Existem boas razes, contudo, para que tal argu-
mento seja insuficiente para capturar a natureza da reduo da desigualdade regional de renda
recente no Brasil. Primeiro, as polticas sociais de transferncias de renda levadas a efeito pelo
governo federal apresentam imediatas repercusses espaciais ou regionais. Segundo, ainda que
no se possa garantir sua efetividade generalizada, como mostraram Manoel, Resende e Silveira
Neto (2009) em sua anlise das aplicaes dos Fundos Constitucionais de Desenvolvimento
(Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE, Fundo Constitucional de Finan-
ciamento do Norte FNO e Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste FCO),
as polticas de crdito direcionadas a setores especficos (principalmente industrial) parecem
ter algum poder de fomentar o desenvolvimento setorial nos estados mais pobres do pas.
Terceiro, como se mostra adiante, seja em resposta a incentivos, seja em funo da elevao
dos mercados nas periferias, ou em razo do aproveitamento das vantagens comparativas em
contexto de maior competio internacional, o perodo recente caracteriza-se por apresentar
uma tendncia de desconcentrao da atividade industrial, implicando na melhora no perfil da
demanda por trabalho nas Unidades Federativas mais pobres.
Em verdade, a partir de uma estratgia de decomposio do ndice de Gini para a desi-
gualdade regional de renda per capita, Silveira Neto e Azzoni (2011) j haviam mostrado
o importante papel das polticas sociais de transferncias de renda na reduo da desi-
gualdade a partir de 1995. O presente trabalho estende aquele esforo em trs direes.
* Este captulo uma traduo, com algumas adaptaes, do artigo Social policy as regional policy: market and nonmarket factors determining regional
inequality, originalmente publicado em Journal of regional science, v. 52, n. 3, p. 422-450, 2012 (DOI: 10.1111/j.1467-9787.2011.00747.x). Os autores
agradecem a John Wiley and Sons, Inc. pela autorizao da publicao desta verso em portugus.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Primeiro, considera no apenas a importncia do Programa Bolsa Famlia (PBF), mas tam-
bm aquela do Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Segundo, ao separar a renda do
trabalho por setor econmico, o estudo permite apontar o papel da recente desconcentrao
industrial na reduo das disparidades regionais de renda, bem como a dos demais grandes
setores no processo. Finalmente, ao aplicar uma decomposio alternativa do ndice de Gini,
devida a Leman e Yithzaki (1985), calculam-se as elasticidades da reao da desigualdade
regional de renda per capita a variaes nos diferentes componentes de renda.
A prxima seo, descreve a decomposio da renda per capita das UFs atravs das
diferentes fontes de renda, alm de apontar as importantes dimenses espaciais dos pro-
gramas de transferncias de renda e caracterizar a desconcentrao industrial verificada
no Brasil entre 1995 e 2006. Na seo seguinte, so apresentados os resultados a respeito
da importncia de cada fonte de renda para explicar a reduo da desigualdade regional.
Na quarta seo, so fornecidas as estimativas das elasticidades da desigualdade em relao a
cada fonte de renda. Finalmente, apresentam-se concluses e implicaes de poltica.
218
Os Programas Sociais e a Recente Queda da Desigualdade Regional de Renda no Brasil
1. Na verdade, h, na literatura emprica brasileira, duas formas distintas de registro desta renda a partir de informaes da PNAD. Soares et al.
(2006) utiliza um conjunto de regras de atribuio de renda s famlias a partir dos critrios da BPC e do PBF; j Foguel e Barros (2008) e Silveira
Neto e Azzoni (2011) procuram identificar as famlias com as caractersticas do programa na atribuio de renda. Uma discusso das diferentes
maneiras de imputao das rendas dos programas sociais a partir das informaes da PNAD feita por Soares et al. (2010).
219
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
0
MA AL PI CE BA PE PB SE RR TO PA RN AM AP AC MT MG GO MS RO ES PR RS SC RJ SP DF
220
Os Programas Sociais e a Recente Queda da Desigualdade Regional de Renda no Brasil
0
MA AL PI CE BA PE PB SE RR TO PA RN AM AP AC MT MG GO MS RO ES PR RS SC RJ SP DF
Como se mostra nas prximas sees, embora tais diferenas regionais entre os valores
das fontes de renda representadas pelos programas Bolsa Famlia e BPC possam parecer
pequenas, em valores absolutos, a inexistncia destes programas em 1995, juntamente com
seus marcados padres espacialmente progressivos, faz deles fontes no desprezveis de reduo
da desigualdade regional brasileira entre 1995 e 2006.
221
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
0,1800
0,1783
0,1700
0,1600
0,1573
0,1500
0,1418
0,1400
0,1300
0,1308
0,1200
0,1100
0,1000
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006
2. Veja-se Krugman (1991) para o detalhamento maior da medida e Silveira Neto (2005) para uma aplicao para os diferentes ramos industriais
brasileiros ente 1950 e 2000.
3. Embora de bvia relevncia, est fora do escopo deste trabalho uma discusso a respeito da natureza desta reduo de desigualdade e quais
ramos industriais especficos so responsveis pelo movimento geral observado. A este respeito, Silveira Neto (2005) apresenta uma anlise do
perodo 1950-2000.
222
Os Programas Sociais e a Recente Queda da Desigualdade Regional de Renda no Brasil
Gini Sigma
N
G = a f C f , (2)
f =1
223
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
C f = 1 - 2.b f (3)
Pode-se mostrar que - 1 < C f < 1 . Tal intervalo decorre do fato de que, j que a ordenao
no eixo das ordenadas dada atravs da ordenao crescente da renda total (e no da parcela
f da renda), a curva de concentrao cncava, e no convexa, como no caso da curva de
Lorenz.4 Para duas datas, t e t-1, pode ser observado o quanto da variao de G determinada
pela variao da desigualdade das diferentes parcelas de renda e o quanto deriva da variao
das suas participaes. Pode-se decompor a variao do ndice de Gini como:
N N
DG = (C f - G )Da f + a f DC f , onde G =
1
(Gt + Gt -1 ) . (4)
f =1 f =1 2
4. Por exemplo, se toda a renda da parcela de aposentadorias estivesse direcionada para os 50% mais pobres (medidos em termos de renda total),
a curva de concentrao para esta parcela de renda seria horizontal para os demais 50%, ao contrrio da curva de Lorenz, que sempre crescente.
5. Decomposies anlogas podem ser obtidas das tradicionais medidas de entropia generalizadas.
224
Os Programas Sociais e a Recente Queda da Desigualdade Regional de Renda no Brasil
TABELA 2
Coeficiente de concentrao e participao das fontes de renda na renda total (1995-2006)
1995 2006
Coeficiente Participao Coeficiente Participao
de concentrao (%) de concentrao (%)
Renda do trabalho da agricultura -0,0331 7,96 0,0932 5,98
Renda do trabalho da indstria 0,2959 16,03 0,2290 14,62
Renda do trabalho dos servios 0,2398 48,27 0,2089 44,88
Renda do trabalho da administrao pblica 0,2811 10,97 0,2048 11,71
Aposentadorias e penses 0,1645 13,66 0,1827 17,76
Aluguis e outras rendas 0,2760 0,70 0,2887 0,85
Renda do capital 0,2338 2,41 0,2162 2,53
Bolsa Famlia - 0,00 -0,1997 0,99
BPC - 0,00 -0,1500 0,68
Total (Gini) 0,2214 100,00 0,1942 100,00
Fonte: estimativas dos autores a partir dos microdados da PNAD-IBGE.
6. Convm lembrar que o valor negativo para coeficiente de concentrao da renda do trabalho da agricultura indica que tal fonte beneficiava
relativamente mais os estados mais pobres, dada a distribuio da renda total per capita.
225
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
regional derivavam da renda do trabalho, com destaques para a indstria (21,4% da desigualdade),
servios (52,3%) e agricultura, que apresenta contribuio negativa. Em 2006, a importncia da
renda do trabalho para explicar a desigualdade regional diminui (de 86,4% para 80,8% do valor
do Gini), um movimento que explicado, essencialmente, pelas perdas de importncia dos setores
industrial e de servios. Nesse ano, a renda do trabalho da agricultura, que, como visto, fica mais
concentrada, passa a contribuir para a desigualdade, embora com baixo percentual (o que
explicado pelo seu menor peso na renda total). Percebe-se que se eleva sensivelmente a
contribuio das aposentadorias e penses (de 10,1% para 16,7%), o que sugere que a poltica
pblica para a previdncia pode ter evitado uma maior reduo da desigualdade regional
no perodo. Os programas PBF e BPC contribuem para um nvel menor de desigualdade: juntos,
eram responsveis por um ndice de Gini 1,5% menor em 2006.
TABELA 3
Participao das fontes de renda na desigualdade total entre os estados
(Em %)
G(2) Gini
1995 2006 1995 2006
Renda do trabalho da agricultura -2,2 0,8 -1,2 2,9
Renda do trabalho da indstria 19,4 12,9 21,4 17,2
Renda do trabalho dos servios 51,3 47,7 52,3 48,3
Renda do trabalho da administrao pblica 16,6 16,7 13,9 12,4
Aposentadorias e penses 11,4 19,4 10,1 16,7
Aluguis e outras rendas 0,8 1,2 0,9 1,3
Renda do capital 2,6 2,6 2,5 2,8
Bolsa Famlia 0,0 -0,8 0,0 -1,0
BPC 0,0 -0,5 0,0 -0,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: estimativas dos autores a partir dos microdados da PNAD-IBGE. Participaes obtidas a partir das equaes (2),
para o Gini, e (5), para o ndice G(2).
A partir da equao (4) possvel determinar a responsabilidade de cada uma das fontes
na reduo do ndice de Gini para a distribuio da renda per capita entre os estados.
Tais contribuies so apresentadas na tabela 4, juntamente com as parcelas dos efeitos totais
de cada fonte decorrentes das mudanas dos nveis de concentrao (efeito concentrao) e
decorrentes de mudanas nas participaes (efeito participao). Os valores no deixam
dvidas quanto importncia da contribuio das fontes de renda do trabalho para a reduo
da desigualdade. Somadas, as contribuies dos setores, em torno de 80,0% da reduo da
desigualdade, podem ser atribudas aos movimentos de concentrao e participao das ren-
das do trabalho. O restante da reduo pode ser totalmente atribudo aos dois programas
sociais, que juntos so responsveis por 23,7% da reduo do Gini. Dadas as elevaes em
seus nveis de concentrao, as aposentadorias e penses e os aluguis e doaes impedem
uma maior diminuio da desigualdade regional no perodo.
226
Os Programas Sociais e a Recente Queda da Desigualdade Regional de Renda no Brasil
TABELA 4
Decomposio da variao da desigualdade (1995-2006) ndice de Gini
Efeito Concentrao Efeito Participao Total
Renda do trabalho da agricultura -32,3 -12,9 -45,2
Renda do trabalho da indstria 37,6 2,8 40,4
Renda do trabalho dos servios 52,9 2,1 55,0
Renda do trabalho da administrao pblica 31,7 -1,0 30,8
Aposentadorias e penses -10,5 5,1 -5,4
Aluguis e doaes -0,4 -0,4 -0,8
Renda do capital 1,6 -0,1 1,5
Bolsa Famlia 3,6 11,2 14,8
BPC 1,9 7,0 8,9
Total 86,1 13,9 100,0
Fonte: estimativas dos autores a partir dos microdados da PNAD-IBGE.
Um exame mais detalhado dos valores da tabela 4 permite notar que o movimento de
diminuio da desigualdade regional , em sua maior parte, explicado pelos movimentos em
sentido progressista das fontes de renda, o que apreendido pelos efeitos de concentrao das
fontes de renda (total de 86,1% da diminuio do Gini). Entre as fontes de renda do trabalho,
nota-se que apenas a agricultura contribui negativamente para a reduo da desigualdade
(efeito total de 45,2% do Gini, derivados de -32,2% do efeito concentrao e -12,9% do
efeito participao). Ao lado dos aluguis e doaes, a agricultura impede a maior queda do
Gini, tanto porque fica mais concentrada nas Unidades Federativas mais ricas, quanto por-
que sua participao na renda total diminui. A indstria e os servios apresentam dinmicas
exatamente opostas da agricultura: tanto os efeitos de concentrao como os efeitos de
participao so positivos, ou seja, em direo queda do ndice de Gini.
O conjunto de evidncias apresentadas aqui no permite, evidente, que se atribua toda
a contribuio da renda do trabalho do segmento industrial s polticas de desenvolvimento
regional implementadas no perodo, por ao menos duas razes. Primeiro, o segmento indus-
trial destaca-se entre os demais pelo maior grau de formalizao, o que, num contexto de poltica
de elevao do salrio mnimo, termina por explicar parte dos resultados obtidos acima.
Segundo, pela incapacidade de diferenciar a relevncia das polticas para a desconcentrao
que poderia ocorrer num contexto de maior concorrncia externa e explorao das vantagens
comparativas regionais. No obstante, as evidncias apontadas recentemente por Manoel,
Resende e Silveira Neto (2009), a partir da anlise do impacto dos Fundos Constitucionais
FNE, FNO e FCO, sugerem que as polticas regionais, principalmente de crdito, devem ter
alguma responsabilidade no papel da indstria para a reduo da desigualdade regional.
As contribuies dos programas Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada so tam-
bm bastante significativas: em conjunto, so responsveis por uma reduo equivalente a quase
60% da reduo da desigualdade regional atribuda renda do trabalho da indstria (23,7 e 40,4).
227
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
228
Os Programas Sociais e a Recente Queda da Desigualdade Regional de Renda no Brasil
fonte de renda. Denotando ef como uma mudana percentual da fonte de renda f, o impacto
percentual sobre o ndice de Gini pode ser representado como:7
(7)
Ou seja, a reao percentual da desigualdade (medida pela reao do ndice de Gini) em
relao variao percentual de cada fonte de renda pode ser obtida pela diferena entre a razo
da parcela do Gini explicada por cada fonte e sua participao ou peso na renda total. Na tabela 5
so apresentados os valores desta elasticidade para cada fonte de renda nos anos de 1995 e 2006.
TABELA 5
Elasticidades do ndice de Gini com respeito s fontes de renda (%)
(Variao na desigualdade decorrente de variaes de 1% nas rendas de cada fonte)
1995 2006
Renda do trabalho da agricultura -0,092 -0,031
Renda do trabalho da indstria 0,055 0,027
Renda do trabalho dos servios 0,041 0,034
Renda do trabalho da administrao pblica 0,029 0,006
Aposentadorias e penses -0,036 -0,011
Aluguis e outras rendas 0,002 0,004
Renda do capital 0,001 0,003
Bolsa Famlia - -0,020
BPC - -0,012
Total 100 100
Fonte: estimativas dos autores a partir dos microdados da PNAD-IBGE.
Os valores positivos ou negativos refletem o quanto mais progressiva (em favor dos estados
pobres) ou regressiva (em favor dos estados ricos) a distribuio de cada fonte em cada ano em
relao distribuio da renda total per capita entre os estados.8 Das nove fontes de renda conside-
radas, apenas a agricultura, as aposentadorias e penses e os programas sociais de transferncias de
renda apresentam elasticidades negativas, indicando uma reduo da desigualdade regional diante
de elevao destas rendas. Mantidas as estruturas de participao das fontes, uma elevao de 10%
da renda do trabalho da agricultura estava associada a uma diminuio de 0,3% da desigualdade
regional de renda per capita no Brasil em 2006. Esse valor era mais elevado em 1995 (0,9%), o que
reflete o aumento na concentrao desta fonte no perodo. Os valores para a renda do trabalho dos
demais setores so positivos, o que indica que as elevaes destes componentes esto associadas
elevao da desigualdade, mas apresentam reduo entre os dois anos.
Com respeito s demais fontes de renda, interessante notar que, a despeito de no repre-
sentarem mais de 3,0% da renda total, as elasticidades calculadas para as fontes de renda dos
229
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
programas sociais em 2006 (-0,02 para o PBF e -0,012 para o BPC) no se situavam muito
distantes daquelas para os componentes de renda de maior importncia relativa na renda total.
Neste sentido, a elasticidade obtida para o PBF apresenta um valor mais elevado (valores absolutos)
do que o obtido para as aposentadorias e penses, com participao em torno de 18% da
renda total. Para a renda do programa de BPC no havia diferena relevante no indicador com
respeito a esta ltima fonte de renda.
Exceto para a indstria e, em menor grau, a agricultura, tais fontes de renda em geral
no so instrumentos diretos das polticas de desenvolvimento regional. As evidncias apre-
sentadas na tabela 5, contudo, mostram que, no que diz respeito aos nveis de desigualdade
regional de renda per capita, as diferentes fontes de renda esto longe de serem neutras.
Em particular, os valores obtidos indicam que, alm de envolver dispndios muito menores
do que os envolvidos com as aposentadorias e penses, as transferncias de renda atravs do
PBF apareciam em 2006 com maior eficcia no combate desigualdade regional do que
aquelas. Os valores tambm sugerem que incentivos espacial ou regionalmente neutros indstria
estavam associados elevao da desigualdade regional, o mesmo acontecendo com o setor
de servios, o que consistente com polticas regionais de incentivos fiscais para atrao de
ramos industriais, embora insuficiente para justific-las.9
5 CONCLUSES
Neste trabalho foi feito um esforo de pesquisa no sentido de se obter um conjunto de informaes
que permitisse maior conhecimento a respeito da natureza da reduo da desigualdade regional
de renda per capita verificada no Brasil entre 1995 e 2006. Destacaram-se as dimenses espaciais
dos programas sociais de transferncia de renda do governo federal e a recente desconcentrao
industrial verificada no Brasil. Em primeiro lugar, foi proposta uma decomposio da desigualdade
regional que explicita as fontes de renda do trabalho de cada grande setor da economia.
Em segundo, foram destacadas as rendas derivadas dos programas Bolsa Famlia e Benefcio de
Prestao Continuada. Por fim, foram obtidas estimativas de reao (elasticidades) da desigual-
dade regional de renda com respeito s diferentes fontes de renda.
Os resultados obtidos indicam que, uma vez medida a reduo da desigualdade atravs
da variao do ndice de Gini para a distribuio da renda per capita entre os estados, as
diversas fontes de renda apresentaram as seguintes contribuies: i) a maior parte da reduo
da desigualdade pode ser atribuda s dinmicas de renda do trabalho dos setores econmicos
(81%), com a indstria e os servios favorecendo a diminuio da desigualdade regional e a
agricultura agindo no sentido contrrio; ii) as aposentadorias e penses e os aluguis e doa-
es tambm impediram maior reduo da desigualdade regional; iii) as rendas referentes ao
PBF e ao BPC contriburam, respectivamente, com cerca de 15,0% e 9,3% da reduo do
ndice de Gini da desigualdade regional no perodo.
9. A elasticidade da desigualdade regional com respeito renda do trabalho da indstria era a mais elevada em 1995, mas apresenta a metade
do valor em 2006.
230
Os Programas Sociais e a Recente Queda da Desigualdade Regional de Renda no Brasil
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231
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
232
CAPTULO 14
1 INTRODUO
O debate sobre a relao entre o crescimento da renda e os eventos vitais acontece h mais
de 200 anos e um tema recorrente da modernidade. Na ltima dcada do sculo XVIII, o
Marqus de Condorcet, na Frana, e William Godwin, na Inglaterra, consideravam que
o desenvolvimento econmico implicando a melhoria da qualidade de vida dos cidados
teria o efeito de reduzir no s as taxas de mortalidade, mas tambm as taxas de fecundidade.
Porm, Thomas Malthus ao escrever Ensaio sobre a populao, em 1798, polemiza com as
ideias progressistas dos dois pensadores iluministas. Para Malthus, o crescimento da renda per
capita teria o efeito de reduzir as taxas de mortalidade, mas aumentaria as taxas de fecundidade.
Isto resultaria em um crescimento exponencial da populao que, em algum momento, ultra-
passaria a capacidade natural de produo de alimentos. Para evitar a tal exploso demogrfica,
Malthus se ops lei dos pobres existente na Inglaterra e considerava que as guerras, as
epidemias e a misria seriam freios positivos para manter a populao sob controle (Alves, 2002).
Auspiciosamente, a histria deu razo ao otimismo iluminista de Condorcet e Godwin,
pois o que os dados internacionais mostram que as taxas vitais caem, de forma conjunta,
com o aumento da renda, conforme estabelece a teoria da transio demogrfica. Qualquer
pas do mundo que se desenvolveu e erradicou a pobreza possui baixas taxas de mortalidade
e de fecundidade. O desenvolvimento e a transio demogrfica so fenmenos sincrnicos
da modernidade que se autorreforaram e s acontecem uma vez na histria. O avano das
foras produtivas, em geral, contribui para reduzir a fecundidade e a razo de dependncia
demogrfica, criando uma janela de oportunidade que auxilia na reduo da pobreza e na
melhoria da qualidade de vida da populao (Coale e Hoover, 1966).
Sem dvida, o processo de gerao de emprego produtivo (especialmente o trabalho
decente) e do aumento dos nveis educacionais contribui para o avano da transio demogrfica.
Todavia, no h consenso suficiente sobre o papel da erradicao da misria na reduo do
nmero mdio de filhos via programas de transferncia de renda. No Brasil, h uma corrente
da opinio pblica que considera que o Programa Bolsa Famlia tem um efeito pr-natalista,
o que poderia estancar a queda da fecundidade entre a populao de baixa renda. Deste ponto
de vista, a transferncia de renda aliviaria a situao de misria, mas por falta de investimentos
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
234
O Programa Bolsa Famlia e as Taxas de Fecundidade no Brasil
1. Cadastro criado em 2001 e, mais recentemente, regulamentado pelo Decreto no 6.135/2007 para registro das famlias elegveis para acesso
a programas sociais para acesso a programas sociais.
235
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
236
O Programa Bolsa Famlia e as Taxas de Fecundidade no Brasil
pela esterilizao em comum acordo com o cnjuge e apenas algo em torno de 1,0% das
mulheres afirmam ter optado pelo mtodo em funo do cnjuge ou companheiro. No houve
diferenas significativas entre as famlias beneficiadas e no beneficiadas pelo PBF neste quesito.
A pesquisa mostra de maneira clara que esta parcela pobre da populao do Recife
registrada no Cadastro nico, assim como o conjunto da populao brasileira, tambm
tem passado pelo processo de transio da fecundidade. Esta transio no um fenme-
no exclusivo da populao rica. A gerao mais velha, formada pelas mes das mulheres
entrevistadas, teve um nmero de filhos bem superior gerao atual: quase 80,0% tive-
ram quatro ou mais filhos e foi praticamente zero a porcentagem de mulheres sem filhos.
J para a gerao atual, formada por todas as mulheres que responderam pesquisa,
somente 17,9% tiveram quatro ou mais filhos, 21,8% tiveram trs filhos e a porcentagem
maior (37,1%) ficou para as mulheres que tiveram dois filhos. A porcentagem com um
filho ficou em 21,6%, e as sem filhos, com 1,5%.
Contudo, quando se pergunta sobre o nmero de filhos desejados (se pudesse escolher
o nmero de filhos, quantos seriam?) as mulheres apontaram um nmero bem menor do
que os obtidos pela gerao passada. Nota-se que a porcentagem de mulheres que manifes-
taram o desejo de ter trs ou mais filhos bem menor do que o nmero de filhos que elas
ou suas mes tiveram. Em contraponto, no que se refere fecundidade desejada, cresce a
preferncia de ter dois filhos ou menos, inclusive com 6,4% das mulheres manifestando no
desejar filhos (fecundidade zero).
O que se pode constatar que mesmo a populao de baixa renda tem apresentado uma
reduo no nmero mdio de filhos medida que o pas vai se urbanizando e a populao vai
tendo acesso s polticas pblicas de educao e sade. Tanto as mulheres que recebem quanto
as que no recebem os benefcios do PBF desejam ter menos filhos e possuem alto ndice de
gravidez no planejada. Mas ainda falta muito para o Sistema nico de Sade (SUS) univer-
salizar, na prtica, os servios de sade sexual e reprodutiva.
A presena de cnjuge no domiclio no melhora a renda necessariamente, exceto quando
este trabalha. As famlias mais prximas da porta de sada da pobreza so aquelas com ncleo
duplo, maior insero no mercado de trabalho e com as crianas na escola.
O desenho do Programa Bolsa Famlia pode at ser considerado potencialmente
pr-natalista como sugere Stecklov et al. (2006), porm o valor da parte varivel do
benefcio muito baixo (R$ 32,00 mensais para crianas at 15 anos e R$ 38,00 mensais
para adolescentes com 16 ou 17 anos) e dificilmente teria um impacto capaz de alterar a
tendncia mdia das taxas de fecundidade que, de modo geral, esto em declnio em todo
o Brasil. As pesquisas mostram que os diferenciais de fecundidade da populao tendem
a se reduzir e a convergir para nveis baixos quando se universaliza o acesso s polticas
pblicas e cresce a incluso social.
237
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
6 5,8
Nmero mdio de filhos por mulher
5
4,4
4
(TFT)
2,9
3
2,4
1,9
2
238
O Programa Bolsa Famlia e as Taxas de Fecundidade no Brasil
GRFICO 2
Taxa de fecundidade total (TFT) Unidades da Federao (1970, 2000 e 2010)
10
Nmero mdio de filhos por mulher (TFT)
0
Acre
Amazonas
Amap
Roraima
Maranho
Par
Tocantins
Alagoas
Rondnia
Mato Grosso
Bahia
Sergipe
Cear
Piau
Paraba
Pernambuco
Gois
Paran
Esprito Santo
Minas Gerais
Distrito Federal
Santa Catarina
Rio de Janeiro
So Paulo
1970 2000 2010
Fonte: censos demogrficos do IBGE.
239
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
GRFICO 3
Taxa de fecundidade total (TFT) e taxa de urbanizao, segundo as Unidades da Federao (19702010)
100 9
90 8
70
6
60
5
50
4
40
3
30
20 2
10 1
0 0
1970 1980 1991 2000 2010
NO urb NE urb CO urb SE urb SU urb
NO TFT NE TFT CO TFT SE TFT SU TFT
GRFICO 4
Taxas especficas de fecundidade (TEF) no Brasil (1991-2010)
160
140
Taxa especfica de fecundidade
120
100
(TEF)
80
60
40
20
0
15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49
1991 (TFT = 2,9) 74,8 145 135,7 94,3 56,1 25,4 5,9
2000 (TFT = 2,4) 89,5 139,4 115,5 75,3 40,5 13,3 2
2010 (TFT = 1,9) 67,2 102,6 91,1 68,5 37,7 11,3 1,7
240
O Programa Bolsa Famlia e as Taxas de Fecundidade no Brasil
241
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
TABELA 1
Taxas de fecundidade total (TFT), por faixas de renda domiciliar per capita Brasil (1991-2010)
Nota-se que, em 1991, a diferena entre as maiores taxas de fecundidade (5,5 filhos) e
as menores (1,2 filho) foi de 4,3 filhos. Em 2000 esta diferena caiu para 3,5 filhos e para
2,3 filhos em 2010. Portanto, existe um processo de convergncia das taxas de fecundidade
brasileiras entre as mulheres dos diversos grupos de renda, sendo que a reduo recente tem
sido maior entre a populao mais pobre.
A tendncia para a adoo de um padro reduzido de famlia tem se generalizado por
toda a sociedade brasileira, pois as transformaes estruturais e institucionais, juntamente
com a maior igualdade de gnero, possibilitaram a reverso do fluxo intergeracional de
riqueza, aumentando o custo e reduzindo os benefcios dos filhos (Alves, 1994). Segundo
Faria (1989), as polticas pblicas de sade, previdncia, crdito e telecomunicaes tiveram
papel importante na queda da fecundidade no Brasil. O desenvolvimento econmico,
entendido como avano da renda, da educao, ampliao do trabalho assalariado, elevao da
esperana de vida etc., foi um fator decisivo na transio da fecundidade no Brasil (Potter,
Schmertmann, Cavenaghi, 2002). O avano da legislao brasileira em defesa dos direitos
sexuais e reprodutivos tambm contribuiu para viabilizar o acesso aos mtodos de regu-
lao da fecundidade (Berqu, Cavenaghi, 2002). Embora a taxa de fecundidade total j
esteja abaixo do nvel de reposio no pas, as projees indicam a continuidade da queda
nas prximas dcadas.
4 CONSIDERAES FINAIS
O desenho do Programa Bolsa Famlia ao aumentar o valor dos benefcios conforme o
tamanho da prole (at cinco filhos) gerou muitas crticas quanto efetividade da poltica de
transferncia de renda na reduo da pobreza, pois haveria um incentivo ao aumento do nmero
de crianas das famlias pobres. Isto elevaria a razo de dependncia demogrfica nos domiclios
de baixa renda, podendo jogar as famlias na armadilha da pobreza, inviabilizando o processo
de superao das condies de vulnerabilidade social e de construo do Brasil sem misria.
242
O Programa Bolsa Famlia e as Taxas de Fecundidade no Brasil
Muitos filhos, em especial em idades abaixo de 15 anos, poderia dificultar o processo de su-
perao do ciclo intergeracional de pobreza.
Todavia, a taxa de fecundidade total (TFT) das mulheres brasileiras vivendo nas famlias
sem rendimento ou com renda at um quarto do salrio mnimo era de 4,6 filhos em 2000 e
caiu para 3,3 filhos em 2010. Portanto, a fecundidade mdia nos domiclios da base mais po-
bre da pirmide de renda est bem abaixo dos sete filhos (cinco crianas e dois adolescentes)
e essas famlias so elegveis a receber os benefcios variveis do PBF.
Uma explicao para o fato do Programa Bolsa Famlia no ter efeitos prticos sobre o
aumento da fecundidade que o nmero mdio de filhos tende a cair com o aumento da
renda, da educao e da incluso social. As famlias vivendo na extrema pobreza no Brasil, em
geral, no tinham facilidade de acesso s polticas pblicas e proteo do Estado. O PBF,
ao garantir um mnimo de cidadania, ajudou no processo de transio da fecundidade e as
populaes socialmente excludas a exercerem os seus direitos de cidadania, em seis dimenses:
1) p
or meio da elevao do poder de compra das famlias possibilitando, em especial,
o aumento do consumo de alimentos para eliminar a fome, a desnutrio infantil e
melhorar as condies nutricionais das famlias;
2) por meio das condicionalidades, fortalecimento dos direitos sade e educao, visando:
a) garantir o acompanhamento pr-natal, o acesso sade reprodutiva e a reduo da
mortalidade infantil e das taxas de morbidade e mortalidade;
b) garantir a permanncia das crianas na escola, possibilitando a reduo das taxas de
reprovao e evaso e o melhor aproveitamento escolar que possa se traduzir em maior
capital humano na medida em que os filhos superem as taxas de escolarizao dos pais
e obtenham maior acesso ao mercado de trabalho e melhores retornos salariais;
3) fortalecendo outras polticas, como alfabetizao de adultos, gerao de trabalho e
renda, fornecimento de registro civil e acesso aos demais documentos;
4) m
elhorando a relao de gnero na famlia por meio do aumento do poder de deciso
e maior autonomia feminina e de polticas de conciliao entre trabalho e famlia;
5) aumentando o poder de negociao dos trabalhadores de baixa renda, elevando a
capacidade de barganha da fora de trabalho nas atividades mercantilizadas; e
6) incentivando a criao de capital social por meio do fortalecimento da cooperao e
de redes de solidariedade locais.
Porm, para que o Programa Bolsa Famlia tenha reais impactos nestas seis dimenses
precisaria ser (mais) articulado com as polticas pblicas de carter universal. Da mesma forma,
para erradicar a pobreza e emancipar a populao pobre, precisa se articular com as polticas
de educao, sade e, principalmente, com uma poltica de pleno emprego e trabalho decente
para todos. Ao invs de uma populao excluda ou tutelada, o PBF precisa incentivar a emancipao
pessoal e social e a autodeterminao reprodutiva de todas as pessoas cobertas pelo programa.
243
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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245
CAPTULO 15
1 INTRODUO
Programas de transferncia condicional de renda (PTCR) so intervenes que transferem
dinheiro para famlias pobres, com a exigncia de que os pais cumpram condicionalidades
especficas, geralmente focadas na sade e educao dos filhos (WB, 2009). A transferncia
de renda visa aliviar a pobreza em curto prazo, enquanto as condicionalidades encorajam a
utilizao dos servios de sade e educao existentes. Os primeiros PTCR foram implemen-
tados na dcada de 1990 e rapidamente se espalharam para vrios pases ao redor do mundo,
tornando-se uma importante estratgia para reduo da pobreza e reduo da desigualdade de
renda nos pases de baixa e mdia renda (WB, 2009; Handa e Davis, 2006).
No Brasil, o Programa Bolsa Famlia (PBF) foi lanado em 2003 e originou-se da
fuso de quatros programas sociais nacionais preexistentes em um nico programa expandido
(Lindert et al., 2007). O PBF o maior PTCR do mundo, e sua cobertura cresceu muito nos
ltimos anos. Chegou a todos os 5.565 municpios brasileiros, tendo coberto 13,4 milhes de
famlias em 2011, com um oramento total de US$ 11,2 bilhes (Brasil, [s.d.]b). As transfern-
cias de dinheiro so destinadas a famlias extremamente pobres (com renda abaixo de US$
35,00 per capita por ms) e para outras famlias consideradas pobres (com renda entre
US$ 35,00 e US$ 70,00 per capita por ms), se incluir crianas ou jovens de at 17 anos,
jovens ou mulheres grvidas ou lactantes. Dependendo do nvel da pobreza e da composio
da famlia, os benefcios variam de acordo com o nmero de crianas e adolescentes
a partir de US$ 18,00 at US$ 175,00, e a me (se houver) deve receber o pagamento mensal
em nome de toda a famlia (Brasil, [s.d.]a).
A famlia inscrita no PBF tem que cumprir com as condicionalidades relacionadas sade
e educao. Para atender s condicionalidades de sade, crianas menores de 7 anos devem
ser vacinadas de acordo com o cronograma do Programa de Imunizao e devem cumprir
com os check-ups de rotina para o seu crescimento e desenvolvimento. As mulheres grvidas
2 METODOLOGIA
Este estudo tem um desenho ecolgico misto, que combina um desenho de grupo mltiplo
ecolgico com um desenho de tendncia temporal. O municpio a unidade de anlise.
Criou-se um conjunto de dados longitudinais de vrias bases de dados para os anos de 2004 a
2009. Dos 5.507 municpios brasileiros, selecionou-se um subconjunto que tinha estatsticas
vitais adequadas (bitos e registro de nascimento), durante os primeiros anos do perodo em
estudo (assumimos uma adequao constante para os anos seguintes, devido s melhorias
na coleta de informaes vitais) (Rasella, Aquino e Barreto, 2010b). A adequao das infor-
maes de mortalidade foi avaliada de acordo com um critrio multidimensional validado
(Andrade e Szwarcwald., 2007), que considera o valor da taxa de mortalidade padronizada
do municpio, a relao entre as taxas de natalidade registradas e estimadas, o percentual de
bitos mal definidos e o desvio-mdio dos dois parmetros anteriores no perodo de 2004
a 2006. As taxas de mortalidade foram obtidas pelo clculo direto, dividindo o nmero de
mortes de menores de 5 anos de idade por mil nascidos vivos. Grupos de causas seleciona-
das de mortalidade e hospitalizaes foram criados baseados nas categorias da Classificao
Internacional de Doenas (WHO, 2008), doenas diarreicas (A00, A01, A03, A04, A06-A09),
248
Efeitos do Programa Bolsa Famlia Sobre a Mortalidade em Crianas
desnutrio (E40-E46), infeces das vias respiratrias inferiores (J10-J18, J20-J22) e causas
externas (V01-Y98). A mortalidade por causas externas foi includa como controle, porque
no h efeitos esperados de quaisquer dos programas em estudo. Taxas de internao de menores
de 5 anos tambm foram obtidas por clculo direto. Um ndice de cobertura vacinal foi criado e
dicotomizado, com o valor maior atribudo a reas onde a cobertura das trs principais vacinas
(sarampo, plio oral e DPT) foi maior que 95,0%.
Para o PBF, possvel conceber dois indicadores diferentes de cobertura. O primeiro a
cobertura da populao-alvo (PA), calculado como o nmero de famlias beneficirias do PBF
dividido pelo nmero de famlias elegveis (de acordo com os critrios do PBF) no municpio
(Brasil, [s.d]b). O segundo a cobertura do PBF sobre a populao total, calculada como
o nmero de indivduos beneficirios do PBF (obtido multiplicando o nmero de famlias
beneficiadas pelo tamanho mdio da famlia) sobre a populao total do mesmo municpio.
Todos os modelos foram estimados com estes dois indicadores (ver tabela A.4 no apndice)
e, a fim de incluir os seus recursos numa nica medida, foi criado um indicador de cobertura
da combinao de ambos. Este indicador de cobertura do PBF foi categorizado da seguinte
forma: baixa (cobertura do PBF sobre a populao total do municpio, no intervalo de 0,0%
a 17,1%), intermediria (de 17,2% a 32,0%), alta (> 32,0%) e consolidada (cobertura do
PBF sobre o total da populao do municpio > 32,0% e, ao mesmo tempo, cobertura do
PBF da populao alvo 100,0% durante, pelo menos, os quatro anos anteriores). Devido
ausncia na literatura de valores de referncia, os pontos de corte utilizados para a classificao
(17,1% e 32,0%) representaram os tercis da distribuio dos valores de cobertura municipal do
PBF. Este indicador, ajustado nos modelos para o percentual da PA no municpio, permitiu captar
o efeito da durao do programa e o impacto de suas eventuais externalidades (Handa e Davis,
2006). A cobertura do PSF foi calculada como a razo entre o nmero total de pessoas cadastradas
no programa dividindo a populao do municpio, e foi classificada, por razes de comparabili-
dade, como em estudos anteriores (Aquino, Oliveira e Barreto, 2009; Rasella, Aquino e Barreto,
2010a; Rasella, Aquino e Barreto, 2010b) sem PSF (0,0%), incipiente (< 30,0% da populao),
intermedirio (30,0 para 69,9% ou 70,0% para menos do que os quatro anos anteriores), e
consolidado ( 70,0%, pelo menos nos quatro anos anteriores). Selecionou-se um conjunto de
covariveis reconhecidas como determinantes da mortalidade infantil (por todas as causas e por
causas especficas) que estavam disponveis: a renda mensal per capita, o percentual da PA dividido
pela populao total do municpio, a prevalncia de analfabetismo entre os indivduos maiores de
15 anos de idade, o percentual de pessoas que vivem em domiclios com saneamento inadequado
(abastecimento inadequado de gua, de esgoto e de coleta de lixo), a taxa de fecundidade total e a
taxa de hospitalizao no municpio. As covariveis foram
dicotomizadas de acordo com o valor da
mediana da distribuio ou, quando existentes, valores de referncia da literatura.
249
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Informaes sobre Nascidos Vivos e Sistema de Informaes Ambulatoriais (Brasil, [s.d.]c). Utili-
zou-se os bancos de dados do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
para o clculo da cobertura do PBF (Brasil, [s.d]b), e os bancos de dados do Instituto Brasi-
leiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para as variveis socioeconmicas.1 Devido ao fato que as
covariveis foram
obtidas a partir dos bancos de dados dos censos nacionais de 2000 a 2010, os
valores anuais de 2004 a 2009 foram calculados por interpolao linear.
250
Efeitos do Programa Bolsa Famlia Sobre a Mortalidade em Crianas
3 RESULTADOS
Os critrios de adequao das informaes vitais foram respeitados por 2.906 municpios.
Destes municpios, 2.853 (52,0% do total de municpios brasileiros) tinham dados dispon-
veis para todas as variveis e foram includos em nossa anlise. De 2004 a 2009, a TMM5
mdia diminuiu 19,0% nos municpios estudados, e, entre as causas selecionadas, o maior
declnio foi associado com a desnutrio (58,0%) (tabela A.1 no apndice). A TMM5 associada
s causas externas diminuiu 18,0%. A cobertura mdia do PBF nos municpios apresentou
alguma variao anual durante o perodo de estudo, atingindo um pico em 2009, com
cobertura de 28,3%. A cobertura do PSF mdia nos municpios aumentou continuamente,
atingindo 75,0% em 2009. Condies socioeconmicas melhoraram durante o perodo de
estudo, com a mdia mensal da renda per capita crescendo de 46,0%, e a porcentagem de
pessoas que vivem em domiclios com saneamento inadequado diminuindo em 26,0%.
A tabela A.2, no apndice, mostra as associaes brutas e ajustadas da TMM5 com os
nveis de cobertura municipal do PBF e PSF. Na anlise, ambas as medidas de PBF e cobertura
do PSF apresentaram uma relao dose-resposta estatisticamente significativa com a dimi-
nuio de TMM5, mesmo aps o ajuste para as covariveis socioeconmicas
e demogrficas.
Resultados semelhantes foram obtidos nos modelos onde todas as variveis foram utilizadas
como contnuas (Rasella et al., 2013, Suplementary appendix, p. 3). A tabela A.3, no apndice,
apresenta o efeito de cobertura municipal do PBF e PSF em causas selecionadas de mortali-
dade infantil. Ambas as intervenes tiveram um impacto sobre todas as causas selecionadas,
exceto pelas causas externas, que foram utilizadas como controle. O impacto mais forte da
PBF esteve na TMM5, resultante da desnutrio, enquanto o PSF foi associado com uma
reduo maior nas doenas diarreicas e nas infeces das vias respiratrias inferiores.
Como mostrado na tabela A.4 do apndice, nos modelos multivariados que controlavam
para a cobertura do PSF e pelas outras covariveis relevantes,
o aumento da cobertura do
PBF foi associado a uma maior cobertura de vacinao contra o sarampo, a poliomielite,
bem como da aplicao da vacina tetravalente (DPT+Hib), e a uma reduo do nmero de
mulheres grvidas que deram luz sem receber qualquer atendimento pr-natal. Ademais,
a cobertura do PBF foi associada a uma reduo das taxas de hospitalizao em menores de
cinco anos de uma maneira similar reduo nas taxas de mortalidade, tendo um efeito mais
forte sobre a desnutrio e nenhum efeito sobre as causas externas.
Todos os termos de interao entre o PBF e o PSF foram associados negativamente com
as taxas de mortalidade, mas a nica associao estatisticamente significativa foi na TMM5,
por todas as causas (RR: 0,95, para um intervalo de confiana de 95%: [0,91-0,99]).
Municpios com informao adequada mostraram um status socioeconmico um pou-
co menor e uma cobertura do PBF um pouco maior que os com informaes inadequadas.
Um teste de sensibilidade realizado rodando os modelos com os dados de todos os munic-
pios brasileiros mostrou efeitos do PBF e do PSF ligeiramente inferiores, sendo que o efeito
da cobertura do PBF consolidada sobre a TMM5 geral (para um intervalo de confiana
251
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
de 95%) foi de 0,83 ([0,78-0,87]) e da cobertura do PSF consolidada foi de 0,91 ([0,87-
00,94]), enquanto, para a mortalidade em menores de cinco anos por diarreia, foi de 0,52
([0.41-0,66]) e 0,65 ([0,54-0,79]), respectivamente.
4 DISCUSSO
Os resultados deste estudo mostram que PBF tem desempenhado um papel significativo
na reduo da mortalidade infantil, geral e por causas relacionadas com a pobreza, como
desnutrio e diarreia, nos municpios brasileiros nos ltimos anos. O efeito foi mantido
mesmo aps o ajuste para covariveis socioeconmicas
e para a cobertura do PSF. O aumento
da cobertura municipal do PBF, da sua durao e da cobertura da populao-alvo refora-
ram o impacto do programa. O efeito do PBF foi mais forte quando, alm de uma elevada
cobertura municipal, foi mantida uma cobertura total da populao-alvo de famlias pobres
durante quatro anos ou mais. Quanto aos fatores envolvidos na cadeia causal de reduo da
mortalidade, foi mostrado que o PBF reduziu substancialmente as taxas de hospitalizao em
menores de cinco anos e aumentou a cobertura vacinal e as consultas pr-natais.
Considerando que o PBF e o PSF foram implantados em grande escala no mesmo
perodo e nas mesmas reas no Brasil, esta foi uma oportunidade nica de explorar seus
efeitos conjuntos. A eficcia do PSF na reduo da mortalidade infantil geral e por doenas
especificas, como diarreia e infeces respiratrias, j foi demonstrada em estudos precedentes
(Aquino, Oliveira e Barreto, 2009; Rosella, Aquino e Barreto, 2010a; Macinko et al., 2011).
No entanto, nenhum destes estudos incluram o efeito da PBF em suas anlises.
Vrios estudos em todo o mundo, resumidos em recentes revises de literatura (Lagarde,
Haines e Palmer, 2009; Ranganathan e Lagarde, 2012; Gaarder, Glassmanb e Todd, 2010),
mostram que os Programas de Transferncia de Renda (PTCR) tiveram efeitos positivos sobre
o estado nutricional e sobre o estado de sade da criana, por meio do aumento no uso de ser-
vios preventivos, das coberturas vacinais e da promoo de comportamentos saudveis.
S um recente estudo economtrico avaliou o efeito de um PTCR sobre a mortalidade infantil.
O estudo relatou que o PTCR mexicano, o Progresa foi capaz de reduzir a mortalidade
infantil em reas rurais (Barham, 2011). Nesta anlise, usando uma abordagem estatstica
diferente e vrios desfechos de mortalidade, excluindo os municpios com informaes vitais
inadequadas, considerando diferentes indicadores de cobertura e estudando o efeito do PBF
sobre alguns mecanismos intermedirios (vacinao, pr-natal e hospitalizaes), mostrou-se
como o PBF poderia ter um impacto sobre a mortalidade infantil.
A grande magnitude do impacto do PBF observada pode ser explicada pelo fato que o
nmero de mortes em menores de 5 anos em um municpio e que derivam de grupos reduzidos
de pessoas extremamente pobres representam uma elevada proporo do total de mortes em
menores de 5 anos nos municpios. A proporo atinge quase 100% para causas de mortalidade
relacionadas com a pobreza, como a desnutrio ou diarreia. A demonstrao matemtica e uma
discusso mais ampla esto disponveis em Rasella et al. (2013, Suplementary appendix, p. 5-6).
252
Efeitos do Programa Bolsa Famlia Sobre a Mortalidade em Crianas
O PBF, assim como outros PTCR, pode afetar a sobrevivncia da criana atravs de
diferentes mecanismos (figura A.1 no apndice), basicamente centrados na melhoria da renda
e nas condicionalidades de sade: uma renda maior pode aumentar o acesso aos alimentos
e a outros bens relacionados com a sade, enquanto as condicionalidades de sade podem
melhorar o acesso aos servios de sade (Gaarder, Glassmanb e Todd, 2010). H uma forte
relao entre a desnutrio infantil e a sobrevivncia das crianas, ou seja, o aumento dos n-
veis de desnutrio infantil aumenta o risco de morte, especialmente por diarreia e sarampo
(Black et al., 2008). J foi demonstrado que, as famlias pobres inscritas no PBF, aumentam
as despesas em alimentos e melhoram em termos de segurana alimentar (De Bem Lignani et
al., 2011). Em geral, no Brasil, houve uma diminuio acentuada da desnutrio infantil na
ltima dcada, principalmente entre as famlias pobres (Victora et al., 2011). A contribuio
do PBF para este processo tem sido demonstrada em alguns estudos recentes: crianas de fa-
mlias beneficirias do PBF eram mais propensas a serem bem nutridas que os de famlias no
beneficirias (Paes-Sousa, Santos e Miazabi, 2011; Paes-Sousa e Quiroga, 2011). O subsdio
em dinheiro do PBF poderia reduzir a carga da pobreza nas famlias, bem como melhorar
as condies de vida e remover ou reduzir as barreiras de acesso aos cuidados de sade (Wa-
gstaff et al., 2004). Outra explicao para o efeito do PBF sobre a sobrevivncia da criana
est associada s condicionalidades na sade, o que incluem visitas pr-natais, cuidados ps-
-natais e atividades educacionais de sade e nutrio para as mes, bem como o respeito ao
calendrio de vacinao regular e de rotinas de check-up para crescimento e desenvolvimento
de crianas menores de 7 anos de idade. Conhecimento e educao materna so alguns dos
mais fortes determinantes da sade infantil, da melhoria da nutrio, das prticas de higiene
e da maior procura por cuidados de sade (Wagstaff et al., 2004). Mesmo que haja evidncias
conflitantes de que o monitoramento do crescimento infantil por si s seja eficaz, ele pode
fornecer um ponto de entrada para servios de sade preventivos e curativos, reduzindo a es-
cassez de contato com o sistema de sade, o que representa um importante determinante da
sobrevivncia infantil em pases em desenvolvimento (Gwatkin et al., 2003). Como mostrado
neste estudo, o PBF aumenta as visitas pr-natais e a cobertura vacinal, principalmente para
o sarampo e vacina tetravalente (DPT+Hib). Estes so reconhecidos como intervenes efi-
cazes para prevenir a mortalidade em criana (Jones et al., 2003). Mesmo que a implantao
e cobertura do PSF no sejam afetadas pela presena do PBF, de acordo com o Ministrio da
Sade, o PSF a estratgia de escolha para ajudar os beneficirios do PBF a cumprir as con-
dicionalidades em sade (Brasil, 2009). Ao contrrio do PBF, que tem uma populao-alvo
especfica, o PSF tem o objetivo de cobrir toda a populao do municpio com cuidados de
sade primrios gratuitos e abrangentes (Brasil, 2001). Quando beneficirios do PBF esto
em uma rea de cobertura do PSF, a equipe do PSF tem formalmente a responsabilidade de
oferecer todos os servios relacionados s condicionalidades, enquanto os agentes comunit-
rios de sade devem realizar visitas domiciliares e acompanhar ativamente o cumprimento
das condicionalidades (Brasil, 2009). O PSF aumenta em geral o acesso aos cuidados de sade
(Rasella, Aquino e Barreto, 2010b; Macinko et al., 2011), isto poderia reforar o impacto
do PBF sobre os beneficirios cobertos para o PSF em comparao com os beneficirios que
253
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
so assistidos pelas unidades de sade tradicionais, que so, geralmente, mais distantes e no
realizam atividades de envolvimento comunitrio e visitas domiciliares (Lindert et al., 2007).
O forte impacto do PBF observado nas internaes em menores de 5 anos, tanto em geral
como por causas especficas, pode ser explicado por dois mecanismos diferentes: i) diminui-
o da incidncia das doenas, afetando os determinantes sociais da sade; e ii) aumentando
o primeiro contato com o sistema de sade, reduzindo assim o nmero de casos graves que
requerem internao hospitalar (Gaarder, Glassmand e Todd, 2010). Uma das vantagens deste
estudo que se usou uma medida de intensidade da interveno (a cobertura do PBF), que
especificamente ligada ao grupo da populao e responsvel por uma grande parte do des-
fecho (mortes por causas relacionadas pobreza), assim reduzindo a plausibilidade de falcias
ecolgicas. Outro ponto forte do estudo a seleo de municpios com qualidade adequada
de informao vital, o que aumenta a validade interna do estudo, embora possa gerar algu-
mas limitaes na generalizao dos resultados. No entanto, a anlise descritiva e a anlise
de sensibilidade realizada com todos os municpios brasileiros mostram estimativas de efeitos
semelhantes, comprovando a robustez dos resultados. Em alguns dos modelos para causas
selecionadas de mortalidade, o nmero de observaes que so includas na anlise varia por
razes estatsticas, sendo que os municpios com os mesmos valores do desfecho (neste caso,
zero mortes) ao longo de todo o perodo de seis anos no foram includos no ajuste do modelo,
devido a uma limitao do algoritmo do modelo a efeitos fixos (Hilbe, 2007; Wooldridge,
2005). Contudo, comparando os valores das covariveis dos municpios includos em cada
modelo com aqueles que foram excludos, foram encontrados valores semelhantes, e as esti-
mativas dos modelos de efeitos aleatrios (que incluem todos os 2.853 municpios do ajuste
do modelo) no mudam o signo, o significado, ou as principais concluses alcanadas com os
modelos a efeitos fixos. Uma varivel de tempo no foi includa nos modelos, porque a razo
das taxas de mortalidade, comparando dois ou mais grupos de cobertura, expostos mesma
tendncia de mortalidade, permitiu controlar para tendncias seculares (Aquino, Oliveira e
Barreto, 2009; Rasella, Aquino e Barreto, 2010a). A introduo de uma varivel de tempo
nos modelos teria constitudo um problema de overspecification, como foi confirmado para
anlises de sensibilidade conduzidas introduzindo este termo. O fato de que estes modelos
no foram afetados por tendncias seculares de mortalidade foi sugerido pelas estimativas do
efeito do PBF e do PSF na TMM5 devidas s causas externas: apesar desta mortalidade de-
crescer no perodo do estudo, ambos os programas no mostraram nenhum efeito de reduo
sobre ela. Uma limitao do estudo que os modelos de efeitos fixos pode controlar apenas
o vis de seleo associado s caractersticas dos municpios constantes no tempo (Khandker,
Koolwal e Samad, 2010). No entanto, o fato de ter usado um conjunto relativamente amplo
de covariveis e de no ter mostrado nenhum efeito de ambos os programas na mortalidade
por causas externas sugere que outro possvel vis de seleo foi controlado.
Os resultados deste estudo fornecem evidncia de que uma abordagem multissetorial,
que combine um PTCR em larga escala, com o potencial de agir sobre importantes deter-
minantes sociais da sade, e um sistema de ateno primria sade eficaz, capaz de atender
254
Efeitos do Programa Bolsa Famlia Sobre a Mortalidade em Crianas
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256
Efeitos do Programa Bolsa Famlia Sobre a Mortalidade em Crianas
257
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
APNDICE
APNDICE A
TABELA A.1
Mdias das taxas de mortalidade e variveis dos
municpios selecionados (N = 2.853): Brasil (2004-2009)
Diferena
Varivel 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2004-2009 (%)
Taxa de mortalidade (por 1 mil nascidos vivos)
TMM5 21,7 20,3 20,1 19,4 18,6 17,5 -19,4
TMM5 por diarreia 0,95 0,86 0,83 0,55 0,49 0,51 -46,3
TMM5 por desnutrio 0,55 0,48 0,36 0,30 0,20 0,23 -58,2
TMM5 por infeces das vias areas inferiores 1,15 0,96 1,07 0,95 0,98 0,84 -27,0
TMM5 por causas externas 1,23 1,16 1,06 1,16 1,07 1,01 -17,9
Cobertura municipal do PBF (%) 17,3 23,0 28,1 27,8 25,2 28,3 +63,6
Cobertura municipal do PSF (%) 62,7 67,8 71,0 73,9 74,4 75,0 +19,6
Renda per capita (mensal) 310 339 368 396 425 454 +46,5
% de populao alvo do PBF 27,9 27,8 27,8 27,7 26,5 26,3 -5,7
% de pessoas que vivem em domiclios com
22,9 21,7 20,5 19,3 18,2 17,0 -25,8
saneamento inadequado
Taxa de analfabetismo em maiores de 15 anos 16,9 16,4 15,9 15,4 14,9 14,4 -14,8
Taxa de fecundidade 2,31 2,27 2,20 2,14 2,07 2,01 -13,0
Taxa de hospitalizaes (por 100 habitantes) 4,88 4,69 4,58 4,46 4,02 4,04 -17,2
258
Efeitos do Programa Bolsa Famlia Sobre a Mortalidade em Crianas
TABELA A.2
Modelos de regresso binomial negativa a efeitos fixos para a associao bruta e ajustada entre as taxas
de mortalidade em menores de 5 anos e a cobertura do Programa Bolsa Famlia (PBF) e do Programa Sade
da Famlia (PSF) Brasil ( 2004-2009)
Taxa de mortalidade em menores de 5 anos, RR (IC 95%)
Varivel Modelo PBF Modelo PSF PBF e PSF
Bruto Ajustado Bruto Ajustado Ajustado
Cobertura municipal do PBF
Baixa (0,0% a 17,1%) 1 1 - - 1
Intermediria (17,2% a 32,0%) 0,91 (0,90-0,93) 0,93 (0,91-0,95) - - 0,94 (0,92-0,96)
Elevada (> 32,0%) 0,82 (0,80-0,85) 0,86 (0,83-0,89) - - 0,88 (0,85-0,91)
Consolidada (> 32,0% e cobertura PA>=
0,76 (0,72-0,80) 0,81 (0,76-0,85) - - 0,83 (0,79-0,88)
100% para quatro anos ou mais)
Cobertura municipal do PSF
Sem PSF (0,0%) - - 1 1 1
Incipiente (< 30%) - - 0,97 (0,92-1,02) 0,98 (0,94-1,03) 0,99 (0,94-1,04)
259
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
TABELA A.3
Modelos de regresso binomial negativa a efeitos fixos para a associao bruta e ajustada entre as taxas
de mortalidade em menores de 5 anos por alguns relevantes grupos de causas e a cobertura do Programa
Bolsa Famlia (PBF) e do Programa Sade da Famlia (PSF): Brasil (2004-2009)
Doenas Infeco das vias
Desnutrio Causas externas
Varivel diarreicas areas inferiores
RR (95%CI) RR (95%CI)
RR (95%CI) RR (95%CI)
Cobertura municipal do PBF
Baixa (0,0% a 17,1%) 1 1 1 1
Intermediaria (17,2% a 32,0%) 0,83 (0,74 -0,92) 0,66 (0,57 -0,77) 0,96 (0,88-1,05) 1,03 (0,95-1,13)
Elevada (> 32,0%) 0,68 (0,59-0,80) 0,54 (0,44-0,67) 0,94 (0,82-1,07) 0,92 (0,79-1,06)
onsolidada (> 32,0% e cobertura PA>= 100% para
C
0,47 (0,37-0,61) 0,35 (0,24-0,50) 0,80 (0,64-0,99) 0,92 (0,72-1,16)
quatro anos ou mais)
Cobertura municipal do PSF
Sem PSF (0,0%) 1 1 1 1
Incipiente (< 30%) 0,90 (0,67-1,17) 0,88 (0,60-1,29) 0,83 (0,68-1,00) 0,95 (0,79-1,14)
Intermediaria (>= 30%) 0,71 (0,54-0,93) 0,72 (0,49-1,07) 0,71 (0,58-0,86) 0,87 (0,72-1,05)
C
onsolidada (>= 70% e tempo de implementao no
0,53 (0,39-0,71) 0,59 (0,38-0,91) 0,70 (0,56-0,87) 0,87 (0,70-1,08)
municpio maior que quatro anos)
Nmero de observaes 7,356 5,124 9,894 10,776
Nmero de municpios 1,226 854 1,649 1,796
Elaborao dos autores.
Obs.: modelos ajustados por renda per capita, proporo de populao alvo do PBF (%), proporo de pessoas que vivem em domiclios
com saneamento inadequado (%), taxa de analfabetismo em maiores de 15 anos, taxa de fecundidade, taxa de hospitalizaes (por
100 habitantes).
260
TABELA A.4
Modelos a efeitos fixos para a associao entre indicadores de ateno primria sade, taxas de hospitalizao e de cobertura do Programa Bolsa
Famlia (PBF) Brasil (2004-2009)
Cobertura vacinal de Porcentagem de
sarampo, poliomielite mulheres grvidas sem THM5 por doenas THM5 por infeces
THM5 por causas
e DPT acima de 95% consultas pr-natal no THM5, RR3 diarreicas THM5 por desnutrio, das vias respiratrias
Varivel externas, RR3
entre crianas meno- momento do parto, (IC 95%) RR3 RR3 (IC 95%) inferiores, RR3
(IC 95%)
res de 1 ano, OR1 RR2 (IC 95%) (IC 95%)
(IC 95%) (IC 95%)
Cobertura municipal do PBF
Baixa (0,0% a 17,1%) 1 1 1 1 1 1 1
Intermediaria (17,2%
1,53 (1,35-1,75) 0,85 (0,83 -0,87) 0,96 (0,95-0,97) 0,86 (0,84 -0,87) 0,82 (0,76 -0,87) 0,95 (0,93-0,97) 1,30 (0,85-1,99)
a 32,0%)
Elevada (> 32,0%) 2,18 (1,78-2,67) 0,66 (0,63-0,69) 0,92 (0,90-0,94) 0,80 (0,77-0,83) 0,68 (0,62-0,75) 0,88 (0,85-0,91) 1,19 (0,45-3,18)
Consolidada (> 32,0% e
cobertura PA >= 100% 2,35 (1,76-3,13) 0,53 (0,48-0,57) 0,84 (0,81-0,86) 0,61 (0,57-0,65) 0,53 (0,44-0,63) 0,88 (0,83-0,93) 0,62 (0,10-3,90)
para quatro anos ou mais)
Nmero de observaes 14,166 15,948 17,118 17,070 12,528 17,118 10,776
Nmero de municpios 2,361 2,658 2,853 2,845 2,088 2,853 1,796
Elaborao dos autores.
Efeitos do Programa Bolsa Famlia Sobre a Mortalidade em Crianas
261
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
FIGURA A.1
Mecanismos que associam o Programa Bolsa Famlia e o Programa Sade da Famlia sade da criana
Mortalidade da criana
262
CAPTULO 16
1 INTRODUO
O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi lanado em outubro de 2003 com a meta de alcanar
um quarto da populao brasileira, considerada como pobre e extremamente pobre. O pro-
grama foi criado pela Medida Provisria no 132/2003 (Brasil, 2003), convertida na Lei no
10.836/2004 (Brasil, 2004a), por sua vez regulamentada pelo Decreto no 5.209/2004 (Brasil,
2004b). Alm de unificar os procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia
direta de renda ento existentes no mbito do governo federal, o PBF tem como objetivos
promover o acesso rede de servios pblicos, em especial de sade, educao e assistncia
social; combater a pobreza e a fome, promovendo a segurana alimentar e nutricional; estimular
a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza; e
promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das aes sociais do governo
no territrio (Brasil 2004b).
Diversas pesquisas apontam para os efeitos do programa nas famlias inscritas. A anlise
de escore de propenso utilizada na linha de base do estudo de impacto do Bolsa Famlia
mostrou gastos domiciliares maiores com alimentos nas famlias beneficirias que no grupo
de comparao aquelas gastavam R$ 388,00 a mais que estas por ano (Oliveira et al., 2007).
Em outro estudo economtrico, realizado em rea rural, famlias beneficiadas gastavam
R$ 240,00 a mais em alimentos por ano que o grupo de comparao (Duarte, Sampaio e
Sampaio, 2009).
Um estudo baseado em amostra nacional representativa das famlias inscritas no pro-
grama mostrou aumento de 79% na quantidade de alimentos adquiridos por aquelas fam-
lias que estavam sofrendo de insegurana alimentar grave no incio do estudo, em compa-
rao com um aumento de 60% entre as famlias que relataram segurana alimentar (Ibase,
2008). Mais evidncias foram obtidas pela anlise de dados sobre segurana alimentar da
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
2 MTODOS
Foi realizado estudo transversal analtico, com pareamento de dados do SINASC e do Cadnico
no perodo de 2006 a 2008. O perodo a ser estudado deveria corresponder maturidade
do Programa Bolsa Famlia, que ocorreu a partir de 2005, e garantir, no mnimo, um ano de
exposio das mulheres interveno, o que seria possvel a partir de 2006.
Foram includos os nascidos vivos registrados no SINASC entre 2006 e 2008 de todas as
Unidades da Federao (UFs) da regio Nordeste. Foram agregadas variveis da base de dados do
Cadnico e da folha de pagamento do Bolsa Famlia para o pareamento probabilstico dos bancos
de dados, com o objetivo de identificar nascidos vivos de baixa renda registrados no SINASC.
O relacionamento dos bancos de dados (linkage) do Cadnico e do SINASC utilizou
metodologia recente, com aplicao de filtros de Bloom e preservao de privacidade (Schnell,
Bachteler e Reiher, 2009). O procedimento foi realizado com os dados criptografados,
de modo a garantir o sigilo das bases de dados nominais. Para este relacionamento,
264
Menor Ocorrncia de Baixo Peso ao Nascer entre Crianas de Famlias Beneficirias do Programa Bolsa Famlia
265
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
3 RESULTADOS
Como mostra a tabela 1, entre as famlias estudadas na regio Nordeste, a grande maioria
(78,6%) recebia os benefcios do Bolsa Famlia e era considerada muito pobre. No entanto,
havia 10,6% de famlias muito pobres que no recebiam o benefcio. De forma similar, 8,7%
do total de famlias integrantes da base de dados eram pobres e recebiam o benefcio, enquanto
outras 2,1% de famlias eram pobres e no recebiam o benefcio.
TABELA 1
Distribuio da amostra de nascidos vivos de famlias includas no Cadnico e no SINASC, segundo a renda
per capita mensal e o recebimento de benefcios do programa Bolsa Famlia Nordeste (2006-2008)
Famlias na amostra
Categoria familiar
Em nmeros absolutos Em %
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 1.058.179 78,6
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 142.446 10,6
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 117.037 8,7
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 28.123 2,1
Com relao renda mdia familiar per capita de cada grupo, a menor renda mdia,
de R$ 31,70, foi observada para os beneficirios do Bolsa Famlia na categoria de renda per
capita menor que R$ 70. A maior renda mdia, de R$ 102,50, foi encontrada para os no
beneficirios do programa situados na faixa de renda familiar per capita de R$ 70 a R$ 140
(tabela 2). No geral, a renda dos beneficirios do programa de cada estrato de renda foi um
pouco inferior dos no beneficirios. Logicamente, tais dados foram calculados com base na
renda familiar mdia sem que fosse computado o valor do benefcio, ou seja, trata-se da renda
familiar pr-Bolsa Famlia. Os dados da tabela 2 reforam a opo metodolgica utilizada
para atribuir grupos de tratamento e controle na amostra estudada.
TABELA 2
Caractersticas da renda mdia familiar per capita nas famlias includas no Cadnico, de acordo com a faixa
de renda e o recebimento de benefcios do programa Bolsa Famlia Nordeste (2006-2008)
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 31,7 31,7-31,7
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 33,7 33,6-33,8
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 98,7 98,6-98,8
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 102,5 102,2-102,7
266
Menor Ocorrncia de Baixo Peso ao Nascer entre Crianas de Famlias Beneficirias do Programa Bolsa Famlia
O foco da anlise foi a avaliao das diferenas de baixo peso ao nascer dos nascidos vivos
de famlias beneficirias e no beneficirias do Bolsa Famlia. Com relao prevalncia de
baixo peso ao nascer segundo o recebimento de benefcio do programa Bolsa Famlia e a faixa
de renda familiar mensal per capita, observou-se que a prevalncia de baixo peso ao nascer
nos filhos de mulheres beneficirias do programa menor que nos filhos de no beneficirias
no estrato de renda menor que R$ 70. O valor registrado foi de 6,3% para no beneficirias,
contra 5,5% para beneficirias. Os intervalos de confiana indicam que a diferena foi sig-
nificativa. Nos nascidos vivos de famlias com renda per capita mais elevada (R$ 70,00 a R$
140,00), a diferena no foi estatisticamente significativa (tabela 3).
Deve-se notar que, ao se trabalhar com grandes amostras, o erro-padro geralmente
pequeno, o que pode levar a resultados estatisticamente significativos, mesmo quando se
observam pequenas diferenas absolutas. No entanto, o trabalho com grande nmero de
observaes est associado preciso, mas no maior magnitude das estimativas, ou seja, os
resultados no so inflados pelo tamanho da amostra.
TABELA 3
Prevalncia de baixo peso ao nascer nas crianas de famlias includas no Cadnico, segundo o recebimento
de benefcios do programa Bolsa Famlia e a renda per capita mensal familiar Nordeste (2006-2008)
Prevalncia de baixo peso ao nascer
Categoria familiar
Prevalncia (%) IC95%
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 5,5 5,4-5,5
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita inferior a R$ 70 6,3 6,1-6,4
Recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 5,9 5,7-6,0
No recebe Bolsa Famlia e possui renda per capita entre R$ 70 e R$ 140 5,6 5,3-5,9
Elaborao dos autores.
4 DISCUSSO
No primeiro ano do programa Bolsa Famlia, o foco foi a transio das famlias que eram
atendidas pelos programas anteriores de transferncia de renda. Durante este processo, foram
priorizadas as famlias no semirido brasileiro e nos grandes centros urbanos. O resultado
foi a incluso de mais de 6 milhes de famlias no programa. Entre 2005 e 2006, quando se
atingiu o teto de cobertura do programa, foi sendo criado um estoque de famlias que aten-
diam aos critrios de elegibilidade do programa. A existncia deste dficit de atendimento foi
constatada por meio do exame do nmero de famlias habilitadas no Cadnico e dos dados
da PNAD 2006. Para que uma famlia preencha o Cadnico, ela deve apresentar renda fami-
liar per capita mensal menor que meio salrio mnimo ou renda total familiar mensal de at
trs salrios mnimos. Estas famlias, embora estivessem no perfil de renda para a concesso
do benefcio, aguardavam a reviso das estimativas e a correo monetria da linha de entrada
definida para o programa em 2003. Deste modo, criou-se a oportunidade para atribuir gru-
pos de tratamento e de controle na amostra estudada.
267
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
268
Menor Ocorrncia de Baixo Peso ao Nascer entre Crianas de Famlias Beneficirias do Programa Bolsa Famlia
269
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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270
Menor Ocorrncia de Baixo Peso ao Nascer entre Crianas de Famlias Beneficirias do Programa Bolsa Famlia
271
CAPTULO 17
1 INTRODUO
Nas ltimas dcadas, observa-se a ampliao do debate sobre as desigualdades em sade e,
consequentemente, sobre prticas, aes e intervenes pblicas efetivas. A publicao do
Informe Lalonde, em 1974, o lanamento da estratgia Sade para Todos no Ano 2000, em 1977,
e a realizao da Conferncia de Alma-Ata, em 1978, pela Organizao Mundial de Sade
(OMS), representam importantes marcadores deste processo (Lalonde, 1974; Brasil, 2002).
Em 1982, a divulgao pelo governo britnico de The Black Report, relatrio final do
grupo de trabalho de pesquisa sobre desigualdades em sade, representou um importante
avano na anlise das relaes entre sade e condies sociais na Inglaterra (Townsend e
Davidson, 1982).
Em 2003, o estudo Social determinants of healh: the solids facts, publicado pelo Escritrio
Regional para a Europa da OMS, sobre as relaes entre sade e condies sociais, reconheceu
que os ricos vivem mais e ficam menos doentes que os pobres, tanto nos pases desenvolvidos
como nos pases em desenvolvimento. Segundo o estudo, as desvantagens em indicadores de
sade tendem a se concentrar entre grupos socialmente vulnerveis e ter efeitos cumulati-
vos. A baixa escolaridade afeta decises familiares sobre alimentao, cuidados com o corpo
e preveno de doenas, impactando as condies de sade (Wilkinson e Marmot, 2003).
O desemprego, ao comprometer o acesso renda, aos bens e aos servios, tambm fragiliza a
autoestima, a interao social e a identidade pessoal, podendo repercutir-se nas condies de
sade (Magalhes, 2007; Tomasi et al., 2011).
A crise econmica da dcada de 1990 e os programas de ajuste da economia globalizada
agravaram a pobreza. Neste contexto, surgiram, na Amrica Latina e no Caribe, as redes de
proteo social destinadas focalizao nos grupos socialmente vulnerveis. Naquele perodo,
* Os autores agradecem a contribuio dos seguintes colaboradores para a elaborao deste captulo: Bruno Pereira Nunes, Mirelle de Oliveira Saes,
Alessander Osrio, Alitia Santiago Dillio, Anaclaudia Gastal Fassa, Roberto Xavier Piccini, Fernanda Darley, Meryene Bordon Dias Reis, Danton
Soares Duro Filho, Pmela Moraes Volz, Vanessa Iribarrem Miranda, Mariangela Uhlmann Soares, Vanessa Andina Teixeira e Maria Mercedes Lucas.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
274
Desempenho da Ateno Bsica em Beneficirios do Bolsa Famlia: contribuies reduo de desigualdades em sade
2 MTODOS
A coleta de dados ocorreu no perodo de agosto a outubro de 2010, por meio de um estudo
transversal, de base comunitria, em setores censitrios urbanos da rea de abrangncia de
UBS tradicionais e de unidades de sade da famlia. Localizaram-se domiclios de municpios
das regies Nordeste e Sul, nos quais residissem crianas menores de 7 anos e suas famlias.
Dessa maneira, o estudo reflete a situao do Programa Bolsa Famlia e da Estratgia Sade
da Famlia no perodo mencionado.
O clculo de tamanho de amostra considerou resultados com prevalncias que variassem
de 14% a 41%, supondo-se razes de prevalncia entre 1,3 e 2,0. A amostra final foi compos-
ta por 7.421 crianas no Nordeste e 6.926 no Sul, totalizando 14.347 crianas.
Para a seleo aleatria, os municpios com coberturas da Estratgia Sade da Famlia de
30% a 70% foram estratificados em quatro portes de populao, de 10 mil a menos de 20 mil
habitantes; de 20 mil a menos de 50 mil habitantes; de 50 mil a menos de 100 mil habitantes;
e de 100 mil a 1 milho de habitantes. Na regio Sul, os municpios estudados foram:
no Rio Grande do Sul: Candelria, Iju, So Francisco de Assis, So Jos do Norte,
So Loureno do Sul, Sarandi, Serafina Corra e Soledade;
em Santa Catarina: Blumenau, Brusque, Cricima, Curitibanos e Itaja; e
no Paran: Araucria, Cianorte, Guara, Mandaguari e Palmas.
Na regio Nordeste, a seleo incluiu os seguintes municpios:
na Bahia: Camaari, Ipia, Maracs, Miguel Calmon, Santo Amaro, Senhor do Bon-
fim, Una e Vitria da Conquista;
em Pernambuco: Barreiros, Bom Conselho, Cabo de Santo Agostinho, Cabrob,
Jaboato dos Guararapes e So Jos do Belmonte; e
no Cear: Boa Viagem, Caucaia e Independncia.
Objetivando-se a disperso da amostra, optou-se por localizar uma cota de 27 crianas
em cada setor censitrio. As UBS urbanas de cada municpio foram selecionadas aleatoria-
mente, a partir de lista com identificao do endereo, do modelo de ateno (Sade da
Famlia ou tradicional) e dos setores censitrios em sua rea de abrangncia. Por convenincia,
foram selecionados dois setores censitrios para cada UBS amostrada, um incluindo o servio
e outro contguo a este. Para cada domiclio selecionado, foi preenchido um questionrio para
registrar as informaes socioeconmicas e caractersticas da moradia. Para o grupo de crian-
as, foi preenchido questionrio especfico a todas as elegveis em cada residncia dirigido
me ou ao responsvel.
275
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
O questionrio foi respondido pela me biolgica ou, na sua ausncia, por um respon-
svel residente no domiclio. O controle de qualidade da coleta de dados foi realizado por
supervisores de campo em 5% dos domiclios estudados. A coleta dos dados foi realizada em
meio eletrnico, por meio de um computador de mo pocket device assistant (PDA).
As seguintes condicionalidades de sade do Bolsa Famlia foram investigadas: realizao
de seis ou mais consultas de pr-natal na UBS do bairro; recebimento de orientao para ama-
mentao exclusiva; consulta da criana com at 15 dias de vida para pesar e medir; consulta
da criana entre 15 dias de vida e 1 ano para pesar e medir; e calendrio vacinal em dia.
A anlise dos dados foi estratificada por regio. Utilizou-se estatstica descritiva, reali-
zando-se clculo de prevalncias para as variveis categricas. As diferenas estatsticas nas
propores foram avaliadas pelo teste de qui-quadrado de heterogeneidade.
Para fins de anlise, e considerando-se a renda familiar per capita para o recebimento
do benefcio, foram criados quatro grupos de comparao, conforme apresentado na tabela
A.1, no apndice. Os grupos de comparao identificam indivduos com renda familiar per
capita at R$ 140,00 e superior a este valor, beneficirios e no beneficirios do Bolsa Famlia,
conforme previsto na regulamentao do programa (Brasil, 2004). A tabela A.1 ainda destaca
a variao da renda mdia per capita com e sem o recebimento do Bolsa Famlia nas regies
Nordeste e Sul.
A pesquisa foi aprovada pelo Comit de tica da Faculdade de Medicina da Universida-
de Federal de Pelotas (UFPel), conforme o Ofcio no 133/2009, de 21 de dezembro de 2009.
O consentimento informado foi obtido de todos os entrevistados.
3 RESULTADOS
276
Desempenho da Ateno Bsica em Beneficirios do Bolsa Famlia: contribuies reduo de desigualdades em sade
Quando se compara a mdia de renda per capita entre os grupos de mesma faixa de
renda, observa-se que o Bolsa Famlia promoveu um aumento mdio de R$ 20,00, indepen-
dentemente da faixa de renda (tabela A.1, no apndice).
Em relao s caractersticas demogrficas, em ambas as regies, a distribuio do sexo e da
idade das crianas foi semelhante. Aproximadamente metade das crianas era do sexo masculino. Em
relao idade, cerca de 30,0% tinham menos de 2 anos, e 41,0%, 4 anos ou mais. Eram pardas
66,1% das crianas no Nordeste e 22,8% no Sul, enquanto a proporo de crianas brancas foi de
30,0% no Nordeste e de 74,9% no Sul. A maior parte das mes tinha entre 20 e 29 anos de idade
faixa etria de 53,3% das mes do Nordeste e de 46,4% no Sul e apresentava nove anos ou mais
de estudo no Nordeste, 50,8% tinham esta escolaridade, e no Sul, 52,9%. Na regio Nordeste, a
maioria das mes se declarou parda (71,3%), enquanto no Sul a maioria se declarou branca (70,0%).
3.2 Problemas de sade entre crianas menores de 7 anos de idade nos ltimos
trinta dias
A prevalncia de tosse foi de 24,3% no Nordeste e 26,5% no Sul. Propores semelhantes
de ocorrncia de febre (Nordeste, 21,4%, e Sul, 20,4%) e diarreia (Nordeste, 10,2%, e Sul,
10,1%) foram observadas nas regies estudadas. A porcentagem de dor de ouvido foi menor
no Nordeste (3,7%) que no Sul (6,8%). Embora com pequenas diferenas percentuais, no
foi observado um padro na distribuio dos problemas de sade segundo os grupos de com-
parao nas regies Nordeste e Sul.
277
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
O contato com mdico especialista e odontlogo foi maior entre os grupos de renda per capita
superior a R$ 140,00, independentemente do recebimento do Bolsa Famlia, em ambas as regies.
A consulta com enfermeiro no apresentou diferenas significativas entre os grupos de comparao
no Nordeste e no Sul. No Nordeste, a proporo de consulta com nutricionista foi menor no grupo
com renda per capita inferior ou igual a R$ 140,00 que no recebiam o Bolsa Famlia, enquanto no
Sul as prevalncias no apresentaram diferenas significativas (tabela A.2, no apndice).
4 CONCLUSES
No Brasil, h uma intensa mobilizao poltica para o desenvolvimento social. Os programas
sociais, como o Bolsa Famlia, apresentam-se como importantes mecanismos para a reduo
da misria e a melhoria da sade. Todavia, ainda incipiente o entendimento da interface
entre os servios de sade, principalmente os de ateno bsica, e o Bolsa Famlia.
Neste estudo, foi possvel constituir grupos de comparao que valorizam o recebimento
do benefcio em funo da renda familiar per capita, conforme o critrio utilizado pelo
Programa Bolsa Famlia. Alm disso, as informaes so de fonte primria e as estimativas
produzidas so padronizadas e individuais. Tais caractersticas reforam a validade dos achados
para a melhor compreenso do papel do Bolsa Famlia e da Sade da Famlia na reduo de
desigualdades em sade.
As marcantes diferenas de renda familiar per capita segundo as regies evidenciam
as desigualdades regionais presentes no Brasil. Na regio Nordeste, a mdia de renda
familiar per capita, incluindo-se o Bolsa Famlia, foi menos da metade que na regio Sul.
278
Desempenho da Ateno Bsica em Beneficirios do Bolsa Famlia: contribuies reduo de desigualdades em sade
279
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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280
APNDICES
APNDICE A
TABELA A.1
Renda familiar per capita com e sem o valor do Bolsa Famlia, de acordo com os grupos de comparao Nordeste e Sul do Brasil (2010)
(Em R$)
Regio Nordeste Regio Sul
Renda per capita sem Renda per capita com Renda per capita sem Renda per capita com
Diferena Diferena
Bolsa Famlia Bolsa Famlia Bolsa Famlia Bolsa Famlia
Grupos de comparao mdia desvio-padro mdia desvio-padro
Desvio Desvio Desvio Desvio
Mdia Mdia Mdia Mdia
-padro -padro -padro -padro
Renda inferior ou igual a R$ 140,00
Sem Bolsa Famlia 84,30 42,05 84,30 42,05 0,00 0,00 93,71 42,03 93,71 42,03 0,00 0,00
Com Bolsa Famlia 70,36 43,19 92,05 42,40 21,69 8,43 82,90 37,44 102,74 37,14 19,84 8,07
Renda superior a R$ 140,00
Sem Bolsa Famlia 389,75 407,35 389,75 407,35 0,00 0,00 540,02 419,93 540,02 419,93 0,00 0,00
Com Bolsa Famlia 230,69 104,53 251,70 104,91 21,01 9,46 278,44 198,91 295,77 198,41 17,33 9,26
Total 208,22 284,09 219,07 281,00 10,83 12,41 448,00 405,88 451,60 402,77 3,55 8,24
Elaborao dos autores.
Desempenho da Ateno Bsica em Beneficirios do Bolsa Famlia: contribuies reduo de desigualdades em sade
281
282
TABELA A.2
Prevalncia de utilizao dos servios e contato com profissionais de sade no ltimo ano entre crianas menores de 7 anos Nordeste e Sul do Brasil (2010)
(Em %)
Regio Nordeste Regio Sul
Grupo de comparao Grupo de comparao
Renda familiar per capita Renda familiar per capita Renda familiar per capita Renda familiar per capita
Variveis inferior ou igual a R$ 140,00 superior a R$ 140,00 inferior ou igual a R$ 140,00 superior a R$ 140,00
Sem Bolsa Com Bolsa Sem Bolsa Com Bolsa Sem Bolsa Com Bolsa Sem Bolsa Com Bolsa
Valor-p Valor-p
Famlia Famlia Famlia Famlia Famlia Famlia Famlia Famlia
Utilizao dos servios de sade
Atendimento na UBS 47,0 53,6 37,9 49,8 <0,001 43,9 54,1 43,4 61,6 <0,001
Uso de pronto-socorro 27,4 26,1 32,1 33,7 <0,001 27,1 34,6 37,3 36,1 0,002
Hospitalizao 11,0 12,5 10,4 10,6 0,148 10,2 12,9 9,7 12,2 0,041
Atendimento domiciliar 2,4 2,5 2,6 2,8 0,952 1,8 1,5 1,7 2,0 0,944
Contato com profissionais de sade
Mdico especialista 24,4 23,5 42,7 34,7 <0,001 27,3 30,6 40,4 39,2 <0,001
Odontlogo 8,5 12,2 15,0 16,9 <0,001 17,1 18,1 22,6 23,5 0,012
Enfermeiro 9,4 8,7 7,2 9,4 0,080 7,6 8,4 6,7 7,6 0,426
Nutricionista 2,6 3,5 3,7 4,3 <0,001 2,3 8,7 2,7 5,5 0,227
Elaborao dos autores.
Obs.: valor-p obtido pelo teste de qui-quadrado de heterogeneidade.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
TABELA A.3
Prevalncia dos indicadores referentes s condicionalidades de sade entre mes e crianas menores de 7 anos Nordeste e Sul do Brasil (2010)
(Em %)
Regio Nordeste Regio Sul
Grupo de comparao Grupo de comparao
Renda familiar per capita Renda familiar per capita Renda familiar per capita Renda familiar per capita
Variveis inferior ou igual a R$ 140,00 superior a R$ 140,00 inferior ou igual a R$ 140,00 superior a R$ 140,00
Sem Bolsa Com Bolsa Sem Bolsa Com Bolsa Sem Bolsa Com Bolsa Sem Bolsa Com Bolsa
Valor-p Valor-p
Famlia Famlia Famlia Famlia Famlia Famlia Famlia Famlia
Mes das crianas (pr-natal)
Seis ou mais consultas
36,0 38,7 27,8 38,3 <0,001 23,1 23,6 24,2 29,7 0,022
na UBS do bairro
Orientao para ama-
94,5 94,9 94,3 96,3 0,162 93,4 93,3 94,7 93,5 0,370
mentao exclusiva
Crianas
Consulta at 15 dias
de vida para pesar e 73,6 78,6 81,0 78,0 <0,001 91,2 85,0 94,0 91,5 <0,001
medir
Consulta de 15 dias
de vida at 1 ano para 77,6 78,3 81,5 83,9 <0,001 88,3 89,2 95,1 95,0 <0,001
pesar e medir
Calendrio vacinal
91,2 92,9 94,0 93,6 0,037 97,1 95,4 98,7 98,2 <0,001
em dia
Elaborao dos autores.
Obs.: valor-p obtido pelo teste de qui-quadrado de heterogeneidade.
Desempenho da Ateno Bsica em Beneficirios do Bolsa Famlia: contribuies reduo de desigualdades em sade
283
CAPTULO 18
1 INTRODUO
Um dos objetivos dos programas condicionados de transferncia de renda focalizados o au-
mento do capital humano dos seus beneficirios. No entanto, no fcil saber o impacto do
maior desses programas no Brasil, o Programa Bolsa Famlia (PBF), sobre o fluxo escolar de
seus beneficirios. Ao contrrio de alguns (poucos) outros programas, cujo desenho foi feito
com a avaliao j pensada, o PBF foi primeiro feito e depois houve a preocupao de como
avali-lo. No h grupo de controle e na verdade nem houve, por muito tempo, sequer uma
nica fonte de dados que seguisse as crianas de um ano para o seguinte, permitindo o clculo
do fluxo escolar.
Apesar de o desenho do PBF continuar no experimental, hoje tem-se informaes tanto
no novo Censo Escolar quanto no Projeto Frequncia Escolar dos Beneficirios (Frequncia)
que so individualizadas e longitudinais, o que quer dizer que j se pode acompanhar as crian-
as de um ano ao prximo e saber, observacionalmente, sua trajetria. Este captulo estima
efeitos do PBF sobre o fluxo escolar mediante o uso de trs fontes de dados individualizadas:
i) o Cadastro nico (Cadnico); ii) o Censo Escolar, e iii) o Projeto Frequncia,
2 AS BASES DE DADOS
Para uma observao das relaes entre o PBF e as probabilidades de repetncia, so necessrias
tanto as informaes dos beneficirios e de suas famlias do programa, no Cadnico, como
aquelas sobre as escolas em que estudam e a sua frequncia nesses estabelecimentos. Assim
sendo, as bases do Censo Escolar entre 2008 e 2009 e da Frequncia (Projeto Presena) sero
instrumentos importantes.
Muitos outros estudos (Klein e Ribeiro, 1991; Leon e Menezes-Filho, 2002; Duryea,
1998; Ribeiro, 1988) j foram realizados com o objetivo de estimar as taxas de repetncia e
seus determinantes, mas foram feitos em nveis de agregao maiores, como um estado, ou
utilizando bases de dados como a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE) , nas quais no h variveis relativas ao PBF. Com as bases
* Este captulo aponta, de maneira resumida, os estudos apresentados por Oliveira e Soares (2012).
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
mencionadas no pargrafo anterior, espera-se obter estimativas, por aluno ou escola, do im-
pacto do PBF.
Infelizmente, a integrao por aluno dessas bases no trivial. No h uma chave de
identificao nica de tal maneira que se localize, com perfeio, a mesma criana nas trs
bases. O pareamento do Projeto Frequncia e do Cadnico de 2008 pode ser feito com rela-
tiva facilidade usando a informao do nmero de identificao social (NIS) do beneficirio.
Entretanto, a juno de qualquer uma destas bases ao Censo Escolar mais difcil. O cdigo
do aluno do Censo Escolar (fk_cod_aluno) no encontrado no Cadnico ou mesmo na base
de Frequncia. Para tanto, foi construda a varivel chave-INEP composta pelas informaes
de municpio de nascimento, cdigo da escola, data de nascimento e sexo, j que tais informaes
podem ser facilmente obtidas nos trs bancos de dados.
Sabe-se que a varivel cdigo da escola no muito bem capturada no Cadnico. Este o
principal motivo pelo qual indicado o uso da base de Frequncia do PBF de 2008, consoli-
dada pelo Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate fome (SENARC/MDS). Ou seja,
espera-se que esta varivel seja bem captada nessa base, sendo capaz de se tornar uma ponte
entre a base que detm a informao do ambiente escolar do estudante e as informaes do
aluno e de sua famlia, encontradas no Cadnico. Escolheu-se o bimestre terminado em maio,
pois, segundo o INEP (2008), quando se tem o Dia Nacional do Censo Escolar e as escolas
informam se o aluno foi aprovado, reprovado ou deixou de frequentar a escola.
Desde 2007, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacioanis Ansio Teixeira
(INEP) consolida as informaes das escolas por meio de um levantamento por aluno no Censo
Escolar. Ou seja, trata-se do maior grau de desagregao possvel para este tipo de pesquisa.
Acompanhadas deste importante avano, entretanto, esto algumas dificuldades computacionais
decorrentes do tamanho das bases.
Por meio de parcerias com as secretarias de Educao estaduais e municipais, coletam-se
dados sobre a infraestrutura da escola, o pessoal docente, as matrculas, a jornada escolar, o
rendimento e o movimento escolar, por nvel/etapa e modalidade de ensino. O censo feito
diretamente em todos os estabelecimentos de ensino pblicos e privados do pas, por meio de
questionrio padronizado.
Apesar de o Censo Escolar no conter informaes sobre caractersticas familiares, algumas
variveis do ambiente escolar so particularmente importantes entre elas, as informaes
sobre professores, turma e escola do aluno. Por sua vez, o Cadnico e a base de Frequncia
sero utilizados no controle do background familiar e assiduidade dos alunos, respectivamente.
2.1 Adequaes
No Censo Escolar, as bases com as informaes das matrculas, das turmas, das escolas e dos
docentes foram trabalhadas da maneira descrita por Oliveira e Soares (2012). Assim, foram
mantidos apenas os alunos do ensino fundamental regular e retiradas algumas imperfeies,
286
Bolsa Famlia e Repetncia: resultados a partir do Cadnico, Projeto Frequncia e Censo Escolar
como alunos duplicados; sexo e/ou data de nascimento trocados de um ano para o outro;
alunos sem cdigo de identificao, alm das escolas que no estivessem em atividade.
Na base de Frequncia, foram mantidos os alunos entre a primeira e oitava sries do ano de
2008. Isto serviu para harmonizar com os dados do Cadnico para os domiclios que atualiza-
ram seus dados a partir de 1o de janeiro de 2008. Por ser um registro administrativo, esta base
necessitou de maiores adequaes. Assim, foram removidos os domiclios que no responderam
a, pelo menos, uma dessas perguntas: situao de ocupao, nmero de cmodos, tipo de cons-
truo, abastecimento de gua, escoamento sanitrio ou coleta de lixo. Alm disso, obviamente
foram retirados os domiclios que no fossem ativos ou considerados excludos pelo sistema.
Por seu turno, na base de pessoas do Cadnico, as pessoas j marcadas como excludas
do sistema foram retiradas da amostra. Alm disso, foram retirados aqueles com datas de nas-
cimento irreais, sem informao de idade ou com algum missing (dado em branco) de adulto
na varivel de educao.
287
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Inicialmente, pode-se concluir que a chave proposta muito eficaz na juno das bases de
Frequncia e Censo Escolar, pois identifica unicamente mais de 96% das observaes em cada
base, possuindo, por sua vez, menor qualidade na integrao da Frequncia com o Cadnico
(algo em torno de 60%). Tal perda se d, substancialmente, pela m captura da informao
da escola nesse ltimo registro. Entretanto, como isso contornado pela base de Frequncia,
pode-se afirmar que haveria uma boa transio entre as informaes das trs bases daqueles
alunos que pertencem ao monitoramento de Frequncia.
3 METODOLOGIA
Em princpio, uma estimao feita mediante anlise de regresso j ofereceria uma resposta
razovel, se acompanhada de um conjunto rico de variveis socioeconmicas, como as encon-
tradas no Cadnico, para todos os alunos. No entanto, como a seo anterior deixou claro, as
fontes de dados vm com vrias limitaes. Alm disso, o Cadnico cobre apenas uma parte
da populao infantil (geralmente as crianas pobres). O Censo Escolar no contm nenhuma
informao socioeconmica razovel dos alunos e a informao de alta frequncia de qualidade
do Projeto Presena cobre apenas as pessoas que recebem PBF.
Ou seja, simplesmente no existem os dados para montar uma equao do tipo:
(1)
em que P(repetncia)ik representa a probabilidade de a criana i na escola k repetir a srie s no
ano t+1; Xik representa as variveis familiares; Zk as variveis escolares; e BFik indica se a famlia
da criana i recebe PBF. Diante dessas limitaes, sero adotadas trs abordagens.
288
Bolsa Famlia e Repetncia: resultados a partir do Cadnico, Projeto Frequncia e Censo Escolar
(2)
Na equao, Yik representa o valor recebido per capita do Bolsa Famlia pela famlia e
Fik se cumpriu a frequncia mnima escola k. Possivelmente, famlias que recebem valores
maiores tm incentivos maiores para enviar suas crianas escola com assiduidade. Trata-se
de uma estimao com limitaes bvias. No nada claro que o canal pelo qual o PBF atue
seja o volume da transferncia.
3.4 Interpretao
Os coeficientes da seo seguinte esto reportados em termos da razo entre chances, ou
seja, denotam quantas vezes a probabilidade de repetncia maior, para aquela caracterstica
observada, do que quando no se observa essa caracterstica. Assim, se o coeficiente de uma
varivel dicotmica (por exemplo, meninos) possuir um valor igual a 1,30, diz-se que aquele
grupo possui uma probabilidade ponderada de reprovao 30% maior do que o grupo sem a
caracterstica (meninas). Generalizando, se a probabilidade de repetncia para as pessoas que
possuem determinada caracterstica for Pi, a probabilidade de no repetncia ser 1 - Pi, de tal
maneira que uma chance ponderada vista como Pi/(1 - Pi).
Logo, para coeficientes iguais a 1 ou prximos, no h distino entre os grupos.
De forma oposta, coeficientes menores do que 1 indicam menores chances de repetncia do
que o observado para grupos que no possuam a caracterstica em questo. Caso a varivel
seja contnua, deve-se observar que os valores reportados representam o quanto aumentam
as chances de repetncia com o incremento de apenas uma unidade da varivel em questo.
Ressalta-se, novamente, que apenas os efeitos estimados na terceira abordagem so em
termos de um modelo MQO. Logo, devem ser interpretados da maneira usual, com os dados
agrupados por escola.
289
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
4 RESULTADOS
Os resultados dos trs modelos esto na tabela 1. Nas duas primeiras abordagens (Cadnico
e beneficirios do PBF), notam-se coeficientes e direes muito similares. Assim, alunos que
repetiram no ano anterior possuem 46% mais chances de repetir do que aqueles que foram
aprovados. Os meninos possuem 70% mais chances de repetir do que as meninas e os estu-
dantes com idade alm da que seria correta (defasagem) para o ano em que esto tambm so
bastante prejudicados.
Um dos dados mais preocupantes o alto ndice de repetncia entre alunos que
possuem algum tipo de necessidade especial. Isto demonstra uma dificuldade do sistema
escolar em lidar com estas pessoas. Os dados indicam que este pblico possui chances
aproximadamente 80% maiores de falha na progresso do que aqueles alunos que no
possuem nenhuma limitao.
Ao controlar pelo ano cursado, nota-se que no h nenhum ano com chances de repetncia
menores do que as do primeiro ano. Isso bom, pelo fato de no haver uma deciso to
forte como a de reter a criana em fase to precoce do aprendizado. O gargalo mais notvel
ocorre entre os alunos do sexto ano (antiga quinta srie). Nesta segunda metade do ensino
fundamental, os alunos passam a ter aulas com maior durao, passam a ter mais professores
e, provavelmente, so mais exigidos. Assim, os professores parecem utilizar o instrumento da
repetncia para delimitar, de maneira pouco sutil, o incio desta nova etapa. Os alunos nesta
etapa possuem entre 70% e 80% mais chances de repetncia do que alunos da classe de alfa-
betizao, algo que tambm notado entre os alunos do terceiro ano. Estes resultados vo ao
encontro daqueles encontrados pelo que se convencionou chamar de pedagogia da repetncia,
como atestados por Ribeiro (1991).
Aparentemente, alunos que migram (no estudam no estado onde nasceram) possuem
chances de repetncia, aproximadamente, 7% menores do que aqueles que no estavam em
famlias que no tomaram essa deciso. Se, em termos lquidos, a migrao possuir incidn-
cia maior em direo aos estados onde o instrumento de repetncia utilizado com menor
intensidade, como no Sudeste (tradicionalmente com taxas mais baixas), tem-se a explicao
deste valor.1
Com respeito s caractersticas das escolas, nota-se que quanto melhor a infraestrutura,
menores as chances de seus alunos serem reprovados. As escolas urbanas possuem cerca de 9%
mais chances de reprovao do que as escolas do campo. Alm disso, as escolas municipais e
estaduais possuem entre 68% e 84% mais chances de reprovao do que as escolas privadas.
Nota-se que quanto maior a durao das aulas, menores as chances de repetncia. Como
esperado, os alunos que, em termos lquidos, recebem maior contedo ao longo de seu dia na
1. Apesar de no reportado na tabela, foram adicionados controles para as Unidades da Federao (UFs). No entanto, nenhuma possui chances de
repetncia estatisticamente significantes menores do que So Paulo. Isto pode ser explicado pelas polticas de progresso continuada como descrito
em Menezes-Filho et al. (2009).
290
Bolsa Famlia e Repetncia: resultados a partir do Cadnico, Projeto Frequncia e Censo Escolar
escola esto mais preparados para suas avaliaes. Por sua vez, turmas muito grandes apontam
para maiores chances de reprovao. Em termos de custo-benefcio, uma poltica de ampliao
da carga horria parece ser mais eficiente do que de reduo da quantidade de alunos por classe,
como visto em Oliveira (2008).
De maneira geral, parece ser saudvel que os professores possuam algum curso de ps-
-graduao, como especializao, mestrado ou doutorado. Assim, no se pode dizer que profes-
sores mais preparados so mais exigentes e reprovam mais. Pelo contrrio, estes profissionais
estariam mais preparados para lidar com seu pblico e, portanto, no culpariam exclusivamente
o aluno pelo fracasso na escola, sendo este parte tanto do problema como da soluo.
Quanto s caractersticas das famlias, percebe-se alguma importncia para a insero
formal no mercado de trabalho (responsveis legais que eram assalariados com carteira ou
aposentados ou pensionistas). Quanto maior o nmero de pessoas no domiclio, maiores as
chances de repetncia. Um maior nmero de cmodos apontaria para um nvel de pobreza
mais baixo e, de fato, h uma menor chance de repetncia. Da mesma maneira isto tambm
verificado em domiclios com melhor infraestrutura que disponham, por exemplo, de
gua e esgoto, e cuja construo seja de alvenaria. A varivel mais importante na famlia
refere-se educao dos pais. Nota-se que os responsveis legais que possuem ao menos o
ensino fundamental completo reduzem as chances ponderadas de repetncia em um pouco
mais do que 30%.
Tratar-se- agora do objetivo principal deste trabalho: mensurar os efeitos do PBF na
repetncia. Na primeira abordagem, apenas com alunos do Cadnico, nota-se que o aluno
participante do programa possui uma probabilidade de repetncia cerca de 11% menor do
que os demais. Ou seja, o programa tem um impacto estatisticamente significante sobre a
progresso das crianas, embora relativamente pequeno. Ao simular a probabilidade de repe-
tncia predita, encontra-se 14,6% para no beneficirios, pertencentes ao Cadnico, contra
13,2% para beneficirios.
Ao se observar o efeito-dosagem do programa, apenas entre beneficirios, a segunda abor-
dagem no indica que aumentos nas quantias transferidas geram maiores ou menores taxas de
repetncia, com razo entre chances igual a 1,00.
Outra varivel considerada, a frequncia escola, indica que alunos que cumprem a con-
dicionalidade de frequncia possuem chances at 40% menores de repetncia do que aqueles
que no cumprem. Entretanto, afirmar que este um impacto exato da condicionalidade pode
ser precipitado, dado que cerca de 98% das observaes que integram a regresso, nesse mo-
delo, cumprem o requisito e no possvel descartar endogeneidade entre frequncia e valor
recebido, na ausncia de alguma varivel instrumental capaz de sanar a questo.
291
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
TABELA 1
Razo entre chances nas trs abordagens
292
Bolsa Famlia e Repetncia: resultados a partir do Cadnico, Projeto Frequncia e Censo Escolar
(Continuao)
293
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Com relao ltima abordagem, percebe-se uma persistncia da direo dos efeitos na
maioria das variveis, mas h uma diferena considervel em termos da magnitude. Isto se
explica pelo fato de as variveis estarem em termos relativos (percentual na escola, ou mdia
dos alunos na escola) em uma regresso simples por MQO.
Nas variveis de interesse, percebe-se que a varivel percentual de cadastrados na escola
poderia apontar um menor nvel de repetncia em escolas com maior percentual de alunos
pertencentes ao Cadnico. Por seu turno, o percentual de beneficirios mais incisivo no efeito
sobre a incidncia de repetncia do que todas as variveis da abordagem 3. Ou seja, no nvel
do aluno, percebe-se que o PBF traz uma reduo na probabilidade de repetncia, enquanto
no nvel da escola, o percentual de beneficirios pode ser um retrato do status socioeconmico
da escola: em geral, mal preparada e que capaz de punir os alunos com o instrumento da
repetncia, culpando-os por um aprendizado ruim do qual no so culpados.
5 CONSIDERAES FINAIS
Entre os principais fatores associados repetncia dos alunos pobres, destacam-se a forte
incidncia da reteno nos alunos portadores de necessidades especiais, nos meninos, naqueles
que esto em famlias menos escolarizadas, nas escolas menos estruturadas e que dependem
administrativamente dos municpios e estados. Percebe-se, ainda, que os domiclios menos
favorecidos trazem os piores retornos para suas crianas, mas que o PBF tem ajudado essas
famlias a garantir melhores condies para seus filhos.
Por se tratar de registros administrativos e que so sujeitos a falhas de preenchimento e
de qualidade, em um sentido amplo, os dados devem ser muito mais interpretados em termos
de direo do que de suas magnitudes. Ou seja, espera-se que o contnuo aperfeioamento do
Cadnico (como a verso 7) e do Censo Escolar traga estimativas mais confiveis. Isto criaria
possibilidades de estudos futuros, com maior confiabilidade nas estimativas.
Fica, no entanto, a mensagem principal: h evidncias de que o PBF reduz a repetncia
de quem o recebe.
REFERNCIAS
DURYEA, S. Childrens advancement through school in Brazil: the role of transitory
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INEP. Microdados do censo escolar manual do usurio. Coordenao-Geral de Informaes
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294
Bolsa Famlia e Repetncia: resultados a partir do Cadnico, Projeto Frequncia e Censo Escolar
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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(Org.). PNADs em foco: anos 80. Nova Friburgo: Associao Brasileira de Estudos Populacionais
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SOARES, S.; STYRO, N. G. D. Infraestrutura das escolas brasileiras e desempenho escolar.
In: COSTA, M.; MORAIS, M. P. (Org.). Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios
para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010 (Srie
Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro, v. 2, p. 151-192).
295
CAPTULO 19
1 INTRODUO
Este trabalho o primeiro de uma srie que utiliza dados administrativos de uma iniciativa
conjunta do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e do
Ministrio da Educao (MEC). Esto envolvidas equipes da Secretaria de Educao Continuada,
Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi) e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (INEP), do MEC, do Banco Mundial e do MDS, Seu foco est
sobre os impactos do Programa Bolsa Famlia (PBF) na educao, por meio da anlise da pro-
ficincia da Prova Brasil e de outros indicadores educacionais derivados, como a reprovao,
o abandono escolar e a distoro idade-srie.
Com relao ao campo da educao, a literatura tem mostrado que os programas de
transferncia condicionada aumentam significativamente a probabilidade de que crianas po-
bres estejam matriculadas e efetivamente frequentem a escola. O Banco Mundial (2011) faz
uma meta-anlise dos efeitos dos programas de assistncia social nestes indicadores e mostra
que, no caso dos programas de transferncia monetria condicionada, encontram-se resul-
tados positivos em todos os casos. O grau e a magnitude deste efeito varia entre pases. Por
exemplo, Skoufias (2005) demonstrou que o Programa Oportunidades levou a um aumento
de 10% da frequncia escolar entre crianas pobres no Mxico, Attanasio et al. (2006) e
Attanasio, Fitzsimmons, e Gmez (2005) demonstraram que o programa da Colmbia esteve
associado a um aumento da matrcula escolar de 2,1 e 5,6 pontos percentuais (p. p.) entre
crianas de 8-13 e 14-17 anos de idade, Fiszbein et al. (2009) obtiveram resultados semelhan-
tes para os casos do Camboja, Chile, Equador, Nicargua e Paquisto.1 No Brasil, em pes-
quisa desenvolvida pelo INEP (2009; 2010), encontra-se que o PBF elevou a matrcula dos
beneficirios entre 1,8 e 4,0 p. p. (dependendo da abordagem estatstica utilizada). Na mesma
linha, Fahel, Frana e Moraes (2011) encontram uma diferena na proporo de matriculados
de 2,1% a 2,6% em favor dos beneficirios em Minas Gerais. Estes estudos sugerem, ainda,
* As opinies expressas neste artigo so de responsabilidade dos autores e no refletem, necessariamente, a viso das instituies a que
esto afiliados.
1. Para mais detalhes sobre evidncia internacional sobre o efeito dos programas de transferncia condicionada em variveis educativas ver
Banco Mundial (2011).
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
que o efeito marginal dos programas na matrcula e frequncia escolar so maiores na escola
secundria do que na escola primria. Neles, os autores explicam este baixo resultado pelo
fato de muitos pases terem um alto nvel de cobertura da escola primria, o que limita o efei-
to marginal do programa. Os efeitos destes programas na reprovao e abandono escolar so
menos consensuais. Um estudo conduzido no Mxico sugere que o programa aumenta a pro-
babilidade de reprovao num subgrupo de estudantes. Entretanto, Skoufias (2005) afirma
que este resultado pode, possivelmente, ter ocorrido devido a uma especificidade no desenho
do programa, a saber, da interrupo do benefcio no terceiro ano da escola secundria.
No caso do Brasil, o trabalho de Oliveira e Soares (2013) demonstra que o PBF contribui
para a uma reduo na probabilidade de repetncia.
Um assunto muito menos estudado, mas muito relevante, diz respeito influncia desses
programas na melhoria da aprendizagem e do percurso escolar das crianas de famlias benefi-
cirias. Este assunto o objeto deste trabalho. H dois mecanismos distintos que podem estar
na origem desta influncia. O primeiro diz respeito ao efeito direto que a condicionalidade
exerce na promoo da frequncia escolar e na expanso da oferta de educao.2 O segundo, ao
efeito indireto da melhoria da renda nas condies de vida da famlia, o que, consequentemente,
pode gerar melhorias na educao das crianas. Para o caso do Brasil, Oliveira e Soares (2013)
investigam os efeitos do programa sobre a repetncia para o ano de 2008 e encontram resultados
positivos sobre ambas as variveis, ou seja, tanto a renda quanto o cumprimento de condicio-
nalidades esto relacionados a uma diminuio na repetncia escolar. Quando analisadas con-
juntamente, os efeitos da renda so muito baixos, enquanto, segundo os autores, alunos que
cumprem a condicionalidade de frequncia possuem chances at 40,0% menores de repetncia
do que aqueles que no cumprem (op. cit., p. 21). A condicionalidade se operacionaliza, para
o caso da educao, na presena obrigatria a 85,0% das aulas, para os jovens de 6 a 15 anos e
de 75,0% nos jovens de 16 e 17 anos. Este controle de frequncia feito pelo Sistema Presena,
de responsabilidade do MEC, a partir de dados fornecidos pelo MDS, e recolhe informaes
individualizadas de frequncia de mais de 16 milhes de alunos, bimestralmente. Em caso de
descumprimento, os alunos sofrem efeitos gradativos sobre os benefcios que vo desde a adver-
tncia famlia at a suspenso do benefcio. Estes efeitos so aplicados pelo MDS e controlados
por meio do Sistema de Condicionalidades (Sicon).
Um importante impedimento para estudos anteriores era a indisponibilidade de dados cru-
zados entre os registros do MDS e do MEC, especialmente dados sobre a proficincia dos alunos.
At o ano de 2011, o cruzamento dos dados de proficincia (Prova Brasil) e do Censo Escolar
no era possvel, pela falta de uma varivel identificadora comum entre os bancos. Aps esta
situao ser corrigida na aplicao do teste em 2011, pode-se realizar a integrao dos registros
administrativos internamente ao prprio INEP e, posteriormente, o Sistema Presena (MEC) e
o MDS (Cadastro nico e Sicon). Todos estes registros incluem informaes do estudante (tais
como idade, sexo, raa), caractersticas de sua escola e famlia e pontuao no exame nacional.
2. No caso do Brasil, a exigncia da frequncia escolar entre os beneficirios de 6 a 15 anos superior exigncia da legislao de educao.
298
Condicionalidades, Desempenho e Percurso Escolar de Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
2 DADOS UTILIZADOS
Este projeto utiliza informaes desagregadas por estudante provenientes das seguintes bases
de dados:
Cadastro nico de informaes sociais de fevereiro de 2013,3 do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS);
Sistema Presena, com registros entre os anos de 2008 e 2012,4 proveniente da
Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi),
do Ministrio da Educao (MEC);
Prova Brasil no ano de 2011,5 proveniente do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP),6 tambm ligado ao MEC; e
Censo Escolar 2011, tambm proveniente do INEP.
O trabalho integrou as vrias bases de informao disponveis entre os beneficirios e
alunos do Censo Escolar. Com isso, o resultado foi uma base que possui, ao mesmo tem-
po, o nmero de identificao social (NIS) e nmero de identificao nas bases do INEP
(ID_aluno). O cruzamento entre o Cadastro nico e o Sistema Presena de 100,0%, e
realizado por meio do nmero de NIS. Da mesma forma, o cruzamento entre a Prova Brasil
e o Censo Escolar perfeito, feito por intermdio do nmero de identificao do estudante
no MEC. E, ainda, o cruzamento entre o Sistema Presena e o Censo Escolar realizado por
meio do batimento via comparao de strings (nome do aluno, nome dos pais, data e local
de nascimento, escola onde estuda etc,) realizados pelo INEP. Com base nesta nova tabela
aperfeioada, 86,0% dos estudantes que passaram pelo Sistema Presena pelo menos uma vez
entre 2008 e 2012 foram encontrados no Censo Escolar.7 Para este trabalho, foram mantidos
apenas alunos que realizaram a Prova Brasil e, portanto, cursavam o 5o ou 9o ano em 2011.
3 METODOLOGIA
O objetivo deste estudo analisar a associao entre o Programa Bolsa Famlia e o desempe-
nho e percurso escolar. As variveis de interesse so: i) desempenho mdio na Prova Brasil; ii)
abandono escolar; iii) reprovao do ano escolar; e iv) taxa de distoro idade-srie.8
Foram calculadas diferenas entre as mdias das variveis para o 5o e o 9o ano separa-
damente e conduzidos testes de estatsticos (teste t) da significncia da diferena. Aps esta
anlise inicial, para melhor medir os efeitos do programa e investigar como este conjunto
de variveis afeta os resultados, conduzimos anlises de regresso. Para a varivel contnua
3. Informaes adicionais sobre a base podem ser obtidas em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia /cadastrounico>.
4. Para o Sistema Presena, mais informaes pelo site: <http://frequenciaescolarpbf.mec.gov.br/presenca/controller/login/efetuarLogin.php>.
5. Para as variveis da Prova Brasil, mais informaes pelo site: <http://provabrasil.inep.gov.br/edicao-2011>.
6. Os autores agradecem o empenho na parceria realizada com a equipe do INEP nas pessoas de Fbio Bravin e Vanessa Nepoli, cuja dedicao e
seriedade foram cruciais para a confeco e qualidade dos dados utilizados neste trabalho.
7. Este nmero varia dependendo do ano, uma vez que existem alunos encontrados no Censo em anos que no estavam acompanhados no sistema
presena e vice-versa. Entre os anos de 2008 a 2012, encontrou-se uma correspondncia de 77,2%.
8. Conforme recomendado pelo INEP, um aluno com distoro idade-srie aquele que tem dois ou mais anos alm da idade prevista para a sua srie.
299
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
(proficincia) o modelo utilizado foi o dos mnimos quadrados ordinrios (MQO) e para as
variveis discretas o modelo utilizado foi probit.
QUADRO 1
Definio das variveis utilizadas no estudo
1, se o aluno possui 2 anos ou mais que o previsto para srie (10 para o quinto ano e 14 para o nono);
Distorcido
0, caso contrrio.
Nota mdia entre as provas de lngua portuguesa e matemtica na Prova Brasil 2011, transformada
Proficincia
numa escala de 0 a 10.
ndice socioeconmico da escola ndice calculado e descrito em Oliveira e Soares 2013, em escala de zero a 10.
ndice de 0 a 10 calculado por Soares-Neto et al, (2013) a partir das caractersticas fsicas da escola
Infraestrutura fsica da escola
disponveis no Censo Escolar.
Rural 1, se rural; 0, caso contrrio.
4 PRINCIPAIS RESULTADOS
Ao se observar os dados, deve-se notar que so considerados neste estudo apenas alunos do 5o
e 9o ano, que estudavam em escolas participantes da Prova Brasil, que responderam s provas e
tm registros dos outros dados utilizados pelos modelos, tais como, Cadastro nico e Sistema
Presena.9 No conjunto de dados deste estudo, notou-se que os alunos oriundos do Bolsa Fa-
mlia tem um desempenho pior que a mdia dos alunos, o que faz com que os resultados sejam
condizentes com a literatura sobre o tema, em que observaes livres de controle sugerem um
pior desempenho para os alunos beneficirios (Saavedra e Garcia, 2012; Banco Mundial, 2011).
Entretanto, procedendo a anlise dos resultados, nota-se uma queda substancial nesta desvanta-
gem entre o 5o e 9o ano, sugerindo que a participao no programa, em especial o cumprimento
9. Foram realizados testes para inferir sobre um possvel enviesamento dos dados, mas no foram encontrados resultados relevantes que indicassem vis.
300
Condicionalidades, Desempenho e Percurso Escolar de Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
5o ano 9o ano
Proficincia mdia 3,29 3,92 -0,63 0,00 4,86 5,30 -0,44 0,00 0,18
Reprovao em
9,07% 5,49% 3,58% 0,00 8,63% 8,22% 0,42% 0,00 -3,16%
2011
Abandono em 2011 0,32% 0,27% 0,06% 0,00 0,49% 0,53% -0,04% 0,00 -0,10%
Taxa de distoro
27,79% 17,30% 10,49% 0,00 21,78% 21,18% 0,60% 0,00 -9,89%
idade-srie
N 941.860 1.251.333 643.703 1.274.934
10. Por esse motivo, s se apresentou a significncia da relao para a primeira diferena.
11. Embora haja pequenas diferenas, optou-se por trabalhar o desempenho como a proficincia mdia em matemtica e lngua portuguesa como
uma nota de zero a dez, para facilitar o entendimento.
12. Os resultados so coerentes com outros trabalhos apresentados nesse volume, como o trabalho de Craveiro e Ximenes.
301
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
TABELA 2
Modelos multivariados de indicadores educacionais para os alunos da Prova Brasil (2011)
5o ano 9o ano 5o ano 9o ano 5o ano 9o ano 5o ano 9o ano
Varveis
explicativas Desempenho medido pela
Reprovao Abandono Distoro
Prova Brasil
2,085*** 3,446*** - - - - - -
Constante
(209,2) (307,3) - - - - - -
Pseudo
- - 0,0713 0,0399 0,0731 0,069 0,1166 0,1063
R-squared
R-squared 0,205 0,150 - - - - - -
Fonte: Censo Escolar (INEP) e PBF (MDS).
Elaborao dos autores.
Notas: Robust z-statistics entre parntesis. ***, ** e * denotam significncia estatstica a 1,0%, 5,0% e 10,0%, respectivamente.
O segundo passo a ser dado descobrir se, mesmo controladas por outras variveis,
as relaes encontradas incialmente se mantm. Para tanto, foram calculados modelos
de regresso por MQO sobre a nota mdia na Prova Brasil e modelos probit para as
probabilidades de reprovao desempenho e abandono. Foram usadas as variveis
302
Condicionalidades, Desempenho e Percurso Escolar de Beneficirios do Programa Bolsa Famlia
5 CONCLUSES
Este trabalho analisa a associao entre: ser ou no beneficirio do Programa Bolsa Famlia,
o desempenho na Prova Brasil, a reprovao, o abandono escolar e a distoro idade-srie.
Os resultados indicam que os beneficirios do programa tm, em mdia, um pior desem-
penho na Prova Brasil que os no beneficirios, mas grande parte desta diferena explicada
pelas suas condies socioeconmicas e caractersticas da escola que frequentam. Isto acontece
tanto no 5o quanto no 9o ano. Porm, nota-se uma clara tendncia: quando se compara o 5o e
o 9o ano, ou h uma inverso da desvantagem (desempenho e reprovao), ou uma vantagem
j no quinto ano para os alunos beneficirios. Dado o alto grau de exposio ao programa, as
evidncias sugerem que a condicionalidade, ao menos na rea de educao, tem efeitos po-
sitivos sobre a trajetria escolar destas crianas. Ou seja, o Programa Bolsa Famlia apresenta
uma diminuio na desigualdade educacional destes alunos, quando comparados ao restante
dos alunos de escola pblica, ajudando na diminuio do ciclo intergeracional da pobreza e
diminuindo a desvantagens que essa condio gera no percurso escolar dessas crianas.
REFERNCIAS
ATTANASIO, O.; FITZSIMMONS, E.; GMEZ, A. The impact of a conditional
education subsidy on school enrollment in Colombia. London: Institute for Fiscal Studies,
2005, (Report summary: familias).
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2006 (Working Paper, n. W06/01).
BANCO MUNDIAL. Evidence and lessons learned from impact evaluations on social
safety nets. Washington: World Bank, 2011.
13. Os resultados das variveis de controle de UFs no esto apresentados na tabela final por razes estilsticas, mas podem ser solicitadas aos
autores a qualquer tempo.
303
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
304
CAPTULO 20
1 INTRODUO
Na avaliao dos programas de transferncia de renda com ou sem condicionalidades, os efeitos
sobre o desempenho escolar e a insero no mundo do trabalho de crianas e adolescentes
tm papel central. Isto porque estes programas foram concebidos com vistas a combater a
chamada armadilha da pobreza. Grosso modo, sustenta-se que a insuficincia de renda domi-
ciliar, decorrente, em grande medida, do baixo nvel de capital humano das pessoas econo-
micamente ativas da famlia (e/ou com idade para tal) notadamente, os pais requer uma
complementao a partir do trabalho dos jovens e das crianas. Esta presso pela insero dos
jovens e crianas ao mercado de trabalho implica a diminuio do tempo dedicado ao estudo
e, no limite, o abandono da escola. Com isto se reproduz a realidade vivida pelos pais: o baixo
rendimento decorrente do baixo nvel de escolaridade.
Este captulo tem como objetivo examinar justamente o quanto o Programa Bolsa Escola
(PBF) vem afetando a alocao do tempo das crianas e adolescentes no que se refere a estudar e
trabalhar, levando em conta que, no caso brasileiro, so grandes as possibilidades de combinao
entre estudo e trabalho, pelo fato de a imensa maioria das escolas funcionarem em turnos.
Pode-se sustentar que o PBF tem efeitos benficos na alocao do tempo das crianas se
ele incrementa a frequncia escola e o tempo dedicado ao estudo, diminuindo o tempo de
trabalho; mas tambm se ele dificulta ou impede o aumento do tempo de trabalho, dada a
rigidez no tempo dedicado escola. O presente captulo conta com mais cinco sees, alm
desta introduo. A prxima apresenta, primeiramente, a racionalidade do Bolsa Famlia e,
em seguida, suas caractersticas e as implicaes para a avaliao de programas. O levanta-
mento dos estudos de avaliao dos programas de transferncia de renda, a includo o Bolsa
Famlia, que tem por foco a relao trabalho e escola de crianas e adolescentes, o objeto da
terceira seo. Esta sntese dos trabalhos e a anlise das caractersticas do PBF fornecem indi-
caes dos modelos economtricos mais adequados. A seguir, na seo 4, so apresentadas a
base de dados, suas potencialidades, os problemas que se colocam para a estimao dos efeitos
do programa e a modelagem emprica empregada. So apresentadas tambm as estatsticas
* Esta pesquisa contou com o apoio financeiro do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
1. O Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao apresentavam muita semelhana com o Bolsa Famlia, dado que se dirigiam s populaes pobres, em
especial s famlias com crianas, requerendo dos beneficirios contrapartidas ligadas ao investimento em capital humano.
306
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
Ou seja, quando se realiza a avaliao dos efeitos do programa com base nos dados de um
determinado momento (cross section), no se tem como considerar o que se denomina efeito
dose oriundo do tempo em que a famlia vem percebendo os benefcios.
Desde sua instituio, o PBF um programa de transferncia de renda, com um benefcio
para as famlias em extrema pobreza e outros relacionados presena de crianas em famlias pobres.
Ou seja, o programa emprega dois recortes de renda para a concesso de benefcios atualmente,
R$ 70,00 e R$ 140,00 mensais per capita. O benefcio bsico, para a extrema pobreza, tem sua
elegibilidade definida to somente pela insuficincia de renda, estando desvinculado de qual-
quer composio familiar, como a presena de crianas ou de condicionalidades.
Recentemente, foi criado um benefcio extra, dirigido tambm a essas famlias em
extrema pobreza. Concretamente, passou-se a conceder, a todas as famlias que com os bene-
fcios usuais no superam a situao de extrema, o valor exato da insuficincia de renda.
Com isto, busca-se eliminar a extrema pobreza no pas ou, como bem apontam Osorio, Soares
e Souza (2011), reduzi-la a uma proporo marginal.
Os outros benefcios destinam-se s famlias pobres, definidas como aquelas com renda
mensal per capita inferior a R$140,00 e que tenham em sua composio crianas de 7 a 15
anos e adolescentes de 16 e 17 anos, bem como crianas menores de 6 anos e mulheres grvidas
e nutrizes. Os benefcios associados s crianas e adolescentes diferem nos valores e no nmero
mximo de benefcios sendo que o benefcio voltado especificamente para os jovens de 16
e 17 anos foi criado posteriormente. Em ambos os casos, o recebimento do benefcio implica
contrapartidas na frequncia escolar de 85% para as crianas de 7 a 15 anos, e de 75% para
os jovens de 16 e 17 anos.
O PBF conta com um registro administrativo, o Cadastro nico para Programas Sociais
(Cadnico), desenvolvido em um esforo conjunto entre o governo federal (Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS e Caixa Econmica Federal CEF) e os
municpios, com a colaborao dos estados. O cadastramento dos potenciais beneficirios do
programa realizado pelos municpios tendo por parmetros as estimativas do pblico-alvo
do programa e do cadastro. Assim, os municpios recebem apoio financeiro do governo federal
por meio do pagamento de um valor por famlia cadastrada, ponderado por indicador de
qualidade e eficincia no cadastramento das famlias e no monitoramento das condicionalidades.
Evidentemente, existem grandes diferenas entre os municpios na gesto do cadastramento
e monitoramento, a depender da capacidade administrativa e da importncia que o PBF tem
na vida da municipalidade. A partir da Amostra do Censo Demogrfico de 2010, que tem
representatividade municipal, torna-se possvel incorporar na modelagem da avaliao vari-
veis relativas situao municipal, especialmente da qualidade da gesto pblica.
O PBF situa-se entre os programas que atingem expressiva cobertura populacional e
contam com dispndios mais elevados. E, nesta direo, parece ter uma preocupao maior
com a incorporao do pblico elegvel ainda excludo, do que com a busca e excluso dos
beneficirios cuja renda supera de elegibilidade.
307
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
2. O FFE um programa que concede uma rao alimentar em verdade, arroz s famlias pobres, condicionando seu recebimento frequncia
na escola primria pelas crianas.
308
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
3. Isso porque foram beneficiados pelo programa alguns dos perdedores da loteria.
4. O PRAF um programa de transferncia de renda condicionado frequncia escolar e aos cuidados com sade, tendo sido implementado em
bases experimentais.
309
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
310
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
311
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Por fim, cabe apresentar o artigo de Ferro e Nicollela (2007), que examina, no caso
brasileiro, os impactos dos programas de transferncia de renda nas decises familiares quanto
participao no mercado de trabalho e o tempo a ele dedicado. Os resultados dos autores
apontam para uma reduo na participao no mercado de trabalho das crianas e adoles-
centes como decorrncia da participao no programa. Concretamente, o programa chega a
reduzir a probabilidade desta participao em 12,9 p.p. no caso das meninas de 11 a 15 anos
de idade residentes no campo, mas to somente 0,6 p.p. para as com 6 a 10 anos de idade
residentes nas cidades. A reduo em 4,8 p.p na probabilidade dos meninos de 11 e 15 anos
trabalharem mostra quo expressivos so os resultados alcanados por estes autores na dimi-
nuio do trabalho infantojuvenil. Contudo, os autores concluem no haver diminuio do
tempo dedicado ao trabalho por esta populao.
312
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
Fonte: Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs) e Amostra do Censo Demogrfico de 2010.
Vale notar que a subenumerao mais elevada quando no se conta com a apurao
direta da populao beneficiada, empregando-se, ento, mtodos indiretos de estimao desta
populao. Assim, as melhores apuraes foram alcanadas na PNAD 2006 e na Amostra do
Censo de 2010. J o resultado de 2004 deve ser tomado com precauo, pois, nesse ano, a
populao beneficiria dos programas antecedentes era bastante expressiva e decidiu-se con-
siderar todos os programas.
A subenumerao implica um grande problema quando da avaliao dos efeitos do PBF,
dado que parte das famlias selecionadas como grupo de controle pode fazer parte daquelas
que foram subenumeradas. Assim, todos os trabalhos que empregam a PNAD e as Amostras
do Censo em estudo de avaliao esto sujeitos a este problema, que implica, na verdade, a
presena de vis de seleo decorrente de erro de medida/apurao.
A escolha do Censo de 2010 como a base de dados fundamentou-se, de um lado,
pelo fato de ser um levantamento recente, com amostra expressiva e que apura direta-
mente a populao beneficiria, o que minimiza as consequncias da subenumerao.
Alm disso, como j dito, permite a insero de variveis do mbito municipal na esti-
mao da probabilidade de fazer parte do programa e no modelo de deciso entre estudar
e/ou trabalhar. De outro lado, o Bolsa Famlia se encontrava, naquele ano, consolidado e
com o nmero de famlias beneficirias estabilizado, isto , o programa no passava por
ajustes e nem vivenciava processo de expanso, como em 2005 e 2009. A literatura discute
amplamente a questo da subenumerao e formas de minimizar o problema (Souza,
2010; Souza e Soares, 2011; Osorio, Soares e Souza, 2011).
313
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
5. A descrio a seguir, do modelo de regresso empregando o escore de propenso ponderado baseia-se, em grande medida, no trabalho de Brauw
et al. (2012).
314
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
i) presena de celular;
j) presena de geladeira;
k) presena de televiso;
l) nmero de pessoas;
m) situao do domiclio;
n) abastecimento de gua adequado;
o) nmero de crianas at 14 anos;
p) nmero de adolescentes entre 15 e 18 anos; e
q) famlia monoparental feminina.
Existe, como j dito, a possibilidade de incrementar a estimao dos escores de pro-
penso de participar do PBF com a incorporao de informaes municipais, notadamente
as relativas oferta de servios pblicos escola e seus nveis e atendimento de sade em seus
graus de complexidade e as proxies da qualidade da gesto municipal e da demanda por
fora de trabalho. Esta uma lacuna que este trabalho apresenta e que se pretende sanar em
prxima publicao.
O foco do trabalho avaliar os efeitos do PBF nas combinaes entre escola e
trabalho para o grupo populacional infantojuvenil, em que se verifica um processo de
diminuio da frequncia escolar associado a um aumento na participao no mercado
de trabalho. Os grficos 1 e 2 ilustram o comportamento da taxa de frequncia escolar
e da taxa de ocupao da populao de 10 a 18 anos, discriminado por gnero e local
de moradia (urbano e rural). na passagem dos 15 anos ou at mesmo 14 para os
17 anos que as crianas saem da escola e, ao mesmo tempo, cresce sua participao no
mercado de trabalho. Efetivamente, 94% das crianas de 14 anos frequentavam a escola e
13% estavam ocupadas, participaes que passam para 73% e 40% aos 17 anos, respectivamente.
Aos 18 anos, metade dos adolescentes estava fora da escola, com 53% inseridos no mercado
de trabalho.
Assim sendo, decidiu-se centrar o foco nas coortes de 14 a 18 anos e 15 a 17 anos para
o conjunto da populao, com a segunda se referindo s idades corretas para o ensino mdio e
a primeira com foco no momento de mudanas na alocao de tempo entre escola e trabalho.
Os grficos mostram tambm que esse movimento de sada da escola e de entrada no mercado
de trabalho tem claros perfis por gnero e local de residncia.
315
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
GRFICO 1
Taxa de frequncia escola das crianas e jovens de 11 a 18 anos, segundo gnero e situao do domiclio (2010)
(Em %)
100 98 98 97
97 97 95
96 96
97 95 95 92
96 95 92
95 92
90 87
92 88
87 86
80 81 79
75
74
70
67 66
60
52
51
50
48
46
40
11 12 13 14 15 16 17 18
GRFICO 2
Taxa de ocupao das crianas e jovens de 11 a 18 anos, segundo gnero e situao do domiclio (2010)
(Em %)
60 60
60
50 49
50
45
42
40 37
34 35
32
30 27 30
25
22 20 25
20 18 20
17
15 14
12 13
11 12 15
10 9
7
4 5 9
3 6
3 4
0 2
10 11 12 13 14 15 16 17 18
316
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
Decidiu-se avaliar os efeitos do PBF em doze grupos populacionais, segundo faixas etrias,
sexo e local de moradia. O primeiro grupo refere-se aos adolescentes entre 15 e 17 anos, no
qual se concentra o movimento de abandono da escola e aumento do trabalho. O segundo
grupo uma ampliao do anterior, com os adolescentes de 14 a 18 anos. Por fim, o terceiro
grupo refere-se s crianas e adolescentes de 10 a 18 anos. Nos dois primeiros conjuntos,
efetuou-se uma discriminao dos dados segundo gnero e local de moradia, enquanto, no
ltimo, considerou-se o gnero e local de residncia isoladamente.
Como varivel dependente, elegeu-se as quatro possveis combinaes entre escola e
trabalho s estudar; estudar e trabalhar; s trabalhar; no estudar e no trabalhar com a
aplicao do modelo logit multinomial. Estas variveis foram utilizadas na estimao dos
p-score de participar do programa, agregando-se a idade e a cor da criana e modificando-se as
variveis de renda domiciliar mensal per capita e do nmero de crianas e adolescentes, com a
retirada da renda e da criana ou do adolescente objeto da regresso. No resta dvida de que
a incorporao de dados municipais possa melhorar a robustez das estimativas.
Empregou-se tambm o modelo probit bivariado para estudar e trabalhar, com a aplicao
do escore de propenso ponderado, para meninas e meninos domiciliados nas cidades e no
meio rural de 15 a 17 anos. O mesmo conjunto de variveis explanatrias do modelo logit
multinomial foram utilizadas.
Nas estimativas dos parmetros nos modelos logit multinomial e probit bivariado, as
matrizes de varincia e covarincia empregadas levam em conta que os erros-padres podem
estar correlacionados intragrupos ou, no caso, intradomiclios. Ou seja, as observaes das
crianas e adolescentes so independentes entre famlias, mas no necessariamente dentro
das famlias. Em outros termos, as regresses foram estimadas aplicando os pesos amostrais
e os escores de propenso invertidos e foi considerado que a estimao da probabilidade de
pertencimento ao PBF foi realizada no nvel dos domiclios cluster.
Vale retomar alguns fatos apontados pelos grficos 1 e 2 e por outras estatsticas
descritivas com vista a iluminar a anlise das estimativas do efeito do programa na alocao
entre escola e trabalho. A queda na frequncia escola mais pronunciada observada nas
meninas situadas no meio rural, o que no se reflete em crescimento semelhante na parti-
cipao do mercado de trabalho, apresentando a menor parcela dos que trabalham entre os
grupos de 15 a 17 anos.
Onde se assiste a uma queda tambm expressiva na frequncia escola e, diferentemente,
a um crescimento na participao no mercado de trabalho entre os meninos domiciliados
nas cidades. A participao dos que frequentavam a escola cai de 92%, aos 14 anos, para 67%
e 48% aos 17 anos e 18 anos, respectivamente. E a participao no mercado de trabalho
aumenta de 12%, aos 14 anos, para 45% e 60%, aos 17 anos e 18 anos, respectivamente.
E o grupo populacional gnero e local de moradia que tem a menor participao dos que
no estudam e no trabalham aos 17 anos: 10%.
317
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Entre os meninos que moravam no meio rural, observam-se nveis relativamente ele-
vados de participao no mercado de trabalho, com mais de um quinto das crianas com
13 anos ocupadas, totalizando um tero aos 15 anos, ou seja, um aumento de 12 p.p.
A frequncia escola, por sua vez, cai de 95%, aos 13 anos, para 88%, aos 15 anos. De fato,
o que se nota uma queda bastante acentuada da frequncia escola entre os adolescentes
de 15 a 17 anos, quando um tero destes est fora da escola. O crescimento na participao
no mercado de trabalho no se mostra to expressivo como entre os jovens residentes nas
cidades, mas quase todo o crescimento se concentra entre os que s trabalham, dado que
a participao dos que estudam e trabalham permanece ao redor de 30%. Depreende-se
que, entre os meninos que residiam no meio rural, h um claro movimento de substituio
entre escola e trabalho, o que pode apontar para efeitos mais expressivos do PBF junto a
este grupo populacional.
Entre as meninas de 17 anos que moravam no meio urbano e trabalhavam, 70%
tambm estudavam, representando a maior participao frente aos outros grupos gnero
e residncia. Entre os meninos do meio urbano que trabalhavam, dois teros estuda-
vam em associao. Aos 18 anos, estas razes passam para 0,43 e 0,45, respectivamente,
mostrando uma aproximao, que reflete o expressivo crescimento na participao das
meninas que trabalham.
Entre 11 e 14 anos, a frequncia escolar no meio rural no apresenta distino por sexo,
o que se preserva nas faixas superiores, ainda que, como dito, mais meninas encontrem-se
alijadas da escolarizao. No meio urbano, observa-se tambm a no diferenciao por sexo
em todas as idades, com as diferenas sendo muito tnues. Observa-se a universalizao da
escola at os 12-13 anos, com destaque para a taxa de frequncia das meninas, que cai
sistematicamente a partir dos 15 anos. Depreende-se, portanto, que o processo de diminuio
da frequncia escola entre os jovens de 14 a 18 anos tem distino entre os meios rural e
urbano, com pouca diferena por gnero.
Quanto ao mercado de trabalho, a diferenciao por sexo clara, preservando-se tambm a
segmentao urbano e rural. Quanto situao de domiclio, interessante notar a aproximao
entre as taxas de ocupao dos meninos que residem no meio rural e no urbano. Observa-se
que, aos 14 anos, 12% dos meninos das cidades trabalhavam, enquanto, para os domiciliados
no campo, essa proporo era de mais de um quarto. J aos 17 anos, as taxas de ocupao
aumentam para 45% e 50%, respectivamente. Aos 18 anos, ambas as taxas atingem 60%.
5 RESULTADOS
As estimativas do efeito do PBF na combinao escola e trabalho de jovens entre 15 e 17 anos,
bem como para as crianas e adolescentes de 10 a 18 anos e de 14 a 18 anos, mostram que os
beneficirios do Bolsa Famlia apresentam mais chances de estudar que os no beneficirios,
sendo tal diferena mais marcada quando combinada com o trabalho. Em compensao, obser-
va-se menor probabilidade de no estudar, mais pronunciada quando tambm no se trabalha.
318
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
No beneficirios 57 13 6 24
Rural
Mulheres
Beneficirios 67 19 4 10
No beneficirios 64 15 5 16
Urbano
Beneficirios 68 19 4 9
No beneficirios 51 22 12 15
Rural
Beneficirios 53 32 8 8
Homens
No beneficirios 61 18 8 13
Urbano
Beneficirios 62 23 7 9
319
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
As estimativas permitem questionar, para o pblico dessa faixa etria residente no meio
urbano, a hiptese de efeito de substituio entre escola e trabalho decorrente da concesso
do Bolsa Famlia, dado no haver grande discrepncia na participao dos que s trabalham
entre beneficirios e no beneficirios. As diferenas se concentram na maior probabilidade de
os beneficirios estudarem e trabalharem, compensada, quase que integralmente, pela maior
chance de os no beneficirios no estudarem nem trabalharem.
O questionamento do efeito de substituio entre escola e trabalho, entretanto, no
parece se aplicar para as crianas e adolescentes de 15 a 17 anos residentes no meio rural.
Observa-se, entre as meninas, uma diferena expressiva na distribuio entre as combinaes
escola e trabalho entre beneficirios e no beneficirios, com destaque para a participao das
que somente estudam. No caso dos meninos residentes no meio rural, chama ateno a dife-
rena de participao dos que s trabalham entre beneficirios e no beneficirios fato no
observado nos outros recortes populacionais , assim como a alta probabilidade (cerca de um
tero) de se estudar e trabalhar entre os beneficirios. Isto se deve, provavelmente, presena
de efeito de substituio do Bolsa Famlia entre escola e trabalho neste grupo populacional.
Na tabela 2, so apresentadas as distribuies preditas para a combinao escola e
trabalho nas faixas etrias de 15 a 17 anos e de 14 a 18 anos, por gnero e local de residncia,
associadamente; e de 10 a 18 anos por gnero e local de residncia, isoladamente. Os resul-
tados para a populao de 14 e 18 anos so muito semelhantes aos observados para a faixa
entre 15 e 17 anos, que j foram analisados e encontram-se ilustrados tambm no grfico 3.
Assim, h um efeito positivo na frequncia escolar, decorrente, sobretudo, da combinao
entre trabalho e escola e das menores chances de as crianas e adolescentes no estudarem
nem trabalharem. Este ganho de maior envergadura entre os residentes no meio rural, com
a frequncia escolar dos beneficirios de 15 a 17 anos sendo 11 p.p. e 16 p.p. superior a dos
meninos e meninas no beneficirios, respectivamente. No meio urbano, onde as meninas
exibem tambm maior taxa de frequncia escola, as crianas beneficirias apresentam proba-
bilidades de frequentar a escola superiores s no beneficirias em 8 p.p. e 6 p.p. para meninas
e para meninos, respectivamente.
TABELA 2
Distribuio predita para grupos etrios de crianas e adolescentes beneficirio e no beneficirios do
Bolsa Famlia, segundo a combinao escola e/ou trabalho, por gnero e situao do domiclio Brasil (2010)
(Em %)
320
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
(Continuao)
321
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Pode-se afirmar, ento, que o programa refora a frequncia escolar dos jovens de 15 a
17 anos, perodo da vida no qual se amplia consideravelmente a entrada deles no mercado de
trabalho, por meio da combinao escola-trabalho. Na verdade, pode-se dizer que o programa
impede que o trabalho tome o espao da escola, sem, contudo, implicar necessariamente, e em
especial no meio urbano, a substituio de trabalho por escola. Bastante importante tambm
seu efeito positivo na reduo das chances de crianas e adolescentes nem estudarem, nem
trabalharem. No meio rural, onde os nveis de frequncia escolar so inferiores e a participao
na atividade laboral mais elevada, verifica-se uma queda mais pronunciada na probabilidade de
as crianas e adolescentes s trabalharem, o que parece refletir o sucesso do programa, ao substi-
tuir o somente trabalhar pelo estudo, isoladamente ou em conjunto com o trabalho.
Vale notar, nessa direo, as diferenas entre beneficirios e no beneficirios quanto
participao entre os que trabalham daqueles que tambm frequentam a escola. Na populao
de 15 a 17 anos beneficiria do programa que trabalha, cerca de 80% vo escola, contra
pouco menos de 70% dos no beneficirios. Esta maior importncia dos que estudam entre
os inseridos no mercado de trabalho na populao beneficiria em comparao ao que se estima
entre os no beneficirios mais pronunciada entre os residentes no meio rural.
6 CONSIDERAES FINAIS
Pode-se dizer que os resultados questionam a ideia de que o programa apresentaria efeito
de substituio entre trabalho e escola para as faixas etrias aqui examinadas, especialmente
no meio urbano, dado que o efeito agregado do Bolsa Famlia aumentar tanto a ida
escola como ao mercado de trabalho, notadamente entre os jovens de 15 a 17 anos. Isto, em
grande medida, de forma associada, dado que as alteraes nas probabilidades de s estudar
e de s trabalhar so pouco expressivas. O que se altera de fato o crescimento da proba-
bilidade de estudar e trabalhar conjuntamente e a diminuio nas chances de no estudar e
no trabalhar. No meio urbano, esta dinmica bastante evidente, com a diferena na taxa
de frequncia entre os beneficirios devendo-se s maiores chances de estudar e trabalhar.
No meio rural, observam-se mudanas mais expressivas na queda de participao dos que
s trabalham e crescimento na taxa de frequncia, com importncia maior do aumento nas
chances de somente estudar.
A diferenciao entre gnero bastante clara, com o programa tendo efeitos mais expres-
sivos e positivos entre as mulheres, com quedas relativamente expressiva na participao das
que nem estudam e nem trabalham e aumentos e crescimento na taxa de frequncia, con-
centrada, notadamente, nas que residem no meio urbano, entre as que estudam e trabalham.
Verifica-se, assim, um incremento na taxa de frequncia escolar devido, em grande medida,
ao aumento na probabilidade de estudar e trabalhar, o que se atribui s potencialidades de
combinao entre estudo e trabalho, bem como com o lazer. Interessante, neste caso, acom-
panhar as ponderaes de Ravaillon e Wodon (2000) quando afirmam que no h clareza,
em termos tericos, se uma reduo no preo da escolaridade gerado por rendimento maior
322
Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
implicar em reduo do trabalho infantil. O tempo extra demandado pela escola pode muito
bem ser compensado pelo tempo de lazer das crianas. Por esta razo, os efeitos de substituio
entre escolaridade e lazer, bem como entre escola e afazeres domsticos, podem ser fortes
o suficiente para que a queda do trabalho nas faixas etrias aqui examinadas s ocorra a alto
custo (valor do benefcio), caso se deseje atender aos objetivos de vencer, nas prximas geraes,
a armadilha da pobreza.
Conclui-se que, para atender as condicionalidade do Bolsa Famlia, as famlias colocam
a frequncia escolar como prioridade, buscando adequar os outros tempos, dedicados ao
trabalho, aos afazeres domsticos e ao lazer, a essa nova exigncia.
REFERNCIAS
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323
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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Impactos do Bolsa Famlia na Alocao do Tempo entre Escola e Trabalho de Crianas e Adolescentes de 10 a 18 Anos
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CAPTULO 21
1 INTRODUO
O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa assistencial que visa melhorar o bem-estar
de famlias pobres distribuindo recursos financeiros para sua populao alvo. Pode-se dizer
que a cobertura do programa bem extensa, dado que em 2013 mais de 13 milhes de fam-
lias j foram beneficiadas pelo PBF em toda extenso do territrio nacional. Um programa
dessa magnitude torna imperativa a necessidade de se avaliar seus efeitos. Por um lado, sabe-se
que o programa muito bem-sucedido em relao aos seus objetivos de combater a pobreza
e reduzir a desigualdade de renda no pas (MDS, 2012a, b; Soares e Styro, 2009; Barros,
Carvalho e Franco, 2007; Soares et al., 2007). Porm, h de se levar em conta tambm outros
potenciais efeitos do programa sobre o bem-estar social.
Uma dimenso que tem preocupado muito os economistas a da oferta de trabalho.
A predio terica em modelos estticos de oferta de trabalho, neste caso, a de que o efeito
de programas de transferncia de renda constitui um efeito renda: com uma renda adicional,
os indivduos usufruiriam de uma maior disponibilidade de todos os bens. Assim, o efeito
renda aumentaria a demanda por todos os bens normais, sejam bens de consumo e/ou de
lazer (supondo que este ltimo seja normal). Portanto, dado que o indivduo aloque sua renda
somente entre trabalho e lazer, a predio deste modelo a de que o efeito de programas
de transferncia de renda condicionais gere um impacto negativo na oferta de trabalho dos
adultos (Meyer, 2002, apud Ribas e Soares, 2011, p. 2). No entanto, tal predio foi refutada
empiricamente por diversos estudos que avaliam o impacto do PBF sobre a participao e a
jornada de trabalho dos beneficirios.
Em uma resenha abrangente sobre a literatura emprica dos efeitos do PBF sobre o mer-
cado de trabalho, Oliveira e Soares (2012) concluem que os programas de transferncia de
renda condicionada (PTRCs) aos brasileiros possuem impactos pequenos sobre o mercado de
trabalho e que alguns destes impactos, como a reduo da jornada de trabalho das mes e o
aumento na probabilidade de trabalho para grupos especficos, so positivos. Os autores afirmam,
portanto, com muito embasamento que, do ponto de vista das polticas pblicas, no existe
*Os autores agradecem a Sergei Soares por vrios esclarecimentos sobre o funcionamento do Programa Bolsa Famlia; a Pedro Herculano Guimares
Ferreira de Souza e a Miguel Foguel por valiosos comentrios; e a Italo Cabral de Souza pela assistncia no processamento dos microdados da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2006.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
constatao emprica que sustente a hiptese de que haveria um efeito renda maior do que
um efeito substituio (fenmeno que recebeu a alcunha de efeito preguia), no caso destes
programas (Oliveira; Soares, 2012, p. 30).
Vale salientar que, em geral, o arcabouo utilizado nestes estudos considera o trabalho
como algo homogneo, no levando em conta a escolha ocupacional do indivduo.1
Nesse contexto, o impacto que o PBF pode gerar na composio do mercado de trabalho
um tema que, recentemente, tem suscitado amplo debate no s entre economistas, como
tambm na mdia. Em relatrio divulgado recentemente pelo Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), ao comparar a jornada de trabalho de mais de onze mil
famlias beneficirias entre os anos de 2005 e 2009, constatou-se, de fato, uma diminuio de
8,8 horas semanais no trabalho formal, e aumento equivalente (8,7 horas) no trabalho informal.
Quando a anlise feita por sexo, para os homens beneficirios, em mdia, encontrou-se uma
reduo de 4,6 horas trabalhadas em emprego formal e aumento de 4,2 horas no setor informal.
Entre as mulheres beneficirias a reduo de jornada no setor formal foi de 4,6 horas e aumento
de 4,9 horas no informal.2 Tal relatrio teve ampla repercusso ao ser tema de reportagem
na mdia.3 Em particular, a preocupao est associada a uma possvel tendncia entre os
beneficirios de ocupar postos de trabalho informais. A ideia de que os rendimentos prove-
nientes do trabalho por conta prpria, ou mesmo do emprego sem carteira assinada, sejam
menos visveis pelo rgo gestor do programa do que aquele proveniente do emprego com
carteira assinada corrobora esta hiptese. Sendo assim possvel que os beneficirios possam
migrar de uma ocupao no setor formal para uma ocupao no setor informal da economia
ou simplesmente tenham uma maior propenso de transitar do desemprego/inatividade para
uma ocupao informal.
A evidncia emprica do impacto do PBF na escolha ocupacional do trabalhador
beneficirio do programa ainda est incipiente na literatura brasileira. Com exceo de al-
guns trabalhos que sero mencionados a seguir, nenhum estudo investigou de forma mais
aprofundada a relao entre o programa e alterao na composio do mercado de trabalho
entre o setor formal e informal no Brasil. De um modo geral, identifica-se um aumento na
participao do mercado de trabalho do setor informal e, por outro lado, uma reduo na
jornada de trabalho deste setor, principalmente para as trabalhadoras (Marinho; Mendes,
2013; Ribas; Soares, 2011; Teixeira, 2010). Tais efeitos resultam de uma maior sensibili-
dade s transferncias dos trabalhadores ocupados no setor informal do que aqueles que
possuem direitos trabalhistas em atividades menos precrias, principalmente no caso das
1. Marinho e Mendes (2013), Ribas e Soares (2011) e Teixeira (2010) so as excees. Tais estudos investigam os efeitos do PBF na
oferta de trabalho no setor formal e no setor informal separadamente.
2. O MDS se valeu de um relatrio tcnico preparado por Brauw et al. (2012) no qual maiores detalhes da metodologia esto disponveis.
3. O jornal O Globo publicou que o PBF permitiu melhoras na sade e na educao; no entanto, o programa teve um efeito
indesejado: uma maior propenso de seus beneficirios a estarem em trabalhos informais, quando comparados com outros
trabalhadores pobres (O Globo, 15 de junho de 2012). Cabe notar que evidncias anedticas na imprensa j apontavam para
uma maior busca dos beneficirios do PBF por ocupaes informais no mercado de trabalho. Entre as reportagens que j haviam
sido divulgadas anteriormente, ver: Programa Bolsa Famlia incentiva a informalidade na Paraba, Jornal da Paraba online,
publicada em 30/08/2009 e Dois lados da mesma moeda Informalidade no emprego atinge 79%, mas muitas trabalhadoras
domsticas no querem ter carteira assinada., Dirio de Natal, 4 de maio de 2011.
328
Bolsa Famlia, Escolha Ocupacional e Informalidade no Brasil
mulheres (Oliveira e Soares, 2012). A volatilidade da renda, caracterstica de boa parte das
ocupaes informais, compensada em parte pelo benefcio do PBF. As mulheres substi-
tuem o trabalho mercantil por atividades domsticas em maior grau do que os homens.
E os homens com as mesmas caractersticas no reduzem o nmero de horas trabalhadas
na medida em que parte da transferncia investida na produo de seus prprios neg-
cios (Teixeira, 2010).
H um grande desafio para a investigao dos efeitos de programas de transferncia
de renda na oferta de trabalho do adulto. A participao nesse tipo de programa vo-
luntria. Logo, o grupo de beneficirios pode diferir em certos determinantes da escolha
ocupacional em relao ao grupo de no beneficirios. Isso dificulta a tarefa de encontrar
um grupo de comparao que lembre o grupo tratado. O relatrio tcnico de Brauw et al.
(2012) e o estudo de Teixeira (2010) usam mtodos que tentam delimitar os grupos
de forma a harmoniz-los no que se refere a caractersticas observveis dos indivduos.
No entanto, nesse tipo de contexto muito provvel que seja necessrio tambm harmo-
nizar certas caractersticas no observveis.
O objetivo deste trabalho o de investigar o impacto do PBF na composio do mercado
de trabalho no Brasil. Em particular, o de analisar em que medida o PBF distorce a escolha
ocupacional dos beneficirios no sentido de torn-los mais propensos a optar por uma ocupao
informal. A anlise do impacto do PBF ser realizada tanto no mercado de trabalho dos chefes
de domiclio como tambm para o que aqui sero chamados de trabalhadores secundrios do
domiclio, isto , que geram a segunda maior fonte de rendimento do trabalho ao domiclio,
aps o rendimento do trabalho principal do chefe. A nossa investigao ser feita com base em
uma metodologia que leva em conta uma possvel autosseleo, baseada em caractersticas no
observveis, no PBF. Este arcabouo utiliza uma descontinuidade presente na regra de elegibili-
dade do PBF, que vem a ser um limite para a idade das crianas. Essa metodologia conhecida
como desenho de regresso descontnua RDD (regression discontinuity design). Em particular,
como a elegibilidade no coincide com a participao no programa, a metodologia explorada
trata do caso conhecido como fuzzy RD.
Cabe notar que essa preocupao com fatores no observveis tambm estava presente
no estudo Ribas e Soares (2011). Ao utilizarem um painel para setores censitrios, de 2001
a 2006, os autores procuraram evitar duas fontes potenciais de vieses: i) a no informao
de caractersticas dos domiclios antes do programa; e ii) desprezar os efeitos gerados pela
cobertura do programa nas comunidades. A principal contribuio dos autores est na
anlise do efeito marginal da cobertura do programa no nvel de vizinhana geogrfica,
em vez de analisar a oferta de trabalho somente dos beneficirios. A metodologia utilizada
pelos autores est no mtodo de diferenas em diferenas e um mtodo de escore de pro-
penso generalizado para controlar a heterogeneidade tanto no efeito tratamento, como
na variao do resultado.
329
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
330
Bolsa Famlia, Escolha Ocupacional e Informalidade no Brasil
4. Na prtica, os agentes municipais identificam os potenciais beneficirios e podem acompanhar o status das famlias beneficirias
do PBF em bases de dados de fontes de renda formais tais como as bases do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e restante
da seguridade e da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais).
331
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
3 METODOLOGIA5
5. H outra verso deste trabalho (Barbosa e Corseuil, 2013), na qual se discute de forma mais detalhada a metodologia.
6. Utilizou-se a idade em 31/12/2005 porque nessa data pode-se identificar domiclios cuja idade do filho mais novo recm cruzou
a fronteira da elegibilidade (c), tornando esses domiclios inelegveis em 2006, bem como domiclios que permaneceram elegveis
em 2006 porque a idade do filho mais novo s cruza a fronteira imediatamente aps a virada do ano. Esses domiclios sero cruciais
na estratgia de identificao, conforme ser detalhado mais adiante.
332
Bolsa Famlia, Escolha Ocupacional e Informalidade no Brasil
Neste caso, o cenrio ideal ter alguma fonte de variao em T entre indivduos que no
afete . Dito de outra forma, seria interessante ter em mos uma varivel que afete a deciso
dos indivduos de participar do programa que no seja relacionada com caractersticas no
observveis dos indivduos. Essa varivel funciona como um instrumento para a correta iden-
tificao do parmetro de interesse aqui, pois no se quer saber o impacto dessa varivel, mas
se sua variao usada para deslocar a participao, mantendo tudo mais constante.
Em geral recorre-se a um critrio exgeno de elegibilidade para servir como instrumento
para a correta identificao do tratamento. Intuitivamente, comparam-se grupos de indivduos
com diferentes status de elegibilidade, porm o mais semelhante possvel com relao s demais
caractersticas que possam interferir na escolha ocupacional. A diferena na elegibilidade deve
acarretar em diferena tambm na participao no programa. Logo, nas condies mencionadas,
varia-se a participao dos indivduos, mantendo tudo mais constante, tal como se faz num expe-
rimento controlado. Sendo assim, uma eventual diferena observada na escolha ocupacional dos
grupos em questo pode ser atribuda diferena na participao no programa.
Esse critrio exgeno que faz variar a elegibilidade e desencadeia as condies semelhantes
a de um experimento pode ser decorrente de um sorteio aleatrio ou de uma descontinuidade
na regra de elegibilidade. No segundo caso, tem-se o que se convencionou chamar na litera-
tura de regresso com descontinuidade difusa (traduo livre a partir do termo original fuzzy
regression discontinuity). Conforme discutido na seo anterior, h descontinuidade na regra
de elegibilidade do PBF, o que leva uma opo pela abordagem de regresso com descon-
tinuidade difusa. No restante dessa seo tratar-se- de uma ilustrao de como esse mtodo
funciona neste contexto.
333
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
15
14
13
12
%
11
10
-6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6
Hiato em bimestres
334
Bolsa Famlia, Escolha Ocupacional e Informalidade no Brasil
GRFICO 2
Proporo de informalidade dos chefes de famlia
65
55
45
35
%
25
15
-6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6
Hiato em bimestres
Nota-se que o emprego no setor informal bastante semelhante entre os dois grupos
de comparao. Ou seja, entre os chefes ocupados a proporo no setor informal parece no
variar com a elegibilidade do domiclio ao PBF. Vale ressaltar que o grupo elegvel mostrava
no grfico 1 uma participao consideravelmente maior no PBF que o grupo no elegvel.
Em outros termos, elegibilidade influencia participao que por sua vez no parece influenciar
informalidade. Esse resultado ser confirmado nas estimativas aqui pelo mtodo de variveis
instrumentais, adaptado ao contexto de regresso com descontinuidade difusa.
4 RESULTADOS
335
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
7. Classificou-se como ocupados na semana de referncia os indivduos que nela exerceram trabalho remunerado, ou os que
exercem trabalho no remunerado nessa semana durante pelo menos quinze horas, ou que possuem trabalho remunerado do qual
esto temporariamente afastados. No so considerados aqui como ocupados os indivduos que exerceram trabalho para o prprio
consumo ou construo na semana de referncia.
336
Bolsa Famlia, Escolha Ocupacional e Informalidade no Brasil
TABELA 1
Impacto do PBF sobre a escolha ocupacional do chefe de famlia
Amostra total Filtro I Filtro II
todos os Domiclios Domiclios com RDPC Domiclios com RDPC >
que recebem PBF < R$ 700,00 R$ 50,00 & RDPC < R$ 700,00
Janela Janela Janela
Coef. Coef. Coef.
tima tima tima
Bolsa Famlia -3,237 1,608 -2,417 1,780 -2,429 1,759
(erro-padro) (3,239) (1,460) (1,485)
Bolsa Famlia (bandwith = 110) -2,339 1,769 -2,845 1,958 -2,629 1,935
(erro-padro) (1,612) (1,797) (1,580)
Bolsa Famlia (bandwith = 125) -1,996 2,011 -2,607 2,225 -2,697 2,199
(erro-padro) (1,387) (1,875) (1,747)
Bolsa Famlia (bandwith = 150) -1,122 2,413 -2,539 2,670 -2,648 2,639
(erro-padro) (0,973) (1,614) (1,562)
Fonte: PNAD 2006.
TABELA 2
Impacto do PBF sobre a escolha ocupacional do trabalho secundrio
Filtro II
Amostra total Filtro I
Domiclios com
todos os Domiclios Domiclios com
RDPC > R$ 50,00 &
que recebem PBF RDPC < R$ 700,00
RDPC < R$ 700,00
Janela Janela Janela
Coef. Coef. Coef.
tima tima tima
Bolsa Famlia -1,196 1,743 -1,997 1,813 -1,904 1,907
(erro-padro) (1,339) (1,355) (1,347)
Bolsa Famlia (bandwith = 110) -1,614 1,917 -1,970 1,994 -1,626 2,097
(erro-padro) (1,563) (1,366) (0,983)
Bolsa Famlia (bandwith = 125) -1,304 2,179 -1,348 2,266 -1,302 2,383
(erro-padro) (1,627) (1,236) (1,208)
Bolsa Famlia (bandwith = 150) -1,107 2,615 -1,481 2,720 -0,854 2,860
(erro-padro) (1,023) (1,235) (0,956)
Fonte: PNAD 2006.
337
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
5 CONCLUSES
Nesse trabalho procurou-se identificar em que medida o Programa Bolsa Famlia tem induzido
os indivduos beneficiados a ocuparem postos de trabalho informais. Os resultados mostraram
que no h evidncias de que o programa afete a escolha ocupacional dos beneficirios entre
postos formais e informais.
Vale dizer que esse resultado robusto a uma ampla gama de situaes consideradas.
Foram usadas doze amostras distintas de domiclios para estimar o parmetro de interesse.
Alm disso, para cada amostra, estimou-se o efeito do programa tanto na escolha ocupacional
referente ocupao principal do chefe como na ocupao secundria do domiclio. Em todas
essas situaes, a estimativa era estatisticamente nula.
Uma das principais contribuies do trabalho consiste na aplicao de um mtodo que
permite lidar com o problema de autosseleo no PBF baseado em caractersticas no obser-
vveis. Explorou-se uma descontinuidade presente no critrio de elegibilidade do programa
que diz respeito idade do filho mais novo. Sups-se que essa descontinuidade ao redor de
um valor crtico da idade (16 anos) representa uma variao exgena na elegibilidade que po-
deria ser acompanhada de uma variao na participao do programa tambm em torno desse
valor crtico. Essa ltima variao por sua vez identificaria o efeito desejado sobre a escolha
ocupacional dos chefes de domiclio.
Por fim, cabem duas observaes adicionais sobre o mtodo empregado. Por um lado,
duas das quatro hipteses que esto por trs do mtodo so testveis. Apresentou-se evidncia
em favor de ambas as hipteses testveis, o que gera razovel segurana sobre a adequao do
mtodo no contexto. Por outro lado, o mtodo restringe a identificao do efeito do Programa
Bolsa Famlia para o grupo de domiclios com ao menos um filho e cujo filho mais novo (ou
nico) tenha idade em torno de 16 anos em 31 de dezembro de 2005. Nada impede que o
efeito seja distinto do que o reportado para famlias com filhos mais novos ainda crianas.
REFERNCIAS
BARBOSA, A. L. H.; CORSEUIL, C. H. L. Bolsa Famlia, escolha ocupacional e informalidade
no Brasil. Ipea, 2013 (Texto para Discusso). No prelo.
BARROS, R. P.; CARVALHO, M.; FRANCO, S. O papel das transferncias pblicas na
queda recente da desigualdade de renda brasileira. In: BARROS, R. P.; FOGUEL, M. N.;
ULYSSEA, G. (Org.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia:
Ipea, 2007. p. 41-86. v. 2.
BRAUW, A. et al. The impact of Bolsa Famlia on child, maternal, and household welfare.
In: MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME (MDS).
Avaliao de impacto do Programa Bolsa Famlia 2a rodada (AIBF II). Braslia: Secretaria
de Avaliao e Gesto da Informao, 2012. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/>.
338
Bolsa Famlia, Escolha Ocupacional e Informalidade no Brasil
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
SOUZA, P. H.; OSORIO, R.; SOARES, S. Uma metodologia para simular o Programa
Bolsa Famlia. Braslia: Ipea, 2011 (Texto para Discusso, n. 1.654).
TEIXEIRA, C. G. O Programa Bolsa Famlia e a oferta de trabalho: uma perspectiva de cho-
que oramentrio, 2009. 107 f. Dissertao (Mestrado em Economia) Faculdade de Cincias
Econmicas da Universidade Federal de Minas Gerais Cedeplar, Belo Horizonte, 2009.
WAHROLN, M. L. H. Bolsa-Famlia e educao: uma avaliao dos impactos da con-
dicionalidade sobre a frequncia escolar. 44 p. Dissertao (Mestrado Profissionalizante
em Economia) Faculdade IBMEC, Rio de Janeiro, 2010.
339
CAPTULO 22
1 INTRODUO
Uma das crticas mais comuns a respeito de programas de transferncia de renda focalizados
a respeito do efeito preguia. Segundo esta crtica, um dos efeitos de outorgar um benefcio
condicionado ao fato de uma famlia possuir uma renda baixa pode levar a acomodao e
diminuio da oferta de trabalho de seus membros. Fora o aspecto moral desta acomodao,
ela poderia levar a uma depreciao do capital humano dos pobres ou a uma reduo de sua
rede social, assim, frustrando os prprios objetivos do programa, entre os quais se encontra a
melhoria do capital humano dessas pessoas.
Se o efeito preguia for real, principalmente nas suas formulaes mais extremas, a defesa
do atual desenho do Programa Bolsa Famlia (PBF) faz-se mais difcil e uma reformulao com
o fim de impedir tal fenmeno torna-se imperativa. O problema fundamental, claro, saber
se existe tal efeito. Alm disso, caso constatado, deve-se atentar para uma questo: em que
medida o afastamento do trabalho pode ser aceitvel? Exemplos claros so o trabalho infantil
e atividades precrias, exercidas pelos adultos mais pobres.
Como se ver logo adiante, a anlise terica dos impactos sobre a oferta de trabalho de
uma transferncia to complexa quanto o PBF inconclusiva e ambgua, o que deixa a palavra
final com os mtodos empricos. Felizmente, neste tema, no Brasil, uma diversidade de mtodos
tem apontado para os mesmos resultados. A seo seguinte busca contextualizar as abordagens
tericas e empricas do assunto, enquanto as sees 3 e 4 apresentam os principais resultados
encontrados na literatura. A seo 5 traz as consideraes finais sobre o tema.
* Este captulo aponta, de maneira resumida, os estudos apresentados por Oliveira e Soares (2012).
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
importante lembrar que para 12% das famlias beneficirias aquelas que recebem
apenas o benefcio fixo o PBF apenas um programa focalizado. A famlia no precisa fazer
nada a no ser permanecer pobre para receber o benefcio. Para as demais famlias, o PBF
tanto focalizado quanto condicionado, e a famlia precisa enviar seus filhos escola. Mas, por
enquanto, pode-se concentrar apenas no primeiro caso: uma transferncia focalizada, porm
sem outras condies efetivas.
Para fins de comparao, deve-se visualizar primeiro uma transferncia no focalizada.
Isto , supondo que o governo simplesmente transfira uma quantia de dinheiro para algum
sem perguntar sobre sua renda. Uma transferncia no focalizada pode tanto aumentar como
diminuir a oferta de trabalho, uma vez que se trata de um efeito riqueza que no muda os preos
relativos entre trabalho e lazer. Um beneficirio de uma transferncia no focalizada pode tanto
trabalhar mais ou buscar trabalho com mais afinco, como trabalhar menos ou buscar trabalho
com menos empenho mas no se pode afirmar que o benefcio seria um desincentivo (ou
incentivo) ao trabalho. H apenas um efeito renda cujo sinal depender exclusivamente das
preferncias dos indivduos.
Ao focalizar o benefcio, tudo muda, e um incentivo passa (potencialmente) a existir.
De acordo com as regras formais do PBF, se a renda oriunda do trabalho for maior que o limite
de elegibilidade, perde-se o benefcio. Em termos microeconmicos, haveria uma desconti-
nuidade na restrio oramentria, com solues distintas, a depender: da distncia da renda
original com respeito linha de elegibilidade e de como ocorrem as decises de trabalho e lazer
de toda a famlia tendo em vista que se trata de benefcio que no individual e sim familiar.
A anlise microeconmica dos efeitos de uma transferncia focalizada com relao
renda das famlias e condicionada frequncia de suas crianas escola no nada fcil.
Isto porque se trata de uma anlise da oferta de trabalho dos diversos membros das famlias
com restries oramentrias cruzadas e h diversos efeitos a considerar, como sustentam
Ravallion e Wodon (2000). Alm disso, os contratos de trabalho normalmente estipulam
um nmero de horas que no pode ser facilmente mudado. Se assim for, teria-se uma
restrio oramentria com outras descontinuidades, alm daquelas impostas pelas regras
de concesso de benefcios.
A segunda objeo esta bem mais importante que o trabalho no est facilmente
disponvel para todos que querem trabalhar. A busca por trabalho tem custos, que podem ser
muito elevados para pessoas com pouca renda. possvel que o acesso a uma renda exgena
permita que um ou mais membros busquem trabalho com maior intensidade. Se assim for,
possvel que uma transferncia de renda incentive o trabalho e no o oposto.
Em resumo, os efeitos do PBF sobre a oferta de trabalho envolvem, alm dos tradicionais
efeito renda e efeito preo/substituio (no caso das solues de canto), tambm o trabalho
de crianas e seus efeitos na alocao de tempo dos adultos, a produo domstica e um cru-
cial efeito sobre os custos de procurar trabalho. Ou seja, a anlise terica microeconmica
342
Efeito Preguia em Programas de Transferncia de Renda?
joga pouca luz sobre se h ou no um efeito preguia, deixando claro que se trata de uma
questo emprica.
343
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
trabalho de Morris et al. (2004) do impacto do Programa Bolsa Alimentao, o qual tomou
como objeto de anlise um bug no programa de computador que no processava os nomes de
potenciais beneficirios com caracteres acentuados , , , , e assim por diante.
Infelizmente, os experimentos naturais frequentemente sofrem de limitaes. O bug no pro-
grama do computador, mencionado anteriormente, foi rapidamente corrigido e no ano seguinte
todos estavam no programa. Em todo caso, no existem avaliaes do impacto de programas de
transferncias de renda sobre oferta de trabalho no Brasil usando experimentos naturais.
Excludas as mquinas do tempo, os experimentos intencionais e os experimentos naturais,
qual a prxima alternativa? A construo de grupos de controle modelando explicitamente
os processos de seleo das polticas cujos efeitos se quer estimar. H uma grande variedade
destes mtodos, comumente chamados de quase experimentais, mas todos compartilham
algo em comum: usar algum tipo de modelagem estatstica para descrever o processo de facto
no necessariamente de jure de seleo das polticas que se quer avaliar e o uso dos resultados
desta modelagem para construir grupos de comparao. Usa-se normalmente o termo grupo
de comparao para enfatizar que estes no so grupos de controle propriamente ditos, mas
substitutos construdos artificialmente. H uma srie de trabalhos para o Brasil usando estes
mtodos quase experimentais, cujos detalhes sero explicados mais adiante.
Finalmente, o mtodo que menos leva em conta o processo de seleo a comparao
de mdias sem qualquer modelagem do processo seletivo. Normalmente, utilizam-se mdias
condicionadas a uma srie de caractersticas individuais. Este mtodo se chama anlise de
regresso e h diversos trabalhos no Brasil usando-o para estimar o impacto de programas de
transferncia de renda, cujos detalhes sero explicados mais adiante.
344
Efeito Preguia em Programas de Transferncia de Renda?
O que mais chama a ateno nesta estatstica, contudo, o fato de que ambos os grupos apre-
sentam um nvel de desalento elevado, o que no pode ser atribudo, portanto, transferncia
de renda. Alm disso, percebe-se que os beneficirios trabalham em condies informais e em
atividades agrcolas com maior incidncia.
Com respeito ao trabalho infantil, o percentual de crianas entre 5 e 9 anos de idade que
desempenharam algum trabalho em todo o ano da pesquisa foi muito pequeno: 2,4% entre
beneficirios e 1,0% entre no beneficirios. Por sua vez, aqueles entre 10 e 15 anos de idade
alcanam uma proporo muito maior na semana de referncia: 15,1% entre beneficirios e
8,6% entre no beneficirios. Levanta-se a suspeita de que o PBF, at aquele momento, no
constitua um substituto da renda das crianas pertencentes a famlias mais pobres.
Devido possibilidade de efeitos distintos, entre os diferentes nveis de pobreza, Medeiros,
Britto e Soares (2007) observaram os efeitos do PBF no mercado de trabalho adulto em dci-
mos da distribuio de renda. Os autores observam que, enquanto as taxas de participao no
mercado de trabalho das pessoas em domiclios com beneficirios so de 73% para o primeiro
dcimo mais pobre da distribuio, 74% para o segundo e 76% para o terceiro, as mesmas
taxas so de 67%, 68% e 71%, respectivamente, para as pessoas que vivem em domiclios
sem beneficirios. Viu-se, com o emprego de diversos controles, que a oferta de trabalho de
apenas uma das quatro combinaes do modelo mulheres chefes, mulheres cnjuges, homens
chefes e homens cnjuges afetada negativamente pelo PBF. Apenas as mulheres chefes que
recebem o programa tm probabilidade menor (e estatisticamente significante) de participao.
Para os autores, eventuais efeitos negativos sobre a oferta de trabalho para grupos especficos
de trabalhadores no devem ter uma leitura necessariamente negativa. Famlias extremamente
pobres tendem a intensificar a participao de mulheres, crianas e jovens no mercado de tra-
balho, quase sempre em ocupaes precrias e mal remuneradas. Nestes casos, alguma reduo
da participao destes indivduos no mercado laboral, devido ao recebimento do PBF, pode
ser vista de maneira positiva.
Tal constatao corroborada pela avaliao de impacto do PBF nos resultados da linha
de base como em Cedeplar (2006, apud Medeiros, Britto e Soares, 2007, p. 16). Ali se coloca
que adultos em domiclios com beneficirios do PBF tm uma taxa de participao 3% maior
do que adultos em domiclios sem beneficirios. Alm disso, este impacto maior entre as
mulheres (4%) do que entre os homens (3%). Por fim, o programa diminui as chances de uma
mulher empregada sair do seu emprego em 6%.
Investigaes que acompanham as famlias ao longo do tempo so pouco frequentes.
Foguel e Barros (2010) acompanham os efeitos do PBF sobre a taxa de participao e so-
bre o nmero mdio de horas trabalhadas no painel de 806 municpios entre 2001 e 2005.
Os resultados mostram, sobretudo na especificao por MMG, que os programas de transferncia
de renda condicionada (PTRC) brasileiros no reduzem a taxa de participao no mercado de
trabalho para as mulheres, tanto em geral quanto entre as 50% mais pobres de cada municpio.
345
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Entre os homens, o efeito encontrado pequeno, porm positivo nos dois tipos de classificao
de renda. Os autores calculam que um aumento de 10% na proporo de beneficirios dos
municpios aumentaria a taxa de participao masculina entre 0,05 (amostra geral) e 0,10%
(amostra abaixo da renda mediana).
Em termos de nmero de horas trabalhadas, os resultados indicam uma pequena reduo
da oferta de trabalho das mulheres, porm de efeito estatisticamente insignificante entre aquelas
abaixo da renda mediana. Em termos de elasticidade, um aumento de 10% na proporo de
beneficirias dos municpios reduziria o nmero de horas trabalhadas em 0,10%. Com os
homens, os resultados so insignificantes tanto em tamanho quanto em termos estatsticos.
Em recente trabalho, Marinho e Mendes (2011) encontram efeitos positivos para cada
real transferido: 0,10 p.p. na probabilidade de um morador de um domiclio, que recebe o
benefcio, estar desempregado; 0,06 p.p. na probabilidade de estar ocupado no setor informal.
Por sua vez, haveria uma reduo de 0,16 p.p. na probabilidade de o indivduo trabalhar no
setor formal. Por no haver uma tabela de estatsticas descritivas (mdia, desvio-padro etc.)
das variveis utilizadas do modelo, o entendimento do leitor fica prejudicado. Entretanto,
uma rpida consulta Matriz de Informao Social do MDS mostra que o benefcio mdio
de 2006, ano da pesquisa, estava em torno de R$ 60,00 por famlia.
Em termos de nmero de horas trabalhadas, os autores encontram uma reduo pro-
porcionalmente maior, embora pequena, no setor informal com respeito ao setor formal.
Entretanto, a significncia estatstica do primeiro resultado menor do que a do segundo.
Isto leva necessidade de se obervar outras limitaes tcnicas do trabalho. Entre elas, a de
que no h separao de resultados por estratos de renda distintos ou interao de dummies que
especifiquem se os efeitos so menores ou inexistentes entre os mais pobres. Adicionalmente,
assim como nos demais trabalhos resenhados nesta seo, no h controle de seletividade1 de
forma a se observar a comparao entre grupos de controle e de tratamento, como adotados
pelos trabalhos referidos na seo seguinte.
1. O controle de seletividade proposto pelos autores relacionado a outro problema das equaes de oferta de trabalho. Trata-se do fato de que o
nmero de horas ofertadas no mercado de trabalho s observado de maneira truncada, ou seja, entre aqueles que dele participam, caracterizando
um problema de vis de seleo amostral, como tratado no clssico trabalho de Heckman (1979) e em outras metodologias mais recentes por eles
empregadas para lidar com a situao.
346
Efeito Preguia em Programas de Transferncia de Renda?
PNAD. Inicialmente, os autores utilizam o conjunto de municpios que faziam parte tanto
da amostra da PNAD como do Peti e observam sua situao antes e depois do programa
(anlise reflexiva).
Como o Ministrio da Assistncia Social (MAS), da poca, no escolhia os municpios
participantes de forma aleatria, no possvel observar os resultados de maneira experimental.
Para contornar estas dificuldades, o instrumento de pareamento por escore de propenso (PEP)
foi utilizado para criar municpios de controle e compar-los com os de tratamento. Assim,
os autores lanam mo tanto de uma anlise reflexiva quanto de um modelo de diferenas em
diferenas. Percebem um aumento da renda per capita, uma elevao de 6,9 p.p. na frequncia
escolar e uma reduo de 10 p.p. (de 22% para 12%) no trabalho infantil nos municpios
participantes do Peti. Em termos de impacto exclusivo do Peti, calculado por meio do modelo
de diferenas em diferenas, observa-se uma reduo de 10,8 p.p. no trabalho infantil geral
e de 4 p.p. nos trabalhos mais perigosos e degradantes. Trata-se, portanto, de prioridades no
processo de erradicao do trabalho infantil, pois atividades com tais caractersticas necessitam
de instrumentos perigosos ou qumicos, entre outros, para sua realizao. So exemplos, as
ocupaes vinculadas carvoaria e construo.
Ainda em um contexto anterior ao PBF, as primeiras tentativas de se medir os efeitos de
PTRCs sobre as decises de trabalho das famlias remontam ao tempo do Programa Bolsa
Escola vinculado ao Ministrio da Educao (MEC) que com o Bolsa-Alimentao
vinculado ao Ministrio da Sade (MS) e ao Vale-gs foram incorporados ao PBF,
beneficiando-se da existncia do Cadastro nico (Cadnico) que se iniciava em 2001
(Decreto no 6.135/2007) (Brasil, 2007). Apesar desta disperso dos programas, Ferro,
Kassouf e Levison (2009) utilizam dados da PNAD 2003 na tentativa de separar grupos
de controle e tratamento (beneficirios do programa).
O uso da PNAD 2003 tido como adequado pelos autores pelo fato de haver uma
pergunta a respeito de o morador estar inscrito em algum PTRCs e outra sobre se a pessoa
recebia o benefcio. Isto permitiu aos autores criar um grupo de pessoas elegveis e que recebem
o benefcio e um grupo de comparao, de pessoas inscritas no programa, mas que ainda
no recebiam o benefcio. Alm disso, o artigo adota outra metodologia para criar grupos de
comparao. Trata-se novamente do pareamento pelo escore de propenso, empregado sem a
traduo livre aqui proposta como propensity score matching.
Em geral, os dois mtodos utilizados encontram efeitos semelhantes. Ou seja, as equaes
por probit e os modelos de pareamento trazem resultados robustos. Como esperado, o Programa
Bolsa Escola teve um efeito negativo sobre a oferta de trabalho das crianas, medida pela
probabilidade de a criana trabalhar (reduo geral de 3 p.p.). Este resultado se confirma tanto
nas reas rurais (reduo de 6 a 9 p.p.), quanto nas reas urbanas (reduo de apenas 2 p.p.).
Entre os pais, foram estimadas regresses por grupos: pais, mes em reas urbanas ou
rurais e na amostra como um todo. As transferncias de renda promovem um acrscimo de 3%
347
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
na oferta de trabalho das mes em geral e em reas urbanas, ocorrendo efeito nulo em reas
rurais. Este resultado se repete nos dois mtodos de estimao. J entre os pais, os mesmos
valores (e nas mesmas reas) so encontrados apenas no mtodo de pareamento. No houve
variao estatisticamente significante pelo mtodo de probit e nas reas rurais.
Usando o Censo Demogrfico 2000, mas com tcnicas muito semelhantes, Cardoso e
Souza (2004) encontram resultados um pouco diferentes. Efeitos relativamente grandes so
vistos apenas no aumento da frequncia escolar das crianas. Para tanto, a partir de tcnicas
semelhantes de PEP, encontram um efeito tratamento mdio capaz de aumentar a frequncia
dos meninos de 92% para 95%. Considerando que 8% dessas crianas no frequentavam a
escola, o aumento de 3 p.p. um bom efeito da poltica.
Em relao ao mercado de trabalho, o mesmo estudo indica uma reduo na incidncia no
nmero de crianas que trabalham e na incidncia daquelas que no estudam e no trabalham.
Por seu turno, este efeito compensado pelo aumento do nmero de crianas que estudam e
trabalham. Este saldo nulo, para os autores, mostra que os programas levam escola as crianas
que anteriormente apenas trabalhavam ou que no trabalhavam e no iam para a escola.
Porm, os valores seriam insuficientes para criar incentivos para as famlias no dependerem
do trabalho das crianas.
O motivo desse resultado distinto do encontrado por Ferro, Kassouf e Levison
(2009) reside no fato de a pesquisa se basear nos dados do Censo Demogrfico 2000.
Ou seja, as informaes so anteriores ao Programa Bolsa Escola Federal e o tempo entre
a implementao e a avaliao do programa seria insuficiente. Tal oposio se repetiu
at mesmo em uma pesquisa dos mesmos autores com dados da PNAD 2001 (Ferro;
Kassouf, 2005). Este fato denota grande comprometimento dos autores com respeito
s novas evidncias, no processo de atualizao das respostas de achados anteriores.
No nterim desses dois artigos, sem o uso de PEP, Ferro e Nicollela (2007) no encontram
reduo na probabilidade de participao dos pais, mas alguma reduo em termos de
nmero de horas trabalhadas, especialmente entre as mulheres. Os efeitos so ainda mais
interessantes entre as crianas, pois ocorre reduo da probabilidade de participao no
mercado de trabalho de crianas, entre 6 e 10 anos, do sexo feminino, em reas urbanas
e rurais. Entre as crianas mais velhas (11 a 15 anos), ocorre reduo entre as meninas
do meio rural e meninos de reas urbanas.
Em vez de crianas, Tavares (2010) estuda o efeito do programa sobre as decises de tra-
balho das mes. Isto porque, em princpio, a oferta de trabalho deste grupo situa-se entre as
mais elsticas. Tradicionalmente, o salrio de reserva mais elevado, j que deveria ser capaz
de compensar o menor tempo dedicado aos filhos e aos cuidados domsticos. Alm disso, so
as mes que recebem o benefcio do programa que, por sua vez, tm a deciso de como alocar
este recurso nos gastos da famlia. Assim, se realmente existir algum desincentivo ao trabalho,
esperar-se-ia que fosse mais forte sobre as decises de trabalho das mulheres.
348
Efeito Preguia em Programas de Transferncia de Renda?
349
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
para o trabalho domstico que, por sua vez, no compe o conceito de ocupao da PNAD.
Os autores argumentam, por fim, que a extenso do benefcio varivel para adolescentes
entre 16 e 17 anos foi uma deciso acertada do programa, realizada em 2008.
Possivelmente, um dos trabalhos que mais tem em conta os efeitos heterogneos do PBF
o de Teixeira (2010). A autora os estima sobre as mesmas variveis de resposta do mercado
de trabalho, vistas at agora, com dados da PNAD 2006. Mas h um maior cuidado com a
separao dos resultados de acordo com os setores formal/informal, agricultura ou no, nveis
salariais e valores das transferncias.
Em termos de probabilidade de participao, a autora encontra um aumento de 2,5 p.p.
para mulheres e de 1,7 p.p. para homens. Para medir se o efeito substituio seria anulado por
um efeito renda, uma iterao da varivel de participao com uma varivel contnua de valor
da transferncia per capita utilizada. Disso, a autora verifica que existem efeitos negativos e
estatisticamente significantes capazes de anular o efeito anterior.
Entretanto, ao se desagregar esses resultados por nveis de transferncia, encontram-se
efeitos positivos e estatisticamente significantes apenas entre as mulheres pobres, com valores
de transferncia entre R$ 30,00 e R$ 45,00. Sendo assim, v-se que apenas essas categorias
de beneficirias possuem uma probabilidade entre 2,5 e 3,8 p.p. maior de participao.
Ou seja, os valores transferidos no so suficientemente grandes para gerar um efeito renda
capaz de anular o efeito substituio da transferncia, seja entre aquelas que so pobres, seja
entre as extremamente pobres.
No que diz respeito ao nmero de horas trabalhadas, nota-se, pela dummy de participao,
uma pequena reduo para os homens (-0,56 hora por semana) e para as mulheres (-1,18
hora por semana). O efeito maior entre as mulheres, para a autora, predominantemente
por questes culturais, tendo em vista que so as maiores responsveis pela educao dos
filhos, afazeres domsticos e preparo dos alimentos, por exemplo. Por estes motivos, tambm
se verifica um aumento do nmero de horas trabalhadas em atividades domsticas por parte
das mulheres. A autora usa o fato de no ser encontrado nenhum efeito estatisticamente
significante entre os homens nesta mesma varivel para argumentar que eles, principalmente,
trocam o trabalho por lazer. Enquanto isso, as mulheres trocam um pouco do trabalho
mercantil por trabalho domstico.
No setor informal, como era de se esperar, h maior elasticidade com respeito ao benefcio
do que entre os trabalhadores formais. Isto porque estes ltimos possuem contratos de trabalho
formais, direitos trabalhistas e estabilidade em termos salariais. Assim sendo, o choque pro-
vocado pelo aumento de renda no suficiente para reduzir o nmero de horas que homens
e mulheres realizam no mercado de trabalho.
O que se v, entretanto, que a maior reduo do nmero de horas trabalhadas (em
torno de 7,3%) ocorre entre as mulheres autnomas trabalhadoras por conta prpria. Nesta
categoria, esto aquelas que possuem algum negcio ou que produzem para sua prpria
350
Efeito Preguia em Programas de Transferncia de Renda?
351
352
QUADRO 1
Sntese dos principais resultados encontrados de acordo com a jornada e a participao
Autores Base de dados Mtodo Unidade de anlise Efeito jornada Efeito participao
Efeitos desejveis:
Brito e Kerstenetzky Beneficirios e No averiguou
PNAD 2006 Comparao de mdias maiores entre beneficirios e
(2010) no beneficirios
menores entre no beneficirios.
Efeitos desejveis/aceitveis:
Medeiros, Britto Beneficirios e No averiguou aumento entre mulheres cnjuges; homens chefes e
PNAD 2004 Probit
e Soares (2007) no beneficirios homens cnjuges;
reduo entre mulheres chefes.1
Avaliao de Im-
Cedeplar (2006, Efeitos desejveis:
pacto do Progra-
apud Medeiros, Comparao com linha Beneficirios e
ma Bolsa Famlia No mencionado aumentos para adultos (3%); homens (3%); e
Britto e Soares, de base no beneficirios
(AIBF) out./2005 a mulheres (4%).
2007, p.16)
dez./2005
Mtodo dos mnimos qua- Efeitos desejveis:
drados (MQO) empilhado, Efeitos desejveis/aceitveis:
elasticidade de aumento entre 0,005 e 0,01 para os
Foguel e Barros Painel municipal painel com efeitos alea- reduo pequena e estatisticamente homens.
Municpios
(2010) PNAD 2001-2009 trios, painel com efeitos insignificante para mulheres abaixo
fixos, transformaes em Efeitos indesejveis:
da renda mediana.1
primeira diferena e MMG estatisticamente insignificantes para mulheres.
Efeitos desejveis:
aumento de 0,06 p.p., por real transferido, na probabili-
Efeitos indesejveis: dade de o beneficirio estar ocupado no setor informal.
Logit multinomial, equa-
Marinho e Mendes Beneficirios e reduo proporcionalmente maior, Efeitos indesejveis:
PNAD 2006 o de oferta de horas de
(2011) no beneficirios embora pequena, no setor informal aumento de 0,10 p.p., por real transferido, na proba-
trabalho
com respeito ao setor formal. bilidade de estar desempregado; reduo de 0,16 p.p.,
por real transferido, na probabilidade de trabalhar no
setor informal.
Pianto e Soares Municpios do Peti No averiguou Efeitos desejveis:
PNAD 1997-1999 PEP
(2004) e fora do Peti reduo de 10 p.p. no trabalho infantil.
(Continua)
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
(Continuao)
Autores Base de dados Mtodo Unidade de anlise Efeito jornada Efeito participao
Efeitos desejveis:
Ferro, Kassouf e Beneficirios e aumento de 3 p.p. sobre a oferta de trabalho das mes
PNAD 2003 PEP e probit No averiguou (ambos os mtodos); aumento 3 p.p. sobre a oferta
Levison (2009) no beneficirios
de trabalho dos pais (mtodo PEP); reduo de 3 p.p.
sobre a oferta de trabalho de crianas.
Efeitos desejveis:
Efeitos desejveis:
no encontram reduo na probabilidade de participao
reduo entre garotos de 11 a 15 anos dos pais; entre as crianas (de 6 a 10 anos de idade)
Ferro e Nicollela Probit/ Heckman para Beneficirios e de reas urbanas do sexo feminino ocorre reduo da probabilidade de
PNAD 2003
(2007) jornada no beneficirios Efeitos indesejveis: participao no mercado de trabalho, tanto em reas
pequena reduo entre as mulheres urbanas como rurais; entre as crianas mais velhas (11
a 15 anos), ocorre reduo entre as meninas do meio
rural e meninos de reas urbanas.
Efeitos desejveis/aceitveis:
Beneficirios e
Cardoso e Souza no benefici- No averiguou o nmero de crianas que estudam e trabalham
Efeito Preguia em Programas de Transferncia de Renda?
353
354
(Continuao)
Autores Base de dados Mtodo Unidade de anlise Efeito jornada Efeito participao
Efeitos desejveis/aceitveis:
reduo de 7,3% entre mulheres
autnomas trabalhadoras por conta Efeitos desejveis:
prpria.1 aumento de 2,5 p.p. para mulheres e 1,7 p.p. para
Formais e infor- homens.
Teixeira (2010) PNAD 2006 PEP Efeitos indesejveis:
mais
no ocorre aumento com trabalhadores Efeitos indesejveis:
formais; ocorre reduo de 0,56 hora no so encontrados entre pobres e extremamente pobres.
semanal para homens, e de 1,18 hora
semanal para mulheres.
Beneficirios Efeitos desejveis/aceitveis:
Efeitos estatisticamente insignificantes
Ribas e Soares PNAD 2001, 2004 Generalized propensity rurais, urbanos, aumento da participao feminina e de trabalhadores
por situao censitria, sexo e posio
(2011) e 2006 score e por regio me- secundrios no setor informal em reas mais pobres
no domiclio.
tropolitana no meio rural.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Os efeitos desejveis marcados dessa maneira merecem alguma relativizao. Os autores assumem que uma eventual reduo da oferta de trabalho ou da participao entre mulheres chefes
e/ou pobres, exercendo algum tipo de trabalho precrio, pode ser benfica em termos do bem-estar de sua famlia. Da mesma maneira, um aumento do nmero de crianas/adolescentes que
trabalham e estudam pode ser razovel, desde que venha acompanhado de uma reduo do nmero de inativos ou daqueles que apenas trabalham. Dessa maneira, optou-se por classificar
esses efeitos como aceitveis, por certamente no serem indesejveis.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Efeito Preguia em Programas de Transferncia de Renda?
5 CONCLUSES
Ao se estudar os efeitos das transferncias de renda sobre variveis de participao e nmero de
horas trabalhadas, deve-se atentar para os contextos tericos e empricos dos modelos propostos.
O primeiro aspecto refere-se unidade de observao proposta frequentemente, pensar em
indivduos capazes de tomar decises de forma eficiente provoca o esquecimento das interaes
intrafamiliares de alocao do tempo. Alm disso, fazer inferncias a respeito da substituio
de trabalho por lazer, a partir de uma forma funcional ad hoc de preferncias, pode induzir a
diagnsticos precipitados ou pouco confiveis. Ou seja, as concepes tericas so mais um
exerccio de visualizao do problema do que necessariamente uma resposta a eles. Portanto,
no se sabe, sem muitas restries e hipteses fortes, se o efeito final um aumento ou uma
reduo da oferta de trabalho do beneficirio ou de sua famlia.
Na prtica, um dos grandes problemas de avaliao de polticas pblicas a comparao
entre um estado, irreversvel, com outro que sequer chegou a ocorrer e, portanto, informa-
es a seu respeito nem mesmo so disponveis. Entretanto, com todo esse enorme desafio,
a soluo parece estar um pouco mais ao alcance do que as apresentadas pela concepo
terica. Isso porque a construo de grupos de controle em mtodos quase experimentais
facilitada pela grande quantidade de caractersticas das famlias e dos indivduos encontradas
nas pesquisas domiciliares nacionais. Isso permite uma boa avaliao ex post dos programas,
com boas possibilidades de se encontrar o efeito de fato da interveno, sem a presena de
outras variveis que influenciam a seleo.
Os resultados encontrados pela literatura, at o momento, variam um pouco ao longo do
tempo e de acordo com o mtodo. Entretanto, apontam para um consenso de que programas
de transferncia de renda so eficazes em reduzir a oferta de trabalho das crianas, reduzindo
tambm o nmero de crianas que no estudam e no trabalham.
Estudos mais recentes, cada vez mais refinados e detalhados, trazem resultados majorita-
riamente convergentes. Isso porque, na medida em que ocorre melhor delineamento sobre os
indivduos ou famlias estudadas, percebe-se a possibilidade de obter melhor percepo sobre
a heterogeneidade dos resultados, relatando-os caso a caso.
Assim, viu-se que alguns resultados preliminares e amplos apontam para uma maior partici-
pao no mercado de trabalho entre os beneficirios, mas acompanhados de menos providncias
para se conseguir trabalho. Ao se observar com um pouco mais de ateno, nota-se que as mulheres,
tradicionalmente com oferta de trabalho mais elstica ao benefcio, respondem com alguma reduo
da oferta. Contudo, uma justificativa para essa maior sensibilidade est na maior ateno dada aos
filhos. Ou seja, a depender do grupo estudado, as pequenas quedas de participao ou de jornada
de trabalho no so, necessariamente, uma notcia ruim.
Em estudos com maior preocupao com a heterogeneidade dos efeitos, melhores
escolhas de grupos de controle e que levam em considerao a seletividade que participar do
mercado de trabalho representa, emergem resultados interessantes. Constata-se, de fato, que
as mulheres possuem maior sensibilidade s transferncias do que os homens. Porm,
355
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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358
CAPTULO 23
1 INTRODUO
O presente captulo relata brevemente os resultados de uma investigao realizada durante
cinco anos, de 2006 a 2011 (Leo Rego e Pinzani, 2013), e que teve como escopo a apreen-
so de certos sentidos de mudanas morais e polticas observadas em mulheres pobres como
resultado do recebimento do benefcio do Programa Bolsa Famlia (PBF).
Procuramos ouvir pessoas que de certa forma esto nas piores situaes sociais: vivem
na pobreza extrema e habitam as regies mais tradicionalmente desassistidas pelo Estado em
todos os sentidos. So cidados destitudos muitas vezes de servios pblicos mnimos, j que
faltam escolas, estradas, hospitais, centros de cultura, espaos de encontro. Isto facilita seu
atomismo social e sua desagregao poltica, fazendo deles pessoas excludas de um ambiente
estimulante ao desenvolvimento humano. Suas vozes devem ser ouvidas, de preferncia, mais
de uma vez, para que se possa capturar uma dimenso no tangvel s outras modalidades de
pesquisa sobre o tema. Neste sentido, o horizonte da pesquisa foi amplo, pois pretendamos
avaliar o impacto do Bolsa Famlia na subjetividade das pessoas, para tentar apreender os
graus de autonomizao alcanados e os meramente potencializados pela percepo de renda
monetria, por menor que esta seja, como o caso do PBF.
A tradicional ausncia do Estado para lhes conceder e garantir direitos as colocou por
muito tempo na situao de pessoas sem direito a ter direitos. Com isto, o prprio Estado
brasileiro decretou por muitos anos sua morte civil. Elas foram emudecidas porque seu
direito de voz pblica no existe, pois no possuem condies e canais institucionais de ex-
presso. So milhes de brasileiros com praticamente nenhuma escolaridade, destitudos de
qualificaes e habilitaes para qualquer tipo de emprego que exija, por exemplo, escrita e
leitura e capacidade de obedecer a certos comandos mais qualificados. Isto, per se, coloca em
questo a natureza do crescimento econmico desprovido de projeto democrtico substan-
tivo. Neste caso, a permanncia da pobreza em nveis to altos evidencia, ou melhor, aponta
sua insuficincia profunda como modo de incluso dos habitantes de um pas no mundo dos
direitos e da herana civilizatria da humanidade. Com inteno polmica gostaramos de di-
zer que esta problemtica inevitavelmente repe o tema iniludvel da necessidade da poltica,
como nico modo de transformar o sentido dos processos econmicos e no deix-los cativos
das foras cegas dos interesses privados.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
2 AS ENTREVISTAS
No procedemos a uma pesquisa estatstica ou quantitativa, mas qualitativa. Usamos em
nosso trabalho de coleta de dados a tcnica da entrevista aberta, e no a do questionrio
fechado, pois julgamos ser a nica possvel neste tipo de investigao, exatamente porque se
pretende alcanar alguns nveis da estrutura subjetiva dos entrevistados. Seu mtodo princi-
pal, como bastante conhecido, consiste na entrevista longa munida apenas de um roteiro
de questes e na audio atenta da fala mais livre possvel dos entrevistados. Para que as
mudanas morais e polticas sejam apreendidas, impem-se conversas repetidas, que signi-
ficam frequentemente a volta ao campo mais de uma vez, assim como o estabelecimento de
uma relao mais prxima para, como diria Pierre Bourdieu, promover quase um contrato
de confiana com as pessoas (Bourdieu, 1997, p. 9). A entrevista objetiva apreender tanto
quanto possvel as mudanas mais profundas ocorridas na pessoa do entrevistado.
Por esta razo, necessariamente, a investigao exige tempos longos, tanto na coleta dos
depoimentos, como na reflexo sobre o material recolhido. A durao da entrevista muito
varivel, pois as pessoas so muito diversas, sobretudo quando tm de falar de si mesmas,
expor-se ao dilogo, contar suas histrias e dizer quais foram as mudanas que as novas situa-
es trouxeram s suas vidas. A experincia do PBF, que fornece um rendimento regular para
a grande maioria das mulheres, ainda muito nova. Certamente impactou-lhes a vida, apesar
de no lhes assegurar o acesso completo a outros direitos sociais, j que continuam pobres
e carentes de inmeros direitos. Demora certo tempo para que revelem as alteraes mais
complexas, em especial, as referentes a decises de ordem moral, como separaes conjugais
ou o desejo de faz-las. Um dos temas que lhes permitem falar com mais desenvoltura se liga
vivncia, s vezes pela primeira vez, de mais liberdade pessoal, como ainda ao ganho de um
sentimento precioso: a aquisio de mais respeitabilidade na vida local. Grandes so os limites
da apreenso das questes na modalidade de investigao que empreendemos. Procuramos
contorn-los da maneira que nos foi possvel.
Ao longo do nosso trabalho, utilizamo-nos de contatos locais. Em algumas ocasies
encontramos pessoas diretamente responsveis pela implementao do programa, como assis-
tentes sociais, gestores, prefeitos etc. Em outras, nos valemos da ajuda de pessoas envolvidas
em movimentos sociais e de intelectuais locais: todas elas nos forneceram informaes precio-
sas sobre as situaes in loco, mas na maioria das vezes procuramos livremente as beneficirias,
a fim de evitar direcionamentos de qualquer tipo.
Escolhemos entrevistar beneficirias que moram em reas rurais ou em pequenas cidades
do interior, por entender que sua situao se diferencia muito da dos pobres urbanos, objeto j
de inmeros estudos. Os pobres rurais se deparam com problemas diferentes, comeando pelo
isolamento geogrfico que resulta, quase sempre, na impossibilidade de ter acesso a servios
pblicos bsicos. As regies selecionadas foram: partes do Alto Serto de Alagoas, bem como
a Zona Litornea deste estado; o Vale do Jequitinhonha (MG); algumas localidades do inte-
rior do Piau e do interior do Maranho; bairros muito pobres da periferia de So Lus (MA)
360
Liberdade, Dinheiro e Autonomia: o caso do Programa Bolsa Famlia
361
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
362
Liberdade, Dinheiro e Autonomia: o caso do Programa Bolsa Famlia
A partir destas hipteses, fomos investigando se, e em que medida, o PBF cria condies
materiais que permitem aos beneficirios alcanar mais autonomia no somente em
sentido econmico. Naturalmente, estamos falando de uma melhoria de condies favorveis
para o aumento da autonomia, pois no h automatismos neste sentido (at indivduos que
vivem na riqueza podem possuir um grau muito baixo de autonomia moral ou poltica,
apesar de terem autonomia econmica).
A vivncia de carncias rudes e tacanhas impede aos pobres desenvolverem suas funes
humanas, tolhendo suas capacidades de demandar e fruir direitos, e no apenas isto, o que no
pouco, mas reduz suas capacidades de humanizao. A expanso dos direitos e a experincia
deles na constituio da personalidade e da vida em geral fazem das pessoas seres humanos mais
capacitados para se expressar e agir no mundo. A pobreza no somente privao de dinheiro
e recursos materiais, tambm privao de capacidades, de desenvolvimento de funes huma-
nas importantes, o que torna os pobres ainda mais pobres, como pudemos constatar em nossa
pesquisa. Isso nos levou a elaborar uma fenomenologia da pobreza do Brasil que, contudo, no
poderemos apresentar neste contexto, no qual nos limitaremos a falar da importncia de uma
renda monetria regular no processo de autonomizao das mulheres entrevistadas.
363
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
364
Liberdade, Dinheiro e Autonomia: o caso do Programa Bolsa Famlia
O nosso presidente, ele pobre, no ? Quantas vezes ele no lutou para ser presidente, ele sabe o que
estou passando, sabe o que estou sentindo. Ele j soube. Se ele se candidatar mil vezes, mil vezes eu
voto nele. Sabe por qu? Ele foi a nica pessoa que enxergou a minha pessoa, quem eu sou. O nico
poltico que sabe o que pobreza ainda, que est sentindo o que estou sentindo.
Afirma ainda:
Meu carto, dona, foi a nica coisa que me deu crdito na vida. Antes eu no tinha nada. pouco
sim, porque queria ter uma vida melhor.
Seus desejos, sua indignao se expressaram, e, mais importante que isto, no deixaram
de comparecer no seu discurso. Sua voz forte e carregada de emoo. Demanda uma vida
mais digna, e pode-se dizer que dona Ins demanda paridade dignitria o tempo todo.
365
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
a gerir o programa, isto , basicamente a cadastr-las. As queixas sobre o despreparo dos gesto-
res locais foram inmeras. O fato de tratar-se de um cargo de confiana do prefeito retira-lhes
a responsabilidade poltica para com as mulheres. O prefeito, na sua grande maioria, no se v
como um ator poltico preocupado em criar ambientes estimulantes para o desenvolvimento
dos cidados, convocando-os a participar mais ativamente da vida poltica da cidade e no
caso das beneficirias da gesto do prprio programa. Somos da opinio que o poder local
possui grande importncia na potencial ampliao democrtica e cidad do programa, poden-
do fazer dele uma verdadeira poltica de cidadania. Quando isto acontece, como constatamos
em alguns casos, o PBF ganha nova qualidade democrtica e cvica.
Estas consideraes foram feitas com a finalidade de demonstrar que no desenvolvi-
mento da investigao foi possvel constatar que, mesmo tratando-se de um programa de
assistncia bsica, o PBF possui em germe condies de se transformar em poltica pblica
de cidadania para se efetivar no Brasil um desenvolvimento econmico comprometido com a
radicalizao substantiva da nossa democracia.
REFERNCIAS
BOURDIEU, Pierre. (Coord.). A misria do mundo. Petrpolis: Vozes, 1997.
LEO REGO, Walquria; PINZANI, Alessandro. Vozes do Bolsa Famlia. Autonomia,
dinheiro e cidadania. So Paulo: Editora da UNESP, 2013.
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SIMMEL, Georg. Filosofia del dinero. Madrid: Instituto de Estudios Polticos, 1977.
366
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Seo 3
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
BOLSA
Famlia FAMLIA
Incluso DESAFIOS
Cidadania Famlia Incluso Cidadania
E PERSPECTIVAS
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
CAPTULO 24
1 INTRODUO
Os programas de transferncias condicionadas (PTCs), ou programas com corresponsabilidade,
tm sido um dos principais motores da inovao no mbito da poltica social latino-americana
nos ltimos quinze anos. Estes programas estatais mostraram-se capazes de dar cobertura
a populaes historicamente excludas de qualquer benefcio de proteo social, articulando
diversas aes intersetoriais, particularmente no que diz respeito educao, sade e nutrio,
com vistas a reduzir a pobreza a partir de uma viso multidimensional. Os PTCs tm sido tambm
inovadores, por apresentar um modelo de gesto diferente. Graas adoo de mecanismos
tcnicos de seleo das famlias participantes, estes programas significaram uma ruptura em
relao aos mecanismos clientelistas tradicionais da poltica social latino-americana. Os PTCs
tambm contriburam para a modernizao da poltica social mediante inovaes tecnolgicas,
tais como a introduo dos cadastros de beneficirios e sistemas de gesto informatizados.
Alm de inovadores, os PTCs atingiram uma cobertura bastante ampla, tanto em termos do
nmero de pases que os implementaram, quanto da quantidade de beneficirios na populao.
Desde seus primrdios, em meados da dcada de 1990,1 os PTCs se espalharam e, atualmente, esto
presentes em vinte pases da Amrica Latina e Caribe, onde do cobertura a mais de 120 milhes
de pessoas, o que equivale a 20% da populao da regio, a um custo que gira em torno de 0,4%
do produto interno bruto (PIB) regional. Os PTCs disseminaram-se tambm em outras regies do
mundo, como a sia e a frica. Desta forma, como resultado de suas conquistas e desafios, estes
programas tm evoludo de forma constante, modificando ou ampliando seus benefcios e servios.
Como possvel observar no grfico 1, ao longo da ltima dcada, o crescimento dos
PTCs tem se mantido constante, tanto em termos da populao beneficiada, quanto do mon-
tante de investimentos. A pequena queda do investimento em PTC como porcentagem do
PIB observada entre 2010 e 2011, deve-se ao crescimento recorde deste ltimo ano e no a
uma diminuio do oramento dos programas, que continuaram aumentando. O grfico 2
mostra a evoluo de quatro programas emblemticos devido sua longa trajetria e ampla
cobertura: o Programa Bolsa Famlia (PBF), do Brasil, o maior programa da regio; o
Oportunidades do Mxico, o PTC de cobertura nacional mais antigo, sucessor do Progresa;
o Ms Familias en Accin, da Colmbia; e o Bono de Desarrollo Humano, do Equador.
1. Em 1995, no Brasil, nas cidades de Campinas e Ribeiro Preto e no Distrito Federal, assim como em 1997, no Mxico, com o Programa de
Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa).
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
GRFICO 1
Amrica Latina e Caribe: cobertura e investimento dos programas de transferncias condicionadas (PTCs)
1A Cobertura (2000-2012) 1B Investimento (2000-2011)
(Em % da populao total) (Em % do PIB)
25,0 0,4 0,38
0,36
20,3
20,0 19,5
18,2 18,7 0,29
0,3
0,26
15,4
15,0 13,5 0,21
0,2
10,0
5,7 0,1
5,0 0,06
0,0 0,0
2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2000 2005 2008 2009 2010 2011
Fonte: Banco de dados de programas de proteo social no contributiva na Amrica Latina e o Caribe, da Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Disponvel em: <dds.cepal.org/bdptc>.
Elaborao do autor.
GRFICO 2
Brasil, Colmbia, Equador e Mxico: cobertura dos PTCs
(Em milhes de famlias)
14,0 13,2
12,8
12,4 13,8
10,0
8,7
8,0
6,6 6,5
5,8
5,6
6,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,2
4,2 4,2
4,0 3,1
2,5 2,8
2,3 2,6 2,6 2,6
3,6
1,6 1,8
2,0 1,6
1,2 1,2 1,2 1,2
0,8 0,9 1,0
0,3 0,4 1,0 1,2 1,2 1,2 1,2
0,1 0,7 1,0
0,0 0,3 0,5
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fonte: Banco de dados de programas de proteo social no contributiva na Amrica Latina e o Caribe, da Cepal. Disponvel em: <dds.cepal.org/bdptc>.
Elaborao do autor.
370
Transferncias Condicionadas na Amrica Latina e Caribe
371
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
4. Na realidade, como explica a subseo 2.1, em alguns desses programas, apesar do monitoramento das condicionalidades, as sanes s famlias
por descumprimento podem ser brandas. Da mesma forma, em alguns casos, o controle das condicionalidades tende a ser um aspecto mais formal
que real, devido a problemas operacionais para concretizar esta verificao ou porque a verificao estrita das condicionalidades simplesmente no
um mecanismo central do programa.
5. Da mesma forma, vlido destacar que se trata de uma tipologia analtica mais que emprica, portanto, pode haver programas que fogem s trs
categorias ou categorias que tendem a se sobrepor em alguma situao.
372
Transferncias Condicionadas na Amrica Latina e Caribe
6. As famlias que participam do PBF entram em condio de suspenso durante dois meses a partir da terceira ocorrncia de descumprimento das
condicionalidades, e reiteradamente, no caso de novos casos de inadimplncia (MDS, 2012).
373
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
7. As famlias devem documentar os exames de sade e o plano de vacinao obrigatrio para os menores de 4 anos e certificar a frequncia em
algum estabelecimento educacional pblico das crianas desde os 5 at os 17 anos de idade (Cogliandro, 2012; Gasparini e Cruces, 2010).
374
Transferncias Condicionadas na Amrica Latina e Caribe
8. As transferncias do Oportunidades podem ser suspensas de forma mensal, por tempo indefinido ou definitivamente. O apoio monetrio para a
alimentao suspenso no ms em que se registra o descumprimento das condicionalidades de sade por parte das famlias. Os apoios monetrios
de educao bsica so suspensos quando, entre outras razes, um aluno tenha quatro ou mais faltas no justificadas durante o ms.
9. No segundo semestre de 2011, na escola primria, o apoio educativo ia de M$ 150,00 mensais no primeiro ano at M$ 300,00 no sexto.
No ensino secundrio, o apoio educativo ia de M$ 440,00 mensais no primeiro ano at M$ 490,00 no terceiro, para os homens, e de M$ 465,00
mensais no primeiro at M$ 565,00 no terceiro para as mulheres. No ensino mdio, o apoio educacional ia de M$ 740,00 mensais no primeiro at
M$ 840,00 no terceiro, para os homens, e de M$ 850,00 mensais no primeiro at M$ 960,00 no terceiro para as mulheres.
375
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
de servios sociais. Os valores das transferncias monetrias, caso sua entrega esteja prevista
diretamente por meio destes sistemas, so baixos e destinados a reduzir os custos de transao
para participar de outros programas sociais cujo acesso facilitado pelo sistema. As contra-
partidas a serem realizadas por cada famlia variam e so relativamente flexveis, alm de ser
estabelecidas em conjunto com os assistentes sociais que acompanham as famlias (Cecchini
e Martnez, 2011).
O sistema no qual se inspira esse tipo de programa o do Chile Solidario, que hoje vem
sendo substitudo pelo Ingreso tico Familiar, em que as transferncias e condicionalidades
ficam em segundo plano perante a importncia que se d ao acompanhamento psicossocial
das famlias, feito por um dos seus componentes, o programa Puente (Cecchini e Martnez,
2011). No Chile Solidario, as nicas transferncias especficas eram o bono de proteccin e
o bono de egreso. O primeiro consistia em um valor entre US$ 27,00 (durante os seis pri-
meiros meses) e US$ 13,00 mensais por famlia, entregues durante o perodo de acompanha-
mento sob a condio de que as famlias trabalhassem em pelo menos uma das sete dimenses
consideradas relevantes para a melhoria de suas condies de vida. O segundo era uma trans-
ferncia de US$ 13,00 mensais por famlia, fornecidos durante trs anos aps a concluso do
programa Puente (Cecchini, Robles e Vargas, 2012).
Outro sistema desse tipo a Red Unidos (ex-Red Juntos), da Colmbia, na qual a funo
dos chamados gestores sociais tambm articular a oferta pblica de servios e programas
sociais prximos das famlias e o trabalho para alcanar determinadas metas bsicas.
Deve-se destacar que, apesar de esses sistemas ou redes de coordenao no realiza-
rem transferncias monetrias diretas s famlias, ou o fazerem de maneira limitada, esto
intimamente vinculados aos dois tipos de PTCs analisados anteriormente, que transferem
quantias significativas s famlias. No caso da Colmbia, a Red Unidos se vincula ao
programa Ms Familias en Accin. No Chile, o Ingreso tico Familiar oferece acompa-
nhamento psicossocial e acesso a diferentes programas sociolaborais mediante o Programa
Eje. Tambm inclui transferncias no condicionadas como a transferncia base e a
transferncia familiar e condicionadas por deveres e por conquistas (Cecchini,
Robles e Vargas, 2012).
376
Transferncias Condicionadas na Amrica Latina e Caribe
11. Na Colmbia, Attanasio et al. (2008) observaram que o programa Familias en Accin aumenta mais a assistncia escolar entre as crianas do
ensino secundrio que entre as do primrio, o que pode ser atribudo ao fato de que os nveis de frequncia escolar observados j eram altos no
ensino primrio antes da implementao do programa. Na Repblica Dominicana, o programa Solidaridad aumentou em 14 pontos porcentuais
(p.p.) a probabilidade de frequentar a escola entre as crianas de 14 a 16 anos (Repblica Dominicana, 2008). Na Jamaica, o Programa de Avano
Mediante a Sade e a Educao (Programme of Advancement Through Health and Education PATH) aumenta em 0,5 dias por ms a frequncia
escolar de crianas entre 6 e 17 anos, o que representa um resultado importante se as elevadas taxas de frequncia forem consideradas (96%) (Levy
e Ohls, 2007). Da mesma forma, no programa Tekopor, no Paraguai, a taxa de matrcula mostra um aumento de 2,5% entre as crianas de famlias
beneficirias, enquanto a taxa de frequncia escolar se eleva entre 5 p.p e 8 p.p. (Soares, Ribas e Hirata, 2008).
377
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
12. Em El Salvador, no entanto, isso no aconteceu, provavelmente por causa da falta de oferta nos centros de sade (IFPRI e Fusades, 2010).
378
Transferncias Condicionadas na Amrica Latina e Caribe
13. No Brasil, as crianas menores de 5 anos que participam do Bolsa Famlia tm uma probabilidade 26% maior de ter indicadores de altura/peso
e peso/idade adequados, em comparao com as crianas que no participam no programa (Paes-Sousa e Pacheco, 2008). Na Colmbia, um ano
de participao no programa Familias en Accin diminui em 1% a prevalncia de desnutrio crnica (Attanasio, Trias e Vera-Hernndez, 2008).
379
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
380
Transferncias Condicionadas na Amrica Latina e Caribe
QUADRO 1
Mdia simples do PTC Brasil, Chile, Mxico, Amrica Latina e Caribe (2008)
Montantes mnimos mensais per capita das transferncias
Linha de pobreza Dficit mensal, Dficit mensal,
Dlares Linha de pobreza (%)
Programa extrema (%) extremamente pobres (%) pobres (%)
(US$)
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
Bolsa Famlia, Brasil 8 16 18 7 9 33 42 16 18
Chile Solidario 4 9 12 5 7 26 35 3 6
Oportunidades, Mxico 9 10 14 5 8 42 47 17 22
Amrica Latina e Caribe
(mdia simples de doze 6 11 12 5 7 28 31 14 17
pases)
Montantes mximos mensais per capita das transferncias
Linha de pobreza Dficit mensal, Dficit mensal,
Dlares Linha de pobreza (%)
Programa extrema (%) extremamente pobres (%) pobres (%)
(US$)
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
Bolsa Famlia, Brasil 24 46 53 20 25 97 122 48 53
Chile Solidario 26 58 76 29 43 164 216 91 135
Oportunidades, Mxico 41 45 63 23 27 193 220 78 103
Amrica Latina e Caribe
(mdia simples de 12 16 29 35 15 20 81 98 40 53
pases)
Fonte: Cecchini e Madariaga (2011).
Elaborao do autor.
14. De acordo com os dados do quadro 1, as transferncias dos dois maiores programas da regio (Bolsa Famlia e Oportunidades), assim como
aquelas do Chile Solidario, podem levar as famlias extremamente pobres a superar a linha da pobreza extrema. Nestes programas, o limite mximo
do conjunto de transferncias chega a superar o 100% do dficit de recursos dos extremamente pobres. No outro extremo, devido ao impacto muito
limitado sobre a renda dos extremadamente pobres, encontra-se o PRAF de Honduras (Cecchini e Madariaga, 2011).
15. Esse o caso da Argentina (Cruces e Gasparini, 2012; Lustig, Pessino e Scott, 2013), Brasil (Cruces e Gasparini, 2012; Fiszbein e Schady, 2009;
Lustig, Pessino e Scott, 2013; Soares et al., 2006), Equador (Naranjo, 2008; Fiszbein e Schady, 2009), Jamaica (Fiszbein e Schady, 2009), Mxico
(Cruces e Gasparini, 2012; Fiszbein e Schady, 2009; Lustig, Pessino e Scott, 2013) e Uruguai (Cruces e Gasparini, 2012; Lustig, Pessino e Scott, 2013).
381
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
PRAF conseguiu diminuir a pobreza em apenas 0,02 p.p. Portanto, preciso pensar se faz
sempre sentido exportar estes programas a todos os pases, especialmente os mais pobres
(Cecchini, 2009).
Concluindo esta seo, necessrio tambm fazer meno aos elementos de sustentabi-
lidade dos efeitos na reduo da pobreza ao longo do tempo (Bastagli, 2009). Para avaliar se
o impacto dos PTCs sustentvel, no basta medir o peso das transferncias sobre o total da
renda familiar e analisar em que medida isto permite superar as linhas de pobreza e pobreza
extrema, ou em que medida as transferncias permitem sustentar os nveis de renda em per-
odos de crise. Para causar efeitos sobre a pobreza, preciso tambm levar em considerao o
tempo durante o qual so entregues as transferncias. Ao garanti-las para alm do curto prazo,
as famlias que as recebem, superando a insegurana dos problemas de subsistncia, estaro
em melhores condies para investir tanto nas capacidades das crianas quanto em peque-
nos empreendimentos, melhorando sua incluso econmica (Hanlon, Barrientos e Hulme,
2010). Em particular, o impacto dos PTCs na renda dificilmente ter consequncias alm
do tempo de durao das transferncias se estes programas no forem complementados com
outros destinados a permitir o acesso srie de polticas e programas de promoo social.
Na seguinte seo, sero analisadas, portanto, as medidas e os desafios que os PTCs enfrentam
na atualidade para fomentar a insero laboral e produtiva de seus beneficirios.
382
Transferncias Condicionadas na Amrica Latina e Caribe
destinado a melhorar a demanda laboral e/ou gerar vnculos com potenciais empregadores
fomento ao autoemprego e microempresa; servios de emprego e intermediao laboral;
gerao direta ou indireta de emprego (figura 1).
Pelo lado da oferta, a capacitao e formao profissional procuram melhorar e incre-
mentar os ativos das pessoas que vivem na pobreza por meio da melhoria das capacidades
e dos conhecimentos valorizados no mercado de trabalho (Weller, 2009). Por meio de tais
aes, procura-se ensinar habilidades para o desempenho de determinados ofcios e/ou apren-
dizagem de competncias possveis de serem aplicadas em diferentes contextos. A capacitao
tem um impacto direto na obteno de maiores salrios e estabilidade laboral devido ao
aumento da produtividade do trabalhador, reduzindo, potencialmente, o desemprego dos
setores mais pobres. Por sua vez, o nivelamento dos estudos para os adultos e as medidas
que buscam evitar a evaso escolar diminui a vulnerabilidade laboral e aumenta os nveis
de compreenso e a utilidade das sesses de capacitao profissional (Cepal, 2012). Alguns
exemplos de instrumentos voltados para a melhoria da oferta de trabalho so os programas
complementares do PBF, como o extinto Prximo Passo e o Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego (PRONATEC).
FIGURA 1
Acesso a servios de insero laboral e gerao de renda pelos PTCs na Amrica Latina e Caribe
Pelo lado da demanda, o apoio ao trabalho independente consiste em programas que ofe-
recem o capital inicial ou microcrdito, tanto para comear novas empresas como para dar con-
tinuidade a empreendimentos j existentes. Junto capacitao tcnica e profissional, representa
uma das aes mais comuns de insero laboral e gerao de renda levadas a cabo at o momento
em conjunto com os PTCs. Oferece tambm outros servios no financeiros ligados principal-
mente capacitao em temas como poupana e finanas, planejamento econmico, microem-
presa e liderana. Por sua vez, os servios de intermediao de mo de obra oferecem informao
geral sobre o mercado de trabalho, funcionando como canais de comunicao, fomentando a
aproximao entre a oferta e a demanda por meio da divulgao de informao sobre vagas de
trabalho abertas, e os que procuram empregos, apoiando estratgias de insero laboral.
383
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
384
Transferncias Condicionadas na Amrica Latina e Caribe
385
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
s mulheres (Martnez Franzoni e Voreend, 2010). Sendo assim, este efeito poderia ser
compensado fomentando uma cultura de corresponsabilidade dentro da famlia no que
diz respeito ao cumprimento das condicionalidades e fortalecendo a economia do cuidado,
principalmente em setores pobres em que as mulheres no tm acesso a solues de merca-
do para resolver problemas de cuidado das crianas, idosos e doentes.
16. No entanto, deve-se destacar que existem sim alguns PTCs que possuem um foco sobre a condio laboral, como a AUH na Argentina, destinada
a desempregados, trabalhadores da economia informal, empregados domsticos com uma renda menor que um salrio mnimo e contribuintes do
sistema tributrio simplificado.
17. Os PTCs selecionam as famlias com base em meios de verificao indiretos. O Bolsa Famlia constitui uma grande exceo, j que seu foco est
baseado no nvel de renda das famlias, porm, esta renda autodeclarada.
386
Transferncias Condicionadas na Amrica Latina e Caribe
18. Em relao a esse ponto, ver Gonzlez de la Rocha (2008), que em um estudo etnogrfico das localidades rurais nas que o
Progresa/Oportunidades atua, observa que os jovens de lares indgenas que participaram do programa entre 1997 e 2007 atingiram melhores nveis
de estudo e conseguiram empregos melhores que os jovens de famlias no beneficirias.
387
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Transferncias
monetrias
Estmulo s
Nveis mnimos de
economias locais e ao
subsistncia
crescimento (efeito
garantidos
multiplicador)
Recursos
disponveis para
Investimentos cobrir os custos de
produtivos insero laboral
(atividades agrcolas, (procura por emprego,
microempreendimentos) transportes etc.)
e melhorar a
negociao salarial
Elaborao do autor.
388
Transferncias Condicionadas na Amrica Latina e Caribe
o momento em que a roda da economia se move nas pequenas localidades rurais e, muitas
empresas, entre as quais esto os bancos comerciais, so capazes de obter lucro graas a
estas transferncias. Resultados semelhantes foram observados no caso do PBF: Pereira
et al. (2008) observaram que, nos municpios com ndices menores de desenvolvimento
humano no Brasil, as transferncias monetrias do programa significam aumentos importantes
das receitas dos comrcios que vendem alimentos.
5 CONCLUSES
Aps uma dcada do lanamento do PBF e quinze anos depois do incio do Progresa, cabe a
pergunta sobre o rumo dos PTCs na Amrica Latina e no Caribe. Ao longo deste captulo,
ficou claro que os PTCs so instrumentos flexveis e adaptveis, e que adotaram formas variadas
de acordo com sua nfase principal, quer seja aumentar o nvel de consumo das famlias,
fortalecer suas capacidades humanas ou vincul-las rede atual de servios e programas
sociais (seo 2). Sendo assim, torna-se evidente que o caminho que estes programas seguiro
ser fortemente influenciado pela viso sobre o desenvolvimento econmico e social dos
governos encarregados de sua aplicao nos diferentes pases da regio.
Por um lado, uma viso baseada na abordagem de direitos poderia levar a uma transfor-
mao dos PTCs, que se tornariam plataformas para a entrega de uma renda mnima garantida.
Sob esta perspectiva, as condicionalidades que geram uma diferenciao injusta entre pobres
merecedores e no merecedores da assistncia seriam eliminadas ou abrandadas, pois tal dis-
tino representa uma violao aos direitos humanos bsicos relacionados garantia de um nvel
mnimo de vida (NU, 2009). A eliminao das condicionalidades, no entanto, representaria uma
medida politicamente complicada, pois sua incorporao aos programas de reduo da pobreza
faz com que os programas de transferncias sejam mais atraentes aos eleitores.19 Dessa forma,
vlido destacar que um risco importante desta transformao seria a perda ou o enfraquecimento
do trabalho intenso de coordenao intersetorial estimulado pela existncia das condicionalida-
des, assim como a viso multidimensional das solues para reduzir a pobreza.
Por outro lado, uma viso baseada na teoria do capital humano levaria muito provavel-
mente a inovaes nas condicionalidades, visando enfrentar os desafios em mbitos diferentes
daqueles tradicionalmente abordados. Exemplo disto seria comear a ver condicionalidades
ligadas educao pr-escolar.
Em todo caso, independentemente da viso poltica, ser necessrio continuar a articular
os distintos esforos direcionados reduo da pobreza. Portanto, os planos e as estratgias
multissetoriais como o Brasil Sem Misria, organizado com base nos trs eixos de garantia
de renda, acesso aos servios e incluso produtiva, e o Chile Solidario/Ingreso tico Familiar,
com sua nfase no acompanhamento psicossocial e sociolaboral, sero replicados.
19. Em 2007, como parte da Pesquisa de Percepo de Planos Sociais (EPPS) realizada com uma amostra representativa da populao argentina,
quando perguntados: Voc acha que aqueles que recebem [benefcios dos] programas deveriam fazer algo em troca?, 93% dos entrevistados
respondeu que sim (Cruces e Rovner, 2008).
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Assim, deve-se destacar que, alm da viso poltica dos governos, o futuro dos PTCs ir
depender das condies das economias dos diferentes pases. Estes programas foram expan-
didos e consolidados durante um perodo de prosperidade econmica, receitas fiscais maiores
e crescimento do investimento social. Apesar de, hoje, estes programas parecerem ser perma-
nentes no marco das polticas de proteo social no contributiva, uma diminuio dos recur-
sos disponveis poderia gerar fortes presses pela diminuio dos montantes das transferncias
e/ou da quantidade de beneficirios.
Esse ltimo ponto leva a abordar a questo da emancipao ou sada dos benefi-
cirios dos PTCs. Neste sentido, vlido destacar que a passagem das famlias por tais
programas deveria ser idealmente transitria. Esta participao terminaria assim que as
famlias conseguissem gerar renda suficiente para permanecer fora da pobreza de maneira
autnoma. Com este objetivo, como destacado na seo 4, os PTCs da regio vm cres-
centemente incorporando elementos relacionados insero laboral e gerao de renda
por parte de seus beneficirios.
Contudo, essa concluso no deve ser entendida como uma renncia das famlias pro-
teo social, que se constitui em um direito, mas, sim, como a criao de um vnculo com as
demais aes de proteo e promoo social presentes na poltica social. A noo de conclu-
so, sob esta tica, deveria estar associada ideia de uma passagem por diferentes etapas que
compem um espectro de intervenes adequadas a diferentes necessidades e ao exerccio de
direitos. Assim, concluir a participao nos PTCs deveria significar a superao da pobreza
e a insero em outros instrumentos no contributivos ou contributivos de proteo social
(Cecchini e Martnez, 2011).
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Transferncias Condicionadas na Amrica Latina e Caribe
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CAPTULO 25
1 INTRODUO
Pases e regies do mundo apresentam expressivas variaes em seu desenvolvimento social e
nas condies de vida de suas populaes. Contudo, h aspectos comuns, tais como situao
de pobreza, desigualdades sociais, problemas no acesso a servios pblicos bsicos como sade
e educao, entre outros. A associao entre dificuldades comuns e interesses compartilhados
para o enfrentamento destas questes abre espao para oportunidades de cooperao entre
pases, principalmente no que diz respeito a possibilidades de melhoria de seus sistemas de
proteo social e diminuio da pobreza e desigualdades.
Ao longo dessa dcada, o reconhecimento dos programas de transferncia de renda
condicionada (PTRC) como pilares de uma poltica de proteo social eficaz,1 em diver-
sos pases e especialmente na Amrica Latina (Soares, 2010), tem levado a uma crescente
demanda por cooperao e assistncia tcnica entre pases. Os dois principais objetivos de
um PTRC alvio imediato da percepo da pobreza pelas transferncias peridicas de be-
nefcios financeiros, e rompimento do ciclo intergeracional de transmisso da pobreza por
meio de articulao intersetorial para garantir, com as condicionalidades, acesso a servios
bsicos como sade e educao fazem com que este tipo de programa torne-se cada vez
mais central nas agendas de governos que buscam melhorar as condies de vida da popu-
lao e promover o desenvolvimento social.
Apesar de os PTRC serem definidos por esses dois objetivos principais, h uma srie
de outras caractersticas bastante distintas entre os programas existentes e que se traduzem
em escolhas de desenho e componentes instrumentais fundamentais para o sucesso (ou
fracasso) das experincias. Tais elementos so notados principalmente nas escolhas dos
pases acerca de focalizao e regras de elegibilidade, das condicionalidades, das aes
complementares, do portflio de benefcios financeiros, do perodo de permanncia no
programa, do modelo de implementao territorial, entre outros (Soares, 2010; Cecchini
* A autora agradece Assessoria Internacional do MDS, especialmente Priscilla Campos, Luiz Dupret e Pollyanna Costa, pelas informaes que
subsidiaram a anlise, e Cludia Borba Maciel pela reviso atenta e sugestes ao texto final. Agradecimentos tambm a Bruno Cmara Pinto, pelas
contribuies, e a Anderson J. L. Brando, cujo apoio foi decisivo e sem o qual este artigo no teria sido possvel.
1. Diversas pesquisas recentes tm avaliado os impactos e resultados dos programas de transferncia de renda. Consultar Soares, Ribas e Osorio
(2010), com abordagem comparada do Programa Bolsa Famlia (PBF). Outros resultados podem ser consultados na Avaliao de Impacto do Bolsa
Famlia, rodadas 1 e 2 (Brasil, 2007; 2012).
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
2. No momento de sua criao (outubro de 2003), o Programa Bolsa Famlia esteve subordinado Secretaria Geral da Presidncia da Repblica,
sendo, posteriormente, transferido ao MDS, em 2004, quando da criao da pasta.
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Os Desafios para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Portanto, existe atualmente uma poltica externa mais permevel a assuntos sociais, em
parte pelo reconhecimento de polticas pblicas que, nesta dcada, possibilitaram um novo
quadro de indicadores de desenvolvimento humano no Brasil. Em consequncia, a coopera-
o internacional modifica o sentido de atuao, deixando de ser receptora de aes e projetos
e, paulatinamente, passa a ser cada vez mais provedora de cooperao e procurada por pases
interessados em estabelecer um intercmbio de informaes, estudos e pessoal tcnico. A rea
social, em especfico, no fica imune a esta nova onda, tornando-se sucessivamente mais im-
portante no assessoramento e na gesto de processos de cooperao, notadamente em relao
a pases de estgio de desenvolvimento humano equivalente ou inferior ao brasileiro.
O PBF, do MDS, figura entre as principais demandas de cooperao apresentadas por
pases ao Brasil. Considerando as informaes da Assessoria Internacional do MDS, men-
cionadas na seo metodolgica, foi possvel traar um panorama da prtica de cooperao
internacional do PBF. Trata-se de um volume significativo de dados, envolvendo uma gama
de atividades efetuadas nesses dez anos, a seguir sumarizadas.
Primeiramente, as informaes colhidas propiciaram o estabelecimento de uma lista dos
pases com os quais a cooperao veio ocorrendo ao longo dos dez anos do programa. Entre
2004 e 2013, o MDS teve relacionamento de cooperao tcnica com 63 pases interessados no
programa, conforme sintetiza o quadro 1. Foi possvel categorizar a prtica de cooperao tcnica
do Programa Bolsa Famlia em cinco tipos de relacionamento, listados a seguir.
1) Cooperao tcnica bilateral e trilateral constitui ampla variedade de eventos de
cooperao internacional, que resultam em diferentes tipos de documentos: carta
de intenes, memorando de entendimentos, declarao ministerial, ajuste comple-
mentar, plano de ao e projeto de cooperao tcnica.
2) Cursos para aprendizado Sul-Sul tcnicos da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania (SENARC) apresentam a experincia do Programa Bolsa Famlia em curso
no Brasil ou exterior.
3) Visitas de estudos tcnicos da SENARC em visita oficial de intercmbio.
4) Recebimento de delegaes tcnicos estrangeiros visitam o MDS.
5) Participaes em eventos internacionais tcnicos da SENARC e outros represen-
tantes do MDS apresentam o Programa Bolsa Famlia.
Convm registrar que o tipo de relacionamento com os pases evolui ao longo tempo,
sendo, contudo, desejvel que o relacionamento alcance a condio de cooperao tcnica
bilateral ou trilateral. Neste tipo de relacionamento, o forte interesse dos pases em receber a
cooperao internacional do Brasil resulta na assinatura e execuo de projetos de cooperao
tcnica. Nesta condio, os pases tm tido maior exposio ao contedo tcnico do PBF.
Estes casos representam mais claramente a mudana no perfil da cooperao internacional
brasileira, exigindo da SENARC maior envolvimento na execuo e acompanhamento das
atividades de cooperao tcnica.
400
Os Desafios para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
QUADRO 1
Pases com cooperao tcnica sobre o Programa Bolsa Famlia (PBF)
O grfico 1 expressa um painel estatstico da cooperao sobre o PBF com cada um dos
63 pases com os quais houve algum tipo de relacionamento. Observa-se que a maioria dos
pases se encontra com um relacionamento de cooperao referente a delegaes recebidas
(21) ou a cursos de aprendizado Sul-Sul (21). Relativamente ao relacionamento de carter
mais permanente a cooperao bi ou trilateral existem 11 pases, sendo que trs pases
(El Salvador, Honduras e Gana) escolheram uma cooperao tcnica mais intensiva, haja vista
a assinatura de projeto de cooperao tcnica.
GRFICO 1
Estatstica da cooperao do PBF
1A Tipo de relacionamento 1B Tipo de documento da cooperao tri/bilateral
5 1
5
3
1
21 10
1
1 1
1
21 3
Cooperao bilateral Delegao recebida Ajuste complementar Declarao ministerial
Cooperao trilateral Participao em evento no exterior Carta de Intenes Memorando de entendimento
Cursos para aprendizado Visita de estudos Declarao conjunta e Plano de ao
Sul-Sul memorando de entendimento Projeto de cooperao tcnica
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Relacionamento Destaque
E m 2007 e 2008, participao no Curso Desenhando e Implementando Programas Sociais de Transferncia de Renda, na
frica do Sul. Cursos oferecidos pelo Instituto de Pesquisa em Poltica Econmica (EPRI) da Cidade do Cabo, entre outros
Cursos de
parceiros, e patrocinado pelo Departamento Britnico para Desenvolvimento Internacional (DFID).
aprendizado
Em 2012 e 2013, o MDS e a ENAP apresentaram sete edies do seminrio Internacional Polticas Sociais para o Desen-
Sul-Sul
volvimento. Ao todo, 36 pases que participaram dos seminrios, sendo que seis manifestaram interesse em cooperao
na rea de transferncia de renda e Cadnico: Cabo Verde, Honduras, Nigria, Qunia, Senegal, Tunsia e Uganda.
E m janeiro de 2006, foi realizada uma visita de intercmbio entre Brasil e frica com vistas troca de conhecimento rela-
Visita de tivo a programas de transferncia de renda condicionada, especialmente o Programa Bolsa Famlia. Pases participantes:
estudos frica do Sul, Gana, Guin Bissau, Moambique, Nigria e Zmbia. Em 2007, em desdobramento da visita de estudo, foi
firmado acordo de cooperao tcnica trilateral com Gana e o Reino Unido.
C
onsiderando a perspectiva prtica, o Projeto de Cooperao Tcnica possui maior envolvimento de tcnicos do MDS e
da ABC. Em 2007, firmou-se com Gana e Reino Unido (DFID) Projeto Cooperao Tcnica Trilateral intitulado Empode-
Cooperao
ramento dos Meios de Subsistncia contra a Pobreza LEAP. A iniciativa contou com o apoio do Centro Internacional
bilateral ou
de Polticas para Crescimento Inclusivo (IPC-IG/PNUD). Esto vigentes Projetos de Cooperao Tcnica Bilateral com El
trilateral
Salvador, desde 2010, e com Honduras, desde 2012 (dois projetos especficos sobre servio de assistncia social e de
transferncia condicionada de renda, a iniciarem atividades em 2013).
Participao E ntre 2004 e 2013, a SENARC participou de mais de cem eventos internacionais como seminrios, workshops, oficinas,
em eventos misses, entre outros, com o objetivo de apoiar e facilitar um intercmbio de conhecimentos e experincias, principalmen-
internacionais te no hemisfrio sul.
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Alm disso, as instituies possuem uma disposio estrutural que remete a um ani-
nhamento (Ostrom, 2007). Instituies aninhadas so aquelas que existem em nveis ou
em camadas (Holm, 1995), ou, como propem Fligstein e McAdam (2011), como bonecas
russas. Esse aninhamento institucional complexifica o ambiente institucional, porm revela
que as instituies de um nvel esto submetidas a outras de nvel superior, pondo a estrutu-
ra institucional numa hierarquia (Fligstein e McAdam, 2011; Holm, 1995). Em geral, esse
aninhamento mais facilmente percebido quando se nota que as regras para modificar as
instituies num determinado nvel esto posicionadas num outro nvel, superior quele do
ator, requerendo outro conjunto de instituies para poderem ser acionadas.
Concluindo, deve-se ressaltar os principais elementos da abordagem institucional teis
ao presente texto. Primeiro, as instituies providenciam estabilidade, dando aos agentes e
organizaes as regras formais e informais que so necessrias ao funcionamento da vida social
e organizacional. Segundo, a prtica dos agentes e das organizaes cria instituies (regras
formais e informais), as quais terminam impactando a maneira como eles concebem e justi-
ficam sua ao. Terceiro, o funcionamento das organizaes afetado por presses externas,
advindas de demandas de carter regulatrio, normativo ou cultural-cognitivos que, no limite,
podem levar a uma homogeneizao de processos e estruturas administrativas de populao de
organizaes, o isomorfismo. Quarto, as instituies geralmente esto em aninhamento, visto
que os procedimentos de alterao de instituies existentes num determinado patamar esto
posicionados num nvel superior, o que implica que estas instituies do suporte quelas do
nvel inferior. Estes quatro elementos da abordagem neoinstitucional so fundamentais para
justificar a perspectiva prtica adotada para elaborao deste captulo e sero utilizados na an-
lise da cooperao internacional do Programa Bolsa Famlia.
Oportunamente, deve-se esclarecer o conceito de cooperao adotado neste texto.
Conforme reconhece Lima (2007), h uma ausncia de concepes exatas, decorrente da vastido
conceitual ou terica com que se abordam diferentes agentes e agncias de cooperao,
governamentais ou no governamentais, seus objetivos e pressupostos, entre outros elementos.
No entanto, considerando os aspectos terico-metodolgicos deste captulo, um conceito
apropriado de cooperao parte necessariamente de seus propsitos. De acordo com Snchez
(2002), cooperao teria como propsitos assegurar a paz e promover desenvolvimento e jus-
tia, mantendo, desta forma, uma ordem social e poltica legtima. Alm disto, no que tange
aos aspectos prticos, o conceito de cooperao revela uma conexo e interdependncia entre
poltica nacional e poltica externa (Snchez, 2002), o que implica que a difuso das polticas
sociais nacionais tem propsitos de poltica externa.
4 ASPECTOS METODOLGICOS
A metodologia empregada na elaborao deste texto esteve circunscrita ao contedo docu-
mental disponvel no MDS e a entrevistas com atores diretamente envolvidos na cooperao
tcnica sobre o Programa Bolsa Famlia (PBF). Os registros da Assessoria Internacional do
MDS, de 2004 a 2013, foram a fonte de informaes principal, congregando dados de parti-
cipao de tcnicos do MDS em eventos relacionados cooperao internacional.
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Como o Brasil est classificado como IDH alto, pode-se dizer que a maior parte da
cooperao sobre o Programa Bolsa Famlia acontece com pases de IDH inferior ao do
Brasil, corroborando um padro de prestador de cooperao tcnica. Considerando, ainda, o
IDH do pas receptor de cooperao, foi elaborado um mapa, apresentado no mapa 1.
Considerando a mudana de perfil de atuao da cooperao internacional na rea social,
a prestao de cooperao tambm tem ocorrido em direo a alguns pases mais desenvol-
vidos (quadro 1). Embora essa transferncia de conhecimento em direo a pases com IDH
muito alto seja positiva, preciso evitar o abandono do tipo de cooperao anteriormente
vigente, em que o Brasil era receptor de contedo tcnico. O Programa Bolsa Famlia
constitui um eixo importante do sistema de proteo social no contributiva do pas, o qual
paulatinamente vem influenciando o sistema de proteo contributiva (por exemplo, regimes
especiais de previdncia). Com a criao do Plano Brasil Sem Misria, a complementaridade
das polticas pblicas, princpio de funcionamento do Programa Bolsa Famlia, recebeu maior
respaldo poltico-institucional. Assim, receber cooperao de pases de maior IDH serve,
ainda, ao aprimoramento do Programa Bolsa Famlia no tocante a sua integrao com outras
polticas pblicas que enfocam efeitos de uma pobreza de carter multidimensional.
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(Continuao)
Perguntas Lacuna temtica
As ofertas de sade e educao funcionam como parte do PBF?
Como o PBF consegue atingir resultados to elevados nas condicionalidades? Intersetorialidade
Como feita a articulao intersetorial?
Como operacionalizar o pagamento a tantos beneficirios num pas de dimenses territoriais
como o Brasil? Ampliao e pagamento dos beneficirios
Como possvel fazer com que os benefcios cheguem s famlias sistematicamente?
Existe uso eleitoral do programa?
Condies polticas
Como o programa supera criticas de clientelismo e abuso partidrio?
Elaborao da autora.
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Nesta seo, pretende-se reforar a importncia de cada um desses aspectos. Para que
tais componentes possam vir a fazer parte, de forma mais aprofundada, da troca de conheci-
mento com pases interessados, necessrio que os participantes na cooperao disponham
de conhecimento adicional sobre o contexto institucional em que se insere o Bolsa Famlia,
e assim possam explorar o potencial da cooperao internacional em assuntos sociais. Depois
de justificar cada componente, so feitos breves comentrios acerca da experincia institu-
cional do Programa Bolsa Famlia, porm, dado o espao limitado deste captulo, muitas
sugestes deste novo contedo da cooperao tcnica so colocados, sob a forma de tpicos,
no quadro 4.
Segundo o estudo comparado feito por Cecchini e Madariaga (2011), o marco legal de
um PTRC estabelece direitos, garantias e procedimentos claros de acesso aos benefcios do
programa, bem como confere segurana em caso de flutuaes polticas e econmicas. Estes
marcos possibilitam a concretizao e a permanncia dos PTRC na organizao pblica dos
Estados nacionais, assim como a gerao de estruturas e vnculos de coordenao interinstitu-
cionais, diminuindo instabilidades e conflitos entre os agentes envolvidos na implementao
dos programas.
Ainda que um conjunto de normas no garanta a efetividade de um processo de
institucionalizao de uma poltica pblica, pode-se afirmar que o PBF se beneficia da
existncia de um sistema de regras mais gerais, que formatam a estrutura estatal e regu-
lam a disputa democrtica no sistema poltico brasileiro. Estas regras movem o PTRC
no sentido de operar com critrios objetivos, sem intermediao entre o Estado e os be-
neficirios, e de forma transparente. Corroborando com Cecchini e Madariaga, (2011),
marcos legais e institucionais claros conferem aos PTRC clareza e estabilidade em termos
de alcance, continuidade e legitimidade, alm de proteger a populao atendida, histori-
camente vulnervel e excluda.
A sustentabilidade financeira um tema fundamental para que os PTRC possam cumprir
com seus objetivos, pois implica sua cobertura e permanncia temporal. Amrica Latina e
Caribe, as formas de financiamento dos Programas tm sido, segundo o estudo de Cecchini e
Madariaga (op. cit.) variaes entre mecanismos estatais e doaes ou emprstimos de fundos
estrangeiros. Para estes autores, cada arranjo de financiamento implica variaes significati-
vas no desenho dos programas, que tm consequncias de diversas ordens, como soberania
do pas nas escolhas de desenho, estabilidade do programa contra mudanas de governo,
segurana da populao atendida, alm de impactos mais amplos nos resultados dos PTRC
relacionados a sua contribuio na diminuio da pobreza e na melhoria do desenvolvimento
humano. As especificidades vividas pelo PBF corroboram com esta viso e podem servir nos
processos de cooperao internacional como sugestes a abordagens criativas aos pases nesse
tema.
O arranjo organizacional e administrativo que sustenta os PTRC no territrio as-
pecto fundamental, pois estabelece seu espao na organizao pblica, define e delimita a
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QUADRO 4
Elementos do contexto institucional brasileiro para aprimoramento da cooperao internacional do
Programa Bolsa Famlia
Lacuna temtica Principais elementos da experincia institucional do Programa Bolsa Famlia
Segurana Normatizao exaustiva do funcionamento do PBF, apoiando-se no ordenamento jurdico e administrativo do Estado brasi-
jurdica e marcos leiro (Constituio Federal, Lei no 10.836/2004, Decreto no 5.209/2004) e diversas normas infralegais (portarias, instrues
legais normativas e operacionais).
Financiamento interno e pblico da assistncia social, garantido pela Constituio Federal.
O PBF foi inicialmente financiado pelo Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, cuja principal fonte tributria era a CPMF.
Sustentabilidade Extinto tal tributo, a execuo do programa foi assumida pelo Tesouro Nacional. Em seguida, dado o instrumento de contingen-
financeira ciamento do oramento federal, o PBF foi alado a despesa obrigatria na Lei de Diretrizes Oramentrias.
Priorizao do Gasto Social do governo federal no perodo de 1995 a 2010: assistncia social obteve maior crescimento no seu
volume de recursos, processo fundamentalmente relacionado criao e veloz expanso do Bolsa Famlia (Castro et al., 2012).
Educao, sade e assistncia social como direitos sociais assegurados constitucionalmente. O PBF assenta-se na organiza-
o, financiamento e gesto das polticas sociais, conforme a Constituio Federal de 1988 (CF/88).
Arranjo
A CF/88 considera o municpio ente federado corresponsvel pela execuo das polticas sociais de sade, educao e
organizacional e
assistncia social. O PBF assentado nesses preceitos criou arranjo institucional em que os entes federados compartilham
administrativo no
responsabilidades na implementao do Programa.
territrio
Para auxiliar na adeso municipal ao Programa, financiar parte das atividades locais de atendimento das famlias e promo-
ver desempenho da gesto local, o PBF instituiu um ndice de Gesto Descentralizada.
Sade, educao e assistncia social so direitos assegurados pelo Estado, com acesso universal e igualitrio providenciados
Estrutura para por polticas pblicas presentes em todo o territrio nacional, conforme previso constitucional (art. 196 e 205 da CF/88).
intersetorialidade Com grau elevado de universalizao e descentralizao, essas polticas possuem estrutura organizacional e de financiamento
prprias, que fazem a oferta e acompanhamento das condicionalidades do PBF serem responsabilidade desses ministrios.
Sistema bancrio e financeiro bem desenvolvido e um legado do perodo inflacionrio, o qual tambm favoreceu intenso
uso de tecnologia bancria. Antes da criao do PBF, o pas j tinha presena bancria em todos os municpios brasileiros,
Ampliao e
graas aos correspondentes bancrios.
pagamento de
Esse sistema facilitado de entrega dos benefcios s famlias um dos fatores que contribuiu para a cobertura do PBF no
beneficirios
territrio nacional, bem como para sua expanso e para dar reforar o cumprimento das condicionalidades associados ao
pagamento dos benefcios.
Regras eleitorais institucionalizadas (Lei n 9.504, de 1997), que criam restries bem definidas que afastam uso
eleitoral do PBF.
Ministrios Pblico estadual e federal so autnomos e acompanham a execuo local do PBF, reduzindo o risco de uso
Condies eleitoreiro.
polticas Conforme a CF/88, h autonomia dos rgos de controle interno e externo na fiscalizao do programa em todas as
instncias da federao.
O PBF estabeleceu medidas de transparncia pblica dos beneficiados e publicizao de auditorias do Cadastro nico e do
Bolsa Famlia.
Elaborao da autora.
Para cumprir com seus objetivos, os PTRCs devem contar com condies polticas que pos-
sibilitem sua sustentao como programas de longo prazo e como parte de uma atuao estatal
que no esteja sujeita a mudanas de governo. Cecchini e Madariaga (2011) compreendem os
PTRCs como direitos da populao, o que dificultaria sua interpretao como instrumentos
de clientelismo que possam ser manipulados por diferentes atores polticos. Este aspecto fun-
damental pode contribuir com a estabilidade institucional e a continuidade dos programas,
afastando a pecha de que seriam apenas polticas de governo, e no verdadeiras polticas de
Estado (op. cit. ). No caso brasileiro, o Programa Bolsa Famlia conseguiu legitimidade atuando
em diversas frentes, como medidas de transparncia pblica dos beneficiados, apoio irrestrito a
fiscalizaes de rgos de controle interno e externo, realizao e publicizao de auditorias do
Cadnico e do Bolsa Famlia e parcerias com os ministrios pblicos estadual e federal.
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7 CONSIDERAES FINAIS
A primeira dcada de existncia do Programa Bolsa Famlia foi marcada por intensa demanda
de cooperao internacional, realizada por meio de metodologias e graus de aprofundamento
variados. O estudo apresentado ao longo deste captulo permitiu confirmar uma guinada no
sentido das relaes internacionais de cooperao, o que tem caracterizado o Brasil muito
mais como um prestador de cooperao, notadamente em relao a pases com IDH equiva-
lente ou inferior ao brasileiro.
O recebimento de cooperao de pases com IDH superior ao Brasil, contudo, no deve
ser esquecido, haja vista que ainda preciso desenvolver as instituies brasileiras, principal-
mente aquelas que recentemente buscam integrar o PBF a outras polticas sociais. Relativa-
mente aos pases com IDH equivalente ou inferior ao do Brasil, o histrico indica uma nfase
da cooperao internacional nos instrumentos do PBF. Em parte, isto se deve insero
institucional dos tcnicos envolvidos na cooperao, mas tambm em decorrncia de presses
isomrficas advindas de organismos multilaterais.
Embora compreensvel essa nfase tcnica, identificou-se que a cooperao internacional
na rea social vem amadurecendo, exigindo cada vez mais contedos identificados com o
contexto poltico-institucional do PBF. A investigao e anlise da trajetria de cooperao do
PBF permitiu identificar um conjunto de seis temticas relativas a esse ambiente institucional
mais amplo que configura o programa, e que podem ser mais profundamente tratadas nos
processos de cooperao: i) marco legal; ii) sustentabilidade financeira; iii) arranjo organiza-
cional e administrativo; iv) intersetorialidade; v) ampliao e pagamento dos benefcios; e vi)
condies polticas.
Os programas de transferncia de renda condicionada (PTRCs), a exemplo do Bolsa Fa-
mlia, tm funcionado suficientemente bem e tm conquistado efeitos esperados em diversos
pases, como o Brasil, mas isto no significa que se possa export-los a todos os pases interes-
sados e que devem ser a nica prioridade do investimento social. Um enfoque nas circunstn-
cias mais amplas de cada contexto poltico-institucional permite a adaptao das tecnologias
sociais s distintas realidades, o que poderia ser facilitado com a adoo de uma metodologia
de trabalho apropriada a esse novo desafio da cooperao internacional.
Neste texto, identificou-se que o aprofundamento desses aspectos pode ser promissor
para uma nova prtica de cooperao sobre PBF, notadamente em pases mais interessados
na experincia brasileira. A evoluo da cooperao internacional poder fazer os parceiros
compreenderem a complexidade institucional em que se implementa o Bolsa Famlia, alm
de expandir a cooperao em temas sociais para outros assuntos (por exemplo, sade, educa-
o, fiscalizao e oramento). Conhecer este ambiente institucional, em que diversos nveis
de instituies aninhadas favorecem o funcionamento do PBF, pode ser fundamental para os
pases compreenderem uma srie de aspectos relevantes ao desenho do programa que expli-
cam o sucesso desta poltica social no Brasil.
413
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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414
Os Desafios para a Difuso da Experincia do Bolsa Famlia por Meio da Cooperao Internacional
415
CAPTULO 26
1 INTRODUO
Em meio expanso notvel de programas de combate pobreza em pases em desenvol-
vimento na ltima dcada, os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento
humano popularmente conhecidos como programas de transferncias condicionadas de
renda (PTCs) tm desempenhado um papel muito significativo. Tais programas tm sido
implementados na maioria dos pases da Amrica Latina e do Caribe,1 difundindo-se tambm
em pases da frica, Oriente Mdio e sia. Sua caracterstica principal combina transferncias
de renda s famlias em situao de pobreza com medidas para facilitar o investimento no de-
senvolvimento humano, especialmente entre as crianas. As inovaes associadas a seu desenho
e implementao e a crescente base de evidncias sobre sua efetividade tm atrado a ateno
das organizaes internacionais e dos governos nacionais. Pode-se dizer que os programas de
transferncia de renda para o desenvolvimento humano dominam as atuais discusses sobre
polticas de combate pobreza no seio da comunidade internacional envolvida com o tema do
desenvolvimento, polarizando opinies de uma maneira que os outros tipos de transferncias
de combate pobreza no conseguem, como as penses no contributivas ou garantias de
emprego, por exemplo.
A tarefa deste captulo fornecer algumas reflexes sobre o futuro papel das transferncias de
renda para o desenvolvimento humano. O dcimo aniversrio do Programa Bolsa Famlia (PBF)
oferece uma ocasio oportuna e um ambiente frtil para considerar esta questo. Ele oferece uma
oportunidade para uma avaliao detalhada dos sucessos e dos desafios contnuos associados a uma
dcada de execuo, para fazer um balano do que foi alcanado, a forma pela qual as barreiras e
limitaes foram superadas e as novas tarefas que vieram tona. As contribuies para este livro
realizaram essas avaliaes.2 O foco deste captulo no longo prazo, sobre o futuro deste tipo de
transferncia no mbito das instituies de bem-estar social3 que esto emergindo em pases de
baixa e mdia renda, especialmente na Amrica Latina. Considera at qual ponto uma dcada
de Bolsa Famlia traa uma rota para o estabelecimento de um quadro institucional de longo
prazo necessrio para atingir e manter a erradicao da pobreza.
1. Para um estudo abrangente dos programas de transferncias condicionadas de renda, ver Fiszbein e Schady (2009). Cecchini e Madariaga (2011)
analisam a sua evoluo na Amrica Latina; Garcia e Moore (2012) analisam a evoluo na frica; e seu papel crescente na sia analisado por
Handayani e Burkley (2010).
2. Veja tambm uma avaliao inicial em Castro e Modesto (2010).
3. Por instituies de bem-estar social entenda-se as instituies responsveis por garantir nveis bsicos de bem-estar individual e social.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
4. Hillebrand (2011) faz projees de reduo da pobreza para o ano de 2050 presumindo taxas de crescimento sustentadas, e indicando que ainda
haver 7,8 milhes de latino-americanos em situao de extrema pobreza at 2050.
5. Neste trabalho o termo assistncia social inclui transferncias e servios (Barrientos, 2013c).
6. A crise financeira global colocou um holofote sobre as lacunas e limitaes das instituies de bem-estar social em pases europeus (Marx e
Nelson, 2012a).
418
Transferncias de Renda para o Desenvolvimento Humano no Longo Prazo
419
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
pobreza e de como lidar com ela, com foco na garantia de renda, na acumulao de capital
humano e na educao (Barrientos, 2013b).
Este captulo apresenta algumas reflexes sobre os dois avanos e a condio no contexto
dos dez anos do Bolsa Famlia, com o objetivo de identificar lies e prioridades para outros
pases. O foco sobre o que os dez anos do Bolsa Famlia podem dizer sobre a forma das
instituies sociais emergentes nos pases em desenvolvimento. A prxima seo destaca os
pontos mais importantes da evoluo do Bolsa Famlia, concentrando-se, por sua vez, sobre
a institucionalizao, fundamentos intelectuais e sustentabilidade poltica. A seo posterior
identifica e discute as principais implicaes emergentes para o futuro dos programas de trans-
ferncias condicionais de renda em outros locais. A seo final destaca os principais argumentos
e apresenta as concluses.
2.1 Institucionalizao
A criao do Bolsa Famlia, em outubro de 2003, e sua evoluo ao longo de uma dcada
refletem um processo de crescente institucionalizao da poltica de combate pobreza e da
assistncia social no Brasil. O Bolsa Famlia em si surgiu de um processo de unificao dos
procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia de renda do governo federal,
especialmente as do Bolsa Escola, do Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), do
Programa Nacional de Renda Mnima Vinculada Sade (Bolsa Alimentao), do Programa
Auxlio-Gs e do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) do governo federal.7
Estes programas foram desenvolvidos por diferentes agncias durante o perodo 1995-2003,
mas compartilhavam o foco nas transferncias diretas como resposta pobreza e vulnerabi-
lidade. Cotta e Paiva (2010) fornecem uma viso sobre o processo pelo qual estes programas
de transferncia foram consolidados, dentro de um modelo de transferncia de renda para
o desenvolvimento humano. Alm da integrao horizontal dos programas de transferncia
em nvel federal, sua integrao nos nveis municipal e estadual bem como a consolidao de
iniciativas municipais avanaram em ritmo acelerado.8 O Cadnico desempenhou um papel
importante no sentido de facilitar a integrao dos programas de transferncia no PBF.
A criao do MDS, em janeiro de 2004, proporcionou uma base institucional firme e
uma liderana para as polticas antipobreza. Dentro do novo ministrio, foram tomadas vrias
medidas para fortalecer o Bolsa Famlia, incluindo melhorias operacionais e uma expanso sig-
nificativa de sua cobertura (Cotta e Paiva, 2010; Osorio e Souza, 2013). A Secretaria Nacional
7. O Peti no foi absorvido pelo Bolsa Famlia e sua integrao com este comeou a ser regulamentada em dezembro de 2005.
8. Houve uma reduo na diversidade de intervenes no nvel municipal, mas no desapareceram completamente. O mecanismo usado para a integrao
vertical acordos entre as agncias federais e os governos municipais estabelece padres mnimos que os municpios podem complementar com
servios ou transferncias (Lindert et al., 2007). importante que a integrao vertical no desestimule inovaes e a experimentao nos municpios.
420
Transferncias de Renda para o Desenvolvimento Humano no Longo Prazo
9. Por exemplo, os nveis de transferncia no so indexados no mesmo nvel de preos na economia, embora tenham sido atualizados de acordo
com o ndice de preos (Soares et al., 2006).
421
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
422
Transferncias de Renda para o Desenvolvimento Humano no Longo Prazo
O Bolsa Famlia, por sua vez, tem suas origens nas propostas de garantia de renda mnima,
complementadas por intervenes na escolaridade e na sade. Isto se aplica, principalmente,
ao Bolsa Escola e ao Peti. Em 2001, ao mesmo tempo que o Programa Nacional de Renda
Mnima Vinculada Educao tornava-se o Bolsa Escola, um projeto de lei foi apresentado
no Congresso, visando estabelecer uma renda bsica incondicional. Existem alguns pontos
em comum entre os programas de garantia de renda mnima e os programas de transferncia
anteriores ao Bolsa Famlia. No entanto, o Bolsa Famlia e uma renda bsica incondicional so
dois projetos muito diferentes (Britto e Soares, 2010; Cotta e Paiva, 2010).
Nas recentes discusses sobre as polticas sociais no Brasil, essas questes existenciais ao
redor de toda a base intelectual do Bolsa Famlia esto sempre presentes no debate. Jaccoud,
Hadjab e Chaibub (2010, p. 22) contrastam uma abordagem de direitos que implica na criao
imediata ou progressiva de certas garantias, como aqueles ligados ao BPC, com a discrio
do governo sobre os direitos do Bolsa Famlia. Sua concluso que ainda h um longo cami-
nho a ser percorrido antes que a assistncia social atenda por completo a uma agenda baseada
em direitos. Partidrios da renda bsica sugerem que muitas das reas preocupantes no Bolsa
Famlia, referentes a erros de excluso e incluso, condicionalidades e os desincentivos ao tra-
balho, poderiam ser minimizadas ao serem substitudas por uma transferncia incondicional e
universal. Sposati (2010) discute os mritos de uma mudana mais limitada em direo renda
bsica, por meio da unificao e consolidao das transferncias monetrias para as crianas.
Ao se aprofundar nas bases dessas abordagens, uma distino fundamental deve ser feita
entre as propostas de renda bsica como uma transferncia cidad e a assistncia social focada
na reduo e preveno da pobreza. Os defensores de uma renda bsica desejam reconhecer,
atravs de uma transferncia monetria, o status de cidados aos destinatrios da transferncia.
A transferncia tambm tem como objetivo fornecer os recursos necessrios para assegurar
a participao poltica plena e ativa. A renda bsica, fixada em um nvel igual ou superior
linha da pobreza, tambm poder eliminar a pobreza de renda, mas isto depender do nvel
do benefcio. A assistncia social, por seu turno, focada na reduo e preveno de pobreza.
importante notar que a pobreza e a vulnerabilidade devem ser entendidas no sentido mais
amplo da garantia de nveis mnimos de desenvolvimento social, coerentes com a plena parti-
cipao da sociedade. H muito sentido na viso de que a plena participao na vida poltica
um componente importante de uma estratgia de combate pobreza e existem algumas
evidncias de que programas de transferncia bem desenhados avancem o processo de incluso.
Mas uma das principais lies dos programas de combate pobreza na Amrica Latina que
as transferncias de renda, embora importantes, no so suficientes para superar a persistente
pobreza intergeracional. Reconhecer uma base em comum no acaba com as diferenas fun-
damentais nas perspectivas subjacentes.10
Para onde est indo o debate existencial? Curiosamente, a falta de visibilidade da PSR como
instrumento de assistncia social tem tirado o foco do projeto de universalizao da seguridade social.
10. Pode haver ganhos na implementao tanto da renda bsica de cidadania como da assistncia social, mas h perdas quando se confundem os dois.
423
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
11. Examinando esta questo no contexto da Amrica Latina e do Caribe como um todo, Ferreira e Robalino (2010) no encontraram propostas evolutivas.
424
Transferncias de Renda para o Desenvolvimento Humano no Longo Prazo
a respeito do Bolsa Famlia, existe pouca evidncia de prticas clientelistas em larga escala e
um crescente corpo de evidncias sugerindo que a assistncia social baseada em regras faz com
que a manipulao poltica seja bem mais difcil de ser realizada (Zucco, 2011; Fried, 2012).
A questo mais interessante o potencial para efeitos de feedback eleitorais em larga
escala, a partir de componentes de assistncia social. A reeleio do presidente Luiz Incio
Lula da Silva, em 2006, estimulou uma literatura crescente que tentou definir os possveis
efeitos eleitorais do Bolsa Famlia. Hunter e Power (2007) argumentaram que o Bolsa Famlia
proporcionou uma forte e til justificativa, pelo apoio crescente das famlias de baixa renda.
Zucco (2008) baseou-se em dados municipais sobre a eleio de 2006 para argumentar que
o Bolsa Famlia deu a Lula um forte eleitorado no Nordeste, justamente nas reas onde o
programa teve um impacto mais forte sobre a pobreza e a economia. Usando dados seme-
lhantes, Fried (2012) no encontra uma correlao positiva entre as medidas de distribuio
dos benefcios do Bolsa Famlia e os municpios governados pelo PT ou por partidos da base
aliada, minando afirmaes de clientelismo. Bohn (2011) analisou dados de pesquisa sobre
atitudes e concluiu que as mudanas no apoio a Lula, entre 1998 e 2002, j exibiam tendn-
cias que precederam o Bolsa Famlia. Curiosamente, isto mostrou que o apoio a Lula entre
os idosos era decepcionante at a eleio de 2006, sugerindo limitados efeitos de feedback
polticos advindos das penses no contributivas. O principal achado desta literatura que
a assistncia social e, especialmente, o Bolsa Famlia, possuem efeitos de feedback polticos,
mas que estes so, na sua maioria, benignos, na medida em que favorecem polticos que
reduzem a pobreza.12 A concluso preliminar destes estudos que a assistncia social eficaz
tem o potencial de gerar efeitos de feedback que reforam sua sustentabilidade poltica e sua
base institucional, como sugerido por Esping-Andersen em um contexto diferente.13
12. At o momento, o foco dos estudos sobre os efeitos de feedback polticos dos programas de transferncia utilizados no combate pobreza tem
sido no curto prazo. Nesta fase, no claro se h efeitos de feedback polticos de longo prazo, mas a pesquisa sobre o impacto do Bolsa Famlia
sobre os processos polticos de mdio prazo e as instituies levanta muitas linhas produtivas de inqurito (Borges 2011).
13. Kerstenetzky (2009) chega a diferentes concluses.
425
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
426
Transferncias de Renda para o Desenvolvimento Humano no Longo Prazo
pode transformar um regime eficaz em um albatroz ineficaz (Gill, Packard e Yermo, 2004).
Os direitos assistncia social podem ser mais fortes se forem protegidos por uma legislao
apropriada, mas, ao mesmo tempo, importante que o parlamento seja capaz de refletir sobre
mudanas nas condies e prioridades dentro da legislao que orienta o escopo e a implemen-
tao de programas de assistncia social, o que exigiria uma maior flexibilidade da legislao.
Estes tipos de trade-offs so ainda mais complexos em contextos em que os processos polticos
agregam as preferncias dos cidados de forma imperfeita, muitas vezes em detrimento de
grupos de baixa renda. por isso que necessria uma maior investigao sobre a natureza
dos efeitos do feedback das polticas-para-a-poltica discutidos na seo anterior.
A institucionalizao da assistncia social tambm envolve mecanismos adequados para
a integrao horizontal e vertical dos programas de combate pobreza. A integrao hori-
zontal importante em situaes em que existe uma multiplicidade de programas distintos,
porm sobrepostos.14 A integrao vertical importante no contexto de estruturas federais e
descentralizadas. Alcanar uma integrao eficaz dos programas de combate pobreza envol-
ve, na prtica, difceis trade-offs entre o poder relativo dos rgos do governo central e local e
entre os ministrios. Mais recentemente, a ateno volta-se para a necessidade de melhorar
as dimenses de processo/implementao no mbito dos programas de assistncia social.
As abordagens baseadas em direitos enfatizam a necessidade de garantir que os programas de
assistncia social atendam a trs requisitos fundamentais: a no discriminao; a participao; e
a transparncia na prestao de contas. importante que os programas de assistncia social no
discriminem entre os beneficirios elegveis isto , que o funcionamento do programa assegure
a equidade horizontal entre os beneficirios. Poucos programas de assistncia social asseguram a
participao dos beneficirios na formulao e operao do programa. E o controle parlamentar
dos rgos responsveis pelo programa exige que eles sejam, antes de tudo, adequadamente
institucionalizados.
A institucionalizao de programas de transferncias de renda para o desenvolvimento
humano , at o momento, mista. O Brasil e o Mxico podem demonstrar as vantagens do
fortalecimento do quadro institucional para a assistncia social. Na maioria dos outros casos,
isto um trabalho em andamento.
14. Fiszbein e Schady vo mais longe e sugerem que os PTCs tm o potencial de desencadear um processo mais amplo de transformao no
desenvolvimento de servios de sade e educao com qualidade suficiente aos quais as crianas de famlias pobres possuam acesso (2009,
p. 203, traduo nossa).
427
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
aumentar o consumo entre as famlias em situao de pobreza extrema com medidas para fa-
cilitar a utilizao dos servios bsicos, especialmente nas reas de sade, educao e nutrio.
Transferncias regulares e confiveis,combinadas a certas condicionalidades, permitiram que
as famlias participantes investissem no desenvolvimento humano de seus filhos, com a expec-
tativa de melhoria no mdio prazo de sua capacidade produtiva. Esta medida daria o suporte
necessrio, por sua vez, para uma sada sustentvel da situao de pobreza.
Com o tempo, os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano
se expandiram, alcanando, primeiramente, a populao em situao de extrema pobreza e,
em seguida, fazendo incurses dentro da populao em situao de pobreza moderada e de
vulnerabilidade. Em pases de renda baixa e mdia-baixa, o progresso tem sido mais lento
(Garcia e Moore, 2012). De acordo com Cecchini e Madariaga (2011), os oramentos para a
transferncia de renda para o desenvolvimento humano ultrapassam o hiato de pobreza extre-
ma em um tero nos pases da Amrica Latina e do Caribe e, em uma mdia simples de todos
os pases da regio, os oramentos do programa cobrem 22% do hiato de pobreza, tambm
em uma mdia simples dos pases.15 Pelo menos na Amrica Latina, h evidncias de que os
programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano tm se expandido, tanto
em termos de populao como das intervenes cobertas.
O que explica esse crescimento? Em um contexto latino-americano, h pouca dvida
de que, alm de sua eficcia percebida, o que explica a sua popularidade o fato de que esses
programas chegaram at uma boa parte da populao tradicionalmente excluda dos sistemas
de proteo social. Isto abre uma janela para o futuro dos programas de transferncia de ren-
da para o desenvolvimento humano dentro das nascentes instituies de bem-estar social em
pases de baixa e mdia renda.
Como mencionado, a pobreza deve ser entendida no sentido mais amplo, de garantir
nveis mnimos de desenvolvimento social coerentes com a plena participao na sociedade.
Ser produtivo, neste contexto, traar um paralelo com a concepo poltica de justia de
Rawls (2001). Rawls argumentou que, em sociedades pluralistas, nas quais diferentes noes
da boa sociedade coexistem e onde as principais instituies polticas, sociais e legais que
regem a cooperao econmica geram grandes desigualdades, um conceito comum de justia
social s poder surgir como resultado de processos polticos. Em tais sociedades, o compro-
misso contnuo de cooperao econmica pelos menos favorecidos um desafio permanente.
Um mnimo social necessrio para evitar que os esforos para manter esse compromisso
tornem-se excessivos. O que necessrio um mnimo social que, juntamente com toda a
famlia de polticas sociais, maximize as perspectivas dos menos favorecidos ao longo do tempo
(Rawls, 2001, p. 129). O objetivo do mnimo social no se limita a abordar as necessidades
agudas ou choques, mas, de uma forma mais ampla, garantir a participao social e econmica
na sociedade.
15. Isto no leva em conta os oramentos de outros programas de assistncia social, como as penses no contributivas e os subsdios familiares
e para as crianas.
428
Transferncias de Renda para o Desenvolvimento Humano no Longo Prazo
Rawls descreve uma agenda mais ampla para um mnimo social, que se harmoniza com
as lies e as limitaes dos modelos tradicionais de assistncia social. Nas sociedades que
geram desigualdade e desvantagens normalmente, somente a redistribuio do consumo,
provavelmente, no resolver de maneira definitiva as questes da pobreza e das desvantagens
de oportunidades. A participao poltica plena requer a preveno de que os esforos de
comprometimento se tornem excessivos. A incluso social e econmica envolve a melhora das
perspectivas dos grupos desfavorecidos. At certo ponto, a evoluo dos programas pioneiros
de transferncia de renda para o desenvolvimento humano reflete, cada vez mais, a agenda
mais ampla das instituies de bem-estar social emergentes nos pases em desenvolvimento,
que, certamente, tm um longo caminho pela frente.
16. mais uma questo de compromisso que de barganha. Como coloca Freeman (2007, p. 33, traduo nossa), o acordo no um compromisso
entre os interesses essencialmente conflitantes. Em vez disso, ele representa um compromisso conjunto para certos fins comuns ou modelos ideais
de interao que cada um deseja como regulador de sua prpria busca de seus fins especficos.
429
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
da excluso e, portanto, no fortalecimento da equidade e da justia, eles podem, por sua vez,
fortalecer os contratos sociais, no sentido definido no pargrafo anterior. Neste contexto, as
transferncias utilizadas no combate pobreza, incluindo os programas de transferncia de renda
para o desenvolvimento humano, so capazes de incorporar e fortalecer os contratos sociais
renovados. Em grande medida, os contratos sociais so mantidos por contratos fiscais. Novas
pesquisas sobre os efeitos distributivos dos sistemas de transferncia e de impostos nos pases
em desenvolvimento fornecem um caminho alternativo para se estudar o papel da assistncia
social, particularmente das transferncias de renda para o desenvolvimento humano, na gerao
de pactos fiscais mais fortes e mais equitativos nos pases em desenvolvimento (Lustig, 2011).
4 CONCLUSES
O objetivo principal deste captulo foi fornecer algumas reflexes sobre as lies para o futuro
papel das transferncias de renda para o desenvolvimento humano nos pases em desenvol-
vimento, advindas dos dez anos do Bolsa Famlia. Focou-se, no longo prazo, o futuro papel
dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano no mbito das
instituies de bem-estar social emergentes em pases de baixa e mdia renda, especialmente
na Amrica Latina. Foi identificado como o principal desafio para os pases de renda mdia o
estabelecimento de instituies capazes de garantir e manter a erradicao da pobreza.
O principal argumento, fundamentado na evoluo do Bolsa Famlia, foi que isso deman-
dava a gesto de dois avanos-chave e a satisfao de uma condio. Os dois avanos referem-se
necessidade de uma crescente institucionalizao dos programas de transferncia de renda para
o desenvolvimento humano associado ao desenvolvimento da estrutura conceitual subjacente.
A presena de efeitos de feedback positivos das polticas-para-a-poltica, capazes de sustentar o
apoio poltico para a assistncia social, constitui um espao propcio para estes dois avanos.
Quais so as lies para os pases de baixa e mdia renda? A institucionalizao es-
sencial para construir as instituies de bem-estar social necessrias para alcanar e manter
a erradicao da pobreza. Isto envolve uma coordenao horizontal e vertical, mas tambm
o estabelecimento de uma base institucional focada na poltica antipobreza. At o momento, a
institucionalizao dos programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano
est longe de terminar, mas os pases pioneiros demonstraram sucesso no estabelecimento
de ministrios especficos e com influncia suficiente para conduzir a poltica antipobreza.
Os programas de transferncia condicional de renda precisam conduzir uma agenda mais am-
pla, garantindo um mnimo social consistente com a plena participao na sociedade. Trata-se
de melhorar as perspectivas de vida dos menos favorecidos, levando incluso econmica e
social. Finalmente, os programas de transferncia de renda para o desenvolvimento humano
devem focar os efeitos de feedback das polticas-para-a-poltica e, alm disso, em desempenhar
um papel importante na renovao e fortalecimento dos contratos sociais. Os programas de
transferncia de renda para o desenvolvimento humano tm uma agenda rica de longo prazo e
o potencial de se tornarem o fulcro das instituies de bem-estar social emergentes nos pases
em desenvolvimento.
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______. Conditional cash transfers and voting behaviour: redistribution and clientelism
in developing democracies. Princeton: Woodrow Wilson School; Princeton University, 2011.
(Mimeografado).
433
CAPTULO 27
1 INTRODUO
Este captulo, alm de ser uma contribuio a um livro de estudos organizado pela
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) do Ministrio do Desenvolvi-
mento Social e Combate Fome (MDS), pretende fazer um reconhecimento ao Programa
Bolsa Famlia (PBF) por ocasio dos dez anos de existncia exitosa do programa. Para a
Organizao Internacional do Trabalho (OIT), alm do grande impacto nacional, im-
portante reconhecer o papel internacional de demonstrao que o PBF tem cumprido.
Nesse sentido, necessrio registrar que conceitual e logisticamente possvel organizar
e desenvolver, etapa por etapa, uma grande poltica de combate pobreza extrema, que
pode ser considerada como caracterstica do Piso de Proteo Social, tal como defendido
pela OIT. Junto a diversas outras experincias brasileiras e internacionais, o PBF tem
inspirado outros pases e instituies internacionais, entre as quais a OIT, no desenvolvi-
mento de recomendaes de polticas sociais.
Para tanto, o presente texto retratar o desenvolvimento recente do conceito de Piso de
Proteo Social, para o qual o Brasil por sua experincia concreta e por sua postura diplo-
mtica junto OIT enquanto constituinte tem contribudo fortemente. Nesse sentido, assi-
nalam-se tambm os pontos do programa que tm inspirado a atuao internacional. Em um
primeiro momento, o captulo tratar de desenvolvimentos conceituais recentes, bem como
da relevncia do conceito de Piso de Proteo Social para a Amrica Latina. Em seguida, des-
crever os resultados dos debates havidos no seio da OIT e das Conferncias Internacionais
do Trabalho (CITs) de 2011 e 2012, das quais resultou uma nova norma internacional a
Recomendao no 202, relativa aos pisos de proteo social (2012).1 Por fim, sero comenta-
dos brevemente os aspectos da evoluo do Sistema de Proteo Social do Brasil, sob a tica
do novo conceito e alguns desenvolvimentos potenciais futuros do PBF. Importante ressaltar,
neste ponto, que a OIT a nica agncia do sistema das Naes Unidas com composio
tripartite governos, trabalhadores e empregadores , o que confere um forte papel poltico,
sinalizador de oportunidades de pactos sociais e polticos, s suas declaraes oficiais chance-
ladas pelos trs setores constituintes.
1. Uma verso em lngua portuguesa da Recomendao no 202 est disponvel em: <http://goo.gl/KtEBSF>.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
436
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
Investimento em
proteo social
Receita maior de
Nveis maiores de
impostos e
proteo social
contribuies
437
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Essas reflexes, que resultaram na nova Recomendao sobre os Pisos de Proteo Social,
so o resultado de uma dcada de trabalho dentro e fora da OIT, desde que a Conferncia
Internacional do Trabalho de 2001 relanou globalmente a seguridade social, aps uma
dcada e meia de predomnio de outros modelos (OIT, 2001, p. 16 ss). Ao mesmo tempo, a
CIT 2001 requereu OIT que efetuasse uma Campanha pela Extenso da Seguridade Social
para Todos, colocada em prtica a partir de 2003, acompanhada por um amplo programa de
estudos e pesquisas aplicadas no campo da proteo social para substantivar a campanha e
fomentar o novo desenvolvimento conceitual (OIT, 2010a).
A abordagem da OIT para a extenso da cobertura da seguridade social no mundo, ado-
tada a partir da CIT 2001, baseou-se em quatro diretrizes:
1) aumentar prioritariamente o acesso proteo social no mundo;
2) adotar uma abordagem pragmtica, em que se busquem avanos graduais e sustentveis;
3) atuar no marco social, econmico e histrico de cada pas, sem a pretenso de oferecer
um modelo nico ou uma receita milagrosa; e
4) focar na performance, no cumprimento dos padres mnimos de seguridade social es-
tabelecidos pelas normas internacionais de seguridade social estabelecidas pelas CIT.
Importantes resultados materiais dessa dcada de atividades foram registrados em
grandes relatrios de pesquisa, subsidiando o desenvolvimento de novas ferramentas ana-
lticas em apoio ao desenho de polticas de proteo social, como o Social Protection
Performance and Expenditure Review (SPER) e o Social Budget (ILO, 2000). Entre ou-
tras realizaes, destacam-se: a base de informaes Social Security Inquiry (SSI);2 muitos
projetos de cooperao tcnica de significativo porte, como o projeto Strategiesand Tools
against Exclusion and Poverty (STEP);3 o desenvolvimento de projetos de cooperao
sul-sul,4 a exemplo do projeto em seguridade social apoiado pela Agncia Brasileira de
Cooperao (ABC) a partir de 2009;5 bem como o Relatrio Mundial sobre a Seguridade
Social 2010-2011 (OIT, 2010b).
Merecem ser mencionadas tambm: a adoo, pela CIT 2008, da Declarao da
OIT sobre a Justia Social para uma Globalizao Equitativa (OIT, 2008), que fortaleceu
o conceito de trabalho decente e sublinhou que a proteo social uma de suas quatro
dimenses; e a realizao de diversos eventos regionais de disseminao e formao, bem
como, em setembro de 2009, uma reunio tripartite de especialistas em estratgias para a
extenso da cobertura da seguridade social, que apoiaram a construo de consensos sobre
as abordagens posteriores (OIT, 2009a).
438
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
Conforme o Social Security Inquiry, que adota definies diferentes, ao redor do ano
2010, a cobertura dos sistemas contributivos populao em idade ativa (de 15 a 64 anos) foi
de 27,6% na Amrica Latina e no Caribe, valor levemente abaixo da mdia mundial, que de
31,7%. Este dado explicado pela elevada informalidade no trabalho e tambm demonstra o
potencial de aumento das taxas de participao; e influenciado pelo bnus demogrfico,
que faz com que os pases das Amricas apresentem uma grande populao em idade ativa,
mostrando que h um amplo espao de aumento de cobertura possvel aos sistemas de seguri-
dade social.6 O grfico 1, produzido com dados preliminares, apresenta a cobertura para a po-
pulao em idade ativa nas Amricas do Sul, do Norte, Central e em alguns pases do Caribe.
6. No confundir este indicador de cobertura com aquele publicado anualmente pelo Ministrio da Previdncia Social (MPS) do Brasil a partir da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), pois este ltimo refere-se apenas populao ocupada na faixa etria de 15 a 59 anos de
idade. O indicador aqui apresentado permitiria levantar um debate sobre a necessidade de cada cidad(o) acumular/acessar por si direitos a uma
prestao de aposentadoria e/ou penso e das polticas necessrias para estimular tais desenvolvimentos.
439
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
GRFICO 1
Contribuintes ativos a regimes previdencirios como proporo da populao em idade ativa Amricas
(aprox. 2010)
(Em %)
100,0
Contribuintes ativos a regimes previdenciirios como % da PIA (15-64)
90,0
78,9
78,5
80,0
71,8
68,4
68,0
64,1
70,0
58,7
60,0
51,4
51,0
51,0
49,5
47,8
46,5
43,1
50,0
40,6
39,1
33,4
40,0
31,7
31,4
27,6
25,1
25,0
24,8
23,6
30,0
21,2
19,8
19,3
14,7
14,4
14,2
20,0
12,5
12,1
11,1
10,0
2,6
0,0
Guiana
Honduras
Paraguai
Jamaica
Guatemala
Nicargua
Equador
Rep. Dominicana
El Salvador
Bolvia
Colmbia
Peru
Venezuela
Mxico
ALC
Brasil
Mundo
Argentina
Chile
Costa Rica
Sta Lcia
Panam
Dominica
S. Vicente & Gren.
Uruguai
Belize
Trinidad & Tobago
Grenada
Barbados
Aruba
Canad
Antgua & Barbuda
Estados Unidos
S. Cristvo & Nevis
Fonte: Social Security Inquiry, da Organizao Internacional do Trabalho OIT.
Obs.: a ser publicado no World Security Report 2012-2013, em elaborao.
Por seu turno, a cobertura da populao em idade avanada, um indicador de cobertura dos
sistemas de proteo social mais difundido nas Amricas, apresenta valores bem mais elevados, con-
forme pode ser visto no grfico 2. Neste caso, calcula-se a cobertura da populao idosa com base
no acesso a aposentadorias e/ou penses contributivas ou no contributivas em relao populao
que, conforme a legislao dos respectivos pases, encontra-se na faixa etria de acesso a prestaes
de aposentadoria. A fonte primria dos dados so as pesquisas por amostra domiciliar dos respec-
tivos pases. Visualiza-se que aqueles pases que possuem programas de aposentadorias e penses
mais antigos,7 assim como os pases que apresentam maior formalidade do mercado de trabalho
e aqueles que combinam polticas contributivas com programas no contributivos assistenciais ou
universais,8 so os que apresentam o mais elevado nvel de cobertura. Pases relativamente grandes,
como Mxico, Peru e Colmbia, e os pases da Amrica Central, que ainda no expandiram penses
no contributivas, tm mercados de trabalho menos formais, introduziram seus regimes de seguri-
dade social a meados do sculo XX e entre os quais, nos anos 1990, foram promovidas polticas que
visaram a sua privatizao, esto entre os pases com taxas de cobertura mais reduzidas. Importante
ressaltar que estes dados tambm so preliminares e que a mdia mundial tem apresentado uma
forte influncia da China e de suas polticas de expanso de cobertura ao longo da dcada passada.
7. Os pases pioneiros, na concepo de Carmelo Mesa-Lago (2007), que introduziram seus regimes de seguridade social no incio do sculo XX.
8. So os casos da Bolvia, com a penso Renta Dignidad; do Canad, com o Old-Age Security; e do Brasil, com o Benefcio de Prestao Continuada
e a Previdncia Rural, entre outros.
440
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
GRFICO 2
Aposentados1 como proporo da populao idosa e mdias regionais, ponderadas por populao de 65
anos ou mais Amricas (aprox. 2010)
(Em %)
97,7
96,5
Aposentados por idade como proporo da pop. idosa (%)
100
92,0
90,7
89,5
86,3
83,9
90
77,2
80
70,9
68,3
70
59,4
59,2
59,1
54,8
53,0
60
50,7
50,1
44,4
50
40,0
37,3
35,7
34,4
40 34,0
28,2
27,1
26,5
23,5
23,0
30
18,3
18,1
14,1
20
11,1
9,2
8,4
4,6
10
0
Guiana
Honduras
Paraguai
Rep. Dominicana
Guatemala
El Salvador
Nicargua
Colmbia
Peru
Santa Lcia
Mxico
Costa Rica
Grenada
So Vicente e Granadinas
Dominica
Panam
Jamaica
So Cristvo e Neves
Venezuela
Trinidad e Tobago
Equador
Antigua e Barbuda
Belize
ALC
Mundo
Barbados
Chile
Uruguai
Bahamas
Brasil
Aruba
Argentina
Estados Unidos
Bolvia
Canad
Fonte: Social Security Inquiry, da Organizao Internacional do Trabalho OIT.
Nota: 1 Idades de referncia tomadas conforme idades de aposentadoria legal de cada pas.
Obs.: a ser publicado em World Social Security Report 2012-2013, em elaborao.
Para completar o quadro referente Amrica Latina, necessrio mencionar ainda que,
conforme o Relatrio Mundial de Seguridade Social 2010-2011 da OIT (2010b), apenas cin-
co pases (Argentina, Brasil, Chile, Colmbia e Uruguai) ofereciam todos os ramos da segu-
ridade social previstos na Conveno no 102 de 1952 (C102 Padres Mnimos de Segurida-
de Social).9 A maioria dos pases oferecia apenas entre cinco e sete ramos, faltando, sobretudo,
o seguro-desemprego e as prestaes familiares. Nove pases das Amricas10 ratificaram a C102,
estabelecendo, com isso, um compromisso de preservar e aplicar, na legislao e na prtica nacio-
nais, padres mnimos nos seus sistemas formais de seguridade social. Alguns poucos pases apro-
varam as convenes de nvel superior: a C130 (Cuidados Mdicos), C168 (Desemprego), C121
(Acidentes de Trabalho), C183 (Benefcios por Maternidade) e C128 (Benefcios por Idade, Inva-
lidez e para Sobreviventes). Destas, o Brasil ratificou apenas a C168, mas provavelmente teria de-
senvolvimento institucional e nveis de cobertura suficientes para avanar em ratificaes adicionais.
9. Ver tabela 15 do anexo estatstico do World Social Security Report 2010-2011 (OIT, 2011). A tabela 14 tambm traz dados sobre a ratificao dos conv-
nios da OIT no campo da seguridade social. Conforme a Conveno no 102, so nove os ramos (ou riscos sociais) clssicos da seguridade social para os quais
se busca prover proteo: i) ateno sade; e reposio de renda/benefcios monetrios nos casos de: ii) doena; iii) desemprego; iv) idade avanada; v)
acidente de trabalho ou doena ocupacional; vi) benefcios familiares; vii) maternidade; viii) invalidez; e ix) aos dependentes no caso de morte do segurado ou
da segurada. Pode-se considerar o combate pobreza por intermdio de polticas assistenciais como uma dcima situao. Para cada uma das contingncias
sociais enumeradas, a Conveno no 102 estabelece padres orientadores mnimos. O texto da conveno est disponvel em: <http://goo.gl/kDi4FO>.
10. Os pases americanos que ratificaram a Conveno no 102 so: Barbados, Bolvia, Brasil, Costa Rica, Equador, Honduras, Mxico, Peru, Uruguai
e Venezuela. A Argentina aprovou a sua ratificao no parlamento em 2011, porm ainda no havia depositado o certificado de ratificao junto
OIT at meados de 2013.
441
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
442
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
da sua vontade. A maternidade e a infncia tm direito a ajuda e a assistncia especiais. Todas as crianas,
nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozam da mesma proteo social (UN, 1948, p. 4-5, grifo nosso).
Por sua vez, a ideia de um piso socioeconmico para a economia global foi elaborada,
pela primeira vez, em 2004, em um documento oficial produzido no mbito da OIT pela
Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da Globalizao.11 Em seguida, como reao cri-
se econmica global de 2008, os executivos-chefe das agncias do sistema das Naes Unidas
(UN Chief Executive Board) definiram, em abril de 2009, uma lista de nove iniciativas que
as Naes Unidas deveriam promover, entre as quais o Piso de Proteo Social (OIT, 2009a).
Igualmente, a Conferncia Internacional do Trabalho de 2009 apresentou o Pacto Mundial
pelo Emprego (OIT, 2009b), que incluiu, entre as respostas a dar crise a partir do conceito
do trabalho decente, o fortalecimento dos sistemas de proteo social existentes e a ampliao
da proteo social por meio de um piso de proteo social s populaes vulnerveis.
A partir desses mandatos, a OIT e a Organizao Mundial da Sade (OMS) passaram a
liderar uma coalizo internacional chamada de Iniciativa do Piso de Proteo Social, formada
por instituies do sistema das Naes Unidas, instituies financeiras multilaterais, pases e
organizaes no governamentais (ONGs). Em diversos foros internacionais, entre os quais o
prprio G20, o conceito foi apresentado e formalmente respaldado, destacando-se a Declarao
de Braslia (maio de 2011),12 elaborada pelos pases membros latino-americanos do G-20; a
reunio de Paris de ministros do Trabalho e Assuntos Sociais do G20 (setembro de 2011); e a
reunio de chefes de Estado e governo do G20 em Cannes (novembro de 2011). Estas ativida-
des foram fortalecidas pela atuao do Grupo Consultivo do Piso de Proteo Social,13 criado
em agosto de 2010 pela OIT e pela OMS para realizar a disseminao e assessorar na sistemati-
zao do conceito de piso de proteo social. O grupo consultivo foi liderado pela ex-presidente
do Chile, Michelle Bachelet, e lanou um importante relatrio em outubro de 2011.
No mbito interno da OIT, a partir da Comisso Mundial sobre a Dimenso Social da
Globalizao, o conceito de piso de proteo social passou por uma sequncia de consultas
tripartites regionais (Santiago do Chile, 2007; Amman, 2008; e Nova Dehli, 2008), pela j
mencionada Reunio Tripartite de Especialistas (Genebra, 2009), pela Conferncia Regional
Tripartite das Amricas (Santiago, 2010) e pela Conferncia Regional Tripartite da frica
(Johannesburg, 2011). Na Conferncia Internacional do Trabalho de 2011, em Genebra,
desenvolveu-se uma discusso tripartite especfica sobre proteo social, que respaldou, em
Plenrio global, o conceito do Piso de Proteo Social e a Estratgia Bidimensional para a
Expanso da Seguridade Social, bem como solicitou que a CIT 2012 analisasse e, eventu-
almente, aprovasse uma nova norma internacional (Recomendao) para dar fora a estas
concluses (OIT, 2011c).
11. A erradicao da pobreza e o cumprimento dos Objetivos das Metas de Desenvolvimento para o Milnio (ODMs) devem ser vistos como o
primeiro passo com vista a um piso socioeconmico para a economia global (OIT, 2005, p. 5, grifo nosso).
12. Disponvel em: <http://www.social-protection.org/gimi/gess/RessShowRessource.do?ressourceId=23162>.
13. Sobre o grupo consultivo, ver: <http://goo.gl/0zDZBe>.
443
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
444
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
FIGURA 2
A Estratgia Bidimensional para a Expanso da Seguridade Social da OIT e construo de sistemas abran-
gentes de seguridade social
alto
Nvel de
Dimenso vertical: proteo Benefcios do seguro social
assegurar progressivamente com nveis mnimos garantidos
nveis mais altos de proteo
orientados pela C.102 e normas
mais altas de seguridade social
Nvel do piso
Dimenso horizontal:
445
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
FIGURA 3
Variaes da escada da proteo social, com diferentes instrumentos compondo o piso de proteo social
Alto
Seguros voluntrios
sob regulao pblica
Nvel de
proteo
Nvel do piso
Assistncia
social
Baixo
Alto
Nvel de
proteo
Baixo
Prestaes universais
446
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
Essa a dimenso horizontal da estratgia, que busca coordenar, sob a forma de um piso de
proteo social, polticas sociais que estabelecem estas garantias bsicas, procurando dar materia-
lidade aos conceitos exprimidos, por exemplo, nos artigos 22 e 25 da Declarao Universal dos
Direitos Humanos. Estas polticas, que conformam um piso nacional de proteo social, devero
ser desenhadas de acordo com a realidade, expectativas e capacidade de cada pas, podendo ser
mais ambiciosas em pases com espao fiscal mais elevado e institucionalidades mais consolidadas.
A imagem da escada da proteo social reproduzida na figura 2, no entanto, no deve
dar a impresso de que a OIT tenha interpretado que seguros sociais, institucional e histori-
camente fortes na Amrica Latina, no tenham papel na proviso do piso de proteo social.
Ao contrrio, h uma multiplicidade de opes para cumprir com as garantias bsicas, entre as
quais regimes contributivos, universais, assistenciais, mistos, polticas ativas de mercado de tra-
balho, programas de garantia de emprego e outros, conforme a Recomendao no 202. Por este
motivo, a figura da escada da proteo social tambm pode ser redesenhada de outras formas,
para tentar mostrar diferentes composies de instrumentos espera-se que coordenados entre
si para cumprir com o objetivo da universalizao das garantias bsicas. Nas figuras 3 e 4,
procura-se demonstrar este pluralismo de meios que, pragmaticamente, a Recomendao no
202 faculta (no art. 9o), de modo que todos os pases possam escolher a combinao de regimes
e desenhos que mais se adequem s suas circunstncias (UNDP e ILO, 2011).14 O que efe-
tivamente crucial que as garantias fundamentais sejam proporcionadas a todos os cidados.
Concretamente, a Recomendao no 202 (art. 4o a 6o) prev que, durante o ciclo de vida,
ao menos quatro garantias fundamentais devem ser proporcionadas a todos os residentes e
crianas, de acordo com a legislao nacional, pelas respectivas sociedades:
1) acesso universal a servios essenciais de sade;
2) garantia de renda mnima para famlias com crianas;
3) garantia de renda mnima para pessoas em idade de trabalhar que no consigam
obter renda suficiente por suas prprias foras, seja pelo desemprego, maternidade,
invalidez, acidente de trabalho ou outra contingncia; e
4) garantia de renda mnima para pessoas de idade avanada.
As garantias devem estar inscritas em lei e poder ser requeridas, e deve haver canais de
recurso e apelao contra decises, o que d materialidade ao conceito de rights-based (Reco-
mendao no 202, art. 7o). Cada pas ter de fixar os nveis de prestaes adequados nas cir-
cunstncias nacionais, de tal modo que os benefcios monetrios permitam uma vida com dig-
nidade e no existam barreiras financeiras de acesso a servios de sade essenciais. Para tanto,
preciso estabelecer um critrio nacional para o valor das prestaes monetrias (que devem, por
exemplo, corresponder a uma cesta de bens e servios ou cobrir uma linha de pobreza) e estas
prestaes devem ser revistas periodicamente para que tenham seu valor preservado (art. 8o).
14. A descrio de algumas experincias latino-americanas so apresentadas em Schwarzer e Casali (2010). Por sua vez, UNDP e ILO (2011) ofere-
cem um conjunto de iniciativas no mundo.
447
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
15. A Conveno no 102 estabelece, como objetivos mnimos de cobertura horizontal, patamares que passam longe da universalidade de cobertura
(50% dos trabalhadores ou 20% da populao), diferentemente do objetivo de universalizao expresso na Recomendao no 202, com o conceito
de Piso de Proteo Social. Na Amrica Latina, em particular, os trs pases que recentemente aprovaram a ratificao da C102 (Brasil, Uruguai e
Argentina) tambm so aqueles que possuem um amplo conjunto de programas conceitualmente pertencentes ao Piso de Proteo Social.
448
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
para estender a seguridade social (cap. III). Em seu captulo III, a recomendao estabelece
que estratgias nacionais deveriam ser elaboradas para introduzir, prioritariamente, pisos de
proteo social onde eles no existam e expandir a proteo social na dimenso vertical rumo
a nveis mais elevados (art. 13), tendo por objetivo a ratificao (assim que as circunstncias
nacionais o permitam) da Conveno no 102 ou mesmo de convenes superiores (art. 18).
Estas estratgias nacionais, em sua elaborao, percorrem a seguinte sequncia: i) estabele-
cimento das prioridades nacionais; ii) identificao das principais lacunas de cobertura; iii)
desenho e implementao de regimes de acordo com as prioridades e lacunas identificadas;
iv) coordenao destes regimes com polticas de mercado de trabalho; v) estabelecimento
de recursos financeiros e cronograma necessrio para, progressivamente, atingir os objetivos
desejados; e vi) praticar programas de educao e disseminao de conhecimentos sobre as
polticas sociais e os direitos dos cidados (Recomendao no 202, art. 14). No transcurso da
elaborao deste planejamento, o pas pode contar com o apoio tcnico da OIT em coorde-
nao com outras instituies internacionais relevantes.
449
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
16. Para mais detalhes sobre o Programa Brasil Sem Misria, ver: <http://www.mds.gov.br/brasilsemmiseria>.
450
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
451
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Para responder ao desafio de apoiar uma maior insero de membros adultos das famlias
beneficiadas na atividade econmica, certamente, o caminho seguir por aprofundar a articu-
lao com as reas de educao, formao profissional e intermediao de emprego. Diversas
iniciativas se encontram em curso, sobretudo no mbito do Programa Brasil Sem Misria.
H que reconhecer tambm que no necessariamente os perfis de beneficirios do PBF corres-
pondero ao perfil buscado em um mercado de trabalho com alto nvel de emprego, de modo
a que todo esforo adicional de formao requer seu tempo para produzir resultados. Por fim,
o sistema de polticas ativas de mercado de trabalho, no Brasil, tem um foco importante no
pblico do mercado formal e, por isso, mais esforo de coordenao exigiria adaptaes no
apenas do lado do PBF.
Do ponto de vista do desenvolvimento demogrfico, o Brasil passa, nesse momento,
por uma etapa de bnus demogrfico, o que significa que a participao das crianas e
dos jovens no total da populao tende a diminuir, enquanto se vivenciam os anos de maior
participao da populao em idade ativa. Este desenvolvimento demogrfico importante
ao analisar caminhos de longo prazo que poderiam ser percorridos pelo PBF. A menor pro-
poro de crianas permite imaginar a aplicao de princpios de universalidade ao menos em
parte das polticas voltadas a este grupo. Um possvel desdobramento poderia ser aumentar
a articulao entre o PBF e o Salrio-Famlia do Regime Geral de Previdncia Social (bem
como dos Regimes Prprios de Previdncia Social dos servidores pblicos), buscando uma
universalizao das alocaes familiares. Um exemplo de polticas que vo por esse caminho
so as alocaes familiares em diversos pases europeus, j no mais dependentes de tempos de
contribuio prvios. Outro exemplo so os programas adotados pela Argentina e Uruguai de
universalizao do salrio-famlia, onde o Estado assume a garantia de um benefcio a todas
as crianas (Bertranou e Casanova, 2013).
Uma segunda linha de potenciais desdobramentos institucionais pode ocorrer no
sentido de que, a partir da experincia do Programa Bolsa Famlia, desenvolva-se um
programa de assistncia social voltado populao adulta, em idade de trabalhar. Nesta
vertente, as prprias regras do PBF poderiam ser aproveitadas, pois, embora este seja
focado em famlias com filhos, prev a possibilidade de cobertura a famlias sem filhos.
A estas famlias est previsto o pagamento do benefcio bsico (sem suplemento) e pode-se
utilizar a plataforma de acesso a servios sociais, ateno sade, de intermediao de
empregos e capacitao profissional, acesso a microcrdito e economia solidria e ou-
tros, provavelmente com um vis ativador e fortalecedor da participao no mercado de
trabalho formal. H uma lacuna, no Welfare State brasileiro neste ponto, na medida em
que o seguro-desemprego e outras polticas ativas de mercado de trabalho focam sobre os
trabalhadores do setor formal. Tratar-se-ia, no sentido do captulo III da Recomendao
no 202 da OIT, de um desdobramento, rumo a um sistema de proteo social mais amplo
e integrado, gerado incrementalmente a partir da experincia com um programa caracte-
rstico do Piso de Proteo Social, o PBF.
452
O Programa Bolsa Famlia e sua Relevncia para o Conceito de Piso de Proteo Social da OIT
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454
CAPTULO 28
1 INTRODUO
Esses dez anos de experincia de implantao do Programa Bolsa Famlia (PBF) pelos go-
vernos Lula e Dilma representam uma rara experincia de xito na nossa histria no que
diz respeito implantao de um programa social. Nesse perodo ele foi ininterruptamente
expandido e aperfeioado, cobrindo todo o territrio nacional, e faltando, para sua plena
cobertura, apenas uma franja pequena da populao miservel (mas que no caso brasileiro
representa ainda grande magnitude), que so os indivduos e as famlias menos acessveis pelo
Estado. Franja esta que est sendo objeto de especial ateno com o Plano Brasil Sem Misria
(PBSM), do incio do mandato da presidenta Dilma.
Sem dvida o programa significa uma verdadeira revoluo na sociedade brasileira, dada
a magnitude de incluso de famlias no circuito econmico, a transferncia de recursos para
os municpios mais pobres do pas, a monetarizao da economia dos locais mais recnditos
do nosso territrio, e a promoo da conscincia de cidadania por parte dos segmentos mais
pobres da populao. Para no se mencionar o fato de ser um programa inovador no Brasil,
por repassar os recursos diretamente para os beneficirios e no para os governos estaduais e
locais, portanto, sem intermediao.
Os dez anos de sua existncia revelam, ainda, a estabilidade de um programa na rea
social com a peculiaridade de no se tratar de um direito inscrito na Constituio brasileira.
Mas que nessa trajetria configurou-se cada vez mais como um quase direito, dada a forma
pela qual os segmentos mais pobres da populao se apropriaram dele.
Todavia, como qualquer poltica ou programa social, so exatamente seus espantosos
xitos numricos, certamente analisados em outros textos que compem esta publicao, que
nos levam a pensar nas lies que deles se pode tirar para que se avance nos bons rumos dessa
experincia. Entende-se aqui como bons rumos o aperfeioamento do programa e a potencia-
lidade que ele representa para o aprimoramento das demais polticas pblicas desse perodo,
sobretudo as que dizem respeito rea social.
(...) uma ajuda ela se acaba; o que necessito de um emprego que garanta minha vida (Cohn, 2012, p. 59).
Essa frase, retirada de uma carta endereada ao ento presidente Lula por uma paraibana
do interior do estado, traduz a relao estreita que se deve promover entre o benefcio do PBF e
programas de qualificao de mo de obra e de promoo de empregos para seus beneficirios.
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
456
Desafios de uma Trajetria de xito: dez anos do PBF
(...) meu marido trabalho na (...) com carteira assinada, adoeceu, tentei aposentar ele, no conseguiu,
ele sofria um problema de corao no perodo [e faleceu pouco depois] (Cohn, 2012, p. 67).
Ao se associar ambas as frases, elas nos remetem a outra dimenso do emprego, isto , o
que ele significa em termos de estabilidade. Mas elas apontam tambm para falhas do sistema
de proteo social brasileiro atual. So inmeros os casos de o INSS ser inacessvel para esses
segmentos da populao, quer no que diz respeito aposentadoria, quer no que diz respeito
penso. As vidas sofridas desses sujeitos, marcadas por instabilidades e inconstncias de todo
tipo, fazem com que busquem no trabalho seguro uma fonte permanente de renda que lhes
permita programar seu futuro e o de seus filhos. No entanto, esta alternativa no mais das vezes
lhes negada na sua experincia diria e cotidiana com o aparato estatal, voltado para sua
(ir)racionalidade prpria, e ainda hoje na grande maioria dos casos, impermevel s demandas
dos seus legtimos usurios. O trabalho, embora essencial disso tm plena conscincia os
beneficirios do PBF , no os liberta da situao de incerteza futura em que vivem.
457
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
458
Desafios de uma Trajetria de xito: dez anos do PBF
(...) porque na hora em que falta meus comprimidos da eu posso passa no medico e compra nas
famaas particular (Cohn, 2012, p. 95).
H que se registrar que essa questo da sade tem sido enfrentada: a partir de 2011,
com o programa Sade No Tem Preo, o SUS vem buscando garantir o acesso gratuito a
medicamentos contra hipertenso e diabetes, dois dos traadores fundamentais da Estratgia
Sade da Famlia.
interessante notar que o mesmo fenmeno no ocorre com relao educao. No ge-
ral, a relao da importncia do benefcio/educao das crianas feita via poder aliment-las
ou vesti-las e/ou poder comprar material escolar. Isso parece estar indicando que igualmente
a ateno bsica na sade, a rede de ensino pblico est cobrindo significativa parcela dessa
populao e desses territrios.
Eis agora um caso, entre muitos, que associa a importncia do Bolsa Famlia para suas
vidas educao e sade:
(...) os meus trs filhos so doentes, a minha filha mais velha... ela obesa e tem problemas no co-
rao... a minha segunda filha... tem 12 anos e sofreu queimadura... profunda e que quase atingiu o
pulmo e est precisando usar uma roupa para ela poder melhorar. O meu terceiro filho... tem pro-
blemas dermatolgicos. Os trs esto estudando apenas com um lpis e um caderno, pois no tenho
condies nem de comprar o material deles (Cohn, 2012, p. 104,105).
Resta agora o terceiro componente desse trip da seguridade social, a assistncia social.
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) recente, datando de 2005, e a partir dele
que o PBF passa ento a atuar no nvel local. So os Centros de Referncia de Assistncia Social
(CRAS), a unidade bsica do SUAS, que passam a ser a porta de entrada para o conjunto
dos programas que envolvem o PBF. Com isto, o PBF, apesar de contar com uma secretaria
prpria no interior do MDS, transladado para o mbito da assistncia social.
O que significa isso, na prtica de implementao do programa? Significa que ele ganha
maior grau de institucionalidade, j que a assistncia social, agora no mbito da seguridade
social, constitui-se num direito (embora o Bolsa Famlia no o seja), e como tal passa a ser ge-
rido no nvel central. No entanto, aqui ressaltam duas dimenses que acabam por contaminar
o PBF: essa maior institucionalidade ocorre sob a racionalidade de uma rea j constituda
enquanto saber e prtica (o campo da assistncia social), que, no entanto, se confronta com
uma cultura poltica prpria, marcada fortemente pela herana do assistencialismo. O que
nos importa aqui o fato de que o contedo da cidadania que qualquer programa ou poltica
social transmite aos seus beneficirios e usurios realizado fundamentalmente por meio
da prtica de seus profissionais, e, portanto, de suas instituies. Neste ponto especfico, a
diversidade brasileira dos municpios e das culturas polticas locais acaba por representar um
obstculo que vem sendo suplantado gradativamente pela gesto nacional do PBF para que
ele no perca seu trao original de buscar, via transferncia condicionada de renda, a auto-
nomizao dos sujeitos sociais enquanto portadores de direitos. A segunda dimenso que,
para confrontar essa resistncia adoo de uma nova prtica setorial, a rigidez institucional
459
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
do que prprio da assistncia social tende a acabar por ganhar peso, com isso (paradoxalmente)
possibilitando a introduo de um hiato entre as demandas concretas da populao alvo e a
implementao das polticas e programas, hiato este intermediado pela sobreposio da di-
menso tcnica da sua implementao dimenso poltica, isto , cidad.
E a partir desse movimento paradoxal que a dimenso tcnica da gesto do programa
representada pelo Cadastro nico (Cadnico), j em sua stima verso, ganha significado.
No resta dvida de que nesses dez anos ele se refinou tanto do ponto de vista tcnico quan-
to do ponto de vista de sua capacidade de captar as nuances e diferenciaes da situao de
pobrezas (no plural) do pblico alvo das polticas sociais. Tambm no resta dvida de que
sua utilizao para a delimitao no nvel prtico da populao alvo tanto do PBF quanto da
assistncia social quanto das demais polticas sociais restaura a credibilidade no Estado por
parte da populao, porque introduz critrios universais para a eleio das prioridades das
necessidades sociais, quer do ponto de vista populacional, quer entre as polticas e programas
sociais. No entanto, essa maior confiabilidade nas escolhas pode tambm trazer um maior
distanciamento entre o Estado (nos diversos nveis de governo) e a sociedade. E essa tendn-
cia um forte trao do atual governo, em que a dimenso tcnica vem forando sobrepassar a
dimenso poltica na forma de gesto governamental, incluindo a da rea social. No entanto,
como ser retomado adiante, nem sempre maior grau de objetividade das polticas gera ou
representa maior democratizao das mesmas.
Mas h ainda outro fator que pesa, e muito, no atual perfil do PBF, e que diz respeito
rea mais geral do perfil das polticas de proteo social no pas, nesse perodo mais recen-
te, a partir da segunda metade dos anos 1990: a enorme capilaridade social dessa rede de
proteo social. De fato, desde o Programa (posteriormente Estratgia) da Sade da Famlia,
famlias so cadastradas, via agentes comunitrios de sade, que adentram a esfera privada
da sua vida social. Com o Cadnico, em que pesem todos os cuidados, as famlias so ca-
dastradas, e acompanhadas via assistncia social. Com isto, o Estado passa a ter um domnio
e um controle sobre esses segmentos sociais (lembre-se, em situao de extrema pobreza, ou
pobres), o que sempre representa um perigo em potencial para os cidados defenderem-se do
prprio Estado. Mais que isso, no nvel local abre-se espao para que se produza uma extre-
ma familiaridade do Estado com relao aos seus muncipes, sobretudo nos municpios de
menor porte, maioria em nossa Federao. Assim, o que tem como objetivo garantir o inte-
resse pblico, annimo, na gesto das polticas sociais, pode se transformar num instrumento
apropriado pelos interesses privados e patrimonialistas que ainda esto presentes no interior
do poder pblico no pas.
Mais uma vez a gesto do Bolsa Famlia mostra-se atenta a isso, isto , busca pela
privacidade dos cidados cadastrados, na medida em que a legislao do Cadastro nico, ao
mesmo tempo que facilita o acesso informao para a implementao das polticas pblicas,
torna mais rgido esse acesso por terceiros, dificultando quaisquer outros usos desses dados
para outros fins.
460
Desafios de uma Trajetria de xito: dez anos do PBF
3 NO FIO DA NAVALHA
Um livro recentemente publicado, e que traz anlise de pesquisa com mulheres beneficirias
do PBF, explora o cotidiano dessas mulheres privilegiando a perspectiva de Georg Simmel
sobre a conexo entre renda monetria e autonomia individual (Rego e Pinzani, 2013).
Anlise instigante, que aborda vrias dimenses da autonomia, aquelas relativas ao trabalho,
famlia, capacidade de reagir em situaes de violncia, entre muitas outras, e que tem
por substrato o fato de o acesso ao dinheiro promover a autonomia dos sujeitos, no caso das
mulheres, seja em termos territoriais, familiares ou mesmo da participao no convvio social.
No entanto, o que se deve chamar a ateno aqui para o fato de o dinheiro proveniente do
benefcio promover a autonomia dos indivduos da perspectiva do acesso a bens enquanto de
consumo individual e/ou via mercado de bens de consumo que so coletivos (sade e edu-
cao, por exemplo). Por outro lado, aponta tambm como a autonomia que o benefcio do
Bolsa Famlia promove, uma vez destinado s mulheres, faz com que elas possam se libertar
de condies familiares de opresso e violncia. Prato cheio para as foras conservadoras de
planto poderem acusar o programa de estar promovendo rupturas nas relaes familiares.
Assim como j foi acusado de estar promovendo a proliferao dos pobres pelo incentivo que
representaria para a famlia ter mais filhos, dado o benefcio varivel. Tambm, j foi acusado
de estar promovendo a preguia, ou o no trabalho, acusaes j desmentidas acima.
Dessa forma, o PBF continua, aps estes dez anos de xito, a ter que enfrentar preconcei-
tos advindos de uma cultura conservadora predominante em nossa sociedade, pois prevalece
a crena de que nada pode ser dado de graa. Desse ponto de vista, as condicionalidades
de sade e educao ganham especial importncia, bem como as aes socioassistenciais.
A questo que enquanto na sade e educao as condicionalidades so facilmente absorvidas,
at porque fazem todo o sentido na experincia cotidiana desses sujeitos, as aes socioassis-
tenciais (que no so condicionalidades do programa, mas que muitas vezes funcionam como
tal no nvel local) esbarram com vrias dificuldades, desde fazerem ou no sentido para quem
a elas se submete, at colidirem com possibilidades de atividades que representam fontes de
renda como trabalho de diarista, por exemplo, sobretudo nos grandes centros urbanos e
que acabam por se chocar com a agenda programada pelos CRAS.
Mas tambm h outro fator, que pode vir a significar, se bem explorado, uma espcie de
alavanca para a condio de cidadania que no do ponto de vista exclusivamente da possibili-
dade de insero social via consumo: o fato de, tal como j revelavam as cartas ao presidente
Lula, esses sujeitos reconhecerem que sua situao no individual, mas diz respeito ao cole-
tivo no qual vivem, ou sobrevivem, e que outros se encontram na mesma situao que eles.
Verifica-se nisso o embrio de formas de solidariedade social j existentes, e que devem ser
fortalecidas e encorajadas via ao do Estado.
E aqui ganham relevncia os esforos de incentivo e aprimoramento como condi-
cionalidade para os governos locais para que tenham acesso ao PBF da instaurao de ins-
tncias de controle pblico, o que significa falar da participao social nos conselhos locais.
461
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
462
Desafios de uma Trajetria de xito: dez anos do PBF
enquanto tais. Mas esta tambm j aprendeu a prtica poltica que prevalece nos territrios
onde vive, e seus integrantes sabem que se forem muito exigentes ou contestadores, sero
castigados pelos agentes estatais.
Da mesma forma que a tcnica no pode ser excluda da poltica, ao contrrio, deve ser
um instrumento para que as aes de governo possam atingir suas metas e seus objetivos e
nesse sentido a experincia do Cadnico exemplar , ela no pode ser absoluta. Igualmente,
no se pode esperar que o controle pblico, via participao da sociedade nos espaos ins-
titucionais de gesto, como os conselhos, enfrente solitariamente esse desafio. A sociedade
tambm tem suas hierarquias, seus vcios, sua concentrao de poder.
Ao que tudo indica o PBF, como de resto todas as polticas sociais que fazem parte
do nosso sistema de proteo social, ainda sofre da sndrome da queda de brao entre duas
foras antagnicas presentes em nossa sociedade e no cenrio poltico mais amplo: aquela
que defende o Estado mnimo, e, portanto, a focalizao das polticas sociais, neste caso
ganhando protagonismo a dimenso tcnica que bem focalize os programas, pois todo o
resto seria desperdcio. E aquela que defende a matriz da seguridade social, com polticas
universais e calcadas nos direitos sociais. Esse movimento entre as duas concepes no
interior da sociedade e do Estado continua sendo pendular, ousando levantar-se a hip-
tese aqui de que na atual conjuntura infelizmente o que vem ganhando fora a primeira
dessas matrizes.
H, portanto, que se frisar e insistir que o refinamento e o aperfeioamento do PBF nes-
ses dez anos foram de enorme importncia e significado. Mas que a dimenso propriamente
poltica que lhe deu origem, e que significa a nfase na dimenso da cidadania e da autonomi-
zao desses indivduos e famlias, foi gradativamente sendo perdida, como de resto se verifica
em todas as demais polticas sociais. H sim que se defender a repolitizao do PBF, antes que
ele se configure numa grande, gigantesca, folha de pagamento, cada vez rodada de modo mais
sofisticado, mas que perde a dimenso de uma construo social, e assim se esvazia.
Vrios estudiosos clssicos dos Estados de bem-estar social apontam para o fato de que
a garantia de sua estabilidade e sustentabilidade reside na forma pela qual a sociedade se
apropria dele, reconhecendo neles algo que diz respeito aos seus direitos bsicos de cidadania.
Assim, no resta dvida de que a forma de funcionamento do PBF garante alto grau de
accountability no que diz respeito aos seus critrios de funcionamento. impressionante
como nas cartas ao presidente Lula os remetentes, que no participam de setores organizados
da sociedade, conhecem os critrios de seleo para o benefcio, os documentos que devem ser
apresentados e as condicionalidades; e, sobretudo, como eles questionam o descumprimento
dessas regras por parte do poder local, rechaando toda forma de arbitrariedade por parte do
poder pblico. Mas impressiona tambm como o PBF promove, igualmente, o empowerment
por parte desses sujeitos sociais, que de objetos do programa transformam-se em sujeitos que
reivindicam seus direitos. E, o que mais significativo, conhecem os caminhos que tm que
ser percorridos para consegui-los.
463
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
No entanto, ao mesmo tempo em que o PBF promove a autoestima dos beneficirios, j que
so reconhecidos socialmente porque agora participam do mercado, esse processo ocorre num
complexo jogo entre o atraso e o novo: as velhas prticas coronelistas e patrimonialistas do Estado
tendem a ser reproduzidas por eles, dada sua experincia local de como a poltica atua. Assim, no
pouco frequente que o termo ajuda, solicitada ao presidente Lula, venha acompanhado do
termo direito. Como tambm regra que lanar mo da interveno do presidente por meio
de uma carta solicitando sua intermediao o ltimo passo que do, depois de encontrarem
todas as portas de acesso aos seus direitos fechadas. Lanam inclusive mo das ouvidorias locais
(sempre sem sucesso), bem como das tentativas de falar com as autoridades locais, igualmente
sem sucesso, depois de j terem feito um priplo por todas as instituies relativas ao PBF.
Finalmente, ressalta nessas experincias a necessidade de se reforar com urgncia outra
dimenso, a do ownership (King, 1988), vale dizer, a da criao de dinmicas pelas quais esses
segmentos sociais se apropriem efetivamente do programa, tornando mais difceis mudanas
radicais nos seus rumos e, no limite, sua extino.
Essas trs dimenses, se articuladas adequadamente, faro com que o PBF siga perse-
guindo as diretrizes que lhe inspiraram, e que enfatizavam a construo da cidadania.
Construir a cidadania, no entanto, significa no s reforar o trao das polticas sociais
que respondam aos direitos dos cidados, mas tambm estreitar os espaos institucionais e
temporais entre a insero dos excludos (miserveis e pobres) via consumo e via produo,
no sentido amplo de acesso sustentado a fontes de renda. Para tanto, as polticas intersetoriais
e orquestradas pelo Estado (nos vrios nveis de governo) tornam-se imprescindveis. E para
que sejam orquestradas de forma coerente volta-se a frisar que se faz necessrio um projeto
de desenvolvimento para a sociedade, que no se resuma renda, transferida via benefcios
previdencirios e benefcios no contributivos.
poca em que se escreve este texto vivem-se experincias de manifestaes de rua, com
maior ou menor grau de mobilizao, mas que apontam para uma diversidade de demandas
e de sujeitos sociais que no encontram mecanismos de representao de seus interesses. Esta
mobilizao, que deixa atnitos estudiosos da rea social (para no dizer os governos), carece
de mecanismos que transformem suas demandas em questes sociais, para que possam ser
contempladas por aes pblicas estatais no fragmentadas, que assim estariam respondendo
de forma segmentada e pontual a essas demandas. O grande perigo que o fracionamento
da sociedade em demandas especficas reforce a individualizao e a sua fragmentao social,
levando a uma resposta segmentada do Estado.
Nesse contexto o PBF, ao ter que arcar com o xito que conquistou nesses dez anos,
tem como desafio voltar a ocupar proeminncia na agenda pblica do debate sobre a questo
social no pas. No basta que nesse perodo o programa tenha inquestionavelmente ocupado
lugar importante no interior do governo, haja vista a ampliao do oramento, os aperfeioa-
mentos que foram sendo implementados, como a flexibilizao no aumento das quotas, entre
outros. A grande questo que essa prioridade e essa importncia para o governo atual no
464
Desafios de uma Trajetria de xito: dez anos do PBF
465
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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466
CAPTULO 29
1 INTRODUO
Pensar os caminhos que o Programa Bolsa Famlia (PBF) dever trilhar no futuro no exerccio
trivial. Qualquer escolha estar privilegiando um determinado cenrio de demandas, possibili-
dades e circunstncias. E cada um desses termos demandas, possibilidades, circunstncias
fortemente disputado pelas diferentes comunidades epistmicas e normativas em poltica social.
Em busca do futuro, meu ponto de partida recuperar a histria do programa, a fim
de reencontrar o gesto fundador. Desde a sua origem, certas caractersticas o singularizam.
Destaco duas delas. Em primeiro lugar, trata-se de uma garantia de renda institucionalizada e
de amplo escopo para os pobres, introduzida em um pas no desenvolvido e muito desigual.
Os desafios que o confrontam, o subdesenvolvimento e as desigualdades intensas e duradou-
ras, indicam fortes restries de natureza econmica e poltica, ao lado de inadiveis urgn-
cias. Em segundo lugar, se a circunstncia inusitada e at mesmo improvvel, a resposta no
fez recurso ao paradigma de poltica social mo: em um gesto significativo, o PBF decli-
nou importar princpios pauperistas clssicos que supem que a pobreza culpa dos pobres.
A aposta foi outra: na possibilidade de redistribuio e no compromisso com oportunidades.1
Penso que essas caractersticas o diferenciam de polticas sociais residuais, neoliberais e afins, e
o alinham com a tradio crtica ao pauperismo que desemboca no Relatrio Beveridge e que
entre ns vai desaguar nos direitos sociais da Constituio Federal de 1988.
Ao longo dos dez anos de sua existncia, o PBF seguiu uma lgica de crescimento
aditiva: mais pessoas, maiores benefcios, novas categorias, novas iniciativas.2 O futuro prximo
est a sugerir mais do mesmo: o cumprimento da vocao expansionista do programa, de
modo a cobrir a populao necessitada. Na verdade, gostaria de pensar esse futuro em duas
temporalidades distintas: a primeira, de atualizao de potencialidades inscritas no programa
(seo 2); a segunda, desde uma perspectiva sistmica e uma lgica integrativa, em que
o programa se emaranha na tessitura mais ampla do Estado do bem-estar social brasileiro
(sees 3 e 4). possvel e mesmo desejvel que, desta ltima perspectiva, o programa, aps um
perodo de expanso, tenda a perder a importncia que atualmente tem.
Um contraste natural com o programa americano TANF (Temporary Assistance for Needy
Families), que transfere renda aos pobres por at cinco anos sob a condio de que encontrem um
trabalho. No h requerimento de trabalho no PBF, o que significa que o programa no endossa
a tese de que as pessoas pobres so preguiosas e por isso que so pobres, mas que o mercado de
trabalho que inerte. No h limite temporal para os beneficirios participarem do programa,
o que sugere a crena em uma deficiente estrutura de oportunidades socioeconmicas. De fato, a
evidncia conhecida quanto participao econmica de beneficirios (Oliveira e Soares, 2012)
no apenas no valida a hiptese da preguia e do risco moral como joga luz sobre as caracters-
ticas estruturais de um mercado de trabalho que ressuscita, em pleno sculo XXI, a figura dos
working poor da Inglaterra da Revoluo Industrial: sujeitos insuficientemente escolarizados, com
vnculos precrios de trabalho, recebendo baixos salrios. Em contrapartida, o TANF americano
fez crescer a quantidade de trabalhadores pobres, sem reduzir as taxas de pobreza.
Porm, mesmo se considerarmos os programas de renda com caractersticas similares
na Amrica Latina, os chamados CCTs (conditional cash transfers), o PBF se destaca como
membro do seleto grupo dos que se afastam dos supostos pauperistas clssicos, seja por no
incluir um requerimento de trabalho ou por no fixar um limite temporal para a participao
e de um modo geral ter caractersticas menos restritivas, ou ainda pela simples cobertura po-
pulacional (Bastagli, 2009).
Outro contraste interessante com os programas de renda garantida que se acomodam
sob o guarda-chuva das outras polticas sociais em Estados do bem-estar universais. Estas
no so as polticas sociais mainstream. Ao contrrio, as outras polticas sociais so um vare-
jo de programas de renda categoriais com teste de meios, para grupos especficos vulnerveis,
e se distinguem das polticas sociais regulares, que do apoio a uma ampla gama de riscos
sociais, relacionados formao de famlias, participao no mercado de trabalho e contin-
gncias previsveis da vida, como o envelhecimento, o adoecimento e a perda de capacidades
(OECD, 2012). As primeiras (as outras polticas sociais), em geral, absorvem uma diminu-
ta frao do oramento social e do produto interno bruto (PIB) desses pases (em torno de
0,3%), flutuando em resposta a crises ou mudanas bruscas.3
A comparao entre as duas categorias elucida certas funes exercidas por polticas de
transferncia de renda, bens e servios que tm sido menos notadas no debate pblico nacio-
nal. Polticas de apoio formao e manuteno de famlias, participao no mercado de
trabalho e aos percalos da vida respondem ao que os economistas chamam de externalidades
(simplificadamente, consequncias sociais de aes privadas) e, desse modo, se organizam
dentro de uma chave de compreenso mais preventiva que protetora. Estimulam externalida-
des positivas e previnem ou compensam as negativas.
Por exemplo, a formao de famlias algo socialmente muito valioso, mas envolve
custos individuais elevados; transferncias de renda e servios para as famlias viabilizam
sua formao e desenvolvimento. Do mesmo modo, h riscos envolvidos na socialmente
3. Em resposta crise atual nos pases desenvolvidos, essas esto entre as polticas que mais cresceram (OECD, 2012).
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Aproximando Inteno e Gesto: bolsa famlia e o futuro
2 LGICA ADITIVA
Em artigos anteriores (Kerstenetzky, 2009; 2010), analisei o PBF contra o pano de fundo de
duas consideraes: seu impacto de curto prazo na reduo da pobreza e da desigualdade e
seu potencial desenvolvimentista, de longo prazo dois dos objetivos centrais que se podem
inferir do desenho do programa.
Da primeira perspectiva, o programa me pareceu positivo, porm limitadamente.
De fato, as avaliaes mostravam que a transferncia de renda entre famlias no pobres e
pobres no Brasil havia afetado a distribuio de renda como um todo, em um efeito marginal
bastante elevado, e melhorado o acesso a alimentos por parte das famlias pobres. Porm,
a limitar a extenso do impacto, estavam os nveis baixos dos benefcios, insuficientes para
permitir a superao sequer da pobreza extrema, e a cobertura insuficiente da populao ele-
gvel5 (Brito e Kerstenetzky, 2011; Monores, 2012). Foi ento aventada a hiptese de que
eventuais restries financeiras expanso podem ter sido provocadas em parte pelo prprio
4. Oferecer proteo deliberadamente precria para empurrar o beneficirio para o mercado de trabalho, no importa sob que condies e
em qual ocupao.
5. Monores calculou em 15,0% a proporo de elegveis no cobertos identificados no Cadastro nico de 2011.
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
desenho do programa: sua forte demarcao como uma poltica para os pobres, deles esperan-
do contrapartidas (o indicador de sucesso sendo a boa focalizao e a obedincia s condies,
mais do que a efetividade, para cuja medio no se havia criado nenhum indicador) e, em
particular, sua associao com um paradigma de poltica social de alvio pobreza em detri-
mento de um paradigma desenvolvimentista, no qual encontram abrigo quer a segurana
econmica, quer o acesso a oportunidades.
Com relao perspectiva de desenvolvimento, minha preocupao central no artigo era
com os frgeis elos que haviam sido ento estabelecidos entre o PBF e a proviso de servios
sociais promotores de capacitaes, cujo acesso, alis, era precondio para o recebimento das
transferncias monetrias. Com ou sem o servio, com qualquer nvel de qualidade, o nus
recaa inteiramente sobre o beneficirio, fosse porque corria o risco de perder o benefcio caso
no acessasse um servio existente, fosse porque na ausncia do servio ou a sua execuo em
m qualidade, ele pouco ou nada ganharia em termos de bem-estar e capacitaes.
O PBF tem passado por mudanas expansionistas nos ltimos anos. Gostaria de avali-
-las face s consideraes acima. Nesta seo, tratarei do primeiro conjunto de questes,
relativas aos objetivos de reduo da pobreza/redistribuio. Na prxima seo, retomarei o
problema da articulao com os servios sociais.
De fato, principalmente a partir de 2009, o programa se expandiu em novas direes,
reagindo a crticas relacionadas cobertura insuficiente. Incluiu mais crianas, acrescentou o
mecanismo de busca ativa para responder s necessidades dos mais necessitados, justamente
os mais difceis de alcanar, adicionou o princpio de renda permanente para sanar o proble-
ma da volatilidade de renda da populao beneficiada, com a transferncia de benefcios por
mais dois anos sendo garantida queles que por melhora de renda sassem do programa, e
facilitou a readmisso dos que se desligaram voluntariamente (Osorio e Souza, 2012).
Em relao a crticas quanto magreza dos benefcios monetrios, que ademais estive-
ram congelados at o ano de 2007, a resposta foi a introduo de ajustes ao valor nominal.
E ainda, de modo mais relevante, o programa Brasil Carinhoso, que lanado em 2011, no
mbito da iniciativa Brasil Sem Misria (BSM), passa a complementar a renda dos extre-
mamente pobres de modo a eliminar a pobreza extrema, definida como a renda inferior a
um dlar e 25 centavos por dia. Pela primeira vez o programa estabeleceu objetivos claros,
mensurveis e cobrveis, abandonando a retrica vaga e pouco persuasiva do alvio pobreza.
Finalmente, houve mudanas tambm no que concerne s portas de sada, no sentido
abonvel do termo, isto , no como retirada forada, mas como oferta de opes e amplia-
o de liberdades reais dos beneficirios. Entre as iniciativas notveis esto os programas de
mercado de trabalho ativo, o acesso a escolas em tempo integral, creches e pr-escola para
os filhos dos beneficirios, e o acesso prioritrio a programas de sade, como o Programa
Sade da Famlia. Estas aes em alguma medida foram estimuladas por crticas levantadas
s condicionalidades, especialmente quando se referiam ao caso em que os servios eram
simplesmente inexistentes. O acesso aos demais servios pblicos e segurana alimentar
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Aproximando Inteno e Gesto: bolsa famlia e o futuro
tambm foram incrementados. E, para viabilizar essas iniciativas, conexes entre as esferas
governamentais foram criadas, lubrificadas e abastecidas com recursos adicionais.
Ao fim e ao cabo, o oramento aumentou em termos nominais e reais, e tambm como
poro da riqueza do pas (o maior salto foi entre 2011 e 2012, quando se implementou o
BSM): o programa hoje maior e mais prioritrio do que foi no passado, consumindo mais
do que o dobro em termos de proporo da riqueza nacional em relao ao consumido em
2004: 0,52% em 2013 (contra 0,25% em 2004).
Minha reao a essas boas notcias de otimismo prudente. Ancoro o meu julgamento
na gentica antipauperista do PBF: o PBF tem um grande potencial, se move nesse gesto re-
fundador na direo de realiz-lo, mas ainda precisa avanar sem ambiguidades para cumprir
sua vocao.
Refletidamente, a nica justificativa pblica razovel para a construo de um cadastro de
pobres eliminar a pobreza, se no como realidade factual imediata, ao menos como desidera-
to que se traduz em metas, estratgias e iniciativas. No ocorre a ningum, em s conscincia,
produzir um cadastro da classe mdia ou dos mais ricos; a tentativa imprudente geraria co-
moo pela forte carga de intromisso pblica na privacidade e liberdade de indivduos espe-
cialmente ciosos delas e no persuadidos da existncia de motivos de fora maior. No caso da
populao pobre, um grupo da populao ao qual se d tratamento especial quando se produz
um registro administrativo, a violao de privacidades e liberdades (mesmo que no compensa-
da plenamente, pois a moeda com que se a paga de outra natureza) pode ser de algum modo
justificada por ser esse um passo necessrio para a eliminao da prpria condio (a pobreza)
que levou necessidade de um cadastro um conjunto de informaes geis disposio do
poder pblico para que empreenda a eliminao do problema. Da mesma forma, a definio
de critrios de elegibilidade a benefcios encontra justificativa no desiderato implcito de aten-
der todos aqueles que neles se encaixam. Esses parmetros preliminarmente definem as respon-
sabilidades do programa, seu compromisso potencial em termos de cobertura da populao.
Analisando as mudanas recentes, pode-se observar que estas ainda no se traduziram
em cobertura universal das pessoas elegveis, nos termos do desenho do programa.
Ironicamente, graas aos estudos que usam a metodologia de linha de base, que separam,
pois, os grupos estudados em dois, o grupo dos que recebem o benefcio e o grupo de controle,
sabe-se que ainda existe um nmero considervel de pobres elegveis no cobertos (a populao de
controle).6 preciso lembrar ainda que o mesmo motivo que levou o Bolsa Famlia a incluir
famlias extremamente pobres e sem filhos entre os seus beneficirios, e agora a se comprome-
ter a eliminar sua pobreza extrema, interroga o programa quanto excluso dos pobres sem
filhos situados na faixa de renda entre R$ 70,00 e R$ 140,00. No resta dvida de que se trata
de pessoas com privaes severas e tanto melhor, como por vezes se alega, se tratar-se de um
pequeno nmero de famlias, pois mais fcil ser inclu-las rapidamente.
6. Penso que j se sabe o suficiente sobre o bvio, isto , que mais bem-estar traz mais bem-estar. A manuteno de uma populao de controle
algo, no mnimo, eticamente questionvel.
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Mas a vocao expansionista do programa levanta interrogaes tambm quanto aos pr-
prios critrios de elegibilidade e definio de benefcios, isto , quanto aos princpios implcitos
na demarcao do fenmeno da pobreza. Coerentemente com a orientao original no resi-
dualista do programa, mudanas se fazem necessrias na definio da linha de pobreza e no
valor dos benefcios. A relevncia da tradio crtica abordagem pauperista que desemboca
no Relatrio Beveridge e nas polticas sociais modernas est em parte em identificar a pobreza,
de preferncia em uma perspectiva multidimensional, tendo por referncia necessidades (e no
mritos) e propugnar nveis de benefcios que complementem renda, a fim de permitir o alcance
de um patamar minimamente adequado de bem-estar. Uma linha de pobreza muito baixa pode
encontrar justificativa em oramentos limitados, como alguns podem retorquir, mas tambm
pode estimular os que se sentem alinhados a essa tradio a buscar ancor-la em algum critrio
de necessidades (bsicas ou sociais, neste caso lastreando-a em uma frao da renda mediana),
animados pelo efetivo crescimento contnuo do (baixo) oramento do programa e pelo expres-
sivo efeito multiplicador de renda das transferncias, agora finalmente conhecido graas im-
portante pesquisa de Castro et al. (2011). O atendimento das necessidades bsicas o comeo
de uma estrada que leva a maior participao econmica e social: justo com aqueles que foram
privados do acesso a oportunidades no passado, economicamente estimulante, pela incluso
no consumo e as oportunidades de desenvolvimento local que propicia, e socialmente inte-
grador. O mesmo vale para o nvel dos benefcios: sempre haver os que temem o risco moral
(o oportunismo dos pobres), mas outros advogaro que, por razes de justia e/ou puro clculo
econmico, responsabilidade pblica a garantia de uma renda mnima e apostaro na capaci-
dade de atrao das oportunidades econmicas, se elas de fato forem atraentes.
Em adio, apesar das alteraes recentes em benefcios e da incluso da meta de fim da
misria, e, portanto, da nfase em efetividade, ainda subsistem problemas importantes: a
despeito dos ajustes nominais,7 o valor real do benefcio bsico vem caindo desde o incio do
programa (mas, o valor real do benefcio para as crianas pequenas aumentou com o Brasil
Carinhoso, o que indica uma recalibragem Osorio e Souza, 2012). A boa nova sobre o alvo
de eliminao da misria deve ser saudada com prudncia, pois a linha de pobreza de R$ 70,00
muito baixa, o que exclui um grupo de pessoas em situao um pouco melhor, mas ainda des-
provido de recursos para comprar alimentos em quantidade e qualidade adequada (Renda...,
2013). A recalibragem entre os pobres e a linha de pobreza injustificavelmente baixa contra-
riam os princpios antipauperistas constitutivos do PBF. Sobretudo, o programa deve evitar o
falso dilema entre cobertura e adequao dos benefcios: importante mover-se na direo dos
dois objetivos. A expanso contnua do oramento tem demonstrado que falso o raciocnio
que o toma como fixo. O temor excessivo pode se revelar uma profecia que se autocumpre,
pois se nem mesmo os que administram o programa acreditarem que haver mais recursos,
quem mais acreditar? Toda a imaginao deveria voltar-se para conceber caminhos e estrat-
gias que levaro a esses pontos de chegada: cobertura universal e adequada. Uma simulao
calcula os recursos necessrios para tal feito em 1,5% do PIB (Monores, 2012).
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Aproximando Inteno e Gesto: bolsa famlia e o futuro
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
8. Segundo a PNAD de 2006 (a mais recente a conter um suplemento especial sobre o Bolsa Famlia), mais de 15,0% das crianas entre 10 e 15
anos de famlias beneficirias estavam trabalhando na semana de referncia, indicando que a transferncia no estava funcionando como substituto
da renda do trabalho dessas crianas (Brito e Kerstenetzky, 2010). Notar que, nesse trabalho, as autoras utilizam o SM como linha de pobreza no
por preferncia pessoal, mas porque apenas com esse corte foi possvel obter uma populao de beneficirios equivalente a mais de 90,0% do total
utilizando-se a linha de R$ 120,00 de 2006, estariam includos menos de 50,0% dos beneficirios efetivos do PBF.
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Aproximando Inteno e Gesto: bolsa famlia e o futuro
reafirmado nos recentes protestos de rua pas afora? Ou seja, como fazer com que o priori-
tarismo no colida com o universalismo nos servios sociais? Este um delicado equilbrio.
Aqui talvez seja necessrio explicitar o carter controverso, no meramente tcnico ou
burocrtico, da deciso envolvida. Implementar servios universais, mesmo que gradual-
mente, ou focaliz-los nos pobres uma escolha poltica, apoiada em horizontes normativos
distintos e prenhe de consequncias, intencionais ou no, porm bem conhecidas. Quanto
mais se esclaream as opes distintas e suas consequncias conhecidas, mais bem informadas
tendem a ser as decises.
preciso lembrar, antes de qualquer coisa, que em poltica social, uma vez que se tenha
trilhado um caminho por muito tempo, a mudana radical de trajetria se torna difcil. Isso
ocorre por razes de economia poltica: interesses so criados, normas so difundidas, inrcia
institucional disparada. Este um fato bem documentado na literatura do estado do bem
-estar. Ademais, diferentes perspectivas normativas que podem ser adotadas j esto, na prti-
ca, disputando coraes e mentes.9 Segundo uma delas, por exemplo, focalizar servios sociais
nos pobres o que a justia social demanda. Em uma perspectiva contrastante, que concede
lugar privilegiado para as desigualdades sociais, os servios universais de qualidade so a nica
garantia de que oportunidades sejam equitativas e efetivamente transformadoras das chances
de vida das pessoas pobres. Pelo que se conhece da experincia de outros pases, a focalizao
dos servios nos pobres no abala desigualdades profundas e duradouras. Polticas sociais de
estilo americano (e britnico, se excluirmos os servios de sade) acabam optando por servi-
os pblicos focalizados nos pobres, seja por autosseleo ou mero desenho, enquanto entre-
gam relativamente altos ndices de desigualdade. Por outro lado, justamente nos Estados de
bem-estar universalistas que as polticas sociais so mais efetivas em reduzir desigualdades, e
a via dos servios sociais universais a mais proeminente (Esping-Andersen e Myles, 2009).
Outro perigo que o prioritarismo precisa evitar o afastamento da assim chamada nova
classe mdia abusivamente chamada, a meu juzo, pois seus padres de vida e condies so-
cioeconmicas no o aproximam da classe mdia como a conhecemos (Kerstenetzky e Ucha,
2013) ,10 isto , o amplo estrato da populao que saiu da pobreza e adentrou o mundo do
consumo. Enquanto a focalizao de servios nos pobres significa que aqueles que estiveram
subprovidos agora tero acesso, os que apenas conseguiram se livrar da pobreza de renda fa-
ro todo o possvel para comprar servios privados que supem ser de melhor qualidade ou
menos incertos. Na realidade, esse segmento j est fazendo precisamente isto.11
Essa opo, alm de ser uma soluo precria para as questes de bem-estar desse grupo
social, uma vez que os servios ao alcance de seus recursos financeiros so de qualidade duvi-
dosa, drenar energias polticas imprescindveis para converter servios nominalmente uni-
versais em de fato universais e de qualidade. Ademais, os protestos recentes, que mobilizaram
9. Para uma discusso das diferentes opes normativas, ver, por exemplo, Kerstenetzky (2006).
10. Segundo a Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 2008/2009.
11. Conforme Kerstenetzky e Ucha (2013), 28,7% dos chefes de domiclio da nova classe mdia possuam planos de sade em 2009, contra
20,8% em 2003 (este ltimo dado foi calculado pelas autoras, mas ainda no publicado).
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
pessoas que no usam regularmente os servios pblicos, ensinam lies preciosas, entre elas
que uma agenda progressista precisa da adeso da classe mdia como fora poltica propulso-
ra, e que a classe mdia no cegamente autocentrada. Mas tambm revelaram que a pobreza
ainda algo relativamente invisvel: no houve reivindicaes por um Bolsa Famlia mais
universal e mais adequado. Contudo, a questo parece ser mais cognitiva do que ideolgica:12
quanto mais segmentada a sociedade, mais invisveis se tornam as diferentes situaes, espe-
cialmente daqueles que tm maior dificuldade para vocalizar suas demandas.
Em sntese, servios de qualidade para as crianas do PBF so centrais para o progra-
ma cumprir sua promessa desenvolvimentista, como argumentei em Kerstenetzky (2009):
na ausncia de boas creches, pr-escolas e escolas, as crianas crescero como mais um
grupo elegvel ao Bolsa Famlia, como a evidncia indica j estar em alguma medida acon-
tecendo, dez anos aps a criao do programa (Bolsa..., 2013). Infelizmente, perdemos
um tempo precioso. Servios de qualidade so cruciais para a reduo da pobreza e da de-
sigualdade, como um conjunto expressivo de estudos tem demonstrado ser a experincia
de pases desenvolvidos. Mas, servios de qualidade necessitam de financiamento pesado
e controle social extensivo, e as classes mdias pelo mundo afora tm sido um importan-
te aliado na garantia de um financiamento pblico slido e no controle da qualidade.
Justamente onde elas foram direta ou indiretamente excludas dos servios pblicos, eles
se converteram em servios de segunda linha e contriburam mais para a segregao de
oportunidades que para a integrao social. Assim sendo, no h como no concluir que
a pobreza est mais imbricada com a desigualdade social do que nossas polticas correntes
tm reconhecido. E aqui eu me refiro lentido com que avana a efetiva universalizao
de servios pblicos sociais de qualidade.
12. De fato, quando explicitamente provocada, a populao reconhece que o PBF no consegue tirar as pessoas da pobreza. (Lavinas et al., 2012).
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aos doentes e incapacitados, e a outras categorias. bem verdade que, sob incerteza, polticas
preventivas no podem dispensar polticas compensatrias, e, nesse sentido, mesmo em pases
desenvolvidos com Estados de bem-estar universalista, no h como escapar da necessidade
de programas assistenciais como o Bolsa Famlia. Mas o que se espera que sejam coadjuvan-
tes e no protagonistas no elenco de variadas possibilidades da interveno pblica.
5 CONCLUSO
Se for do impulso vital transmitido pelo universalismo redistributivista que brota o programa
Bolsa Famlia, no h como fugir conciliao entre gesto presente e inteno fundadora:
universalizao e adequao dos benefcios para os brasileiros pobres, com ou sem filhos.
O estoque grande porque no passado fomos excessivamente tolerantes com a privao de
oportunidades de realizao para uma imensa quantidade de brasileiros.13 Portanto no h
como escapar a uma intensificao da redistribuio: sero necessrias novas expanses para
preencher os vazios na demografia do programa e no bem-estar dos beneficirios. A expec-
tativa que ao longo do tempo, com a reduo das desigualdades sociais por via de polticas
tpicas de Estados do bem-estar universalistas, o contingente de pobres se reduza aos nveis
de pases desenvolvidos, e tenhamos que redesenhar o nosso atual Bolsa Famlia como um
programa assistencial convencional.
Entrementes, mais uma responsabilidade pesa sobre os ombros da gesto do programa,
que a de esclarecer e reiterar publicamente, em todas as ocasies que se apresentem, seus
fundamentos antipauperistas.14 Esse gesto mais este me parece crucial para refinar a edu-
cao poltica dos contribuintes, especialistas e leigos.
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13. Concordo com afirmao semelhante feita por Rafael Osorio no dia 25 de junho de 2013 em entrevista no Canal Futura.
14. Como o fez Rafael Osorio no dia 25 de junho de 2013 em entrevista no Canal Futura.
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NOTAS BIOGRFICAS
Alessandro Pinzani
Professor adjunto de tica e filosofia poltica da Universidade Federal de Santa Catarina
(UFSC) e pesquisador do CNPq. Mestre em filosofia pela Universidade de Florena, na Itlia,
doutor em filosofia e livre-docente em filosofia pela Universidade de Tbingen, na Alemanha.
Autor, entre outros, de: Jrgen Habermas, publicado em Munique em 2007 e em Porto Alegre
em 2009; An den Wurzeln moderner Demokratie, publicado em Berlim em 2009; e Vozes do
Bolsa Famlia com Walquria Leo Rego , publicado em So Paulo em 2013.
Amlia Cohn
Sociloga, docente do Programa de Ps-Graduao em Sade Coletiva da Universidade
Catlica de Santos (UniSantos); bolsista snior do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq).Especialista em polticas sociais.
Antony Stevens
Licenciado em antropologia (1967), mestre em cincias da computao (1970) e em
antropologia (1972) pela Universidade de Londres. Doutor em epidemiologia (2012) pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Armando Barrientos
Professor e diretor de pesquisa do Brooks World Poverty Institute, da Universidade de
Manchester, na Inglaterra. Seus livros mais recentes so Social protection for the poor and
poorest, de 2008, editado com David Hulme; Just give money to the poor, de 2010, com
Joseph Hanlon e David Hulme; e Social assistance in developing countries, de 2013.
Bernardo Campolina
Professor Adjunto do Departamento de Cincias Econmicas e do Centro de Desenvol-
vimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Economista (UFMG) e doutor em geografia humana pela Universidade de So Paulo
(USP). reas de pesquisa: economia regional e urbana; desigualdade e pobreza; economia
poltica internacional.
Carlos A. T. Santos
Doutor (2007) em sade pblica pelo Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal
da Bahia (ISC/UFBA), mestre (1998) em sade comunitria pelo ISC/UFBA e bacharel
(1994) em estatstica pelo Instituto de Matemtica (IM) da UFBA. Professor da Universidade
Estadual de Feira de Santana (UEFS).
484
Notas Biogrficas
Davide Rasella
Doutor em sade pblica pelo Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da
Bahia (ISC/UFBA). Possui graduao em biotecnologias farmacolgicas pela Universi-
dade Degli Studi, de Milo; especializao em biologia mdica tropical pelo Institute of
Tropical Medicine, de Anturpia; e mestrado em sade comunitria pelo ISC/UFBA.
Tem experincia profissional em intervenes humanitrias internacionais na rea da epi-
demiologia, sade publica e nutrio. Atualmente estuda o impacto do programa Bolsa
Famlia e do Plano Brasil Sem Misria na mortalidade materna e neonatal e nas doenas
infecciosas relacionadas pobreza.
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Elaine Thum
Graduada (1986) em enfermagem e obstetrcia pela Universidade Federal de Pelotas
(UFPel) e doutora (2010) em epidemiologia pela UFPel, com estgio de doutoramento na
Harvard School of Public Health (2009-2010). Professora do Departamento de Enferma-
gem da UFPel desde 2002.
Elaine Tomasi
Graduada (1980) em servio social pela Universidade Catlica de Pelotas (UCPel), mestra
(1993) e doutora (2003) em epidemiologia pela Universidade Federal de Pelotas (UFPel).
Professora adjunta da UFPel.
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Notas Biogrficas
Flvio Cireno
Possui graduao em cincias sociais (2000) e mestrado em cincia poltica (2004) pela
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Pesquisador da Fundao Joaquim Nabuco
(FUNDAJ) desde 2007. Atualmente coordenador-geral de Apoio Integrao de Aes
do Departamento de Condicionalidades da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SENARC/MDS).
Frederico Guanais
Especialista lder em sade na Diviso de Proteo Social e Sade do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), em Washington; desde 2010, responsvel pela preparao
de operaes de emprstimo e pesquisas para o fortalecimento dos sistemas de sade na
Amrica Latina e Caribe. doutor em administrao pblica pela Universidade de Nova
Iorque (NYU), e mestre em administrao e engenheiro civil pela Universidade Federal da
Bahia (UFBA).
Graziela Ansilliero
Bacharel em cincias econmicas pela Universidade de Braslia (UnB) e especialista em
matemtica aplicada economia e administrao pela mesma instituio. Atualmente exerce
a funo de assessora da Secretaria de Polticas de Previdncia Social (SPPS), no Ministrio
da Previdncia Social (MPS).
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Helmut Schwarzer
Graduado e mestre em economia pela Universidade Federal do Paran (UFPR) e doutor em
economia pela Universidade Livre de Berlim. Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea
desde 1998.
Joana Mostafa
Graduada e mestra em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
membro da carreira de Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Responde pela
Coordenao Geral de Acompanhamento e Qualificao do Cadastro no Departamento do
Cadastro nico do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Joana Silva
Economista snior no Banco Mundial, especializada nos temas de desenvolvimento social,
poltica econmica, qualificaes e emprego, e comrcio internacional.
488
Notas Biogrficas
Letcia Bartholo
Sociloga pela Universidade de Braslia (UnB), com mestrado em demografia pela Uni-
versidade Estadual de Campinas (UNICAMP), na linha de pesquisa sobre populao
e polticas pblicas. Pertence carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental. Atua na Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do Ministrio
de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) desde 2004, na qual exerceu as
funes de coordenadora-geral e diretora do Departamento de Cadastro nico e da qual
secretria adjunta desde fevereirode 2012.
Lucia Modesto
Mestra em cincia da informao pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Especialista em polticas pblicas e gesto governamental pela Escola Nacional de Ad-
ministrao Pblica (ENAP) e em gesto social pelo Instituto Interamericano para o
Desenvolvimento Social (Indes). Integrante da carreira de Gesto Governamental do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), Secretaria Nacional de Renda
de Cidadania at o incio de 2011 e atualmente cedida ao governo do estado do Rio de
Janeiro como assessora especial para o plano Rio Sem Misria.
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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Notas Biogrficas
Mauricio L. Barreto
Professor de epidemiologia do Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia
(ISC/UFBA). Professor Honorrio da London School of Hygiene and Tropical Medicine.
Graduado em Medicina e Mestre em Sade Comunitria pela UFBA e PhD em Epidemiologia
pela Universidade de Londres.
491
Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
Rodolfo Hoffmann
Professor aposentado do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/
UNICAMP) e da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de So
Paulo (ESALQ/USP), na qual continua atuando como professor snior. Desde 1971, um dos
seus principais temas de pesquisa tem sido a anlise da distribuio da renda no Brasil.
Rmulo Paes-Sousa
Mdico. Doutor em epidemiologia pela Universidade de Londres. diretor do Centro
Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel (Centro Rio+). Foi secretrio-executivo do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Rosana Aquino
Epidemiologista do Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia (ISC/
UFBA). Mdica, mestra em sade comunitria e doutora em sade pblica. Vice-coordenadora
e docente do programa de ps-graduao em sade coletiva do ISC/UFBA.
Sergei S. D. Soares
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Trabalhou com mercados de trabalho,
desigualdade, pobreza, diferenciais raciais, educao e transferncias de renda. Em particular,
trabalha com transferncias de renda desde 2003.
492
Notas Biogrficas
Simone Cecchini
Oficial de Assuntos Sociais da Diviso de Desenvolvimento Social da Comisso Econmica
para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Dedica-se ao estudo de polticas e programas de
proteo social e reduo da pobreza, questes sobre as quais realiza pesquisas e consultorias.
graduada em cincia poltica pela Universidade de Florena, mestre em economia
internacional pela Universidade George Washington e especialista em administrao pela
Universidade Catlica do Chile.
Suzana Cavenaghi
Doutora (1999) e mestra (1997) em sociologia e demografia pela Universidade do Texas em
Austin. Atualmente coordenadora do Programa de Ps-graduao da Escola Nacional de
Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE), professora
e pesquisadora da Ence/IBGE e editora da Revista brasileira e estudos de populao.
Tereza Campello
Ministra de Estado de Desenvolvimento Social e Combate Fome desde janeiro de
2011. Participou da equipe de transio da primeira gesto do governo de Luiz Incio
Lula da Silva, comps a coordenao do grupo de trabalho que concebeu o programa
Bolsa Famlia e foi subchefe adjunta de Articulao e Monitoramento da Casa Civil.
Economista, formada pela Universidade Federal de Uberlndia (UFU), foi professora
do curso de economia na Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos), no Rio
Grande do Sul. Entre 1989 e 1993, foi assessora econmica da Prefeitura de Porto Alegre
e coordenadora do Gabinete de Planejamento e Oramento Participativo. No governo do
estado do Rio Grande do Sul, entre 1999 e 2002, foi secretria substituta e coordenadora
da Secretaria-Geral de Governo.
Tiago Falco
Formou-se em economia pela Universidade de Braslia (UnB) e obteve mestrado em
desenvolvimento econmico pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
Integra a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental desde
1997. Atualmente est frente da Secretaria Extraordinria para Superao da Extrema
Pobreza do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), coorde-
nando o plano Brasil Sem Misria.
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Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Apoio
Andreia Reis do Carmo
Iranilde Rego
Silvnia de Araujo Carvalho
Reviso
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Laeticia Jensen Eble
Leonardo Moreira de Souza
Luciana Dias
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Edylene Daniel Severiano (estagiria)
Luana Signorelli Faria da Costa (estagiria)
Taunara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiria)
Editorao
Aline Rodrigues Lima
Bernar Jos Vieira
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Diego Andr Souza Santos
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Cristiano Ferreira de Arajo (estagirio)
Capa
Aline Rodrigues Lima
Livraria
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70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
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aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
B OLSA
O Programa Bolsa Famlia (PBF) beneficia 50 milhes de pessoas e est
presente em todos os municpios brasileiros. Aps uma dcada de sua
existncia, a sociedade brasileira convidada a refletir sobre a trajetria Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
de consolidao deste que o maior programa de transferncia de renda
do mundo. Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
FAMLIA
Os resultados alcanados pelo PBF no combate pobreza, em suas diversas
dimenses, so hoje evidentes. O acesso renda, a reduo da mortalidade
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infantil, o rendimento escolar, a melhoria da qualidade dos alimentos consu-
midos, o alcance da qualificao profissional, a ampliao das oportunidades
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de emprego, os efeitos macroeconmicos e de diminuio da desigualdade Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
uma dcada
so algumas das dimenses que compem o rico panorama analisado pelos
66 autores ao longo dos 29 captulos deste volume. Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
Cidadania, incluso social e autonomia das famlias pobres so indicativos de
que o Brasil vive um momento de mudanas e de maior otimismo. Os traba- Famlia Incluso Cidadania Famlia Incluso Cidadania
lhos aqui reunidos, que trazem anlises crticas e atentas, somam-se ao
esforo efetivo e constante de aperfeioamento do Programa Bolsa Famlia
de incluso
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