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Programa Temtico PPA 2012 2015

Bolsa Famlia

Contextualizao:
A construo do sistema de proteo social no Brasil foi, historicamente, baseada
na concepo do seguro social, segundo a qual os benefcios e servios de proteo
social esto disponveis para aqueles que pagam por isso. Por trs dessa concepo est
o pressuposto de que, com o crescimento econmico e o desenvolvimento social dos
pases, acompanhados de aumento da formalizao das relaes de trabalho, o seguro
alcanaria um nvel de cobertura virtualmente universal.
No entanto, na Amrica Latina (e o Brasil no foi exceo), as crises econmicas
dos anos 80 e 90 mostraram que a expectativa de expanso da cobertura social via
seguro era muito otimista. Ao longo de quase duas dcadas, a cobertura social
contributiva permaneceu estagnada na regio e as reformas previdencirias conduzidas
nos anos 90 em diversos pases no foram suficientes para reverter essa situao.
A Constituio de 1998 trouxe avanos na definio de direitos sociais e na
obrigatoriedade da prestao de servios pblicos. Exemplos disso so o
estabelecimento de percentuais mnimos das arrecadaes dos trs entes da federao
para investimento em educao; a criao do Sistema nico de Sade SUS, de carter
universal; o fortalecimento do esquema previdencirio semi-contributivo voltado a
agricultores familiares e trabalhadores rurais; e a majorao do valor dos benefcios
assistenciais pagos a idosos e deficientes de baixa renda.
Em decorrncia da Constituio de 1988, foi elaborada a Lei Orgnica de
Assistncia Social Loas (Lei n 8.742, de 7 de Dezembro de 2011). A Loas contribuiu
para ampliar a proteo social principalmente com a instituio do benefcio mensal de
um salrio mnimo aos portadores de deficincia e aos idosos que no possuem meios
para se manter ou no podem ser mantidos por suas famlias.
O arranjo da proteo social criado desde 1988 rendeu progresso na reduo da
extrema pobreza e da pobreza, fato especialmente perceptvel na populao idosa. Com
efeito, o percentual de pessoas de mais de 65 anos com renda familiar per capita igual ou
inferior a R$ 70, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Pnad/IBGE
2009, est abaixo de 1%.
O impacto desse arranjo no teve a mesma magnitude, contudo, no caso da
populao em idade ativa e entre as crianas. Estas ltimas continuam apresentando
taxas de pobreza e de extrema pobreza maiores que a mdia nacional (cf. Grfico).
A constatao de que a pobreza e a extrema pobreza concentravam-se de
maneira persistente na populao mais jovem possibilitou o surgimento de programas de
transferncia de renda com foco especial nas crianas em vrios pases latino
americanos, incluindo o Brasil, a partir da segunda metade dos anos 1990. Esses
programas voltaram-se para um pblico que, at aquele momento, no tinha acesso aos
elementos mais estruturados do sistema de proteo social justamente por estar, em
sua grande maioria, excludo do mercado de trabalho formal.
possvel afirmar que a emergncia, em nvel nacional, dos primeiros programas
de transferncia condicionada de renda, no incio dos anos 2000, correspondeu a uma
inflexo na poltica social brasileira. O desenho focalizado, a nfase nas crianas e a
preocupao com a pobreza, tanto no curto quanto no longo prazo, fizeram desses
programas uma referncia indita na poltica social brasileira.
A falta de coordenao das primeiras iniciativas em nvel nacional gerou
problemas de sobreposio de cobertura e, ao mesmo tempo, erros de excluso, bem
como multiplicidade de arranjos administrativos, de registros de informaes e de
sistemas. Por isso, em outubro de 2003, em busca de maior racionalidade administrativa
e efetividade da poltica, os programas de transferncia condicionada de renda ento
existentes foram unificados no Programa Bolsa Famlia.
O Bolsa Famlia um programa de transferncia direta de renda que vincula o
recebimento do auxlio financeiro ao cumprimento de condicionalidades (compromissos
estabelecidos entre as famlias e o Estado) nas reas de Educao, Sade e Assistncia
Social. Nos primeiros meses de 2011, chegou a 13,0 milhes de famlias, com um total de
beneficirios que abrange mais de um quarto dos habitantes do pas.
Institudo pela Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e regulamentado pelo
Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004, o Bolsa Famlia tem os seguintes objetivos
principais: i) combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional; ii) reduzir a
pobreza e a extrema pobreza; iii) promover o acesso rede de servios pblicos, em
especial, de sade, de educao e de assistncia; iv) promover a intersetorialidade, a
complementaridade e a sinergia das aes sociais do Poder Pblico; v) estimular a
emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema
pobreza.
O Programa Bolsa Famlia tambm apresenta externalidades positivas. Ele tem
ajudado, por exemplo, na reestruturao da assistncia social no Brasil. A necessidade
de as prefeituras constiturem unidades de cadastramento e de gesto municipal de
benefcios levou remodelagem das arquiteturas organizacionais municipais. Da mesma
forma, os processos e fluxos de dados envolvidos no programa tm demandado a
qualificao dos recursos materiais e humanos disponibilizados pela gesto local do
programa, o que vem aumentando os nveis de institucionalizao da assistncia social e
das reas correlatas nas unidades federativas.

Condicionalidades
A transferncia de renda efetuada pelo Programa Bolsa Famlia tem
condicionalidades nas reas de educao e de sade. As condicionalidades so, a um s
tempo, uma forma de contribuir para o acesso a servios sociais bsicos e essenciais e
um instrumento para o fortalecimento e a autonomia das famlias.
Os compromissos que traduzem as condicionalidades so:
i. Na rea de educao: a frequncia escolar mnima de 85% da carga
horria mensal para todas as crianas ou adolescentes de 6 a 15 anos de
idade, e de 75% para adolescentes de 16 e 17 anos de idade beneficirios
do Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ), que compe o
benefcio das famlias;
ii. Na rea de sade: o acompanhamento do crescimento, do
desenvolvimento e da vacinao de crianas menores de sete anos, e a
assistncia pr-natal e ps-parto de gestantes e nutrizes.
Alm de materializar direitos, o cumprimento das condicionalidades contribui para
o rompimento do ciclo intergeracional de reproduo da pobreza. J o descumprimento
das condicionalidades pode indicar vulnerabilidade, risco social ou violao de direitos
sociais das famlias, e deve ensejar atuao prioritria das polticas sociais, por meio da
ao integrada das trs esferas de governo.

Cadastro nico
O Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal foi institudo pelo
Decreto n 3.877, de 24 de julho de 2001 e, desde ento, tem se transformado na
principal fonte de informaes das famlias pobres brasileiras.
O Cadastro nico um instrumento de identificao e caracterizao
socioeconmica das famlias de baixa renda. Alm de permitir a racionalizao dos
custos administrativos dos programas de transferncia de renda e de contribuir para sua
efetividade, o Cadastro nico pretende ser uma ferramenta de planejamento e de gesto
das polticas pblicas voltadas para as famlias de baixa renda.
No contexto atual, marcado pela meta de erradicao da extrema pobreza, o
Cadastro nico apresenta amplas possibilidades, especialmente para traar o perfil e
identificar as principais carncias de cada comunidade, municpio, estado e do pas como
um todo.
Hoje o Cadastro nico utilizado como mecanismo de seleo ou
acompanhamento de beneficirios por vrias iniciativas no nvel federal, como o Bolsa
Famlia, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Peti, o programa Minha Casa,
Minha Vida, o Projovem Adolescente, a Carteira do Idoso, a concesso de iseno de
taxa de inscrio em concursos pblicos, a Tarifa Social de Energia Eltrica e o Programa
de Construo de Cisternas no Semi-rido.
H mais de 20 milhes de famlias de baixa renda cadastradas, correspondendo a
mais de 65 milhes de pessoas o tero mais pobre da populao brasileira. Do total de
famlias cadastradas, aproximadamente 13 milhes esto no Programa Bolsa Famlia.
A ampliao do alcance do cadastramento reveste-se de grande importncia no
contexto da luta para erradicar a pobreza extrema, e certamente exigir grande ateno e
esforo do Governo Federal no quadrinio 2012-2015.

Os desafios para os prximos anos


Conforme dito anteriormente, o vis pr-criana do Programa Bolsa Famlia
explica em grande medida sua criao e, possivelmente, sua ampla aceitao pela
sociedade brasileira. E, de fato, seus impactos na reduo da extrema pobreza so
observados especialmente entre os mais jovens. No fossem as transferncias do
Programa, a proporo das crianas de at 15 anos com renda per capita igual ou inferior
a R$ 70 seria 35% superior observada em 2009 (cf. grfico).
Percentual de pessoas com renda per capita abaixo de R$ 70
- segundo idade - BRASIL 2009
16%
Percentual de pessoas com renda per capita abaixo de R$ 70

15 anos
14%

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75
Idade em anos
Fonte: Pnad/IBGE - 2009. Sem renda do PBF Com renda do PBF
Elaborao: Senarc/MDS.
A agenda de erradicao da extrema pobreza estabelecida pela Presidenta Dilma
Rousseff tem que levar em conta que as crianas seguem sendo o grupo social mais
vulnervel e que os programas e as aes com orientao pr-criana, como o caso
do Bolsa Famlia, esto entre os instrumentos mais importantes para o sucesso dessa
agenda.
O reajuste concedido pelo Decreto n 7.447, de 1 de maro de 2011, com efeitos
financeiros a partir do ms de abril, mostra que a nfase no carter pr-criana do
Programa tender a ser ainda mais forte nos prximos anos.
O reajuste dos benefcios, por mais importante que seja, no a nica medida
que garantir o aumento do impacto do Programa sobre a pobreza e a extrema pobreza.
H famlias elegveis que no tm acesso aos benefcios por ainda no terem sido
alcanadas pelo poder pblico. necessrio desenvolver aes para que o Bolsa Famlia
reduza seu erro de excluso. A expanso da populao coberta pelo Cadastro nico em
localidades com baixa cobertura e a preocupao com grupos populacionais vulnerveis
ser ainda mais importante no futuro prximo.
O refinamento dos mecanismos de acompanhamento da gesto e de incentivo
nos nveis subnacionais (como o caso do ndice de Gesto Descentralizada IGD); a
qualificao das equipes do Programa no nvel local; e a contnua troca de informaes
entre gestores locais, coordenadores estaduais e a Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania tornaro mais produtiva a participao dos estados e especialmente dos
municpios na busca ativa e no cadastramento da populao vulnervel.
As melhorias ocorridas nos ltimos anos no acompanhamento das
condicionalidades precisam ter continuidade, bem como o aprofundamento da agenda
comum entre os principais ministrios envolvidos (Desenvolvimento Social, Educao e
Sade).
Finalmente, h outros desafios importantes, como os pactos com unidades
federativas que possuem programas prprios de transferncia de renda, a incluso
bancria dos beneficirios e a melhoria dos canais de pagamento do Bolsa Famlia.
Esse importante conjunto de desafios e oportunidades deve ser levado em conta
nos prximos anos para que o Programa Bolsa Famlia continue apresentando bons
resultados e funcione como um dos principais elementos da estratgia de erradicao da
extrema pobreza no pas.