Construo social 393

da demanda em sade

| 1 Carolina Rogel Souza, 2 Carlos Botazzo |

Resumo: A ateno sade no Brasil se d por Fonoaudiloga; mestre

1

em Cincias Odontolgicas,
Universidade de So Paulo;
meio de um sistema de sade nico, com base especialista em Sade Coletiva
(IS/PAP/FUNDAP) Endereo
jurdica e apoio na Constituio Federal. A sade eletrnico: carolrogel@yahoo.
colocada como direito de todo cidado, e para tanto com.br

so definidos modelos com vistas operacionalizao 2

Cirurgio dentista; livre-
docente pela Universidade de
dos servios organizados para esse fim. O primeiro So Paulo; doutor em Sade
Coletiva (FCM/UNICAMP).
nvel no Brasil denominado Ateno Bsica (AB), Endereo eletrnico:
cbotazzo@hotmail.com
com sua base conceitual vinda da Ateno Primria
Sade (APS). O objetivo deste trabalho conhecer e
analisar como est organizada a produo terica da
Sade Coletiva no Brasil acerca da construo social
da demanda por servios de sade na Ateno Bsica,
com o intuito de criar uma referncia para se pensar
a mesma. A pesquisa foi feita utilizando-se os termos
relacionados ao problema inicial: demanda em sade,
ateno bsica e modelos tecnoassistenciais em sade.
Palavras-chave: Ateno Primria Sade; cuidado Recebido em: 29/11/2012
em sade; demanda em sade; necessidades de sade. Aprovado em: 14/06/2013
 394 Introduo
As discusses sobre a estruturao do Sistema nico de Sade (SUS), parcialmente
| Carolina Rogel Souza, Carlos Botazzo |

finalizadas com a promulgao da Constituio Federal em 1988 e com a Lei

n 8.080/1990, tiveram incio no final da dcada de 1970 em um momento
de emergncia da participao da sociedade na definio e implementao
de polticas sociais e direitos de cidadania. quela altura, em plena ditadura
militar, a sociedade civil encontrou novas formas de se manifestar em resposta
ao aumento das desigualdades ocorridas por conta da poltica econmica e do
recrudescimento da represso poltica adotada pelo regime. Mesmo sob ameaas,
os grupos sociais emergentes, entre os quais trabalhadores industriais urbanos e
estudantes, passaram a reivindicar melhorias na educao, moradia, transporte e
sade e, mais alm, do direito de expresso e de organizao livre.
importante que se resgate, ainda que em breves palavras, um pouco do
percurso histrico que resultou na criao de um sistema de sade universal no
Brasil. De fato, a histria da sade pblica brasileira experimentou avanos lentos,
e muitas vezes rupturas ou descontinuidades que devem ser consideradas. O
abandono a que estavam relegadas as populaes do interior do pas, e mesmo
nas grandes cidades, pode ser constatado pelas pssimas condies de sade, com
incidncia, mesmo no comeo do sculo XX, de epidemias e surtos de doenas
transmissveis. A Repblica, herdeira do Imprio, no tinha como propsito
ser repblica para todos, antes representando um pacto conservador das elites
agroexportadoras. S muito mais tarde, ainda no sculo XX, esse equacionamento
pode encontrar soluo e ser dado incio ao resgate da enorme dvida social que se
acumulara. Lento que fosse, com as greves de 1915 e de 1917, alm da pandemia de
gripe espanhola de 1918, chegou-se concluso de que era necessria uma reforma
dos servios de sade, a fim de assistir a populao e, sobretudo, segmentos dos
trabalhadores urbanos (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008).
assim que o processo poltico-organizativo de um sistema de proteo
social foi se conduzindo por entre crises e rupturas, num longo percurso iniciado
em 1923, com a instituio das Caixas de Aposentadorias e Penses (CAPs),
criadas pela Lei Eloy Chaves, at a tentativa de ordenamento jurdico do sistema
previdencirio e de seguridade, representado pela Lei Orgnica da Previdncia
Social (LOPS) de 1962, j no governo Joo Goulart (SANTOS, 1979).

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 Antes disso, o governo Vargas expressava por meio da oferta de servios de 395
sade aos trabalhadores um dos pontos de ancoragem da integrao nacional e

Construo social da demanda em sade

de suporte poltico ao seu mandato. Tal oferta se materializava em duas vertentes,
claramente distintas: de um lado, a sade pblica, e de outro, servios de assistncia
mdica previdenciria. A primeira dizia respeito s aes de sade voltadas ao
combate s endemias e epidemias, com carter coletivo. J a segunda tratava da
assistncia aos trabalhadores de certos ramos da produo que contribuam para
o sistema previdencirio (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008).
Este modelo bifronte aumentou seu grau de fragmentao, agravado a partir
do Regime Militar, mesmo com as tentativas de unificao, observando-se clara
hegemonia da previdncia social sobre a sade pblica, agora conduzida pelo
Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) e seu parente prximo, o Instituto
Nacional da Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS), criado em 1975.
Todas essas estruturas posteriormente acabaram integrando o Sistema Nacional de
Previdncia e Assistncia Social SINPAS (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008).
Para as mesmas autoras, com o INPS a [...] previdncia passou a ter funo
assistencial e redistributiva, ainda que esta estivesse limitada ao contingente de
trabalhadores com carteira assinada (ESCOREL; TEIXEIRA, 2008, p.389).
Quem no contribua para a previdncia recebia cuidados de sade nos centros
de sade pblica, quando enquadrados em algum dos programas, caso contrrio
tinham que recorrer filantropia ou ao mercado privado. Aos poucos, o INAMPS
introduziu a contratao de servios de terceiros, com a alegao de incapacidade
da rede prpria de suprir a demanda por atendimento, e essa terceirizao foi um
dos fatores agravantes da crise instalada em meado dos anos de 1980.
nesse contexto que o movimento da Reforma Sanitria passou a questionar o
modo de fazer sade no pas, propondo um novo arranjo diferente do preconizado
at ento, de carter individualista, mdico-centrado e hospitalocntrico, de
acesso restrito a parcelas da populao. Tal movimentao em torno do tema
culminou com a proposio de princpios e diretrizes para a sade, discutidos
e referendados na 8 Conferncia Nacional de Sade (CNS), realizada em
1986. Os princpios defendidos na resoluo final da Conferncia foram depois
consagrados na Constituio de 1988, sob o lema Sade: Direito de Todos e
Dever do Estado (STOTZ, 2004). O SUS que nascia, alm de propor uma
nova forma de estruturao do sistema, colocava-se em contraponto perspectiva

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 396 neoliberal, claramente apresentada no Captulo da Seguridade Social da nova
Constituio, cujo artigo 196 enfatiza:
| Carolina Rogel Souza, Carlos Botazzo |

A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas pblicas

sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e
ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e
recuperao (Brasil, 1988).

As formas de regulamentar o novo sistema e operacionalizar suas aes

so explicitadas com um elenco de princpios: universalidade, integralidade e
equidade; e suas correspondentes diretrizes: descentralizao, regionalizao,
hierarquizao e participao social.
A universalidade diz respeito ao acesso dos usurios aos servios e aes de
sade; a integralidade faz referncia s opes teraputicas disponibilizadas para
que o paciente tenha assegurada a manuteno ou a reabilitao de sua sade; a
equidade, finalmente, trata da maneira como o sistema d conta das diferenas
implicadas na manuteno da sade, sejam elas das mais variadas ordens, sociais
ou econmicas.
As diretrizes versam sobre formas de operacionalizao do sistema: a
descentralizao da gesto dos servios indica quais os atores que sero responsveis
por quais servios da rede, e isto se d com a transferncia da gesto de certas
unidades para os municpios e estados; a regionalizao coloca a necessidade de
delimitao dos territrios a serem cuidados por cada servio; a hierarquizao
vem colocada na forma da organizao de nveis de servios, de acordo com
suas complexidades de cuidado; a participao social insere a sociedade no
planejamento e proposio da poltica e aes de sade nos territrios. Tais
princpios e diretrizes so coalescentes com uma rede hierarquizada de servios,
classicamente denominadas de ateno primria, secundria e terciria, no
na tradicional forma de pirmide, mas em rede, propriamente, com nveis
diferenciados de complexidade das aes e tecnologia agregada.
O primeiro nvel, no Brasil, denominado Ateno Bsica (AB), com sua
trama conceitual oriunda da Ateno Primria Sade (APS). reiterada como a
porta de entrada preferencial do sistema, ordenadora e coordenadora do cuidado,
com um territrio delimitado e exercida nas Unidades Bsicas de Sade (UBS) e/
ou Unidades de Sade da Famlia (USF). Seguindo a diretriz da descentralizao,
gerida pelo municpio, e com isso espera-se que as aes sejam mais qualificadas
e resolutivas, uma vez que o municpio supostamente tem maior proximidade e

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conhecimento das necessidades de sade de sua populao. 397
Espera-se que a Ateno Bsica seja capaz de desenvolver aes de vnculo

Construo social da demanda em sade

e responsabilizao entre as equipes de sade e a populao residente em seu
territrio adscrito, garantindo a continuidade e o cuidado longitudinal aos
usurios (BRASIL, 2007). Espera-se, tambm, por ser o primeiro contato do
indivduo com o sistema de sade, que seja capaz de resolver uma gama de
necessidades de sade que extrapolam a esfera da interveno curativa individual
(SCHRAIBER; MENDES-GONALVES, 1996).
Um dos modos propostos para acolher as demandas em sade a organizao de
programas. Os programas de sade, planejados pelas diferentes esferas de governo,
levam em conta a dimenso epidemiolgica do adoecimento, organizando os
servios na lgica da doena ou dos grupos com maior risco de contra-la. Assim,
ao integrar um desses programas, o paciente passa a assumir a identidade da
doena que possui, sendo informado dos procedimentos que deve seguir, dentro
do servio e em sua vida cotidiana (PINHEIRO; CAMARGO JR, 2000).
Na formulao desses programas, desconsidera-se a participao de outros atores
que tambm esto implicados no processo e, fundamentalmente, o prprio sujeito-
paciente. Prima-se pelo rigor tcnico das aes, deixando-se de lado as questes
subjetivas do sujeito diretamente implicado. Isso ocorre porque o que pensado
como sendo o ideal pelos tcnicos nem sempre corresponde situao real da
populao, pois no so considerados aspectos sociais, econmicos, culturais etc.
As unidades de sade valem-se dos conceitos da epidemiologia e da vigilncia
em sade para organizar um leque de servios que sero ofertados populao
adscrita em seu territrio, visando oferecer respostas aos principais problemas
de sade segundo certa racionalidade. Esta resposta vem, geralmente, na forma
de uma consulta mdica, de enfermagem ou odontolgica fazendo com que
a necessidade de sade do sujeito seja associada ao consumo de um servio
consultas e procedimentos (SCHRAIBER; MENDES-GONALVES, 1996).
Esse descompasso conduz muitas vezes a uma dupla insatisfao, pois o
servio oferece a consulta somente como resposta s demandas do usurio e
este, por sua vez, somente busca por ela, fazendo com que outras propostas
de cuidado sejam secundarizadas e at mesmo abolidas. Assim, seria preciso
apostar em mudanas no processo de trabalho instaurado no nvel primrio,
promovendo a um s tempo uma mudana no olhar e nos modos de fazer,

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 398 com consequente mudana de foco para as necessidades de sade, ao invs de
privilegiar os problemas ou doenas (NERY, 2006).
| Carolina Rogel Souza, Carlos Botazzo |

Para Stotz (1991, apud SILVA et al., 2003, p.237), [...] problemas e
necessidades de sade apresentam-se como noes conexas: a necessidade
, de algum modo, a traduo de problema em termos operacionais. As
necessidades de sade esto no nvel das necessidades sociais mais gerais.
So construdas social e historicamente e espelham as mediaes da prtica
social dos sujeitos, individuais e coletivas que, em interao com o centro da
sociedade civil, lutam pela sade.
Em sua dissertao, Matsumoto (1999, p. 115) trabalha com a ideia de que
as necessidades de sade poderiam ser apreendidas e organizadas em quatro
grandes conjuntos:
1. ter boas condies de vida;
2. ter acesso e poder consumir toda tecnologia de sade capaz de melhorar e
prolongar a vida;
3. [...] criar vnculos (a)efetivos entre cada usurio e uma equipe e/ou um
profissional [...];
4. [...] ter graus crescentes de autonomia no seu modo de levar a vida.

O modelo de sade adotado busca objetivar a demanda traduzida como

doena, tornando-a real. O que levaria o usurio ao servio a necessidade
de curar ou evitar um agravo. Assim, passa-se a propor modelos de ateno
sade que organizem os servios no sentido de acolher essa doena ou o agravo
estabelecido, ou a evitar que ele se instale.
O cuidado em sade predominantemente pensado e organizado a partir
desta lgica, dentro das unidades de sade, mas estas no conseguem trabalhar,
sozinhas, todas as questes que influenciam e determinam a sade e a doena das
populaes. Questes de ordem econmica e social, inclusive de infraestrutura
e habitabilidade, e as ligadas extensamente aos modos de levar a vida
modos possveis, diga-se , necessitam da ao de outros atores para que sejam
solucionados ou minimizados. Para tanto, servios e instituies devem alinhar
informaes no sentido de tornarem claras, umas s outras, a forma como se do
em seu interior os processos de trabalho, o que esto preparados a atender e, a um
s tempo, propor aes conjuntas com vistas s necessidades levantadas.

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 Tendo em conta este recorte, neste artigo buscamos analisar criticamente as 399
principais contribuies tericas que concernem aos temas em debate sobre a

Construo social da demanda em sade

construo social da demanda em sade.

Percurso terico
Modelos de ateno em sade
Modelos assistenciais so formas de se pensar e organizar os servios de sade,
no sentido de garantir a efetivao da assistncia e do cuidado a todos que
necessitam. Envolvem os aspectos tcnicos do cuidado, a estrutura fsica dos
servios, as aes que sero realizadas e de que forma tudo isso ser ofertado ao
indivduo que busca pelo sistema de sade.
No Brasil, a discusso acerca dos modos de se organizar o sistema de sade
tem por referncia os debates internacionais em torno do tema, e como pano
de fundo, a prpria construo crtica do SUS no cotidiano dos servios, no
mbito da gesto e da produo terica. Paim (2008, p.554) coloca que o modelo
de ateno [...] pode ser definido como combinaes tecnolgicas estruturadas
para a resoluo de problemas e para o atendimento de necessidades de sade,
individuais e coletivas. Ou seja, so combinaes de tcnicas e conhecimentos
visando satisfao das mais variadas necessidades de sade expressas pela
populao. So representaes da realidade de sade de um dado territrio,
conhecidas por meio da articulao dos saberes tcnicos e locais, da comunidade,
indo alm da mera proposio de fluxos e servios a ser ofertados.
Teixeira e Solla (2006, apud PAIM, 1993, p.24) apresentam duas formas de se
organizar o sistema de sade: o modelo assistencial e o modelo de ateno em
uma perspectiva sistmica. O primeiro utiliza a teoria do processo de trabalho
em sade como referencial e o segundo, a perspectiva de um sistema de sade
organizado de forma sistmica.
O modelo assistencial visa resoluo de problemas de sade e satisfao
das necessidades, utilizando-se da combinao de saberes e prticas. Por isso, so
consideradas:
[...] formas de organizao das relaes entre sujeitos (profissionais de sade e usu-
rios) mediadas por tecnologias (materiais e no materiais) utilizadas no processo de
trabalho em sade, cujo propsito intervir sobre problemas (danos e riscos) e neces-
sidades sociais de sade historicamente definidas. (PAIM, 1993, apud TEIXEIRA;
SOLLA, 2006, p. 24).

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 400 J o modelo sistmico prope trs dimenses: uma gerencial, uma organizativa
e outra tecnoassistencial ou operativa. A gerencial diz respeito forma como
| Carolina Rogel Souza, Carlos Botazzo |

sero reorganizadas as aes e servios. A organizativa refere-se s relaes

entre os equipamentos prestadores de servios, sugerindo uma hierarquizao
da produo do cuidado. J a tecnoassistencial ou operativa refere-se s relaes
entre [...] o(s) sujeito(s) das prticas e seus objetos de trabalho relaes essas
mediadas pelo saber e pela tecnologia (TEIXEIRA; SOLLA, 2006, p.25).
No final do sculo XVIII, iniciou-se uma crtica ao ensino da medicina como
era at ento, baseado no empirismo, tendo a doena como categoria abstrata,
acontecendo dentro da faculdade. Os mdicos tinham grande liberdade no
exerccio da medicina, fato que tambm passa a ser questionado na Europa de
ento (FOUCAULT, 1994). Com isso buscou-se uma nova forma de organizar
o ensino da medicina, voltando-se o olhar prtica clnica e ao hospital. Isso
ocorreu devido confluncia de vrios fatores: presses sociais, institucionais,
tcnicos, a necessidade de se formar mdicos para o exrcito e de se acabar com
os charlates (FOUCAULT, 1994, p.78).
Observamos no sculo XIX uma ruptura do saber mdico, passando o hospital
de local de assistncia aos pobres a lcus privilegiado de atuao da medicina. A
clnica foi o modo de se atingir a doena no corpo do indivduo e um novo
olhar sobre a relao da medicina com o espao social. Vemos a ascenso da
Medicina Social na Europa e nos Estados Unidos. Os defensores da medicina
como cincia social a faziam de forma bem definida, acreditavam que era dever
do Estado cuidar e proteger a sade de seus cidados (ROSEN, 1979).
Na Alemanha parte de uma poltica mdica, como medicina de Estado, tinha o
intuito de manuteno da fora de trabalho. Na Frana ela vem atrelada ao iderio
da Revoluo Francesa (1789), pregando a liberdade de prtica da medicina e a
democracia. Nos Estados unidos, apresenta um conflito entre a proposta de uma
assistncia mdica fornecida pelo Estado e a medicina privada (ROSEN, 1979).
No Brasil temos, na poca do Imprio, a formulao das primeiras aes
governamentais para a rea da sade, ainda restritas s cidades e a algumas
doenas epidmicas que eram sentidas pela economia. Nesse sentido, instituram-
se a vacinao, a inspeo dos portos e a polcia sanitria. O incio da Repblica
veio com o aumento da economia agroexportadora e reformas nos cuidados com
a sade. O governo federal passou a ser responsvel pela vigilncia sanitria dos

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portos e pelos servios de sade da capital, e os estados e municpios ficaram 401
responsveis pelos cuidados com sua populao.

Construo social da demanda em sade

Isso com maior fora nas cidades maiores; o interior do pas continuava
sem muitos cuidados, visto que a prioridade era cuidar das cidades com maior
populao e, consequentemente, maior impacto na economia. A prioridade era
evitar ou debelar as epidemias que acometiam tais cidades, e para isso investiu-se
na reforma e limpeza das reas urbanas.
O SUS vem ancorado em ampla mobilizao e luta pelo reconhecimento do
direito social sade, propondo trs nveis de ateno sade: primrio a
porta de entrada do usurio no sistema, responsvel por atuar com aes voltadas
preveno e promoo da sade; secundrio responsvel pelo atendimento
ambulatorial, reabilitao e o tercirio curativo (FEUERWERKER, 2005).

Ateno bsica
Em 1978 aconteceu um dos eventos marcantes da APS, com a realizao da
Conferncia Internacional Sobre Cuidados Primrios de Sade, em Alma Ata,
capital da antiga Repblica Sovitica do Cazaquisto. O relatrio final da
conferncia expressava que a sade direito humano fundamental e que para ser
atingido necessria a unio de vrios setores da sociedade e no s da sade;
que a desigualdade no estado de sade dos povos algo que existe e inaceitvel;
que a proteo e promoo sade so fundamentais para o desenvolvimento
econmico e social de uma nao; que a participao social nos cuidados em
sade individual e coletiva um direito e um dever; que os governos tm
responsabilidades em relao sade de seu povo; e chamava ateno aos
Cuidados Primrios em Sade.
A declarao tambm enumerava aquelas que seriam as caractersticas dos
Cuidados Primrios:
refletem as condies econmicas, polticas e socioculturais dos pases;
atuam sobre os principais problemas de sade das comunidades de acordo
com suas necessidades;
atuam em conjunto com: educao, nutrio, saneamento bsico, planeja-
mento familiar, imunizaes, controle de doenas endmicas, fornecimento
de medicamentos, entre outros;
necessidade de unio com outros setores que no s a sade intersetorialidade;

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 402 preveem a participao comunitria no planejamento, organizao e controle
dos cuidados primrios;
| Carolina Rogel Souza, Carlos Botazzo |

requerem apoio de sistemas integrados;

trabalho da equipe de sade e da comunidade.

Esse perodo marca a crescente discusso acerca da APS, colocando-a como

estratgia de organizao dos cuidados em sade, responsvel por responder s
necessidades de sade da populao por meio de aes localizadas nos territrios,
com participao ativa dos indivduos, tanto individual como coletivamente.
Para que isso seja possvel, necessrio que haja um novo entendimento da sade,
mais ampla, social e historicamente determinada.
Em alguns pases, discute-se o carter seletivo da APS, colocando-a como
programa que oferta uma cesta de servios, geralmente de baixa qualidade e
voltada aos pobres. Em outros temos essa oferta mais qualificada, organizada para
atender s demandas da populao no s a de baixa renda e coordenadora
da rede de cuidados (GIOVANELLA; MENDONA, 2008; LAVRAS, 2011).
Starfield (2002) coloca a APS como o primeiro contato do indivduo com
o servio de sade e coordenadora do cuidado, atribuindo mesma quatro
elementos estruturais relevantes para se organizar a APS: a) acessibilidade; b)
variedade de servios; c) definio da populao eletiva; d) continuidade); alm
destes, apresenta dois elementos de desempenho do sistema: a)utilizao e b)
reconhecimento de um problema.
A acessibilidade a presena de servio de sade prximo populao que
o utiliza, bem como a capacidade de lidar com demanda espontnea (no
agendada), horrio de funcionamento flexvel, entre outros. A variedade de
servios diz respeito ao que est disponvel para a populao, inclusive aquilo
que ela acredita que poderia ser ofertado pelo servio. A populao eletiva a
capacidade do servio de conhecer a populao para a qual referncia, suas
necessidades e demandas. E a continuidade consiste na forma como o cuidado
prestado ao longo da rede (STARFIELD, 2002, p.61).
A utilizao faz referncia ao uso e extenso dos servios ofertados e o
reconhecimento de um problema necessrio para auxiliar no diagnstico dos
problemas e das necessidades de sade da populao (STARFIELD, 2002, p.61).

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 A ateno ao primeiro contato refere-se ao acesso e uso do servio de 403
sade. A longitudinalidade diz respeito regularidade da assistncia prestada

Construo social da demanda em sade

comunidade, ao vnculo do usurio com a unidade e com seus profissionais e
vice-versa. A integralidade supe que os usurios devem receber todo o cuidado
de que necessitam e que isso deve ser garantido e proporcionado pela sua unidade
de sade, mesmo que esse servio seja ofertado em outro ponto da rede.
A coordenao ou integrao faz referncia forma como as informaes
relativas ao histrico de cuidado do paciente so armazenadas e utilizadas, bem
como na continuidade do cuidado prestado pelo mesmo profissional no retorno
do usurio ao servio.
Todos esses conceitos devem ser considerados e utilizados na elaborao,
planejamento e organizao de uma rede de servios de AB, visando resoluo
de grande parte dos problemas de sade e a coordenao da rede assistencial.

Ateno Bsica no Brasil

No Brasil, a Ateno Bsica (AB) vem colocada como a porta de entrada do
sistema, o primeiro contato do indivduo com o servio de sade. Optou-se por
utilizar o termo Ateno Bsica, mas ainda hoje tem-se questionado e discutido
tal opo. Nossa Ateno Bsica tem como base a APS, conceito amplamente
estudado e utilizado mundo afora.
Quando da instituio do SUS, passou-se a organizar a rede de servios de sade
em nveis, com a Ateno Bsica ficando a cargo das UBS. Esses locais contavam
com equipe de profissionais: mdicos clnicos, pediatras, ginecologistas ,
enfermeiros, auxiliares de enfermagem, entre outros, para a conduo do cuidado
sade da populao de seu territrio. Atualmente, a inclinao do Ministrio
da Sade em direo Estratgia Sade da Famlia (ESF), que foi introduzida
no cenrio nacional primeiramente como Programa Sade da Famlia (PSF).
entendida como uma forma de reorganizao e qualificao da Ateno Bsica,
instituindo a famlia como ncleo central do cuidado.
Seu precursor foi o Programa de Agentes Comunitrios de Sade (PACS),
implantado em 1991, no qual os agentes comunitrios de sade (ACS) realizam
aes na comunidade com a orientao de um enfermeiro. Primeiramente, o
PACS foi implantado no Norte e Nordeste, como estratgia de combate a

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 404 epidemias nessas regies (GIOVANELLA; Mendona, 2008). Os ACS
devem residir no territrio em que atuam, uma vez que constituem o elo entre a
| Carolina Rogel Souza, Carlos Botazzo |

unidade de sade e seus profissionais e a comunidade. Atuam junto ao enfermeiro

na definio da rea da unidade, no cadastramento das famlias e em aes de
orientao e preveno (Brasil, 1997).
A ESF deve atuar no territrio, com o cadastramento da populao local,
conhecer as famlias ali residentes e suas condies de sade, elaborar planejamento
de aes visando aos determinantes de sade/doena, identificar as situaes de
risco presentes em seu territrio, assim como conhecer e articular os equipamentos
sociais ali presentes (Brasil, 2006). A adoo da ESF pelos municpios vem
ancorada na proposta diferenciada de financiamento e como forma de ser possvel
a oferta de um conjunto mnimo de servios de sade que possa dar conta dos
problemas prevalentes de sade das populaes de baixa renda.
Prope-se tambm, alm dessa equipe mnima, a associao de outros
profissionais, em outras equipes, como por exemplo, a Equipe de Sade Bucal
(ESB) e mais recentemente o Ncleo de Apoio Sade da Famlia (NASF).
Ambas tm como escopo aumentar o leque de aes da ateno bsica e
maior qualificao dos servios, com a promessa de ampliao do acesso da
populao aos profissionais e servios ofertados por tais equipes. Com isso
temos a AB abrangendo uma gama cada vez maior de aes e tcnicas, como
diz Botazzo (2008, p.7):
A ateno bsica significa alguma coisa situada entre a promoo da sade e a reabi-
litao [...]. [...] iria desde prover condies ambientais, nutricionais e educacionais
adequados e exames preventivos s pessoas e grupos sociais, at a cura e a reabilitao
dos acometidos.

Todo esse aparato colocado para a sociedade com a misso de acolher a

populao que procura pelo servio de sade, com suas demandas e necessidades
e, em conjunto, resolver os problemas encontrados.

Demanda e necessidades em sade

A proposta de mudana no modo de se fazer sade, de se praticar o cuidado em
sade, tem sido discutida no sentido de o servio de sade passar a trabalhar
com o foco no indivduo que o procura, em suas necessidades. Como refere
Botazzo (2008, p.9):

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 Sem dvida, melhor no adoecer; porm, se adoecemos, a interveno precoce ou 405
ainda que feita numa altura qualquer do processo, tem a possibilidade de evitar a
piora do quadro e limitar o dano.

Construo social da demanda em sade

Com isso espera-se do servio de sade que este reconhea e resolva, na medida
do possvel, os problemas de sade da populao. E da AB esperamos que seja
a captadora de boa parte das condies que afetam a sade das pessoas. Temos
no Brasil a proposio da Poltica Nacional de Ateno Bsica (PNAB), a qual
enuncia o acesso universal e a ateno s necessidades de sade como parte
dos fundamentos e diretrizes da AB, como visto a seguir:
Possibilitar o acesso universal e contnuo a servios de sade de qualidade e resoluti-
vos, caracterizados como a porta de entrada aberta e preferencial da rede de ateno,
acolhendo os usurios e promovendo a vinculao e corresponsabilizao pela aten-
o s suas necessidades de sade. O estabelecimento de mecanismos que assegurem
acessibilidade e acolhimento pressupe uma lgica de organizao e funcionamento
do servio de sade que parte do princpio de que a unidade de sade deva receber e
ouvir todas as pessoas que procuram os seus servios, de modo universal e sem dife-
renciaes excludentes. O servio de sade deve se organizar para assumir sua funo
central de acolher, escutar e oferecer uma resposta positiva, capaz de resolver a grande
maioria dos problemas de sade da populao e/ou de minorar danos e sofrimentos
desta [...] (Brasil, 2012, p.20-21).

Esse trecho da PNAB traz tona alguns conceitos que devem ser vistos mais
de perto. O acesso universal preconizado pela poltica aquele planejado,
organizado, operacionalizado pelo profissional de sade, sempre com vistas
resoluo do problema que lhe apresentado. Castiel (1985, p.19), sobre a
funo do profissional tcnico, afirma: Uma de suas possveis funes seria
participar na determinao das prioridades em polticas sociais, como a
definio das necessidades da populao, a distribuio de recursos visando a
satisfao dessas necessidades.
Sobre o tema, Franco e Merhy (2005, p.184) discorrem:
A busca pelo servio de sade se d, atravs da percepo que o usurio tem do que
ofertado por esse servio. E essa percepo nem sempre objetiva, porque ela se forma
a partir tambm, de um campo simblico que o usurio utiliza para formar certa
ideia do que o servio tem a lhe oferecer.

Da mesma forma, Cecilio (2009, p.120) coloca: A demanda o pedido explcito,

a traduo de necessidades mais complexas do usurio. a forma do indivduo
chegar ao servio e expressar o que procura. Nem sempre esse pedido ser feito de
forma clara, concisa, completa, pois carregado de subjetividade, dvida, desejo.

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 406 Franco e Merhy (2005, p.184) sugerem uma forma de se alcanar tal forma
de cuidado:
| Carolina Rogel Souza, Carlos Botazzo |

Um pressuposto para a mudana tornar trabalhadores e usurios sujeitos do pro-

cesso, isto , capazes de um certo protagonismo que muda o sentido do trabalho e
produo da sade.

Construindo juntos trabalhador e usurio o modo de produzir sade

dentro das instituies e pelo territrio que os circunda. Isso se d no cotidiano
do servio, envolvendo a gesto, os demais parceiros ali presentes e nem sempre
levando a consensos.
Teixeira (2010, p. 97) aborda esse tema nos seguintes trechos: Postulamos
[...] que a substncia do trabalho em sade [...] seja a conversa. A conversa dos
trabalhadores com a populao, dos trabalhadores entre eles, dos que sempre
utilizam aquele servio, daqueles que ali esto pela primeira vez. Essa conversa
deve ser valorizada e estimulada, como forma de troca de saberes, prticas e para
que os desejos e expectativas dos envolvidos fiquem claros.
Ainda Teixeira (2010, p.104), acerca dos encontros que ocorrem nos servios
de sade:
Sendo tais encontros momentos pautados pelo esprito do entendimento e da nego-
ciao permanente das necessidades a serem satisfeitas, neles se decide a trajetria
necessria de cada usurio atravs do servio.

A necessidade quem traz consigo o usurio, para que possa ser olhada,
escutada, desconstruda junto ao profissional. E por fim, um projeto possa ser
elaborado com o intuito de sanar ou ao menos aliviar o que o aflige. Como as
necessidades so individuais, a proposio de protocolos assistenciais por vezes
no d conta das especificidades de cada um. Devemos ento criar um modo
para utilizarmos as necessidades de sade como instrumentos para trabalhadores,
gestores, de escuta dos problemas das pessoas que os procuram (Cecilio, 2009).
Em relao assistncia sade, Franco e Merhy (2005, p.184) afirmam:
Se ela no for capaz de fazer com que o usurio se sinta de fato protegido, isto , se a
ideia de cuidado, traduzida em atos assistenciais, no estiver coincidindo com a dos
usurios, pode-se tornar ruidoso os fluxos comunicantes na relao usurio-servio
de sade e gerar conflitos e tenses que interditam a relao de cuidado.

Essa assistncia sade traduzida em aes e servios deve contemplar a cesta

de necessidades (Cecilio, 2009) que cada usurio traz consigo durante a vida
e que vai sofrendo modificaes, algumas sendo satisfeitas, novas sendo criadas.

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Reflexes 407

A AB detentora de muitas possibilidades de atuao, e no Brasil est sempre

Construo social da demanda em sade

sendo rediscutida, renovada, reorganizada, pelo menos no que diz respeito
s polticas que a orientam. O acesso universal, a integralidade das aes, a
coordenao da rede assistencial, so todos atributos da AB. Cecilio (2009, p.
122) nos coloca uma reflexo:
Precisamos deslocar nosso foco de ateno da ateno primria como lugar privi-
legiado da integralidade. Alis, integralidade no se realiza nunca em um servio:
integralidade objetivo de rede.

A rede assistencial formada tambm pela AB, sendo transpassada por saberes
tcnicos, populares, por indefinies, protocolos assistenciais, escolas, centros
comunitrios, ou seja, tudo o que toca a sade das pessoas.
Na atualidade, a ESF como poltica instituda para a AB no Brasil se apresenta
na forma de programas, produzindo certo ordenamento das prticas de sade.
Cria procedimentos obrigatrios, o que define e ao mesmo tempo limita as
aes dos profissionais, fazendo com que as singularidades sejam desconsideradas
(Feuerwerker, 2005). Lavras (2011, p.871) afirma:
Entre tantos desafios hoje presentes no SUS, deve-se considerar a superao da frag-
mentao da oferta de aes e servios de sade como prioridade, para que se possa
responder adequadamente s necessidades de sade dos brasileiros.

Essa fragmentao leva por vezes falta de continuidade da ateno, fazendo

com que o usurio se perca pela rede, transite sem saber qual direo tomar
e se sua necessidade ser atendida (LAVRAS, 2011). Como dito anteriormente,
a sade no obedece a protocolos ou frmulas; tem mltiplas determinaes e
direes. Como bem enunciado por Almeida Filho (2011, p. 15):
[...] a sade um problema simultaneamente filosfico, cientfico, tecnolgico, po-
ltico e prtico. Diz respeito a uma realidade rica, mltipla e complexa, referenciada
por meio de conceitos, apreensvel empiricamente, analisvel metodologicamente e
perceptvel por seus efeitos sobre as condies de vida dos sujeitos.

Tarefa difcil essa de dar conta de tamanha complexidade, por isso a rede,
interligada, se faz necessria. Espera-se da rede que contenha inmeros servios e
equipamentos, em contato, para que possam auxiliar trabalhadores e usurios na
busca pela satisfao das necessidades.
A AB tem potencial para isso e uma de suas vantagens essa constante
renovao, fazendo com que ela seja campo de novas experincias e prticas.

Physis Revista de Sade Coletiva, Rio de Janeiro, 23 [ 2 ]: 393-413, 2013

 408 Espera-se do profissional de sade que esse seja propositivo no seu dia a dia no
cuidado em sade, promovendo espaos de escuta qualificada e acolhedora.
| Carolina Rogel Souza, Carlos Botazzo |

Como bem traduz Ceclio (2009, p.120):

[...] a integralidade da ateno, no espao singular de cada servio de sade, poderia
ser definida como o esforo da equipe de sade de traduzir e atender, da melhor for-
ma possvel, tais necessidades, sempre complexas mas, principalmente, tendo que ser
captadas em sua expresso individual.

A AB ser assim mais potente no cuidado das populaes, como ordenadora

da rede de servios e centrada no usurio e no nos procedimentos, podendo-se
garantir a longitudinalidade do cuidado atravs da rede. O mesmo autor sugere
uma forma outra de conformao da rede, diferente daquela pensada quando da
criao do SUS. Ao invs de servios dispostos no formato de uma pirmide, com
a AB na base, uma conformao em crculo. Explicita:
[...] a ideia de que o sistema de sade seria mais adequadamente pensado como um
crculo, com mltiplas portas de entrada localizadas em vrios pontos do sistema e
no mais em uma suposta base. (Cecilio, 1997, p.469).

Isso levaria a uma maior maleabilidade do sistema, possibilitando inclusive

maior capilaridade no territrio. As mltiplas entradas poderiam favorecer a
aproximao de equipamentos no considerados, a priori, da sade, como escolas,
associaes de bairro. Estes, presentes e atuantes no territrio, em contato com a
mesma populao usuria do servio de sade. Afinal, no s de sade vivemos e
para que a tenhamos mais viva, precisamos de educao, moradia, alimentao,
entre tantos outros fatores.
Discute-se acerca dos determinantes sociais do processo sade doena, das
consequncias da m alimentao, da falta de saneamento bsico, da precariedade
do transporte pblico nas grandes cidades, mas nada disso includo como rede
no cotidiano dos servios e profissionais de sade. Articular todos esses atores
to prximos tarefa ainda mais complexa. Escutar, acolher as demandas desses
equipamentos, a escola solicitando apoio especializado, as associaes de bairro
discutindo temas da sade em suas reunies, o lixo que se acumula pelo bairro.
Muitos so os fatores que influenciam a sade, que operam sobre as
necessidades de sade das pessoas, individual e coletivamente. E os modos como
o sistema de sade recebe e trabalha tais necessidades devem ser continuamente
discutidos, renovados, para quem sabe, a AB se aproxime do ideal, como pontua
Cecilio (2012, p.283):

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 Uma rede de servios que, funcionando a pleno vapor e do modo como o movimento 409
sanitrio h anos prescreve, esvaziaria os pronto-socorros, reduziria drasticamente a
demanda por atendimentos com especialistas e a realizao de tantos e tantos proce-

Construo social da demanda em sade

dimentos laboratoriais considerados desnecessrios.

Consideraes finais
O modelo de sade que aposta na Ateno Bsica, na construo coletiva das
aes, na organizao do processo de trabalho deve ter como base as reais
necessidades de quem procura o servio aliado s informaes epidemiolgicas.
Ateno Bsica a principal coordenadora e ordenadora do cuidado, estando
em contato com os equipamentos presentes no territrio e com maior proximidade
da populao de sua responsabilidade. Para tanto, o ideal contarmos com
nmero reduzido de pessoas por equipe de AB, equipes completas, apostando
na valorizao das tecnologias leves, ao invs das duras (no que essas no sejam
importantes, apenas no devem ser as nicas ou as privilegiadas).
Qualificar o cuidado com processos de trabalho centrados nas reais
necessidades daqueles que procuram pelo servio, sem enfatizar a produo
baseada por nmeros. Para isso, deve-se apostar na construo conjunta dos
modos de produzir sade dentro das instituies e pelo territrio que os circunda.
Deve contar com a incorporao de novas estratgias de qualificao e ampliao
das aes, como: projeto teraputico singular, clnica ampliada e apoio matricial.1

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| Carolina Rogel Souza, Carlos Botazzo |

da Ateno Bsica para o Programa Sade da Famlia (PSF) e o Programa de Agentes

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Nota
1
Ambos os autores participaram igualmente de todas as etapas de elaborao do artigo.

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Abstract 413

Construo social da demanda em sade

Social construction of health demand
Health care in Brazil is set as a unified system, running
under a legal basis and protected by the Constitution.
Health is positioned as a right of every citizen, and
both models are defined with a view to the operation
of services organized for this purpose. The first level
in Brazil is called Basic Care, and its conceptual basis
comes from the Primary Health Care (PHC). This paper
aimed to understand and analyze how organized is the
theoretical production of Public Health in Brazil about
the social construction of health demand care in PHC, in
order to create a reference to analyze it. The survey was
conducted using the terms related to the initial problem:
health care demand, basic health care and technical
health care models.

Key words: Primary Health Care; health care; health demand;

health needs.

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