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3 - Enero - Junio 67
rev.relac.int.estrateg.segur.2(1):67-83,2007
LA COOPERACIN INTERNACIONAL:
ALTERNATIVA INTERESTATAL EN EL SIGLO XXI
RESUMEN
Facultad de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad de la Universidad Militar Nueva Granada. Profesora
de la Facultad de Ciencia Poltica y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario.
aripoll@javeriana.edu.co
68 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
ABSTRACT:
The two basic interactions on which the dynamics of the international system has been based
are: conflict and cooperation. Nowadays, cooperation during conflicts stands out in inter-
estate relationships for the resolution of disagreements and to solve problems identified as
worldwide.
In this sense, a true international cooperation in co responsibility terms is the viable way for a
harmonious coexistence between the units of the international system, that it is every more
interdependent day.
INTRODUCCIN
El mundo contemporneo se caracteriza por una dependencia mutua entre los Estados, es
decir, que ningn Estado puede actuar solo por muy poderoso que sea. Ejemplo de ello es el
apoyo que requiri de otros ejrcitos como los de Espaa y Gran Bretaa, la superpotencia del
mundo, Estados Unidos de Amrica, para entrar en Irak en 2003. As mismo, requiere de
ayuda o ms bien de cooperacin del conjunto de los pases latinoamericanos, entre otros,
para solucionar o, mejor, controlar el problema de los inmigrantes y as sucesivamente, una
serie retos que sin el concurso decidido de otros Estados es difcil de afrontar.
En este orden de ideas, las dos interacciones bsicas en las cuales se ha basado la dinmica
del sistema internacional y que se conoce tambin como proceso del sistema internacional,
son el conflicto y la cooperacin, entendindose por cooperacin el acto por el cual se
involucran dos o ms actores de la misma condicin que se colaboran entre s, con el prop-
sito de encontrar soluciones comunes que los beneficie. Por otra parte, Keohane (1988: 25), la
define como el proceso en el cual las polticas adoptadas por los gobiernos son miradas por
sus contrapartes como facilitadores para lograr sus objetivos, como el resultado de coordina-
cin de poltica. As mismo, Hellen Milner lo expresa en los siguientes trminos: el com-
portamiento dirigido hacia una meta que implica ajustes mutuos de polticas para que todas
las partes terminen mejor a que si hubiera actuado de otra manera. Estas interacciones a su
vez, determinan el cambio del propio sistema internacional, la actuacin de los diversos acto-
res y la distribucin de poder entre ellos.
Pese a ello, apelaremos a los paradigmas realistas y transnacionalistas, como uno de los instru-
mentos para probar la hiptesis con la cual parte este trabajo: la cooperacin interestatal ha
estado presente en todas las relaciones que se han llevado a cabo en el sistema internacional,
desde la paz de Wesfalia hasta nuestros das.
1
Weber cita un ejemplo de lo que es un mito en las relaciones internacionales: internacional anarchy is the
permissive cause of war and there is an internacional society.
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2
Entindase por anarqua, la ausencia de poder central desde la perspectiva sistmica.
3
Interpretacin de Pearson con basada en la denominacin que hizo Winston Churchill sobre inters nacional.
sistema internacional constrie a actuar a los Estados de una u otra manera. En esa medida,
aunque sea difcil de mantener, reconocen que la cooperacin existe4 .
De igual forma, Rosenau (1996: 212), dice que: La sociedad nacional, actualmente, se en-
cuentra tan penetrada por el mundo exterior que ha dejado de constituir la nica fuente de
legitimidad, o incluso de empleo de tcnicas coercitivas. Esto implica dependencia mutua
que hace referencia a efectos recprocos entre pases o entre los diferentes actores del sistema
internacional, adems de un alto grado de influencia y participacin de agentes externos en
asuntos de poltica domstica. As, los efectos se presentan por las transacciones internaciona-
les en todos los mbitos. Sin embargo, habr interdependencia cuando los costos de las tran-
sacciones sean recprocos, aunque no necesariamente simtricos. De hecho, la interdepen-
dencia lleva consigo una reduccin de autonoma de los involucrados y por lo tanto, implica-
r costos para la soberana de un Estado; aunque los beneficios que reporta son mayores, no se
puede establecer en este marco, si una relacin interdependiente provocar beneficios mu-
tuos ni necesariamente conducir a resultados felices (Carlos Rico: 1997), porque las condicio-
nes de los diversos Estados en una relacin interdependiente no son iguales. Ejemplo de ello
4
WALTZ, Kenneth N. Teora de la Poltica Internacional. pp. 132-150.
5
KEOHANE, Robert y NYE, Joseph. Poder e Interdependencia: La Poltica mundial en transicin.
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son aquellos pases que tienen mayor poder estructural, tienen mayor poder de negociacin y
por ende ms ventajas; sin embargo, esta relacin asimtrica reportar ms beneficios que las
relaciones conflictivas con resultado de suma cero.
Las nuevas relaciones de poder en situacin de interdependencia son establecidas sobre mutuas
dependencias asimtricas. Por lo tanto, deben ser entendidas en trminos de sensibilidad
(capacidad de respuesta), y vulnerabilidad (los actores que se ven afectados, as hagan ajustes
en su poltica), que explican el papel de la interdependencia6 . Entonces, los costos (presio-
nes), que son impuestos a los actores pueden ser minimizados por el cambio de poltica,
mientras que si no se logra reducirlos, las partes se encontrarn en una situacin de vulnerabi-
lidad permanente, pese a que se produciran unos procesos polticos distintos, donde los re-
cursos de poder en poder como control de resultados, van a tener una incidencia clara para
que los actores cooperen entre s, porque el uso de la fuerza no es la herramienta adecuada
para lograr acompasar los intereses de los unos y los otros en las diversas temticas.
Por lo tanto, desde esta perspectiva, la estructura del sistema internacional ha propiciado la
coordinacin de polticas estatales a favor de la cooperacin internacional en diversos asuntos.
Esta opcin de poltica exterior ha mostrado su capacidad para afectar procesos de tipos poltico
y econmico entre las naciones, adems de la autonoma poltica de sus gobiernos y la dinmica
de sus relaciones exteriores. Tambin ha evidenciado su capacidad de repercutir sobre otros
temas como la coordinacin de programas sociales. As, se denota claramente el surgimiento
de bloques econmicos, comerciales y polticos como La Unin Europea, NAFTA y Asia Pacfi-
co, que han logrado que el Mundo evolucione hacia un sistema multilateral en donde existen
nuevos actores, cada uno constitutivo de un centro de poder poltico, econmico y social.
6
Ibid. (1979: 26-34): explican estas dos dimensiones en trminos de los costos que tienen para los pases en una
relacin interdependiente. Estos autores plantean las siguientes caractersticas de la interdependencia: el concepto
pluralista, reconocimiento de actores diferentes al Estado en la escena internacional, que influyen en la toma de
decisiones, una agenda multitemtica y la prdida de relevancia del uso de la fuerza en las relaciones interestatales.
En ese sentido, existen Estados poderosos que cooperan con sociedades que no tienen
suficientes recursos para mejorar sus estndares de vida. Es el caso de Estados Unidos me-
diante la USAID7 , que dispone de menos de la mitad del 1% del presupuesto federal para
contribuir al desarrollo, adems de la asistencia en caso de desastres, programas de salud,
programas de crditos y otros. Hay rubros en los cuales, la ayuda ha aumentado, en otros,
se ha mantenido y en algunos ha bajado, segn las necesidades y la economa interna de los
Estados Unidos. Ejemplo8 :
As mismo, la Unin Europea coopera con pases africanos, asiticos y de Amrica Latina para
el desarrollo. Esta ayuda oficial para el desarrollo alcanz en 2003, 0.34%, con proyeccin de
039%. Lo anterior implica que existe voluntad de los pases desarrollados en coadyuvar con
los no desarrollados, pero no es suficiente; al contrario, en trminos reales ha habido una
reduccin de la ayuda por varias razones, una de ellas, el dficit fiscal de los donantes, segui-
da de las dudas que ellos mismos tienen acerca de lo eficaz de la ayuda, como tambin, la
prdida de inters de la opinin pblica de los pases desarrollados por el proceso de desarro-
llo del Sur (Galn 1999: 17).
Entonces, entender la dinmica del sistema internacional hoy, demanda cada vez mayores
esfuerzos por el alto grado de interdependencia y transnacionalizacin [] (Pardo, 1995:
246). El fenmeno de la globalizacin y su intensificacin, segn Fazio [] est dando lugar
7
Sigla en ingls de Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.
8
http/www.USAID.gov
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a la emergencia de una formacin social global (Fazio, 2004: 35), en donde paradjica-
mente, se convierte en un factor de polarizacin social y econmico dentro y fuera de los
Estados, produciendo una nueva forma de agrupacin conocida como la conformacin de
grandes bloques de integracin materializados en tratados que fortalecen los acuerdos
interestatales, transgubernamentales y transnacionales. Esto no slo involucra a los pases
ms desarrollados sino, que la globalizacin intensa que debut a finales de la dcada de
los sesenta involucra de modo ms directo a los pases en desarrollo (Fazio 2004: 39).
Todo lo cual implica una profundizacin de la brecha entre los Estados ricos y los Estados
pobres. En este sentido, el mundo en desarrollo precisa de ms cooperacin y recursos
extras que provengan del mundo desarrollado con miras a robustecer sus polticas y mini-
mizar los efectos nocivos de la globalizacin o como la llama Ulrich Beck la
internacionalizacin del capital9 (Beck 1995: 55-84).
Por lo tanto, la solucin a los problemas del mundo en desarrollo precisa de la colaboracin de
los pases que ostentan el poder econmico, ya sea de fuentes oficiales o fuentes no guberna-
mentales que compartan intereses de carcter poltico, econmico, cultural o social. En esa va,
los pases pobres deben concentrar sus energas para fortalecer los lazos de cooperacin entre
los diversos Estados, con el propsito de enfrentar el Nuevo Orden Mundial. Entonces, es impe-
riosa una accin concertada basada en la confianza mutua en la esfera internacional, donde se
adopten polticas coordinadas entre los diferentes organismos pblicos y privados, como tam-
bin en las diferentes ramas del poder pblico, porque la cooperacin se presenta como una
herramienta estratgica para que los pases del Sur puedan defenderse multilateralmente de los
conceptos de deber de injerencia y deber de asistencia, en los cuales se basan las grandes
potencias para intervenir unilateralmente en los asuntos internos de los Estados (Pardo 1995:
246). No obstante, para alcanzar una gestin concertada se requiere de un alto de grado de
cooperacin entre los actores del sistema internacional. La solidaridad es requisito indispensa-
ble para que la sociedad internacional avance significativamente en este propsito, asumiendo
papeles de mayor participacin, accin y presin, frente a las desigualdades que produce la
globalizacin, a travs de redes nacionales e internacionales que fortalezcan sus acciones; para
que tengan resultados positivos como el caso de La Declaracin de Doha de 2001 relativa al
acuerdo sobre los ADPIC10 y la salud pblica, en donde se logr reconocer los problemas
graves de salud pblica que afectan a pases en desarrollo, especialmente el VIH/SIDA, la tuber-
culosis, el paludismo y otras epidemias, porque como lo expres Ekkehart Krippendorff en su
9
El autor afirma que los dueos del capital han internacionalizado sus fortunas, lo cual tiene un impacto positivo
para ellos y no para la humanidad. Destaca en ese sentido, la falacia de la globalizacin: por una parte, el aumento
de la riqueza mundial, y por la otra, la disminucin de la pobreza.
10
Aspecto sobre propiedad.
En este sentido, hay que tener en cuenta que la cooperacin internacional como herramienta
para la paz y otros asuntos concernientes al bienestar de la comunidad internacional, fue
planteada en un contexto histrico de post II guerra mundial. La materializacin del nimo de
cooperar de la sociedad internacional se remite a las Naciones Unidas y a las llamadas institu-
ciones de Breton Woods, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Internacional de
Reconstruccin y Desarrollo y el GATT, que si bien su objetivo principal fue establecer el
Nuevo Orden Econmico Mundial, ste, a su vez, implicaba el fomento del comercio inter-
nacional y la cooperacin entre los pueblos. En la actualidad, estos principios han experimen-
tado cambios profundos con el fin de la bipolaridad. Como afirma Gmez Galn ya no nece-
sita cumplir algunas funciones que, en cierta medida, le acompaaron desde su origen []
(Gmez 2001: 18).
Esos cambios han coincidido con los del sistema internacional conducentes a la formacin del
Nuevo Orden Mundial, lo cual exige el establecimiento de mecanismos que enfrenten al
orden establecido por el imperio, que no es, como lo seala Hardt y Negri, Estados Unidos ni
el imperialismo, sino aquel Estado invisible carente de los elementos del contemporneo
Estado wesfaliano conocido por todos (Hardt y Negri 2000: 44). Entonces, una de las estrate-
gias importantes en la cual debe avanzar la cooperacin internacional en un mundo
interdependiente, es la firma de acuerdos, ya sean formales o informales, para que de alguna
manera logren cohesionar bloques con un discurso coherente que defienda los intereses de
los menos favorecidos en esta distribucin de poder.
Obstculos para la Cooperacin Internacional. Al fin de la guerra fra, los Estados abren la
posibilidad de acciones colectivas, porque de un sistema bipolar se pasa a un sistema multipolar
donde varios centros de poder compiten entre s. Sin embargo, cabe aclarar que en recursos
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militares, los Estados Unidos no tienen competidor; en cuanto a recursos econmicos existen
Estados rivales, como el Grupo de los Ocho (G8), tambin llamado el club de los ricos,
conformado por Estados Unidos, Alemania, Reino Unido, Japn, Italia, Francia y Canad;
adicionalmente Rusia, que aunque ingres en 1998, an tiene estatus de observador.
Adems, existe otro factor que influye en el no avance de una verdadera cooperacin interna-
cional, y es el desarrollo de las nuevas relaciones internacionales, con sus realidades de poder
Algo similar ocurre en el mbito econmico, donde se requiere con urgencia la incorporacin
de variables que permitan visualizar los problemas desde una perspectiva global. Este incon-
veniente se puede subsanar en la medida en que las agendas planteen problemas comunes
11
Profesor investigador de la facultad de Ciencias Polticas de La Pontificia Universidad Javeriana. Esta sugerencia
es un subttulo del artculo Sociedad Civil y no Alineados, escrito por Franco en 1995.
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Desde los aos setenta, en los contenidos de las agendas internacionales de los diferentes
pases, se refieren a la seguridad e incorporan temas de economa, medio ambiente, dere-
chos humanos y otros, que demandan la participacin multinacional para resolver los proble-
mas comunes.
Entonces, la tendencia de los Estados hoy, es trabajar juntos para enfrentar juntos los diferen-
tes asuntos y problemas de la agenda, debido a la interdependencia creciente. La cooperacin
se ha convertido en un elemento central de las relaciones interestatales entre los regmenes
que son reglas y normas aceptadas por los Estados como una forma de coexistencia.
Precisamente, el mundo avanza hacia una sociedad internacional que hace nfasis en la per-
suasin, la negociacin y la cooperacin en vez del conflicto, para lograr una convivencia
pacfica y de alguna manera, regular sus intereses.
co, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estmulo del respeto a los derechos
humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distincin por motivos de raza,
sexo, idioma o religin [...]12 . Pese a ello, Las Naciones Unidas y sus agencias especializadas
en el desarrollo econmico y social a menudo se convirtieron en escenarios del conflicto
bipolar, y ello contribuy a paralizarlas y a debilitar su actuacin en este campo (Sanahuja
2001: 67). As, no slo interrumpi su actuacin en el campo de la cooperacin, sino que poco
a poco se fue desdibujando su carcter de rgano representativo de la manifestacin de la
voluntad de los diversos Estados. A pesar de ello, para Henderson, los organismos internacio-
nales trascienden las fronteras, facilitan la cooperacin entre los miembros, permiten reglar la
conducta de los Estados, promueven la cooperacin sobre el conflicto y lo ms importante,
contribuyen a la formacin de una sociedad internacional que trasciende la anarqua de los
Estados proclives al conflicto (Henderson 1998: 385), lo cual que llevara a concluir que las
organizaciones internacionales, an pueden tener un papel preponderante en los actuales
momentos que vive la sociedad y sin duda alguna, es la palabra de la diplomacia multilateral.
As, la teora de juegos que habla del clculo costo/beneficio, nos demuestra que es mucho
ms rentable defender los intereses propios en un espacio comn que en espacios cerrados.
Por lo tanto, problemas como la pobreza, las asimetras econmicas y muchos otros que
afectan gran parte de la poblacin mundial, por su carcter de global, no se pueden tratar
desde un nivel individual, sino por medio de acciones conjuntas, en las cuales se encuentre
por lo menos, una identidad de intereses, porque habr mayor tendencia a la cooperacin en
ambientes donde converjan intereses comunes y complementarios, y no opuestos.
12
CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS. Captulo I Propsitos y Principios. Artculo 1. Citado por: VERGARA,
Alberto. Derecho Internacional. 2 ed. Santaf de Bogot: La Constitucin Ltda., 1995. p. 442.
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CONCLUSIN
Las dos interacciones bsicas en las cuales se ha basado la dinmica del sistema internacional
que se conoce tambin como proceso, son el conflicto y la cooperacin. Estas interacciones
a su vez, determinan el cambio del propio sistema internacional, la actuacin de los diversos
actores y la distribucin de poder entre ellos.
Hoy en da, se destaca la cooperacin sobre el conflicto en las relaciones interestatales para la
solucin de las controversias, y para resolver los problemas identificados como mundiales
que demanden la necesidad de participacin multinacional, materializada en la firma de
tratados bilaterales y multilaterales que han surgido entre Estados o grupos de Estados en los
ltimos aos, cuando se denotan las formas y grados de cooperacin.
Sin embargo, hay dificultades para que avance significativamente la cooperacin internacio-
nal. Por una parte, las asimetras de poder, tanto en lo econmico, como en lo poltico y lo
tecnolgico, y por la otra, la competencia entre los actores y la dificultad de unificar criterios
acerca del concepto seguridad y lo que significa una amenaza real o potencial.
Con todo, la tendencia actual de los Estados es trabajar juntos para enfrentar juntos a los dife-
rentes asuntos y problemas de la agenda, debido a la interdependencia creciente. Entonces, la
cooperacin se ha convertido en un elemento central de las relaciones interestatales por
medio de los regmenes que son reglas y normas aceptadas por los Estados como una forma
de coexistencia
Esta conclusin ms bien optimista, permite trazar un camino favorable hacia la cooperacin
con los pases en va de desarrollo, aunque no suficiente, desde los pases desarrollados, pero en
ese mismo sentido, permite sugerir algunos lineamientos para el avance en la cooperacin:
Segundo, coordinar ampliamente13 proyectos conjuntos entre pases pobres y pases ricos, a
partir de la identificacin de las necesidades principales comunes.
Tercero, mediante algunas instituciones estatales, entes privados y ONG de los diferentes
Estados, regular la canalizacin de los recursos y la organizacin de las tareas, con el fin de
establecer una poltica comn, dirigida al cumplimiento de objetivos predeterminados, por-
que los Estados suelen reaccionar en forma distinta a la ayuda externa, lo cual desvirtuara la
intencin comn.
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13
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