Contas Presidenciais 2016

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 012.
659/2017-7
GRUPO I CLASSE VII Plenrio

TC 012.659/2017-7
Apenso: TC 029.130/2016-6
Natureza: Contas do Governo da Repblica
rgo: Presidncia da Repblica (vinculador)
Representao legal: no h
RELATRIO
1. INTRODUO
Pela 82 vez, o Tribunal de Contas da Unio desempenha a primeira das competncias que lhe so
atribudas pela Constituio Federal: apreciar e emitir parecer prvio sobre as contas do Presidente da
Repblica. A anlise realizada pelo Tribunal subsidia o rgo de cpula do Poder Legislativo com
elementos tcnicos para emitir seu julgamento e, assim, atender a sociedade, no seu justo anseio por
transparncia e correo na gesto dos recursos pblicos.
Consoante a Lei 8.443/1992, as contas incluem os balanos gerais da Unio e o relatrio do rgo
central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execuo dos oramentos de que trata
o 5 do art. 165 da Constituio Federal. Encaminhadas pelo Excelentssimo Senhor Presidente do
Congresso Nacional, Senador Euncio Oliveira, no dia 11 de maio de 2017, as contas ora analisadas
referem-se ao perodo de 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2016, no qual ocuparam o cargo de Chefe
do Poder Executivo a Excelentssima Senhora Dilma Vana Rousseff (de 1/1 a 11/5/2016) e o
Excelentssimo Senhor Michel Miguel Elias Temer Lulia (de 12/5 a 31/12/2016). Dessa forma, no que
se refere regularidade da gesto dos recursos pblicos federais, o Tribunal de Contas da Unio,
considerou os respectivos perodos de gesto, visando entregar ao Congresso Nacional pareceres prvios
especficos para cada Chefe do Poder Executivo em 2016.
Cumpre mencionar que o relator das Contas do Presidente da Repblica referentes ao exerccio
financeiro de 1992 na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao Financeira do
Congresso Nacional, Deputado Paulo Gouva, destacou em seu parecer que:
O perodo de gesto dado imprescindvel na determinao de responsabilidades de cada gest or. O prprio
TCU afirma e reafirma esse entendimento quando, em todos os seus pareceres sobre prestaes de contas de
gestores de rgos pblicos federais e de prefeitos, separa claramente os perodos de gesto. No
compreensvel e nem existe motivo razovel para que seja adotado um critrio diferente para o Presidente da
Repblica. O direito brasileiro inclusive e principalmente o direto administrativo, consagram o princpio da
individualizao da responsabilidade e, em consequncia, da pena em caso de sano.
Esse tambm o entendimento, por exemplo, do Ministro Fernando Gonalves. Em seu voto em separado,
afirma ele: Esta Corte de Contas, rotineiramente, ao apreciar as contas de gestores, o faz distinguindo os
diferentes perodos de responsabilidade. No exame de contas dessa espcie, pode o Tribunal at julgar regulares
as que se referem a um perodo e irregulares as de outros, no mesmo exerccio social. De modo que no processo
em exame no h como desvincular-se o Tribunal do fato de que, embora se trate das contas do exerccio de
1992, envolve ele dois perodos em gesto distintos: de 01.01 a 29.09 e de 30.09 a 31.12.92. (disponvel em
https://www.congressonacional.leg.br/portal/atividade/contasPresidente, p. 851)
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 57655015.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 012.659/2017-7
No que se refere fidedignidade das demonstraes contbeis consolidadas, a concluso desta

Corte se encontra registrada no parecer prvio relativo ao perodo encerrado em 31/12/2016, uma vez
que a opinio visa exprimir se as contas prestadas pelo Presidente da Repblica representa m
adequadamente as posies financeira, oramentria, contbil e patrimonial, em 31 de dezembro ,
conforme estabelecido no art. 228 do Regimento Interno do Tribunal (RITCU).
Registra-se, ainda, que o TCU emite parecer prvio apenas sobre as contas prestadas pelo
Presidente da Repblica, pois as contas atinentes aos Poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministr io
Pblico no so objeto de pareceres prvios individuais, mas efetivamente julgadas por esta Corte de
Contas, em consonncia com a deciso do Supremo Tribunal Federal, publicada no Dirio da Justia de
21/8/2007, ao deferir medida cautelar no mbito da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 2.238-
5/DF.
O exame das contas do Presidente da Repblica constitui a mais nobre, complexa e abrangente
tarefa atribuda a esta Corte pela Constituio Federal e legislao correlata, seja por sua singula r
relevncia, por permitir sociedade o conhecimento do resultado da atividade do governo federal, seja
pela amplitude dos temas tratados e profundidade das anlises realizadas por este Tribunal.
Efetivados os trabalhos e concludo o Relatrio, apresenta-se a seguir o contedo resumido de
cada uma das suas sees.
Alm desta introduo, o Relatrio contm outros seis captulos. No captulo 2, consta um
panorama sobre a conjuntura econmica, financeira e oramentria da Unio ao longo do exerccio de
2016. Nesse sentido, so apresentados os principais indicadores macroeconmicos e os instrumento s
de poltica monetria e creditcia utilizados pelo governo durante o exerccio. Alm disso, o captulo
contm informaes sobre a poltica fiscal e os principais indicadores da dvida pblica, bem como
dados gerais da execuo oramentria.
O captulo 3 representa o esforo do TCU no sentido de avaliar os resultados da atuao do governo
federal em 2016 no que se refere execuo dos seus programas temticos. Em 2016, a anlise realizada
por esta Corte no tratou do alcance dos resultados propriamente ditos, mas teve como objetivo aferir se
os instrumentos de medio de desempenho (metas) definidos no PPA 2016-2019 so apropriados e
suficientes para demonstrar os resultados das intervenes governamentais.
No captulo 4, so registrados os resultados dos exames realizados pelo Tribunal de Contas da
Unio a respeito da conformidade da gesto oramentria e financeira no exerccio de 2016 s regras
insculpidas na Constituio Federal, na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal -
LRF), na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria Anual (LOA), em ateno ao
disposto no caput e no 1 do art. 228 do RITCU. Esses exames embasam as opinies do Tribunal de
Contas da Unio sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a administrao
pblica federal nos pareceres prvios sobre as Contas de ambos os Presidentes da Repblica em 2016.
O captulo 5 apresenta os resultados e as concluses da auditoria do Balano Geral da Unio
(BGU) referente a 2016. O exame realizado por esta Corte almeja exprimir se o balano reflete, em todos
os aspectos relevantes, as posies financeira, oramentria, contbil e patrimonial da Unio em
31/12/2016. Verifica-se a confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas do governo federal,
fundamentando a opinio deste Tribunal no parecer prvio.
Em seguida, no captulo 6, registra-se a anlise sobre o cumprimento de recomendaes e a
observncia de alertas exarados nos Relatrios sobre as Contas Presidenciais referentes aos exerccios
de 2013, 2014 e 2015.

Por fim, no captulo 7, apresenta-se a concluso deste Relatrio.

Submeto, assim, apreciao deste Egrgio Plenrio, na forma prevista no Regimento Interno
desta Corte, dentro do prazo constitucional, o relatrio e o projeto de pareceres prvios sobre as contas
dos Presidentes da Repblica relativas ao exerccio de 2016, Excelentssima Senhora Dilma Vana
Rousseff (perodo de 1/1 a 11/5/2016) e Excelentssimo Senhor Michel Miguel Elias Temer Lulia
(perodo de 12/5 a 31/12/2016) .

2 CONJUNTURA ECONMICA, FINANCEIRA E ORAMENTRIA
O presente captulo aborda diversos aspectos relacionados conjuntura econmica, financeira e

oramentria da Unio ao longo do exerccio de 2016. A verificao da adequao da gesto do exerccio
s normas e legislao pertinentes, bem como as manifestaes relevantes desta Corte de Contas, so
apresentadas no captulo 4.
A seo 2.1 descreve a evoluo dos principais indicadores macroeconmicos. So analisados
dados como: taxa de inflao, nvel de emprego e salrios, produto interno bruto, poupana naciona l,
carga tributria nacional, balana de pagamentos e reservas internacionais, taxa de cmbio real e risco-
pas. Os instrumentos de poltica monetria e creditcia, por sua vez, esto evidenciados na seo 2.2
deste relatrio.
A seo 2.3 contempla as principais aes de poltica fiscal. Examinam-se as receitas, as despesas
e o resultado primrio do exerccio, bem como os atos de programao oramentria e financeira e os
impactos fiscais decorrentes da concesso de benefcios tributrios, financeiros e creditcios e da
recuperao de crditos.
A seo 2.4 aborda os principais indicadores da dvida pblica, alm de apresentar uma anlise
dos fatores que contriburam para a variao do endividamento e de outros aspectos relevantes
relacionados ao acompanhamento da dvida pblica.
Por ltimo, na seo 2.5, avaliam-se aspectos relacionados aos resultados da execuo do
oramento pblico, a exemplo das variaes ocorridas nos principais itens de receitas e despesas
programados e executados no mbito dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), bem como
a composio e a execuo de restos a pagar. Alm disso, a seo tambm alberga exame sobre a
execuo das despesas estabelecidas no Oramento de Investimento das Empresas Estatais (OI).
2.1 Indicadores Macroeconmicos
2.1.1 Taxas de Inflao

A evoluo da taxa de inflao com base no ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
(IPCA) mostra uma tendncia de baixa no exerccio de 2016. A taxa de inflao mensal medida pelo
IPCA passou de 1,27% em janeiro de 2016 para 0,30% em dezembro do mesmo ano. Comparativame nte
aos anos de 2015 e 2014, a evoluo de janeiro a dezembro foi de 1,24% a 0,96% em 2015 e de 0,55%
para 0,78% em 2014. Principalmente no ltimo quadrimestre as taxas de inflao de 2016 foram bem
inferiores s dos anos imediatamente anteriores. As taxas de inflao anual do IPCA para 2014, 2015 e
2016 foram de 6,41%, 10,67% e 6,29%, respectivamente.

Evoluo Mensal do IPCA 2014 a 2016

% a.m.
1.40
1.20
1.00
0.80
0.60
0.40
0.20
0.00
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
IPCA 2014 IPCA2015 IPCA 2016
Fontes: Ipeadata, IBGE e FGV.
A meta de inflao para 2016 estabelecida pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN) foi de 4,5%
a.a., com margem de 2 p.p. para menos ou para mais. O monitoramento da meta realizado pelo Banco
Central do Brasil (Bacen) com base no IPCA, calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), que mede o consumo das famlias com renda de at quarenta salrios mnimos. A
taxa de inflao de 6,29% em 2016 ficou acima do centro da meta de 4,5% e abaixo do limite superior
de 6,5%. Nesse contexto, houve uma forte queda da taxa de inflao em 2016 em relao ao ano anterior.
Uma avaliao das causas da queda da taxa de inflao discutida no item 2.2 deste relatrio, que trata
da Poltica Monetria.
A evoluo da taxa anual de inflao nos ltimos 10 anos fornece uma viso melhor do resultado
de polticas monetria e fiscal expansionistas que culminaram numa taxa de inflao superior a 10% em
2015. Note-se que, entre 2007 e 2014, a taxa se manteve abaixo de 6,5%. Depois do pico de 2015, em
2016, a taxa comea a convergir para o centro da meta novamente, conforme grfico abaixo.
Evoluo Anual da Taxa de Inflao 2008-2016

% a.a.
12.00
10.67
10.00
8.00
6.50 6.41 6.29

6.00 5.90 5.91 5.84 5.91
4.46 4.31
4.00
2.00
0.00
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
IPCA(%) Limite superior (6,5%) Limite inferior (2,5%)

A seguir, apresenta-se a evoluo mensal de outros indicadores de taxas de inflao para o

exerccio de 2016, quais sejam, o ndice Nacional de Construo Civil (INCC), o ndice Nacional de
Preos ao Consumidor (INPC) e o ndice de Preos por Atacado segundo Estgios de Processamento
(IPAEP). O INCC avalia a evoluo de preos de materiais e salrios pagos na construo civil, assim
como preos dos setores de saneamento e infraestrutura. O INPC avalia a evoluo dos preos que
abrangem uma cesta de consumo das famlias que recebem at cinco salrios-mnimos. O IPA-EP busca
detalhar a evoluo dos preos dos diversos estgios de processamento econmico: bens finais, bens
intermedirios e matrias-primas brutas.
As trs taxas de inflao mostraram queda comparando-se janeiro e dezembro. A taxa mensal do
INCC passou de 0,39% em janeiro para 0,35% em dezembro de 2016, a taxa do INPC passou de 1,51%
em janeiro para 0,14% em dezembro e, por fim, a taxa do IPA-EP passou de 1,63% em janeiro para
1,10% em dezembro do mesmo exerccio. Pode-se comparar as taxas de inflao anual desses trs
indicadores com a taxa anual do IPCA. As taxas anuais do INCC, INPC e IPA-EP foram de 6,12%,
6,58% e 7,73%, respectivamente. A taxa anual de inflao do INCC (6,12%) foi um pouco inferior
taxa de inflao do IPCA (6,29%) e a taxa do INPC (6,58%) foi um pouco superior. Apenas a taxa do
IPA-EP (7,73%) apresenta uma diferena significativa em relao ao IPCA.
Evoluo Mensal do INCC, INPC e IPA -EP 2016

% a.m.
2.50
2.00
1.50
1.00
0.50
0.00
-0.50
-1.00
INCC INPC IPA-EP
Por fim, destaca-se que houve decrscimo nos quatro indicadores de inflao analisados de 2015
para 2016. A taxa de inflao do IPCA reduziu de 10,67% a.a. em 2015 para 6,29% a.a. em 2016; a taxa
do INCC reduziu de 7,48% a.a. para 6,12% a.a.; a taxa do IPA-EP reduziu de 11,31% a.a. para 7,73%
a.a. e a taxa do INPC reduziu de 11,28% a.a. para 6,58% a.a.
2.1.2 Nvel de Emprego e Salrios

A taxa de desocupao mensal no exerccio de 2016 mostra uma tendncia de crescimento inicia l,
com uma estabilizao em torno de 12% a partir de agosto at dezembro. Comparativamente aos
exerccios de 2012 a 2015, as taxas de desocupao mensal de 2016 foram superiores em todos os meses.
A partir do final do exerccio de 2014, com uma taxa de desocupao de 6,5% em dezembro, observa-
6

se uma tendncia de alta que alcana no ltimo ms de 2016 uma taxa de 12%. Esse comportamento do
mercado de trabalho reflete os dois anos de recesso em 2015 e 2016.
Evoluo da Taxa de Desocupao 2012 a 2016

%
Fonte: IPEADATA/IBGE/PNADContinua.
O grfico a seguir mostra a evoluo mensal do rendimento mdio real recebido pelos
trabalhadores para os exerccios de 2014, 2015 e 2016. Pode-se observar uma forte queda do rendimento,
de R$ 2.316,00 em janeiro e fevereiro de 2016 para R$ 2.050,00 em abril do mesmo ano. A partir de
junho, ms em que o rendimento atingiu R$ 2.029,00, percebe-se uma suave recuperao, com o
rendimento alcanando R$ 2.111,00 em dezembro de 2016. Em 2015 e 2014, os valores alcanados nos
respectivos meses de dezembro foram de R$ 2.120,00 e R$ 2.100,00. Nota-se que o valor do rendimento
real mdio em dezembro de 2016 praticamente a mdia entre os valores de dezembro de 2014 e 2015.
Evoluo do Rendimento Mdio Real Mensal 2014 a 2016

R$
2,350
2,300
2,250
2,200
2,150
2,100
2,050
2,000
1,950
1,900
1,850
2014 2015 2016
Fonte: IBGE.
A seguir, apresenta-se a evoluo do emprego. Os dois grficos mostram que o nvel de emprego
em 2016 foi inferior aos de 2014 e 2015. Considerando-se ainda que a taxa de desocupao em 2016

tambm superior s de 2014 e 2015, seria de se esperar um menor rendimento real mdio em 2016.
Entretanto, as taxas de inflao anual em 2014, 2015 e 2016 foram de 6,41%, 10,67% e 6,29%,
respectivamente. O exerccio de 2016 apresentou a menor taxa de inflao. Isso explica o fato de o
rendimento real mdio no primeiro quadrimestre de 2016 ser superior em relao aos demais exerccios
e no restante do perodo os valores serem convergentes.
O grfico seguinte mostra a evoluo do emprego formal para pessoas empregadas no setor
privado com carteira de trabalho assinada, o que caracteriza o emprego formal. O exerccio de 2016
apresentou uma tendncia decrescente, com patamares mensais inferiores aos dos anos de 2014 e 2015.
Em dezembro de 2016, o total de pessoas ocupadas com carteira assinada era de 34.005 mil, enquanto
em 2015 e 2014 esses totais eram de 35.403 mil e 36.506 mil, respectivamente.
Evoluo do Emprego Formal 2014 a 2016

Pessoas Ocupadas (mil)
37,500
37,000
36,500
36,000
35,500
35,000
34,500
34,000
33,500
33,000
32,500
2014 2015 2016
Fonte: IBGE.
A evoluo do emprego de pessoas ocupadas entre 2014 e 2016, agora considerando-se a incluso
de trabalhadores que no possuem carteira assinada, apresentada a seguir. Em janeiro de 2014 e de
2016 o nvel de emprego situa-se em torno de 91.600 mil, enquanto que em 2015 havia 92.690 mil
pessoas ocupadas. Isto posto, observa-se que de fevereiro a setembro de 2016 h uma tendncia
decrescente de pessoas ocupadas, com uma leve recuperao at dezembro de 2016 e, alm disso, nota-
se que o nvel de emprego se situa em patamares inferiores aos de 2014 e 2015.

Evoluo do Emprego 2014 a 2016

Pessoas Ocupadas (mil)
93,500
93,000
92,500
92,000
91,500
91,000
90,500
90,000
89,500
89,000
88,500
88,000
2014 2015 2016
Fonte: IBGE.
A despeito do menor nvel de emprego e da maior taxa de desocupao de 2016 em comparao

com 2014 e 2015, o rendimento real mdio em dezembro de cada ano similar. Tal evidncia deve-se a
uma menor queda do poder de compra dos trabalhadores em 2016.
2.1.3 Produto Interno Bruto

O Produto Interno Bruto (PIB) em valores constantes no exerccio de 2016 equivaleu a
R$ 6.266.894,74 milhes, valor inferior ao PIB de 2015 (R$ 6.500.573,40 milhes). Como os valores
esto em termos reais (descontada a inflao), pode-se verificar que houve uma retrao do PIB real de
-3,60% em 2016, valor este prximo queda do PIB em 2015, equivalente a -3,77%.
O grfico abaixo mostra a evoluo da taxa de crescimento da economia brasileira de 2001 a 2016.
Nota-se que a linha de tendncia evidencia uma trajetria declinante, puxada principalmente pela queda
no nvel de atividade econmica a partir de 2010.
Taxa de Crescimento do PIB real 2001 a 2016

%
10.00
8.00 7.53
6.00 5.76 6.07
5.09
4.00 3.96 3.97
3.05 3.20 3.00
2.00 1.39 1.92
1.14 0.50
0.00 -0.13
-2.00
-3.60
-4.00 -3.77
-6.00
2002
2005
2008
2011
2014
2001
2003
2004
2006
2007
2009
2010
2012
2013
2015
2016
Fontes: Bacen e IBGE.

O grfico seguinte mostra a evoluo da variao percentual real do PIB per capita. O PIB per
capita equivale razo entre o PIB real e a populao brasileira. Este indicador mostra quanto, em
mdia, cada cidado detm em termos de produo ou renda. Nesse sentido, pode-se considerar como
um indicador de bem-estar da populao. Percebe-se, tal qual no grfico anterior, que h uma tendncia
declinante do bem-estar ou da qualidade de vida mdia dos brasileiros.
Taxa de Crescimento do PIB real per capita 2001 a 2016

%
8
6 6.5
4.4 4.9
4 4
2.8 3
2 1.7 2 2.1
1
0 0 -0.2 -0.4
-1.2
-2
-4 -4.4
-4.6
-6
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Fontes: Bacen e IBGE.
Pode-se observar que houve retrao da taxa de crescimento do PIB real per capita em 2014, 2015
e 2016, nos percentuais equivalentes a -0,4%, -4,6% e -4,4%, respectivamente. Mesmo na crise do
subprime, que foi sentida no Brasil em 2009, houve uma retrao de -1,2%; as retraes em 2014 e em
2015 foram quase quatro vezes maiores do que em 2009, em termos per capita.
O grfico subsequente mostra a variao trimestral de valores a preos constantes referentes aos
componentes da demanda agregada e tambm do PIB real entre 2014 e 2016. A demanda agregada
formada pelo consumo final das famlias, pelo consumo da administrao pblica, pela formao bruta
de capital fixo e pelas exportaes lquidas, isto , a diferena entre exportaes e importaes de bens
e servios.
10

Componentes da Demanda Agregada Variao Real Trimestral 2014 a 2016

%
15.00
10.00
5.00
0.00
-5.00
-10.00
-15.00
-20.00
-25.00
2014 T1 2014 T2 2014 T3 2014 T4 2015 T1 2015 T2 2015 T3 2015 T4 2016 T1 2016 T2 2016 T3 2016 T4
PIB Cons. Famlias Cons. Adm. Pblica

FBCF Exportao Bens e Servios Importao Bens e Servios
Fontes: Ipeadata e IBGE.
Pode-se observar uma taxa de variao das exportaes de bens e servios no primeiro trimestre
de 2015 no valor de 3,62% em relao ao trimestre anterior e uma taxa de 12,70% no primeiro trimestre
de 2016. A partir da, houve uma queda, alcanando uma taxa negativa de -7,62% no ltimo trimestre de
2016. Nota-se tambm uma reduo na queda das importaes a partir do primeiro trimestre de 2016 (-
21,46%) at o ltimo trimestre do mesmo ano (-1,11%), o que tambm contribuiu para o aquecimento
da demanda agregada. A partir de 2016, o crescimento das exportaes lquidas se reduz gradativamente.
O consumo final das famlias mostra sua maior queda no quarto trimestre de 2015 (-6,72%) e
comea a se recuperar lentamente at alcanar -2,90% no ltimo trimestre de 2016. Da mesma forma, a
variao da formao bruta de capital fixo mostra sua maior queda no quarto trimestre de 2015 (-18,69%)
e comea a se recuperar lentamente at alcanar -5,44% no ltimo trimestre de 2016. Ambos ainda
apresentam taxas de crescimento negativas ao final de 2016, entretanto com uma tendncia positiva de
crescimento. Vale destacar que a partir de 2015 as taxas de crescimento do PIB e do consumo das famlia s
so bem similares.
Por fim, o consumo do governo apresenta taxas de crescimento positivas nos trs primeiros
trimestres de 2014 e taxas negativas no restante do perodo. O consumo da administrao pblica
alcanou sua maior queda no ltimo trimestre de 2015 (-1,65%) e, a partir de ento, houve recuperao
gradativa da taxa, alcanando -0,14% no quarto trimestre de 2016, o que denota uma menor conteno
de gastos do governo em termos reais no exerccio de 2016.
2.1.4 Poupana Nacional Bruta e Investimento

Pode-se entender a poupana nacional bruta como a parte da renda nacional bruta no consumida
pelas famlias e pelo governo e que serve para financiar os investimentos de um pas. Em outras palavras,
a poupana nacional bruta equivale soma entre a poupana bruta do setor privado e o saldo do governo
em conta corrente. O investimento compreende a formao bruta de capital fixo mais variaes de
estoques.
11

A evoluo da formao bruta de capital fixo como proporo do PIB mostra suave aumento das
taxas, passando de 20,5% em 2010 para 20,9% em 2013. No exerccio de 2014, iniciou-se uma tendncia
de queda, com uma taxa de 19,9%, passando para 18,1% em 2015 e 16,4% em 2016 respectivamente. O
declnio da taxa deveu-se em grande parte desacelerao da atividade econmica.
Poupana Nacional Bruta e Formao Bruta de Capital Fixo 2010 a 2016

% do PIB
25
20.5 20.6 20.7 20.9
19.9
20 18.1
18.5 16.4
17.9 18.0 18.3
15
16.0
14.4 13.9
10
0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
FBCF/PIB TAXA POUPANA NAC. BRUTA/PIB
Fonte IBGE.
Entre 2010 e 2013, observa-se que a taxa de poupana nacional bruta como proporo do PIB
situa-se em torno de 18%. Entretanto, a evoluo da taxa de poupana interna mostrou uma forte queda,
passando de 18,3% do PIB em 2013 para 13,9% do PIB em 2016. Essa queda pode ser explicada pelo
incremento do dficit pblico e pelo elevado endividamento das famlias.
2.1.5 Carga Tributria Nacional

A estimativa da carga tributria corresponde razo entre o total dos tributos arrecadados pelas
trs esferas de governo (Unio, estados e municpios) e o Produto Interno Bruto.
O PIB calculado pelo IBGE, de acordo com o novo Sistema de Contas Nacionais (SCN 2010).
A estimativa do total de tributos entre 2010 e 2016 foi elaborada pela Secretaria do Tesouro Nacional,
baseada em metodologia advinda dos Acordos de Cooperao Tcnica 17/2013 e 1/2015 celebrados
entre a STN e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), e encaminhada ao TCU por meio da
Nota Tcnica Conjunta 7/2017/Cesef/STN.
A fonte de informao utilizada para apurao dos valores federais foi o sistema Tesouro
Gerencial. As principais fontes utilizadas para apurao dos valores estaduais foram: (i) os balanos
anuais e relatrios resumidos de execuo oramentria (RREOs) dos governos subnaciona is,
especificamente o Balano Oramentrio; (ii) o Demonstrativo da Receita Corrente Lquida e o
Demonstrativo do Resultado Primrio. Esses relatrios foram extrados do Sistema de Informaes
Contbeis e Fiscais do Setor Pblico Brasileiro (Siconfi). No caso dos valores municipais, as principais
fontes de informao utilizadas para apurao tambm foram os balanos anuais e os RREOs. As lacunas
na base dos RREOs foram preenchidas com a imputao dos dados faltantes a partir da construo de
sries encadeadas para grupos de municpios com caractersticas socioeconmicas similares.
12

Nos clculos realizados nesta anlise, adota-se o critrio de carga tributria bruta, que considera
as receitas tributrias sem dedues das transferncias ao setor privado da economia, como subsdios,
benefcios da seguridade social e saques do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). Quando
so feitas essas dedues, obtm-se a carga tributria lquida.
As tabelas a seguir apresentam a evoluo da arrecadao em valores correntes e a carga tributr ia
em percentual do PIB no perodo 2010-2016. A arrecadao em 2016 foi de R$ 1.986.404 milhe s,
ficando a carga tributria brasileira em 31,70% em relao ao PIB, representando o menor valor no
perodo analisado. Em comparao com 2015, houve reduo de 0,33 p.p.
Carga Tributria Bruta em valores correntes e em % PIB 2010 a 2016

R$ bilhes
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Valor % s/PIB Valor % s/PIB Valor % s/PIB Valor % s/PIB Valor % s/PIB Valor % s/PIB Valor % s/PIB
Governo Federal 849 21,86% 998 22,80% 1.050 21,81% 1.164 21,83% 1.221 21,13% 1.272 21,20% 1.308 20,87%
Governos Estaduais 336 8,66% 375 8,56% 414 8,59% 463 8,68% 497 8,60% 517 8,62% 536 8,56%
Governos Municipais 75 1,94% 88 2,00% 99 2,06% 110 2,07% 123 2,14% 133 2,21% 142 2,27%
Carga Total 1.261 32,45% 1.460 33,36% 1.563 32,46% 1.737 32,59% 1.841 31,86% 1.922 32,03% 1.986 31,70%
PIB 3.886 4.376 4.815 5.332 5.779 6.001 6.267
Fontes: STN e IBGE.
A tabela a seguir apresenta como variaram os tributos arrecadados entre 2015 e 2016. As trs
primeiras colunas apresentam valores correntes e as trs ltimas valores corrigidos para 2016.
A correo aplicada aos valores de 2015 foi de 8,84%, referente variao do IPCA entre junho
de 2015 e junho de 2016. Como este percentual foi superior variao de 3,34% da arrecadao em
valores correntes, houve queda de 5,06%, em termos reais, em comparao com 2015. Os municp io s
tiveram a menor queda real, de 1,55%, os estados tiveram queda real de 4,70% e a Unio teve a maior
queda real, de 5,57%.
Carga Tributria Bruta variao entre 2015 e 2016 em valores correntes e corrigidos
R$ bilhes
Valores correntes Valores corrigidos

2015 2016 Var % 2015 2016 Var %
Governo Federal 1.272 1.308 2,78% 1.385 1.308 -5,57%
Governos Estaduais 517 536 3,73% 563 536 -4,70%
Governos Municipais 133 142 7,15% 145 142 -1,55%
Carga Total 1.922 1.986 3,34% 2.092 1.986 -5,06%
Fonte: STN.
Para fins de anlise comparativa da carga tributria que cabe Unio com aquela do conjunto dos
estados e municpios, foram redistribudos os valores das receitas tributrias de forma a evidenciar a
carga tributria disponvel a cada esfera a seguir:
a) a carga tributria disponvel Unio corresponde sua carga tributria bruta sem os valores das
transferncias a estados e municpios e sem os valores dos benefcios pagos pelo Regime Geral de
Previdncia Social (RGPS);
b) a carga tributria disponvel aos estados e municpios corresponde carga tributria bruta dos
estados somada dos municpios e s transferncias da Unio a estados e municpios;
c) para completar o total da carga tributria bruta, foram destacados os valores dos benefc ios
pagos pelo RGPS.
13

Os valores dos benefcios pagos pelo RGPS e das transferncias tributrias da Unio a estados e
municpios foram obtidos do relatrio Resultado do Tesouro Nacional, publicado pela STN. As
transferncias consistem dos Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios (FPE e FPM), IPI-
Exportao, Fundos Constitucionais, Contribuio do Salrio Educao, Compensaes Financeira s,
Cide-Combustveis, ITR e IOF-Ouro.
O grfico e a tabela seguintes apresentam a evoluo destes valores entre 2010 e 2016.
Carga Tributria Disponvel 2010 a 2016

% do PIB
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Unio - transf - RGPS Estados + Municpios + Transferncias RGPS Total
Fontes: STN e IBGE.
Tabela - Carga Tributria Disponvel 2010 a 2016 em valores correntes e em % do PIB

R$ bilhes
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Valor % s/PIB Valor % s/PIB Valor % s/PIB Valor % s/PIB Valor % s/PIB Valor % s/PIB Valor % s/PIB
Unio - transf - RGPS 461 11,87% 553 12,64% 562 11,67% 625 11,72% 628 10,87% 632 10,52% 573 9,14%
Estados + Municpios + Transferncias 545 14,03% 625 14,29% 684 14,21% 755 14,16% 819 14,17% 855 14,24% 906 14,45%
RGPS 255 6,56% 281 6,43% 317 6,58% 357 6,70% 394 6,82% 436 7,27% 508 8,10%
Totais 1.261 32,45% 1.460 33,36% 1.563 32,46% 1.737 32,59% 1.841 31,86% 1.922 32,03% 1.986 31,70%
PIB 3.886 4.376 4.815 5.332 5.779 6.001 6.267
Fontes: STN e IBGE.
A arrecadao tributria disponvel ao conjunto dos estados e municpios ficou praticamente

estvel entre 2010 e 2016, atingindo seu pico em 2016, com 14,45% do PIB, ou seja, 5,31 p.p. superior
carga tributria disponvel para a Unio em 2016. Isto posto, constatam-se os seguintes aspectos sobre
o comportamento da carga tributria brasileira:
a) a carga tributria total em 2016 correspondeu a 31,70% do PIB, reduo de 0,33 p.p., se
comparada a 2015, e reduo de 1,66 p.p., se comparada ao pico de 33,36% atingido em 2011;
b) a carga tributria disponvel Unio em 2016 correspondeu a 9,14% do PIB, reduo de 1,38
p.p. se comparada a 2015, e reduo de 3,50 p.p., se comparada ao pico de 12,64% atingido em
2011;
c) a carga tributria disponvel aos estados e municpios ficou praticamente estvel entre 2010 e
2016, atingindo seu pico em 2016, com 14,45% do PIB, superior em 5,31 p.p. da Unio em 2016;
d) os benefcios do RGPS no perodo de 2011 a 2016 cresceram 1,67 p.p., passando de 6,43% a
8,10% do PIB em 2016.
14

Segundo dados do FMI relativos a 2016, a carga tributria brasileira supera: i) a carga dos pases
que compem o Brics, bloco de pases em desenvolvimento que se destacaram no cenrio mundial pelo
rpido crescimento de suas economias, ii) a carga mdia dos pases da Amrica Latina e iii) a carga
mdia dos pases do G20 emergente, de acordo com a tabela a seguir.
Carga tributria comparada
Valores em % do PIB
Pases emergentes
Brasil 32,7
Rssia 32,3
frica do Sul 29,4
Uruguai 28,6
China 28,2
Colmbia 24,9
Chile 23,3
Mexico 23,2
ndia 21,3
Venezuela 14,7
Mdia
rea do Euro 46,3
G7 35,8
G20 Avanados 35,1
Amrica Latina 27,6
G20 Emergentes 27,3
Fonte: FMI
2.1.6 Relaes Econmico-Financeiras com o Exterior

Os principais pases compradores dos produtos brasileiros em 2016 foram: China, com US$ 35,1
bilhes, equivalentes a 19,0% do total exportado; Estados Unidos, com US$ 23,2 bilhes (12,5% do
total); Argentina, com US$ 13,4 bilhes (7,2%); Holanda, com US$ 10,3 bilhes (5,6%); Alemanha,
com US$ 4,9 bilhes (2,6%); e Japo, com US$ 4,6 bilhes (2,5%).
As vendas dos produtos brasileiros em 2016, no total de US$ 185,2 bilhes, sofreram diminuio
de 3,1% se comparadas a 2015. A seguir, apresenta-se a variao de preos e de quantidades entre 2015
e 2016 dos principais produtos.
Exportaes em 2016
Variao dos Preos em 2016 Variao das Quantidades em Participao
Itens
em relao 2015 (% ) 2016 em relao 2015 (% ) em 2016 (% )
Soja -7,87 -5,05 10,44
Minrio de ferro -5,59 2,12 7,17
leos brutos de petrleo -14,49 8,35 5,44
Acar de cana 40,35 25,01 4,47
Carne de frango -4,57 63,91 3,21
Celulose -0,30 13,01 3,01
Farelo e resduos da
-10,79 -2,58 2,80
extrao de leo de soja
Caf -12,82 -9,03 2,61
Automveis 38,76 46,38 2,52
Carne bovina -6,85 -0,29 2,35
Avies 6,37 11,45 2,32
Fonte: MDIC.
15

Os principais blocos econmicos reduziram suas compras do mercado brasileiro. As aquisies da

sia, com 33,5% de participao, tiveram reduo de 2,0%; a Europa, com 21,5% do total das vendas,
diminuiu suas compras em 2,6%; a Amrica do Sul, que em 2016 adquiriu 16,2% das exportaes
brasileiras, teve reduo de 3,3%; e a Amrica do Norte, com 15,8% das compras, teve suas aquisies
de produtos brasileiros reduzidas em 2,3%. A Argentina, contrariamente ao grupo ao qual pertence
(Amrica do Sul), teve aumento de 4,8% nas suas compras de mercadorias do Brasil, principalme nte
automveis. A maior retrao ocorreu com a Amrica Central e Caribe, que diminuiu suas aquisies em
21,0%, mas cuja participao foi de apenas 2% no total exportado. As vendas para o Oriente Mdio,
5,5% do total, tiveram incremento de 1,9%.
Exportaes Brasileiras Principais Blocos Econmicos 2015-2016

US$ bilhes fob
Var % Participao %
Blocos Econmicos e Pases 2016 2015
2016/2015 2016 2015
sia 62,14 63.44 -2,0 33,5 33,2
- China, Hong Kong e Macau 37,40 37,72 -0,8 20,2 19,7
Europa 39,81 40,87 -2,6 21,5 21,4
- Unio Europeia 33,36 33,95 -1,7 18,0 17,8
Amrica do Sul 30,04 31,07 -3,3 16,2 16,3
- Mercosul 19,66 20,99 -6,3 10,6 11,0
- Argentina 13,42 12,80 4,8 7,2 6,7
Amrica do Norte 29,34 30,03 -2,3 15,8 15,7
- EUA 23,16 24,08 -3,8 12,5 12,6
Oriente Mdio 10,15 9,96 1,9 5,5 5,2
frica 7,83 8,20 -4,5 4,2 4,3
Amrica Central e Caribe 3,67 4,64 -21,0 2,0 2,4
Oceania 0,53 0,49 9,0 0,3 0,3
Total 185,24 191,13 -3,1 100,0 100,0
Fonte: MDIC. Elaborao: MRE.
Os produtos industrializados semimanufaturados e manufaturados tiveram aumento em suas

vendas de 5,7% e 1,6%, respectivamente, ao longo de 2016. Foi observada retrao de 9,2% nas
exportaes de produtos bsicos. Entre os produtos manufaturados, as maiores variaes foram para
plataformas de petrleo (87,7%), automveis de passageiros (38,76%), e veculos de carga (27,61%).
Exportao Brasileira por Fator Agregado 2015-2016

US$ bilhes free on board (FOB)
Janeiro a Dezembro Participao %
Fator Agregado Variao % 2016 / 2015
2016 2015 2016 2015
Bsicos 79,16 87,19 -9,2 42,7 45,6
Industrializados 101,89 99,25 2,7 55,0 51,9
Semimanufaturados 27,96 26,46 5,7 15,1 13,8
Manufaturados 73,93 72,79 1,6 39,9 38,1
Operaes Especiais 4,19 4,69 -10,6 2,3 2,5
Total 185,24 191,13 -3,1 100,0 100,0
Fonte: MDIC. Elaborao: MRE.
As importaes brasileiras em 2016 sofreram reduo de 19,8%, passando de US$ 171,5 bilhes
(FOB) em 2015 para US$ 137,6 bilhes (FOB). Todas as categorias de uso consideradas tiveram
decrscimo: combustveis e lubrificantes: 42,9%; bens de capital: 21,2%; bens intermedirios: 14,6%; e
bens de consumo: 19%. Dentro do grupo bens de capital, os equipamentos de transporte industria l
tiveram reduo de 44,2%.
16

A categoria econmica bens intermedirios, de maior relevncia na pauta de importaes, com

participao de 61,2% no total importado em 2016, registrou retrao em funo, principalmente, da
queda de 17,8% nas compras de insumos industriais elaborados.
Em face da reduo dos preos internacionais do petrleo, o Brasil, pela primeira vez na histria,
como grande importador de petrleo e derivados que , obteve, segundo a Secretaria de Comrcio
Exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, supervit na conta petrleo. Alm da
reduo do preo dessa commodity, contribuiu para o supervit a menor demanda interna pelo produto,
em funo da reduo da atividade econmica.
Com exportaes de US$ 185,2 bilhes e importaes de US$ 137,6 bilhes, segundo
demonstrativos do Bacen e MDIC/Secex, a balana comercial apresentou supervit de US$ 47,7 bilhes
ao final de 2016, o maior resultado obtido em toda a srie iniciada em 1980. O grfico a seguir mostra
que, principalmente nos dois ltimos anos, os valores das importaes cederam em proporo maior do
que os valores das exportaes.
Balana Comercial 2007 a 2016
300
US$ BILHES
250
200
150
100
47.7
50 40.0
25.0 25.3 29.8
20.1 19.4 19.7
2.3 -4.1
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
-50
EXPORTAO IMPORTAO SALDO
Fonte: Bacen e MDIC/Secex
Balano de Pagamentos e Reservas Internacionais

A conta Transaes Correntes em 2016 apresentou valor negativo de US$ 20,8 bilhes (em 2015,
o dficit foi de US$ 59,4 bilhes), em funo do significativo supervit comercial, e dos valores
deficitrios das rubricas Servios, no montante de US$ 30,5 bilhes, e Rendas, no valor de US$ 38,1
bilhes. Na conta Investimento Direto no Exterior, verifica-se o valor de US$ 7,8 bilhes, no
acumulado de 2016. Os fluxos lquidos de investimentos diretos no pas ao final de 2016 alcanaram
US$ 78,9 bilhes, sendo US$ 54,0 bilhes em ingressos lquidos em participaes no capital de empresas
no pas. Os Investimentos em Carteira apresentaram sada lquida de US$ 19,8 bilhes.
17

Evoluo do Balano de Pagamentos 2014 a 2016

US$ milhes
Discriminao 2014 2015 2016
Transaes Correntes -104.181 -59.434 -20.844
Balana Comercial (FOB) -6.629 17.670 47.723
Exportao de Bens * 224.098 190.092 185.280
Importao de Bens * 230.727 172.422 137.557
Servios -48.107 -36.919 -30.448
Renda Primria -52.170 -42.910 -41.080
Renda Secundria (Transferncias Unilaterais) 2.725 2.724 2.960
Conta Capital e Financeira -100.368 -54.715 -16.193
Conta Capital 231 440 274
Conta Financeira: concesses lquidas (+); captaes lquidas (-) -100.599 -55.155 -16.467
Investimento Direto
No exterior 26.040 13.518 7.815
No pas 96.895 74.694 78.929
Participao no Capital 57.918 56.640 54.021
Investimento em Carteira (aes, fundos e ttulos) -38.708 -22.269 19.216
Ativos 2.820 -3.548 -599
Passivos: entrada de recursos (+) 41.527 18.702 -19.815
Derivativos 1.568 3.450 -969
Outros Investimentos -3.436 23.271 27.162
Ativos 50.667 43.970 33.440
Passivos 54.103 20.698 6.279
Erros e Omisses 3.351 3.818 6.790
Fonte: Bacen. Nota: dados preliminares (maro/2017).
* Diferena de metodologia entre os valores de exportao e de importao consideradas pelo Bacen e os divulgados pelo MDIC. Exclui
mercadorias deixando o (para exportaes) ou ingressando no (para importaes) territrio nacional sem mudana de proprietrio. Inclui
mercadorias entregues no territrio nacional (exportao ficta) ou fora do territrio nacional (importao ficta), alm de outros ajustes.
A conta Renda Secundria na metodologia BPM6 utilizada atualmente teve sua nomenclatura anterior ajustada, pois era denomin ada
Transferncias Unilaterais na metodologia BPM5 utilizada pelo Bacen at abril de 2015 - http://www.bcb.gov.br/pt-br/#!/n/6MANBALPGTO.
Depsitos, emprstimos, crditos comerciais e outros ativos e passivos.
O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, atingiu US$ 372,2 bilhes em 2016,
apresentando elevao de 0,9% sobre o saldo existente no final do exerccio anterior, situado em
US$ 368,7 bilhes.
Reservas Internacionais 2006 a 2016

US$ milhes
400.0
350.0
300.0
250.0
200.0
150.0
100.0
50.0
0.0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Fonte: Bacen.
18

Taxa de Cmbio Real

A taxa de cmbio efetiva real interpretada como uma medida da competitividade das exportaes
brasileiras. Denomina-se taxa de cmbio real o resultado do quociente entre a taxa de cmbio nominal e
a relao decorrente do ndice de preos no atacado de cada pas parceiro do Brasil e do ndice de Preos
ao Consumidor do Brasil (INPC). O quociente obtido ponderado pela participao de cada pas no total
das exportaes brasileiras, obtendo-se assim a taxa cambial efetiva. A elevao do ndice significa
desvalorizao da taxa de cmbio efetiva real, indicando melhoria da competitividade internacional dos
produtos exportados fabricados no pas.
A partir de 2012, foi possvel observar o aumento da competitividade das exportaes brasileiras,
tendncia que se inverteu em 2016.
Taxa de Cmbio Efetiva Real 2002 a 2016
200,00
190,00
180,00
170,00
160,00
150,00
140,00
130,00
120,00
110,00
100,00
90,00
80,00
70,00
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
INPC Exportaes
Fonte: Ipeadata.
Observao: mdia ponderada do ndice de paridade do poder de compra dos dezesseis maiores parceiros comerciais do Brasil.
Risco-Pas
A taxa de risco-pas, representada pelo indicador EMBI+ (Emerging Markets Bond Index Plus ou
ndice dos Bnus de Mercados Emergentes), elaborado pelo banco J. P. Morgan, compara a diferena
entre a taxa de juros cobrada pelo mercado financeiro para ttulos pblicos de um conjunto de 21 pases
emergentes, em relao taxa de juros dos papeis dos Estados Unidos da Amrica (EUA). O risco-pas
indica ao investidor que o preo de se arriscar a fazer negcios em um determinado pas mais ou menos
elevado: quanto menor o nmero, menor o risco; quanto menor for o risco, maior ser a capacidade do
pas de atrair investimentos estrangeiros, sem que para isso tenha de elevar as taxas de juros que
remuneram os ttulos representativos da sua dvida.
Ao longo de 2016, o indicador inverteu a tendncia observada no ano anterior, quando atingiu, ao
final do exerccio, valores superiores aos 500 pontos. Mantido esse patamar, observado no perodo inicia l
de 2016, a permaneceu, com pice em 11 de fevereiro, aos 569 pontos. Permaneciam incertezas
19

relacionadas ao processo de impedimento da ento Presidente da Repblica e a situao fiscal se

deteriorava. A partir deste momento, o indicador EMBI+ avanou o ano que se iniciava perdendo fora.
A ex-Presidente foi afastada e iniciou-se o perodo aps o qual, em fins de agosto, foi aprovado seu
impedimento definitivo. Com a divulgao, pelo IBGE, em junho, da queda de 0,3% no PIB do 1
trimestre de 2016, foi observada a persistncia de fatores de desestmulo ao consumo das famlias, a
oferta de crdito restrito, e nveis de inflao e taxas de juros ainda elevados. Aps a primeira metade do
ano, o indicador rompeu o nvel dos 350 pontos, permanecendo na faixa at 300 pontos at incio de
dezembro, quando foram observadas curtas elevaes at 350 pontos. Em meados de dezembro, foi
aprovada a medida para estabelecer um nvel mximo para os gastos pblicos (Emenda Constitucio na l
95/2016 Novo Regime Fiscal) e prevaleceu a percepo de que projetos essenciais retomada do
crescimento, como a reforma da Previdncia, alm de reformas trabalhistas e polticas, ganhavam fora.
Assim, o indicador EMBI+ encerrou 2016 aos 328 pontos.
Taxa de Risco-Pas - Brasil janeiro de 2010 a dezembro de 2016

550
Nmero ndice EMBI+

500
Taxa de Risco-Pas - Brasil janeiro de 2010 a dezembro de 2015.
450
400
350
300
250
200
150
100
j j d j j d j j d j j d j j d j j d j j d
a u e a u e a u e a u e a u e a u e a u e
n n z n n z n n z n n z n n z n n z n n z
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1
0 0 0 1 1 1 2 2 2 3 3 3 4 4 4 5 5 5 6 6 6
Fonte: Ipeadata.
2.2 Poltica Monetria

Esta seo analisa a poltica monetria em trs subsees: taxa de juros, base monetria e
poltica creditcia, conforme apresentado a seguir.
2.2.1 Taxa de Juros

A evoluo anual da taxa bsica de juros, Over/Selic, apresentada a seguir, reflete a poltica
monetria no perodo entre 2007 e 2016. Considerando-se que a taxa bsica de juros utilizada como
instrumento para manter a taxa de inflao (IPCA) entre as bandas superior (6,5% a.a.) e inferior (2,5%
a.a.), cuja meta de 4,5% a.a, pode-se avaliar o desempenho da autoridade monetria (Bacen) na
conduo da poltica monetria em um regime de metas inflacionrias. Nota-se que a taxa Selic em 2016,
20

no valor de 13,65% a.a., alcana um patamar similar taxa do exerccio de 2008 (13,66% a.a.), o qual
se caracterizou pelo impacto da crise do subprime no ltimo trimestre de 2008 e que se propagou na
economia brasileira tambm em 2009. A reduo da taxa de juros para 8,65% a.a. em 2009 foi resultado
de uma poltica monetria anticclica.
Evoluo Anual da Taxa de Juros Over/Selic 2008-2016

% a.a.
16.00
14.15
14.00 13.66 13.65
12.00 10.67 11.65

10.91
10.00 9.90
8.00
8.65
6.00 7.29
4.00
2.00
0.00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Fontes: Ipeadata, FGV e IBGE.
Embora o Brasil no mais apresentasse reflexos significativos da crise do subprime na economia

em 2012, observa-se uma reduo da taxa Selic para 7,29% a.a. Da mesma forma, houve uma reduo
da taxa de juros real ex-post (Taxa Selic a.a. menos taxa do IPCA a.a. observada) de 4,34% em 2009, no
auge da crise, para 1,45% a.a. em 2012, conforme o grfico a seguir. Essa taxa de juros real muito baixa
reflete uma orientao de poltica com o intuito de aumentar a expanso monetria e o crdito, o que
ser discutido mais adiante. Pode-se observar que a taxa de juros real em 2016, no valor de 7,36% a.a.,
alcanou um patamar similar taxa do exerccio de 2008 (7,76% a.a.). Por sua vez, a reduo da taxa de
juros real para 4,34% a.a. em 2009 tambm refletiu uma poltica monetria anticclica. Em suma, houve
uma forte flutuao tanto da taxa de juros nominal (Selic), como da taxa de juros real no perodo
analisado.
21

Evoluo Anual da Taxa de Juros Real (ex-post ) 2008-2016

% a.a.
9.00
8.00
7.76
7.36
7.00
6.00
4.76 5.24
5.00
4.00 4.41 3.99

4.34
3.48
3.00
2.00
1.45
1.00
0.00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Fontes: Ipeadata, FGV e IBGE.
A flutuao das taxas de juros com vieses de altas e baixas teve seus efeitos sobre a taxa de inflao.
Entre 2008 e 2014, observa-se que apenas no exerccio de 2009 a taxa de inflao foi menor que o centro
da meta de 4,5% a.a., com um valor de 4,31% a.a., resultado esse explicado em parte pela retrao
econmica da crise do subprime. Enfim, nos demais exerccios at 2014, as taxas de inflao situaram-
se bem prximas do limite superior de 6,5% a.a.
Por fim, a conduo da poltica monetria entre 2009 e 2015, intercalando perodos de elevada
expanso e de insuficiente contrao, se refletiu na taxa de inflao, que alcanou 10,67% a.a. em 2015.
Destaque-se tambm que em 2015 houve uma forte retrao na atividade econmica, com uma queda
do PIB em torno de 3,77%, o que fornece uma dimenso do forte efeito da poltica monetria no perodo
at 2015. A partir de 2016, observa-se a execuo de uma poltica monetria mais restritiva, que levou a
uma forte reduo da inflao para 6,29% a.a. Deve-se levar em conta tambm a contribuio da queda
de 3,60% do PIB em 2016.
2.2.2 Base Monetria

Em 2016, a base monetria aumentou R$ 15.019 milhes, ao contrrio de 2015, em que houve
contrao de R$ 8.240 milhes. O saldo da base monetria em dezembro de 2016 foi de R$ 270.287
milhes, dividido em papel moeda emitido (R$ 232.146 milhes) e reservas bancrias (R$ 38.142
milhes).
A tabela a seguir mostra os fatores condicionantes de expanso e retrao da base monetria.
Dentre os fatores de expanso, destacam-se os ttulos pblicos federais, no valor de R$ 32.268 milhe s,
e o setor externo, com R$ 32.533 milhes. Por outro lado, dentre os fatores de contrao, ressalta-se a
conta de derivativos e ajustes, com R$ 75.562 milhes. Pode-se observar que, de 2010 a 2014, houve no
geral uma poltica monetria expansionista, o que explica as elevadas taxas de inflao no perodo, com
fortes reflexos em 2015, devido ao efeito defasado da poltica monetria.
22

Fatores Condicionantes da Base Monetria 2010 a 2016

R$ milhes
Perodo Tesouro Ttulos Setor Depsito Derivativos Outras Var. Base
Nacional Pblicos Externo Instituies e Ajustes Contas e Monetria
Federais Financeiras Ajustes
2010 -51.204 249.513 75.553 -236.911 -1 3.830 40.780
2011 -125.633 70.196 85.157 -24.388 -707 2.757 7.382
2012 -121.649 5.653 25.897 118.729 -1.101 -8.393 19.136
2013 -127.555 198.327 -22.429 -19.903 1.315 -13.619 16.136
2014 -688 -48.879 16.275 56.163 17.329 -26.201 14.019
2015 59.666 -124.016 -15.038 -24.740 89.657 6.231 -8.240
2016 12.284 32.268 32.533 6.086 -75.562 7.421 15.029
Fontes: Ipeadata e Bacen.
Nota: (+) Expanso da Base Monetria / ( - ) Retrao da base Monetria.
2.2.3 Poltica Creditcia

Em 2016, o saldo das operaes de crdito do sistema financeiro s pessoas fsicas e jurdicas, com
recursos livres e direcionados (provenientes de depsitos compulsrios e programas governamentais ),
alcanou R$ 3,123 trilhes, equivalente a 49,8% do PIB. Em 2015, o volume foi de R$ 3,219 trilhes,
correspondente a 53,7% do PIB.
Pode-se observar uma tendncia crescente entre 2012 e 2015. A queda ocorrida em 2016 reflexo
da poltica monetria contracionista em 2015 e do aumento da inadimplncia total, que passou de 3,4%
em dezembro de 2015 para 3,7% em dezembro de 2016. Alm disso, o spread bancrio passou de 18,6%
em dezembro de 2015 para 22,5% em dezembro de 2016, o que reflete o aumento do risco das operaes
de crdito ofertadas pelo sistema financeiro nacional.
Saldo das Operaes de Crdito 2012 a 2016

% do PIB
54
53
52
51
50
49
48
47
2012 2013 2014 2015 2016
Fonte: Bacen.
Ao longo de 2016, registrou-se uma queda de aproximadamente 3% no total das operaes de

crdito, em relao a dezembro de 2015. Do montante de crdito contratado, 50,18% foram assinados
com recursos direcionados e 49,82%, com recursos livres. As participaes no PIB dos recursos
direcionados das pessoas jurdicas (PJ) e fsicas (PF) em 2016 foram de 13,0% e 12,0%, respectivamente.
23

Da mesma forma, as participaes no PIB dos recursos livres das PJs e PFs em 2016 foram de 11,9% e
12,9%, respectivamente.
O grfico a seguir mostra a evoluo dos saldos das operaes de crdito para os setores pblico
e privado como proporo do PIB de 2012 a 2016. O saldo do crdito ao setor pblico inclui os governos
federal, estaduais e municipais. O saldo do setor pbico passou de 2% em 2012 para 3% em 2014 do
PIB. De 2014 a 2016, a participao manteve-se em torno de 4% do PIB. Em 2015, o saldo foi de R$
261 bilhes e em 2016 o montante reduziu-se para R$ 236 bilhes.
Saldo das Operaes de Crdito aos Setores Pblico e Privado

% do PIB
60
50
40
30
20
10
0
2012 2013 2014 2015 2016
Crdito pblico Crdito privado
Fonte: Bacen.
A participao do crdito do setor privado no PIB passou de 46,8% em 2012 para 49,3% em 2015,
mostrando uma tendncia de alta, a qual foi revertida em 2016, com a participao do setor privado
reduzida para 45,8% do PIB. Em 2015, o saldo foi de R$ 2,958 trilhes e em 2016 o montante foi de R$
2,869 trilhes.
2.2.3.1 Impactos do crdito nos preos relativos, nvel de atividade econmica e inflao
Esta subseo tem como objetivo avaliar os efeitos da variao dos saldos dos crditos, como
proporo do PIB, de recursos livres e direcionados sobre a atividade econmica e a taxa de inflao,
via mudana no preo relativo. O nvel de atividade econmica representada pelo hiato do PIB real e
o preo relativo representado pela razo entre o ndice de Preos por Atacado-EP-Geral (IPA) e o
ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
O tema foi objeto de anlise do Tribunal por meio do processo TC 025.335/2016-2, de relatoria do
Ministro Bruno Dantas, que resultou no Acrdo 965/2017-TCU-Plenrio.
Destaca-se a relevncia desta discusso, que relaciona os efeitos diretos e indiretos da poltica
creditcia sobre a mudana dos preos relativos e o consequente efeito sobre o nvel de atividade
econmica e a taxa de inflao. Como ser demonstrado, existem evidncias empricas de que a
expanso do crdito realizada pelo governo federal afetou os preos relativos da economia, que por sua
vez, afetaram o nvel de atividade econmica. Utilizou-se anlise economtrica de sries temporais com
dados mensais no perodo de maro de 2007 a dezembro de 2016, das seguintes variveis:
crdito de recursos livres como proporo do PIB (TX_CRED_RL_PIB);
24

crdito de recursos direcionados como proporo do PIB (TX_CRED_RD_PIB);
atividade econmica (HIATO do PIB real);
preos relativos IPA/IPCA (TX_IPA_IPCA);
taxa de juros real, calculada pela diferena entre a Selic e o IPCA (TX_JUROS_REAL);
Todas as variveis utilizadas foram coletadas na base de dados Ipeadata, tendo sido aplicado
logaritmo em todas elas.
Os coeficientes estimados nas tabelas a seguir so estatisticamente significantes, exceto o termo
da constante apresentado na primeira tabela, que tem probabilidade acima de 0,96. Dessa forma, os
demais coeficientes estimados nas trs tabelas so estatisticamente diferentes de zero, com um nvel de
confiana de 5%. Isto posto, todas as variveis estatisticamente significantes tm impactos positivo ou
negativo sobre as respectivas variveis dependentes, conforme a segunda coluna de coeficientes em cada
uma das tabelas.
Impacto do crdito sobre os preos relativos

As variveis de interesse apresentam coeficientes estimados fortemente significantes ao nvel de
1% e valores com sinais opostos. As variaes dos crditos de recursos direcionados
(TX_CRED_RD_PIB) e livres (TX_CRED_RL_PIB), ambos como proporo do PIB, apresentam
valores dos coeficientes estimados de -0,131 e 0,107, respectivamente. Isto significa que, para cada 1%
de aumento da taxa de crescimento do saldo de crdito direcionado/PIB, a taxa de crescimento do preo
relativo se reduz em aproximadamente 0,131%. Em outras palavras, o IPA cresce numa proporo menor
do que o IPCA. Nesse caso, uma expanso do crdito direcionado tende a favorecer mais os produtores,
por apresentarem uma menor elevao de seus custos de insumos, do que os consumidores, que tero
cestas de bens e servios mais caras.
Estimativa via GMM: Varivel dependente: TX_IPA_IPCA (2007-2016)

Variveis Coeficiente Desvio- Padro Estatstica t Probabilidade
Constante -8,73E-06 0,000219 -0,039922 0,9682
TX_IPA_IPCA(-1) 0,422279 0,031816 13,27255 < 0,0001
TX_IPA_IPCA(-2) -0,103780 0,025101 -4,134503 0,0001
TX_CRED_RD_PIB -0,130994 0,014224 -9,209265 < 0,0001
TX_CRED_RL_PIB 0,107916 0,026562 4,062783 0,0001
R2 0,240809 R2 Ajustado 0,201268

Estatstica J 20,12551 Prob. (Est. J) 0,999997
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados extrados do Ipeadata.
Nota 1: Instrumentos LOG_IPA_IPCA(-1 a -15), LOG_PIB_IPCA(-1 a -15), LOG_CRED_RD_PIB(-1 a -16), LOG_CRED_RL_PIB(-1- a 15);
Nota 2: Todas as variveis so estacionrias com base nos testes de Raiz Unitria ADF e Phillips_Perron;
Nota 3: A estatstica J com base no valor da probabilidade de 0,99 no rejeita a hiptese nula de sobreidentificao e, dessa forma, a
especificao do modelo no rejeitada.
Da mesma forma, para cada 1% de aumento da taxa de crescimento do saldo de crdito livre/PI B,
a taxa de crescimento do preo relativo aumenta em aproximadamente 0,108%. Em outras palavras, o
IPA cresce numa proporo maior do que IPCA. Nesse caso, uma expanso do crdito livre tende a
desfavorecer mais os produtores, por apresentarem uma maior elevao de seus custos, do que os
consumidores, que tero cestas de bens e servios mais baratas relativamente aos produtores. Pode-se
25

concluir, ento, que mudanas na poltica creditcia, influenciam a alocao de recursos na economia e
tambm a distribuio de renda da populao.
Impacto da taxa de juros real e dos preos relativos sobre o hiato do produto
Uma vez evidenciado o impacto do crdito nos preos relativos, buscou-se analisar o efeito deste
sobre a atividade econmica. Nessa estimativa, utilizou-se a taxa de juros real, calculada pela diferena
entre a taxa Selic e a taxa do IPCA, e o hiato do produto, definido como a diferena entre o PIB a preos
constantes e o PIB potencial.
A estimativa baseia-se numa equao que reflete o equilbrio do mercado de bens, conhecida como
equao ou curva IS, onde I representa o investimento e S a poupana, tal que I = S.
Como esperado, a taxa de juros real (TX_JUROS_REAL), que calculada pela diferena entre a
taxa Selic e a taxa do IPCA, tem um efeito negativo sobre o hiato do produto, com um coeficiente
estimado de -0,001. O hiato definido como a diferena entre o PIB a preos constantes e o PIB
potencial, este ltimo calculado por meio do filtro HP. O filtro HP uma espcie de tendncia da srie.
Se a diferena positiva, h uma situao de excesso de demanda; caso contrrio, h capacidade ociosa
na economia.
Estimativa via GMM: Varivel dependente: Hiato do PIB real (2007 -2016)
Constante 0,000588 0,000262 2,242693 0,0275
HIATO(-1) 1,633894 0,070720 23,10361 < 0,0001
HIATO(-2) -0,424508 0,095002 -4,468409 < 0,0001
HIATO(-3) -0,296895 0,054561 -5,441494 < 0,0001
TX_JUROS_REA L -0,001771 0,000663 -2,670381 0,0090
TX_IPA_IPCA -0,109398 0,028864 -3,790134 0,0003
R2 0,955834 R2 Ajustado 0,953296

Nota 1: Instrumentos - HIATO(-4 a -16), TX_JUROS_REAL(-1 a -25), IPCA (%);
Nota 3 - A estatstica J com base no valor da probabilidade de 0,95 no rejeita a hiptese nula de sobreidentificao e, dessa forma, a
Por fim, observa-se que a variao do preo relativo afeta o hiato do produto com um coeficiente
estimado altamente significante, ao nvel de 1%, com um valor negativo de -0,109. Assim, para cada 1%
de aumento da taxa de crescimento do preo relativo, reduz-se o nvel de atividade econmica e,
portanto, o hiato do produto em 0,109%.
Impacto do crdito sobre o hiato do produto - efeito indireto via preos relativos
Existe ainda um efeito indireto a ser estimado, em que variaes nos crditos direcionados e livres
como proporo do PIB afetam a variao dos preos relativos (1 tabela), que por sua vez afeta o hiato
do produto (2 tabela).
Por um lado, um aumento mensal de 1% na taxa de crescimento do saldo de crdito
direcionado/PIB afeta negativamente a taxa de crescimento do preo relativo em -0,131%, conforme a
primeira tabela. Dado que uma reduo de 1% na taxa de crescimento do preo relativo aumenta o hiato
do produto em 0,109%, conforme a segunda tabela, ento o efeito indireto ou final de um aumento de
26

1% na variao do crdito direcionado/PIB ser uma reduo de aproximadamente -0,014% sobre o

hiato, que resultado do produto entre -0,131 e 0,109. Observe-se que -0,131*0,109 = -0,014.
Por outro lado, um aumento mensal de 1% na taxa de crescimento do saldo de crdito livre/PI B
afeta positivamente a taxa de crescimento do preo relativo em 0,107%, conforme a primeira tabela.
Dado que um aumento de 1% na taxa de crescimento do preo relativo reduz o hiato do produto em -
0,109%, ento o efeito indireto ou final de um aumento de 1% na variao do crdito livre/PIB ser uma
reduo de aproximadamente -0,012% sobre o hiato, que resultado do produto entre 0,107 e -0,109.
Pode-se observar que o efeito de um incremento no crdito sobre o hiato do produto, via variao
no preo relativo, gera um efeito indireto de reduo do nvel de atividade econmica ou hiato do
produto. Entretanto, o incremento do crdito direcionado tem um efeito de maior queda sobre o hiato do
produto (-0,014%), comparando-se com o efeito do credito livre (-0,012%).
Impacto dos preos relativos sobre o IPCA

A estimativa a seguir mostra uma relao direta entre taxa de inflao e hiato do produto, relao
esta conhecida como Curva de Phillips. Considerando-se os resultados da tabela seguinte, pode-se notar
que o efeito de um incremento na variao do preo relativo, IPA/IPCA, sobre a taxa de inflao
positivo no valor de 1,585 e o coeficiente do hiato apresenta um valor positivo, como esperado, de 1,541.
Assim, quanto maior o hiato ou o excesso de demanda, maior presso para a elevao da inflao.
Estimativa via GMM: Varivel dependente: TX_IPCA (2007-2016)

Constante 0,185269 0,007211 25,69295 < 0,0001
TX_IPCA (-1) 0,758274 0,016513 45,92065 < 0,0001
TX_IPCA (-2) -0,100593 0,021283 -4,726358 < 0,0001
HIATO 1,541932 0,221800 6,951908 < 0,0001
TX_IPA_IPCA 1,585654 0,602164 2,633260 0,0101
R2 0,469382 R2 Ajustado 0,443810

Nota 1: Instrumentos TX_IPCA(-3TO-15), LOG_IPA_IPCA(-1TO-15), LOG_PIB_IPCA(-1TO-15), IPCA(-1TO-30);
Nota 2: Todas as variveis so estacionarias com base nos testes de Raiz Unitria ADF e Phillips_Perron;
Nota 3: A estatstica J com base no valor da probabilidade de 0,99 no rejeita a hiptese nula de sobre identificao e, dessa forma, a
Impacto do crdito sobre o IPCA efeito indireto via preos relativos

Destaque-se ainda que, um aumento mensal de 1% na variao do crdito direcionado afeta
negativamente os preos relativos em -0,131%, conforme a primeira tabela. Dado que uma reduo de
1% nos preos relativos reduz a taxa de inflao em 1,585%, conforme a terceira tabela, ento o efeito
indireto ou final de um aumento na variao do crdito direcionado/PIB de 1% ser uma reduo de
aproximadamente -0,206% sobre a taxa de inflao medida pelo IPCA, resultado do produto entre -0,131
e 1,585%.
Da mesma forma, um aumento mensal de 1% na variao do crdito livre afeta positivamente os
preos relativos em 0,108%, conforme a primeira tabela. Dado que um aumento de 1% nos preos
relativos aumenta a taxa de inflao em 1,585%, conforme a terceira tabela, ento o efeito indireto ou
27

final de um aumento na variao do crdito livre/PIB de 1% ser um incremento de aproximadame nte

0,169% sobre a taxa de inflao medida pelo IPCA.
Impacto da variao do preo relativo sobre o hiato do produto em 2016

A estimativa apresentada a seguir mostra o impacto da mudana do preo relativo sobre o hiato do
produto no exerccio de 2016. Para tanto, utiliza-se uma varivel dummy no qual atribui-se valores iguais
a 1 para todos os meses de 2016, e valores iguais a zero para o restante da srie temporal, ou seja, entre
maro de 2007 e dezembro de 2015. A multiplicao dessa varivel categrica (dummy) pela taxa da
razo IPA/IPCA (TX_IPA_IPCA*dummy) captura o impacto dessa taxa sobre o hiato, cujo valor
estimado obtido 0,40, conforme tabela abaixo. Esse valor altamente significante ao nvel de 1%.
Pode-se observar que o coeficiente estimado da varivel TX_IPA_IPCA -0,161 e mostra que em
mdia, considerando-se at 2015 um incremento de 1% na variao do preo relativo reduz o hiato do
produto ou o nvel de atividade econmica em 0,161%. Contudo, especificamente para o exerccio de
2016, a varivel TX_IPA_IPCA*dummy mostra um coeficiente estimado com o sinal positivo, 0,40,
indicando um efeito contrrio ao efeito mdio de todo o perodo. Contudo o efeito final da variao do
preo relativo no exerccio de 2016 tambm influenciado pelo efeito mdio da mudana do preo
relativo gerado nos anos anteriores a 2016. Assim, o efeito final dado pela soma do coeficiente da
varivel interativa TX_IPA_IPCA*dummy (0,40) e da varivel TX_IPA_IPCA (-0,161), ou seja, o efeito
final ou lquido da variao do IPA/IPCA sobre o hiato do produto para o exerccio de 2016 de (0,40 -
0,161), que equivale a um incremento de 0,239%.
Estimativa via GMM: Varivel dependente: Hiato do PIB real (2007 -2016)
Variveis Coeficiente Desvio- Estatstica t Probabilidade
Padro
Constante 0.000510 0.000265 1.927589 0.0572
HIATO(-1) 1.694100 0.066893 25.32545 < 0.0001
HIATO(-2) -0.484488 0.095790 -5.057808 < 0.0001
HIATO(-3) -0.295612 0.056160 -5.263761 < 0.0001
TX_JUROS_REA L -0.001692 0.000583 -2.900259 0.0047
TX_IPA_IPCA -0.161214 0.031704 -5.084980 < 0.0001
TX_IPA_IPCA*dummy 0.400088 0.058199 6.874428 < 0.0001
R2 0.957346 R2 Ajustado 0.954370

Estatstica J 21.16753 Prob. (Est. J) 0.944599
Nota 1: Instrumentos - HIATO(-4 a -16), TX_JUROS_REAL(-1 a -25), IPCA (%);
Nota 3 - A estatstica J com base no valor da probabilidade de 0,94 no rejeita a hiptese nula de sobreidentificao e, dessa forma, a
Impacto dos preos relativos sobre o IPCA em 2016

Os resultados empricos apresentados a seguir objetivam avaliar o efeito das variaes no preo
relativo sobre a taxa de inflao no ano de 2016, utilizando-se os mesmos procedimentos comentados
na avaliao da tabela anterior. Pode-se notar que o coeficiente da varivel TX_IPA_IPCA*dummy
sobre a taxa de inflao negativo, com um coeficiente estimado altamente significativo ao nvel de 1%
no valor de -13,41.
28

O coeficiente estimado da varivel TX_IPA_IPCA positivo com um valor de 3,54 e mostra que
em mdia, considerando-se at 2015, um incremento de 1% na variao do preo relativo aumenta a taxa
de inflao em 3,54%. Quanto ao exerccio de 2016, a varivel TX_IPA_IPCA*dummy mostra um
coeficiente estimado com o sinal negativo (-13,41), indicando um efeito contrrio ao efeito mdio de
todo o perodo. Nesse contexto, o efeito final mostra que um incremento de 1% na variao do preo
relativo reduz a taxa de inflao em -9,87%, ou seja, dado pela subtrao (3,54% - 13,41).
Estimativa via GMM: Varivel dependente: TX_IPCA (2007-2016)

Variveis Coeficiente Desvio- Estatstica t Probabilidade
Padro
Constante 0.178937 0.006821 26.23395 < 0.0001
TX_IPCA (-1) 0.791808 0.017744 44.62349 < 0.0001
TX_IPCA (-2) -0.118632 0.020655 -5.743569 < 0.0001
HIATO 1.411532 0.199525 7.074458 < 0.0001
TX_IPA_IPCA 3.538738 0.664912 5.322113 < 0.0001
TX_IPA_IPCA*dummy -13.41286 1.448886 -9.257356 < 0.0001
R2 0.478115 R2 Ajustado 0.446293

Estatstica J 22.15712 Prob. (Est. J) 0,994975
Nota 1: Instrumentos TX_IPCA(-3TO-15), LOG_IPA_IPCA(-1TO-15), LOG_PIB_IPCA(-1TO-15), IPCA(-1TO-30);
Nota 2: Todas as variveis so estacionarias com base nos testes de Raiz Unitria A DF e Phillips_Perron;
Nota 3: A estatstica J com base no valor da probabilidade de 0,99 no rejeita a hiptese nula de sobreidentificao e, dessa forma, a
Concluso
Ante o exposto, pode-se concluir que existem evidncias empricas de que a expanso do crdito
afeta os preos relativos da economia, neste caso especfico, um preo relativo da economia muito
relevante, que compara os preos das cestas do produtor e do consumidor. Mudanas nos preos relativos
influenciam as decises dos agentes econmicos relacionadas a consumo e investimento, por exemplo.
Dessa forma, impactam tambm na alocao de recursos na economia e, consequentemente, na
distribuio de renda dos consumidores e produtores.
Considerando-se, ainda, que uma expanso monetria contribui para a expanso creditcia, tais
resultados tornam-se relevantes para a avaliao dos efeitos das polticas monetria e creditcia sobre o
nvel de atividade econmica e a taxa de inflao, via mudanas dos preos relativos da economia.
Destaque-se, por fim, que o efeito das mudanas no preo relativo no exerccio de 2016 afetou de forma
altamente significativa o hiato do produto e a taxa de inflao.
2.3 Poltica Fiscal

A poltica fiscal tem como objetivo a promoo da gesto financeira equilibrada dos recursos
pblicos visando assegurar a estabilidade econmica, o crescimento sustentado e o financiamento das
polticas pblicas.
Nesse sentido, esta seo contempla anlise das contas pblicas sob o enfoque fiscal (no
oramentrio), demonstrando-se o resultado primrio, representado pela diferena entre receitas
primrias e despesas primrias, bem como os principais atos de gesto da programao oramentria e
financeira do governo federal.
29

As receitas primrias compreendem aquelas auferidas pela atividade tributria e pela prestao de
servios por parte do Estado e correspondem ao total da receita oramentria deduzidas as operaes de
crdito, as receitas provenientes de rendimentos de aplicaes financeiras e retorno de operaes de
crdito (juros e amortizaes), os recebimentos de recursos oriundos de emprstimos concedidos, as
receitas de privatizao e aquelas relativas a supervits financeiros.
Do total de receitas primrias arrecadadas so retiradas, ainda, as transferncias constitucionais e
legais por repartio da receita, de modo a serem consideradas, para efeito de clculo do resultado
primrio, as receitas lquidas de transferncias.
As despesas primrias, por seu turno, so resultantes do somatrio das despesas com pessoal,
benefcios da previdncia, outras despesas obrigatrias e discricionrias, deduzidos os montantes
destinados concesso de emprstimos, ao pagamento de juros, encargos e amortizaes da dvida.
Importante observar, para efeito de apurao das despesas primrias, que o critrio para sua
considerao em um determinado exerccio o efetivo pagamento no mesmo exerccio,
independentemente do ano em que houve o empenho, ao passo que as despesas consideradas no critrio
oramentrio so aquelas empenhadas no exerccio. No caso das receitas, no existe essa diferenciao,
de modo que, tanto pelo critrio oramentrio quanto pelo fiscal, as receitas so consideradas quando
efetivamente arrecadadas.
O resultado primrio, assim, surge do confronto desse conjunto de receitas e despesas no
financeiras e sua apurao fornece uma melhor avaliao do impacto da poltica fiscal sobre a demanda
agregada da economia, de modo que supervits primrios contribuem para a reduo do estoque total da
dvida lquida. Em contrapartida, dficits primrios indicam a parcela do aumento da dvida lquida,
resultante do financiamento de gastos primrios (no financeiros) que ultrapassam as receitas primria s
(no financeiras).
Em razo da importncia desse indicador no controle do endividamento pblico, a Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO estabelece, por determinao do art. 165, 2, da Constituio Federal e do art.
4, 1 e 2, da Lei de Responsabilidade Fiscal, as metas de resultado primrio para o exerccio a que
se referem e para os dois seguintes.
Nesse contexto, a persecuo do resultado primrio depende, de um lado, da arrecadao das
receitas primrias e, de outro, da execuo das despesas primrias. Por conseguinte, caso se verifiq ue,
bimestralmente, que as receitas podero no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio
estabelecidas na LDO, os Poderes e o Ministrio Pblico devero promover limitao de empenho e
movimentao financeira (contingenciamento das despesas), nos termos do art. 9 da LRF.
Os tpicos seguintes destinam-se, assim, anlise da gesto fiscal sob a tica acima da linha ,
que visa apurar o resultado fiscal por meio do confronto entre receitas e despesas primrias realizadas
no exerccio e de responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional. Sero apresentados os principais
dados sobre as receitas e as despesas primrias, o eventual contingenciamento da despesa, o resultado
primrio e os impactos fiscais decorrentes da concesso de benefcios tributrios, financeiros e
creditcios e da recuperao de crditos.
Importante salientar que, alm do critrio acima da linha, o resultado primrio tambm apurado
pelo Banco Central do Brasil segundo o mtodo denominado abaixo da linha, que decorre da variao
da dvida pblica no perodo do clculo, constituindo o critrio oficial de apurao do resultado primrio
estabelecido na LDO. A verificao do cumprimento das metas fiscais vigentes no exerccio de 2016,
30

bem como da consistncia da apurao do resultado primrio segundo o critrio abaixo da linha, ser
realizada no item Metas Fiscais do Captulo 4 deste Relatrio.
2.3.1 Receitas Primrias

A Lei 13.242/2015 (LDO 2016) estabeleceu que as receitas primrias, lquidas de transfernc ias
por repartio da receita, atingiriam R$ 1.423.185 milhes, a preos correntes, as despesas primria s
totalizariam R$ 1.399.185 milhes e, por conseguinte, a meta de resultado primrio seria superavitr ia
em R$ 24.000 milhes.
Em 25/5/2016, a LDO 2016 foi alterada, por meio da Lei 13.291/2016, para comportar uma meta
de resultado primrio deficitrio de R$ 170.496 milhes. Nessa oportunidade, as receitas e despesas
primrias foram reestimadas, atingindo os valores de R$ 991.220 milhes e R$ 1.161.716 milhe s,
respectivamente.
A receita primria, lquida de transferncia por repartio da receita, prevista na Lei 13.255/2016
(LOA 2016) foi de R$ 1.219.610 milhes e a efetiva arrecadao totalizou R$ 1.088.118 milhe s.
Embora tenha ocorrido essa frustrao de arrecadao com relao receita estimada na LOA 2016, a
receita primria realizada no exerccio superou a reestimativa constante da Lei 13.291/2016 (que alterou
a meta fiscal prevista na LDO 2016 original).
O grfico seguinte apresenta a meta de receita primria inserida nas LDOs, a prevista nas LOAs,
a reviso da meta por alterao das LDOs (em 2015 e 2016) e a receita primria realizada dos ltimo s
cinco anos. Destaca-se, em geral, um descolamento entre os valores previstos e arrecadados. Com
relao ao exerccio de 2016, observa-se que a alterao processada por meio da Lei 13.291/2016 tornou
a meta da LDO 2016 mais aderente arrecadao efetiva.
Meta da LDO, Previso da LOA e Efetiva Arrecadao 2012 a 2016

R$ milhes
Fontes: SOF e STN.
O grfico demonstra, ainda, um crescimento na arrecadao de receitas primrias entre os anos de

2012 e 2016. Essa anlise, entretanto, compreendeu a evoluo da receita em termos nominais, sem
31

considerar os efeitos inflacionrios. Assim, apresenta-se no grfico a seguir as receitas primrias, de

2012 a 2015, atualizadas pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) a valores de
2016, como forma de dirimir os efeitos inflacionrios na comparao com o exerccio de 2016.
Optou-se pela utilizao do IPCA por se tratar de ndice apurado pelo IBGE e utilizado pelo Banco
Central, desde junho de 1999, para o acompanhamento dos objetivos estabelecidos no sistema de metas
de inflao, sendo considerado o ndice oficial de inflao do Pas. O grfico incorpora, ainda, a evoluo
das receitas primrias em relao ao PIB.
Receitas Primrias Valores de 2016* e em Percentual do PIB** 2012 a 2016
R$ bilhes/ 2016 % anual

1.500 100%
1.350 90%
1.236
1.175 1.200
1.200 1.163 80%
1.088
70%
1.050
60%
900
50%
750
40%
600
30%
450 18,53% 18,65% 17,92% 17,73% 17,36%
20%
300 10%
150 0%
2012 2013 2014 2015 2016
Rec. Primria/ 2016 Rec. Primria em % do PIB
Fontes: Ipea, IBGE e STN.

* Os valores das Receitas Primrias de 2012 a 2015 foram atualizados pelo IPCA para valores de 2016.
** Os valores nominais das Receitas Primrias de 2012 a 2016 foram divididos pelo montante do PIB de cada ano.
O grfico demonstra crescimento das receitas primrias em 2013, a partir de quando comeam a
se reduzir em termos reais. Em 2014, h um decrscimo de 2,95%, em 2015, de 3,08% e em 2016, de
6,45%, em relao aos anos imediatamente anteriores. A participao das receitas primrias, em relao
ao PIB, vem decrescendo entre os anos de 2012 e 2016, exceto por uma leve alta no exerccio de 2013.
Conforme consta da tabela a seguir, dentre as receitas administradas pela Secretaria da Receita
Federal do Brasil (RFB), as que mais contriburam para o resultado negativo da arrecadao foram as
do Imposto de Importao, Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Imposto de Renda, Imposto
sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguros (IOF), Contribuio para Financiamento da Seguridade
Social (Cofins) e Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio do
Servidor Pblico (Pasep), que juntas representaram uma frustrao de arrecadao da ordem de R$ 72
bilhes.
Entre as receitas no administradas pela RFB, sobressaram as frustraes das receitas de
concesses, de participaes e dividendos, de cota-parte de compensaes financeiras e de operaes
com ativos, que juntas totalizaram uma frustrao de arrecadao de aproximadamente R$ 60 bilhes.
Importante observar que o resultado das receitas administradas foi influenciado positivamente pela
arrecadao do Regime Especial de Regularizao Cambial e Tributria (Rerct), estabelecido pela Lei
32

13.254/2016, que permitiu a regularizao de recursos, bens ou direitos remetidos ou mantidos no

exterior, ou repatriados por residentes ou domiciliados no Pas, que no tenham sido declarados ou que
tenham sido declarados incorretamente.
Em 2016, o Rerct foi responsvel pela arrecadao de R$ 46,8 bilhes, resultando em uma receita
lquida de R$ 31 bilhes para o Governo Federal, aps as transferncias obrigatrias aos estados, Distrito
Federal, municpios e fundos regionais. Metade desse valor foi recolhido a ttulo de Imposto de Renda
e a outra parte conta de outras receitas administradas pela RFB, em razo do pagamento de multas.
Receita Primria Prevista na LOA 2016 X Receita Realizada

R$ milhes
LOA Realizado
Discriminao B-A B/A
(A) (B)
I. Receita Total 1.451.946 1.314.953 -136.993 91%
I.1. Receita Administrada pela RFB, exceto RGPS 889.681 819.752 -69.929 92%
Imposto de Importao 46.531 31.390 -15.140 67%
IPI 56.175 42.294 -13.881 75%
Imposto sobre a Renda 350.701 341.115 -9.586 97%
IOF 38.262 33.782 -4.479 88%
Cofins 227.863 204.679 -23.184 90%
PIS/Pasep 59.545 53.895 -5.650 91%
CSLL 65.975 68.143 2.168 103%
Cide - Combustveis 5.737 6.011 274 105%
Outras Administradas pela RFB 38.892 38.442 -450 99%
I.2. Incentivos Fiscais -132 -163 -32 124%
I.3. Arrecadao Lquida para o RGPS 362.712 358.137 -4.575 99%
I.4. Outras Receitas 199.685 137.227 -62.458 69%
Concesses e Permisses 28.507 21.908 -6.599 77%
Dividendos e Participaes 16.225 2.848 -13.377 18%
Cota-Parte de Compensaes Financeiras 33.033 23.275 -9.759 70%
Operaes com Ativos 30.862 771 -30.091 2%
Demais Receitas 91.057 88.426 -2.632 97%
II. Transferncias por Repartio de Receita 232.336 226.835 -5.501 98%
III. Receita Lquida (I - II) 1.219.610 1.088.118 -131.492 89%
Fontes: SOF e STN.
Transferncias Constitucionais
Conforme demonstrado na tabela anterior, para se obter o montante da arrecadao disponvel para
aplicao na esfera federal (receita lquida), deve-se subtrair as transferncias aos entes federados
decorrentes de repartio de receitas.
O presente item destina-se a fornecer informaes sobre as principais transfernc ias
constitucionais acompanhadas pelo Tribunal de Contas da Unio.
A distribuio das transferncias constitucionais ocorre por meio do programa Transfernc ias
Constitucionais e as Decorrentes de Legislao Especfica , que abrange, entre outros, os recursos
relativos ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE), ao Fundo de Participao
dos Municpios (FPM), ao Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (IPI-
Exp), Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - Combustveis (Cide), s compensaes
33

financeiras pela explorao de petrleo ou gs natural, recursos hdricos e outros recursos minerais, bem
como s transferncias para a educao bsica, a exemplo do Fundo de Manuteno e Desenvolvime nto
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).
Consoante o disposto no pargrafo nico do art. 161 da Constituio Federal, cabe ao TCU efetuar
o clculo das quotas referentes aos fundos de participao de que trata o art. 159. Assim, para o exerccio
de 2016, o TCU publicou os coeficientes para o clculo das quotas por meio das seguintes decises
normativas: a) FPE: DN-TCU 144, de 25/3/2015; b) FPM: DN-TCU 148, de 25/11/2015; c) IPI-Exp:
DN-TCU 145, de 22/7/2015; d) Cide: DN-TCU 142, de 11/2/2015 e DN-TCU 149, de 3/2/2016.
Cumpre ainda ao TCU acompanhar, junto aos rgos competentes da Unio, a classificao das
receitas que do origem aos fundos, bem como fiscalizar a entrega dos respectivos recursos, nos termos
do art. 5 da Lei Complementar 62/1989 e do art. 1, inciso VI, da Lei 8.443/1992. Para tanto, em 2016
foram realizados acompanhamentos da distribuio das transferncias constitucionais (FPE, FPM, IPI-
Exp, Cide e Fundeb), bem como da arrecadao das receitas componentes de sua base de clculo, no
segundo semestre do exerccio de 2015 (TC 007.108/2016-8) e no primeiro semestre do exerccio de
2016 (TC 025.266/2016-0). Nos trabalhos, apreciados por meio dos Acrdos 1538/2016 e 567/2017-
TCU-Plenrio, respectivamente, foi constatada a regularidade das distribuies relativas s
transferncias, tanto na aplicao dos coeficientes de repasse quanto no depsito dos recursos nas contas
dos beneficirios. Na anlise efetuada para verificar se os recursos distribudos estavam corretos em
relao ao que havia sido arrecadado (no abrange o Fundeb, por este ser composto, em grande parte,
de recursos arrecadados pelos estados), foi constatada a correspondncia entre a arrecadao e a
distribuio.
Em 2016, foram distribudos aproximadamente R$ 154 bilhes para o FPE, FPM, IPI-Exp e Cide,
com aumento nominal de 15% em relao ao montante distribudo em 2015 (cerca de R$ 134 bilhes).
No entanto, em termos reais (ndice IPCA), o aumento foi de aproximadamente 4%. O s valores lquido s
distribudos por Unidade da Federao em 2016 encontram-se na tabela 1 do Apndice deste Relatrio.
J as compensaes financeiras transferidas aos estados e municpios totalizara m
aproximadamente R$ 15 bilhes em 2016, includos os royalties (ANP) e a participao especial (PEA)
pela explorao do petrleo e do gs natural, o Fundo Especial do Petrleo (FEP), as compensaes
financeiras devidas pela utilizao de recursos hdricos (CFH) e minerais (CFM), bem como os royalties
pagos pela Itaipu Binacional (ITA). Em 2016, houve decrscimo de quase 19% em relao aos valores
nominais totais transferidos em 2015 (cerca de R$ 19 bilhes), devido diminuio expressiva dos
repasses oriundos do setor petrolfero (ANP, PEA e FEP). Em termos reais, a reduo foi superior, de
aproximadamente 26%. Os valores transferidos por Unidade da Federao em 2016 encontram-se na
tabela 2 do Apndice deste Relatrio.
Em relao ao Fundeb, o valor total destinado ao fundo em 2016, sem considerar a
complementao da Unio, foi de aproximadamente R$ 129 bilhes, tendo o valor da complementao
atingido o montante aproximado de R$ 12,9 bilhes (aumento nominal de cerca de 7% em relao ao
ano anterior; decrscimo de quase 4% em termos reais).
Recuperao de Crditos
Um dos aspectos importantes da gesto fiscal da receita evidenciado na Prestao de Contas do
Presidente da Repblica o conjunto de aes voltadas recuperao de crditos nas instncia s
administrativa e judicial, em observncia ao art. 58 da Lei de Responsabilidade Fiscal. O parcelamento
de crditos tributrios, a inscrio e posterior cobrana de crditos da dvida ativa, assim como os
34

crditos que tiveram sua exigibilidade suspensa, constituem instrumentos de que a Unio dispe para a
recuperao de suas receitas.
Conforme os sistemas gerenciais dos rgos gestores, ao final de 2016, o montante de crditos
ainda no recuperados pela Unio alcanou R$ 3.317,83 bilhes, compreendendo R$ 158,33 bilhes em
crditos parcelados no inscritos em dvida ativa, R$ 1.233,92 bilhes de crditos com exigibilidade
suspensa e R$ 1.925,58 bilhes em crditos inscritos em dvida ativa. O montante total de crditos a
recuperar equivale a 52,9% do PIB de 2016 e apresentou um crescimento de 13,9% em relao ao
montante do exerccio anterior (R$ 2.914,16 bilhes).
Para fins de anlise, verificou-se que a arrecadao da dvida ativa chegou a R$ 14,85 bilhes no
exerccio 2016. J o percentual de realizao da receita, vale dizer, a razo entre o valor arrecadado e o
valor a arrecadar (estoque), ficou em 0,77%. Ou seja, do estoque de crditos a recuperar inscritos em
dvida ativa ao final de 2016, apenas 0,77% foi realizado. Constata-se, assim, uma baixa capacidade de
recuperao dos crditos vencidos e no pagos, regularmente inscritos em dvida ativa.
Na anlise realizada na seo 4.1.2.10 deste Relatrio, observar-se- que o percentual de realizao
da dvida ativa tem se situado em nveis muito baixos ao longo dos ltimos exerccios, expondo uma
tendncia que deve merecer mais ateno por parte do Poder Executivo Federal. Alm disso, sero
abordados, de forma mais pormenorizada, os demais aspectos relacionados s iniciativas visando
recuperao dos crditos que a Unio tem direito, mormente os parcelamentos de crditos tributrios, os
crditos inscritos em dvida ativa e os crditos com exigibilidade suspensa.
Registre-se, ainda, que os demonstrativos da dvida ativa apresentados pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional (PGFN) tm como base de dados os sistemas prprios da dvida ativa. Os valores
obtidos nesses sistemas no evidenciam a contabilizao efetivada no Sistema Integrado de
Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi). A propsito, a anlise da confiabilidade desses
nmeros feita no Captulo 5 deste Relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio de 2016.
Sob o aspecto fiscal, pode-se afirmar que, em 2016, a receita arrecadada proveniente da dvida
ativa (R$ 14,85 bilhes) foi pouco representativa e teve baixo impacto fiscal, pois resultou em 9,6% do
Resultado Primrio do Governo Central (deficitrio em R$ 154,25 bilhes) e 1,1% do montante das
Receitas Primrias Totais de R$ 1.314,9 bilhes.
2.3.2 Despesas Primrias

As despesas primrias, divididas em obrigatrias e discricionrias, so resultantes do somatrio
das despesas correntes e de capital, deduzidos os montantes destinados ao pagamento de juros, encargos
e amortizaes da dvida. Essa classificao se destina ao clculo do resultado primrio.
As despesas primrias obrigatrias so aquelas nas quais o gestor pblico no possui
discricionariedade quanto determinao do seu montante, bem como ao momento de sua realizao,
por determinao legal ou constitucional. A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece em seu art. 9,
2, que no sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais
do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de
diretrizes oramentrias.
A Lei 13.242/2015, LDO 2016, previu, em seu anexo III, o rol de despesas que no seriam objeto
de limitao de empenho, nos termos do art. 9, 2, da LRF, em razo das obrigaes constituciona is
e legais da Unio. Por possurem tais caractersticas, essas despesas so consideradas de execuo
35

obrigatria e tm prioridade em relao s demais despesas, tanto no momento da elaborao do

oramento, quanto na execuo.
As despesas primrias discricionrias so aquelas em que o gestor pblico pode avaliar a
convenincia e oportunidade da sua realizao, bem como o montante a ser executado dentro dos limite s
estabelecidos. Em razo dessa discricionariedade, podem ser objeto de limitao de empenho e
movimentao financeira.
A figura a seguir demonstra que a fixao de despesas primrias na LOA tem apresentado
aderncia com os valores efetivamente executados (despesas pagas). A mesma situao no se verifica
em relao s estimativas constantes da LDO. Com relao ao exerccio de 2016, observa-se que a
alterao processada por meio da Lei 13.291/2016 tornou a meta da LDO 2016 mais aderente execuo
efetiva da despesa primria.
Meta da LDO, Fixao da LOA e Execuo 2012 a 2016

R$ milhes
1,600,000
1,400,000
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
0
2012 2013 2014 2015 2016
Meta LDO Nova Meta LDO Fixao LOA Execuo
Fontes: SOF e STN.
O grfico demonstra, ainda, um crescimento das despesas primrias entre os anos de 2012 e 2016.
Essa anlise, entretanto, compreendeu a evoluo da despesa em termos nominais, sem considerar os
efeitos inflacionrios. Assim, apresentam-se, no grfico a seguir, as despesas primrias, divididas em
obrigatrias e discricionrias, de 2012 a 2015, atualizadas pelo IPCA a valores de 2016, como forma de
dirimir os efeitos inflacionrios na comparao com o ano de 2016. O grfico incorpora, ainda, a
evoluo das despesas primrias em relao ao PIB.
36

Despesas Primrias em Valores de 2016* e em Percentual do PIB** 2012 a 2016

R$ bilhes/ 2016
1.150 22,00%
1.002 20,00%
1.000 959
907 18,00%
862
850 802 15,27% 15,30% 16,00%
13,55%
12,99% 14,00%
700 12,64%
12,00%
550
10,00%
400 8,00%
317
271 286 280 284 6,00%
250
4,74% 4,00%
4,27% 4,31% 4,27% 4,53%
100 2,00%
2012 2013 2014 2015 2016
Desp. Primria Obrigatria/ 2016 Desp. Primria Discricionria / 2016

Desp. Primria Obrigatria em % do PIB Desp. Primria Discricionria em % do PIB
Fontes: Ipea, IBGE e STN.
* Os valores das Despesas Primrias de 2012 a 2015 foram atualizados pelo IPCA para valores de 2016.
** Os valores nominais das Despesas Primrias de 2012 a 2016 foram divididos pelo montante do PIB de cada ano.
O grfico demonstra crescimento do montante das despesas primrias obrigatrias at 2015, a

partir de quando apresenta leve decrescimento. A participao das despesas obrigatrias no PIB, por sua
vez, eleva-se entre 2012 e 2016. As despesas discricionrias apresentam certa estabilidade ao longo dos
anos, inclusive no que concerne participao no PIB.
No comparativo entre as despesas primrias executadas em 2016 e aquelas fixadas na LOA 2016,
possvel observar que, ordinariamente, as execues (despesas pagas) foram maiores que os valores
fixados inicialmente na LOA.
Despesa Primria Fixada na LOA 2016 X Despesa Primria Executada

R$ milhes
LOA Realizado
Discriminao B-A B/A
(A) (B)
Despesa Total 1.195.609 1.242.373 46.764 104%
Benefcios Previdencirios 492.497 507.871 15.374 103%
Pessoal e Encargos Sociais 254.033 257.872 3.839 102%
Outras Despesas Obrigatrias 180.611 192.929 12.318 107%
Abono e Seguro Desemprego 55.026 56.014 988 102%
Benefcios de Prestao Continuada da Loas/RMV 46.102 48.990 2.888 106%
Subsdios, Subvenes e Proagro 26.889 23.328 -3.561 87%
Compensao ao RGPS pelas Desoneraes da Folha 16.641 17.593 952 106%
Demais obrigatrias 35.953 47.005 11.052 131%
Despesas Discricionrias - Todos os Poderes 268.468 283.700 15.232 106%
Poder Executivo 256.784 270.696 13.912 105%
Demais Poderes 11.684 13.004 1.320 111%
Fontes: SOF e STN.
37

Refere-se s despesas pagas.
2.3.3 Programao oramentria e financeira e contingenciamento

O item que segue apresenta a evoluo da programao oramentria e financeira e os
contingenciamentos realizados ao longo do exerccio de 2016, no mbito dos rgos do Poder Executivo,
demais Poderes e MPU. A anlise da conformidade dos critrios e clculos que serviram de base para a
definio dos limites de empenho realizados, alm das manifestaes relevantes desta Corte de Contas
nos processos de acompanhamento da programao das receitas e despesas primrias, sero apresentados
no item Conformidade do contingenciamento do Captulo 4 deste Relatrio.
Em obedincia ao art. 8 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), bem como ao art. 54 da Lei
13.242/2015 (LDO 2016), o Poder Executivo deve elaborar e publicar por ato prprio, at trinta dias
aps a publicao da Lei Oramentria de 2016, cronograma anual de desembolso mensal, por rgo,
com vistas ao cumprimento da meta de supervit primrio estabelecida na LDO.
Assim, em face da publicao da Lei Oramentria Anual de 2016 Lei 13.225/2016 (LOA 2016),
foi editado o Decreto 8.670/2016, que disps sobre a programao oramentria e financeira e
estabeleceu o cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o exerccio de 2016.
A Lei de Diretrizes Oramentrias, em seu art. 55, 4, determina ainda que se faam relatrios
de avaliaes bimestrais sobre a realizao de receitas e despesas oramentrias para que seja
promovida, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de
empenho e movimentao financeira, de modo a controlar a obteno da meta fiscal estabelecida. Esse
procedimento denominado de contingenciamento.
De forma complementar, o 5 do citado artigo tambm prev, somente ao Poder Executivo, a
possibilidade de limitao de empenho e movimentao financeira cuja necessidade tenha sido
identificada fora da avaliao bimestral, os chamados relatrios extemporneos de avaliao de receitas
e despesas primrias. O restabelecimento dos limites de empenho e movimentao financeira, por sua
vez, poder ser efetuado a qualquer tempo. Esses relatrios so constitudos basicamente de parmetros
econmicos utilizados, memrias de clculo das reestimativas de receitas e despesas e distribuio de
eventual limitao ou restabelecimento dos limites de empenho e movimentao financeira.
No ano de 2016, o Decreto 8.670/2016 sofreu alteraes como resultado das reavaliaes
realizadas no 1, 2, 3, 4 e 5 bimestres. Alm disso, houve a publicao dos relatrios extemporneos
de fevereiro, maio e dezembro. A tabela seguinte apresenta as sucessivas programaes para 2016, alm
das alteraes realizadas nos demais indicadores relevantes, bem como a situao ao final do exerccio.
Resultado Fiscal e Contingenciamento 2016

R$ bilhes
Maro Maio Maio Julho S et Nov Dez
LOA
Normativo Aval. Aval Aval. Aval. Aval. Aval. Aval. Final
2016
1 Bim. 2 Bim. Extemp. 3 Bim. 4 Bim. 5 Bim. Extemp.
I. Receita Lquida 1.220 1.186 1.078 1.078 1.070 1.072 1.090 1.083 1.088
II. Despesas 1.196 1.162 1.192 1.248 1.240 1.242 1.256 1.244 1.242
II.1 Obrigatrias 939 950 980 979 988 989 986 974 958
II.2. Discricionrias 257 212 212 269 252 253 270 270 284
III. Fundo Soberano do Brasil - - - - - - - - -
38

Maro Maio Maio Julho S et Nov Dez

LOA
Normativo Aval. Aval Aval. Aval. Aval. Aval. Aval. Final
2016
1 Bim. 2 Bim. Extemp. 3 Bim. 4 Bim. 5 Bim. Extemp.
IV. Resultado Primrio Acima da
Linha (I - II+ III) 24 24 -114 -170 -170 -170 -166 -161 -154
V. Resultado Primrio Abaixo da
Linha 24 24 -114 -170 -170 -170 -166 -161 -159
Valor Necessrio de
Contingenciamento/
Descontingenciamento
(44,6) (137,6) 194,1 (16,5) 1,2 16,2 6,4 19,1
para cumprimento da -
meta considerada no
Relatrio de Avaliao
Contingenciamento/
Descontingenciamento (44,6) - 56,5 (16,5) 1,2 5,2 - 1,8
Poder
Executivo efetivamente realizado
Reserva oramentria
para absoro de riscos - - 19,3 9,5 8,5 8,3 8,3 1,8
fiscais
Reserva financeira para
absoro de riscos 2,4 - 29,0 11,9 13,0 17,1 23,5 0,842
fiscais
Decreto - 8.700 - 8.784 8.824 8.864 8.919 8.941 -
Demais Poderes 0,341
(0,0384) (0,242) (0,030) 0,002 0,026 0,011 0,070
Contingenciamento
Fontes: PCPR; LOA 2016; Decretos de Programao Oramentria e Financeira; Relatrios Bimestrais de Avaliao das Receitas e Despe sas
Primrias e Resultado do Tesouro Nacional.
O valor final autorizado para movimentao e empenho do Poder Executivo de R$ 1,8 bilho no incluiu o montante de R$ 11.000.000.000,00
e R$ 6.348.849.536,00, constantes das avaliaes do quinto bimestre e extempornea de dezembro de 2016, respectivamente, pass veis de
utilizao, mas no autorizados para empenho, conforme dados publicados pela Portaria SOF 1/2017, cuja soma totalizaria uma ampliao
lquida de R$ 19,1 bilhes no exerccio de 2016.
O Relatrio de Receitas e Despesas Primrias do 1 bimestre de 2016 indicou, em relao LOA

2016, reduo das receitas lquidas previstas em R$ 34 bilhes e ampliao da estimativa das despesas
obrigatrias em R$ 11 bilhes. Em consequncia, indicou-se a necessidade de reduo dos limites de
empenho e movimentao financeira das despesas discricionrias de todos os Poderes em R$ 21,2
bilhes, que somada reduo apontada no relatrio extemporneo de fevereiro, no valor de R$ 23,4
bilhes, resultou em um corte de R$ 44,6 bilhes das despesas discricionrias de todos os Poderes para
o atingimento da meta estipulada na LDO.
O Relatrio de Receitas e Despesas Primrias do 2 bimestre de 2016, por sua vez, apontou, em
relao ao bimestre anterior, reduo das receitas lquidas previstas em R$ 108 bilhes e ampliao da
estimativa das despesas obrigatrias em R$ 30 bilhes. Como resultado, para o cumprimento da meta de
resultado primrio fixada na LDO 2016, de R$ 24,0 bilhes, deveria haver um contingenciame nto
adicional de R$ 137,6 bilhes.
O prazo para a efetivao dessa reduo dos limites de empenho e movimentao financeira era
dia 30 de maio de 2016, conforme inciso II do 12 do art. 55 da LDO 2016. No entanto, esses atos no
foram publicados, dada a aprovao de nova meta fiscal, por meio da Lei 13.291/2016, de 25/5/2016,
que passou de um supervit de R$ 24,0 bilhes para um dficit de R$ 170,5 bilhes.
Dada a alterao de meta, foi possvel estabelecer a ampliao dos limites de empenho e
movimentao financeira de todos os Poderes, MPU e DPU, no montante de R$ 194,5 bilhes, em
relao avaliao do 2 bimestre. Isso possibilitou a reverso da indicao do contingenciamento no
valor R$ 137,6 bilhes; alm do aumento dos referidos limites em R$ 56,6 bilhes, sendo R$ 56,5 bilhes
39

para o Poder Executivo e o restante para os demais Poderes, MPU e DPU, consubstanciados no Relatrio
de Avaliao Extemporneo de maio de 2016.
Esse montante de R$ 56,5 bilhes, por sua vez, no foi integralmente distribudo aos rgos do
Poder Executivo, uma vez que parte dele foi destinada constituio de reserva para absoro de riscos
fiscais. Os resultados dessa avaliao foram efetivados por meio do Decreto 8.784/2016.
O art. 7 do Decreto 8.670/2016 autorizou os ministros de Estado do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto e da Fazenda, no mbito de suas competncias, a alterar os valores dos rgos
do Poder Executivo referentes a limitao de empenho (Anexo I) e limites de pagamento constantes da
LOA 2016 e restos a pagar (Anexo II). Como resultado, permitiu-se a constituio de reserva
oramentria e/ou financeira, a partir da utilizao dos recursos no disponibilizados aos rgos do Poder
Executivo. Nesse sentido, eventuais ampliaes de limites divulgadas nos relatrios de avaliao das
receitas e despesas primrias, a cada bimestre, poderiam no ser totalmente disponibilizadas aos rgos
do Poder Executivo nos decretos de programao oramentria e financeira subsequentes.
Findo o 3 bimestre, o Relatrio de Receitas e Despesas Primrias apresentou, em relao ao
bimestre anterior, reduo das receitas lquidas previstas em R$ 8 bilhes e ampliao da estimativa das
despesas obrigatrias em R$ 9 bilhes. Como resultado, houve a necessidade de contingenciame nto
adicional de R$ 16,5 bilhes. O Poder Executivo, entretanto, no realizou limitao de empenho e
movimentao financeira em razo da existncia de saldo suficiente na reserva para absoro de riscos
fiscais.
Posteriormente, o Relatrio de Receitas e Despesas Primrias do 4 bimestre de 2016 indicou, em
relao ao bimestre anterior, aumento das receitas lquidas previstas em R$ 2 bilhes, ao lado de uma
ampliao da estimativa das despesas obrigatrias em R$ 1 bilho. Tais projees indicaram a
possibilidade de ampliao dos limites de empenho e movimentao financeira no montante de R$ 1,2
bilho para todos os Poderes, MPU e DPU. No caso do Poder Executivo, como medida prudencia l,
recomendou-se a alocao de toda a ampliao indicada no Relatrio de Avaliao do 4 bimestre em
reserva financeira para absoro de possveis riscos fiscais.
Em novembro de 2016, foi publicado o Relatrio de Avaliao do 5 bimestre. Houve reduo de
R$ 3 bilhes na estimativa das despesas obrigatrias, alm de elevao da projeo de receita lquida em
R$ 18 bilhes, em relao avaliao realizada no bimestre anterior, decorrente dos efeitos advindos da
aprovao da Lei 13.254/2015, que dispe sobre o Regime Especial de Regularizao Cambial e
Tributria (Rerct). Desse modo, assumiu-se a possibilidade de ampliao de R$ 16,2 bilhes nas
despesas discricionrias do Poder Executivo, MPU e DPU.
No caso do Poder Executivo, foi sugerido que a ampliao de limites fosse destinada
prioritariamente reduo do estoque de restos a pagar. Para tanto, o Decreto 8.919/2016 tornou
indisponvel o montante de R$ 11 bilhes dos limites de movimentao e empenho, restando apropriados
para empenho cerca de R$ 5,2 bilhes. Por outro lado, ampliou-se o saldo da reserva financeira para
absoro de riscos fiscais at o montante de R$ 17,1 bilhes.
Como resultado, foi possvel indicar um limite de empenho global para os rgos do Poder
Executivo (R$ 258,6 bilhes), consideradas as movimentaes de reserva efetuadas at o bimestre, R$
11,0 bilhes menor que o limite de pagamento autorizado (R$ 269,6 bilhes).
Por ltimo, foi publicado o Relatrio de Receitas e Despesas Primrias extemporneo de dezembro
de 2016. Em relao avaliao realizada no bimestre anterior, houve uma reduo da estimativa das
despesas obrigatrias de R$ 12 bilhes e uma queda das receitas lquidas de R$ 7 bilhes, devido aos
40

efeitos da MP 753/2016, que determinou a repartio da multa da repatriao com os entes subnaciona is.
A partir disso, foi possvel indicar a ampliao de R$ 6,4 bilhes nas despesas discricionrias do Poder
Executivo, MPU e DPU.
Contudo, no foram disponibilizados ao Poder Executivo os limites disponveis para empenho.
Esse montante de R$ 6,4 bilhes foi somado ao saldo da reserva financeira de riscos fiscais do bimestre
anterior (R$ 17,1 bilhes), totalizando o valor de R$ 23,5 bilhes constante do Decreto 8.941/2016.
Assim, foi possvel estabelecer um limite de empenho global para os rgos do Poder Executivo,
consideradas as movimentaes de reserva efetuadas at o bimestre, R$ 17,3 bilhes menor que o limite
de pagamento, nos valores de R$ 258,6 bilhes e R$ 275,9 bilhes, cada um, o que sinalizar ia a poltica
do governo de reduzir o estoque dos restos a pagar inscritos para o exerccio de 2017.
Ao final do exerccio, verificou-se, em relao aos valores indicados na LOA 2016, uma reduo
das receitas lquidas previstas em R$ 132 bilhes e ampliao da estimativa das despesas obrigatria s
em R$ 19 bilhes. Os limites finais de movimentao e empenho indicaram uma ampliao lquida de
R$ 19,1 bilhes. Contudo, tais recursos no foram totalmente disponibilizados aos rgos do Poder
Executivo, dentro da discricionariedade prevista no art. 7 do Decreto 8.670/2016, restando autorizados
para movimentao e empenho o saldo de R$ 1,8 bilho.
Como resultado da poltica adotada para a programao oramentria e financeira, os valores
fixados na LOA 2016, no mbito do Poder Executivo, passaram de R$ 256,8 bilhes para R$ 258,6
bilhes, o que representou, ao final do exerccio, uma expanso nos limites finais autorizados para
empenho, diante de um dficit primrio de R$ 154 bilhes.
Em 2015, por sua vez, os limites finais de movimentao e de empenho foram de R$ 233,9 bilhes,
frente a R$ 312,3 bilhes fixados inicialmente, restando contingenciados o montante de R$ 78,4 bilhes,
diante de um dficit primrio de R$ 115 bilhes.
A distribuio dos limites finais de movimentao e de empenho, por rgo/unidade oramentr ia
do Poder Executivo, no exerccio de 2016, encontra-se consolidada na tabela 3 do Apndice deste
Relatrio.
Contingenciamento dos demais Poderes

O art. 9 da LRF determina que, se verificado ao final de um bimestre que a realizao da receita
poder no comportar o cumprimento das metas de resultado fiscal estabelecidas no Anexo de Metas
Fiscais da LDO, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes
necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os
critrios fixados pela LDO.
A LDO 2016 determinou, em seu art. 55, que o Poder Executivo apuraria o montante da limitao
de empenho e informaria, at o 22 dia aps o encerramento do bimestre, o montante que caberia a cada
um dos Poderes.
Assim, aps o encerramento do primeiro bimestre, houve limitao de empenho em R$ 38,4
milhes para os demais Poderes e rgos, cabendo R$ 4,9 milhes ao Poder Legislativo, R$ 21,7 milhe s
ao CNJ, R$ 3,3 milhes DPU e R$ 8,5 milhes ao MPU.
Ao final do segundo bimestre, nova restrio foi imposta, no montante total de R$ 241,8 milhes,
restando R$ 34,9 milhes ao Poder Legislativo, R$ 75,3 milhes ao CNJ, R$ 10,4 milhes DPU e R$
121,2 milhes ao MPU.
41

No relatrio extemporneo de maio, foram reestabelecidos os limites, possibilitando a ampliao

no montante de R$ 341,1 milhes, sendo R$ 49,3 milhes ao Poder Legislativo, R$ 106,2 milhes ao
CNJ, R$ 14,6 milhes DPU e R$ 170,9 milhes ao MPU.
No terceiro bimestre, por sua vez, houve, novamente, necessidade de reduo dos limites de
empenho em R$ 30,4 milhes, distribudos ao Poder Legislativo, R$ 4,7 milhes, CNJ, R$ 9,1 milhe s,
DPU, R$ 1,2 bilho e MPU, R$ 15,4 milhes.
Ao final do quarto bimestre, houve indicao da possibilidade de ampliao no montante de R$
2,1 milhes, restando R$ 0,3 milho ao Poder Legislativo, R$ 0,6 milho ao CNJ, R$ 0,09 milho DPU
e R$ 1,0 milho ao MPU.
A reviso das estimativas realizadas no quinto bimestre permitiu nova ampliao, no valor de R$
26,7 milhes, cabendo R$ 3,8 milhes ao Poder Legislativo, R$ 8,7 milhes ao CNJ, R$ 1,2 milho
DPU e R$ 13,0 milhes ao MPU.
No relatrio extemporneo de dezembro, houve ampliao de R$ 10,8 milhes, restando R$ 1,5
milho ao Poder Legislativo, R$ 3,4 milho ao CNJ, R$ 0,5 milho DPU e R$ 5,3 milho ao MPU.
Ao final do exerccio, verificou-se que, embora tenham sido previstas restries ao longo do 1, 2
e 3 bimestres, os limites para os demais Poderes, MPU e DPU apresentaram, de forma conjunta,
possibilidade de ampliao no montante de R$ 70,2 milhes, cabendo R$ 10,5 milhes ao Poder
Legislativo, R$ 12,9 milhes ao CNJ, R$ 1,4 milho DPU e R$ 45,3 milhes ao MPU.
Por fim, cabe observar que alguns rgos do Poder Judicirio no foram submetidos ao
contingenciamento ao longo do exerccio em razo de suas despesas discricionrias terem sofrido cortes
expressivos na tramitao do PLOA 2016, o que tornou o clculo da base contingencivel, conforme
dispem os 1 e 2 do art. 55 da LDO 2016, negativo. Para solucionar essa situao, esses rgos no
foram considerados pela SOF no clculo da base contingencivel.
2.3.4 Resultado primrio da Unio em 2016

Apresenta-se neste item a evoluo do resultado primrio do Governo Federal no exerccio de
2016, abrangendo o Oramento Fiscal e Seguridade Social (OFSS) e o Programa de Dispndios Globais
das empresas estatais federais. A anlise de conformidade do cumprimento da meta fiscal ser explicitada
no item Metas Fiscais do Captulo 4 deste Relatrio.
A meta fiscal de resultado primrio para o exerccio de 2016 foi fixada pela Lei 13.242/2015,
LDO-2016, que estabeleceu meta fiscal para o governo central de supervit de R$ 24,0 bilhes e de zero
para o Programa de Dispndios Globais das Empresas Estatais Federais. Posteriormente, com a alterao
da LDO-2016 pela Lei 13.291, de 22/5/2016, a meta passou para dficit de R$ 170,4 bilhes, ficando
mantido o resultado zero para as empresas estatais federais.
Resultado Primrio Abaixo da Linha

Verificou-se no exerccio de 2016 que o dficit primrio oficial, segundo o critrio abaixo da
linha, publicado pelo Bacen, foi de R$ 160,3 bilhes, composto de dficit do governo central de R$
159,5 bilhes e de dficit das estatais federais de R$ 837 milhes.
O resultado primrio abaixo da linha deficitrio do Governo Central passou de R$ 116,7 bilhes
em 2015 para dficit de R$ 159,5 bilhes em 2016, ou, em relao ao PIB, o dficit aumentou de 1,94%
para 2,54%, o que mostra uma forte deteriorao fiscal das contas pblicas no perodo. A elevao
42

observada do dficit primrio de 2015 para 2016 deve-se ao fato de a despesa primria total ter
apresentado crescimento maior do que a da receita primria lquida deduzida das transferncias a estados
e municpios, como demonstrado a seguir.
Resultado Primrio Acima da Linha

O resultado primrio do Tesouro Nacional de 2016 segundo o critrio acima da linha alcanou
o dficit de R$ 154,2 bilhes. A diferena entre os resultados abaixo da linha e acima da linha
decorre de ajustes metodolgicos e de discrepncias estatsticas.
O resultado primrio em valores correntes de 2016, em comparao com o do ano anterior,
decorreu do aumento da despesa total (7,2%), alcanando o valor de R$ 1.242,4 bilhes, em proporo
maior que o crescimento da receita lquida deduzida de transferncias a estados e municpios (4,3%),
que somou R$ 1.088,1 bilhes.
Os principais desvios, em termos nominais, dos componentes do resultado primrio do governo
central, com relao s estimativas indicadas no Decreto 8.941/2016 (que dispe sobre a programao
oramentria e financeira do exerccio), so relacionados a seguir: (i) receitas do Tesouro Nacional,
inclusive as do Banco Central, foram superiores ao estimado em R$ 3,2 bilhes; (ii) transferncias a
estados e municpios inferiores ao previsto em R$ 15 bilhes; (iii) despesas do Tesouro Nacional
inferiores ao estimado em R$ 5,8 bilhes; e (iv) dficit do RGPS inferior ao estimado em R$ 3,0 bilhes.
De outra parte, a preos constantes de dezembro de 2016, e relativamente ao exerccio anterior, a
receita lquida registrou reduo de 4,1%. Tal reduo deveu-se primordialmente queda da receita
administrada pela RFB de R$ 13,9 bilhes (1,6 %) e da diminuio de R$ 22,8 bilhes (5,9%) da
arrecadao lquida para o RGPS. O comportamento da receita no exerccio de 2016 explicado em
parte pela recesso da economia que impactou negativamente a arrecadao dos tributos, pelo
crescimento das compensaes tributrias e pela reduo dos parcelamentos especiais, a despeito da
arrecadao de R$ 48,0 bilhes auferida com a Lei 13.254/2016, que instituiu o Regime Especial de
Regularizao Cambial e Tributria (Rerct).
De igual modo, a despesa total apresentou reduo de 15,2 bilhes, correspondente a 1,2%. Essa
reduo deveu-se sobretudo diminuio de outras despesas obrigatrias de R$ 56,3 bilhes,
parcialmente compensada pela elevao do gasto com benefcios previdencirios de R$ 34,6 bilhes.
Dentre o grupo de outras despesas obrigatrias, avulta o decrscimo do gasto com subsdios, subvenes
e Proagro de R$ 33,6 bilhes, especialmente o decorrente de operaes oficiais de crdito e
reordenamento de passivos, tais como os do Programa de Sustentao de Investimento (PSI), do Pronaf
e de equalizao de custeio agropecurio.
Apresenta-se a seguir a evoluo da previso de receitas e despesas primrias em 2016 em
confronto com as receitas e despesas realizadas no exerccio.
Previso e Resultado Primrio do Governo Central 2016

R$ milhes
Extempornea
Extempornea
Extempornea
Dezembro
Avaliao
Avaliao
Avaliao
Fevereiro
Avaliao Avaliao Avaliao Avaliao Avaliao

Maio
Discriminao LOA 2016 do 1 do 2 do 3 do 4 do 5 Realizado

B imestre B imestre B imestre B imestre B imestre
I. RECEITA TOTAL 1.451.946 1.435.338 1.411.000 1.286.885 1.286.885 1.276.110 1.278.795 1.305.761 1.311.270 1.314.953
I.1. Receita Administrada pela
RFB, exceto RGP S 889.681 871.504 862.817 785.516 785.516 776.548 781.408 812.813 816.283 819.752
43

Extempornea
Extempornea
Extempornea
Dezembro
Avaliao
Avaliao
Avaliao
Fevereiro
Avaliao Avaliao Avaliao Avaliao Avaliao
Maio
Discriminao LOA 2016 do 1 do 2 do 3 do 4 do 5 Realizado
B imestre B imestre B imestre B imestre B imestre
I.2. Incentivos Fiscais -132 -1.321 -1.321 -1.321 -1.321 -1.321 -1.321 -1.321 -162 -163
I.3. Arrecadao Lquida para
o RGP S 362.712 366.765 360.412 356.909 356.909 358.600 359.087 358.295 357.657 358.137
I.4. Outras Receitas 199.685 198.389 189.091 145.780 145.780 142.283 139.620 135.974 137.493 137.227
II. TRANSFERNCIAS
POR REPARTIO DE 232.336 229.380 225.281 209.032 209.032 206.125 207.087 216.179 228.347 226.835
RECEITA
III. RECEITA LQ UIDA (I
- II) 1.219.610 1.205.957 1.185.718 1.077.852 1.077.852 1.069.986 1.071.708 1.089.582 1.082.924 1.088.118
IV. DESPESAS 1.195.609 1.181.957 1.161.716 1.191.740 1.248.348 1.240.482 1.242.204 1.256.278 1.244.260 1.242.373
IV.1. Benefcios da
P revidncia 492.497 496.454 496.454 503.274 503.274 507.838 507.876 510.234 510.341 507.871
IV.2. P essoal e Encargos
Sociais 254.033 255.342 255.342 258.839 258.839 259.927 259.969 259.402 257.938 257.872
IV.3. Outras Desp.
Obrigatrias 192.295 196.786 197.753 217.459 217.559 220.510 220.974 217.076 206.415 192.929
V. FUNDO SOB ERANO
DO B RASIL 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
VI. PRIMRI O
G OVERNO CENTRAL (III 24.001 24.000 24.003 -113.887 -170.496 -170.496 -170.496 -166.696 -161.336 -154.255
- IV + V)
VII. AJUSTE
3.722
METODOLG ICO 0 0 0 0 0 0 0 0 0
VIII. DISCREPNCIA
ESTATSTICA 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -8.940
IX. PRIMRIO AB AIXO
DA LINHA (VI+VII+VIII) 24.001 24.000 24.003 -113.887 -170.496 -170.496 -170.496 -166.696 -161.336 -159.473
Fontes: RFB/MF; SOF/MP; STN/MF.
Observa-se que a receita realizada no exerccio de 2016 foi inferior em 9,5% com relao
previso da LOA 2016, ocorrendo diminuio de receita na maioria das reavaliaes. Na ltima
avaliao extempornea de dezembro, previu-se uma ampliao de receitas por conta da repatriao de
receitas tributrias no valor de R$ 46,8 bilhes, prevista na Lei 13.254/2016. De outra parte, as despesas
realizadas no exerccio foram superiores quelas fixadas na LOA em 3,9%.
Destaca-se, ainda, a trajetria do resultado primrio do governo central, em percentual do PIB,
verificada de 2006 a 2016, passando de um resultado superavitrio de R$ 51,4 bilhes (2,1%) para um
resultado deficitrio de R$ 159,5, bilhes (2,5%), o que corresponde a uma deteriorao do esforo fiscal
da ordem de 4,6% do PIB no perodo de dez anos.
44

Resultado Primrio do Governo Central 2006 a 2016

R$ bilhes % do PIB
Fonte: IBGE e Banco Central (critrio de apurao do resultado abaixo da linha).
2.3.5 Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios

O art. 165, 6, da Constituio Federal, dispe que o projeto de lei oramentria ser
acompanhado de demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes dos benefcios de
natureza financeira, tributria e creditcia.
Essa exigncia constitucional expressa a aplicao do princpio da transparncia oramentria aos
benefcios tributrios, financeiros e creditcios, propiciando um debate mais amplo sobre a alocao de
recursos pblicos no mbito do Congresso Nacional por ocasio da elaborao do oramento anual.
Em 2016, estes benefcios atingiram o montante projetado de R$ 377,8 bilhes, assim
classificados: R$ 213,1 bilhes de benefcios tributrios, R$ 57,7 bilhes de benefcios tributrios-
previdencirios e R$ 106,9 bilhes de benefcios financeiros e creditcios.
Os benefcios tributrios, apesar de sua importncia, de seu volume e do impacto no resultado
primrio, no so tratados no oramento nem como despesas nem como perda de receitas.
Os benefcios financeiros e creditcios so decorrentes de operaes de crdito realizadas por
instituies financeiras com recursos prprios ou do Tesouro, com taxas e prazos mais favorveis do que
os praticados pelo mercado e que so direcionados para setores especficos com o intuito de incentiva r
seu desenvolvimento. As despesas decorrem das diferenas de taxas entre estas operaes e as praticadas
pelo mercado e seguem metodologia prpria.
Os valores apresentados nesta seo precisam ser analisados cuidadosamente por representarem
distores ao livre mercado e por resultarem, de forma indireta, em sobrecarga maior para os setores no
beneficiados.
2.3.5.1 Benefcios Tributrios

Em 2016, foram institudas desoneraes tributrias cuja estimativa de impacto na arrecadao,
conforme clculo da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), alcanou o montante de R$ 0,6
45

bilho. A estimativa para os prximos exerccios a seguinte: R$ 1,4 bilhes, em 2017, R$ 1,5 bilhes,
em 2018, e R$ 0,9 bilho, em 2019.
Nesta seo, sero objeto de anlise as desoneraes tributrias classificadas pela Secretaria da
Receita Federal do Brasil como gastos tributrios e, assim, includas no Demonstrativo de Gastos
Tributrios, documento produzido por aquela secretaria em atendimento ao 6 do art. 165 da
Constituio Federal, bem como a regionalizao dos benefcios tributrios.
O montante de gastos tributrios projetados pela RFB tem apresentado crescimento de cerca de
49% no perodo de 2012 a 2016. No obstante, verificou-se uma queda de 2% dos somatrios dos
benefcios em 2016, com relao ao observado no exerccio de 2015. As renncias que apresentaram
maiores variaes no perodo de 2012 a 2016 foram aquelas incidentes sobre os seguintes tributos :
Imposto de Renda Retido na Fonte (106%), Contribuio para a Previdncia Social (88%), PIS/Pasep
(49%) e Imposto sobre a Renda Pessoa Fsica (48%).
A seguir, demonstra-se a evoluo dos gastos tributrios em percentual da arrecadao e do PIB
do respectivo exerccio. Observa-se um crescimento de 18% da relao gastos tributrios/PIB e de cerca
de 24% em percentual da arrecadao, ambos no perodo de 2009 a 2016. No entanto, entre 2015 e 2016
o volume dos gastos tributrios sofreu uma reduo tanto como percentual do PIB quanto em relao
arrecadao, notadamente em funo da diminuio do benefcio da Desonerao da Folha de Salrios,
no montante de R$ 10,6 bilhes, provocada pelo aumento das alquotas de contribuio previdencir ia,
conforme estabelecido pela Lei 13.161/2015.
Gastos tributrios (GT), em percentual da arrecadao total e do PIB
25% 4.62% 5%
4.45%
4.32%
4.19%
20% 3.77% 4%
3.65% 3.60%
3.49%
15% 3%
22.4% 23.3%
21.4%
10% 20.3% 2%
17.5% 18.3%
17.3%
16.2%
5% 1%
0% 0%
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
GT / Arrecadao GT / PIB
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).

(1) Valores projetados das renncias tributrias para 2014 e 2015
Ressalta-se que a participao da renncia no total dos recursos pblicos alocados em algumas
funes oramentrias significativa. Por exemplo, a renncia tributria associada funo Habitao
representa 99,6% do total de recursos direcionados rea (renncias tributrias mais despesas
executadas no OFSS incluindo a despesa liquidada de 2015 e os restos a pagar liquidados no exerccio).
Nas funes Comrcio e Servios e Indstria, as renncias representam 96,1% e 93,2% do total de
recursos, respectivamente. Alm disso, nas funes Energia e Cincia e Tecnologia, os valores
renunciados superam 50% dos montantes dos gastos totais. Assim, as anlises sobre a atuao
46

governamental nesses setores devem, necessariamente, incluir as renncias de receitas como fonte de
financiamento pblico.
A tabela a seguir especifica as dez renncias tributrias mais significativas, por ordem de
materialidade, e os respectivos valores projetados para 2016. Destaca-se o Simples Nacional (regime de
tributao diferenciado para microempresas e empresas de pequeno porte, institudo pela Lei
Complementar 123/2006) como o maior gasto tributrio, cujo montante alcanou cerca de 28,53% do
total dessas renncias.
Ranking renncias tributrias projees 2016

Valores em R$ milhes
Participao
Classificao Gasto Tributrio Valor
no total (%)
1 Simples Nacional 77.269 28,53%
2 Rendimentos Isentos e No Tributveis - IRPF 24.690 9,11%
3 Entidades Sem Fins Lucrativos - Imunes / Isentas 22.885 8,45%
4 Agricultura e Agroindstria - Desonerao Cesta Bsica 22.507 8,31%
5 Zona Franca de Manaus e reas de Livre Comrcio 22.188 8,19%
6 Dedues do Rendimento Tributvel - IRPF 15.891 5,87%
7 Desonerao da Folha de Salrios 14.621 5,40%
8 Benefcios do Trabalhador 10.585 3,91%
9 Poupana e Letra Imobiliria Garantida 7.863 2,90%
10 Medicamentos, Produtos Farmacuticos e Equipamentos Mdicos 7.417 2,74%
11 Outros (54 gastos tributrios com valores menores do que R$ 7 bilhes) 44.957 16,60%
Total 270.873 100%
Especificamente com relao aos benefcios tributrios-previdencirios, observa-se, conforme

tabela seguinte, um incremento de cerca de 88% entre 2012 e 2016. Quanto s principais modalidades,
destacam-se o Simples Nacional e as Desonerao da folha de salrios. No obstante, cabe destacar
a queda do valor total desses benefcios no exerccio de 2016, no percentual de 13%, em cotejo com o
exerccio anterior, por conta da queda do montante total referente Desonerao da folha de salrios,
em cerca de 42%.
Renncias previdencirias - 2012 a 2016
R$ milhes
(1) (1) (1) (2) (2)
Modalidade 2012 2013 2014 2015 2016 2016/2015 2016/2012
Copa do Mundo 0,4 1,5 2,9 1,0 - - -
Desonerao da Folha de Salrios 3.615,7 12.284,3 22.107,3 25.199,1 14.621,1 -42% 304%
Dona de Casa 125,1 203,4 224,7 217,4 225,0 3% 80%
Entidades Filantrpicas 8.098,9 8.720,0 10.428,2 11.170,4 11.561,6 4% 43%
Exportao da Produo Rural 3.882,1 4.483,9 4.638,5 5.940,7 6.040,0 2% 56%
MEI - Microempreendedor Individual 500,5 786,4 990,9 1.404,1 1.676,1 19% 235%
Olimpada - 22,6 28,7 59,6 330,8 - -
Simples Nacional 14.441,2 18.266,5 19.535,0 22.494,6 23.282,2 4% 61%
Tecnologia de Informao e Tecnologia da
- - - - - -
Informao e da Comunicao (TI e TIC)
Totais 30.663,9 44.768,6 57.956,2 66.486,9 57.736,8 -13% 88%

(1) Valores estimados.
(2) Valores projetados.
Regionalizao
O art. 165, 6, da Constituio Federal, exige a demonstrao dos efeitos decorrentes dos
benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia sobre receitas e despesas, considerando inclus ive
47

os impactos nas regies brasileiras, uma vez que so instrumentos tambm expressamente previstos no
art. 43, 2, c/c o art. 3, inciso III, da Carta Magna, para reduo das desigualdades regionais.
Assim, no que concerne regionalizao das renncias de receitas federais no exerccio, os
nmeros apresentados demonstram que a distribuio seguiu o mesmo padro de anos anteriores, com
maior participao da regio sudeste, a qual ficou com 48,7% do total das renncias em 2016, enquanto
a regio centro-oeste teve a menor participao no total dos benefcios, no percentual de 9,0%, conforme
tabela a seguir.
Renncias de receitas federais regionalizao 2016

R$ milhes
Benefcios Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total
Tributrios e Previdencirios 30.959 31.125 21.354 142.577 44.858 270.873
Financeiros e Creditcios 7.682 23.143 12.492 41.512 22.064 106.893
Total 38.641 54.268 33.846 184.089 66.922 377.766
Participao 10,2% 14,4% 9,0% 48,7% 17,7% 100,0%
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).
Para fins de uma anlise mais acurada da regionalizao das renncias, convm considerar tambm
os quantitativos populacionais das regies brasileiras, com vistas a permitir a aferio dos benefcio s
regionalizados per capita.
Assim, conforme o grfico seguinte, observa-se que a regio sul apresenta o maior valor per capita,
ou seja, R$ 2.273,2 por habitante, alcanando um valor 24% superior mdia do pas (R$ 1.833,1 por
habitante). O extremo inferior ocupado pela regio nordeste, com R$ 953,5 por habitante, o que
representa apenas 52% daquela mdia. No caso da Regio Norte, as renncias se referem
majoritariamente Zona Franca de Manaus (mais de 60% do total), fazendo com que a mdia per capita
para o restante da Regio Norte fique abaixo da mdia da Regio Nordeste. Ademais, no se pode afirmar
que os valores atribudos dita regio se reflitam em benefcio socioeconmico a todos os municp io s
nela contidos, visto que a expressiva maioria se concentra em Manaus, distorcendo os resultados
distributivos internos regio Norte.
48

Comparativo das renncias per capita regionalizao 2016
2,500
2.273,2
2.182,1 2.161,2
2.131,7
2,000
Mdia 1.833,1
1,500
1,000 953,5
500
0
Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Brasil
Tributrias e Previdencirias Financeiras e Creditcias
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE) e Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Ao se considerarem exclusivamente os gastos tributrios e previdencirios de natureza social, ou

seja, associados s funes Assistncia Social, Sade, Trabalho, Educao, Cultura, Direitos da
Cidadania, Habitao e Desporto e Lazer, observa-se a seguinte distribuio per capita, em 2016:
Sudeste, R$ 881; Sul, R$ 583; Centro-Oeste, R$ 565; Nordeste, R$ 207 e Norte, R$ 152. Ou seja,
verifica-se uma forte concentrao desses gastos indiretos no sudeste em detrimento do norte e do
nordeste, regies que apresentam menores indicadores econmicos e sociais, e que ficaram bem abaixo
da mdia do pas, de R$ 566 per capita, considerando-se as referidas funes da rea social.
Portanto, a distribuio per capita dos benefcios fiscais de carter social indica um baixo impacto
das renncias de receita na reduo das disparidades regionais e sociais. Isso se pode atribuir,
essencialmente, ao mecanismo de gerao das renncias tributrias, em regra, associadas maior
presena dos agentes econmicos relacionados produo e renda localizados nas regies mais
desenvolvidas do pas, o que resulta na reduzida participao dos benefcios nos demais territrios do
pas, no se alinhando, assim, ao propsito de reduo das desigualdades regionais e sociais estabelecido
como objetivo fundamental na Carta Magna.
Ressalta-se que a anlise da conformidade da instituio ou ampliao de renncias de receitas
tributrias em 2016, considerando o disposto no art. 14 da Lei Complementar 101/2000, ser apresentada
no item 4.1.2.9 Requisitos para instituio de renncias de receitas.
Avaliao dos programas decorrentes das leis de incentivo Cultura Lei Rouanet
Nos termos do 3 do art. 20 da Lei 8.313/1991, conhecida como Lei Rouanet, compete ao
Tribunal de Contas da Unio a anlise, no mbito do Relatrio das Contas de Governo, das aes de
financiamento da cultura com recursos provenientes de renncias de receita.
Por sua vez, a Lei 8.685/1993 (Lei do Audiovisual) estipula, em seu art. 4, 5, que no h bice
utilizao dos benefcios da referida lei conjuntamente com recursos previstos na Lei Rouanet no
49

mesmo projeto, desde que o total dos incentivos para cada proposta no ultrapasse 95% do total do
oramento aprovado pela Agncia Nacional do Cinema (Ancine).
Outro gasto tributrio no setor foi criado por meio da Medida Provisria 2.228-1/2001, que prev
em seu art. 39, X, a iseno da Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica
Nacional (Condecine) incidente sobre a remessa ao exterior de importncias relativas explorao de
obras cinematogrficas ou videofonogrficas no Brasil, caso o remetente opte por aplicar 3% do valor
da remessa em projetos nacionais independentes de obras cinematogrficas, videofonogrficas ou
televisivas.
A Medida Provisria tambm prev a possibilidade de deduo das quantias aplicadas na aquisio
de cotas dos Fundos de Financiamento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Funcines) no imposto de
renda de pessoas fsicas e jurdicas.
No entanto, nem todo o valor captado pelos projetos culturais converte-se em renncia fiscal, pois
o valor da doao ou patrocnio pode ultrapassar os limites de deduo. Nesse sentido, os valores dos
gastos tributrios, divulgados pela Receita no Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT), podem
diferir dos valores da captao de recursos obtidos pelos produtores culturais.
Alm disso, o Ministrio da Cultura (MinC) registra em seu sistema de informao a captao dos
recursos medida que os produtores culturais apresentam os devidos recibos (Comunicado de
Mecenato), o que pode ultrapassar o ano fiscal. Assim, os valores totais da captao por exerccio no
so fechados em 31 de dezembro, fazendo com que ocorra diferena entre eles e os gastos tributrio s
divulgados pela Receita Federal.
Nesse contexto, em 2016, a captao total de recursos com base nas leis de incentivo (posio de
31/12/2016) foi de R$ 1,35 bilho, sendo 75,8% desse valor referentes a benefcios concedidos com base
na Lei Rouanet, 5,0% na Lei do Audiovisual e 19,2% restantes na Lei 8.685/93, MP 2.228-1/2001 e Lei
10.179/2001.
Cabe informar que, em virtude de terem sido verificadas ligeiras diferenas entre os dados de 2015,
apresentados em 2016 e em 2017, nas tabelas abaixo, considerou-se os valores apresentados em 2016,
de modo a manter sua comparabilidade.
Captao de recursos por segmento cultural Lei 8.313/1991 Lei Rouanet

O art. 18 da Lei Rouanet possibilita ao contribuinte, pessoa fsica ou pessoa jurdica, o abatimento,
no imposto de renda (IR), do incentivo realizado em segmentos culturais determinados, nos limites e nas
condies estabelecidos na legislao do IR vigente.
A alocao dos recursos captados com base nesse artigo pode ser visualizada, por segmento
cultural, na tabela a seguir. Na categoria Outras foram agrupados os segmentos de participao total
pouco significativa.
50

Recursos renunciados por segmento cultural art. 18 da Lei Rouanet

Principais categorias 2015 2016
Segmento cultural1 Captao % 2 Captao % 2
Teatro 313.490.865,07 31,4% 292.328.689,98 29,7%
Exposio de Artes 153.010.000,05 15,3% 165.787.442,94 16,9%
Msica Instrumental 114.675.874,40 11,5% 127.490.776,21 13,0%
Msica Erudita 90.253.602,27 9,0% 100.813.722,38 10,3%
Dana 66.652.386,26 6,7% 67.769.080,36 6,9%
Preservao de Acervos Museolgicos 45.682.888,37 4,6% 41.929.863,20 4,3%
Outras 215.521.601,40 21,6% 186.906.490,62 19,0%
Total 999.287.217,82 100,0% 983.026.065,69 100,0%
Fonte: MinC
1
Conforme 3 do art. 20 da Lei 8.313/1991 e Portaria MinC 116/2011, de 29/11/2011. Foram includos somente os segmentos que
apresentaram captao efetiva de recursos em 2015 e/ou 2016.
2
Percentual em relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao).
O art. 18, 3, da Lei 8.313/1991, estabelece apenas oito categorias de segmentos culturais que
devem ser contempladas pelos projetos que visam obter o benefcio fiscal. Todavia, aps recomendao
no Relatrio das Contas do Governo de 2009 e determinao exarada por meio do Acrdo 1.385/2011-
TCU-Plenrio, de 25/5/2011, no sentido de disciplinar em ato normativo o detalhamento dos segmentos
culturais que podem ser atendidos por meio da renncia de receita criada pelo art. 18 da Lei Rouanet,
foi publicada a PortariaMinC 116, de 29/11/2011, que regulamentou o dispositivo. Em seu art. 1, a
norma elenca os segmentos culturais das reas de representao da Comisso Nacional de Incentivo
Cultura (CNIC), para os efeitos do 3 do art. 18 e do art. 25 da Lei 8.313/1991.
O total captado com base no art. 18 da Lei 8.313/1991, no exerccio de 2016, apresentou
decrscimo de 1,6% em relao ao ano anterior, alcanando R$ 983,2 milhes, e representou 97,2% dos
recursos totais provenientes da Lei Rouanet (R$ 1.025,5 milhes). Os segmentos de maior participao
foram: Teatro, Exposio de Artes e Msica Instrumental, cujos valores captados correspondem
a 59,6% da captao total em 2015.
O art. 26 da Lei Rouanet autoriza, sem restrio em relao aos segmentos culturais beneficiados,
a deduo parcial do imposto devido. No caso das pessoas jurdicas, pode ser deduzido 30% do
patrocnio ou 40% da doao realizada e, para pessoas fsicas, esses percentuais so duplicados. O total
captado com fundamento nesse artigo alcanou, em 2016, o montante de R$ 42,2 milhes, o que
representou um decrscimo de 41,6% em relao ao exerccio anterior.
Os principais segmentos culturais beneficiados em 2016, com fulcro no art. 26 da Lei Rouanet,
foram Msica Popular e Projeto educativo de artes visuais, que obtiveram, juntos, 93,5% dos
recursos totais. Os demais valores relacionados a esse artigo da lei esto detalhados na tabela a seguir.
Recursos renunciados por segmento cultural art. 26 da Lei Rouanet (R$)

Principais categorias 2015 2016
1
Segmento cultural Captao % 2 Captao % 2
Msica Popular 42.324.064,26 58,5% 21.261.048,52 50,3%
Projeto educativo de artes visuais 19.386.251,21 26,8% 18.240.500,00 43,2%
Aes de Formao e Capacitao 801.151,45 1,1% 1.294.945,47 3,1%
Peridicos e outras publicaes 1.645.674,00 2,3% 560.560,00 1,3%
Outras 8.136.772,68 11,3% 880.597,31 2,1%
Total 72.293.913,60 100,0% 42.237.651,30 100,0%
Fonte: MinC
1
Conforme Portaria MinC 116/2011, de 29/11/2011. Foram includos somente os segmentos que apresentaram captao efetiva de recursos
em 2015 e/ou 2016.
2
Percentual em relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao).
51

A tabela adiante apresenta, agrupados por gnero, os principais patrocinadores de projetos cultura is
apoiados pelas leis de incentivo cultura em 2016.
Principais financiadores Pessoas Jurdicas/Fsicas em 2016

R$ milhares
Lei Rouanet Lei do Audiovisual MP 2.228-1/01 Total
Gnero
Captao % Captao % Captao % Captao %
Instituies Pblicas 1.025 0,1% 16.722 15,3% - - 17.747 1,6%
Instituies Privadas 993.256 96,7% 91.954 83,9% - - 1.085.211 95,5%
Pessoas fsicas 32.531 3,2% 865 0,8% - - 33.396 2,9%
Total 1.026.812 100,0% 109.541 100,0% - - 1.136.354 100,0%
Fonte: MinC e Ancine (dados consolidados)
Regionalizao da captao de recursos via leis de incentivo

O art. 1, II, da Lei 8.313/1991, estabelece que o Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac)
tem a finalidade de captar e canalizar recursos para o setor cultural, de modo a promover e estimular a
regionalizao da produo cultural e artstica brasileira, com valorizao de recursos humanos e
contedos locais. Dessa forma, cabe ao Pronac estimular a desconcentrao da produo cultural e
promover a distribuio regional equitativa dos recursos, em consonncia, inclusive, com um dos
objetivos fundamentais da Repblica, que o de reduzir as desigualdades sociais e regionais, conforme
o art. 3, III, da Constituio Federal.
No entanto, segundo informaes disponibilizadas pelo MinC, verifica-se alta concentrao de
recursos aplicados na regio Sudeste, a exemplo de exerccios anteriores. Em 2016, o montante captado
por essa regio alcanou 76,1% dos recursos totais relativos Lei Rouanet.
Destaque-se que a preocupao com o estmulo regionalizao da execuo das atividades
culturais tem sido questo de presena constante na execuo da poltica cultural. Nesse sentido, merece
destaque o dispositivo da Lei 12.485/2011 (Lei da TV Paga), que dispe sobre a comunica o
audiovisual de acesso condicionado. O normativo, com o intuito de desconcentrar os locais de produo
de obras audiovisuais, estabelece, em seu art. 27, nova redao para o art. 4 da Lei 11.437/2006, que
passou a ter a seguinte redao:
Art. 4 Os recursos a que se refere o art. 2 desta Lei apoiaro o desenvolvimento dos seguintes programas, nos
termos do art. 47 da Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de setembro de 2001:
(...)
3 As receitas de que trata o inciso III do caput do art. 33 da Medida Pro visria n 2.228-1, de 6 de setembro
de 2001, devero ser utilizadas nas seguintes condies:
I no mnimo, 30% (trinta por cento) devero ser destinadas a produtoras brasileiras estabelecidas nas regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste, nos critrios e condies estabelecidos pela Agncia Nacional do Cinema
Ancine, que devero incluir, entre outros, o local da produo da obra audiovisual, a residncia de artistas e
tcnicos envolvidos na produo e a contratao, na regio, de servios tcnicos a ela vinculados.
Os produtores culturais com projetos apoiados no mbito das leis de incentivo cultura devem
prestar contas ao Ministrio da Cultura sobre a utilizao dos recursos renunciados. Nesse sentido, deve-
se destacar um problema crnico naquele ministrio que se refere baixa capacidade administrativa para
analisar tempestivamente os processos de prestao de contas, cujo quantitativo tem aumentado
significativamente ao longo dos anos. Ao final de 2016, havia 17.750 processos de prestao de contas
aguardando anlise no MinC. Em decorrncia de determinao constante do Acrdo 1.385/2011-TCU-
Plenrio, aquele ministrio adotou providncias em 2013 para reduzir esse estoque de processos, como
52

a contratao de servidores temporrios para analisar as prestaes de contas. No entanto, tais iniciativa s
ainda no obtiveram xito.
2.3.5.2 Benefcios financeiros e creditcios

A estimativa do montante dos benefcios financeiros (explcitos ou diretos) e creditcios (implcitos
ou indiretos) realizada pelo Ministrio da Fazenda (MF) em funo da deliberao do Acrdo
1.718/2005-TCU-Plenrio, de relatoria do Ministro Augusto Sherman, para fins de subsidiar o Relatrio
sobre as Contas do Presidente da Repblica. A responsabilidade por sua elaborao era da Secretaria de
Poltica Econmica (SPE) at 13/3/2017. A partir desta data, por determinao do Decreto 9.003/2017,
que aprovou a estrutura regimental do Ministrio da Fazenda, a competncia passou para a Secretaria de
Acompanhamento Econmico (SEAE).
Os benefcios financeiros e creditcios so recursos destinados ao financiamento de atividades
produtivas voltadas ao incremento do desenvolvimento regional e social, bem como para suporte a
diversos setores da economia.
Os benefcios financeiros, conforme definio e metodologia constantes na Portaria 379/2006 do
Ministrio da Fazenda, alterada pela Portaria-MF 57/2013, so desembolsos realizados por meio de
equalizaes de juros e preos, bem como assuno de dvidas decorrentes de saldos de obrigaes de
responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores figuram no oramento da Unio.
Conforme o citado normativo, os benefcios creditcios provm de dispndios originados de
programas oficiais de crdito, operacionalizados por meio de fundos ou programas em instituie s
financeiras federais, a taxa de juros inferior ao custo de captao ou de oportunidade do governo federal,
no figurando no oramento da Unio.
Concernente ao clculo dos subsdios implcitos da Unio, a metodologia aplicada faz com que a
estimativa do patrimnio lquido (PL) do ano seja calculada mensalmente a partir da estimativa do PL
do ms anterior. Assim, a curva do PL estimado segue uma trajetria definida somente pelo PL inicia l,
pelas taxas de juros correspondentes ao custo de oportunidade do Tesouro Nacional em cada ms e pelos
eventos que afetam o PL no decorrentes das taxas de juros das operaes. A propsito, a SPE enfatiza
que o clculo do subsdio implcito se baseia na diferena entre a valorizao que o PL estimado do
fundo teria alcanado caso fosse remunerado pelo custo de oportunidade do Tesouro e a evoluo do PL
efetivamente ocorrida.
Destaca-se que a definio do custo de oportunidade do Tesouro Nacional refere-se ao custo mdio
das emisses em oferta pblica da dvida pblica mobiliria federal interna verificado nos ltimos doze
meses. Em 2016, o referido custo foi de 14,18%, cerca de 1,49 p.p. superior taxa mdia de 12,68% em
2015.
No tocante aos valores dos benefcios financeiros e creditcios, a SEAE/MF apurou no exerccio
de 2016 o montante de R$ 106.893 milhes, conforme apresentados por meio da Nota Tcnica -
SEAE/MF 33, de 29/3/2016.
Como se pode observar no grfico, a seguir, sobre a evoluo destes benefcios nos ltimos trs
anos, houve crescimento entre 2014 e 2015 em todos os segmentos. Esta evoluo se deveu ampliao
dos valores dos financiamentos acrescido do aumento do custo de oportunidade que, em 2015, foi de
12,68%, contra o de 2014, de 10,98%. Em 2016, no entanto, apesar de outro aumento no custo de
oportunidade do Tesouro, o nico segmento que apresentou crescimento foi o dos programas sociais.
53

Evoluo dos benefcios financeiros e creditcios por segmento

Valores em R$ mil
120.000.000
100.000.000
80.000.000
60.000.000
40.000.000
20.000.000
-
2014 2015 2016
FUNDOS E PROGRAMAS AGROPECURIOS FUNDOS E PROGRAMAS DO SETOR PRODUTIVO
FUNDOS E PROGRAMAS SOCIAIS TOTAIS
Fonte: NT 33 SEAE-MF de 29/3/2016
A tabela a seguir detalha os dados do grfico anterior, demonstrando que o crescimento de 76,9%
entre 2015 e 2016 relativo aos programas sociais praticamente equilibrou a reduo ocorrida nos
programas agropecurios (-37,2%) e nos programas do setor produtivo (-1,4%). Como resultado,
praticamente no houve variao no total desses benefcios (-0,8%). No entanto, ao considerar a
evoluo dos benefcios entre 2014 e 2016, constata-se um crescimento significativo de cerca de 43,6%.
Evoluo dos benefcios financeiros e creditcios por segmento
2016/
2014 2015 2016 2015
Fundos e programas agropecurios 3.534 20.628 12.949 -37,2%
Fundos e programas do setor produtivo 31.072 68.109 60.345 -11,4%
Fundos e programas sociais 9.264 18.990 33.599 76,9%
TOTAIS 43.870 107.727 106.893 -0,8%
Os fundos sociais que mais receberam benefcios em 2016 foram o Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), com R$ 15.871 milhes, apresentando crescimento de 192,41% em relao a 2015,
e o Fundo de Financiamento Estudantil (FIES), com R$ 11.434 milhes, apresentando crescimento de
71,81% em relao a 2015.
Os grficos a seguir mostram como foram distribudos estes benefcios por regio e por segmento.
Como se pode observar, os maiores percentuais foram destinados ao Sudeste (39%) e ao setor produtivo
(57%).
54

Distribuio dos benefcios financeiros e creditcios por regio
7%
20%
22%
12%
39%
Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul
Distribuio dos benefcios financeiros e creditcios por segmento

12%
31%
57%
FUNDOS E PROGRAMAS AGROPECURIOS

FUNDOS E PROGRAMAS DO SETOR PRODUTIVO
FUNDOS E PROGRAMAS SOCIAIS
A tabela a seguir apresenta os seis maiores fundos e programas beneficiados em 2016, totaliza ndo
mais de 80% do total.
Principais Fundos e Programas Beneficiados

Percentual
Benefcios
Individual Acumulado
1 Emprstimos da Unio ao BNDES 29.146 27% 27%
2 Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT 15.871 15% 42%
3 Fundos Constitucionais de Financiamento - FNE, FNO e FCO 15.001 14% 56%
4 Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior - FIES 11.434 11% 67%
5 Programa de Sustentao do Investimento - PSI 10.216 10% 76%
6 Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar - Pronaf 5.329 5% 81%
Outros 26 fundos e programas 19.896 19% 100%
55

Valores individuais inferiores a R$ 4 bilhes.
Destaca-se que, ao adicionar os 9,52% do Programa de Sustentao do Investimento (PSI),

administrado pelo BNDES, aos 27,16% dos emprstimos da Unio a esse Banco, obtm-se a participao
total do BNDES de 36,68%, o que representa mais da tera parte do total envolvendo cerca de outros 40
fundos ou programas.
Ante todo o exposto, verificou-se no exerccio de 2016 que os benefcios financeiros e creditc ios
da Unio tiveram uma reduo de 0,8% em relao a 2015, em que pese ter havido um crescimento do
custo de oportunidade do tesouro de 1,49 p.p., passando a taxa mdia de 12,68% (2015) para 14,18%
em 2016. Destacam-se com maiores concesses de subsdios os Fundos/Programas: Emprstimos da
Unio ao BNDES, o FAT, os Fundos FNE, FNO e FCO, o FIES, o PSI e o Pronaf.
Benefcios financeiros e creditcios concedidos pela Unio ao BNDES

Dada a relevncia das operaes financeiras realizadas por intermdio do BNDES, o Acrdo
3.071/2012-TCU-Plenrio, Ministro Relator Aroldo Cedraz, determinou que a Prestao de Contas do
Presidente da Repblica destacasse, para os benefcios concedidos, os valores relativos a 2016, as
projees para os quatro exerccios seguintes e o impacto sobre as dvidas bruta e lquida da Unio.
Estes benefcios financeiros e creditcios totalizaram R$ 39.362 milhes em 2016, correspondendo
a 36,82% do total de R$ 106.893 milhes destes benefcios referentes a todas as agncias de fomento e
a 6,87% do total de R$ 572.975 milhes relativos carga tributria disponvel para a Unio em 2016,
conforme calculado na seo 2.1.5 (a carga tributria disponvel Unio, conforme definida naquela
seo, corresponde sua carga tributria bruta sem os valores das transferncias a estados e municp io s
e sem os valores dos benefcios pagos pelo Regime Geral de Previdncia Social).
Este total subdividido em benefcios creditcios decorrentes dos emprstimos da Unio ao
BNDES (R$ 29.146 milhes) e em subvenes econmicas concedidas pela Unio ao BNDES no mbito
do Programa de Sustentao do Investimento - PSI (R$ 10.216 milhes).
Os benefcios decorrentes dessas operaes resultam da diferena entre o custo incorrido pelo
Tesouro Nacional na captao dos recursos repassados ao BNDES e o rendimento que o BNDES recebe
dos tomadores dos emprstimos concedidos, como decorrncia de as taxas de juros cobradas pelo
BNDES serem inferiores s praticadas pelo mercado para a aquisio dos ttulos do Tesouro Nacional.
Trazendo a valor presente, utilizando as taxas de juros do passado e as projetadas para os prximos
anos, os subsdios concedidos a partir das operaes de crdito realizadas entre a Unio e o BNDES a
partir de 2008 totalizam R$ 90.960 milhes, sendo R$ 36.130 milhes referentes ao perodo 2017-2020.
Os valores nominais destes subsdios para o perodo 2017-2020 so relacionados na tabela a seguir.
Subsdio Nominal Projetado 2017-2020
Saldo inicial
Ano BNDES Subsdio
2017 383.162 15.420
2018 410.321 9.416
2019 439.381 9.928
2020 470.561 10.752
Clculos realizados com base em cenrio macroeconmico de mar/2017
Fonte: Nota Tcnica Conjunta n 07 GABIN/STN/SPE/MF
56

A tabela a seguir relaciona o impacto destas operaes sobre a Dvida Bruta do Governo Geral
(DBGG) e sobre a Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP).
Impacto dos benefcios creditcios nas dvidas bruta e lquida
Impacto (R$ milhes) Percentual sobre a dvida
Ano (1)
DBGG DLSP DBGG DLSP (1)
2008 10.305 18 0,592% 0,002%
2009 110.272 4.576 5,588% 0,336%
2010 115.213 8.469 5,728% 0,574%
2011 69.182 10.538 3,084% 0,699%
2012 76.894 12.343 2,976% 0,796%
2013 47.494 10.629 1,728% 0,654%
(2)
2014 93.220 21.272 2,866% 1,130%
2015 37.194 18.969 0,947% 0,888%
2016 (54.655) 29.146 -1,248% 1,007%
Clculos realizados com base em cenrio macroeconmico de mar/2017
(1) Fonte: Banco Central do Brasil
(2) Revisado em novembro de 2015 devido a diligncia do TCU quanto contabilizao dos saldos contratuais entre o
TN e o BNDES
Cabe destacar que em dezembro de 2016 o BNDES devolveu ao Tesouro Nacional

antecipadamente o montante de R$ 100 bilhes, referente a emprstimos concedidos nos ltimos anos
pelo Tesouro ao referido Banco, sendo parte em ttulos, cerca de R$ 40 bilhes, e parte em espcie, R$
60 bilhes. Essa operao teve como efeito uma reduo da DBGG, enquanto que o seu impacto sobre
a DLSP foi nulo, pois apenas cancelou haveres do Tesouro Nacional.
Antes da realizao da operao, o Tribunal de Contas da Unio avaliou a conformidade e
eventuais impactos econmico-fiscais decorrentes da possvel devoluo antecipada daquele valor, no
mbito do TC 018.441/2016-5, concluindo pela sua legalidade, conforme se depreende dos Acrdos
2.975/2016-TCU-Plenrio e 3.882/2017-TCU-2Cmara.
A operao de devoluo de R$ 100 bilhes provocou dois efeitos imediatos nas contas pblicas,
quais sejam, reduzir o estoque de endividamento bruto do governo federal e reduzir o valor dos subsdios
implcitos gerados pelas emisses diretas realizadas ao BNDES. Atendendo ao item 9.1.2 do Acrdo
2.975/2016-TCU-Plenrio, o Tesouro Nacional divulgou em seu site na internet a seguinte nota:
A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) informa que foi realizada hoje (23/12) operao de antecipao de
pagamento de emprstimos feitos ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES),
firmados em contratos de financiamentos entre 2008 e 2014. O valor total da antecipao de R$ 100 bilhes
e representa 18,7% do passivo de R$ 532 bilhes do BNDES junto STN, conforme po sio de setembro de
2016.
A operao importante componente do programa de ajuste fiscal do Governo Federal e resulta em melhora
substancial e imediata no nvel de endividamento.
Do total de R$ 100 bilhes, foram liquidados R$ 40 bilhes em ttulos pblicos e R$ 60 bilhes em dinheiro.
Os ttulos, cujas caractersticas encontram-se descritas abaixo, foram imediatamente cancelados e os recursos
financeiros sero utilizados exclusivamente para o pagamento de dvida pblica em mercado.
A reduo na Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG), indicador importante para elaborao de polticas
econmicas e para sinalizao de solvncia da Unio, o principal impacto da antecipao. A DBGG ser
reduzida de imediato na mesma magnitude da operao, R$ 100 bilhes, o que equivale a cerca de 1,6% do
PIB.
57

Tambm h diminuio permanente do subsdio implcito, que tem origem na diferena entre o custo de
financiamento da STN e a remunerao dos emprstimos pelo BNDES. A estimativa que a liquidao
antecipada economize cerca de R$ 37,3 bilhes (valor presente) em subsdios.
A operao no tem efeito imediato sobre a Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP), uma vez que h
compensao proporcional entre as posies do ativo e do passivo de instituies pblicas. Entretanto , a
trajetria futura da DLSP ser beneficiada pela economia com subsdios implcitos.
Relao de ttulos cancelados
Ainda no mbito do TC 018.441/2016-5, esta operao ser analisada pelo Tribunal com o objetivo
de verificar a regularidade da forma como foi efetuada, consoante os termos do Acrdo 2.975/2016-
TCU-Plenrio.
Benefcios creditcios e tributrios relativos ao Programa de Acelerao do Crescimento - PAC

O Acrdo 1.690/2007-TCU-Plenrio, Ministro Relator Benjamin Zymler, determinou que o
Grupo Executivo do Programa de Acelerao do Crescimento encaminhasse at o 1 dia de maro de
cada ano relatrio descrevendo as aes do programa ao longo do exerccio findo e que a Semag
coordenasse o monitoramento do programa. Esta seo descreve os principais achados relativos a este
assunto.
O arcabouo de financiamento das aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) foi
estruturado pelo governo com base em gastos diretos da Unio, mediante alocao de recursos no
Oramento Geral da Unio, e gastos indiretos, sob a forma de benefcios creditcios e tributrios.
Benefcios Creditcios do PAC

Os benefcios ou subsdios creditcios do PAC so destinados ao aumento do financiamento de
longo prazo realizado, sobretudo, por intermdio das instituies financeiras federais: Caixa Econmica
Federal (CEF), Banco do Brasil S/A, Banco da Amaznia S/A (Basa), Banco do Nordeste do Brasil S/A
(BNB) e pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
Em ateno ao referido, a Secretaria de Poltica Econmica SPE/MF estimou os subsdios do
PAC sob duas ticas: valores desembolsados e valores contratados, segundo a Nota Tcnica 10.010/SPE-
MF, de 31/3/2017.
A metodologia consiste:
58

(...) em uma adaptao dos planos de pagamentos dos emprstimos concedidos pelas instituies pblicas aos
vrios projetos englobados pelo Programa. Essa adaptao considera o valor do financiamento como um ativo
do setor pblico cujo retorno dado pela diferena entre, de um lado, a taxa de juros do empr stimo e, de outro
lado, o custo de oportunidade estipulado para o uso do recurso. H subsdio quando o retorno do passivo
maior que o do ativo, ou seja, quando o custo de oportunidade do Governo Federal maior que a taxa de juros
dos emprstimos.
Nesse sentido, os subsdios creditcios estimados pela SPE, a valores de dezembro de 2016,
alcanaram R$ 62,9 milhes pela tica dos valores desembolsados e R$ 39,8 milhes pela tica dos
valores contratados.
importante destacar que o montante das operaes contratadas atingiu R$ 4,3 bilhes em 2016,
resultando uma reduo de 49,4% em relao a 2015, estimado em R$ 8,5 bilhes. J os desembolsos
tiveram um declnio de 68,7%, se comparado os R$ 7,3 bilhes em 2016 com os R$ 23,3 bilhes de
2015. V-se que, ao longo dos exerccios de 2012 a 2016, foram contratados e desembolsados os valores
constantes da tabela a seguir.
Emprstimos contratados e desembolsados pelo PAC 2012-2016
Variao
Discriminao 2012 2013 2014 2015 2016 2016/2015
Emprstimos contratados 49.343 19.258 3.409 8.475 4.291 -49,4%
Emprstimos desembolsados 28.110 22.856 16.575 23.335 7.304 -68,7%
Fonte: Nota Tcnica n 10.010/SPE-MF de 31/3/2017
Os valores desembolsados se referem a emprstimos contratados no ano em curso e em anos

anteriores, podendo, portanto, ser superiores aos valores contratados no mesmo ano.
Estes montantes foram distribudos pelos eixos programticos e regies conforme as tabelas a
seguir. de se destacar que o eixo programtico com maior recebimento de subsdio creditcio em 2016
foi o da Energia.
Subsdios creditcios relativos ao PAC 2016 por eixo
Em valores Em valores
Eixo programtico desembolsados contratados
gua e luz para todos 23,6
Cidade melhor -90,8 -1,2
Energia 129,2 40,9
Habitao 0,0
Transporte 0,9
Total 62,9 39,8
Fonte: NT conjunta 01 SEAE-SPE/MF de 31/3/2017
Por regio, tem-se o destaque para os subsdios no Sudeste, pela tica dos valores desembolsados,
e no Nordeste, pela via dos valores contratados em 2016.
59

Subsdio Creditcio do PAC 2016 por regio

Em valores Em valores
Regio desembolsados contratados
Centro-Oeste -35,4 -98,0
Nordeste -10,8 125,9
Norte -4,8
Sudeste 107,9 -3,9
Sul 6,1 15,8
Total 62,9 39,8
Fonte: NT conjunta 01 SEAE-SPE/MF de 31/3/2017
Diante da complexidade, dos custos e da dinmica dos investimentos do PAC, a SPE e a SEAE,
ambas do Ministrio da Fazenda, destacaram na Nota Tcnica Conjunta n 01/SEAE/SPE-MF, de
31/3/2017, diversas dificuldades operacionais e administrativas, inclusive alocativas, para estimar os
subsdios dos financiamentos do PAC de acordo com o Acrdo 1.690/2007-TCU-Plenrio.
No obstante as dificuldades relatadas na Nota Tcnica Conjunta, as citadas Secretarias do MF
destacaram, a partir do estudo realizado pela Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da
Cmara dos Deputados, por meio da Nota Tcnica n 15 de 2014, as fragilidades existentes sobre a gesto
do PAC, em especial, as relativas s bases de dados do Sistema de Monitoramento do Programa de
Acelerao do Crescimento (Sispac), a exemplo de: registros duplicados, ausncia de informae s
referentes ao custo total das obras, valor e objeto de aditivos contratuais, metas, cronogramas planejados
e realizados, entre outros, bem como falhas conceituais e estruturais que colocam em risco os controles
para avaliao e monitoramento do programa.
As citadas secretarias do MF ressaltaram tambm que, a partir do segundo semestre de 2016, a
estratgia governamental para os investimentos pblicos foi alterada sob o aspecto qualitativo, com
enfoque na destinao dos recursos para infraestrutura do pas com base no Programa de Parceria de
Investimentos (PPI), aprovado pela Medida Provisria 727/2016, convertida na Lei 13.334/2016. O
programa tem como objetivo o fortalecimento da interao entre o Estado e a iniciativa privada para
viabilizao dessa infraestrutura. Tal alterao estratgica decorreu do novo paradigma de consolidao
fiscal, pautado pelo equilbrio das contas pblicas e sustentabilidade intertemporal da dvida pblica .
importante frisar, com base nos elementos consignados na respectiva Nota Tcnica Conjunta
SPE/SEAE, que os investimentos do PAC alcanaram reduzida significncia e materialidade. Isso
porque o impacto estimado nas contas pblicas dos subsdios implcitos originrios dos financiamento s
pblicos foi da ordem de R$ 62,9 milhes nas operaes desembolsadas e R$ 39,8 milhes nas operaes
contratadas, inferiores a valores de exerccios anteriores a 2016.
A SPE/SEAE enfatizou que as operaes contratadas, sinalizadoras do futuro impacto fiscal dos
investimentos do programa, esto concentradas no BNDES, cujos principais fundos e programas que
do o suporte aos financiamentos do PAC j esto consignados, de forma geral, nos Demonstrativo s
Financeiros e Creditcios. Tais demonstrativos so elaborados no mbito do Projeto de Lei Oramentria
Anual, conforme disposto no art. 165, 6 da CF/88, e, por conta do Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio,
Ministro Relator Augusto Sherman, figuram como instrumento necessrio para compor anualmente o
Relatrio sobre as Contas do Presidente da Repblica.
Diante dessas ponderaes, aquelas secretarias sugerem a reviso dos termos dispostos no Acrdo
1.690/2007-TCU-Plenrio, pois consideram que, no cenrio atual, no se justifica, sob o prisma da
60

eficincia alocativa, a designao de recursos humanos e materiais no mbito da administrao pblica

para o acompanhamento e estimativa dos subsdios do programa. Acrescentam ainda questo de mrito,
j que o objeto da deliberao perdeu relevncia, em que pese a estimativa dos subsdios creditcios do
PAC encontrar-se contemplada, sob a tica da apurao, acompanhamento e avaliao dos benefcio s
creditcios e financeiros da Unio, no bojo do item 9.1 do Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio, que
determinou SPE o levantamento e publicao dos benefcios financeiros e creditcios, encaminha ndo
anualmente ao Tribunal para fins de subsidiar o relatrio das Contas de Governo, como se segue:
9.1. determinar Secretaria de Poltica Econmica - SPE do Ministrio da Fazenda a adoo de providncias
no sentido de proceder, a cada exerccio, tendo em vista o disposto nos arts. 165, 6, 84, inciso XXIV, e 74,
incisos I, II e III, da Constituio Federal, bem como na Lei Complementar 101/2000, ao levantamento dos
valores nele efetivamente renunciados por meio dos benefcios financeiros e creditcios, encaminhando ao
Tribunal, at o final do ms de maro do ano subseqente, relatrio anual para fins de sub sdio ao Relatrio
das Contas de Governo, devendo o procedimento iniciar-se j em relao ao exerccio financeiro de 2005;
Ante o exposto, conclui-se que as ponderaes trazidas por meio da Nota Tcnica Conjunta n
01/SEAE-SPE-Ministrio da Fazenda devero ser melhor avaliadas em futuro trabalho do Tribunal.
Benefcios Tributrios do PAC

Em 2016, as desoneraes tributrias associadas ao PAC alcanaram o montante R$ 80,3 bilhes
de acordo com os dados levantados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
Cabe esclarecer que os benefcios tributrios no foram institudos no mbito do Programa de
Acelerao do Crescimento. Na verdade, cada item relacionado no grfico e tabela a seguir se refere a
um benefcio criado por lei especfica para atender aos objetivos de uma determinada poltica pblica
quando da sua elaborao. No entanto, com o advento do PAC, o Poder Executivo optou por
correlacionar os referidos benefcios ao programa. Com isso, destaca-se que a extino do PAC no
implicar em modificao no usufruto pelos beneficirios em questo.
No grfico seguinte, demonstra-se a evoluo das desoneraes tributrias associadas ao PAC, de
2012 a 2016. Observa-se uma pequena queda no total dessas desoneraes entre 2015 e 2016.
Evoluo anual das desoneraes tributrias associadas ao PAC 2011-2015

R$ bilhes
90 81.9 80.3
80 76.3
70.2
70
58.7
60
50
40
30
20
10
0
2012 2013 2014 2015 2016
Fonte: RFB
As desoneraes tributrias contempladas no PAC, em 2016, so discriminadas na tabela a seguir,

com a identificao do setor econmico associado a cada item, conforme informaes da RFB.
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Setores econmicos contemplados com desoneraes tributrias no mbito do PAC em 2016

R$ milhes
Comrcio e Servio Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional 59.781

Indstria Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Simples Nacional 17.488
Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura Reidi 2.265
Energia
Investimentos em Infraestrutura 48
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Indstria de Semicondutores Padis 264
Cincia e Tecnologia
Programa de Apoio ao Desenv. Tecnolgico da Indstria de Equipamentos TV Digital - PADTV 5
Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura Reidi 341
Transporte
Investimentos em Infraestrutura 90
Comunicao Investimentos em Infraestrutura 2
Saneamento Investimentos em Infraestrutura 2
Agricultura Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infraestrutura Reidi 0,28
Total 80.286
Fonte: RFB
O maior volume de desoneraes tributrias est associado ao Simples Nacional - Regime Especial
Unificado de Arrecadao de Tributos e Contribuies devidos pelas Microempresas e Empresas de
Pequeno Porte, totalizando R$ 77,3 bilhes, sendo R$ 59,8 bilhes para o Comrcio e Servio e R$ 17,5
bilhes para a Indstria.
Benefcios financeiros e creditcios do Programa de Subveno ao Prmio do Seguro Rural PSR

No Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio, Ministro Relator Augusto Sherman, foi determinado
Secretaria de Poltica Econmica (SPE) que adotasse medidas para avaliar periodicamente os programas
que envolvem benefcios financeiros e creditcios, o que especialmente importante em face da
materialidade dos valores envolvidos e da relevncia dos objetivos fomentados por meio de tais
benefcios. No mesmo sentido, e, considerando as dificuldades operacionais para realizar avaliao
peridica de todos os programas, o Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, Ministro Relator Aroldo Cedraz,
consignou determinao SPE para que informe, at 31 de outubro de cada ano, o programa a ser
avaliado no exerccio seguinte (item 9.1.8 do referido Acrdo).
Em consonncia com essas deliberaes, em 2016, a SPE, juntamente com a Secretaria de
Acompanhamento Econmico (SEAE), encaminhou a Nota Tcnica 143/SEAE-MF, de 28/12/2016
que embasa esta anlise com uma avaliao do Programa de Subveno ao Prmio do Seguro Rural
(PSR), em que contextualiza o seguro rural e discorre sobre a evoluo dos resultados quantitativo s
alcanados pelo PSR, ao longo do perodo de 2006 a 2015, alm de expor sugestes e desafios para a
atuao do PSR.
A Lei 10.823/2003 disps sobre a subveno econmica ao prmio do seguro rural, autorizando a
concesso dessa subveno em percentual ou valor do prmio do seguro. Em seguida, a referida lei foi
regulamentada por meio do Decreto 5.121/2004, que instituiu o Programa de Subveno ao Prmio do
Seguro Rural (PSR) e estabeleceu suas condies especficas. Gerenciado pelo Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), o PSR reconhecido como um instrume nto
governamental de fomento poltica agrcola e tem o objetivo de: (i) promover a universalizao do
seguro rural, (ii) assegurar a estabilidade da renda e (iii) induzir o uso de tecnologias adequadas.
O beneficirio da subveno ao prmio do seguro o produtor rural, pessoa fsica ou jurdica,
adimplente com a Unio, que contrate seguro rural nas modalidades amparadas pelo PSR, conforme
definido nos planos trienais de safra. Com o mecanismo do programa, o governo paga s seguradoras
parte do valor do prmio que o produtor desembolsa para adquirir o seguro.
62

A SPE informa que os dados do Censo Agropecurio do Brasil para 2006 mostram que o setor
emprega 16,4 milhes de indivduos, em 5,2 milhes de estabelecimentos, abrangendo a rea total de
354,8 milhes de hectares. Pelas projees atuais, a produo de gros, que ocupa atualmente 58,1
milhes de hectares, ir passar de 196,5 milhes de toneladas atuais para 255,3 milhes em 2026, um
acrscimo de 30%.
Vale ressaltar que qualquer modalidade de seguro tem como funo diminuir as consequncias da
ocorrncia de determinado risco do segurado. Assim, o seguro rural se apresenta como um importante
mecanismo mitigador nas situaes de adversidades climticas. Dessa forma, o principal benefcio de
um seguro rural para o produtor a segurana para dar continuidade s suas atividades, mesmo sob
condies de perda patrimonial ou frustrao de safra. Essa proteo representa para o produtor a
minimizao de suas perdas ao recuperar parcela do capital investido na lavoura.
Segundo a Sociedade Nacional de Agricultura, os produtores atendidos por algum tipo de seguro
no ultrapassam 25% da rea agrcola do Brasil, enquanto em pases desenvolvidos podem chegar a uma
cobertura de 80% a 90%. Uma explicao para este fato est no risco relativamente baixo de intempr ie s
e maior estabilidade climtica em um pas de clima tropical e subtropical como o Brasil, reduzindo os
incentivos para a difuso do seguro rural.
O poder pblico, conforme estabelecido pela Lei 13.195/2015, no pode exigir a contratao de
seguro rural como condio para acesso do produtor ao crdito de custeio agropecurio. Contudo, o
seguro rural uma das garantias normalmente aceitas em operaes de financiamento rural. Assim, sem
o seguro rural, reduz-se a probabilidade de operaes e contratos privados.
O benefcio financeiro concedido por meio da subveno ao PSR se enquadra na tipologia dos
subsdios explcitos, os quais se referem a desembolsos efetivos realizados, constantes do oramento da
Unio. Conforme calculado nos Demonstrativos de Benefcios Financeiros e Creditcios, os valores
anuais associados ao PSR esto apresentados na tabela seguinte.
Demonstrativo dos Benefcios Financeiros e Creditcios

Subveno Econmica ao Prmio do Seguro Rural Exerccios 2011 a 2015
R$ mil
Exerccio Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total

2011 800 7.490 42.730 46.794 155.638 253.452
2012 856 7.959 58.010 55.862 195.481 318.168
2013 2.400 15.728 93.499 76.819 222.830 411.275
2014 3.028 15.386 70.399 71.083 250.684 410.581
2015 1.887 6.875 46.746 80.321 423.949 559.778
Fonte: Demonstrativo de Benefcios Financeiros e Creditcios, da SPE, exerccios de 2012 e 2015.
Na anlise de desempenho do PSR efetuada pela SPE, considerou-se base de dados provenientes
da Secretaria de Poltica Agrcola, do Mapa. Desse modo, a base analisada compe-se de 617.917
registros relativos a aplices de seguro contratadas e amparadas pelo programa, contemplando o perodo
de setembro de 2006 a outubro de 2015. As informaes contm atributos relacionados ao produtor rural
e s aplices, tais como data da contratao, cultura ou atividade, rea segurada, prmio total, subveno,
seguradora, importncia segurada, ramo e modalidade.
No perodo observado, a subveno representa 55% do valor total pago em prmio. Na fase inicia l
do programa, o percentual mdio de subveno foi de 43,8% (2006), com elevao para 59,8% em 2015.
63

Em 2006, perodo inicial de vigncia, o programa subsidiou o seguro rural de 1,7 milho de hectares,
associados importncia total segurada de R$ 2,8 bilhes.
Em 2014, ano de maiores resultados executados do programa, foram segurados mais de 10 milhes
de hectares, relativos a R$ 18,5 bilhes em importncia segurada, amparados pelo PSR. Em termos
comparativos, o total alcanado em 2014 representou apenas 13,1% do total da rea utilizada para
lavouras no Pas (76,7 milhes de hectares), conforme Censo Agropecurio para 2006.
Ainda no mesmo perodo, foram contratadas 617.917 aplices subvencionadas pelo programa,
beneficiando 136.725 produtores rurais distintos. Destacam-se os anos de 2009, 2013 e 2014 como os
maiores em quantidade de aplices e de produtores beneficiados. Em 2014, o PSR apoiou 117.638
aplices de 73.286 produtores rurais.
Para o volume subvencionado mdio por produtor, ocorreu uma trajetria crescente do valor,
partindo de R$ 1.894 em 2006 e alcanando R$ 10.059 em 2015. Nesse aspecto, em mdia, houve
elevao dos recursos destinados a cada beneficirio do programa, ao longo do tempo, correspondente
a um crescimento anual de 20,4% em termos nominais, e de 12,6% em termos reais.
Por importncia segurada e por tamanho de rea, soja, milho, trigo e arroz so as principa is
culturas. Das 617.917 aplices contratadas no perodo, as maiores participaes foram das culturas de
soja (43,6%), milho (14%), uva (10,9%) e trigo (9,4%). Somente a cultura da soja representa no perodo
da anlise R$ 1,05 bilho (37,6%) do total subvencionado, em 31 milhes de hectares (71% do total
segurado). A despesa com essa cultura aproximadamente 2,6 vezes maior do que foi subvencionado
com o milho, a segunda maior despesa por cultura do PSR.
Em relao despesa governamental com a subveno e aos totais pagos em prmio pelos
produtores, destaca-se a participao expressiva dos estados do Paran, Rio Grande do Sul, So Paulo,
Santa Catarina e Mato Grosso do Sul que, conjuntamente, respondem por 82% do total de recursos
subvencionados com o programa ao longo do perodo analisado. Dos estados brasileiros, apenas
Amazonas e Amap no tiveram, at o momento, participao no programa.
Nota-se, ademais, que do total de rea segurada, os estados do Paran, Rio Grande do Sul, Mato
Grosso do Sul, Gois e So Paulo respondem, conjuntamente, por 78,3% do total de hectares. Para
importncia segurada, os estados de maiores montantes no perodo so Paran, Rio Grande do Sul, So
Paulo e Minas Gerais, equivalendo a 69% do total segurado. No quantitativo de aplices contratadas ao
longo do perodo, Paran, Rio Grande do Sul, So Paulo e Santa Catarina representam, em conjunto,
81% do total.
No universo dos seguros includos no PSR, 40,4% dos prmios totais se referiram a seguros de
lavouras de soja, 17,7% a culturas de milho, 11,4% a lavouras de trigo e 9,2% a culturas de ma. Dos
recursos gastos com a subveno, 29,4% se destinaram a propriedades rurais do Paran, 22% ao Rio
Grande do Sul, 12,6% a So Paulo, 9,1% a Santa Catarina e o restante (26,9%) a outros 21 estados do
pas.
O quadro atual do PSR evidencia que, de 2006 a 2015, o programa subvencionou R$ 2,8 bilhes
para 136.725 produtores rurais, em 617.917 aplices de seguro, que asseguraram R$ 85,5 bilhes de
capital em 52,4 milhes de hectares de lavouras e atividades agrcolas. O programa subvencionou, em
mdia, 55% dos prmios totais das aplices (R$ 5,1 bilhes).
Constata-se, tambm, que, a despeito da evoluo do programa no mbito nacional, em termos
regionais evidente o aspecto concentrador do PSR nos estados do Paran, Rio Grande do Sul, So
Paulo e Santa Catarina, e nas culturas de soja, trigo e milho. Apesar desta concentrao estar ligada ao
64

foco do programa em pequenos e mdios produtores e demanda mais expressiva por seguro rural em
regies de clima mais instvel ou para culturas com riscos mais elevados de produo, o objetivo de
universalizao do acesso ao seguro rural fica comprometido, carecendo maior homogeneidade na
distribuio geogrfica dos benefcios desprendidos.
Ainda de acordo com a anlise da SPE, em relao ao impacto do PSR sobre a estabilidade da
renda rural, o programa apresentou efeitos no homogneos ao longo dos anos, no mbito nacional. Ou
seja, estabilidade nos anos de 2006, 2009 e 2014; instabilidade nos anos de 2008, 2011, 2012 e 2015; e
efeito estatisticamente nulo nos anos de 2007 e 2010.
Dessa forma, conforme avaliao da SPE em 2016, o PSR um apoio ao seguro rural, que mitiga
riscos naturais, sendo esses um dos principais fatores que reduzem a produtividade agrcola. Estes riscos
impactam, indiretamente, a renda dos produtores, dificultando a manuteno de seus desembolsos de
custeio e o planejamento futuro de seu negcio. Nesse sentido, o PSR pode ser considerado como redutor
de riscos de produo, de mercado e de risco financeiro, sendo esses causadores de grandes oscilaes
na renda. Por fim, a avaliao da SPE conclui que a Subveno ao Prmio do Seguro Rural poderia ter
seu desenho aprimorado, a fim de assegurar o cumprimento pleno do objetivo de estabilizao da renda
rural.
Sob o ponto de vista fiscal, o subsdio ao programa em 2016 teve um crescimento de 39,8% se
comparado ao exerccio de 2015, pois alcanou o valor de R$ 782,5 milhes, conforme demonstrou a
Nota Tcnica n 33/SEAE-MF de 29/3/2017.
2.3.5.3 Benefcios relacionados a emprstimos e financiamentos concedidos com recursos dos

oramentos fiscal e da seguridade social
A Lei Complementar 101/2000 prescreve no pargrafo nico do art. 49 que a prestao de contas
da Unio dever conter demonstrativos do Tesouro e das agncias financeira s oficiais de fomento com
a especificao dos emprstimos e financiamentos concedidos com recursos dos oramentos fiscal e da
seguridade social, bem como avaliao do impacto fiscal das suas atividades no exerccio.
Estes emprstimos e financiamentos so custeados com recursos do Tesouro Nacional (TN) e
administrados pelas seguintes agncias: Banco da Amaznia S/A (Basa), Banco do Brasil S/A (BB),
Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB), Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), Caixa Econmica Federal (CEF) e Financiadora de Estudos e Projetos (Finep). Estas agncias
administram diversos programas e fundos, a saber:
Fundo do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra);
Programa de Financiamento s Exportaes (Proex);
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf);
Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT);
Fundo Nacional da Cultura (FNC);
Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf);
Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel);
Fundo de Terras e da Reforma Agrria (FTRA);
Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE);
Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO);
Fundo de Financiamento Estudantil (Fies);
Programa Nacional de Apoio Modernizao Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros
(PNAFM);
Fundo Geral de Turismo (Fungetur);
65

Caixa de Construes de Casas para o Pessoal da Marinha (CCCPM);

Fundo da Marinha Mercante (FMM).
Em razo dos riscos envolvidos, as estatsticas fiscais aderentes s boas prticas internaciona is
recomendam que essas operaes sejam tratadas segundo o conceito de net lending. Neste conceito, os
valores transferidos pelo Tesouro Nacional s agncias so contabilizados como despesa (impacto
primrio deficitrio) e os retornos dos emprstimos e financiamentos como receita (impacto primrio
superavitrio). No final, a despesa incorrida corresponde ao valor lquido (net) desses fluxos.
A Secretaria do Tesouro Nacional informou que, no exerccio de 2016, repassou s agncias um
total de R$ 31.408,1 milhes e recebeu R$ 10.733,8 milhes, resultando no valor lquido deficitrio de
R$ 20.674,3 milhes. A tabela a seguir apresenta os valores dos emprstimos e financiamento s
discriminados por fundo ou programa com recursos do Oramento da Unio em 2016.
Despesas com recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social em 2016
R$ milhes
Fundo/Programa Agncia Enviado Devolvido Lquido
Pronaf Basa 1,9 7,4 - 5,4
Incra BB 27,8 5,9 21,9
Proex BB 1.440,1 1.404,6 35,6
Pronaf BB 63,7 320,0 - 256,3
Funcaf BB 3.723,4 3.548,4 175,0
FTRA BB 214,3 146,9 67,5
FDNE BB 394,9 338,0 56,9
FDCO BB 665,7 31,7 634,0
FMM BB 3.477,2 3.203,8 273,4
Pronaf BNB - 3,5 - 3,5
FNC BNDES 699,8 - 699,8
Fies CEF 19.263,3 1.166,0 18.097,3
PNAFM CEF 35,0 - 35,0
CCCCP CEF 254,5 17,5 237,1
Fungetur CEF 35,9 30,8 5,2
FNDCT Finep 909,8 506,9 403,0
(MCTIC) Finep 200,5 2,6 197,9
Totais 31.408,1 10.733,8 20.674,3
Fonte: STN.
Para efeito de comparao, o valor lquido de R$ 20.674,3 milhes, correspondente ao impacto

fiscal em 2016, representa 3,61% do total de R$ 572.975 milhes da carga tributria disponvel Unio,
conforme calculada na seo 2.1.5.
Pelas avaliaes encaminhadas ao TCU pelas agncias, o BB assume os riscos do FDNE, do FDCO
e do FMM e a Finep, os riscos do FNDCT e do Funttel. O Pronaf, com 72,74%, e o FTRA, com 51,99%,
foram os que apresentaram os maiores ndices de inadimplncia, ficando os demais abaixo dos 10%.
2.3.6 Resultado dos regimes de previdncia pblica

Esta seo analisa, de forma destacada, o resultado financeiro dos regimes de previdncia pblica
em virtude da magnitude de sua influncia no resultado primrio da Unio. As informaes aqui
apresentadas so decorrentes do trabalho de levantamento realizado no mbito do TC 001.040/2017-0,
de relatoria do Ministro Jos Mcio.
A previdncia social tem o objetivo de atender eventos de invalidez, morte e idade avanada, entre
outros, e possui duas caractersticas que a diferenciam de forma bastante importante das demais reas
da seguridade social (sade e assistncia social).
66

A primeira caracterstica, no caso do Regime Geral da Previdncia Social e do Regime Prprio da

Previdncia Social, diz respeito contributividade, segundo a qual so considerados segurados do
sistema previdencirio apenas aqueles que esto vinculados a um de seus regimes e que, via de regra,
contribuem individualmente ou juntamente com os empregadores, para seu custeio.
A segunda caracterstica diz respeito previso de equilbrio financeiro e atuarial. Os dispositivos
constitucionais e legais vigentes sinalizam que a rea previdenciria deve buscar um equilbrio entre
suas receitas e despesas. Nesse sentido, a prpria Constituio Federal de 1988 tem dispositivo que veda
a utilizao de receitas das contribuies previdencirias para cobrir despesas de outras reas (art. 167,
inciso XI; art. 40, 12).
Considerando que cabe Unio cobrir eventuais insuficincias financeiras nos regimes de
previdncia pblica federal, infere-se que um dos objetivos desse dispositivo constitucional minimiza r
a utilizao de recursos que poderiam ser revertidos a outras reas, como sade e assistncia, por
exemplo, para pagamento de benefcios obrigatrios e de longa durao a um grupo limitado de
beneficirios.
Cumpre registrar que, no caso dos encargos da Unio com militares inativos, no se aplica a
contributividade e o equilbrio financeiro e atuarial, pois as regras atualmente aplicadas a tal regime no
prevm o pagamento de contribuio por parte dos militares ativos para sustentar os benefcios ps
trabalho. Apenas no caso das penses militares, so pagas contribuies previstas na legislao, que,
todavia, so inferiores ao necessrio para equilibrar despesas e receitas. Trata-se, portanto, de um regime,
sui generis.
Receitas e despesas com benefcios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), do Regime
Prprio de Previdncia Social (RPPS) da Unio e dos Encargos da Unio com militares inativos e
seus pensionistas
Na apurao do resultado financeiro, foram consideradas principalmente as receitas auferidas com
contribuies dos segurados e das empresas sobre a folha salarial, bem como as contribuie s
previdencirias de servidores pblicos, militares (para penses) e a contrapartida da Unio.
No caso do RGPS, so consideradas tambm outras receitas substitutivas de contribuies, a saber:
receitas provenientes da produo rural, de espetculos esportivos de futebol profissional, do
empregador domstico e da prestao de servios por cooperativas de trabalho ( 8 do art. 195
da CF/88 e arts. 22, 22-A, 22-B e 25 da Lei n 8.212/1991);
receitas provenientes do Simples (Lei 9.317/1996 e Lei Complementar 123/2006), que substitue m
a contribuio patronal sobre a folha de salrios.
Do lado das despesas, so considerados os valores relativos aos benefcios previdencirios, os
quais alcanaram, em 2016, o montante de R$ 618 bilhes. A composio dos valores de receita, despesa
e resultado por regime, no exerccio de 2016, pode ser observada nos grficos a seguir.
67

Fonte: RREO e fluxo de caixa do INSS
Em relao aos grficos apresentados, cabe informar que:

a) o grupo RPPS abrange, alm dos servidores civis da Unio, os valores relativos previdncia
dos congressistas;
o grupo RPPS-outras refere-se previdncia de policiais civis, militares e integrantes do Corpo de
Bombeiros Militar do Distrito Federal (inc. XIV do art. 21 da CF/88); aos extintos estados e
territrios; ao estado do Mato Grosso (art. 27 da Lei Complementar 31/1977); extinta via frrea
do Rio Grande do Sul (Lei 3.887/1969) e da antiga Rede Ferroviria Federal; e ao pagamento de
reparao econmica, indenizao a anistiados polticos (Leis 10.559/2002 e 11.354/2006).
Os policiais civis, militares e integrantes do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, por
previso constitucional, integram o RPPS da Unio. No entanto, para fins de anlise do resultado
previdencirio, suas informaes foram tratadas separadamente, sempre que possvel, como outras
despesas do RPPS ou RPPS outras.
Essa segregao para fins de anlise foi feita principalmente porque as contribuies de policia is
civis, militares e de bombeiros do Distrito Federal s passaram a ser repassadas Unio a partir de
setembro de 2016, conforme consubstanciado no item 9.4 do Acrdo 1.316/2009-TCU-Plenrio.
No grupo militares, a anlise considera como receita as contribuies dos militares para a penso,
que, via de regra, corresponde a 7,5% do soldo dos ativos e inativos e no tem contrapartida da Unio,
e os encargos da Unio com militares inativos e seus pensionistas. O resultado a diferena entre essas
receitas e os encargos, apesar da ausncia de previso de contribuio dos militares para sustentar a
inatividade.
O grfico seguinte demonstra os componentes (receita, despesa e resultado) da previdncia em
valores nominais. Percebe-se que, nos ltimos dois anos (2015 e 2016), a despesa teve uma taxa de
crescimento bem acima do crescimento das receitas, tendo a receita crescido em torno de 3% e a despesa
na mdia de 12%. Por conta disso, o dficit da previdncia teve um acentuado aumento no perodo,
conforme verifica-se pela curva de resultado do grfico.
68

Resultado Previdencirio Agregado (valores correntes em R$ bilhes)

Em R$ bilhes
Quando considerada a inflao (INPC), as receitas previdencirias cresceram 43% e as despesas,

47%, no perodo de 2007 a 2016, enquanto o dficit aumentou 54%. A maior parte desse aumento vem
do RGPS, cujas despesas aumentaram 55% no perodo, sem o proporcional crescimento de suas receitas,
o que elevou sua necessidade de financiamento em 89%. As despesas do RPPS (junto com outras
despesas) e os encargos da Unio com militares inativos e seus pensionistas , por sua vez, cresceram
menos (19% e 18%) e seus dficits aumentaram 11% e 18%, respectivamente, em termos reais.
Variao dos componentes do resultado previdencirio no perodo de 2007 a 2016 (corrigidos pelo INPC)
Em relao ao PIB, as despesas previdencirias cresceram cerca de um ponto percentual (p.p.)

entre 2007 e 2016. Como o crescimento da receita se deu em um ritmo menor, o dficit teve um aumento
de 0,56 p.p. do PIB, conforme demonstra o grfico a seguir.
69

Previdncia (trs regimes) em percentual do PIB
Fonte: RREO e fluxo de caixa do INSS; IBGE
Cabe observar que o dficit dos regimes de previdncia a cargo da Unio chegou a ser de 2,04%
do PIB em 2012, mas voltou a aumentar nos exerccios seguintes, principalmente em razo do
crescimento da despesa, que aumentou em 1,58 p.p. do PIB de 2012 a 2016.
A evoluo da relao entre a despesa de cada regime e o PIB pode ser observada no grfico a
seguir.
Evoluo da relao despesa em percentual do PIB entre 2007 e 2016
Observando o grfico, percebe-se que o nico regime cujas despesas cresceram em relao ao PIB
no perodo de 2007 a 2016 foi o RGPS, que aumentou em 1,29 p.p. do PIB, passando de 6,81% para
8,10%. Esse crescimento ocorreu aps 2011, quando a despesa do RGPS chegou a representar 6,43% do
70

PIB, e foi mais expressivo nos exerccios de 2015 e 2016, nos quais aumentou em 0,45 p.p. e 0,84 p.p.
do PIB, respectivamente.
As despesas dos demais regimes diminuram em relao ao PIB no mesmo perodo, principalme nte
os gastos com RPPS, que passaram de 1,28% para 1,11%. Em parte, essa reduo se deu pela segregao
das outras despesas do RPPS a partir de 2013. Porm, mesmo analisando as duas rubricas
conjuntamente, tais despesas tiveram reduo de 0,11 p.p. do PIB entre 2007 e 2016.
O substancial crescimento das despesas do RGPS em relao ao PIB pode ser explicado, em parte,
pelo forte perodo recessivo observado no Brasil nos exerccios de 2015 e 2016, nos quais a economia
do pas recuou 3,8% e 3,6%, respectivamente, e o desemprego avanou. Diferente dos outros regimes,
o RGPS mais sensvel s flutuaes da economia, que afetam diretamente suas receitas e podem
provocar aumento na demanda de alguns benefcios previdencirios, como o caso, por exemplo, de
pessoas que ficam desempregadas e solicitam a aposentadoria por tempo de contribuio.
Ainda assim, ao se analisar a variao real dos componentes do resultado previdencirio, v-se
que a despesa do RGPS cresceu em velocidade superior aos demais regimes nos dez anos observados,
como mostra o grfico a seguir. Considerando que mais de 80% da despesa previdenciria em 2016
oriunda do RGPS, a velocidade de crescimento dessa despesa tem efeitos muito expressivos no resultado
financeiro agregado da previdncia.
Crescimento real da despesa em relao aos valores de 2007
O RGPS composto por dois subgrupos: RGPS Urbano e Rural. Como se observa no grfico a
seguir, a maior parte da despesa do RGPS caracterizada como urbana, embora o ritmo de crescimento
relativo tenha sido maior nas despesas do rural (204%) do que nas despesas da clientela urbana (167%),
o que levou ao crescimento da participao da despesa rural de 19,8% para 22,5% de 2007 a 2015, com
leve recuo em 2016 (21,9%). Tal recuo pode ser consequncia das alteraes legais de 2015 que
relativizaram a aplicao do fator previdencirio, criando a regra 85/95, o que facilitou a aposentadoria
por tempo de contribuio do trabalhador urbano.
71

Composio da despesa do RGPS
Fonte: Fluxo de caixa do INSS
Finalmente, cabe analisar se existe um componente conjuntural no aumento do dficit do RGPS e

em que medida essa conjuntura (recesso de 2015 e 2016) afetou o resultado desse regime
previdencirio.
Observando os grficos a seguir, percebe-se que a receita urbana e seu dficit foram fortemente
impactados pela recesso. Assim, o expressivo aumento do dficit do RGPS no perodo 2014-2016, de
R$ 67 bilhes para R$ 149 bilhes, pode ser atribudo, em grande medida, crise econmica do perodo.
Resultados urbano e rural (R$ bilhes)
Resultado urbano valores presentes Resultado Rural - valores presentes
Fonte: Fluxo de caixa do INSS

Valores atualizados pelo INPC a preos de 12/2016.
Nos exerccios de 2008 a 2014, a despesa urbana cresceu em mdia 4,7% ao ano (a.a.) e a despesa
rural cresceu 8,05% a.a., em valores presentes. No entanto, nos ltimos dois anos (2015 e 2016), verifica -
72

se que, enquanto a despesa rural cresceu na mdia de 2,9% a.a., a despesa urbana cresceu em mdia
4,6% a.a..
Com relao arrecadao, de 2008 a 2014 a receita urbana cresceu em mdia 7,2% a.a. e a receita
rural 0,91% a.a., em valores presentes. J no perodo de 2015 e 2016, enquanto a receita urbana caiu, em
mdia, 5,5% a.a., a receita rural praticamente no sofreu alteraes. Assim, a crise econmica parece ter
afetado mais a arrecadao relativa ao RGPS urbano.
A diminuio das receitas urbanas nos anos de 2015 e 2016, principal impacto da crise econmica,
parece estar associada ao aumento do desemprego, que variou de 6,5% no ltimo trimestre de 2014 para
12% no final de 2016 (taxa de desocupao - PNAD contnua trimestral). Embora esse aspecto possa ser
visto como conjuntural, no existe expectativa de que o emprego recupere os ndices anteriores a 2015
no curto prazo, ou seja, os impactos da crise econmica no resultado do RGPS tendem a ser sentidos nos
prximos exerccios.
Independentemente da crise econmica e do seu impacto nas receitas urbanas do RGPS, no
entanto, ao longo de todo o perodo analisado (2007 a 2016), essas despesas cresceram mais do que a
inflao e, na maior parte das vezes, em taxas mais altas do que o PIB.
Impacto da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) sobre o resultado da previdncia social

Aps levantamento dos valores das receitas previdencirias dos ltimos dez anos (2007 a 2016),
constatou-se que, exceo das receitas de contribuio para custeio das penses militares e de multas
e juros sobre as contribuies patronal e do servidor do regime prprio, nenhuma outra receita de
contribuio previdenciria sofreu incidncia da DRU.
Em decorrncia disso, o encargo da DRU, suportado pela previdncia, tornou-se inexistente, no
caso do RGPS, e mnimo, para o RPPS. Na presente anlise, para fins de simplificao, o termo
RPPS est se referindo ao conjunto do RPPS da Unio para servidores civis e dos Encargos
Financeiros com militares inativos e seus pensionistas.
No quadro seguinte so demonstradas as relaes entre o valor da DRU e o valor total da receita
arrecadada de 2013 a 2016. Verifica-se que o impacto mdio da desvinculao nos ltimos quatro
exerccios inferior a 2% das receitas arrecadadas.
H que se destacar, todavia, que os valores desvinculados relativamente s penses militares no
impactam os resultados financeiros do RPPS apresentados no item 5.3 deste relatrio. Isso porque a
fonte utilizada para apurao foi o RREO, que, ao elencar as receitas previdencirias do RPPS (civis e
militares da Unio), soma o valor desvinculado s receitas de contribuies, eliminando o efeito
financeiro da desvinculao.
Impacto da DRU sobre as receitas e resultado do RPPS (R$ milhes)

2013 2014 2015 2016
(A) Receitas RPPS (antes da DRU) 26.747 29.278 32.148 33.625
(B) Resultado RPPS (divulgado no RREO) -62.689 -66.948 -72.514 -77.151
(C) DRU (RPPS) 434 469 531 895
C/A 1,62% 1,60% 1,65% 2,66%
C/B 0,69% 0,70% 0,73% 1,16%
Fonte: Consultas ao Tesouro Gerencial, conforme Ofcio 268/2017/ASSCI/GABIN/STN/MF -DF (pea 71)
73

Desoneraes tributrias de contribuies previdencirias

O quadro seguinte demonstra os gastos tributrios que compem as desoneraes de contribuies
previdencirias nos ltimos quatro anos. Os valores foram apresentados considerando o Demonstrativo
de Gastos Tributrios (DGT) Base efetivas dos anos de 2012 a 2017.
Gastos tributrios so gastos indiretos do governo (fora da LOA) realizados por intermdio do
sistema tributrio, visando atender objetivos econmicos e sociais, podendo ter carter compensatr io
(quando o governo no presta os servios de forma suficiente e adequada) ou incentivador (para
desenvolver determinado setor).
Gastos tributrios de contribuies previdencirias (R$ bilhes)

Gasto tributrio 2013 2014 2015 2016
Simples 18,27 19,54 22,49 23,28
Entidades Filantrpicas 8,72 10,43 11,17 11,56
Exportao da Produo Rural 4,48 4,64 5,94 6,04
Reduo da alquota da CPMF - - - -
Tecnologia da Informao e Comunicao - - - -
Dona de Casa 0,20 0,22 0,22 0,22
MEI - Microempreendedor Individual 0,79 0,99 1,40 1,68
Copa do Mundo 0,00 0,00 0,00 -
Desonerao da Folha de Pagamento 12,28 22,11 25,20 14,62
Olimpadas 0,02 0,03 0,06 0,33
TOTAL 44,77 57,96 66,49 57,74
Fonte: DGT Bases efetivas dos anos de 2012 a 2017
(https://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/renuncia-fiscal/demonstrativos-dos-gastos-tributarios/gastos-tributarios-2013-bases-
efetivas)
Cabe esclarecer que os valores das desoneraes da folha de pagamento no impactam o resultado
do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), tendo em vista que o art. 9, inciso IV, da Lei 12.546,
de 14/12/2011, estabeleceu a obrigao do Tesouro Nacional de compensar o Fundo do Regime Geral
de Previdncia Social (FRGPS) no valor correspondente estimativa da renncia previdencir ia
decorrente da desonerao, de forma a no afetar a apurao do resultado financeiro do RGPS.
2.4 Dvida Pblica

Dvida pblica o montante levantado pelo governo junto ao setor privado ou s agncias
multilaterais, para financiar as aes governamentais, inclusive pretritas. Para tanto, o governo assume
contratos de emprstimos e financiamentos e emite ttulos que variam: em maturidade, no modo como
so vendidos e na forma como seus pagamentos so estruturados. A mensurao da dvida pblica
restringe-se ao setor pblico no financeiro e sua compilao varia de acordo com a metodologia
empregada, os entes da Federao abrangidos, a perspectiva bruta ou lquida, bem como com a excluso
ou no de algumas empresas, a exemplo da Petrobras e da Eletrobras.
Os indicadores de estoque da dvida oficialmente divulgados pelo governo federal so:
a) Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG): publicado pelo Banco Central do Brasil, abrange
Unio, estados, Distrito Federal e municpios. Aumentou R$ 451 bilhes em um ano, chegando a
74

R$ 4.378,5 bilhes em dezembro de 2016, passando de 65,5% para 69,9%, com um crescimento de 4,4
p.p. do PIB;
b) Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP): publicado pelo Bacen, cresceu R$ 756 bilhes no
exerccio, atingindo R$ 2.892,9 bilhes ao final de 2016, ou 46,2% do PIB. Abrange o endividame nto
lquido do setor pblico no financeiro e do Bacen junto ao sistema financeiro (pblico e privado), ao
setor privado no financeiro e ao resto do mundo. Inclui os governos federal, distrital, estaduais e
municipais, o Bacen, a Previdncia Social e as empresas estatais, com excluso da Petrobras e da
Eletrobras;
c) Dvida Consolidada (DC) da Unio: publicado no Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) do Poder
Executivo Federal, observados os critrios estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Aumento u
R$ 816,5 bilhes desde 2015, alcanando o montante de R$ 4.884,9 bilhes em dezembro de 2016;
d) Dvida Consolidada Lquida (DCL) da Unio: tambm publicado no RGF do Poder Executivo
Federal. Em virtude do incremento do saldo da dvida consolidada em R$ 816,5 bilhes e do saldo dos
ativos da Unio no valor de R$ 142,4 bilhes, a Dvida Consolidada Lquida ampliou-se em R$ 674,1
bilhes, totalizando R$ 2.551,7 bilhes ao final de 2016.
Este tpico contm quatro anlises. A primeira examina a DBGG; a segunda, as variaes da DLSP
entre os exerccios de 2015 e 2016, com seus respectivos fatores condicionantes. A terceira trata da
evoluo da taxa Selic e da taxa implcita (mdia das taxas de juros incidentes sobre passivos e ativos)
da DLSP. Por fim, a quarta comenta o Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica Federal para
2016 e o Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal para o mesmo exerccio.
As informaes utilizadas foram coletadas nas seguintes fontes:
a) Notas para a Imprensa de Poltica Fiscal e de Poltica Monetria;
b) Demonstraes Financeiras do Bacen e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES), da Petrobras e da Eletrobras, para vrios exerccios;
c) Plano Anual de Financiamento da Dvida (PAF) para 2016 e Relatrio Anual da Dvida Pblica
Federal de 2016, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN);
d) no RGF, publicado em conjunto pela Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e pela STN;
e) Acrdos 3.297/2015, 198/2017, 199/2017 e 2.975/2016 (devoluo de recursos do BNDES ao
Tesouro Nacional) prolatados pelo Plenrio do TCU;
f) Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).
2.4.1 Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG)

Desde 2008, foram introduzidas quatro alteraes conceituais substantivas na metodologia de
clculo da DBGG. A primeira excluiu os ttulos na carteira do Bacen do total da DBGG e a segunda
incluiu as operaes compromissadas no cmputo desse indicador. As outras duas mudanas
metodolgicas referem-se excluso da Petrobras e da Eletrobras do clculo do resultado primrio,
conforme as Leis 12.017/2009 e 12.377/2010, respectivamente.
As modificaes diminuem tanto a dvida interna quanto a Dvida Bruta do Governo Geral em
R$ 475,4 bilhes ao final de 2016, em vista da excluso dos ttulos livres na carteira do Banco Central
do Brasil. A tabela seguinte explicita o impacto dessas duas alteraes conceituais nas dvidas interna e
bruta do governo geral.
75

Impacto das Alteraes Metodolgicas nas Dvidas Interna e Bruta do Governo Geral 2014 a 2016
R$ milhes
Item 2014 % PIB 2015 % PIB 2016 % PIB
Dvida Bruta do Governo Geral - DBGG(1) 3.560.826 61,62 4.300.759 71,67 4.853.850 77,45
Dvida Interna (1) 3.371.532 58,34 4.038.348 67,30 4.625.714 73,81
T tulos na carteira do Bacen (A) 1.117.440 19,34 1.286.515 21,44 1.522.848 24,30
Operaes compromissadas do Bacen (B) 809.063 14,00 913.280 15,22 1.047.484 16,71
T tulos livres na carteira do Bacen (C=A-B) 308.378 5,34 373.236 6,22 475.364 7,59
Dvida Interna (2) 3.063.154 53,01 3.665.112 61,08 4.150.350 66,23
Produto Interno Bruto (3) 5.778.953 6.000.570 6.266.895
Fontes: Bacen Nota para Imprensa Poltica Fiscal Janeiro/2017 e Fevereiro/2017.
(1) Antes e (2) depois da alterao metodolgica.
(3) PIB dos ltimos doze meses, a preos de dezembro do ano.
Os indicadores de endividamento divulgados pela Unio no evidenciam completamente a

situao gerada pelo descontrole fiscal do ltimo trinio. Isso decorre tanto das alteraes
metodolgicas, que diminuem a dvida bruta, quanto da no explicitao de passivos da Petrobras e da
Eletrobras. De fato, quando se subtrai da dvida bruta dessas empresas seus respectivos caixas, encontra -
se a dvida lquida a ser adicionada Dvida Bruta do Governo Geral. Em consequncia, quando se
acrescenta aquela dvida lquida, o endividamento em 2016 chega a 83,1% do PIB, conforme
demonstrado a seguir.
Impacto da Incluso da Dvida Lquida da Petrobras e da Eletrobras 2014 a 2016

R$ milhes
Item 2014 % PIB 2015 % PIB 2016 % PIB
Dvida Bruta do Governo Geral - DBGG (0) 3.877.604 67,10 4.732.044 78,86 5.207.092 83,09
Dvida Lquida da Petrobras 282.033 4,88 391.957 6,53 314.120 5,01
Dvida Lquida da Eletrobras 34.745 0,60 39.328 0,66 39.122 0,62
Produto Interno Bruto (3) 5.778.953 6.000.570 6.266.895
Fonte: Bacen.
(0) Antes (1) depois da alterao metodolgica.
De acordo com os dados do Bacen e conforme mostrado na tabela seguinte, em 2016, em relao
a 2015, a DBGG, a DLGG e a DLSP aumentaram, respectivamente, em R$ 450,9 bilhes, R$ 722,8
bilhes e R$ 756 bilhes. Acrscimos que correspondem, em relao ao PIB, a 4,4 p.p., 9,9 p.p. e 10,6
p.p., respectivamente. A elevao do endividamento bruto decorreu, principalmente, da alta variao da
dvida mobiliria do Tesouro Nacional (em 2015, era de R$ 2.640 bilhes e, no final de 2016, foi para
R$ 2.975,8 bilhes), das operaes compromissadas do Bacen (em 2015, era de R$ 913,3 bilhes e, no
final de 2016, de R$ 1.047,5 bilhes) e da dvida bancria dos governos estaduais e municipais, que
cresceu, respectivamente, R$ 12,2 bilhes e R$ 4,9 bilhes.
Dvidas Bruta e Lquida do Governo Geral 2014 a 2016

R$ milhes
Item 2014 % PIB 2015 % PIB 2016 % PIB
Dvida Lquida do Setor Pblico (A= B+K+L) 1.883.147 32,6 2.136.888 35,6 2.892.913 46,2
Dvida Lquida do Governo Geral (B=C+F+I+J) 1.915.773 33,2 2.272.217 37,9 2.994.967 47,8
Dvida Bruta do Governo Geral (C=D+E) 3.252.449 56,3 3.927.523 65,5 4.378.486 69,9
Dvida Interna (D) 3.063.154 53,0 3.665.112 61,1 4.150.350 66,2
Dvida mobiliria em mercado 2.141.081 37,0 2.609.104 43,5 2.943.607 47,0
Dvida mobiliria do T esouro Nacional 2.173.694 37,6 2.640.001 44,0 2.975.805 47,5
T tulos sob custdia do FGE -5.668 -0,1 -5.673 -0,1 -5.701 -0,1
Dvidas securitizadas e T DA 9.917 0,2 10.165 0,2 10.609 0,2
Aplic de entidades da adm. federal -36.551 -0,6 -35.355 -0,6 -37.106 -0,6
Aplicaes dos governos subnacionais -310 0,0 -33 0,0 - 0,0
Operaes compromissadas do Bacen 809.063 14,0 913.280 15,2 1.047.484 16,7
Dvida bancria do Governo federal 12.422 0,2 17.215 0,3 16.608 0,3
Dvida bancria governos estaduais 85.801 1,5 106.753 1,8 118.951 1,9
Dvida bancria governos municipais 14.788 0,3 18.760 0,3 23.700 0,4
76

Item 2014 % PIB 2015 % PIB 2016 % PIB

Dvida Exte rna (E) 189.294 3,3 262.411 4,4 228.137 3,6
Governo federal 106.965 1,9 136.540 2,3 119.802 1,9
Governos estaduais 74.174 1,3 113.749 1,9 97.603 1,6
Governos municipais 8.156 0,1 12.122 0,2 10.732 0,2
Cr ditos do Governo Geral (F=G+H) -1.579.880 -27,3 -1.917.603 -32,0 -2.014.787 -32,1
Cr ditos Internos (G) -1.579.502 -27,3 -1.917.498 -32,0 -2.014.714 -32,1
Disponibilidades do Governo Geral -674.269 -11,7 -944.828 -15,7 -1.096.344 -17,5
Aplic.da Previdncia Social -216 0,0 -245 0,0 -261 0,0
Arrecadao a recolher -2.384 0,0 -5.416 -0,1 -3.612 -0,1
Depsitos vista (inclui ag.descentral.) -10.869 -0,2 -9.853 -0,2 -9.498 -0,2
Disponibilidades do gov federal no BCB -605.921 -10,5 -881.932 -14,7 -1.039.822 -16,6
Aplicaes na rede bancria (estadual) -54.880 -0,9 -47.383 -0,8 -43.151 -0,7
Crditos concedidos a Inst. Fin. Oficiais -545.610 -9,4 -567.434 -9,5 -476.565 -7,6
Instrum. hbridos de capital e dvida -57.748 -1,0 -52.920 -0,9 -46.907 -0,7
Crditos junto ao BNDES -487.862 -8,4 -514.515 -8,6 -429.658 -6,9
Aplicaes em fundos e programas -136.312 -2,4 -154.216 -2,6 -178.402 -2,8
Crditos junto s estatais -7.454 -0,1 -7.769 -0,1 -7.202 -0,1
Demais crditos do governo federal -13.679 -0,2 -16.573 -0,3 -16.689 -0,3
Recursos do FAT na rede bancria -202.178 -3,5 -226.677 -3,8 -239.512 -3,8
Cr ditos Externos (H) -377 0,0 -106 0,0 -73 0,0
Ttulos Livres na Carteira do Bacen (I) 308.378 5,3 373.236 6,2 475.364 7,6
Equalizao Cambial (J) -65.173 -1,1 -110.938 -1,8 155.903 2,5
Dvida Lquida do Banco Central (K) -72.028 -1,2 -187.621 -3,1 -157.331 -2,5
Dvida Lquida das Empresas Estatais (L) 39.402 0,7 52.292 0,9 55.278 0,9
Fonte: Bacen Nota para Imprensa Poltica Fiscal Fevereiro/2017.
Conforme se pode verificar na tabela anterior, a dvida pblica brasileira em percentual do PIB
est situada em um nvel muito superior mdia das economias emergentes, de 47%, segundo dados do
Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Esse expressivo endividamento nacional fortemente pressionado pelas altas taxas de juros
nominais pelas quais o Brasil remunera seus credores. Como proporo do PIB em 2016, os juros
nominais do Brasil foram o terceiro maior do mundo, ficando atrs apenas do Imen e do Egito (FMI).
A tabela seguinte mostra os percentuais de juros nominais em proporo do PIB dos pases integrante s
do grupo Brics e a mdia dos pases emergentes integrantes do G-20 e da Amrica Latina.
Despesas com Juros Nominais em proporo do PIB 2016

%
Brasil 6,5
Rssia 0,5
ndia 4,8
China 0,8
frica do Sul 3,5
Mdia G-20 (emergentes) 1,6
Mdia Amrica Latina (emergentes) 3,7
Fonte: FMI.
2.4.2 Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP)

A DLSP aumentou R$ 756 bilhes entre 2015 e 2016, quando alcanou 2.892,9 bilhes. Em
percentual do PIB, houve aumento da DLSP em 10,6 p.p., de 35,6% em dezembro de 2015 para 46,2%
ao final de 2016. O governo federal foi a unidade que contribuiu com a maior parcela do aumento do
endividamento lquido (variao de R$ 746,9 bilhes), ficando o Bacen em segundo lugar, com uma
variao de R$ 30,3 bilhes. As empresas estatais federais apresentaram um incremento de 0,5 bilho.
Destaca-se que os demais entes (governos estaduais e municipais e empresas estatais estaduais e
municipais) diminuram seu endividamento lquido em R$ 21,6 bilhes.
77

Evoluo da Dvida Lquida do Setor Pblico 2014 a 2016

R$ milhes
Item 2014 % PIB 2015 % PIB 2016 % PIB Variao % PIB
Dvida lquida total 1.883.147 32,59 2.136.888 35,61 2.892.913 46,16 756.025 10,55
Governo Federal 1.272.707 22,02 1.500.582 25,01 2.247.464 35,86 746.881 10,86
BCB -72.028 -1,25 -187.621 -3,13 -157.331 -2,51 30.290 0,62
Estatais Federais -4.077 -0,07 -1.990 -0,03 -1.512 -0,02 478 0,01
Demais entes 686.544 11,88 825.917 13,76 804.293 12,83 -21.623 -0,93
Dvida interna lquida 2.669.547 46,19 3.289.112 55,47 3.856.985 61,55 567.873 6,08
Governo Federal 1.166.120 20,18 1.364.148 23,01 2.127.734 33,95 763.586 10,95
BCB 909.952 15,75 1.236.016 20,84 1.042.579 16,64 -193.437 -4,21
Estatais Federais -4.447 -0,08 -2.490 -0,04 -1.856 -0,03 634 0,01
Demais entes 597.922 10,35 691.438 11,52 688.528 10,99 -2.910 -0,54
Dvida e xterna lquida -786.400 -13,61 -1.152.224 -19,43 -964.072 -15,38 188.153 4,05
Governo Federal 106.587 1,84 136.434 2,30 119.730 1,91 -16.705 -0,39
BCB -981.979 -16,99 -1.423.637 -24,01 -1.199.910 -19,15 223.727 4,86
Estatais Federais 370 0,01 500 0,01 343 0,01 -156 -0,00
Demais entes 88.622 1,53 134.479 2,24 115.765 1,85 -18.713 -0,39
PIB 12/* 5.778.953 6.000.570 6.266.895
Fonte: Bacen Nota para Imprensa Poltica Fiscal Srie histrica.
Os critrios utilizados para calcular a variao da relao DLSP/PIB esto evidenciados na tabela
seguinte, agrupados em fatores condicionantes relacionados variao do estoque da dvida lquida e ao
crescimento do PIB. Os fatores condicionantes aumentaram o endividamento em 12,1%, enquanto o
crescimento nominal do PIB reduziu o endividamento em 1,5%. A conjugao dos dois fatores resultou
em aumento da dvida lquida como percentual do PIB em 10,6%.
Ampliaram a dvida lquida: i) os juros nominais, em R$ 407 bilhes (6,5% do PIB); ii) o ajuste
cambial, em R$ 198,6 bilhes (3,2% do PIB) e; iii) o dficit primrio, em R$ 155,8 bilhes (2,5% do
PIB). Por sua vez, os principais fatores de reduo dessa dvida foram: i) o reconhecimento de dvidas
(haveres), no valor de R$ 2,4 bilhes (0,04 % do PIB) e; ii) os ajustes efetuados na dvida externa da
ordem de R$ 2 bilhes (0,03 % do PIB).
Fatores Condicionantes da Variao da DLSP/PIB em 2016

R$ milhes
Item 2014 % PIB 2015 % PIB 2016 % PIB
Dvida lquida total saldo 1.883.147 32,59 2.136.888 35,61 2.892.913 46,16
Dvida lquida var acum no ano 256.812 2,08 2536.741 3,03 756.025 10,55
Fatore s condicionantes: 256.812 4,44 253.741 4,23 756.025 12,06
NFSP 343.916 5,95 613.035 10,22 562.815 8,98
Resultado Primrio 32.536 0,56 111.249 1,85 155.791 2,49
Juros Nominais 311.380 5,39 501.786 8,36 407.024 6,49
Ajuste Cambial -96.075 -1,66 -385.743 -6,43 198.558 3,17
Dvida interna indexada ao cmbio -2.835 -0,05 -16.568 -0,28 4.306 0,07
Dvida externa metodolgico -93.239 -1,61 -369.175 -6,15 194.252 3,10
Dvida externa outros ajustes 12.481 0,22 21.830 0,36 -2.024 -0,03
Reconhecimento de dvidas -3.511 -0,06 4.619 0,08 -2.441 -0,04
Privatizaes - - - - - 882 -0,01
Efe ito crescimento PIB dvida -2,36 -1,20 -1,51
Fonte: Bacen.
A manuteno de despesas de juros e encargos nominais maiores, em conjuno com dficit

primrio, resulta em expanso continuada tanto da dvida bruta quanto da dvida lquida em valores
nominais, mas em propores diferentes, aumentando a diferena entre as duas medidas, em face do
acmulo de passivos do Governo Central. Em termos do percentual do PIB, tambm h crescimento
tanto na dvida bruta quanto na dvida lquida.
Os Acrdos 3.297/2015-TCU-Plenrio (da relatoria do Min. Vital do Rgo) e 2.975/2016-TCU-
Plenrio (da relatoria do Min. Raimundo Carreiro) tiveram impacto significativo sobre a trajetria da
dvida. O primeiro trata da contabilizao de passivos omitidos no perodo 2002 a 2015, e o segundo do
acompanhamento da devoluo de R$ 100 bilhes do BNDES ao Tesouro Nacional.
78

O grfico a seguir aponta o comportamento da Dvida Bruta do Governo Central (DBGC) e da

Dvida Lquida do Governo Central (DLGC) no perodo de 2007 a 2016, e em percentual do PIB.
Dvidas Bruta e Lquida do Governo Central

% do PIB
70 65.9
60
50
40 33.4
30
20
10
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
DBGC DLGC
Fonte: Bacen.
O endividamento bruto do governo central alcanou R$ 4,1 trilhes ao final de 2016 (65,9% do
PIB), elevando-se em 4,6 p.p. do PIB relativamente a 2015.
2.4.3 Evoluo da Taxa Selic e da taxa implcita da DLSP

O aumento da interveno da Unio na atividade econmica por meio da acumulao de ativos e
passivos mantm a DLSP relativamente sob controle. No entanto, carrega para o Tesouro Nacional a
carga fiscal representada pela diferena entre a taxa pela qual a Unio vende seus ttulos (Selic) e a taxa
que a Unio recebe das instituies financeiras oficiais e de outros programas de fomento.
Dados da Nota de Poltica Fiscal de fevereiro de 2017 e da srie histrica do Bacen mostram que,
entre 2002 e 2016, a taxa Selic recuou 5,2 p.p. (de 19,2% para 14%), enquanto a taxa implcita da DLSP
aumentou 2,31 p.p. (de 15,6% para 17,9%). Ou seja, o custo fiscal dessas operaes de fomento,
representado pelo diferencial de taxas, expande-se continuamente, conforme se visualiza no grfico
seguinte. Adicionalmente, a apropriao dos juros nominais alcanou 6,5% do PIB.
79

Evoluo da Taxa Selic (%), da Taxa Implcita da DLSP (%) e dos Juros Nominais (% do PIB)
30 30
29.7
25 23.3 25
19.2 19
20 20
19.3
Em % do PIB
17.5 16.2 17.9

17.2 15.1 16.9 16.9
15.6 16.3 13.3 14.0
15 15.1 15.0 15
14.4 11.8 12.514.6 14.4 14.9
11.6 10.9
9.9 9.8
10 8.5 8.2 10
7.7 8.5 8.5

5 7.4 6.8 5
6.6 6.1 6.5
5.5 5.4 5.3 5.7 4.9 5.2 5.5
0 0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Taxa Selic (%) Taxa Implcita (%) Juros nominais
Fonte: Bacen.
2.4.4 Plano Anual de Financiamento (PAF) e Relatrio da Dvida Pblica Federal

De acordo com o Plano Anual de Financiamento (PAF) da Dvida Pblica Federal (DPF) para
2016, a necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional no exerccio seria de R$ 589,7
bilhes, resultado de uma necessidade bruta de R$ 698,2 bilhes, deduzidos os recursos oramentrio s
de R$ 108,5 bilhes. Essa necessidade bruta foi dividida em R$ 613,2 bilhes de dvida interna em
mercado, R$ 68,8 bilhes de encargos no Banco Central e R$ 16,1 bilhes de dvida externa. Eis o
comparativo entre o programado e o executado. No esto includas as receitas do resultado positivo do
balano patrimonial do Bacen.
Necessidade de Financiamento: Programado X Executado em 2016

R$ bilhes
Programado Executado Diferena
(=) Necessidade Lquida de Financiamento 589,7 666,2 76,6
(+ )Recursos Oramentrios 108,5 191,3 82,8
(=) Ne ce ssidade Bruta de Financiamento 698,2 857,5 159,4
(+) Outras Despesas - 52.5 -
(+) Dvida Externa 16,1 16,4 0,3
(+) Dvida Interna em Mercado 613,2 721,9 108,7
(+) Encargos no Banco Central 68,8 66,8 -2,0
Fonte: Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal 2015 e 2016.
importante mencionar que a STN alterou o Relatrio Anual da Dvida Pblica - RAD/2016
inicialmente publicado, sem informar a alterao realizada. A diferena para a apresentao alterada do
RAD/2016 de R$ 95 bilhes e corresponde ao pagamento parcial do resultado financeiro das operaes
com reservas e derivativos cambiais referente ao primeiro semestre de 2016, conforme notas de empenho
2016NE000506 e 2016NE000507.
Pela programao da reviso do PAF, o estoque da dvida pblica ocorrido ao final de 2015, de
R$ 2.793 bilhes, deveria crescer em 2016 para um intervalo entre R$ 3.100 bilhes e R$ 3.300 bilhes.
Os resultados apresentados a seguir demonstram que a DPF cresceu R$ 319,9 bilhes, alcanando
R$ 3.112,9 bilhes, prximo da banda inferior da reviso do PAF 2016. O percentual vincendo em doze
meses alcanou 16,8%, abaixo do limite previsto (21% a 25%).
80

Dvida Pblica Federal 2008 a 2016

Indicadores DPF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 PAF 2016
Estoque em R$ bilhes 1.397,3 1.497,4 1.694,0 1.866,4 2.008,0 2.122,8 2.295,9 2.793,0 3.112,9 3.100/3.300
Prazo mdio (meses) 42,0 42,4 42,0 42,0 48,0 50,4 52,8 55,2 54,0 52,8/55,2
% vencimento/12 meses 25,4 23,6 23,9 25,4 24,4 24,8 24 21,6 16,8 21/25
Composio da DPF
Prefixado (%) 29,9 32,2 36,6 37,2 40,0 42,0 41,6 39,4 35,7 33 - 37
ndice de preos (%) 26,6 26,7 26,6 28,3 33,9 34,5 34,9 32,5 31,8 29 - 33
Selic (%) 32,4 33,4 30,8 30,1 21,7 19,1 18,7 22,8 28,2 27 - 31
Cmbio (%) 9,7 6,6 5,1 4,4 4,4 4,3 4,9 5,3 4,2 3-7
T R e outros (%) 1,4 1,1 0,8 - - - - - - -
Fonte: STN.
De acordo com o Relatrio Anual da DPF de 2016, foi realizada uma operao de antecipao de
pagamento de emprstimos pelo BNDES Unio no montante de R$ 100 bilhes (60% em dinheiro ),
equivalente a 18,7% do passivo de R$ 532 bilhes da instituio financeira junto ao Tesouro. Operao
que tem como efeito a reduo da Dvida Bruta do Governo Geral no valor da referida antecipao e do
subsdio pblico s operaes financeiras do Banco de Desenvolvimento, no montante de R$ 37,3
bilhes (a valor presente).
2.5 Oramento Pblico

Neste tpico, sero analisados os resultados da execuo do Oramento Fiscal e da Seguridade
Social (OFSS) e do Oramento de Investimento das Empresas Estatais (OI).
Destaque-se que o primeiro atributo agregador das receitas e despesas a esfera oramentria, em
consonncia com o 5 do art. 165 da Constituio Federal, o qual subdivide a lei oramentria anual
em trs esferas: fiscal, seguridade social e investimento das empresas estatais.
As anlises do Oramento Fiscal e da Seguridade Social so realizadas de forma conjunta,
entretanto, o Oramento de Investimento das Empresas Estatais (OI), dadas as suas peculiaridades e
critrios especficos, ser analisado separadamente (seo 2.5.2). A anlise do OI limita-se s despesas
classificadas como investimentos realizados pelas empresas em que a Unio, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto, no includas nos Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social.
Deve-se destacar que a execuo de uma despesa pblica pressupe a existncia de crdito
oramentrio e dotao. O crdito compreende o conjunto de categorias classificatrias que especifica m
as aes constantes do oramento. O crdito oramentrio portador de uma dotao, a qual o limite
de recurso financeiro autorizado na LOA daquele ano. Durante a execuo do oramento, os crditos
autorizados na LOA podem sofrer alteraes, de acordo com condies estabelecidas em lei, por meio
de crditos adicionais.
Pertencem ao exerccio financeiro as receitas nele arrecadadas (regime de caixa) e as despesas nele
legalmente empenhadas (regime de competncia), consoante art. 35 da Lei 4.320/1964.
Dessa forma, os valores das tabelas e grficos apresentados neste tpico obedecem ao princpio da
anualidade, em que as receitas se referem ao exerccio da arrecadao e as despesas ao do crdito e
empenho. Considera-se empenho da despesa, segundo o art. 58 da Lei 4.320/1964, o ato emanado de
autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento, pendente ou no, de impleme nto
de condio.
Para efeito desta anlise, as receitas e despesas so classificadas segundo sua categoria econmica
em:
81

Correntes: alteram as disponibilidades financeiras do Estado, afetam o Patrimnio Lquido e

no contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital;
De capital: alteram as disponibilidades financeiras do Estado, no afetam o Patrimnio Lquido
e contribuem, diretamente, para a formao ou aquisio de um bem de capital.
Assim, ao se fazer uma anlise da execuo oramentria, considerar-se- com maior nfase a
despesa empenhada face autorizao legislativa para sua realizao mediante os crditos
oramentrios. A diferena entre as despesas pagas e aquelas empenhadas constituem os restos a pagar
do exerccio, que so subdivididos em processados (aqueles que j passaram pelo processo de
liquidao) e no processados (aqueles no liquidados). No caso da receita, considera-se,
essencialmente, a sua previso e arrecadao.
2.5.1 Oramento Fiscal e da Seguridade Social

Constituem objeto de verificao neste tpico a arrecadao das receitas previstas e a execuo
das despesas estimadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social aprovadas pela Lei 13.255/2016
(LOA 2016). No que se refere s receitas, ser verificado seu comportamento ao longo dos ltimos anos
e a sua realizao ao trmino do exerccio.
A totalidade das despesas oramentrias pode ser subdividida de diversas formas, conforme a
finalidade da anlise. No caso especfico deste tpico, sero analisadas as despesas agregadas por: funo
oramentria e grupo de natureza de despesa, alm da anlise dos restos a pagar.
A tabela a seguir traz a previso da receita e a dotao da despesa agregadas por categoria
econmica, com a finalidade de esclarecer os parmetros que nortearam as anlises efetuadas.
Previso da Receita X Dotao da Despesa 2016

R$ milhes
RECEITA DES PES A
Especificao Valor Especificao Valor
Receitas Correntes 1.462.052,2 Despesas Correntes 1.686.964,8
Impostos, Taxas e Contribuies de M elhoria 490.925,0 Pessoal e Encargos Sociais 277.187,3
Contribuies 757.030,1 Juros e Encargos da Dvida 304.101,2
Receita Patrimonial 95.393,4 Outras despesas Correntes 1.105.676,2
Receita Agropecuria 28,9
Receita Industrial 964,3
Receita de Servios 50.581,2
Transferncias Correntes 1.352,3
Outras Receitas Correntes 65.777,1
Receitas Correntes - Operaes Intraoramentrias 39.439,0
Impostos, Taxas e Contribuies de M elhoria - Operaes
0,2
Intraoramentrias
Contribuies - Operaes Intraoramentrias 20.622,1
Receita Patrimonial - Operaes Intraoramentrias 2,4
Receita Industrial - Operaes Intraoramentrias 186,5
Receita de Servios - Operaes Intraoramentrias 124,7
Outras Receitas Correntes Operaes Intraoramentrias 18.503,1
Dfcit do Oramento Corrente 185.473,6
82

RECEITA DES PES A

Total 1.686.964,8 Total 1.686.964,8
Dficit do Oramento Corrente - Fiscal 185.473,6
Receitas de Capital 1.452.055,2 Despesas de Capital 1.176.731,7
Operaes de Crdito 1.216.042,1 Investimentos 45.362,4
Alienao de Bens 31.238,3 Inverses Financeiras 86.562,5
Amortizao de Emprstimos 49.940,2 Amortizao da Dvida 1.044.806,8
Transferncias de Capital 238,4 Reservas 89.849,9
Outras Receitas de Capital 154.596,2 Outras 39.458,9
Reserva de Contingncia 50.391,0
Total 1.452.055,2 Total 1.452.055,2
Resumo
Receitas Correntes 1.462.052,2 Despesas Correntes 1.686.964,8
Receitas Intraoramentrias 39.439,0 Despesas de Capital 1.176.731,7
Receitas de Capital 1.452.055,2 Reservas 89.849,9
Total 2.953.546,4 Total 2.953.546,4
Fonte: Lei 13.255, Volume I, pg. 35.
Observa-se que, para o exerccio de 2016, a Lei 13.255/2016 estimou receitas e fixou despesas de
cerca de R$ 2.953,55 bilhes, tendo previsto um dficit do oramento corrente de R$ 185,48 bilhes, o
que significa que foram previstas despesas correntes superiores s receitas correntes nesse mesmo valor.
2.5.1.1 Receitas Oramentrias

A LOA/2016 estimou receitas de R$ 2,95 trilhes para o oramento fiscal e da seguridade social,
previso que foi mantida na atualizao. No entanto, foram arrecadados R$ 2,84 trilhes, 3,9% a menos
que o previsto para o ano, o que representou R$ 116 bilhes a menos em recursos para cobrir os gastos
do governo. A tabela a seguir apresenta a estimativa e a arrecadao da receita em 2016, segregadas por
categoria econmica e origem.
Previso e Realizao das Receitas Oramentrias 2016

R$ milhes
Previso Receitas S aldo Variao %

RECEITAS ORAMENTRIAS Atualizada Realizadas
(a) (b) (c) = (a-b) (c) / (a)
Receitas Correntes (I) 1.501.491,2 1.396.644,1 -104.847,1 -7,0%
Receita Tributria 500.335,1 458.723,5 -41.611,6 -8,3%
Receita de Contribuies 796.864,9 748.168,5 -48.696,4 -6,1%
Receita Patrimonial 95.479,5 74.112,5 -21.367,0 -22,4%
Receita Agropecuria 28,9 21,8 -7,1 -24,5%
Receita Industrial 1.150,8 1.022,3 -128,5 -11,2%
Receita de Servios 50.706,1 40.518,5 -10.187,6 -20,1%
Transferncias Correntes 1.352,3 1.162,2 -190,1 -14,1%
Outras Receitas Correntes 55.573,7 72.914,8 17.341,1 31,2%
Receitas de Capital (II) 567.054,8 688.352,6 121.297,7 21,4%
Operaes de Crdito 331.041,8 295.006,1 -36.035,7 -10,9%
83

Alienao de Bens 31.238,4 1.234,4 -30.004 -96,0%

Amortizaes de Emprstimos 49.940,2 143.100,6 93.160,4 186,5%
Transferncias de Capital 238,4 66,3 -172,1 -72,2%
Outras Receitas de Capital 154.596,1 248.945,2 94.349,1 61,0%
Recursos Arrecadados em Exerccios Anteriores (III) - - -
S UBTOTAL DAS RECEITAS (IV) = (I + II + III) 2.068.546,0 2.084.996,7 16.450,6 0,8%

Operaes de Crdito / Refinanciamento (V) 885.000,3 752.513,4 -132.486,9 -15,0%
Operaes de Crdito Internas 883.028,6 744.524,9 -138.503,7 -15,7%
Operaes de Crdito Externas 1.971,7 7.988,5 6.016,8 305,2%
S UBTOTAL COM REFINANCIAMENTO (VI) = (IV +
2.953.546,3 2.837.510,1 -116.036,3 -3,9%
V)
Dficit (VII) - - -
TOTAL (VIII) = (VI + VII) 2.953.546,3 2.837.510,1 -116.036,3 -3,9%
RECEITAS DE CAPITAL TOTAIS (IX) = (II + V) 1.452.055,1 1.440.866 -11.189,2 -0,8%
Fonte: Tesouro Gerencial e PCPR/2016, pg. 369
Observa-se que a arrecadao das receitas correntes ficou 7% abaixo do inicialmente previsto,
sendo que as receitas de capital, ressalvadas as operaes de crdito para refinanciamento, alcanaram
arrecadao 21,4% acima do previsto. Se consideradas em sua totalidade, as receitas de capital ficaram
0,8% abaixo do previsto para o ano.
Verifica-se que as receitas de contribuies, responsveis por 26,4% do total arrecadado, e as
receitas tributrias, responsveis por 16,2% desse total, foram 6,1% e 8,3%, respectivamente, menores
que o previsto, o que corresponde a R$ 90,3 bilhes. Tal frustrao na arrecadao ocorreu a despeito
dos esforos do governo em implementar medidas com o objetivo de increment-la, e, segundo dados
da PCPR, deveu-se principalmente: ao decrscimo no volume de vendas de bens em relao a 2015;
reduo do valor das importaes, que chegou a 19,34%; e queda na produo industrial de bens, que
foi de 9,06% em 2016. Tal quadro gerou impacto significativo na arrecadao de impostos, como o sobre
produtos industrializados (IPI) e o sobre a renda (IR), alm da queda na arrecadao de contribuie s
como a Cide-combustveis (contribuio de interveno no domnio econmico incidente sobre as
operaes realizadas com combustveis), e a PIS/Confins (programas de integrao social e de formao
do patrimnio do servidor pblico-PIS/PASEP e contribuio para financiamento da seguridade social).
No que se refere s receitas com amortizaes de emprstimos, observou-se que o volume
arrecadado foi 186,5% maior do que o previsto. Variao que se explica pela devoluo de emprstimo s
concedidos pelo Tesouro Nacional ao BNDES ocorrida em dezembro de 2016, no volume de R$ 100
bilhes, no prevista quando da elaborao da lei oramentria daquele ano.
O grfico a seguir apresenta a evoluo das receitas oramentrias, segregadas por categoria
econmica, em percentual do Produto Interno Bruto (PIB) no perodo de 2000 a 2016.
84

Evoluo Receitas Oramentrias em Percentual do PIB 2000 a 2016
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
20002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016
Receitas correntes Receitas de capital
Fonte: Tesouro Gerencial, PCPRs, Banco Central
O comportamento das receitas correntes em relao ao percentual do PIB manteve-se estvel no

perodo analisado, apresentando pequenas oscilaes ao longo do tempo, com uma leve queda entre
2015 e 2016, reflexo de decrscimos na arrecadao superiores s diminuies do PIB nesses exerccios.
J a anlise das receitas de capital em percentual do PIB apresentou grande variao ao longo do
perodo analisado. Os trs componentes das receitas de capital que sofreram maiores variaes foram:
(i) operaes de crdito, que caram no perodo, devido ao alongamento do prazo para vencimento dos
ttulos federais, tendo voltado a crescer a partir de 2014; (ii) resultado do Banco Central, que teve picos
em 2003, 2009, 2012 e 2015, devido a variaes no cmbio; e (iii) remunerao das disponibilidades do
Tesouro Nacional, que apresentou crescimento a partir de 2002 devido taxa Selic, que passou a
apresentar aumentos mais significativos a partir do terceiro trimestre desse ano.
O grfico a seguir apresenta a comparao da evoluo das receitas correntes previstas e arrecadas
ao longo do perodo de 2000 a 2016.
Evoluo Receitas Correntes 2000 a 2016

R$ milhares
1,600,000,000
1,400,000,000
1,200,000,000
1,000,000,000
800,000,000
600,000,000
400,000,000
200,000,000
-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Previsto Realizado
Fonte: Tesouro Gerencial e PCPRs
85

O comportamento estvel das receitas correntes ao longo dos ltimos anos contribuiu para que as
previses fossem mais prximas do realizado. At o exerccio de 2011, com exceo de 2008 e 2009, a
arrecadao foi muito prxima da previso contida na LOA. A partir de 2012, o realizado passou a ficar
abaixo do previsto, tendo a diferena aumentado at o exerccio de 2015 (quando essa diferena foi
12,7% negativos). Em 2016, o descompasso entre o previsto e o realizado foi de 7%.
O grfico a seguir apresenta a comparao da evoluo das receitas de capital previstas e
arrecadadas ao longo do mesmo perodo.
Evoluo Receitas de Capital 2000 a 2016

R$ milhares
1,600,000,000
1,400,000,000
1,200,000,000
1,000,000,000
800,000,000
600,000,000
400,000,000
200,000,000
-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Previsto Realizado
Fonte: Tesouro Gerencial e PCPRs
Em contraponto s receitas correntes, as receitas de capital so mais difceis de serem previstas,

devido a sua instabilidade. Verifica-se do perodo analisado que, at 2013, salvo os exerccios de 2002 e
2009, as previses foram superiores s arrecadaes. Nos exerccios de 2014 a 2016 essas receitas
aumentaram em termos nominais e o previsto e o realizado mantiveram-se muito prximos. O perodo
de aumento das receitas de capital coincide com o perodo em que foi deflagrada a atual crise econmica
no Brasil, com o desequilbrio fiscal e o baixo crescimento do PIB (em 2014, de apenas 0,5%, seguido
de quedas de 3,8% e 3,6% nos exerccios de 2015 e 2016, respectivamente). Tal quadro gerou a
necessidade de obteno de novas fontes de recursos para financiar os gastos pblicos.
Comportamento da Arrecadao de Receitas Correntes

As receitas correntes, dada a sua importncia para manuteno do equilbrio das contas pblicas,
sero analisadas de forma separada neste tpico. A tabela a seguir apresenta o comparativo das receitas
correntes arrecadadas no exerccio de 2015, atualizadas pelo IPCA, com as do exerccio de 2016.
86

Comparativo Receitas Correntes Realizadas em 2015 e 2016

R$ milhares
2015 2016 %
Valor corrigido % % Variao
Valor 2015-2016
IPCA sobre total sobre total
Receitas Correntes 1.409.130.414 100,00% 1.396.644.111 100,00% -0,89%
Receita tributria 451.386.777 32,03% 458.723.502 32,84% 1,63%
Receita de contribuies 750.350.483 53,25% 748.168.512 53,57% -0,29%
Receita patrimonial 69.963.091 4,96% 74.112.489 5,31% 5,93%
Receita agropecuria 30.278 0,00% 21.816 0,00% -27,95%
Receita industrial 851.212 0,06% 1.022.312 0,07% 20,10%
Receita de servios 46.707.650 3,31% 40.518.499 2,90% -13,25%
Transferncias correntes 1.186.028 0,08% 1.162.173 0,08% -2,01%
Outras receitas correntes 88.654.895 6,29% 72.914.808 5,22% -17,75%
Fonte: Tesouro Gerencial e Balanos Gerais da Unio 2015 e 2016
Verifica-se que, em termos reais, o total das receitas correntes arrecadadas em 2016 foi 0,89%
inferior ao arrecadado em 2015. Esse resultado configura leve melhora em relao ao exerccio de 2015,
quando a queda da arrecadao em relao a 2014 foi de 6,25%. Segundo o Relatrio de Anlise da
Arrecadao das Receitas Federais de dezembro de 2016, a queda na arrecadao das receitas correntes
deveu-se, principalmente, reduo no PIB, ao decrscimo do volume de vendas e servios e queda
no faturamento das empresas.
O principal item de arrecadao das receitas correntes, a receita de contribuies, teve queda real
de 0,29% com relao arrecadao de 2015. Recorda-se que, entre 2014 e 2015, a queda da arrecadao
dessas receitas foi de 7,15%. Esse resultado tambm est intrinsicamente relacionado desacelerao
da economia nos ltimos anos.
J as receitas de tributos, segundo item que concentra maior arrecadao, apresentou, em termos
reais, ligeira alta de 1,63%, em contraponto queda de 4,2% ocorrida em 2015, o que demonstra sensve l
melhora no desempenho dessas receitas. Segundo a PCPR, essa melhora deve-se s providncia s
adotadas no que se refere fiscalizao das receitas e combate sonegao, s aes de recuperao de
crditos nas instncias administrativa e judicial, alm de outras medidas. No entanto, mesmo com esse
pequeno aumento real da arrecadao realizada, no se pode deixar de lembrar que houve frustao de
8,3% em relao ao previsto inicialmente na LOA.
2.5.1.2 Despesas Oramentrias

Nos ltimos anos, o maior desafio no campo das contas pblicas tem sido a recuperao da
sustentabilidade fiscal, fortemente impactada no s pela queda na arrecadao federal, como tambm
por problemas estruturais, que vm sendo enfrentados com medidas estruturantes, tais como: a proposta
do Novo Regime Fiscal (PEC 241/2016) e a reforma da previdncia, Com isso, o espao fiscal para a
despesa pblica, especialmente a de natureza no obrigatria, ficou comprometido, afetando
adversamente a execuo de metas e iniciativas previstas no PPA 2016-2019.
No exerccio de 2016, a dotao inicial da despesa foi de R$ 2.953,55 bilhes, chegando, ao final
do exerccio, dotao atualizada pelos crditos adicionais de R$ 3.003,41 bilhes. Do total dessa
despesa foram empenhados R$ 2.661,47 bilhes (89% da dotao atualizada).
87

O grfico a seguir apresenta a variao da dotao oramentria atualizada e da despesa

empenhada nos exerccios de 2006 a 2016, em valores atualizados pelo ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo (IPCA) do perodo.
Variao Real Dotao Oramentria e Empenho da Despesa 2006 a 2016

R$ bilhes
3500 3252
3066 3015 3072 3003
3000
2553 2718
2511 2661
2500
2636
2000
2098 2071
1500
1000
500
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Dotao Empenho
Fonte: Siafi, BCB.

Valores atualizados pelo IPCA do perodo.
Verifica-se que a dotao oramentria sofreu queda real de 7,65% entre os exerccios de 2015 e
2016. Essa queda s foi superada pela ocorrida entre os exerccios de 2006 e 2007, quando houve uma
diminuio real da dotao de cerca de 12%. Deve-se observar que, no exerccio de 2015, o IPCA foi o
maior do perodo apresentado no grfico, 10,67%, o que elevou o valor real da dotao em 2015 e
contribuiu ainda mais para a queda real ocorrida em 2016.
No que se refere despesa empenhada em 2016, verifica-se que houve aumento real de
aproximadamente 1% em relao aos valores empenhados no ano anterior. Na verdade, em todo o
perodo analisado verifica-se um aumento sistemtico do percentual de despesas empenhadas em relao
dotao, entre 2006 e 2016 os valores empenhados aumentaram cerca de 26,9%. Em 2006, o total de
empenhos representou 68% da dotao fixada para aquele ano, enquanto que em 2016 os empenhos
representaram 89% da dotao fixada.
Conclui-se que, sem considerar a discusso sobre a qualidade do gasto e o montante de despesas
empenhadas inscritas em restos a pagar ao final do exerccio, passou-se a empenhar, em termos reais,
montante maior de recursos ao longo dos ltimos onze anos, mesmo com a queda real na dotao da
despesa ocorrida no ltimo exerccio.
Despesas por Funo de Governo

A funo de governo o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao do setor pblico
e est relacionada com a misso institucional do rgo, por exemplo, cultura, educao e sade. A anlise
da execuo da despesa pblica agregada por funo permite verificar em quais reas concentram-se os
maiores gastos governamentais.
88

A tabela a seguir apresenta a distribuio da despesa empenhada e paga no exerccio entre as

diferentes reas de atuao governamental em 2015 e 2016.
Empenho e Pagamento da Despesa por Funo -2015 e 2016

R$ milhes
Despesa De spe sa
Despesa
Despesa Paga/ Despesa Despesa Paga/
Funo de Empenhada/ Despesa Paga Despesa Paga
Empenhada Despesa Empenhada Empenhada/ De spe sa
Gove rno Dotao 2015 2016
2015 Empenhada 2016 Dotao 2016 Empe nhada
2015
2015 2016
Encargos 1.299.090,07 74% 1.281.616,30 99% 1.478.847,15 86% 1.459.233,07 99%

Espe ciais
Pre vid ncia Social 541.216,41 100% 514.495,00 95% 595.479,66 100% 579.874,20 97%
Sade 102.093,78 90% 93.864,92 92% 108.268,38 96% 100.190,61 93%
Educao 103.779,65 90% 88.600,74 85% 106.738,20 97% 95.184,51 89%
Assistncia Social 73.231,14 98% 69.189,79 94% 79.760,67 100% 77.565,30 97%
Trabalho 67.328,19 96% 65.319,56 97% 72.409,67 98% 70.042,46 97%
De fe sa Nacional 41.424,40 89% 33.346,17 80% 62.091,54 99% 57.271,20 92%
Judiciria 30.946,92 96% 29.026,77 94% 32.021,08 98% 31.231,80 98%
Agricultura 21.628,52 75% 18.044,29 83% 25.988,79 86% 19.741,68 76%
Administrao 21.796,34 74% 20.556,24 94% 24.372,15 87% 22.707,36 93%
Transporte 16.806,93 68% 9.754,91 58% 14.217,27 82% 10.073,98 71%
Se gurana
9.035,95 84% 7.753,72 86% 9.715,49 94% 8.423,10 87%
Pblica
Ci ncia e
8.521,37 80% 6.114,66 72% 7.291,77 95% 6.092,71 84%
Te cnologia
Le gislativa 7.103,86 95% 6.753,10 95% 7.158,66 98% 7.002,52 98%
Esse ncial
6.453,09 93% 5.906,15 92% 6.633,51 99% 6.317,35 95%
Justia
Ge sto Ambiental 4.840,69 66% 3.017,74 62% 5.575,47 86% 3.407,67 61%
Urbanismo 4.370,79 46% 1.133,01 26% 3.825,10 79% 1.528,64 40%
Com rcio de 4.180,29 71% 1.110,89 27% 3.086,76 75% 2.382,86 77%
Se rvios
O rganizao
3.091,10 53% 1.656,76 54% 2.986,74 71% 2.300,20 77%
Agrria
Re lae s
3.153,95 103% 3.094,84 98% 2.963,37 87% 2.803,24 95%
Exte riore s
Dire itos da 1.318,52 60% 714,91 54% 2.408,37 65% 1.835,68 76%
Cidadania
Indstria 2.223,21 81% 1.970,59 89% 2.358,00 95% 2.081,10 88%
Cultura 1.867,42 67% 855,18 46% 1.939,53 83% 951,53 49%
Ene rgia 1.886,42 81% 1.577,42 84% 1.901,69 96% 1.705,37 90%
Comunicae s 1.446,01 89% 1.205,33 83% 1.420,38 94% 1.332,51 94%
De sporto e Laz e r 2.045,39 60% 657,19 32% 1.412,85 84% 477,84 34%
Sane amento 1.093,56 44% 259,59 24% 563,57 88% 409,02 73%
Habitao 68,61 38% 2,39 3% 38,16 66% 9,41 25%
Total 2.382.042,57 81% 2.267.598,16 95% 2.661.473,99 89% 2.572.176,90 97%
Fonte: Siafi.
A funo Reserva de Contingncia no consta da tabela, pois no apresentou despesa empenhada.
Destaque-se que 55,6% das despesas empenhadas em 2016 pertencem a funo Encargos
Especiais. Nesta funo, encontram-se aquelas despesas que no podem ser associadas a um bem ou
servio gerado no processo produtivo corrente, tais como o montante de dvidas e respectivos juros,
ressarcimentos de despesas da Unio realizadas por outros entes da federao ou pelo setor privado e
indenizaes, que podem ser trabalhistas, previdencirias, a anistiados polticos, entre outras. A funo
Previdncia Social foi responsvel por 22,4% dos empenhos em 2016, sendo a maior parte desses
89

empenhos relativos ao pagamento de benefcios da previdncia social. Dessa forma, observa-se que
cerca de 78% do oramento empenhado em 2016 referiu-se execuo de despesas relativas ao servio
da dvida pblica, s transferncias constitucionais e aos benefcios previdencirios. Em 2015, essas
despesas foram responsveis por cerca de 77% dos empenhos.
Alm disso, em 2016, 89% da dotao da despesa foi empenhada. Verificou-se que, salvo o
Ministrio das Relaes Exteriores, que apresentou diminuio do percentual de despesas empenhadas
de 107% para 87%, todos os demais Ministrios ampliaram os percentuais de empenho sobre a dotao
comparativamente ao exerccio de 2015. Observa-se, ainda, que 23 das 28 funes constantes da tabela
apresentaram percentual de execuo superior a 80%.
No que se refere aos valores empenhados que foram efetivamente pagos, constata-se leve aumento
no percentual de despesas pagas em relao s despesas empenhadas, que em 2016 foi de 97%, frente
aos 95% de 2015. Ressalte-se que as despesas empenhadas e no pagas so inscritas em restos a pagar
(RP) no final do exerccio. Os montantes de RP sero analisados no item 2.5.1.4 deste Relatrio.
Despesas por Grupo de Natureza da Despesa

Segundo o Manual Tcnico do Oramento (MTO), o Grupo de Natureza da Despesa agrega os
diversos elementos de despesa que possuem as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto, sendo
discriminado da seguinte forma: pessoal e encargos sociais, juros e encargos da dvida, outras despesas
correntes, investimentos, inverses financeiras e amortizao da dvida. Dessa forma, a anlise da
despesa sob esse tipo de agregao permite verificar, com nvel maior de detalhamento, onde os recursos
pblicos esto sendo aplicados.
O grfico a seguir apresenta a evoluo do percentual de execuo de cada grupo de despesa em
relao despesa empenhada total em cada exerccio do perodo de 2006 a 2016.
Evoluo Percentual Empenhado Grupo de Natureza da Despesa 2006 a 2016
PESSOAL E ENCARGOS
SOCIAIS
JUROS E ENCARGOS DA
DIVIDA
OUTRAS DESPESAS
CORRENTES
INVESTIMENTOS
INVERSOES FINANCEIRAS
AMORTIZACAO/REFINANCIA
MENTO DA DIVIDA
RESERVA DE CONTINGENCIA
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Fonte: Siafi.
Observa-se que, em relao aos grupos de despesa pessoal e encargos sociais, juros e encargos da
dvida, investimentos, inverses financeiras e reserva de contingncia, os percentuais de execuo em
cada grupo em relao ao total empenhado no exerccio mantiveram-se praticamente constantes ao longo
do perodo. Nesse contexto, destaca-se, ainda, a baixa relevncia dos investimentos no total da despesa
90

empenhada; conforme demonstrado no grfico, a participao desse grupo de despesa no total

empenhado uma das menores no perodo analisado e, ainda, tem se reduzido desde 2013.
Os grupos de despesa outras despesas correntes e amortizao e refinanciamento da dvida, por
outro lado, sofreram variaes mais significativas ao longo do perodo. O grupo outras despesas
correntes, que representou 31% do valor executado em 2006, alcanou o percentual de 43% dos
empenhos em 2016. A participao do grupo amortizao e refinanciamento da dvida, por sua vez,
reduziu-se de 42% dos valores executados em 2006 para 35% desses valores em 2016. Pode-se infer ir,
assim, que houve uma realocao dos gastos governamentais nesse perodo, com a diminuio dos gastos
com o pagamento e refinanciamento da dvida e o aumento da aplicao de recursos em outras despesas
correntes. Destaque-se que esses dois grupos concentram os maiores montantes de despesas do governo,
conforme possvel observar no grfico a seguir, que apresenta os percentuais de execuo de cada
grupo de despesa em relao ao total empenhado no exerccio de 2016.
Percentual Empenhado por Grupo de Natureza da Despesa 2016
0%
PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS
10%
JUROS E ENCARGOS DA DIVIDA
8%
OUTRAS DESPESAS CORRENTES
35%
INVESTIMENTOS
INVERSOES FINANCEIRAS
3% 43%
1% AMORTIZACAO/REFINANCIAMENTO
DA DIVIDA
RESERVA DE CONTINGENCIA
Fonte: Siafi.
O grupo outras despesas correntes abrange principalmente as despesas relativas ao pagamento

de aposentadorias do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e a distribuio constitucional ou
legal de receitas a outras unidades da federao. Em 2016, esse grupo concentrou a maior parcela do
gasto do governo (43%).
Chama ateno o grupo de despesa investimento, que abrange as despesas oramentrias com o
planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados necessrios
realizao dessas obras, e com a aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente, o qual
representou apenas 1% da execuo do governo em 2016. Ressalte-se que o gasto no grupo
investimentos chegou, no mximo, a 4%, nos exerccios de 2010 e 2012, tendo sido 2% da execuo em
2015.
Os valores executados no grupo pessoal e encargos sociais representaram 99% da dotao
atualizada para essa despesa e no grupo juros e encargos da dvida foi executada 75% da dotao
atualizada. Observa-se, dessa forma, que, para esses grupos, as despesas mantiveram-se dentro do
planejado na LOA 2016.
91

Dessa forma, pode-se afirmar que, em 2016, o gasto do governo concentrou-se nas despesas
relativas ao servio da dvida pblica, s transferncias constitucionais ou legais e aos benefcio s
previdencirios, tendo ficado em segundo plano as despesas com investimentos.
2.5.1.3 Disponibilidade por fonte de recursos

O pargrafo nico do art. 8 da LRF dispe que os recursos legalmente vinculados finalidade
especfica devem ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em
exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso. A vinculao dos recursos identificada no Siafi
pelo marcador denominado Fonte de Recursos, esse marcador indica tanto a origem da receita quanto a
fonte de financiamento da despesa. Assim, os valores arrecadados e classificados nas fontes
oramentrias vinculadas, quando no gastos em despesas vinculadas a essas fontes, devem permanecer
nelas contabilizados nos exerccios subsequentes ao de sua arrecadao.
Devido necessidade de cumprirem-se as metas de resultado primrio, tem ocorrido, ao longo dos
anos, limitaes de movimentao e empenho e de pagamento. Essas restries geraram significativa s
restries ao alcance dos objetivos pretendidos no mbito dos programas de governo, bem como a
permanncia de recursos na Conta nica do Tesouro Nacional, sem utilizao imediata, nos casos em
que h vinculao de recursos.
O acmulo de valores na Conta nica reforado pelo fato de que as receitas primrias s afetam
o clculo do resultado primrio no exerccio de sua arrecadao. Dessa forma, as despesas primria s
efetivadas conta desses valores em exerccios seguintes ao da arrecadao no possuem contrapartida
em nenhuma receita, e, por isso, causam efeito negativo no resultado primrio. Isso termina por
incentivar a manuteno de tais recursos na Conta nica, e, consequentemente, dificultar o uso desses
recursos nas reas em que originalmente deveriam ser aplicados.
A conta contbil denominada Disponibilidade Por Destinao de Recursos indica o montante
dos recursos arrecadados e temporariamente no aplicados, disponveis na Conta nica, que podem ser
elencados pelas diversas fontes de recursos. No entanto, os valores disponveis registrados nessa conta
so apenas aqueles que ainda no foram comprometidos pela execuo oramentria (isto , valores que
ainda no foram ligados pelo empenho a alguma despesa). Esses valores esto depositados na Conta
nica, mas no constituem a sua totalidade.
O saldo da conta de Disponibilidade por Destinao de Recursos ao final de 2016 correspondeu a
R$ 932 bilhes, o que representou um aumento de 24% em relao ao saldo de 2015. O grfico a seguir
compara os saldos das disponibilidades ao final de cada exerccio de 2010 a 2016.
92

Disponibilidades por Fonte de Recursos 2010 a 2016

R$ bilhes
932
754
524 498
431
398
358
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Fonte: Siafi
O grfico seguinte apresenta como estavam distribudos os valores nas principais fontes de
recursos no final de 2016, sendo que os valores oriundos de emisso de ttulos para refinanciamento da
dvida pblica mobiliria federal corresponderam metade do saldo das disponibilidades. Cabe ressaltar
que, embora o saldo da conta chegue a quase um trilho, existem fontes com disponibilidades negativa s
em valores significativos, destacando-se: a Contribuio para Financiamento da Seguridade Social -
Cofins (negativa em R$ 12 bilhes) e Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Pessoas Jurdicas
(negativa em R$ 3 bilhes).
Disponibilidade por Fonte de Recursos Saldo em 31/12/2016 de R$ 932 bilhes
Resultado do Banco Central - 3,7%

Demais Fontes - 13,1%
Recursos Prprios No-
Financeiros - 4,6%
Ttulos de
Responsabilidade do
Tesouro Nacional - Outras
Aplicaes - 5,8%
Recursos das Operaes

Oficiais de Crdito -
Retorno de
Refinanciamento de
Dvidas de
Ttulos de Mdio e Longo Prazos -
Responsabilidade 11,1%
do Tesouro
Nacional -
Refinanciamento Recursos Prprios
da Dvida Pblica Financeiros - 11,6%
Federal - 50,0%
Fonte: Siafi
93

O grfico e a tabela seguintes apresentam as fontes que sofreram as maiores variaes em volume
de recursos durante o exerccio. Os valores registrados nessas fontes selecionadas representam 85% dos
valores depositados na conta contbil. Assim, embora possam ter ocorrido variaes percentuais maiores
em algumas fontes, a sua representatividade pouco significativa.
Disponibilidades - Fontes que Sofreram Maiores Variaes Nominais durante o Exerccio de 2016
R$ bilhes
Recursos Ordinrios (43)
Fonte a Classificar* (19)
Resultado do Banco Central (18)
Ttulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional - Outras Aplicaes (10)
Recursos Prprios Financeiros 11
Recursos de Concesses e Permisses 13
Recursos do Regime Geral de Previdncia Social 18
Rec. das Operaes Oficiais de Crdito - Retorno de Refinanciamento de

Dvidas de 93
Mdio e Longo Prazos
Ttulos de Resp. do Tesouro Nacional - Refinanciamento da Dvida Pblica
105
Federal
Fonte: Siafi
Cabe observar que os dois maiores aumentos concentraram-se em fontes ligadas administrao
da dvida pblica, cujas variaes percentuais em relao ao exerccio anterior so apresentadas na tabela
seguinte.
A maior variao foi de R$ 105 bilhes e se refere aos valores arrecadados para refinanciame nto
de ttulos do Tesouro Nacional, cuja variao percentual em relao a 2015 foi de 29%.
O segundo maior aumento, de R$ 93 bilhes. Ocorreu na fonte denominada Recursos das
Operaes Oficiais de Crdito - Retorno de Refinanciamento de Dvidas de Mdio e Longo Prazos, em
termos percentuais representou um aumento de 896 %, ou seja, seu saldo aumentou nove vezes. Essa
significativa variao justifica-se pelo fato de que nessa fonte foi contabilizada a receita oriunda do
pagamento antecipado de emprstimo feito ao BNDES pelo Tesouro Nacional, no valor de R$ 100
bilhes. Os recursos da antecipao do emprstimo ao Banco devem ser utilizados exclusivamente para
pagamento da dvida pblica mobiliria federal em mercado.
Em relao s variaes negativas, cabe destaque a acentuada reduo de R$ 43 bilhes sofrida
pela fonte denominada Recursos Ordinrios. nessa fonte que esto classificados os recursos
disponveis para livre programao e o seu saldo passou de R$ 47 bilhes em dezembro de 2015 para
R$ 3,7 bilhes em dezembro de 2016.
Disponibilidades por Destinao de Recursos a Utilizar

R$ milhes
94

S aldo em S aldo em Variao Variao

Fonte de Recurso
Dez 2015 Dez 2016 Nominal %
Ttulos de Resp. do Tesouro Nacional - Refinanciamento da Dvida Pblica
361.424 466.029 104.605 29%
Federal
Rec. das Operaes Oficiais de Crdito - Retorno de Refinanciamento de
10.392 103.493 93.101 896%
Dvidas de M dio e Longo Prazos
Recursos do Regime Geral de Previdncia Social -16.151 1.950 18.101 -112%
Recursos de Concesses e Permisses 2.779 16.014 13.235 476%
Recursos Prprios Financeiros 96.706 108.056 11.350 12%
Ttulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional - Outras Aplicaes 64.435 54.319 -10.116 -16%
Resultado do Banco Central 53.276 34.797 -18.479 -35%
Fonte a Classificar* 25.040 6.380 -18.660 -75%
Recursos Ordinrios 47.058 3.666 -43.393 -92%
Demais fontes 108.819 137.476 28.656 26%
Total 753.779 932.180 178.401 24%
Fonte: Siafi
2.5.1.4 Restos a Pagar

Os restos a pagar correspondem s despesas empenhadas e no pagas at 31 de dezembro do
exerccio de empenho, dividindo-se em dois tipos, processados e no processados. Os restos a pagar
processados (RPP) referem-se a despesas liquidadas, com obrigao cumprida pelo fornecedor de bens
ou servios e j verificada pela administrao, mas ainda no pagas. Nos restos a pagar no processados
(RPNP), encontram-se as despesas no liquidadas, ou seja, aquelas em que ainda no houve a entrega
de bens ou servios ou em que ainda no houve a verificao do direito adquirido pelo credor.
Cabe ressaltar que, no momento do pagamento, as despesas inscritas em restos a pagar concorrem
com as despesas do prprio exerccio. Alm disso, afetam negativamente o resultado primrio, que
calculado pelo regime de caixa, dessa forma, so considerados todos os pagamentos realizados no
exerccio em comparao com o conjunto de receitas arrecadadas no mesmo perodo.
O grfico a seguir apresenta o total de restos a pagar, representados pela soma dos processados
com os no processados, e a evoluo de seu crescimento em relao ao exerccio anterior no perodo
de 2011 a 2016.
95

Evoluo Restos a Pagar 2011 a 2016 valores nominais
R$ bilhes
250 30%
26% 219 227
24%
20%
200 186
176
9%
10%
148
150 141 4%
0%
100
150 185 189 141 125
117 -10%
-18%
50
-21% -20%
24 26 34 38 45 23
0 -30%
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Processados No Processados Variao Percentual Anual
Fonte: Siafi.
Verifica-se que o montante de restos a pagar inscritos e reinscritos ao final de 2016 sofreu queda
de 21% em relao ao valor apurado ao final do exerccio de 2015, o que representa diminuio de cerca
de R$ 38 bilhes em seu estoque, R$ 22 bilhes em RPP e R$ 16 bilhes em RPNP. Essa foi a segunda
grande diminuio do montante de restos a pagar ocorrida no perodo, j que esses valores, que vinha m
em um processo de crescimento at 2014, obtiveram uma primeira queda, de 18%, ao trmino do
exerccio de 2015.
Segundo divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no Relatrio de Avaliao dos
Restos a Pagar 2017, comparando-se os valores dos montantes de restos a pagar corrigidos pelo IPCA
nos ltimos dez anos, o valor apurado ao trmino de 2016 (R$ 148 bilhes) menor que o montante
existente ao trmino de 2008 (R$ 156 bilhes). Vale ressaltar que, ao final de 2013, perodo em que os
valores corrigidos pelo IPCA chegaram ao seu maior patamar, o estoque de restos a pagar apurado e
corrigido foi de R$ 274 bilhes. Dessa forma, pode-se observar que os esforos do governo no sentido
de controlar o crescimento e diminuir o estoque de restos a pagar tem apresentado efeitos bastante
positivos nos ltimos dois exerccios.
A STN demonstra ainda que o estoque de restos a pagar inscritos ao trmino de 2016 representa
6,6% da dotao fixada na LOA/2017, excludas as dotaes destinadas ao refinanciamento da dvida.
Esse percentual j chegou a 13,4% da LOA/2014 em relao aos restos a pagar inscritos ao final de
2013.
De acordo com a STN, a reduo do estoque de restos a pagar deve-se aos esforos de controle
fiscal ocorridos no exerccio de 2016 em trs reas: cancelamento de restos a pagar inscritos; priorizao
dos pagamentos de restos a pagar e esforo para manuteno de limitao de empenho para as
autorizaes oramentrias do exerccio, aliada concomitante expanso dos limites de pagamento, o
que permitiu a existncia de margem do limite que pde ser utilizada para o pagamento dessas despesas.
96

Dessa forma, foi possvel diminuir o volume de novas inscries, bem como cancelar ou pagar aquelas
despesas que j se encontravam inscritas.
Em 2016, foram pagos R$ 105,6 bilhes de restos a pagar, R$ 40,1 bilhes relativos a RPP e R$
65,5 bilhes relativos a RPNP. A STN esclarece que os recursos utilizados nesses pagamentos foram
obtidos devido ao xito do Regime Especial de Regularizao Cambial e Tributria, ampliao dos
limites de pagamentos e priorizao da quitao de obrigaes contradas nos anos anteriores.
Os rgos responsveis pelos maiores volumes de despesas inscritas em restos a pagar pagas
foram: Ministrio da Previdncia Social (R$ 25,7 bilhes), Ministrio da Fazenda (R$ 9,2 bilhes),
Ministrio dos Transportes, transformado em Ministrio dos Transportes, Portos e Aviao Civil (R$ 7,5
bilhes), e Ministrio da Defesa (R$ 6,7 bilhes). Analisando-se sob a tica das funes de governo, as
que obtiveram maior volume de despesas de RP pagas foram: Previdncia Social (R$ 26,4 bilhes),
Educao (R$ 13,9 bilhes), Encargos Especiais (R$ 12,2 bilhes), e Sade (R$ 8,5 bilhes). Deve-se
esclarecer que a mesma funo de governo pode ser executada por mais de um rgo superior.
Verificou-se que, dos R$ 105,6 bilhes de restos a pagar pagos em 2016, 99% referiam-se a
despesas inscritas a partir de exerccio de 2011, sendo que 82,8% referiam-se a despesas inscritas no
exerccio de 2015.
Alm disso, observa-se que, dos quase R$ 114 bilhes inscritos ao trmino de 2015, 76,7% foram
pagos e 8% foram cancelados, restando um saldo a pagar em 2017 de R$ 17,4 bilhes.
Deve-se destacar a existncia de valores inscritos nos exerccios de 2002 a 2010, que totaliza va m
em 2015 R$ 6,5 bilhes, desse valor, R$ 1,9 bilho foi cancelado ou pago, restando um saldo de R$ 4,6
bilhes a ser pago em 2017. Assim, ressalta-se que parte desses valores foram inscritos em restos a pagar
h 15 anos e ainda no passaram pelo ltimo estgio da despesa, o pagamento.
A Tabela 4 do apndice deste Relatrio apresenta os montantes de restos a pagar por ano de
inscrio.
2.5.2 Oramento de Investimento das Empresas Estatais

De acordo com o art. 107 da Lei 4.320/1964, os oramentos das empresas estatais sero aprovados,
na esfera federal, por decreto do Presidente da Repblica, salvo se disposio legal expressa determina r
que a aprovao se d pelo Poder Legislativo. No caso, o Decreto 8.632/2015 aprovou o Programa de
Dispndios Globais (PDG) das empresas estatais federais para o exerccio de 2016.
Ressalta-se que o PDG deve compor-se pelos dispndios correntes e de capital somente das
empresas estatais no dependentes da Unio ou seja, aquelas que no se enquadram no conceito de
estatal dependente expresso no art. 2, inciso III, da Lei Complementar 101/2000 e o Oramento de
Investimento (OI) um dos itens das despesas de capital. A Secretaria de Coordenao e Governana
das Empresas Estatais do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto (Sest) o rgo
responsvel pela anlise e consolidao das propostas de dispndios das estatais federais.
Cabe destacar, entre as rubricas do PDG 2016, as despesas com Investimentos no Ativo
Imobilizado, as quais totalizaram R$ 108 bilhes, montante 39,8% superior ao de 2015 (R$ 77,3
bilhes). No entanto, embora representem 27,1% das despesas de capital, equivalem apenas a 7,6% do
total das despesas dessas empresas.
97

Vale ressaltar que o desempenho financeiro e operacional agregado ou em conjunto das empresas
estatais federais no dependentes no objeto de anlise neste relatrio. O enfoque recai somente sobre
o OI, cujos resultados sero abordados a seguir.
Conforme o inciso II do 5 do art. 165 da Constituio Federal, a lei oramentria compreender
o oramento de investimento (OI) das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto.
A Lei 13.242/2015 (LDO 2016) estabeleceu, em seu art. 40, 1, que, para efeito de
compatibilidade da programao oramentria do OI com a Lei 6.404/1976 (Lei das Sociedades por
Aes), sero consideradas investimento, exclusivamente, as despesas com: i) aquisio de bens
classificveis no ativo imobilizado, excetuados os que envolvam arrendamento mercantil para uso
prprio da empresa ou de terceiros e os valores do custo dos emprstimos contabilizados no ativo
imobilizado; ii) benfeitorias realizadas em bens da Unio por empresas estatais; e iii) benfeitor ia s
necessrias infraestrutura de servios pblicos concedidos pela Unio.
Apesar de a LDO 2016 determinar a referida compatibilidade com a Lei 6.404/1976, observa-se
que seu conceito de investimento no corresponde definio do subgrupo Investimento que consta do
inciso III do art. 179 da Lei Societria, mas sim ao conceito do subgrupo Ativo Imobilizado (inciso IV),
ou seja, os direitos que tenham por objeto bens corpreos destinados manuteno das atividades da
companhia ou da empresa ou exercidos com essa finalidade, inclusive os decorrentes de operaes que
transfiram companhia os benefcios, riscos e controle desses bens.
Assim, ao limitar o controle oramentrio aos investimentos diretos em imobilizado e ao prescindir
das inverses financeiras vinculadas aquisio ou construo desses mesmos ativos, a LDO procura
evidenciar, quantitativa e qualitativamente, a contribuio direta do setor pblico estatal ao Produto
Interno sob a forma de investimento.
Execuo do Oramento de Investimento

Ao TCU cabe verificar se a execuo das despesas de investimento das empresas estatais no
dependentes realizou-se de acordo com o programado no Oramento de Investimento referente ao
exerccio de 2016.
Assim, o presente tpico apresenta as principais informaes relacionadas ao tema, como os
valores executados por fonte de financiamento e o grau de execuo do OI, por grupo empresarial, alm
da diferena entre o ingresso de recursos para aumento do Patrimnio Lquido e os investimentos no
Ativo Imobilizado, por empresa.
Na seo Execuo do Oramento de Investimento do captulo 4 deste Relatrio, ser
apresentada a verificao quanto a regularidade da execuo do OI perante as normas regentes,
notadamente o inciso II do art. 167 da Constituio Federal.
Segundo os arts. 5 e 6 da Lei 13.255/2016 (LOA 2016), aprovaram-se para o OI, no exerccio,
R$ 97,1 bilhes como fonte de recursos para financiamento das despesas fixadas, conforme
especificado, respectivamente, nos Anexos III e IV da LOA. A programao detalhada desses
investimentos consta do Volume VI da referida lei.
Em razo da diversidade das atividades empresariais, utilizou-se, para fins de macroavaliao, a
agregao realizada pela Sest, que classifica as empresas estatais em dois grandes setores: o setor
produtivo estatal (SPE), que engloba empresas regidas pela Lei Societria; e o setor financeiro (SF),
composto pelas instituies financeiras federais e subordinadas Lei 4.595/1964.
98

O SPE agrega as empresas estatais no dependentes pertencentes a um dos seguintes grupos:

Grupo Petrobras (GP), composto por dezessete empresas; Grupo Eletrobrs (GE), com 41; ou Demais
Empresas do SPE (DE), com 25. O SF, por sua vez, integrado por seis empresas: Banco do Brasil (BB),
Caixa Econmica Federal (CAIXA), Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), Banco da Amaznia S.A. (Basa) e Banco do
Nordeste do Brasil S.A. (BNB).
Apresentam-se, a seguir, grficos e um quadro que agregam os valores executados de acordo com
os grupos acima mencionados, segundo a fonte de financiamento. Optou-se por no elaborar grfico
para o setor financeiro, uma vez que ele utilizou 100% de recursos prprios para se financiar.
Execuo dos grupos empresariais por fonte de financiamento
Demais Empresas do Setor

Grupo Petrobrs Grupo Eletrobrs Produtivo (DE)
7% 2% 10%
32%
36%
53%
68%
91% 1%
99

R$ milhes
Fontes de Financiamento GP GE DE SF Realizado

Recursos Prprios 43.641 2.248 622 2.504 49.015
Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido 20 55 1.270 - 1.344
Operaes de Crdito de Longo Prazo 3.284 1.516 - - 4.800
Outros Recursos de Longo Prazo 950 397 - - 1.346
Realizado 47.894 4.216 1.891 2.504 56.505
Dotao 61.323 6.382 3.958 4.540 76.203
Fonte: Secretaria de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Sest).
Destaca-se a capacidade das empresas do SF e do GP de se financiarem com recursos de gerao

prpria, respectivamente, 100% e 91%. Porm, observa-se uma reduo de 33% na gerao de recursos
prprios do GP, o que implicou diminuio de 30% na execuo de seu OI, em comparao com o
exerccio de 2015.
Quanto ao GE, houve reduo do financiamento com seus prprios recursos de 64% em 2015 para
53% em 2016. Alm disso, embora no haja aumento de capital direto do Tesouro nas empresas do
grupo, observa-se que o montante de Outros Recursos de Longo Prazo que financiaram essas empresas
deriva de suas controladoras. Assim, somado aos Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido ,
tambm oriundo de empresas controladoras, o financiamento dos proprietrios alcanou 11% para o
referido grupo. Destaca-se, ainda, um aumento do financiamento por meio de operaes de crdito de
longo prazo, cuja representatividade variou 12% em relao ao exerccio anterior.
O conjunto das DE foi o nico que recebeu recursos diretamente do Tesouro para aumento do
Patrimnio Lquido (PL), no montante de R$ 1,3 bilho. Embora tal valor seja 37% inferior ao verificado
em 2015, ressalta-se que representa 68% das fontes de financiamento dessas empresas, cujos recursos
prprios alcanaram to somente, pelo segundo ano consecutivo, 32%. Essa situao denota que
empresas do grupo DE, embora enquadradas como estatais independentes, no esto gerando recursos
suficientes para arcarem com seus dispndios, dependendo de aporte de recursos do Tesouro para sua
continuidade.
Grau de execuo do OI
Comparativamente ao exerccio de 2015, o montante executado do OI caiu 30%, o que representa
uma reduo nos investimentos de R$ 23,7 bilhes. O quadro a seguir apresenta o quantitativo de estatais
de cada grupo empresarial subdividido conforme a faixa de porcentagem de execuo do seu respectivo
Oramento de Investimento.
Resultado dos grupos empresariais por classe de execuo
Quantidade de Empresas 2
Classe de Execuo (%)1 Quantidade (%)
GP GE DE SF
< 25 3 19 9 2 33 (37,1)
25 e < 50 1 5 10 - 16 (18)
50 e < 75 6 10 3 4 23 (25,8)
75 7 7 3 - 17 (19,1)
Estatais 17 41 25 6 89 (100)
100

Mdia S imples 3 60,9 36,6 38 40,8 41,9

Notas:
(1) Classe de Execuo: (realizado/dotao final)*100 do total das fontes de financiamento da empresa.
(2) Empresas que ao final do exerccio possuam dotao final diferente de zero.
(3) Mdia Simples: Mdia aritmtica das execues oramentrias (realizado/quantidade de empresas do setor).
De maneira geral, a mdia de execuo das estatais vem caindo, pois apresentou ndice de 62,8%
em 2014, 58% em 2015 e, finalmente, 41,9% em 2016.
Como em anos anteriores, o GP demonstrou o melhor desempenho, uma vez que 41,2% das
empresas realizaram acima de 75% da dotao final aprovada. Destaca-se a Petrleo Brasileiro S.A.
(Petrobras), que sozinha foi responsvel pela execuo de 73,4% (R$ 35,2 bilhes). De forma conjunta,
ela e as empresas Petrobras Netherlands B.V. (PNBV) (18,4%) e Petrobras International Braspetro B.V.
(PIB BV) (4,1%) executaram 95,9% dos investimentos do grupo, constitudo por 17 estatais.
O GE mostrou baixo desempenho, tendo em vista que 46,3% das empresas executaram menos de
25% da dotao final aprovada no OI em 2016. Alm disso, 24 empresas realizaram abaixo de 50%,
sendo que cinco sequer apresentaram execuo. Em um grupo constitudo por 41 estatais, as empresas
Eletrobrs Termonuclear S.A. (Eletronuclear) (21,1%), Companhia Hidroeltrica do So Francisco
(Chesf) (17,6%) e Furnas - Centrais Eltricas S.A. (11,9%) responderam por 50,6% dos investimento s
do setor.
Em relao ao SF, o Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) e a Financiadora de Estudos e
Projetos (FINEP) apresentaram execuo de, respectivamente, 18,9% e 6%. As demais empresas
apresentaram realizao entre 51% e 57%, com destaque para o Banco do Brasil S.A. (BB), que sozinho
respondeu por 59,7% dos investimentos do Setor Financeiro.
No conjunto das DE, 76% das empresas executaram abaixo de 50%, sendo que seis empresas
apresentaram execuo inferior a 10%. Somente as estatais BBTur Viagens e Turismo Ltda (BB
Turismo), Cobra Tecnologia S.A e Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero)
executaram na faixa superior, realizando respectivamente 88,9%, 85,1% e 80,4% dos seus investimento s.
Ainda no mesmo conjunto, constata-se que, das oito Companhias Docas, apenas a do Maranho
(Codomar) obteve execuo acima de 50%. Em contramo, as dos estados da Bahia (Codeba) e a do
Par (CDP) realizaram to somente 5,3% e 8,7% dos investimentos programados para 2016.
Esse comportamento verificado em relao s Companhias Docas no exclusivo do exerccio
financeiro de 2016. Anlise histrica dos investimentos efetivados no ativo imobilizado, realizada a
partir da rubrica do PDG, demonstra que a execuo variou entre 22,3% e 38,2% nos ltimos dez anos.
Assim, identifica-se execuo mdia de apenas 26,5% para o perodo 2007-2016.
Igualmente, um exame da Demonstrao do Fluxo de Caixa permite constatar que, em algumas
empresas, h significativa discrepncia entre o valor do ingresso de recursos para aumento do Patrimnio
Lquido e o valor de sada de recursos para investimento no Ativo Imobilizado.
Diferena entre o ingresso de recursos para aumento do Patrimnio Lquido e os investimentos no Ativo
Imobilizado Exerccio de 2016
R$ milhes
Ingresso de Capital - Investimentos no Dife re na

Empresa
Patrimnio Lquido (A) Ativo Imobilizado (B) (A) (B)
Agncia Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A (ABGF) 2.021,6 0,43 2.021,18
101

Ingresso de Capital - Investimentos no Dife re na

Empresa
Patrimnio Lquido (A) Ativo Imobilizado (B) (A) (B)
Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba) 62,0 7,26 54,70
Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ) 85,9 27,34 58,56
Companhia Docas do Rio Grande do Norte (CODERN) 2,9 2,37 0,56
Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural S.A. (PPSA) 3,1 1,00 2,13
Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrs) 182,9 113,15 69,79
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) 2.366,7 683,36 1.683,31
T elecomunicaes Brasileira S.A. (Telebrs) 685,8 547,25 138,51
Total 5.410,9 1.382,2 4.028,7

Permanentes aportes financeiros previstos no OI sem a consequente contrapartida no Ativo

Imobilizado esto possivelmente ligados existncia de dficits operacionais. Especificamente no caso
da Infraero, sublinha-se que a situao demonstrada tambm ocorreu em 2015, ou seja, foram aportados
R$ 1,9 bilho ao Patrimnio Lquido, enquanto os investimentos no Ativo Imobilizado montaram
somente o valor de R$ 1 bilho. As implicaes dessa situao sero analisadas luz das normas vigente s
no Captulo 4 deste Relatrio, no item que trata da conformidade da execuo do oramento de
investimento.
102

3 AO SETORIAL DO GOVERNO
A anlise da ao setorial do governo representa o esforo do TCU no sentido de evidenciar os

resultados da atuao do governo federal em 2016.
Inicialmente, na seo 3.1 do presente captulo, apresenta-se uma anlise sinttica sobre o Plano
Plurianual PPA 2016-2019, que deve direcionar a atuao governamental ao longo do perodo de
referncia, sendo que o exerccio financeiro de que trata as presentes Contas foi o primeiro ano de
vigncia do mencionado Plano.
Em seguida, na seo 3.2, relata-se a avaliao empreendida pelo Tribunal acerca da qualidade das
informaes de desempenho divulgadas pela Prestao de Contas do Presidente da Repblica (PCPR).
Essa abordagem, utilizada desde o Relatrio da Contas do Governo da Repblica de 2013, visa fornecer,
no escopo do processo de apreciao das contas do Presidente da Repblica, uma opinio acerca das
informaes de desempenho das principais polticas pblicas empreendidas pelo governo federal,
conforme registrado nos programas temticos do Plano Plurianual 2016-2019 (Lei 13.249/2016).
3.1 Plano Plurianual - PPA 2016-2019

Conforme a Constituio Federal, art. 165, 1, a lei que instituir o plano plurianual estabelecer,
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
luz das regras constitucionais estabelecidas, o TCU deve verificar se o Plano Plurianual tem
cumprido com sua funo de representar um instrumento de planejamento de mdio prazo, orientando
os rgos e entidades pblicas na elaborao de seus oramentos e planejamentos anuais, como tambm
se o Plano se mostra como instrumento adequado para transmitir sociedade, de forma transparente e
verificvel, os compromissos assumidos de mudana de realidade nacional.
O PPA 2016-2019 foi institudo pela Lei 13.249/2016 e estabeleceu 54 programas temticos, que
expressam e orientam a ao governamental para a entrega de bens e servios sociedade, e 43
programas de gesto, manuteno e servios ao estado, que exprimem as aes destinadas ao apoio,
gesto e manuteno da atuao governamental. Os programas temticos reuniram 303 objetivos,
expressando o que deve ser feito no perodo, e 1.132 metas, que refletem a medida do alcance dos
objetivos. Foram previstos, poca da aprovao do PPA, recursos da ordem de R$ 6,89 trilhes (84%)
para os programas temticos e R$ 1,31 trilhes (16%) para os programas de gesto, manuteno e
servios ao estado.
As prioridades estabelecidas para o quadrinio envolvem o Plano Nacional de Educao (PNE), o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e o Plano Brasil sem Misria (PBSM), sendo que as
aes do PAC e do PBSM devero ser identificadas nas leis oramentrias por meio de atributo
especfico.
Segundo o modelo de planejamento governamental descrito na Mensagem Presidencial que
encaminhou o PPA 2016-2019, o Plano ter como foco a organizao da ao de governo nas dimenses
estratgica e ttica. A dimenso estratgica compreende viso de futuro, cenrio macroeconmico, eixos
e diretrizes estratgicos que orientam a elaborao da estrutura dos programas temticos; os programas
temticos, por sua vez, compem a dimenso ttica do PPA ao lado dos programas de gesto, manuteno
e servios ao estado.
103

O programa temtico est organizado por recortes selecionados de polticas pblicas e composto
por:
a) Objetivos: expressam as escolhas de polticas pblicas para o alcance dos resultados almejados
pela interveno governamental. Cada objetivo decompe-se nos seguintes atributos: (i) rgo
responsvel: aquele cujas atribuies mais contribuem para a implementao do objetivo ou da meta;
(ii) meta: medida de alcance do objetivo, podendo ser de ordem qualitativa ou quantitativa (tambm
existe a designao de um rgo responsvel para cada meta do PPA 2016-2019); e (iii) iniciativa :
declara os meios e mecanismos de gesto que viabilizam os objetivos e suas metas, explicitando a lgica
da interveno;
b) Indicadores: referncias que permitem identificar e aferir, de forma peridica, aspectos
relacionados a um programa temtico, auxiliando na avaliao de seus resultados;
c) Valor global: estimativa dos recursos oramentrios e extraoramentrios previstos para a
consecuo dos objetivos, sendo os oramentrios segregados nas esferas fiscal e da seguridade social e
de investimento das empresas estatais, com as respectivas categorias econmicas;
d) Valor de referncia: critrio de natureza financeira utilizado para individualizao de
empreendimentos como iniciativa, estabelecido por programa temtico, especificado pelas esferas fiscal
e da seguridade social e pela esfera de investimento das empresas estatais.
Vale ressaltar que, em decorrncia de as aes oramentrias serem conectadas aos objetivos, e
no mais s iniciativas como no PPA anterior, no haver mais ligao direta entre os empreendimento s
individualizados como iniciativa e as aes da LOA.
Esse modelo de planejamento foi inaugurado pelo PPA 2012-2015, entretanto, o PPA 2016-2019
introduziu aprimoramentos, sobretudo, ao estabelecer uma conexo mais clara entre os eixos e diretrize s
estratgicos e os programas temticos, o que aumenta a compreenso de como os objetivos e metas
definidos buscam contribuir com a linha estratgica eleita pelo governo.
Em termos conceituais, podem ser ressaltadas duas mudanas do PPA 2012-2015 para o PPA 2016-
2019. Como j mencionado anteriormente, o atributo iniciativa sofreu mudana em sua definio,
passando a designar os meios necessrios para o alcance dos objetivos, explicitando a lgica da
interveno. Paralelamente, o atributo objetivo passou a ser o elo entre o PPA e a LOA, sendo que
cada ao oramentria agora conecta-se diretamente a um objetivo, e no mais a iniciativas. s
iniciativas coube tambm, nesse novo desenho, a funo de abrigar metas que, por no serem
consideradas estruturantes, perderam o status de meta no novo PPA, mas, ainda assim, so relevantes a
ponto de merecerem registro no Plano.
A Lei 13.249/2016 tambm criou o Anexo IV do PPA, que relaciona os empreendimentos
individualizados como iniciativas, porm com montante abaixo do valor de referncia. Essa inovao
enriquece as informaes prestadas acerca dos empreendimentos previstos no PPA, somando-se ao
Anexo III, j existente, que discrimina os empreendimentos individualizados como iniciativas, mas com
montante superior ao valor de referncia. Sobre este atributo, cabe relatar que a lei, de forma diversa ao
PPA anterior, estabeleceu que o valor de referncia no mais poder ser includo, excludo ou alterado
por ato prprio do Poder Executivo, mas to somente mediante lei.
Outra alterao foi a especificao dos valores relativos s renncias tributrias, no campo valor
global, que foi introduzida a partir de recomendao prolatada no mbito do Acrdo 1.205/2014-TCU-
Plenrio, de relatoria do Ministro Raimundo Carreiro.
104

Cabe destacar alguns pontos que mereciam aprimoramentos, na viso das instituies oficiais de
controle, mas no foram absorvidos no PPA 2016-2019, segundo registrado em fiscalizao realizada
por esta Corte de Contas (TC 023.984/2015-5, relator Ministro Jos Mcio), tais como:
no estabelecimento de indicadores para aferir o desempenho da esfera estratgica do Plano,
quanto ao alcance, efetividade e aos resultados alcanados pelas diretrizes estratgicas
acordadas com a sociedade;
conceito do atributo indicador de programa temtico possui descrio genrica e sem parmetros
de qualidade e validade, e, portanto, no estabelece parmetros satisfatrios para permitir que
os indicadores produzam informaes suficientes sobre os resultados ou o desempenho dos
programas;
ausncia de valores esperados ao final do quadrinio para os indicadores dos programas temticos,
de forma a definir o nvel de efetividade almejado para cada programa temtico;
ausncia de definio de valores anuais a serem alcanados para as metas, de forma a possibilitar
o acompanhamento da performance e a potencial correo de rumos. Sua aferio apenas aps
findado o ciclo do PPA impossibilita uma atuao proativa, alm de reduzir a possibilidade de
controle social;
alto grau de agregao de valores, que so demonstrados pelo valor total do ano corrente e pelo
saldo dos trs anos restantes, o que inviabiliza quaisquer anlises quantitativas das polticas e
aes pblicas previstas no PPA, indo de encontro necessria transparncia do planejamento.
Assim sendo, apesar de alguns avanos observados, verificou-se que oportunidades de melhor ia
no foram desenvolvidas no PPA 2016-2019, e, em decorrncia do relevante impacto negativo sobre a
transparncia e a accountability da ao governamental, resultaram em recomendaes ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, no Acrdo 782/2016-TCU-Plenrio, de relatoria do Ministro Jos
Mcio, para que, entre outras coisas: i) estabelea indicadores de efetividade para monitoramento da
dimenso estratgica do Plano; ii) altere o conceito do atributo indicador de programa temtico,
fornecendo parmetros de qualidade e validade; iii) disponibilize de forma estruturada e organizada na
internet valores esperados ao final do quadrinio para os indicadores dos programas temticos; iv)
disponibilize de forma estruturada e organizada na internet valores anuais de referncia para as metas;
v) detalhe os valores globais, tanto por ano como por objetivos, disponibilizando a memria de clculo
de sua definio.
Registra-se que houve pedido de reexame interposto aos itens 9.1.2 a 9.1.4 do Acrdo 782/2016-
TCU-Plenrio, descritos nos itens ii, iii e iv do pargrafo anterior. Por meio do Acrdo
1.309/2017-TCU-Plenrio, o Tribunal negou provimento ao pedido de reexame, de modo que as
recomendaes exaradas permanecem vlidas.
3.2 Anlise Setorial: Programas Temticos do PPA 2016-2019

Desde 2013, o TCU avalia a ao setorial do governo federal no Relatrio sobre as Contas do
Presidente da Repblica com abordagem centrada nos programas temticos estabelecidos pelo Plano
Plurianual (PPA), que, conforme tratado no tpico 3.1, o instrumento constitucionalmente eleito como
ferramenta de planejamento governamental de mdio prazo.
O enfoque dado pelo Tribunal busca subsidiar o julgamento das Contas do Presidente da
Repblica, levado a efeito pelo Congresso Nacional, quanto aos resultados da interveno
governamental e sua repercusso na realidade do pas. Com base nesse enfoque, o PPA utilizado como
105

ferramenta fundamental para o controle, pois apresenta as principais diretrizes e linhas de ao do

governo federal para o perodo de quatro anos.
Essa perspectiva sublinha a atribuio do TCU no escopo do processo de controle externo voltado
ao julgamento das Contas do Presidente da Repblica: oferecer, mediante parecer prvio, subsdios
tcnicos para subsidiar a competente deciso do Congresso Nacional (inciso I do art. 71 da Constituio
Federal). Para tanto, o Tribunal deve empreender fiscalizaes sobre o conjunto de informae s
financeiras e no financeiras providas pela Prestao de Contas do Presidente da Repblica (PCPR).
Cumpre ressaltar que essa abordagem est alinhada com as concluses e as recomendaes
oriundas do estudo comparativo demandado pelo TCU e realizado pela Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE) sobre o Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do
Presidente da Repblica.
Em relao ao escopo das anlises, buscou-se enfatizar os componentes indicativos do
desempenho governamental definidos pela atual estrutura do plano. No modelo atual do PPA, as metas
relacionadas aos objetivos representam os compromissos aprovados pelo Congresso Nacional para os
quatro anos seguintes e expressam as entregas relevantes a serem realizadas no perodo para os recortes
de polticas pblicas, representados pelos programas temticos.
Dessa forma, considerando a estrutura do plano e o conceito dos instrumentos de desempenho,
conclui-se que as metas constantes do PPA desempenham funo primordial no ciclo de poltica s
pblicas, ocupando papel de destaque no desenho, na implementao, no monitoramento e na avaliao
das aes governamentais. Elas devem fornecer informaes teis tomada de deciso por parte do
centro de governo, dos gestores, dos parlamentares (sobretudo na elaborao da LDO e da LOA), e
contribuir para aumentar a transparncia na comunicao sociedade dos resultados planejados e
alcanados.
O item 3.1 do presente relatrio contm anlise crtica sobre o modelo vigente de plano plurianua l,
fundamentada em fiscalizaes realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio, explicitando inclusive as
limitaes que o modelo impe para uma avaliao satisfatria dos resultados da gesto governamenta l
com base nos programas temticos. Tendo isso em conta, ressalta-se que esta seo no pretende entregar
uma avaliao de desempenho das polticas pblicas do governo federal no exerccio de 2016, mas uma
anlise sobre a qualidade e a confiabilidade das metas, entendidas como parmetros capazes de
informar os resultados planejados e realizados dessas polticas.
Adicionalmente, buscou-se examinar em que medida as informaes relacionadas s metas so
teis em sua misso de orientar a implementao e refletir o desempenho das polticas pblicas.
Metodologia Aplicada
Considerando que o PPA 2016-2019 definiu metas a serem alcanadas ao final do perodo, as
anlises realizadas objetivaram aferir a qualidade e a confiabilidade das metas constantes do Plano, bem
como o que essas informaes permitem concluir acerca do desempenho das polticas pblicas em 2016.
A escolha apoia-se no fato de que as metas representam, no plano ttico, os resultados esperados da ao
de governo explicitada pelo PPA. Assim, o trabalho busca examinar, nesse primeiro momento, a solidez
de tais instrumentos enquanto evidncias capazes de sustentar a opinio do controle externo quanto ao
desempenho dos programas de governo.
A opinio do TCU adota como parmetro a Portaria 33/2010, da Secretaria-Geral de Controle
Externo do Tribunal (Segecex/TCU), que aprova a Tcnica de Indicadores de Desempenho para
106

Auditorias. Quanto qualidade, a anlise fundamentou-se no mtodo Smart apresentado pela referida
portaria, em que se avalia se a meta especfica, mensurvel, apropriada, realista e tem limitao
temporal, consoante definies abaixo:
Especfica: expressa claramente o que deve ser alcanado, sem ambiguidades;
Mensurvel: expressa em que medida o objetivo deve ser alcanado em certo intervalo de
tempo, permitindo avaliao e feedback;
Apropriada: est alinhada com os objetivos gerais ou estratgicos, contribuindo para alcan-
los, isto , ser relevante para medir os objetivos;
Realista: pode ser alcanada no perodo previsto a custo razovel e considerando as restries
existentes;
Limitao temporal: expressa o perodo esperado para seu alcance.
Com relao confiabilidade, que diz respeito fiabilidade da fonte de dados para fins de
avaliao, a principal caracterstica examinada foi a credibilidade do dado disponibilizado.
Atributos de confiabilidade e qualidade das metas

Atributo Caracterstica (Portaria-S egecex 33/2010)
especificidade
mensurabilidade
Qualidade adequao
realismo
limitao temporal
credibilidade
Confiabilidade estabilidade
comparabilidade
Quanto apresentao das anlises neste relatrio, cada tpico acerca dos programas temticos
estruturado da seguinte forma: contextualizao do programa, com uma sinttica descrio de suas
diretrizes e seus objetivos no contexto da agenda governamental; descrio da anlise sobre as
informaes relacionadas consecuo das metas selecionadas; opinio sobre a qualidade e a
confiabilidade das metas; breve anlise sobre o desempenho das metas em 2016 e, conforme o caso,
outras informaes relevantes, como as decorrentes de trabalhos de fiscalizao realizados pelo Tribuna l
em objetos pertinentes ao programa em anlise.
Para este exerccio, selecionaram-se 12 programas temticos do PPA, relacionados a seguir:
Programas temticos selecionados

S ocial e S egurana Pblica
2015 - Fortalecimento do Sistema nico de Sade (SUS)
2019 - Incluso social por meio do Bolsa Famlia, do cadastro nico
2037 - Consolidao do Sist. nico de Assistncia Social (SUAS)
2080 - Educao de qualidade para todos
2081 - Justia, Cidadania e Segurana Pblica
Infraestrutura
2025 - Comunicaes para o desenvolvimento, a incluso e a democracia
107

2033 - Energia Eltrica

2068 - Saneamento bsico
2087 - Transporte terrestre
Desenvolvimento Produtivo e Ambiental
2021 - Cincia, Tecnologia e Inovao
2077 - Agropecuria Sustentvel
2078 - Conservao e uso sustentvel da biodiversidade
Os principais critrios que balizaram a escolha consideraram a relevncia do programa temtico,

bem como a materialidade envolvida. Desse modo, o exame compreendeu metas relacionadas a objetivos
e programas temticos que, embora possam representar reduzida materialidade comparativamente
execuo total da despesa oramentria, traduzem reas essenciais da interveno governamental, a
exemplo do Programa Saneamento Bsico. A despesa empenhada em 2016, nos citados programas,
atingiu cerca de R$ 247 bilhes, aproximadamente 69% do total executado pela Unio na categoria de
programas temticos (exceto o Programa Temtico Previdncia Social).
Resultados dos Exames

Desde a anlise realizada sobre as Contas do Governo de 2013, o Tribunal tem registrado ressalva
referente existncia de distores materiais que afastavam a confiabilidade de parcela significativa das
informaes relacionadas consecuo das metas previstas no Plano Plurianual 2012-2015. Nesse
sentido, aps recomendao do TCU, a ento Controladoria-Geral da Unio (CGU) analisou amostra de
indicadores e metas, apontando em seu relatrio que h informaes sobre o monitoramento que no
esto sistematizadas em um instrumento formal e com padronizao mnima que permita seu
entendimento por parte dos interessados, bem como que as informaes no esto adequadamente
disponibilizadas ao pblico externo interessado.
Com relao ao trabalho realizado sobre as contas prestadas pelo Presidente da Repblica
referentes ao exerccio de 2016, o exame empreendido pelo TCU buscou aferir a qualidade e a
confiabilidade das informaes relacionadas s metas. Tal escolha justifica-se pelo fato de ser o primeiro
ano do PPA 2016-2019, o qual, com base nas experincias obtidas com o PPA 2012-2015, no que se
refere s distores, apresentou mudanas quanto s metas, entre as quais destacam-se: i) diminuio da
quantidade de metas, que passaram a ter carter mais estruturante (2.417 para 1.132); ii) atribuio de
um rgo responsvel para cada meta, que no necessariamente o mesmo responsvel pelo objetivo a
que a meta est associada.
Cumpre salientar que o atual modelo de elaborao do PPA no fixa os resultados anuais esperados
para cada meta. Tal escolha metodolgica limita as possibilidades de avaliao anual do desempenho
das polticas pblicas, conforme retratadas no mbito do referido plano.
Por outro lado, mostra-se mandatrio que o desempenho anual seja analisado, uma vez que a Lei
13.249/2016, que instituiu o PPA 2016-2019, dispe que o Poder Executivo dever acompanhar a
evoluo das metas anualmente, com a finalidade de informar medidas corretivas a serem implementada s
caso haja indicao de que as metas no sero atingidas at o trmino do plano. Assim, recomendve l
que o Poder Executivo estabelea metas anuais para o monitoramento do PPA.
A seguir, apresenta-se um resumo sobre a anlise empreendida por esta Corte sobre o tpico. Do
total de 1.132 metas presentes no PPA 2016-2019, foram examinadas neste trabalho 101 (8,9%),
conforme critrios de materialidade e relevncia. Dessa amostra, 35 metas (35%) apresentaram
problemas de qualidade e/ou de confiabilidade.
108

Quanto qualidade, foram apontadas deficincias em 32 metas (32%). Seguem algumas falhas
encontradas:
no h indicao do patamar quantitativo que serve como referncia, impedindo que se identifiq ue
o avano em 2016 para o atingimento da meta (Programa 2015 - Fortalecimento do SUS);
metas excessivamente genricas, no sendo possvel definir com clareza o que se pretende alcanar
(Programa 2025 Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia);
incongruncia na metodologia de apurao da meta alcanada (Programa 2033 Energia Eltrica) ;
ausncia de quantitativos de referncia e problemas no modo de medio do alcance (Programa
2080 Educao de Qualidade para Todos).
Com relao confiabilidade dos dados apresentados, 14 metas (14%) foram refutadas pelas
anlises. Exemplos de problemas verificados:
divergncia metodolgica que permite a duplicidade na contabilizao do patamar atingido ;
divergncia entre informao enviada por gestores e apresentada na PCPR (Programa 2081
Justia, Cidadania e Segurana Pblica);
dados controlados por planilha eletrnica (Excel), com risco para a credibilidade da informao
(Programa 2015 Fortalecimento do SUS);
metodologia inconsistente no clculo da realizao (Programa 2025 Comunicaes para o
Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia).
Verificaram-se tambm problemas relacionados ao ponto de partida para monitoramento de
determinados programas temticos, que se refletem no resultado apresentado na PCPR para as metas
alcanadas em 2016, podendo gerar resultados diferentes da realiade. Segue exemplo para demonstrar a
questo aqui tratada e suas consequncias: na meta hipottica aumentar de 90 para 100 o nmero de
casas construdas, supondo que, em 2016, o nmero de casas construdas tenha alcanado a quantidade
de 95, deve-se considerar, no percentual de atendimento da meta, o que se pretendia realizar no perodo,
a partir do ponto de partida.
Nesse exemplo, o correto dizer que, em 2016, alcanou-se a meta de 50% do planejado para o
perodo do PPA [5/(100-90)]. Caso a informao transmitida seja que em 2016 alcanou-se 95% da meta
(95/100), o resultado no estar refletindo o que foi realizado em 2016. Ainda nessa meta hipottica,
caso a quantidade de casas construdas em 2016 fosse de 90, o correto seria apresentar uma realizao
em 2016 de 0%; utilizando-se a metodologia de clculo atualmente constante em alguns casos na PCPR
(conforme anlise do Programa 2078 Biodiversidade), essa meta seria apresentada como tendo
alcanado o resultado de 90%, o que mais uma vez no reflete o que de fato foi realizado em 2016.
Dessa forma, conclui-se que, nos casos de meta acumulada, em que se tem um ponto de partida
que se pretende ampliar no perodo do PPA, a apresentao do resultado acumulado deve refletir o que
de fato foi feito no perodo do plano, sem considerar resultados anteriores.
No que se refere ao desempenho anual das metas, conforme j mencionado, o PPA 2016-2019
define apenas metas a serem alcanadas ao final do perodo de 4 anos, no estabelecendo de forma
padronizada os ndices anuais que devem ser atingidos. Em que pese essa questo j ter sido apontada
pelo TCU como uma limitao do modelo no PPA 2012-2015, que prejudica o acompanhamento das
metas, a opo foi manter essa estrutura no plano atual.
109

Essa limitao no deve impedir que haja mecanismos que permitam o gerenciamento do
desempenho anual das metas. Conforme citado anteriormente, a Lei 13.249/2016, que institui o PPA
2016-2019, estabelece que o Poder Executivo deve ter condies de, no Relatrio Anual de Avaliao
do Plano, a ser encaminhado ao Congresso Nacional, informar as medidas corretivas a serem adotadas
quando houver indicativo de que as metas estabelecidas no sero atingidas at o trmino do perodo.
O documento Guia para Monitoramento e Avaliao do PPA 2016-2019 (disponvel em:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-2016-2019/guia-monitoramento-
ppa-exercicio-2016.pdf), do Ministrio do Planejamento, diz que o rgo responsvel pela meta deve:
informar o que foi feito em 2016, evidenciando se a meta est ocorrendo da forma planejada ,
e, ainda;
se for o caso, relatar as dificuldades para garantir o atingimento da meta at o final do
perodo;
no campo especfico Providncias a serem tomadas, explicitar as providncias necessrias para
garantir o atingimento da meta at o final do perodo e caso tenham ocorrido alteraes na
conjuntura ou nas prioridades de governo que tornam a meta sem sentido, isso tambm pode
ser explicitado textualmente.
Com isso, resta claro que o rgo responsvel pela meta precisa ter um parmetro para o
desempenho dela em 2016, de modo que seja possvel comparar a meta atingida no exerccio com o que
foi planejado, e, se for necessrio, adotar medidas tempestivas para o atingimento at 2019.
A partir desse entendimento, observou-se que os rgos apresentam diferentes nveis de
maturidade na utilizao das metas como instrumento til no gerenciamento de polticas pblicas.
H rgos que informaram possuir parmetros para 2016, tais como Ministrio da Sade
(Programa 2015 Fortalecimento do SUS) e o Ministrio de Minas e Energia (Programa 2033 Energia
Eltrica).
Por outro lado, verificou-se que, no caso do Ministrio dos Transportes, Portos e Aviao Civil
(Programa 2087 Transporte Terrestre), no so estabelecidas metas anuais para aferir o cumprime nto
parcial dos objetivos previstos no PPA 2016-2019. A Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, do
Ministrio das Cidades (Programa 2068 Saneamento Bsico) informou que considera a distribuio
linear dos valores ao longo dos quatro anos do PPA.
J a Secretaria de Poltica Agrcola, do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(SPA/Mapa), informou que, ao longo do processo de elaborao do PPA atual, houve alteraes que
resultaram na ausncia de metas a serem atingidas inclusive para 2019. Tambm relatou que no h
metas para 2016, 2017 e 2018. Apontou ainda que no h clculo de metas para fins gerenciais, e que a
meta calculada para o PPA.
Dessa forma, conclui-se que a estrutura atual do PPA 2016-2019 implica severas restries aos
potenciais benefcios dos instrumentos de medio de desempenho. Ademais, a opo por estabelecer
metas apenas para o final do perodo reduz sobremaneira a utilidade da informao para fins de
monitoramento anual, necessrio tanto implementao quanto comunicao para a sociedade sobre
o desempenho do programa.
Quanto transparncia, registra-se que, mesmo em relao aos rgos que informaram possuir
parmetros anuais para fins gerenciais, no h visibilidade para essa informao. Abstraindo-se os
problemas de qualidade e de confiabilidade das metas, a PCPR retrata apenas o que foi feito em cada
110

exerccio; no se sabe, em regra, o que se pretendia alcanar no exerccio, tampouco possvel

saber, no incio de cada exerccio, a meta almejada para o ano. Isso constitui um obstculo ao alcance
da finalidade da prestao de contas, reduz a accountability e restringe o acompanhamento tempestivo
por parte sociedade dos compromissos pactuados no PPA.
Com relao ao uso das informaes sobre as metas pelos gestores, a escolha metodolgica de no
ter metas anuais resulta em prejuzo gesto das polticas pblicas. No havendo o compromisso com
um parmetro para cada exerccio, assume-se o risco de que os dados referentes s metas tenham
acompanhamento meramente formal, o que resulta na perda de uma importante ferramenta de
gerenciamento.
Essa situao foi enfrentada no mbito do TC 023.984/2015-5, que analisou o modelo adotado no
PPA 2016-2019 e resultou no Acrdo 782/2016-TCU-Plenrio, de relatoria do Ministro Jos Mcio, o
qual, no item 9.1.4, recomendou ao ento Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que
disponibilize de forma estruturada e organizada na internet valores anuais de referncia para as metas.
H pedido de reexame interposto acerca dessa deliberao pendente de apreciao pelo TCU.
Apesar de ter havido melhorias pontuais na estrutura do PPA 2016-2019, permanece parte dos
problemas apontados no plano anterior. Com base nas anlises realizadas neste tpico, observa-se que
necessrio adotar medidas que aumentem a qualidade, a confiabilidade e a utilidade das metas. Resta
claro que o esforo empreendido at o momento no tem sido suficiente no sentido de tornar as metas
um instrumento confivel, transparente e eficaz de monitoramento das polticas pblicas.
Com o atual formato de monitoramento do PPA, preciso maior participao dos rgos que atuam
na coordenao de polticas pblicas para revestir as informaes de desempenho de requisito s
essenciais para que cumpram sua finalidade. Percebe-se, em diversos casos, pouco interesse dos rgos
em utilizar essas informaes como instrumentos gerenciais de conduo da poltica pblica.
Ressalta-se que o Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controladoria-Geral da Unio
(CGU) tem adotado medidas para aperfeioar a confiabilidade das informaes de desempenho, tais
como auditoria em amostra de indicadores e metas e edio de normativos regulamentando e
estruturando a elaborao da PCPR. Segundo a PCPR 2016, a CGU ir analisar, ao longo de 2017, o
processo de coleta e aferio das informaes de desempenho. O efeito das medidas implementada s
pode no ser imediato, mas entende-se que a atuao do controle interno fundamental para o aumento
da confiabilidade dos dados.
A PCPR o instrumento por meio do qual deve ser tornado pblico o atingimento dos objetivos
governamentais e, por essa razo, os dados que refletem os resultados alcanados devem estar livres de
inexatides. Dessa forma, registra-se, em relao s contas presidenciais referentes ao exerccio de 2016,
a existncia de distores materiais que afastam a confiabilidade de parcela significativa das
informaes relacionadas a metas previstas no Plano Plurianual 2016-2019.
A perspectiva adotada pelo Tribunal busca fornecer anlises que permitam ao Congresso Nacional
e sociedade avaliarem o desempenho dos rgos e entidades pblicas, contando com panoramas
abrangentes dos resultados alcanados a cada ano.
Com o direcionamento em curso, ao verificar a solidez das informaes de desempenho divulgadas
pelo Poder Executivo, o TCU auxilia na construo de um sistema de medio adequado s demandas
sociais e, por conseguinte, impulsiona o processo de melhoria da governana do setor pblico.
Isso posto, deve-se registrar, nos Pareceres Prvios a serem expedidos pelo Tribunal de Contas da
Unio sobre as contas relativas ao exerccio de 2016, a distoro e as recomendaes a seguir
111

especificadas. Informaes detalhadas sobre as anlises realizadas que subsidiaram as concluses

encontram-se descritas nos tpicos seguintes.
DISTORO
Falhas na confiabilidade e na qualidade de parcela significativa das informaes de desempenho

apresentadas na Prestao de Contas do Presidente da Repblica 2016 referentes s metas previstas
no Plano Plurianual 2016-2019.
RECOMENDAES
Ao Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto que, em conjunto com os rgos

setoriais, revise as metas do PPA 2016-2019, quando do processo de reviso do Plano, com a
finalidade de corrigir as distores que ainda permanecem no atual formato de plano.
Ao Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controladoria-Geral da Unio, em conjunto com
o Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto e com os rgos setoriais, que, na
seo da Prestao de Contas do Presidente da Repblica relativa ao desempenho das metas do
PPA, apresentem e considerem os parmetros esperados para cada meta no exerccio.
A seguir, so apresentadas as anlises especficas sobre aspectos dos programas temticos

selecionados, que fundamentaram as concluses e recomendaes registradas neste tpico.
3.2.1 Programa Temtico 2015 Fortalecimento do Sistema nico de Sade (SUS)

O programa temtico em tela constitui o principal programa temtico associado funo
governamental Sade no PPA 2016-2019. O Ministrio da Sade (MS), apoiado pelas entidades da
administrao indireta a ele vinculadas, rgo responsvel pela execuo de todos os objetivos desse
programa, que possui 35 indicadores, 12 objetivos, 93 metas e 134 iniciativas. Entre os indicadores esto
presentes: Cobertura de Equipe de Sade da Famlia, Esperana de vida ao nascer, Letalidade por
dengue, Proporo de estados com suficincia de leitos de Unidade de Terapia Intensiva neonatal (Utin)
e Taxa de mortalidade infantil.
O programa obteve no exerccio de 2016 dotao atualizada (referente aos oramentos fiscal e da
seguridade social) de R$ 97,4 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 87,2 bilhes, ou seja, 89,5% da
dotao.
Objetivos do Programa Temtico 2015
Objetivo Descrio do Objetivo

Ampliar e qualificar o acesso aos servios de sade, em tempo adequado, com nfase na humanizao ,
0713 equidade e no atendimento das necessidades de sade, aprimorando a poltica de ateno bsica e
especializada, ambulatorial e hospitalar
Aprimorar e implantar as Redes de Ateno Sade nas regies de sade, com nfase na articulao da Rede
1120 de Urgncia e Emergncia, Rede Cegonha, Rede de Ateno Psicossocial, Rede de Cuidados Pessoa com
Deficincia, e da Rede de Ateno Sade das Pess oas com Doenas Crnicas
Promover o cuidado integral s pessoas nos ciclos de vida (criana, adolescente, jovem, adulto e idoso),
1126 considerando as questes de gnero, orientao sexual, raa/etnia, situaes de vulnerabilidade, as
especificidades e a diversidade na ateno bsica, nas redes temticas e nas redes de ateno sade
Ampliar o acesso da populao a medicamentos, promover o uso racional e qualificar a assistncia
0726
farmacutica no mbito do SUS
0725 Aprimorar a relao interfederativa e a atuao do Ministrio da Sade como gestor federal do SUS
112


Melhorar o padro de gasto, qualificar o financiamento tripartite e os processos de transferncia de recursos,
1136
na perspectiva do financiamento estvel e sustentvel do SUS
Reduzir e prevenir riscos e agravos sade da populao, considerando os determinantes sociais, por meio
0714 das aes de vigilncia, promoo e proteo, com foco na preveno de doenas crnicas no transmissveis,
acidentes e violncias, no controle das doenas transmissveis e na promoo do envelhecimento saudvel
Promover a produo e a disseminao do conhecimento cientfico e tecnolgico, anlises de situao de
0727
sade, inovao em sade e a expanso da produo nacional de tecnologias estratgic as para o SUS
Promover, para as necessidades do SUS, a formao, a educao permanente, a qualificao, a valorizao
0721
dos trabalhadores, a desprecarizao e a democratizao das relaes de trabalho
Fortalecer as instncias do controle social e os canais de interao com o usurio, com garantia de
0724
transparncia e participao cidad
Aprimorar o marco regulatrio da Sade Suplementar, estimulando solues inovadoras de fiscalizao e
0728 gesto, voltadas para a eficincia, acesso e qualidade na ateno sade, considerando o desenvolvimento
sustentvel do setor
Aprimorar o marco regulatrio e as aes de vigilncia sanitria, para assegurar a proteo sade e o
1130
desenvolvimento sustentvel do setor
Fonte: PPA 2016-2019
Nesta anlise, foram avaliadas as dezoito metas do Objetivo 0713 - Ampliar e qualificar o acesso
aos servios de sade, em tempo adequado, com nfase na humanizao, equidade e no atendimento das
necessidades de sade, aprimorando a poltica de ateno bsica e especializada, ambulatorial e
hospitalar.
Anlise das metas

O objetivo 0713 foi escolhido para anlise das metas considerando os objetivos j analisados no
ano anterior e a sua relevncia dentro do programa temtico. So apresentadas, na tabela abaixo, as
dezoito metas desse objetivo, selecionadas para anlise:
Metas Selecionadas para Anlise
Meta Meta % da meta

Unidade de Prevista realizada total 2016-
Descrio da Meta Medida 2016-2019 2019 realizada Fonte da Informao
(b)
(a) 2016 (c)=(b)/(a)
1. Apoiar a construo, reforma e ampliao de mais DAB/SAS/MS
16.000 obras do Programa de Requalificao de UBS UBSs
16.000,00 4.596,00 28,73%
RequalificaUBS.
2. Ampliar o nmero de equipes da Estratgia Sade da

Equipes 46.000,00 40.097,00 87,17% DAB/SAS/MS
Famlia para 46 mil.
3. Ampliar o acesso ateno odontolgica na ateno
bsica, passando para 29 mil equipes de sade bucal Equipes 29.000,00 24.383,00 84,08% DAB/SAS/MS
implantadas.
4. Aumentar em 4% ao ano o ndice de Transplantes de

rgos Slidos por milho da populao (pmp), passando % 46,18 38,65 83,69% DAET /SAS/MS
de 37,95 pmp para 46,18 pmp.
5. Aumentar de 20 para 160 as Centrais de Regulao que
recebem incentivo federal de custeio para a melhoria do Centrais de
160,00 51,00 31,87% DRAC/SAS/MS
acesso aos servios ambulatoriais especializados e Regulao
hospitalares.
6. Implantar 500 novos Centros de Especialidades
CEOs 500,00 39,00 7,80% DAB/SAS/MS
Odontolgicas - CEOs.
7. Implantar 684 novas equipes de ateno domiciliar,
sendo 432 novas Equipes Multiprofissionais de Ateno Equipes de
Domiciliar (EMAD) e 252 novas Equipes Ateno 684,00 4,00 DAHU/SAS/MS
0,58%
Multiprofissionais de Apoio (EMAP). Domiciliar
113

8. Aumentar de 18 para 20,7 milhes o nmero de 20.700.000,

educandos cobertos pelo Programa Sade na Escola Educandos 0,00 0,00% DAB/SAS/MS
(PSE). 00
9. Alcanar 20.335 mdicos brasileiros e estrangeiros
atuando em regies prioritrias para o SUS, por meio do
Programa Mais Mdicos e do Programa de Valorizao Mdicos 20.335,00 18.240,00 89,70% DEPREPS/SGT ES/MS
dos Profissionais da Ateno Bsica PROVAB.
10. Disponibilizar teste de cido nuclico - NAT

brasileiro para HIV / HCV / HBV para 100% das doaes % 100,00 86,40 86,40% DAET /SAS/MS
de sangue realizadas no mbito do SUS.
11. Aumentar em 4% ao ano o ndice de Doadores

Efetivos de rgos por milho da populao (pmp),
passando de 13,36 pmp para 16,25 pmp. % 16,25 14,47 89,11% DAET /SAS/MS
12. Custear a conectividade de banda larga de 25 mil

Unidades Bsicas de Sade. UBSs 25.000,00 0,00 0,00% DAB/SAS/MS
13. Garantir 14 mil Unidades Bsicas de Sade utilizando

pronturio eletrnico. UBSs 14.000,00 12.187,00 87,05% DAB/SAS/MS
14. Avaliar e certificar a qualidade de 40 mil equipes de

ateno bsica no Programa Nacional de Melhoria do
Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ-AB). Equipes 40.000,00 0,00 0,00% DAB/SAS/MS
15. Ampliar em 5.994 o nmero de leitos, sendo 4.080

novos leitos de UT I Adulto, Peditrico, Neonatal e
Unidade Coronariana (UCO) e 1.914 leitos de UCI CGHOSP/DAHU/SAS/
Leitos 5.994,00 2.038,00 34,00%
Convencional e Canguru no SUS, em todas as regies do MS
Pas.
16. Implantar 732 novos Laboratrios Regionais de Coordenao-Geral de
Prteses Dentrias. Laboratrios 732,00 70,00 9,56%
Sade Bucal/DAB
17. Ampliar o nmero de equipes do Ncleo de Apoio
Equipes 7.000,00 4.406,00 62,94% SAS/MS
Sade da Famlia - NASF para 7.000.
18. Implementar brinquedotecas em todos os hospitais
federais que realizem atendimento peditrico em regime 0,00 SAS
Brinquedotecas
de internao, em cumprimento da lei n 11.104/2005.
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas do Presidente da Repblica 2016.
A partir das informaes qualitativas e quantitativas, foi realizada a anlise das metas mencionadas
com a finalidade de avaliar a qualidade e confiabilidade dessas informaes de desempenho, bem como
apresentar consideraes quanto ao alcance das metas em 2016. Para tanto, foram utilizados, alm da
Prestao de Contas do Presidente Repblica (PCPR), dados extrados do Sistema Integrado de
Planejamento e Oramento (Siop), informaes apresentadas pelo MS, legislao e consultas ao stio
eletrnico do mencionado ministrio.
Aps a avaliao, concluiu-se, conforme tratado a seguir neste tpico, que esto ausentes, nas
metas 1, 2, 3, 5, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 17 e 18 da tabela, alguns dos atributos esperados.
A meta 18 no atende ao atributo de qualidade (mensurvel e apropriada). Apenas aps as
diligncias realizadas ao Ministrio da Sade (MS), pde-se concluir que so 55 hospitais federais que
realizam atendimento peditrico em regime de internao e que existem casos de implantao da
brinquedoteca e casos de readequao. Ademais, o MS informou que, como no foram definidos os
processos para a realizao da meta (o documento preliminar est previsto para ser publicado em
julho/2017), ainda no foi estabelecido em que momento a meta ser considerada cumprida. Alm disso,
verifica-se que sua realizao no est de fato sob o controle do MS, j que, conforme informado pelo
Ministrio, os mencionados hospitais federais esto sob a gesto do Ministrio da Educao (MEC) e
que cabe ao gestor local providenciar o ambiente para a implantao.
Quanto meta 8, verificou-se que no atende ao atributo de qualidade (realista). O detalhamento
da meta no Siop informa que a adeso ao Programa Sade na Escola para o ciclo de 2016/18 est
114

aguardando a publicao de Portaria uma vez que o Programa foi reestruturado . Desse modo, apesar de
existir a meta, ainda no esto publicadas as novas regras do Programa (houve a assinatura da portaria
por parte do MS, mas o documento aguarda a assinatura do Ministro da Educao), o que pode vir a ser
uma limitao ao seu alcance no patamar planejado.
As metas 2, 3, 9, 12, 13, 14 e 17 no atendem ao atributo da qualidade (mensurvel) por no
indicarem satisfatoriamente o patamar quantitativo que serve como referncia (ponto de partida),
impedindo que se avalie a representatividade e o quanto se avana com o atingimento da meta. Alm
disso, a meta 14 no traz a indicao de como ocorre a sua medio, sem informaes mnimas sobre o
modo como se dar a avaliao e a certificao das equipes. J a meta 17 apresenta contradio na
indicao de como se d sua medio. Nesse sentido, segundo o Siop, o mtodo de apurao da meta 17
consiste em quantificar o nmero de equipes do Ncleo de Apoio Sade da Famlia (Nasf) por meio
do Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sade (CNES). Ocorre que a Portaria GM/MS 1.171/2016
(que credencia os municpios a receberem incentivos referentes aos NASF) indica que, aps o
cadastramento no Sistema de Cadastro Nacional de Estabelecimento de Sade (SCNES), deve haver o
envio da Identificao Nacional de Equipe (INE) ao Departamento de Ateno Bsica (DAB). Portanto,
o cadastro no CNES no indica, necessariamente, a implantao do NASF, de forma que se mostra mais
adequado considerar a meta alcanada quando o mencionado ncleo se encontrar implantado, ou seja,
quando passar a receber o incentivo financeiro.
Quanto meta 1, no atende ao atributo da qualidade (mensurvel). O termo Apoiar no
suficientemente claro e apenas aps diligncia efetuada ao MS identificou-se que a unidade de medida
considerada obra concluda e no unidades bsicas de sade. Ademais, essa unidade de medida
mostra-se divergente em relao ao mtodo de apurao indicado no Siop (nmero de propostas
habilitadas em Portaria a receberem incentivos financeiros).
Por ltimo, as metas 10 e 5 no atendem ao atributo de confiabilidade (credibilidade) tendo em
vista que seus dados so controlados por meio de planilhas eletrnicas (Excel), o que possibilita a
manipulao de dados e erros de medio/transcrio. Alm disso, a meta 10, referente ao teste NAT
(Teste de cido Nuclico) brasileiro, tambm no atende ao atributo de qualidade (mensurabilidade e
especificidade), uma vez que no informa o patamar quantitativo de referncia (ponto de partida),
impedindo a avalio da representatividade e do quanto se avana com o atingimento da meta, e que o
termo Disponibilizar no indica de forma objetiva que se trata da realizao efetiva do teste e, portanto,
se mostra inadequado em relao ao mtodo de apurao da meta, o qual se baseia no nmero de testes
realizados.
Concluso
Com base na anlise realizada de acordo com a metodologia constante na introduo a este
captulo, apresentam-se os seguintes resultados:
Metas rejeitadas Atributos rejeitados
10. Disponibilizar teste de cido nuclico - NAT brasileiro para HIV / HCV / HBV para 100% Qualidade e
das doaes de sangue realizadas no mbito do SUS. Confiabilidade
1. Apoiar a construo, reforma e ampliao de mais 16.000 obras do Programa de
Requalificao de UBS RequalificaUBS.
2. Ampliar o nmero de equipes da Estratgia Sade da Famlia para 46 mil. Qualidade
3. Ampliar o acesso ateno odontolgica na ateno bsica, passando para 29 mil equipes
de sade bucal implantadas
115

8. Aumentar de 18 para 20,7 milhes o nmero de educandos cobertos pelo Programa Sade
na Escola (PSE).
9. Alcanar 20.335 mdicos brasileiros e estrangeiros atuando em regies prioritrias para o
SUS, por meio do Programa Mais Mdicos e do Programa de Valorizao dos Profissionais
da Ateno Bsica PROVAB.
12. Custear a conectividade de banda larga de 25 mil Unidades Bsicas de Sade.
13. Garantir 14 mil Unidades Bsicas de Sade utilizando pronturio eletrnico.
14. Avaliar e certificar a qualidade de 40 mil equipes de ateno bsica no Programa Nacional
de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ-AB).
17. Ampliar o nmero de equipes do Ncleo de Apoio Sade da Famlia - NASF para 7.000.
18. Implementar brinquedotecas em todos os hospitais federais que realizem atendimento
peditrico em regime de internao, em cumprimento da lei n 11.104/2005.
5. Aumentar de 20 para 160 as Centrais de Regulao que recebem incentivo federal de custeio
para a melhoria do acesso aos servios ambulatoriais especializados e hospitalares. Confiabilidade
No foram encontradas evidncias suficientes para rejeitar a qualidade e a confiabilidade das

demais metas analisadas.
Desempenho das metas em 2016

Aps a realizao de diligncias ao MS, constatou-se que apesar das metas em questo se referire m
ao perodo do PPA (2016-2019), o rgo estipulou parmetros a serem alcanados em 2016 para as metas
do Objetivo 0713.
Identificou-se que, em relao ao desempenho esperado em 2016 para as dezoito metas analisadas,
as quatro seguintes objetivaram a manuteno em 2016 dos resultados atingidos em 2015, o que j foi
alcanado:
7. Implantar 684 novas equipes de ateno domiciliar, sendo 432 novas Equipes Multiprofissionais de Ateno
Domiciliar (EMAD) e 252 novas Equipes Multiprofissionais de Apoio (EMAP).
9. Alcanar 20.335 mdicos brasileiros e estrangeiros atuando em regies prioritrias para o SUS, por meio do
Programa Mais Mdicos e do Programa de Valorizao dos Profissionais da Ateno Bsica PROVAB.
13. Garantir 14 mil Unidades Bsicas de Sade utilizando pronturio eletrnico.
17. Ampliar o nmero de equipes do Ncleo de Apoio Sade da Famlia - NASF para 7.000.
J as metas 6 e 16 tiveram resultados baixos, respectivamente de 39% e 38,25% do esperado:

6. Implantar 500 novos Centros de Especialidades Odontolgicas - CEOs.
16. Implantar 732 novos Laboratrios Regionais de Prteses Dentrias.
Por fim, as metas a seguir tiveram resultado igual a zero:

8. Aumentar de 18 para 20,7 milhes o nmero de educandos cobertos pelo Programa Sade na Escola (PSE).
12. Custear a conectividade de banda larga de 25 mil Unidades Bsicas de Sade.
14. Avaliar e certificar a qualidade de 40 mil equipes de ateno bsica no Programa Nacional de Melhoria do
Acesso e da Qualidade da Ateno Bsica (PMAQ-AB).
18. Implementar brinquedotecas em todos os hospitais federais que realizem atendimento peditrico em regime
de internao, em cumprimento da lei n 11.104/2005.
As demais metas conseguiram resultados acima de 80% do parmetro estipulado.

Diante desse quadro e tendo em vista que todas as metas desse objetivo dependem, de certa forma,
de ao interfederativa e/ou intersetorial para a sua execuo, bem como a possibilidade de
116

contingenciamento de recursos, alegada pelo MS, como uma limitao para a maior parte das metas, o
rgo deve avaliar a necessidade de readequao daquelas que possam no alcanar o resultado esperado
at 2019.
3.2.2 Programa Temtico 2019 Incluso social por meio do Bolsa Famlia, do Cadastro
nico e da articulao de polticas sociais
O programa temtico em tela, institudo pela Lei 10.836/2004, tem como objetivos principais a
transferncia de renda para as famlias mais pobres a fim de aliviar a pobreza e a pobreza extrema, com
a contrapartida das famlias beneficirias de manter suas crianas e jovens na escola, bem como o
cumprimento de uma agenda peridica de acompanhamento em sade, incluindo consultas de pr-natal
e vacinao das crianas em dia.
O Bolsa Famlia coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Agrrio (MDSA), por
meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) e possui gesto descentralizada e
compartilhada entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. A seleo das famlias para o PBF
feita com base nas informaes registradas pelo municpio no Cadastro nico para Programas Sociais
do Governo Federal (Cadastro nico) operacionalizado pela Caixa Econmica Federal (CEF). Esse o
instrumento de coleta e gesto de dados com o objetivo de identificar as famlias de baixa renda no
Brasil. Com base nesses dados, o MDSA seleciona, de forma automatizada, as famlias elegveis para o
recebimento de benefcio(s) do Bolsa Famlia.
O PPA 2016-2019 apresenta como desafios a manuteno das conquistas sociais j alcanadas e o
avano na construo de uma sociedade cada vez mais justa, alm do reforo do modelo de gesto do
PBF por meio do crescente fortalecimento das gestes locais, elevando a qualidade dos servios pblicos
ofertados aos cidados beneficirios do programa. O programa foi estruturado na diretriz estratgica
Combate pobreza e reduo das desigualdades, promovendo o acesso equitativo aos servios pblicos
e ampliando as oportunidades econmicas no campo e na cidade que norteou quatro objetivos, trs
indicadores, onze metas e doze iniciativas.
Para que o programa atinja resultados plenos, h necessidade de cooperao com outros rgos
governamentais, em especial, o Ministrio da Sade e o Ministrio da Educao. No primeiro ano do
PPA, o PBF obteve dotao (referente aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social) de R$ 28,29
bilhes, o que representa mais de 23% do oramento previsto para o perodo do PPA, dos quais foram
liquidados R$ 27,89 bilhes relativos ao oramento do prprio exerccio, o que representa 98,6%
daquela dotao.
Anlise das metas

O PPA 2016-2019 elenca para esse programa temtico quatro objetivos, relacionados
resumidamente a: i) transferncia direta de renda (0619); ii) reforo e qualificao do acesso aos direitos
sociais bsicos de sade, educao e assistncia social (0374); iii) aperfeioamento de consolidao do
modelo federativo de gesto do programa (0375); e iv) fortalecimento do Cadastro nico para Programas
Sociais do Governo Federal como instrumento de articulao de polticas sociais para famlias de baixa
renda (1134).
Para a anlise das metas, conforme metodologia apresentada no incio desta seo, foi selecionado
o Objetivo 0619 Reduzir a pobreza por meio da transferncia direta de renda.
Referido objetivo compreende a atividade principal do Programa Bolsa Famlia e seu eixo
fundamental, qual seja, a transferncia de renda s famlias pobres. Assim, vincula-se a este a quase
117

totalidade da execuo oramentria e financeira do programa. Apresenta-se, na tabela a seguir, a meta

quantitativa relacionada ao objetivo 0619.
Meta Selecionada para Anlise
Meta Meta % da meta total

realizada
Unidade Prevista 2016-2019 Fonte da
Descrio da Meta (b)
de Medida 2016-2019 realizada Informao
(a) (c)=(b)/(a)
2016
Secretaria
03U4 - Transferir renda s famlias em situao de Nacional de
pobreza que atendam aos critrios de elegibilidade, Renda de
% 100,00 98,77% 98,77%
conforme as estimativas de atendimento do Cidadania/M DSA
Programa Bolsa Famlia
Analisando-se a realizao da meta que trata do quantitativo de famlias em situao de pobreza

que atendam aos critrios de elegibilidade, conforme as estimativas de atendimento do Programa Bolsa
Famlia, constata-se que o seu atingimento se deu praticamente j no primeiro ano do PPA 2016-2019,
tendo por denominador o quantitativo de famlias pobres estimado pelo IBGE (Censo 2010).
Segundo a Prestao de Contas do Presidente da Repblica (PCPR), o eixo de transfernc ia de
renda atendeu a aproximadamente 13,83 milhes de famlias por ms, superando a estimativa de atender
13,73 milhes de famlias. Apesar do decrscimo do nmero de famlias beneficirias no ltimo bimestre
de 2016, quando houve o processo de reviso do Cadastro nico, cujo objetivo era qualificar as
informaes registradas na base de dados, o PBF, em dezembro, beneficiou 13.569.576 famlias, que
receberam benefcio mdio de R$ 181,15.
A meta estabelecida para transferncia de renda s famlias que atendam aos critrios de
elegibilidade (perfil Bolsa Famlia - BF) vem sendo alcanada desde 2012. Uma meta deveria representar
o patamar a ser atingido com o desenvolvimento do programa e no ser praticamente alcanada com a
marca de 98,77% (13,57 milhes de famlias beneficiadas para uma estimativa total de famlias pobres
com perfil BF de 13,73 milhes de famlias) no primeiro ano de vigncia do PPA.
Muito embora as informaes constantes no Cadastro nico (Cadnico) sejam autodeclaratr ias
e passveis de manipulao quanto s informaes relativas renda e s composies familiare s,
destacam-se, contudo, os resultados do esforo do Grupo de Trabalho Interinstitucional que, com vistas
ao aperfeioamento de rotinas de verificao de inconsistncias e melhoria das bases de dados no
Cadnico, suspendeu ou cancelou benefcios com divergncias cadastrais, alm de no conceder ou
manter novos benefcios. Ademais, o MDSA executa aes contnuas de fomento com vistas a garantir
a qualidade e autenticidade dos dados registrados, garantindo a melhor focalizao possvel na
populao mais pobre do Brasil.
De acordo com a PCPR, existem 16,9 milhes de famlias com renda per capita mensal de at R$
170,00 que esto cadastradas no Cadnico, e que, em tese, seriam beneficirias do programa, o que d
uma diferena de 3,17 milhes entre o nmero de famlias beneficiadas e o nmero de possveis
beneficirios constantes do Cadnico. Essa discrepncia de informaes entre o nmero de concesses,
at o limite do nmero de pessoas registradas com o perfil do programa, inicialmente poderia representar
suposta fragilidade das informaes autodeclaradas no Cadastro nico em relao base do Sistema de
Benefcios ao Cidado (Sibec), principal ferramenta de operacionalizao da administrao de
benefcios do Programa Bolsa Famlia.
118

No entanto, o Cadnico apresenta controle de risco de autodeclarao, com a administrao, pela

Senarc, das informaes cadastrais por meio de trs aes: Reviso Cadastral, Averiguao Cadastral e
Excluso Lgica por desatualizao. Isso visa garantir a qualidade dos dados e assegurar que as
informaes registradas na base estejam de acordo com a realidade das famlias.
Para o clculo de estimativa de pobreza de 13,73 milhes de famlias, por sua vez, utilizaram- se
os resultados do Censo de 2010, atualizados, em 2012, pelo coeficiente de volatilidade de renda, o que
poderia comprometer a realidade da meta, dada a conjuntura econmica desde o referido estudo.
Apesar dessas crticas, no foram verificados elementos suficientes para refutar a qualidade desta
meta ou a confiabilidade dos dados apresentados, e, por outro lado, reconhecem-se como benficas a
atualizao e a publicidade desses dados.
Outras Informaes Relevantes

Em maro de 2015, o TCU iniciou trabalhos de fiscalizao contnua de benefc ios
previdencirios, assistenciais e trabalhistas, em que acompanha anualmente os procedimentos de
concesso, manuteno e pagamentos de benefcios.
Dessa maneira, instaurou-se acompanhamento (TC 030.760/2015-1) da concesso, manuteno e
pagamento de benefcios assistenciais realizados pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
(Senarc), vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Agrrio (MDSA).
Este trabalho teve por escopo a base de dados do Cadnico, que armazena as informaes das
famlias e das pessoas de baixa renda e o instrumento para a seleo de beneficirios de programas
sociais do governo federal.
poca, existiam informaes de mais de 82 milhes de indivduos divididos em 27 milhes de
famlias, sendo que o Programa Bolsa Famlia concedeu benefcios a 14 milhes de famlias. De acordo
com a legislao em vigor, estas famlias elegveis devem auferir renda mensal per capita de at R$
77,00 ou, se possurem pelo menos um membro entre 0 e 17 anos, deter rendimento mensal per
capita entre R$ 77,01 e R$ 154,00.
Para testar o enquadramento dos atuais beneficirios no programa, os registros do Cadnico de
maio de 2015 foram comparados com os CPFs (Cadastro de Pessoas Fsicas) da base da Receita
Federal, com a RAIS (Relao Anual de Informaes Sociais) de 2014, da Macia (banco de dados de
pagamento do INSS) de julho de 2015, e da folha de pagamento do Bolsa Famlia de junho de 2015.
Como resultado desta fiscalizao, foram identificadas 163.173 famlias com indcios de erro ou
fraude, cuja renda familiar superior a quatro vezes o limite do programa, com benefcios potenciais de
controle de R$ 195 milhes (para o ano de 2015).
Por conseguinte, em 27/4/2016, o TCU exarou o Acrdo 1.009/2016-TCU-Plenrio, relatado pelo
Minisro Substituto Weder de Oliveira, em que determinou Senarc que, no prazo de 180 dias, indicasse
as providncias a serem adotadas em relao s inconsistncias encontradas e revisasse os controles
internos utilizados para a verificao da elegibilidade dos beneficirios do PBF, necessrios mitigao
de ocorrncias indesejadas. Recomendou ainda a promoo de auditoria nas bases de dados e nas regras
de negcios dos sistemas que do suporte gesto dos programas sob responsabilidade da Senarc.
119

3.2.3 Programa Temtico 2037 Consolidao do Sistema nico de Assistncia Social

O Sistema nico de Assistncia Social (Suas), implantado a partir de 2005, viabiliza a realizao
da Poltica Nacional de Assistncia Social, com vistas ao enfrentamento da pobreza, da vulnerabilidade
e de riscos sociais.
Apresenta como diretrizes a participao e controle sociais, alm da descentralizao poltico -
administrativa, cabendo ao governo federal a coordenao, a regulamentao e o cofinanciamento das
aes. A oferta de benefcios, servios, programas e projetos socioassistenciais est estruturada em trs
nveis: proteo social bsica, proteo social especial de mdia e proteo social especial alta
complexidade, implementados em parceria com os Municpios, Estados e Distritos Federal, por meio de
unidades pblicas estatais e, em carter complementar, por entidades e organizaes que compem a
rede socioassistencial privada.
O programa temtico em anlise, cujos objetivos esto sob responsabilidade do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Agrrio (MDSA), em especial da Secretaria Nacional de Assistncia Social
(SNAS), busca o alcance dos objetivos do Sistema, por meio, principalmente, da expanso da rede e da
qualificao dos servios, no que se refere ao enfrentamento da pobreza, da vulnerabilidade e dos riscos
sociais. A diretriz que norteia a agenda deste Programa Temtico Garantia de acesso com qualidade
aos servios de assistncia social, por meio da consolidao do Sistema nico de Assistncia Social -
SUAS.
Em 2016, o programa obteve dotao atualizada (referente aos Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social) de R$ 50,6 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 49,6 bilhes (97,9%), sendo que
aproximadamente 97% destes recursos foram destinados s transferncias de renda realizadas a idosos
e pessoas com deficincia por meio do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), operacionalizado pelo
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
Anlise das metas

O PPA 2012-2015 elencou, para esse programa temtico, trs indicadores, trs objetivos, quinze
metas e dezenove iniciativas. Os objetivos esto relacionados (ao): i) manuteno, ampliao e
qualificao dos servios e programas de Proteo Social Bsica e Especial (0370); ii) gesto do
Benefcio de Prestao Continuada (BPC) (0371); iii) fortalecimento e qualificao da gesto do SUAS
e participao e controle social (0372).
Foram selecionados para anlise das metas os objetivos 0370 e 0371, que contabilizam a maior
parte dos recursos alocados no programa,. Das metas relacionadas aos objetivos, a tabela a seguir
apresenta as onze categorizadas como quantitativas, sendo que as restantes no tiveram seus patamares
explicitados.

Meta
Meta % da meta total
realizada
Unidade de Prevista 2016-2019 Fonte da
Descrio da Meta (b)
Medida 2016-2019 realizada Informao
(a) (c)=(b)/(a)
2016
1. 00IU - Ampliar a cobertura do Servio de
Secretaria
Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV)
Nacional de
para 100% dos municpios brasileiros, expandindo M unicpios 532,00 0,00 0,00%
Assistncia
sua cobertura aos 532 municpios ainda no
Social (SNAS)
cofinanciados
120

2. 00J0 - Ampliar a cobertura dos Centros de Centros de

Referncia da Secretaria
Referncia da Assistncia Social (CRAS), com 650
Nacional de
novas unidades em municpios com populao acima Assistncia 650,00 0,00 0,00%
Assistncia
de 100 mil habitantes, referenciando 100% da Social
Social (SNAS)
populao registrada no Cadnico nesses municpios (CRAS)
3. 00J1 - Ampliar a cobertura de servios ofertados s
Secretaria
famlias e indivduos residentes em localidades
Equipes Nacional de
isoladas ou de difcil acesso, por meio da implantao 970,00 0,00 0,00%
Volantes Assistncia
de 970 novas Equipes Volantes, totalizando 2.224
Social (SNAS)
equipes
4. 00RI - Ampliar a cobertura da oferta regionalizada
Secretaria
dos servios de proteo social especial de mdia
Nacional de
complexidade para 1.500 novos municpios, com M unicpios 1.500,00 64,00 4,27% Assistncia
populao inferior a 20 mil habitantes, totalizando
Social (SNAS)
73% dos municpios desse porte
Secretaria
5. 00RV - Adequar 80% das vagas ofertadas nos
Nacional de
servios de acolhimento para populao em situao % 80,00 0,00 0,00%
Assistncia
de rua aos parmetros do SUAS
Social (SNAS)
6. 00S1 - Ampliar a cobertura da oferta regionalizada
vaga/2.000 Secretaria
dos servios de acolhimento para crianas e
crianas Nacional de
adolescentes, atingindo a taxa de 1 vaga/2.000 1,00 0,04 4,00% Assistncia
crianas e adolescentes, nas microrregies no e adolescentes Social (SNAS)
cobertas por servios municipais
7. 049S - Implantar em todas as capitais o servio de Secretaria
proteo social bsica no domicilio, para pessoas com Capitais Nacional de
27,00 0,00 0,00%
deficincia e idosas, atendendo prioritariamente os estaduais Assistncia
beneficirios do BPC1 Social (SNAS)
8. 049Y - Ampliar a cobertura das aes estratgicas
Secretaria
de enfrentamento ao trabalho infantil, expandindo o
Nacional de
cofinanciamento de 958 para 1.913 municpios, M unicpios 955 0,00 0,00
Assistncia
atingindo 100% dos municpios brasileiros com alta
Social (SNAS)
incidncia de trabalho infantil
9. 00SA - M obilizar e acompanhar 100% das famlias
Secretaria
de crianas e adolescentes beneficirias do BPC em
Nacional de
idade escolar que esto fora da escola, visando % 100,00 59,38 59,38%
Assistncia
assegurar a sua incluso e permanncia na escola e o
Social (SNAS)
acesso aos demais direitos sociais
1 BPC: Benefcio de Prestao Continuada
H que se ressaltar, inicialmente, que devido aos desafios enfrentados nos cenrios econmico e
fiscal, no houve disponibilidade financeira para implantao ou expanso do cofinanciamento oferta
do servio de convivncia e fortalecimento de vnculos - SCFV (meta 00IU), dos Centros de Refernc ia
da Assistncia Social - CRAS (meta 00J0), Equipes Volantes (meta 00J1), Proteo Social Bsica no
Domiclio (meta 049S) e aes estratgicas do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil - Aepeti
(meta 049Y). Ou seja, diante do contingenciamento, no houve evoluo no desempenho das referidas
metas.
As metas que utilizam a unidade de medida Municpios, a que trata do SCFV (00IU) e a dos
servios de proteo especial de mdia complexidade (00RI), medem o nvel de universalizao do
servio em relao aos municpios, sem especificar o nvel de cobertura dentro das municipalidades ou
regies geogrficas. De igual maneira, deve-se atentar para a mesma situao quando da anlise da meta
servio de proteo social bsica no domiclio (049S), que apresenta unidade de medida Capitais
Estaduais.
121

No que tange ao conceito de cobertura constante da meta que trata dos servios de acolhime nto
para crianas e adolescentes (Meta 00S1), nas microrregies no cobertas por servios municipais, h
que se atentar para o fato de que quando h oferta do servio em determinada localidade, no
necessariamente a demanda da microrregio ser atendida, principalmente para municpios distantes dos
locais de atendimento.
Importante ressaltar que o PPA vigente atribuiu uma meta quantitativa (00SA) para o Objetivo
0371, que liquidou R$ 48 bilhes em 2016. As demais metas, incluindo as que no evoluram por
limitaes oramentrias, relacionam-se ao Objetivo 0370, que trata da manuteno, da ampliao e da
qualificao dos servios e programas de Proteo Social Bsica e Especial (0370).
A despeito dos aspectos verificados, conclui-se no haver elementos, situaes ou anlises
especficas suficientes para comprometer a qualidade e a confiabilidade das metas em comento.

O programa em tela teve 97,9% de execuo oramentria (considerado o percentual de despesas
liquidadas no exerccio), e diversas metas apresentaram resultado nulo no perodo. Contudo, a aparente
contradio entre a no evoluo no desempenho das metas (em parte, decorrente do contingenciame nto
oramentrio) e a alta execuo oramentria global do programa pode ser explicada pela elevada
concentrao de recursos do programa no Objetivo 0371, que trata da transferncia de renda realizadas
a idosos e pessoas com deficincia por meio do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), que obteve
aproximadamente 97% dos recursos destinados ao programa temtico, sem correlao direta com
algumas das metas analisadas neste tpico.
Alm disso, a despeito de a Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Agrrio (SNAS/MDSA) no estipular parmetros a serem alcanados
anualmente para os objetivos 0370 e 0371, constatou-se que esse rgo analisou o nvel de execuo das
metas e avaliou a necessidade de adequao das mesmas por diversas situaes, com destaque para as
que provavelmente no alcanaro os resultados esperados no final do PPA.
Assim sendo, a SNAS/MDSA considerou, no monitoramento de 2016 do SIOP (Sistema Integrado
de Planejamento e Oramento), as possveis futuras alteraes das metas, levando em conta a
factibilidade de seus efetivos atingimentos, por exemplo, em razo da realidade econmico-fiscal.
Diante desse quadro, considera-se necessrio que o rgo, em seu processo de monitoramento e
prestao de contas sobre os resultados alcanados, apresente srie histria da evoluo de ndices e
anlises de limitaes existentes para o alcance das metas, em especial quando a implantao ou a
expanso de servios estiver suscetvel a contingenciamento de recursos ou quando as aes forem
interfederativas e/ou intersetoriais.
3.2.4 Programa Temtico 2080 Educao de qualidade para todos

A organizao do sistema de educao no Brasil est amparada em arranjo federativo que depende
da efetiva cooperao entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios, respeitando a autonomia dos
entes. As bases do sistema esto estabelecidas na Constituio Federal, arts. 205 a 214, e em legislae s
infraconstitucionais, a exemplo da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB Lei
9.394/1996).
Em atendimento ao art. 214 da Constituio Federal (CF), foi institudo, por meio da
Lei 13.005/2014, o Plano Nacional de Educao (PNE), com o objetivo de articular o Sistema Nacional
122

de Educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de

implementao para assegurar a manuteno e o desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis,
etapas e modalidades, por meio de aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas
federativas. O PNE um plano decenal cuja vigncia se iniciou em junho de 2014.
No Brasil, a educao escolar foi dividida em dois nveis: educao bsica, formada pela educao
infantil (creche e pr-escola), pelo ensino fundamental e pelo ensino mdio; e educao superior. Alm
desses nveis, h trs modalidades de educao: educao de jovens e adultos (EJA); educao
profissional; e educao especial. O art. 208 da CF, com a redao dada pela Emenda Constitucio na l
59/2009, estabelece a educao bsica obrigatria dos quatro aos dezessete anos de idade, ou seja, da
pr-escola ao ensino mdio.
A educao bsica financiada e gerida, primordialmente, por estados, Distrito Federal e
municpios, cabendo Unio a funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de
oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e
financeira aos demais entes federados (art. 211, CF).
Diferentemente do PPA 2012-2015, no qual constavam trs programas envolvendo a funo
Educao, de acordo com os nveis e modalidades de ensino, no PPA 2016-2019, o Programa 2080
Educao de Qualidade Para Todos o nico diretamente relacionado funo Educao e est
desdobrado em cinco objetivos:

Ampliar o atendimento escolar de qualidade em todas as etapas e modalidades da educao bsica, em
colaborao com os sistemas de ensino, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem, visando ao pleno
1007 desenvolvimento da pessoa na perspectiva da educao ao longo da vida e formao cidad, contemplando
as especificidades da diversidade e da incluso, e considerando as metas estabelecidas no Plano Nacional
de Educao 2014-2024
Fortalecer a formao e a valorizao dos profissionais da educao, em regime de colaborao com os
1008 sistemas de ensino, contemplando as especificidades da diversidade e da incluso e da aprendizagem ao
longo da vida, e considerando as metas estabelecidas no Plano Nacional de Educao 2014-2024
Ampliar o acesso educao profissional e tecnolgica de qualidade, alinhada com as demandas sociais e
1009 do mercado de trabalho locais e regionais, contemplando as especificidades da diversidade e da incluso, e
considerando as metas estabelecidas no Plano Nacional de Educao 2014-2024
Ampliar o acesso educao superior de qualidade, na graduao e na ps-graduao, contemplando as
especificidades da diversidade e da incluso e a aprendizagem ao longo da vida, fortalecendo a cincia, a
1010 tecnologia e a inovao, apoiando atividades de ensino, pesquisa e extenso, bem como aperfeioando as
atividades de avaliao, superviso e regulao, e considerando as metas estabelecidas no Plano Nacional
de Educao 2014-2024
Aprimorar os processos de gesto, monitoramento e avaliao dos sistemas de ensino, considerando as
1011 especificidades da diversidade e incluso, em cooperao com os entes federados, estimulando a
participao social, e considerando as metas estabelecidas no Plano Nacional de Educao 2014-2024
Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop).
O programa em tela obteve, em 2016, dotao atualizada (referente aos oramentos fiscal e da
seguridade social) de R$ 47,6 bilhes, dos quais 75% foram liquidados (R$ 36,1 bilhes).
Anlise das metas
Importantes questes trazidas nas metas do PNE 2014-2024 dizem respeito expanso do
atendimento escolar, perpassando todos os nveis e modalidades de ensino. Esta tambm a tnica do
PPA 2016-2019 no que se refere educao.
No presente trabalho, foram selecionadas doze metas para anlise. Dessas, todas as nove
quantitativas e outras duas qualitativas enfocam a expanso de atendimento escolar.
123

Para anlise das metas, foram selecionados os objetivos 1007 e 1009 do PPA 2016-2019,
considerando critrios de materialidade e relevncia.
Em relao ao Objetivo 1007, que, em termos gerais, busca ampliar o atendimento escolar de
qualidade em todas as etapas e modalidades da educao bsica, foram selecionadas seis metas
classificadas como quantitativas e trs como qualitativas (metas 1 a 9 da tabela seguinte).
Quanto ao Objetivo 1009, cuja finalidade, em termos gerais, ampliar o acesso educao
profissional e tecnolgica de qualidade (EPT), alinhada com as demandas sociais e do mercado de
trabalho locais e regionais, foram selecionadas as trs metas associadas, classificadas pelo MEC como
quantitativas (metas 10 a 12 da tabela seguinte).
Metas do Programa 2080 Educao de Qualidade para Todos

Meta % da meta
Meta
Unidade prevista total 2016- Fonte da
Descrio da Meta realizada
de Medida 2016-2019 2019 realizada Informao
2016 (b)
(a) (c)=(b)/(a)
1. 04KG Apoiar a construo de 4 mil escolas de educao bsica,
em consonncia com o disposto nas Metas 2 e 3 do PNE. Escolas 4.000,0 98,0 2,45% FNDE
2. 04KI Promover aes com vista a universalizar o atendimento

escolar para toda populao de 4 a 17 anos com deficincia,
transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades / Censo
% 100% 88,4% 88,4%
superdotao em classes comuns da rede regular de ensino, em Escolar/Inep
consonncia com o disposto na Meta 4 do PNE.
3. 04KJ Promover aes voltadas para elevar em 335 mil o total
de matrculas em escolas das populaes do campo, das Censo
comunidades remanescentes de quilombos e povos indgenas nas Matrculas 335.000 -117.370 -35,04%
Escolar/Inep
diversas etapas e modalidades da educao bsica.
4. 04T 4 Promover aes de forma a ampliar o acesso educao Pnad/IBGE
infantil em creches e pr-escolas, universalizando o atendimento s (Calculado por
crianas de 4 a 5 anos, em consonncia com o disposto na Meta 1 do % 100% 91,0% 91,0%
MP/SEPLAN/
PNE. DESOC)
5. 04T I Promover aes com vistas a universalizar o atendimento Pnad/IBGE
escolar para toda a populao de 15 a 17 anos, em consonncia com % 100% 85,2% 85,2% (Calculado por
o disposto na Meta 3 do PNE. MP/SEPLAN/
6. 04T J Promover aes com vistas a elevar a taxa lquida de DESOC)
Pnad/IBGE
matrculas no ensino mdio para 70%, em consonncia com o % 70% 66,7%* 95,28% (Calculado por
disposto na Meta 3 do PNE. MP/SEPLAN/
7. 04KE Aprovar e apoiar a implementao da Base Nacional DESOC)
Comum Curricular, a ser pactuada no mbito de instncia
permanente de negociao e cooperao entre a Unio, os estados, o NA-MQi NA-MQi NA-MQi NA-MQi MEC
Distrito Federal e os municpios, conforme o estabelecido no PNE.
8. 04KF Apoiar a implantao de unidades de educao infantil,

em consonncia com o disposto na Meta 1 do PNE. NCii NCii NCii NCii MEC
9. 04T5 Promover aes com vistas a elevar a taxa de alfabetizao

da populao com 15 anos ou mais para 95% e reduo para 25% % 95% 92,0% 97%
da taxa de analfabetismo funcional, em consonncia com o disposto Pnad/IBGE
% 25% ** **
na Meta 9 do PNE.
10. 04KO Promover aes para a oferta de 10% das matrculas de
Educao de Jovens e Adultos, nos ensinos fundamental e mdio, na Censo
forma articulada educao profissional, em consonncia com o % 10,0% 3,0% 30,0%
Escolar/Inep
disposto na Meta 10 do PNE.
11. 04KP Promover aes com vistas a expandir as matriculas da
educao profissional tcnica de nvel mdio para 2,4 milhes de Censo
estudantes matriculados, em consonncia com o disposto naMeta 11 Matrculas 2,4 milhes NI iii NI
Escolar/Inep
do PNE.
12. 04KQ Ofertar 5 milhes vagas em cursos tcnicos e de
formao inicial e continuada no conjunto de iniciativas do Pronatec. Vagas 5 milhes 512.127 10,24% MEC
Fonte: Prestao de Contas da Presidncia da Repblica 2016.

Notas:
*Dado de 30/9/2015 (Pnad/IBGE)
124

**Dados da Pnad 2017 ainda no esto disponveis

i) NA-MQ No aplicvel, meta qualitativa.
ii) NC No consta no quadro de metas quantitativas do PPA 2016-2019. Apesar da meta ser quantificvel, tendo em vista o apoio em 2016
ter sido financeiro, foi-lhe atribuda a classificao de qualitativa.
iii) NI No informado o valor para o ano de 2016.
No presente tpico, as metas sero referenciadas de acordo com a numerao constante na tabela
anterior, ou seja, a meta 1 refere-se meta 04KG do PPA 2016-2019 constante na linha 1 da referida
tabela e assim por diante. Quando houver referncias a metas de outros planos, estes sero explicitado s
(por exemplo: meta 3 do PNE).
Qualidade
Especificidade
Quanto ao responsvel pela realizao da ao, observou-se, em relao s metas 1 a 6, 8 e 9, que,
em que pese haja indicao clara quanto ao responsvel pela ao indicada na meta (no caso, o MEC),
a responsabilidade pela realizao do produto final pretendido, vale dizer, da situao que se deseja
alcanar, de outros entes federativos, e no da Unio.
No caso das metas 10 e 11, relacionadas EPT, a execuo se d, inclusive, pela iniciativa privada,
em que pese a Unio dispor de meios prprios para prover as ofertas ali indicadas. O desempenho de
atores privados e de outros entes da federao pode impactar os ndices de alcance dessas metas,
dificultando uma avaliao quanto atuao isolada da Unio.
Especificamente em relao s metas 1 a 6, 8 e 9, o MEC responsvel pelo apoio e pela
promoo de aes e no pelo produto final indicado em cada meta. Observa-se, portanto, que o MEC
o responsvel formal pela execuo das metas mencionadas, sem, no entanto, haver definio clara de
suas responsabilidades, diludas nos termos apoiar e promover aes.
Embora haja indicao explcita quanto ao responsvel, as responsabilidades do MEC no foram
definidas, o que compromete a adequao do quesito. Conclui-se, portanto, que as metas indicadas no
identificam e no comunicam claramente o responsvel pela ao.
Em relao ao produto a ser entregue, partindo-se do pressuposto de que as aes do MEC so de
apoio a projetos e de promoo de aes com vistas ao atingimento de um patamar especificado na
descrio da meta, verifica-se, em relao s metas 1 a 6 e 8 a 11 da tabela anterior, que no h
identificao clara do produto a ser entregue, tendo em vista no serem explicitadas as aes de
responsabilidade do governo federal. Subentende-se que tais aes concorrem para a consecuo dos
produtos finais indicados, isto , para a situao que se deseja alcanar. Assim, no est bem definido
qual o produto a ser entregue pelo MEC, responsvel pela execuo das metas.
Pela tica dos produtos finais, as entregas referenciadas nas metas indicadas tambm constam no
nvel estratgico do planejamento (PNE). Metas com esta caracterstica no so adequadas para
monitorar, no nvel de objetivos do PPA nos quais se inserem (nvel ttico), o alcance dos produtos finais
decorrentes do papel redistributivo e supletivo exercido pelo governo federal.
Outro problema identificado refere-se ao monitoramento dos ndices de execuo das metas que,
conforme dados do Siop (e cesta de indicadores do programa no PPA), relacionam-se ao produto final e
no s aes de responsabilidade do MEC, que concorrem para esse produto.
Dessa forma, conclui-se que as metas indicadas no identificam e no comunicam claramente o
produto a ser entregue.
No que se refere aos patamares quantitativos ou qualitativos que se deseja alcanar, nas metas
1 a 6, 8 e 9 somente so evidenciados patamares em relao aos produtos finais ali indicados, no
constando os patamares de execuo de responsabilidade direta do governo federal.
125

Quanto indicao do pblico-alvo beneficirio das aes, ela feita por meio de referncias s
metas do PNE relacionadas, as quais contm inequivocamente o pblico-alvo das aes. Assim, em que
pese no ter indicao expressa de pblico-alvo nas aes a serem promovidas pelo MEC, nenhuma das
metas foi rejeitada quanto a esse quesito de avaliao, tendo em vista que, ao menos, outros elementos
relacionados o explicitam.
No que diz respeito ao territrio onde se d a realizao das aes e as respectivas entregas, exceto
quanto meta 7, cujo quesito de avaliao no aplicvel, em nenhuma das metas observou-se sua
identificao ou comunicao, nem ao menos regionalmente, em que pese haver preceito constitucio na l
relativo necessidade de regionalizao das metas do PPA, conforme dispe o art. 165, pargrafo
primeiro, da CF.
Por fim, cabe ressalvar que, embora as metas 10 e 11 se amoldem ao tipo analisado anteriormente,
qual seja, se iniciam com o termo Promover aes, seguidas com um produto final de responsabilidade
ao menos parcial de outros entes/entidades, interpretando sistematicamente a atuao da Unio
possvel considerar que estas metas tm o MEC como principal responsvel pela sua execuo e possuem
produtos identificados, embora falte clareza em sua comunicao. Tambm possuem patamares
quantitativos definidos, os quais se relacionam oferta de vagas/matrculas na EPT.
Assim, tendo em vista serem metas relacionadas EPT, em que a Unio dispe de meios prprios
para prover as ofertas ali indicadas, tanto por meio de execuo direta quanto por meio de aes de
financiamento, a exemplo das aes do Pronatec, as impropriedades verificadas no so suficientes para
rejeit-las quanto sua especificidade.
Conclui-se, portanto, que as metas 1 a 6, 8 e 9 no identificam e comunicam claramente a maior
parte dos itens de verificao relativos especificidade, o que sugere a rejeio dessas metas quanto a
esse critrio.
Mensurabilidade
Na anlise de mensurabilidade das metas, no que se refere s aes diretamente associadas
atuao do MEC, verificou-se, quanto s metas 1 a 6, 8 e 9, no haver descrio de quais aes sero
realizadas e que tipo de apoio ser prestado. Por conseguinte, no existem quantitativos de referncia,
custos envolvidos na operao, nem modo de medio de seu alcance, o que implica a rejeio dessas
metas quanto a esse quesito de anlise.
Em nenhuma das metas analisadas foram apresentados os custos da operao, sob qualquer ponto
de vista, embora, ao menos empiricamente, haja metas associadas a financiamento. Tambm se verifico u
que em nenhuma delas h especificao quanto forma de medio de seu alcance, em que pese alguma s
serem bastante intuitivas.
Nesse ltimo caso, embora no haja essa especificao, considerando-se o produto final, muitas
so referenciadas no PNE e apuradas por meio do Censo Escolar ou Pnad, os quais possuem forma de
medio bem definida. Assim, embora no se tenha verificado na descrio das metas ou mesmo no
prprio PPA a forma de medio de seu alcance, observou-se a existncia de outros meios que cumprem
essa funo.
Quanto s metas 10 e 11, as mesmas consideraes feitas especificidade valem para os quesitos
relativos mensurabilidade. Assim, as impropriedades verificadas no so suficientes para sua rejeio,
tanto sob o ponto de vista do produto final quanto da perspectiva da atuao direta do MEC.
Conclui-se, portanto, que, sob a perspectiva do produto final, as metas 1 a 6, 8 e 9 apenas deixam
de evidenciar os custos associados sua consecuo. Quanto aos outros quesitos de mensurabilidade, as
impropriedades verificadas no so suficientes para rejeit-las.
Entretanto, do ponto de vista da atuao direta do MEC, as metas mencionadas no item anterior
devem ser rejeitadas por no indicarem os patamares quantitativos ou qualitativos de referncia, os
126

custos envolvidos na operao e o modo de medio de seu alcance. Assim, tendo em vista que a presente
avaliao refere-se atuao do governo federal, conclui-se pela rejeio das metas 1 a 6, 8 e 9, quanto
mensurabilidade.
Realismo
Para avaliao do quesito realismo das metas, considerou-se os produtos finais nelas descritos e
no o apoiar ou promover aes, tendo em vista no terem sido especificadas as formas de apoio e
que aes seriam promovidas pelo MEC, o que impossibilitou qualquer anlise quanto s aes de
responsabilidade do governo federal.
De acordo com a metodologia utilizada, uma meta realista se alcanvel, o que significa ser
desafiadora sem, no entanto, ser inexequvel. Para avaliao do realismo da meta, foi verificado se na
definio do patamar pretendido levou-se em considerao o histrico de realizao, as limitaes em
voga, o prazo de execuo e a participao dos responsveis pela entrega do produto.
Quanto ao histrico de realizao, tem-se que as metas 2, 3, 5, 9, 10 e 11 no consideram em sua
definio a srie histrica, tendo em vista buscarem patamares proporcionalmente muito superiores aos
verificados nas medies anteriores, sem, no entanto, haver apresentao de elementos que justificasse m
os patamares pretendidos. As metas 1 e 8 tambm no atendem a esse quesito. No entanto, por no haver
parmetros de referncia de verificao desse histrico, tendo em vista no terem sido informada s
quantas construes de unidades escolares de educao bsica (meta 1) e quantas implantaes de
unidades de educao infantil (meta 8) foram apoiadas em perodos anteriores, no foi mencionado que
tipo de apoio seria realizado.
No que se refere s limitaes em voga, embora no haja meno explcita, a conjuntura
econmica no perodo de construo e aprovao do PPA 2016-2019 j era de recesso ou ao menos
sinalizava para tanto. Em que pese esse contexto, muitos patamares a serem atingidos consideraram
taxas de crescimento superiores s verificadas nos anos anteriores, conforme anlise empreendida em
relao ao histrico de realizao, em que o cenrio era de crescimento econmico.
Assim, de igual modo ao verificado na anlise quanto ao histrico de realizao, os patamares
pretendidos para as metas 2, 3, 5, 9, 10 e 11 indicam no terem sido consideradas as limitaes em voga
para sua definio. Quanto s metas 1 e 8, no se tm elementos suficientes para afirmar se foram
consideradas as limitaes em voga na definio dos patamares pretendidos, devido tanto ausncia de
parmetros de realizaes anteriores, quanto de definio objetiva de como se daria o apoio mencionado.
Para anlise quanto suficincia do prazo de execuo para alcance dos patamares pretendidos,
necessariamente levou-se em considerao o histrico de realizao, as limitaes em voga, bem como
projees lineares de crescimento para os anos do PPA. A justificativa para utilizao de crescimento em
projees lineares se mostra razovel, por ser um parmetro conservador, haja vista que o atual cenrio
econmico, menos desfavorvel que o do PPA anterior, um indicativo de crescimento menor, porquanto
a maioria das metas depende de financiamento para sua consecuo. Assim, sups-se que, em um cenrio
pior que o verificado na srie histrica, haver crescimento prximo mdia anterior, proporcionalme nte
a cada perodo de verificao.
Com base nessas suposies e anlises, verificou-se que as metas 2, 3, 5, 9, 10 e 11 so
inexequveis no perodo do PPA 2016-2019. Quanto s metas 1 e 8, valem as mesmas consideraes
feitas quando da anlise do histrico de realizao e das limitaes em voga.
Por fim, no foram encontrados elementos suficientes para que se pudesse avaliar se houve
considerao quanto participao dos responsveis pelas entregas dos produtos, tendo em vista no
haver meno a respeito, tampouco evidncias de eventual desconsiderao. Desse modo, no se refutou
nenhuma meta quanto a esse quesito.
127

Ante as anlises acima empreendidas, conclui-se que as metas 1 a 3, 5 e 8 a 11, de modo geral,
no se mostram realistas quanto aos itens verificados, opinando-se pela sua rejeio. Para as demais, as
impropriedades verificadas no so suficientes para rejeit-las quanto ao realismo, isto , se so ou no
alcanveis no perodo do PPA. Do ponto de vista da atuao direta do MEC, as metas mencionada s
tambm devem ser rejeitadas por no estabelecerem parmetros para que se avalie se so ou no realistas.
Apropriao e Prazo Determinado

As metas apresentadas, no que se refere ao produto final, mostraram-se alinhadas ao objetivo a
que pertencem, tendo em vista que suas entregas guardam relao direta com o finalidade proposta para
os respectivos objetivos.
Como exemplo, tem-se o Objetivo 1007, cujo tema central faz referncia ampliao do
atendimento escolar na educao bsica, o que se alinha s metas 04KG, 04KI, 04KJ, 04T4, 04TI e 04TJ,
tendo em vista se referirem promoo de aes com vistas ampliao/universalizao do atendimento
escolar ou entrega de produtos que concorrem para essa ampliao/universalizao (ex.: construo de
escolas).
Tambm possvel afirmar que as metas analisadas possuem produtos relevantes, pois, alm de
contriburem com o objetivo do PPA a que pertencem, tm suas referncias no PNE, concorrendo para a
consecuo das metas desse plano, o qual representa o principal instrumento de planejamento estratgico
relacionado educao no pas.
Quanto existncia de prazo determinado para consecuo das metas, todas tm como prazo fatal
o encerramento do perodo do PPA 2016-2019. No foram apresentadas metas intermedirias ou recortes
temporais relativos s metas analisadas.
Concluso quanto Qualidade
Para julgamento das metas quanto ao atributo da qualidade, utilizou-se como parmetro de maior
peso o atendimento aos quesitos especificidade, mensurabilidade e realismo. Assim, caso a meta no
tenha atendido a dois dos quesitos anteriores, opinou-se pela sua rejeio.
Aos quesitos apropriada e prazo determinado, foi atribudo peso inferior na anlise da
qualidade das metas, quer a concluso fosse positiva ou negativa em relao ao atendimento. Isso se
deve ao fato de que, quanto ao PPA atual, por definio as metas so elaboradas para serem atingidas at
2019; e sendo a meta a medida de alcance do objetivo, constitui pr-requisito que esteja alinhada aos
objetivos do programa temtico.
Conclui-se, portanto, com fundamento nas anlises anteriores que as metas 1 a 6, 8 e 9 no
atendem a atributos de qualidade essenciais constantes da Portaria-Segecex/TCU 33/2010, o que sugere
a rejeio dessas quanto qualidade. Quanto s demais metas, no foram encontradas evidncia s
suficientes para que se possa rejeit-las.
Confiabilidade
Quanto ao atributo confiabilidade das metas selecionadas, foram avaliados os requisitos de
credibilidade, estabilidade e comparabilidade sob a perspectiva de seus produtos finais,
desconsiderando-se os termos apoiar e promover aes, tendo em vista no terem sido especificada s
as formas de apoio e que aes seriam promovidas pelo MEC. Caso a anlise se desse de acordo com as
aes de responsabilidade direta do governo federal, dez das doze metas selecionadas seriam rejeitadas,
por no atenderem maioria dos itens que compem os quesitos credibilidade, estabilidade e
comparabilidade, os quais, de acordo com a metodologia utilizada, formam o atributo confiabilidade.
Credibilidade
128

Quanto ao primeiro requisito - credibilidade, na maioria dos casos foi possvel verificar que as
fontes de informaes dos dados relacionados s metas analisadas so confiveis, a exemplo dos dados
do Censo Escolar, coletados pelo Inep, e da Pnad, de responsabilidade do IBGE. Alm disso, no foram
encontradas divergncias entre os dados constantes na PCPR e os resultados apurados e divulgados pelo
Inep e pelo IBGE (Pnad).
Assim, verificou-se que os dados apresentados na PCPR 2016 so condizentes com os dados do
Censo Escolar e da Pnad. No fez parte do escopo deste trabalho a investigao sobre o processo de
coleta e validao dos dados primrios.
Estabilidade
No que se refere estabilidade das metas, em regra, observou-se que os dados coletados mantm-
se conceitualmente firmes ao longo do tempo, assim como mantm-se inalterados os mtodos de coleta
dos dados e as mtricas utilizadas, em que pese em relao a alguns indicadores tenha havido mudana
do estgio de referncia inicial, srie histrica e forma de clculo. Tais mudanas, no entanto, no foram
suficientes para se rejeitar o requisito da estabilidade, tendo em vista que as alteraes ocorridas e suas
motivaes foram claramente reportadas no relatrio de monitoramento do Siop.
No obstante as consideraes acima, com relao s metas 1 e 8, verificou-se que, por ausncia
de definio das mtricas utilizadas, decorrentes de problemas em sua especificao, no foi possvel
avaliar se estas mtricas rejeitam eventuais manipulaes. A ausncia de definio comprometeu a
anlise de requisitos concernentes estabilidade da meta, no que se refere no alterao do mtodo de
coleta de dados e invariabilidade da mtrica ao longo do tempo, tendo em vista a ausncia de
parmetros para tanto.
Comparabilidade
Por fim, a maioria das metas analisadas apresentaram-se comparveis, quando pertinente esta
anlise, tendo em vista a existncia de dados e indicadores relacionados, com os quais foi possvel
verificar a existncia de sries histricas referentes aos parmetros estabelecidos nas metas. Com relao
s metas 1 e 8, valem as consideraes feitas quando da anlise da estabilidade das metas, no sendo
possvel verificar se estas metas so comparveis.
Concluso quanto Confiabilidade
Ante o exposto, em que pese as consideraes quanto ausncia dos requisitos credibilidade (se a
meta rejeita possvel manipulao) e estabilidade (inalterabilidade do mtodo de coleta de dados e
invariabilidade da mtrica), em seu conjunto, tais ausncias no foram suficientes para rejeitar as metas
selecionadas e analisadas, no que diz respeito ao atributo da confiabilidade, tendo em vista que o nmero
de no conformidades menor que o de conformidades.
As metas 1 e 8, no entanto, merecem ressalvas, haja vista que, embora no se possa afirmar
taxativamente que no atendem ao atributo da confiabilidade, tambm no possvel atestar o
atendimento, devido insuficincia de parmetros para anlise, conforme consideraes feitas quando
da anlise dos requisitos da estabilidade e confiabilidade.
Concluso
Metas rejeitadas
Metas rejeitadas Atributo rejeitado
1. Me ta 04KG Apoiar a construo de 4 mil escolas de educao bsica, em consonncia com o disposto nas
Metas 2 e 3 do PNE. Qualidade
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Metas rejeitadas Atributo rejeitado

2. Me ta 04KI Promover aes com vista a universalizar o atendimento escolar para toda populao de 4 a 17
anos com deficincia, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades / superdotao em classes
comuns da rede regular de ensino, em consonncia com o disposto na Meta 4 do PNE.
3. Me ta 04KJ Promover aes voltadas para elevar em 335 mil o total de matrculas em escolas das populaes
do campo, das comunidades remanescentes de quilombos e povos indgenas nas diversas etapas e modalidades da
educao bsica.
4. Me ta 04T4 Promover aes de forma a ampliar o acesso educao infantil em creches e pr-escolas,
universalizando o atendimento s crianas de 4 a 5 anos, em consonncia com o disposto na Meta 1 do PNE.
5. Me ta 04TI Promover aes com vistas a universalizar o atendimento escolar para toda a populao de 15 a 17
anos, em consonncia com o disposto na Meta 3 do PNE.
6. Me ta 04TJ Promover aes com vistas a elevar a taxa lquida de matrculas no ensino mdio para 70%, em
8. Me ta 04KF Apoiar a implantao de unidades de educao infantil, em consonncia com o disposto na Meta
1 do PNE.
9. Me ta 04T5 Promover aes com vistas a elevar a taxa de alfabetizao da populao com 15 anos ou mais
para 95% e reduo para 25% da taxa de analfabetismo funcional, em consonncia com o disposto na Meta 9 do
PNE.
Fonte: SecexEducao/TCU
Quanto s demais metas analisadas, no foram encontradas evidncias suficientes para rejeitar sua
qualidade. Nenhuma das metas analisadas foi rejeitada quanto confiabilidade.
Embora as metas analisadas evidenciem importantes questes associadas alfabetizao,
escolarizao, equidade de acesso educao bsica e oferta de educao profissional e tecnolgica,
entende-se que grande parte delas enfatiza aspectos de efetividade tratados no PNE 2014-2024 e
contemplados na cesta de indicadores do referido plano, tratando de questes posicionadas no nvel
estratgico de governo. Metas com tal caracterstica no so adequadas para monitorar, no nvel de
objetivos de PPA nos quais se inserem (nvel ttico), o alcance dos produtos finais decorrentes do papel
redistributivo e supletivo exercido pelo governo federal.

Preliminarmente, cabe ressaltar que a anlise quanto ao desempenho das metas em 2016 referiu-
se estritamente a seus produtos finais, tendo-se como referncia os dados de execuo apresentados na
PCPR 2016.
Para anlise do desempenho das metas em 2016, solicitou-se informaes quanto s metas
intermedirias (por ano do PPA) ao MEC, as quais no foram disponibilizadas, em que pese
provavelmente existirem, tendo em vista as obrigaes do rgo responsvel pelo monitoramento e
avaliao do PPA 2016-2019.
A maior parte das metas analisadas (oito de doze), quanto ao produto final, permite o
acompanhamento do seu desempenho histrico por meio de indicadores calculados regularmente pelo
Inep (Censo Escolar) e pelo IBGE (Pnad). No presente trabalho, no entanto, utilizaram-se os dados
disponibilizados na PCPR 2016, entre os quais constam dados da Pnad 2015 e do Censo Escolar 2015,
tendo em vista ainda no terem sidos divulgados resultados mais recentes destas pesquisas.
As nicas metas analisadas cujos parmetros esto disponveis para o exerccio de 2016 so as
metas 4 (04T4) e 5 (04TI), haja vista as metas do PPA fazerem referncia s metas 1 e 3 do PNE,
respectivamente, cujo prazo para universalizao do atendimento 2016, e a meta 11 (04KP),
considerando-se que consta na PCPR 2016 a partio proporcional, por ano do PPA, da meta de expandir
as matrculas da educao profissional tcnica de nvel mdio para 2,4 milhes, resultando em 600 mil
matrculas por ano.
Com relao s metas 4 e 5, foram apresentados dados da Pnad 2015, cujos percentuais alcanados
foram, respectivamente, 91% e 85,2%, sendo que ambas as metas envolvem a questo da universalizao
(100%). Considerando-se projees lineares, a meta 4 tende a alcanar o patamar pretendido ao final do
PPA (por volta de 99%). J a meta 5, levando-se em considerao a mesma base de prospeco, tende a
130

alcanar o patamar de 85,75% de atendimento em 2016 e 87,4% ao final do PPA, ficando muito distante
do pretendido, tanto em relao a 2016 (proporcionalmente) quanto em relao ao final do plano.
Para a meta 11, embora no tenham sido disponibilizados os dados de matrcula de 2016,
considerando-se o histrico de realizao e as limitaes em voga, evidencia-se que a execuo tende a
no ocorrer de acordo com o parmetro esperado. Na PCPR 2016, informou-se que a meta estabelecida
de 2,4 milhes de estudantes matriculados na educao profissional tcnica de nvel mdio, a ser
alcanada no perodo entre 2016 e 2019, representa um total de 600 mil matrculas anuais e que, em
2015, o nmero de matrculas foi de 1.826.289 (dado apurado em 2015, por meio do Censo
Escolar/Inep).
Assim, embora esteja explcita a pretenso de expanso de 600 mil novas matrculas por ano,
tambm consta na PCPR que o nmero de 1.826.289 matrculas representa a consecuo de 76,1% da
meta de 2,4 milhes de matrculas, sugerindo que a meta refere-se ao total de matrculas no ano e no
sua expanso.
Percebe-se, assim, que, ora considera-se o total de matrculas anuais como parmetro de
consecuo da meta, ora considera-se o incremento em relao ao nmero de matrculas. De todo modo,
quaisquer que sejam os referenciais tomados para anlise, os patamares pretendidos para 2016 e para
2019 esto distantes do que se deseja atingir.
Com efeito, de 2014 para 2015, a expanso das matrculas foi de aproximadamente 2,38% (42.426
matrculas), passando de 1.784.403 para 1.826.829 matrculas. Logo, mesmo que se considere apenas o
nmero total de matrculas por ano, e no seu incremento (meta mais desafiadora), projetando-se
linearmente a expanso, o que razovel de se estabelecer como teto de crescimento, tendo em vista o
cenrio econmico, em 2019 seriam realizadas por volta de 2 milhes matrculas na educao
profissional tcnica de nvel mdio, distante das 2,4 milhes almejadas, estando mais prximas do
patamar no ano de incio do PPA do que do nvel pretendido ao final do plano.
Com relao s demais metas, em que pese no terem sido informados patamares a serem atingidos
em 2016, destacam-se os dados de execuo:
Meta Execuo
1. Apoiar a construo de 4 mil escolas de educao bsica 2,45% de execuo em relao meta total 2016-2019
3. Promover aes voltadas para elevar em 335 mil o total de
matrculas em escolas das populaes do campo, das -35,04% de execuo em relao meta total 2016-2019
comunidades remanescentes de quilombos e povos indgenas decrscimo acentuado
nas diversas etapas e modalidades da educao bsica
Em 2015 o ndice era de 3,0%, passando para 2,8% em
10. Ofertar 10% das matrculas de EJA na forma articulada 2016, o que significa uma diminuio de 30% para
EPT aproximadamente 28% de execuo em relao meta
total 2016-2019
10,24% de execuo em relao meta total 2016-2019 ,
sugerindo dificuldades para o atingimento dos percentuais
ao final do PPA, tendo em vista que os percentuais de
12. Ofertar 5 milhes vagas em cursos tcnicos e de formao
execuo ficaram muito distantes do primeiro quartil, o que
inicial e continuada no conjunto de iniciativas do Pronatec
indica que deve ser feito um esforo bem maior nos
exerccios seguintes para que os patamares almejados
sejam alcanados
As metas seguintes tm resultados divulgados por meio da Pnad, o que comprometeu a anlise
quanto execuo em 2016:
4. Promover aes de forma a ampliar o acesso educao infantil em creches e pr -escolas, universalizando o
atendimento s crianas de 4 a 5 anos, e
5. Promover aes com vistas a universalizar o atendimento escolar para toda a populao de 15 a 17 anos
131

6. Promover aes com vistas a elevar a taxa lquida de matrculas no ensino mdio para 70%
8. Apoiar a implantao de unidades de educao infantil
9. Promover aes com vistas a elevar a taxa de alfabetizao da populao com 15 anos ou mais para 95% e reduo
para 25% da taxa de analfabetismo funcional
Outras informaes relevantes PPA 2016-2019 x PNE 2014-2024

O Plano Nacional de Educao (PNE) 2014-2024 um plano decenal, cuja vigncia se iniciou em
26/6/2014 (Lei 13.005/2014). Entre as diretrizes trazidas no art. 2 da lei do PNE, destacam-se:
erradicao do analfabetismo (inciso I), universalizao do atendimento escolar (inciso II), melhoria da
qualidade da educao (inciso IV) e formao para o trabalho e para a cidadania, com nfase nos valores
morais e ticos em que se fundamenta a sociedade (inciso V). Tais diretrizes foram destacadas por se
coadunarem com as metas do PPA 2016-2019 selecionadas para anlise.
Algumas metas do PNE tm prazo de cumprimento coincidente com o final de sua vigncia (ainda
que eventualmente tenham metas intermedirias) e outras possuem prazos inferiores, a exemplo das
metas 4 e 5, cujo prazo-limite 2016. A seguir so feitas algumas consideraes acerca da
compatibilidade entre os planos mencionados, quanto s metas selecionadas para anlise.
Meta 1 Meta 04KG Apoiar a construo de 4 mil escolas de educao bsica, em consonncia
com o disposto nas Metas 2 e 3 do PNE.
As metas 2 e 3 do PNE, referenciadas na meta 1, cuidam da universalizao do ensino fundamenta l
e do ensino mdio, com pelo menos 95% e 85% de concluso nas idades recomendadas, respectivamente.
Embora no tenham sido informadas metas intermedirias quanto meta 1, por meio de ofcio, o
MEC indicou ter havido um menor atendimento em 2016 (2,45% de execuo em relao ao total
previsto para o perodo do PPA), em razo do novo ciclo do Programa de Aes Articuladas (PAR) ter
sido iniciado e encontrar-se na fase de diagnstico com os entes federativos elaborando um novo Plano.
O MEC indicou que, como estratgia para cumprir a meta, est desenvolvendo medidas para
possibilitar a abertura do PAR em 2017. A unidade ainda informou que a proposta inicial elaborada pelo
ministrio foi objeto de emenda parlamentar resultando na alterao do nmero de escolas a serem
apoiadas de 3.000 para 4.000, representando aumento de 33,3% em relao proposta original. A baixa
execuo em 2016 pode comprometer a consecuo da meta do PPA e, de modo reflexo, as metas do
PNE relacionadas.
Meta 2 Meta 04KI Promover aes com vista a universalizar o atendimento escolar para toda
populao de 4 a 17 anos com deficincia, transtornos globais do desenvolvimento e altas
habilidades/superdotao em classes comuns da rede regular de ensino, em consonncia com o
A meta 4 do PNE, em sntese, trata da universalizao do acesso educao bsica e ao
atendimento educacional especializado para a populao de 4 a 17 anos com deficincia, transtornos
globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotao.
De acordo com o histrico de execuo da meta 2 (04KI), partindo-se de uma projeo linear,
deve-se atingir 96% de atendimento ao final do PPA e a universalizao tende a ocorrer ao final de 2021.
A meta do PPA no incompatvel com a do PNE, haja vista estabelecer a universalizao para 2019
enquanto no PNE a universalizao estabelecida para at o fim do perodo do plano, qual seja, junho
de 2024 (5,5 anos depois).
O MEC informou, por meio do Ofcio, que a proposta inicial elaborada pelo ministrio foi objeto
de emenda parlamentar resultando na alterao do patamar de atendimento de 90% para 100%. Esse fato
determinante no quesito realismo da meta, tendo em vista que muito provavelmente a meta seria
132

atingida caso no houvesse a emenda parlamentar. No entanto, entrar-se-ia no outro extremo, tendo em
vista que no incio do PPA 2016-2019 partia-se de 88,4% de atendimento, com crescimento mdio anual
nos seis anos anteriores de aproximadamente 1,9%. Assim, numa prospeco linear, ao final de 2016 a
meta j estaria cumprida, o que revela o carter no desafiador da proposta inicial.
Meta 4 Meta 04T4 Promover aes de forma a ampliar o acesso educao infantil em creches
e pr-escolas, universalizando o atendimento s crianas de 4 a 5 anos, em consonncia com o
Meta 5 Meta 04TI Promover aes com vistas a universalizar o atendimento escolar para toda
a populao de 15 a 17 anos, em consonncia com o disposto na Meta 3 do PNE.
As metas 4 e 5 j foram analisadas quanto aos prazos previstos no PNE. As anlises foram feitas
no tpico Desempenho das metas em 2016.
Meta 6 Meta 04TJ Promover aes com vistas a elevar a taxa lquida de matrculas no ensino
mdio para 70%, em consonncia com o disposto na Meta 3 do PNE.
Com alterao do estgio de referncia inicial, srie histrica e forma de clculo, o ndice relativo
a esta meta passou de 64,4% em 2013 para 66,7% em 2015 (Pnad). Numa projeo linear, at 2019 o
crescimento seria de 4,6%, atingindo um patamar de 71,3%, resultando, portanto, no cumprimento da
meta.
A meta 3 do PNE, no entanto, estabelece o patamar de 85% para a taxa lquida de matrculas no
ensino mdio para junho de 2024. Observa-se, assim, que, embora a meta do PPA seja realista, no
compatvel com a do PNE, tendo em vista deixar para os 5,5 anos seguintes o desafio de crescimento
prximo de 15% (2,72% ao ano), considerando-se o patamar pretendido de 70%. Ainda que se considere
que o ndice atinja 71,3%, a taxa de crescimento dever ser de 2,5% ao ano para que se cumpra a meta
do PNE, o que representa um crescimento anual 117% maior que o verificado nos anos anteriores.
Nesse caso, portanto, verifica-se a incompatibilidade entre o planejamento ttico e o estratgico,
representados, respectivamente, pelo PPA e o PNE.
Meta 8 Meta 04KF Apoiar a implantao de unidades de educao infantil, em consonncia
com o disposto na Meta 1 do PNE.
No h como proceder a anlise tendo vem vista no haver identificao clara do que significa o
apoio a ser realizado pelo MEC.
Meta 9 Meta 04T5 Promover aes com vistas a elevar a taxa de alfabetizao da populao
com 15 anos ou mais para 95% e reduo para 25% da taxa de analfabetismo funcional, em
De acordo com a MEC, no havia patamar estabelecido para essa meta na proposta inicial, a qual
foi objeto de emenda parlamentar, resultando na incluso dos percentuais nela indicados. Na meta 9 do
PNE, o percentual a ser atingido em 2015 de 93,5% e 100% ao final do PNE. Em que pese a meta
aproximar-se dos patamares pretendidos no PNE, considerando o histrico de realizao, a meta afigura -
se inexequvel, tendo em vista que, de 2013 para 2015 a taxa de alfabetizao evoluiu de 91,5% para
92%, isto , 0,5% em 2 anos.
Numa projeo linear, para que se alcance o patamar desejado, a taxa deveria ser de 0,75% ao ano,
somando 3% ao final do PPA 2016-2019, o que representaria um crescimento anual 200% maior que o
verificado nos dois anos anteriores, sem, no entanto, indicaes de fundamentos que justifiquem esse
eventual crescimento superior. Nesse caso, em que pese a emenda parlamentar tornar a meta mais
mensurvel, atribuiu- lhe um patamar de realizao praticamente inexequvel, embora compatvel com o
PNE.
133

Quanto ao analfabetismo funcional, a meta reduzi-lo em 50% at o final do PNE. No PPA 2016-
2019, a meta reduzir em 25% essa taxa. O ponto de partida 17,1% (dados de 30/9/2015 - Pnad).
Assim, a meta para o final do PPA 2016-2019 que o ndice seja igual ou inferior a aproximadame nte
12,8% e ao final do PNE (junho/2024) o ndice seja igual ou inferior a 8,55%.
De 2013 para 2015, a taxa diminui de 18,1% para 17,1% (0,5% ao ano). Numa projeo linear, a
taxa deve atingir patamares prximos de 15%, representando pouco menos da metade da diminuio
pretendida. Assim, em que pese a meta do PPA ser compatvel com a do PNE, ambas afiguram- se
inexequveis nos prazos estabelecidos.
Meta 10 Meta 04KO Promover aes para a oferta de 10% das matrculas de Educao de
Jovens e Adultos, nos ensinos fundamental e mdio, na forma articulada educao
profissional, em consonncia com o disposto na Meta 10 do PNE.
A meta 10 apresentou 0,2% de crescimento de seu ndice, de 31/12/2014 para 31/12/2015,
passando de 2,8% para 3%. Logo, numa projeo linear, nos quatro anos seguintes o ndice sequer
chegaria aos 4%. Para que o patamar desejado fosse atingido, o ndice deveria crescer taxa de 1,75%
ao ano, o que representa um crescimento quase nove vezes maior que o observado de 2014 para 2015.
A meta do PPA, em que pese ser de difcil consecuo, apresenta compatibilidade com a meta 10
do PNE (ofertar 25% das matrculas de EJA, nos ensinos fundamental e mdio, na forma articulada
EP). No entanto, ambas afiguram-se praticamente inexequveis nos prazos estabelecidos.
Meta 11 Meta 04KP Promover aes com vistas a expandir as matriculas da educao
profissional tcnica de nvel mdio para 2,4 milhes de estudantes matriculados, em
A meta 11 j foi analisada quanto ao prazo previsto no PNE. A anlise foi feita no tpico
Desempenho das metas em 2016.
As demais metas (meta 3, 7 e 12), no possuem correspondncia direta com as metas do PNE,
motivo pelo qual no sero abordadas nesse tpico. Em que pese essa considerao, indiretamente, a
meta 3 associa-se a treze metas do PNE, o que revela sua importncia no contexto de ambos os planos.
De um modo geral, observou-se que as metas analisadas, previstas no PPA 2016-2019, guardam
correspondncia com as metas do PNE 2014-2024, quanto aos patamares pretendidos e seus prazos de
execuo. A despeito dessa compatibilidade, muitas metas mostram-se de difcil consecuo nos prazos
estabelecidos, tendo em vista seu histrico de realizao e levando-se em consideraes projees
lineares em relao a esse histrico, bem como, em alguns casos, sua execuo em 2016.
3.2.5 Programa Temtico 2081 Justia, Cidadania e Segurana Pblica

O programa temtico em tela, que aglutinou os programas 2070 e 2020 do PPA 2012-2015, destina-
se promoo da poltica de segurana pblica, e tem como propsito garantir populao seus direitos
e garantias fundamentais previstos no art. 5 da Constituio Federal. A abordagem dessa poltica est
voltada ao acesso justia e segurana, bem como promoo e proteo de direitos de cidadania.
A maioria dos objetivos associados ao referido programa so de responsabilidade do Ministrio da
Justia e Segurana Pblica (MJSP).
No que tange execuo oramentria, o programa obteve, em 2016, dotao atualizada (referente
aos oramentos fiscal e da seguridade social) de R$ 4,8 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 2,5
bilhes, o que representa 52,7% da dotao atualizada.
O programa temtico em anlise possui os seguintes objetivos:
134


1039 Promover a reduo de homicdios com foco em populaes vulnerveis e atuao integrada em reas crticas
1040 Promover a reduo da violncia no trnsito das rodovias federais
Fortalecer o enfrentamento criminalidade, com nfase nas organizaes criminosas, trfico, corrupo, lavagem de
1041
dinheiro e atuao na faixa de fronteira
Ampliar o acesso justia e informao, promover os direitos da justia de transio, os direitos de migrantes e
1043
refugiados e fortalecer o enfrentamento ao trfico de pessoas
Aperfeioar a coordenao estratgica e a atuao integrada das foras de segurana pblica e instituies parceiras.
1044
Informaes Bsicas
1045 Promover sistema penal justo e que viabilize a reintegrao social
Fortalecer a defesa da concorrncia e do consumidor por meio da ampliao da escala e da efetividade das polticas
1046
pblicas
1164 Enfrentar a corrupo na Administrao Pblica Federal aprimorando os mecanismos de preveno, deteco e punio
Conforme a tabela abaixo, o programa conta com nove indicadores, sendo sete deles relacionados
segurana pblica, os quais foram expressos em nmeros relativos, o que contribui para o alcance da
desejvel qualidade de comparabilidade.
Indicadores do Programa Temtico 2081 Justia, Cidadania e Segurana Pblica

Unidade Referncia Valor Apurado 2016
Indicadores de
Medida Data ndice Data ndice
ndice de acesso Justia ndice 31/12/2014 36,94000 31/12/2016 49,06

numrico
Populao atendida no mbito dos sistemas de pessoa 30/6/2015 1.735.820,0000 13/1/2017 2.747.127,00
informao de Defesa do Consumidor por ano
Taxa de acidentes graves em rodovias federais taxa 31/12/2014 297,4400 4/1/2017 225,90
Taxa de encarceramento taxa 30/6/2014 299,7000 31/12/2014 306,22
Taxa de Homicdio 1/100.000 31/12/2014 23,2200 31/12/2014 29,37
Taxa de Homicdio de pessoas negras do sexo

1/100.000 30/9/2013 146,5900 31/12/2014 153,65
masculino com idade de 15 a 29 anos
Taxa de Homicdios de mulheres 1/100.000 30/9/2013 4,6000 31/12/2014 4,61
Fonte: Anexo I do PPA 2016-2019/Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop).
No campo da segurana pblica, o principal desafio a superao da violncia. Os homicd ios

representam a principal causa externa de mortalidade no pas, oscilando, desde 1997, entre 25 e 29
homicdios por 100 mil habitantes, uma das mais altas do mundo, de acordo com dados do Sistema de
Informao sobre Mortalidade do Ministrio da Sade (SIM/MS). O relatrio divulgado em 2014 pelas
Organizaes das Naes Unidas (ONU), cujo tema foi a preveno global da violncia, apontou que
10% dos homicdios ocorridos no mundo so cometidos no Brasil.
Diante desse cenrio, o governo federal informou que, em 2016, vinha trabalhando, em articulao
com as demais esferas de governo, iniciativa privada, organizaes do terceiro setor e a populao, no
desenvolvimento de um plano nacional de combate a homicdios. Afirmou tambm que a promoo da
segurana pblica exige o fortalecimento de estratgias voltadas diminuio da criminalidade,
135

sobretudo no enfrentamento a organizaes criminosas, trfico de drogas, lavagem de dinheiro e

corrupo, armas e pessoas, bem como no reforo da fiscalizao das fronteiras.
Vale registrar que, em maro de 2017, o MJSP informou que o referido plano fora ampliado, dando
origem ao Plano Nacional de Segurana Pblica, que incorporou outras aes alm daquelas contra
homicdios dolosos.
Em virtude dessa temtica envolver interfaces multissetoriais e federativas, o que exige
aperfeioamento da coordenao estratgica e atuao integrada das foras de segurana pblica e
instituies parceiras, o governo federal informou que empreendeu esforos para a construo de uma
rede sistmica que integre e qualifique os servios ofertados, agregando metodologias e procedimento s
de atuao interagncias; fortalecendo a governana local, com os Gabinetes de Gesto Integrada (GGI);
e fomentando estruturas inovadoras, como os Centros Integrados de Comando e Controle (CICC).
Nesse sentido, destaca-se a importncia da sistematizao gradativa dos dados de segurana
pblica no mbito do Sistema Nacional de Informaes de Segurana Pblica, Prisionais e sobre Drogas
(Sinesp), portal de informaes integradas, em parceria com os entes federados, que possibilita consultas
estatsticas, operacionais, investigativas e estratgicas relacionadas a drogas, segurana pblica, justia
criminal, sistema prisional, entre outras.
Outras aes contempladas no mbito desse programa temtico, e informadas pelo governo
federal, referem-se preveno e represso s infraes contra a ordem econmica e contra os direitos
dos consumidores, bem como poltica de enfrentamento ao trfico de pessoas e ampliao do acesso
justia com nfase na formao de um sistema de justia mais moderno, efetivo, clere e democrtico.
Para a consecuo dos propsitos desse programa temtico, principalmente no que tange
coordenao estratgica e atuao integrada das foras de segurana pblica e instituies parceiras,
bem como sistematizao e integrao dos dados de segurana pblica entre os entes federados, foi
estabelecido, no mbito do programa temtico, o Objetivo 1044 - Aperfeioar a coordenao estratgica
e a atuao integrada das foras de segurana pblica e instituies parceiras.
Visando atingir esse objetivo, foram estabelecidas quatro metas, as quais sero avaliadas neste
relatrio sob os aspectos de qualidade e confiabilidade, sendo trs quantitativas e uma qualitativa. Das
metas a serem analisadas, trs esto sob responsabilidade da Secretaria Nacional de Segurana Pblica
(Senasp), e uma, sob responsabilidade conjunta da Senasp e da Secretaria Extraordinria de Segurana
para Grandes Eventos (Sesge).
Anlise das metas

As quatro metas examinadas do programa temtico foram extradas do Objetivo 1044. O exame
baseou-se nos documentos obtidos por meio de diligncias e nas informaes apresentadas em reunies
com os gestores. A tabela seguinte sintetiza as metas selecionadas para exame.
Metas do Objetivo 1044, referente ao Programa 2081 - Justia, Cidadania e Segurana Pblica
Meta % da meta
Meta
Realizada total 2016-
Unidade de Prevista Instituio Responsvel
Descrio da Meta 2016 2019 (b) 2019
Medida 2016- Pela Apurao
realizada
2019 (a) 2016 (c) = (b)/(a)
1. 045F Capacitar mais de 855.000 Nmero de Secretaria Nacional de
profissionais de segurana pblica at Profissionais 855.000 217.733 25,47% Segurana Pblica
2019, em diversas temticas, com Capacitados Senasp (M inistrio da
nfase na reduo de homicdios, na
136

Meta % da meta
Meta
Realizada total 2016-
Unidade de Prevista Instituio Responsvel
Descrio da Meta 2016 2019 (b) 2019
Medida 2016- Pela Apurao
realizada
2019 (a) 2016 (c) = (b)/(a)
preveno e no enfrentamento Justia e Segurana
criminalidade violenta, considerando a Pblica)
transversalidade das temticas racial,
de igualdade de gnero e de direitos
humanos.
Secretaria Nacional de
GGIs estaduais
2. 0458 Fomentar o funcionamento Segurana Pblica
implementados
de 27 Gabinetes de Gesto Integrada - 27 25 92,59% Senasp (M inistrio da
e em
GGIs estaduais. (M eta Regionalizada) Justia e Segurana
funcionamento
Pblica)
Secretaria Nacional de
Segurana Pblica
Senasp / Secretaria
3. 045A Implantar Centros Centro Extraordinria de
Integrados de Comando e Controle em Integrado 27 12 44,44%
Segurana Pblica para
todas as capitais. Implantado
Grandes Eventos Sesge
(M inistrio da Justia e
Segurana Pblica)
4. 045K -Sistematizar dados de Secretaria Nacional de
segurana pblica no mbito do Segurana Pblica
Sistema Nacional de Informaes de - - - - Senasp (M inistrio da
Segurana Pblica, Prisionais e sobre Justia e Segurana
Drogas Sinesp. Pblica)
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas do Presidente da Repblica 2016 e extrao do Sistema Integrado de Planejamento
e Oramento (Siop).
Das quatro metas definidas para acompanhamento do Objetivo 1044, apenas a 045K qualitativa.
Verificou-se que o rgo definiu unidades de mensurao no Siop para todas as metas, inclusive a
qualitativa.
No tocante Meta 045F, considera-se de qualidade, pois especfica (quantifica o patamar a ser
alcanado; o produto a ser entregue; o pblico alvo a ser alcanado), adequada (est alinhada ao Objetivo
1044) e mensurvel (aferio pelo nmero de profissionais de segurana pblica aprovados em pelo
menos um dos cursos ofertados pela Senasp nos exerccios compreendidos por esse PPA).
Quanto confiabilidade, embora se estabelea que o patamar quantitativo a ser alcanado refira -
se a profissionais de segurana pblica capacitados, e no ao quantitativo de cursos realizados por esses
profissionais, os gestores informaram que, no alcance da meta informado para o exerccio de 2016, existe
a possibilidade de o mesmo servidor ser contabilizado em mais de uma capacitao. Alegam, no entanto,
que no haveria duplicidade na contabilizao, mas sim diferena metodolgica. Ademais, registrara m
que em um dos cursos ofertados, em virtude da pertinncia da sua temtica com a rea da sade, houve
contabilizao de 52 profissionais do Sistema nico de Sade (SUS). Portanto, tendo em vista que foram
contabilizados profissionais que no so da segurana pblica e que a metodologia de aferio da meta
erroneamente abre a possibilidade de o mesmo profissional de segurana pblica ser contabilizado mais
de uma vez, refuta-se a confiabilidade da Meta 045F.
Quanto Meta 0458, verificou-se que no h registro no Siop, tampouco na Prestao de Contas
do Presidente da Repblica (PCPR), sobre os requisitos mnimos de funcionamento dos GGIs. Dessa
forma fica comprometida a caracterstica de especificidade quanto ao produto a ser entregue. Nesse
mesmo sentido, no h como realizar medio padronizada do alcance da meta, ou seja, verificar o
funcionamento dos GGIs.
137

Vale registrar que consta do Siop, como mtodo de mensurao, o nmero total de GGIs estaduais
implementados e em funcionamento. Ademais, da avaliao das informaes prestadas na anlise
situacional dessa meta, na Parte IV da PCPR, pressupe-se que os gestores consideraram GGIs em
funcionamento aqueles com rgo colegiado constitudo e cadastrados no Sistema de Informaes sobre
Gabinetes de Gesto Integrada em Segurana Pblica (InfoGGI). Contudo, sem o estabelecimento de
requisitos mnimos de operao desses gabinetes, no se pode afirmar que o mero cadastro nesse sistema
certifique o seu funcionamento.
Diante do exposto, considera-se que a referida meta no atende s caractersticas de
especificidade e mensurabilidade da metodologia Smart. Logo, rejeita-se sua qualidade.
No tocante confiabilidade, os gestores informaram como atingimento da meta para o exerccio
de 2016, alm dos 23 GGIs cadastrados no InfoGGI, dois que estariam formalmente constitudos, mas
que no se predispuseram a aderir ao sistema (ES e MS). No entanto, a contabilizao deveria restringir -
se aos gabinetes implantados e em funcionamento cadastrados no InfoGGI, tendo em vista que a atuao
da Senasp, para consecuo dessa meta, considera somente a integrao dos GGIs ao referido sistema.
Portanto, refuta-se a confiabilidade da meta 0458.
A Meta 045A, por sua vez, atende, em geral, as caractersticas desejveis para uma meta de
qualidade, de acordo com a metodologia Smart, pois indica com clareza o que se pretende alcanar e
est alinhada ao objetivo. Quanto confiabilidade, os gestores consideraram doze CICCR implantado s
em exerccios anteriores como atingimento da meta para o exerccio de 2016. Embora a anlise
situacional dessa meta, informada na PCPR, indique que, no exerccio de 2016, nenhum CICCR fora
implementado. Por conseguinte, refuta-se a confiabilidade da meta 045A.
Com relao meta qualitativa 045K, nota-se, de pronto, que sistematizar dados pressupe
padronizao da coleta, tratamento e classificao dos dados de segurana pblica no Sinesp. Nesse
sentido, apesar de a meta no ser quantificvel, os gestores estabeleceram como indicador de alcance o
total de unidades federativas com os sistemas informatizados integrados ao Sinesp. Ou seja, a integrao
dos sistemas das unidades federativas ao Sinesp pressupe padronizao dos dados de segurana pblica
de acordo com a metodologia definida por esse sistema, o que contribui para o alcance da meta
qualitativa. Portanto, conclui-se que a meta atende satisfatoriamente s caractersticas de qualidade e
quanto sua confiabilidade no foram encontradas evidncias para refut-la.
Concluso
Metas Rejeitadas

2. 0458 Fomentar o funcionamento de 27 Gabinetes de Gesto Integrada GGIs estaduais Qualidade e Confiabilidade
1. 045F Capacitar mais de 855 mil profissionais de segurana pblica at 2019, em diversas temticas,
com nfase na reduo de homicdios, na preveno e no enfrentamento criminalidade violenta,
considerando a transversalidade das temticas racial, de igualdade de gnero e de direitos humanos Confiabilidade
3. 045A Implantar Centros Integrados de Comando e Controle em todas as capitais
Em relao meta 045K Sistematizar dados de segurana pblica no mbito do Sistema

Nacional de Informaes de Segurana Pblica, Prisionais e sobre Drogas, no foram encontradas
evidncias suficientes para rejeitar a sua qualidade e a confiabilidade.
138

Desempenho das Metas em 2016

No que tange o alcance da meta 045F para o exerccio de 2016, os gestores informaram que foram
capacitados 217.733 mil profissionais de segurana, por meio, principalmente, de cursos distncia (73
cursos ofertados na modalidade EAD durante o exerccio 2016). Contudo, conforme anlise apresentada
anteriormente, esse alcance contabiliza 52 profissionais de sade capacitados e, ainda, h a possibilidade
de o mesmo servidor ser contabilizado em mais de uma capacitao, o que prejudica a confiabilidade do
alcance informado.
Quanto meta 0458, a Senasp informou 25 GGIs estaduais como fomentados, o que representa
92,59% da meta estabelecida para os quatro anos de vigncia do PPA. No entanto, foram computados
dois estados (ES e MS) que no aderiram ao InfoGGI. Alm disso, h problemas na qualidade dessa
meta, conforme apontado no tpico de anlise das metas.
Com relao ao alcance em 2016 para a Meta 045A, os gestores informaram na anlise situaciona l
que no houve implantao de nenhum Centro Integrado de Comando e Controle em 2016, tendo em
vista que o Projeto de Expanso dos CICC, responsvel pela implantao dos CICCs em todas as
capitais, foi suspenso e aguarda deliberao superior sobre sua continuidade em 2017 ou seu
encerramento. Porm, informaram os 12 CICC, criados para a realizao da Copa do Mundo de 2014,
como tendo sido executados em 2016.
Por fim, quanto ao desempenho referente meta qualitativa 045K, os gestores informaram que, ao
longo de 2016, foram realizadas tratativas junto aos estados, objetivando a integrao dos sistemas
estaduais de registro de ocorrncias. Os estados de SE, MA, RN, RS, PR, GO e o DF j iniciaram a
integrao dos seus sistemas no mbito do Sinesp.
Outras informaes relevantes

Quanto ao o funcionamento dos Gabinetes de Gesto Integrada, vale mencionar que, em relao
aos Gabinetes de Gesto Integrada de Fronteiras (GGI-FRONs), a Secretaria de Controle Externo no
Estado do Mato Grosso do Sul (SecexMS), do TCU, realizou auditoria operacional para avaliar os
aspectos de governana do conjunto de polticas pblicas para o fortalecimento da faixa de fronteira,
detectando fragilidades no tocante responsabilidade dos agentes governamentais na fronteira, como
ausncia de hierarquia entre rgos que compem os GGI-FRONs, bem como a falta de definies claras
dos papis de cada integrante (TC 014.387/2014-0, Acrdo 2.252/2015-TCU-Plenrio, de relatoria do
Ministro Augusto Nardes).
Em relao Meta 045A Implantar Centros Integrados de Comando e Controle em todas as
capitais, registram-se informaes constantes do relatrio de auditoria de gesto do Ministrio da
Transparncia, Fiscalizao e Controladoria-Geral da Unio (CGU), emitido no mbito do processo de
prestao de contas anual da Sesge de 2014, do Ministrio da Justia (TC 027.934/2015-2), no qual
relata ter constatado nas doze cidades sede que, de maneira ampla, ocorreu a implementao da
integrao das operaes das foras de segurana nos Centros Integrados de Comando e Controles
Regionais (CICCR).
3.2.6 Programa Temtico 2025 Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a

Democracia
O Programa Temtico 2025 est associado funo governamental Comunicaes no PPA 2016-
2019. A maioria dos objetivos de responsabilidade do Ministrio da Cincia, Tecnologia, Inovaes e
139

Comunicaes (MCTIC), e suas aes esto a cargo desse ministrio, da Agncia Nacional de
Telecomunicaes (Anatel), da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) e das
Telecomunicaes Brasileiras S/A (Telebras).
A dotao atualizada (referente aos oramentos fiscal e da seguridade social) para este programa,
em 2016, foi de R$ 482,1 milhes, dos quais R$ 395,1 milhes foram liquidados, o que representa 82%
da dotao oramentria.
O programa abrange seis objetivos:
Expandir o acesso internet em banda larga para todos promovendo o uso das Tecnologias da Informao e
1020
Comunicao
1021 Viabilizar a implantao da TV Digital com incluso social
1022 Ampliar os servios de comunicao e expandir a radiodifuso com nfase no Sistema Pblico
1023 Incentivar a produo nacional e a distribuio de contedos digitais criativos
Ampliar a produo e o acesso da sociedade a contedos multimdia, de natureza educativa, artstica, cultural,
1062 informativa, cientfica e promotores da cidadania, ofertados de forma colaborativa e pela Rede Nacional de
Comunicao Pblica
1135 Promover a inovao, o desenvolvimento tecnolgico e a competitividade da indstria nacional de telecomunicaes
Fonte: Anexo I do PPA 2016-2019
Desses objetivos, foram selecionados os de nmeros 1020 e 1021 para anlise, devido a sua
elevada relevncia para a rea das Comunicaes.
O Objetivo 1020 est relacionado, essencialmente, ao maior acesso da populao banda larga
mvel (3G/4G), ao incremento da velocidade mdia da banda larga fixa, expanso da rede de transporte
de fibras pticas (backhaul) e incluso digital dos cidados, mediante implementao de diversos
programas (Governo Eletrnico-Sistema de Atendimento ao Cidado/Gesac, Telecentros, Cidades
Digitais, etc).
Por sua vez, o Objetivo 1021 est relacionado implantao da TV Digital no Pas, em substituio
ao padro analgico, o qual leva em considerao a incluso das famlias menos favorecidas.
Cada objetivo desdobrado em metas, que podem ser qualitativas ou quantitativas, e devem ser
exequveis e monitorveis, permitindo verificar a evoluo do objetivo durante o perodo do PPA.
As subsees seguintes cuidaro, especificamente, da anlise da qualidade, da confiabilidade e do
desempenho das metas relacionadas ao programa temtico em comento.
Anlise das Metas

O PPA 2016-2019 estabeleceu sete metas para o Objetivo 1020 e trs metas para o Objetivo 1021,
de modo a fomentar, desenvolver e consolidar as Comunicaes no Pas.
As metas analisadas no exerccio de 2016 foram as seguintes:
Metas dos Objetivos 1020 e 1021

Meta realizada % da meta
Meta Prevista
Unidade de (b) total 2016- Fonte da
Descrio da Meta 2016-2019
Medida 2019 realizada Informao
(a) 2016 (c)=(b)/(a)
O BJ ET IVO 1020
1. 048G Aumentar a velocidade
M bps Sem meta 13,80 - Anatel
mdia na banda larga fixa
140

Meta realizada % da meta

Meta Prevista
Unidade de (b) total 2016- Fonte da
Descrio da Meta 2016-2019
Medida 2019 realizada Informao
(a) 2016 (c)=(b)/(a)
2. 048H Aumentar a proporo de
acessos da banda larga mvel
% 90,00 75,27 83,63 Anatel
(3G/4G) para 90% dos acessos
mveis pessoais
3. 048I Ampliar a parcela da
populao coberta com rede de % Sem meta 86,00 - Anatel
transporte (backhaul) ptica
4. 048J Alcanar 1 milho de Secretaria de
participantes pelos Programas de M ilho 1,00 1,45 145% Telecomunicae
Incluso Digital s (STE)
5. 048K Implantar 262 cidades
Unidades 262 4 1,53 STE
digitais
6. 048L Atender 11.000 reas de
vulnerabilidade digital com acesso Unidades 11.000 6.291 57,19 STE
internet pelo Programa Gesac
7. 04EC Disponibilizar o servio de
banda larga mvel em todos os % 100% 93,20 93,20 Anatel
municpios do Pas.
O BJ ET IVO 1021
8. 0481 Implantar a TV Digital em Secretaria de
3.244 municpios em substituio ao Unidades 3.244 1890 58,26 Radiodifuso;
padro analgico EAD
9. 0482 Distribuir conversores
Secretaria de
digitais para 100% dos domiclios
% 100,00 1,14% 1,14 Radiodifuso;
beneficirios do Programa Bolsa
EAD
Famlia
10. 0483 Disponibilizar, Secretaria de
gratuitamente, 24 aplicativos Unidades 24 4 16,67 Radiodifuso;
interativos de TV Digital populao EAD
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas do Presidente da Repblica 2016, fornecida pela CGU.
1. EAD Entidade Administradora de Processo de Redistribuio e Digitalizao de Canais de TV e RTV
Realizou-se anlise das metas supramencionadas, constantes da Prestao de Contas da

Presidncia da Repblica (PCPR/2016), com o propsito de verificar, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade previstos na Portaria-Segecex/TCU 33/2010, o
atendimento s dimenses de qualidade e confiabilidade. Do exame, apontam-se diversos registros, a
seguir comentados.
Objetivo 1020
A Meta Aumentar a velocidade mdia na banda larga fixa muito genrica, porque no define
a velocidade mdia de partida (referncia em Mbps) no incio do Plano Plurianual e nem a velocidade
que se quer alcanar, de modo que qualquer velocidade mdia atingida no fim de 2019, superior
verificada no final de 2015, , atenderia ao referido PPA.
Essa inconsistncia pode ser vista em dados contidos na PCPR, que menciona ter a meta alcanado
a velocidade mdia de 11 Mbps em abril de 2015, e no relatrio de acompanhamento de metas Espelho
do Monitoramento 2016 Programa: 2025, extrado do Sistema Integrado de Planejamento e
Oramento (Siop), que consigna ter a referida velocidade chegado a 13,80 Mbps, em setembro de 2016.
Em ambas as fontes, foi informado que a meta em anlise seria atingida em 2019, o que carece de
consistncia, uma vez que no se sabe a velocidade mxima mdia a ser atingida no perodo.
141

Caso semelhante observado na Meta Ampliar a parcela da populao coberta com rede de
transporte (backhaul) ptica, a qual, tambm, no define o percentual de cobertura atual da rede e
aquele que se deseja alcanar.
Desta forma, a falta dessas informaes impede que se conhea o efetivo resultado alcanado pelas
metas no exerccio, razo pela qual entende-se que estas no atendem aos atributos de qualidade
(especificidade, mensuralidade e realismo) e confiabilidade (comparabilidade).
A Meta Alcanar 1 milho de participantes pelos Programas de Incluso Digital est
subestimada e apresenta dois resultados distintos neste exerccio.
Est subestimada porque a informao do MCTIC registra que, quando da elaborao do PPA-
2016-2019, o rgo utilizava uma metodologia para computar o nmero de participantes do programa,
mas agora adota outra, a qual fornece dados mais prximos do real, segundo o prprio ministrio, o que
elevou o nmero de participantes.
Exemplo disso que, na PCPR, a meta de 2016 foi estimada em 300 mil participantes nos referidos
programas digitais, no entanto, a quantidade alcanada chegou a 1,45 milho, 383% acima do previsto
no ano e 45% superior meta plurianual.
Chegou-se a esse total computando participantes de diversos programas como: 695 mil do
Programa Governo Digital, Servio de Atendimento ao Cidado (Gesac), 4,85 mil do Programa
Juventude Rural, Computadores para Incluso (CRC), 350 mil do Programa Cidades Digitais e 400 mil
do Programa Telecentro.
Mesmo com a troca da referida metodologia, o Relatrio Espelho do Monitoramento 2016
apresenta demonstrativo com resultados diferentes da PCPR. Neste, apresentado, por regio geogrfica
do pas, que o nmero de participantes dos programas de incluso digital de 699,89 mil em 2016,
quantitativo 133% superior meta do exerccio e 70% da meta global, o que indica que ainda existem
inconsistncias na maneira como se d o clculo do seu alcance.
Acrescente-se, ainda, que no esto consignadas nas Contas quantas pessoas eram beneficir ias
desses Programas de Incluso Digital no incio da vigncia do PPA 2016-2019, uma vez que j estavam
em andamento, o que indicaria quanto efetivamente a meta teria evoludo no perodo.
Assim, verifica-se que a meta estabelecida no PPA no reflete, com fidedignidade, o total de
beneficirios dos programas de incluso digital e a metodologia utilizada no clculo de sua realizao
inconsistente, razo pela qual conclui-se que a meta no atende aos atributos de qualidade
(especificidade, mensuralidade e realismo) e confiabilidade (credibilidade, estabilidade, e
comparabilidade).
Objetivo 1021
A Meta Implantar a TV Digital em 3.244 municpios, em substituio ao padro analgico , no
perodo do PPA 2016-2019, apresentou dois resultados distintos.
De acordo com a PCPR, a meta prevista acumulada a ser atingida em 2016 seria de 65 municpios,
179 em 2017 e 3.244 em 2018,. No entanto, verificou-se que, at novembro de 2016, j haviam sido
implantadas 1.890 TV Digitais no Pas, quantitativo 2.800% acima do previsto no exerccio e
correspondente a 58% da meta prevista para todo perodo do Plano Plurianual.
Apesar de a referida meta ter sido superada, o Relatrio Espelho do Monitoramento 2016
sugere sua reviso, uma vez que o desligamento do sinal analgico estava inicialmente previsto para
142

31/12/2018, quando do incio da vigncia do PPA 2016-2019, porm seu encerramento foi postergado
para 2023.Por sua vez, o MCTIC informa que havia a previso de nove municpios desligarem o sinal
analgico em 2016 e implantarem a tecnologia digital, o que ocorreu em oito deles.
Diante dos dados apresentados, verifica-se que o relatrio da PCPR considera municpios com TV
Digital implantada aqueles que j possuem esta tecnologia instalada, independentemente da transmis so
analgica ter sido desligada ou no na localidade, enquanto a informao do MCTIC leva em conta essa
condio de desligamento da TV analgica, o que trouxe divergncia nos resultados alcanados.
Assim, verifica-se que a meta no identifica claramente a maneira como se dar o seu alcance,
alm de no permitir a construo de uma srie histrica de seus resultados, razo pela qual entende-se
que esta no atende aos atributos de qualidade (especificidade, mensuralidade e realismo) e
confiabilidade (credibilidade, estabilidade e comparabilidade).
A Meta distribuir conversores digitais para 100% dos domiclios beneficirios do Programa Bolsa
Famlia no reflete a realidade dos lares favorecidos porque os kits digitais no so repassados somente
as famlias beneficirias do referido programa.
Segundo o Relatrio Espelho do Monitoramento 2016, os kits tambm so distribudos s
famlias de baixa renda constantes do Cadastro nico dos Programas Sociais do Governo Federal (art.
4, inciso II, do Decreto 6.135/2007).
Em decorrncia dessa incluso, o relatrio Espelho do Monitoramento sugere a retirada da meta
do PPA 2016-2019 ou a mudana de seu ttulo para acompanhamento da distribuio de conversores
digitais para os beneficirios do Programa Bolsa Famlia e s famlias integrantes do Cadastro nico
que atendem aos critrios estabelecidos no art. 4, II, do Decreto 6.135/2007, residentes nas localidades
onde o desligamento est previsto para acontecer at 31/12/2018.
Diante dessa no incluso, observou-se que a meta no identifica corretamente os beneficirios do
kit da TV Digital, o custo envolvido na operao e a forma como se d a medio de seu alcance, o que
prejudica conhecer a sua real realizao.
Assim, por no refletir a descrio da meta, tem-se que esta no atende aos atributos de qualidade
(especificidade, mensurabilidade e adequao) e confiabilidade (credibilidade, estabilidade e
comparabilidade).
A Meta Disponibilizar, gratuitamente, 24 aplicativos interativos de TV Digital populao, que
tinha como meta para 2016 concluir seis aplicativos, apresentou dois resultados distintos, visto que a
PCPR aponta a entrega de quatro aplicativos, enquanto informaes do MCTIC registram finalizao de
sete aplicativos, o que indica que so adotadas metodologias diferentes para medir o grau de realizao
da Meta.
As duas fontes consignaram, ainda, que, aps reavaliao desse projeto, chegou-se concluso
que ele no mais prioritrio para a rea governamental, razo pela qual foi sugerida a retirada desta
meta do PPA. Em virtude dessas ocorrncias, observa-se que a meta no seleciona corretamente a
metodologia de clculo de seus resultados. Dessa forma, a Meta no atende aos atributos de qualidade
(mensuralidade e adequao) e confiabilidade (credibilidade, estabilidade e comparabilidade).
Com base na anlise realizada de acordo a metodologia constante na introduo a este captulo,
apresentam-se os seguintes resultados:
1. 048G Aumentar a velocidade mdia na banda larga fixa
2. 048H Ampliar a parcela da populao coberta com rede de transporte (backhaul) ptica
143

3. 048I Alcanar 1 milho de participantes pelos Programas de Incluso Digital Qualidade e

4. 048J Implantar a TV Digital em 3.244 municpios, em substituio ao padro analgico Confiabilidade
5. 048K Distribuir conversores digitais para 100% dos domiclios beneficirios do Programa Bolsa
Famlia
6. 048L Disponibilizar, gratuitamente, 24 aplicativos interativos de TV Digital populao
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas do Presidente da Repblica 2016, fornecida pela CGU.
Quanto s demais metas analisadas, no foram encontradas evidncias suficientes para rejeit-las
quanto aos critrios da qualidade e da confiabilidade.

As dez metas previstas nos Objetivos 1020 e 1021, constantes da Tabela Metas dos Objetivos
1020 e 1021, tiveram alcance desigual no exerccio, sendo que parte superou a meta prevista, outras
ficaram abaixo e algumas no tiveram metas definidas para 2016.
Rememore-se que o PPA 2016-2019, assim como o anterior, no fixou metas anuais para o
atingimento das metas globais, apenas estabeleceu que as realizaes acumuladas se dessem at o
exerccio de 2019. A seguir, so realizados comentrios acerca do desempenho de algumas metas.
A meta Implantar a TV Digital em 3.244 municpios, em substituio ao padro analgico ,
apresentou, conforme PCPR 2016, o melhor alcance entre todas as metas, pois o objetivo de instalar 65
TVs Digitais em 2016 foi superado em 29 vezes, com 1.890 instalaes, resultado dos investimento s
realizados pelo setor. Ressalte-se que a Anatel prorrogou o prazo de desligamento do padro analgico
de 2018 para 2023, o que dar mais flexibilidade ao procedimento de instalao da tecnologia digita l
nos municpios.
A Meta Implantar 262 Cidades Digitais, segundo a PCPR e informaes do MCTIC, teve sua
realizao prejudicada no exerccio, uma vez que os municpios beneficirios do programa, selecionados
pelo Edital de 2014, com previso de incio das obras a partir de 2016, tiveram verbas oramentria s
contingenciadas, uma vez que foi liberado somente R$ 7 milhes da dotao oramentria de R$ 65
milhes, o que permitiu a concluso de apenas quatro novas Cidades Digitais (6,1%) das 65 previstas no
perodo. Assim, o atingimento global da meta somente poder ser alcanado com a liberao de recursos
financeiros a partir dos exerccios subsequentes (2017/2019).
Ressalte-se que o TCU realizou trabalho fiscalizatrio no Programa Cidades Digitais no decorrer
deste exerccio (TC 023.835/2016), o qual aguarda apreciao do relatrio pelo Plenrio.
A Meta distribuir conversores digitais para 100% dos domiclios beneficirios do Programa Bolsa
Famlia, que atingiu 1,14% da meta global com a distribuio de 160.167 kits digitais, teve a anlise de
seu desempenho prejudicada porque a sua descrio no reflete a totalidade dos beneficirios do
programa, dado que, alm de beneficiar as famlias do Bolsa Famlia, tambm beneficia as famlias de
baixa renda constantes do Cadastro nico dos Programas Sociais do Governo Federal, conforme art. 4,
inciso II, do Decreto 6.135/2007. Assim, o MCTIC sugeriu alterao na redao da meta ou sua retirada
do PPA.
A Meta Alcanar 1 milho de participantes pelos Programas de Incluso Digital teve a anlise
de seu desempenho prejudicada porque est subestimada, dado que estabeleceu menos participantes que
o real, alm de ter apresentado resultados distintos na PCPR e no Relatrio Espelho Monitoramento
para o exerccio, os quais ultrapassaram a meta prevista de 300.000 participantes para 2016, com 1,45
milho (4,8 vezes) e 0,7 milho (2,3 vezes) cidados, respectivamente. Esses expressivos e distinto s
resultados comprovam a subestimao da meta e impedem o conhecimento da sua efetiva realizao.
Entende-se que a meta deve ser revista e os resultados apresentados corrigidos.
144

A Meta Disponibilizar, gratuitamente, 24 aplicativos interativos de TV Digital populao, que

previa concluir seis aplicativos em 2016, teve sua anlise de desempenho prejudicada porque apresentou
resultados distintos na PCPR e nas informaes enviadas pelo MCTIC, os quais registraram a
disponibilizao de quatro e sete aplicativos populao, respectivamente, o que dificulta avaliar a
efetividade das realizaes. Em razo de o projeto no ser mais prioritrio para o governo federal,
segundo informado pelo MCTIC, foi sugerida a retirada da meta do Plano Plurianual.
As Metas Aumentar a velocidade mdia na banda larga fixa e Ampliar a parcela da populao
coberta com rede de transporte (backhaul) ptica so genricas e tiveram evoluo no exerccio, no
entanto a anlise do desempenho ficou prejudicada porque no foram estabelecidos os patamares que
servem de referncia de partida e de chegada da meta no comeo da vigncia do PPA 2016-2019. Ou
seja, no se conhece a velocidade mdia (em Mbps) e o percentual de cobertura da rede de transporte
ptica iniciais e nem os limites finais, de modo que qualquer resultado obtido atenderia a meta de 2016
(que no foi numericamente estabelecida). Entende-se que as metas devem fixar esses parmetros na
prxima reviso do PPA.
Observa-se que todas as metas dos Objetivos 1020 e 1021 tiveram evoluo no primeiro ano de
vigncia do PPA 2016-2019, mas com alcance desigual, sendo que algumas sero alteradas por ocasio
da reviso do referido Plano.
3.2.7 Programa Temtico 2033 Energia Eltrica

O setor eltrico possui como caractersticas a materialidade dos investimentos e os prazos extenso s
de implantao dos empreendimentos, o que torna fundamental o planejamento de mdio e longo prazo
para possibilitar a expanso equilibrada, econmica e sustentvel do sistema, acompanhando a demanda
energtica para garantir qualidade e confiabilidade no fornecimento de energia eltrica. No Brasil, a
Unio responsvel pela funo de planejamento desse setor, de modo que o Plano Plurianual exerce
papel fundamental na conduo do Sistema Eltrico Brasileiro (SEB) aos patamares necessrios para
atendimento da populao.
No PPA 2016-2019, todos os objetivos do referido programa so de responsabilidade do Ministr io
de Minas e Energia (MME), sendo que os principais tratam da expanso da capacidade de gerao,
transmisso e distribuio de energia eltrica, o que inclui o planejamento para atendimento da demanda
futura e a universalizao do acesso energia eltrica. Com relao aos indicadores, so auferidas as
capacidades instaladas do sistema (gerao, transformao e transmisso), itens de qualidade do servio
(satisfao do consumidor, ndice de perdas, valor da tarifa) e a taxa de participao das fontes primria s
de energia na matriz eltrica brasileira.
Em relao ao PPA anterior (2012-2015), as principais alteraes nos objetivos e metas so: (i)
maior preciso no detalhamento, quanto ao nvel de tenso da rede, da expanso e das melhorias do
sistema de transmisso; (ii) incluso de meta relativa reduo do ndice de perdas tcnicas da
distribuio; (iii) mudanas na forma de mensurar as metas integrantes do objetivo de manter a
confiabilidade e a disponibilidade de energia, as quais passaram a ser medidas por ndices e taxas de
disponibilidade de energia; (iv) incluso de metas que reflitam aes preventivas previstas no Plano de
Modernizao de Instalaes (PMI); e (v) metas detalhadas (com valores especficos a serem
perseguidos) para expanso do SEB, por meio dos leiles de gerao e transmisso (incluindo
transformao). Com relao universalizao do acesso energia eltrica, foram retirados do atual PPA
os objetivos e metas que previam ampliar/reforar sistemas isolados. J a meta de domiclios atendidos
pelo Programa Luz para Todos aumentou em mais de trs vezes.
145

O programa obteve em 2016 dotao atualizada (referente aos oramentos fiscal e da seguridade
social) de R$ 882,6 milhes, dos quais foram liquidados R$ 818,2 milhes, o que representa 92,7% da
dotao atualizada. Ressalta-se, contudo, que no setor de energia eltrica o oramento da LOA mais
relevante consta do oramento de investimento nas empresas estatais (OI).
No Anexo IV da LOA/2016, que trata do detalhamento das aes por rgo do Poder Executivo,
o Ministrio de Minas e Energia obteve a previso de R$ 86,9 bilhes. Como comparativo, esse montante
equivale a mais de 89% do valor previsto para todo o oramento de investimento da Unio. Ainda de
acordo com o OI, conforme Anexo VI da LOA 2016, o Programa Energia Eltrica teve dotao de R$
10,7 bilhes no exerccio. Informaes sobre a execuo dos valores do OI encontram-se no Captulo 2,
item 2.5.2.1 deste Relatrio.
Anlise das metas

A escolha dos objetivos a serem analisados foi embasada em critrio de materialidade e relevnc ia.
Assim, foram selecionadas as metas relativas expanso da capacidade de gerao e de transmisso do
Sistema Eltrico Brasileiro, que demanda planejamento acurado e de longo prazo condizente com a
expectativa de demanda futura, tendo em vista os prazos extensos necessrios para implantao desses
empreendimentos.
Nessa seara, optou-se por analisar o objetivo 0019, relativo expanso da capacidade de gerao,
o objetivo 0034, cujas metas se relacionam ao planejamento das demandas futuras por meio da
elaborao de estudos de expanso da gerao e da transmisso, bem como da promoo de leiles, e o
objetivo 0036, sobre a expanso da capacidade de transmisso.
Dentre os objetivos selecionados, examinaram-se as metas constantes da tabela seguinte.
Metas referentes aos objetivos 0019, 0034 e 0036 selecionadas para anlise
Meta Meta % da meta
Unidade realizada
Prevista total 2016-2019
Descrio da Meta de Fonte da Informao
2016-2019 (b) realizada
Medida
(a) (c)=(b)/(a)
2016
0001 - Adicionar 14.655 M W de capacidade Ministrio de Minas e
instalada de gerao de energia eltrica a partir da MW 14.655,00 5.204,69 35,51% Energia/ Secretaria de
fonte hdrica Energia Eltrica

instalada de gerao de energia eltrica a partir de MW 6.400,00 1.757,60 27,46% Energia/ Secretaria de
fontes trmicas Energia Eltrica
0007 - Adicionar 810 M W de capacidade instalada Ministrio de Minas e

de gerao de energia eltrica a partir de outras MW 810,00 0,00 0% Energia/ Secretaria de
fontes alternativas Energia Eltrica
instalada de gerao de energia eltrica a partir da MW 7.500,00 2.564,10 34,19% Energia/ Secretaria de
fonte elica Energia Eltrica
001Q - Inventariar o equivalente a 7.200 M W de Ministrio de Minas e
capacidade de gerao Hidreltrica Energia/ Secretaria de
MW 7.200,00 211,00 2,93% Planejamento e
Desenvolvimento
Energtico
044N - Realizar e aprovar estudos de viabilidade Ministrio de Minas e
de usinas hidreltricas com potencial total da Energia/ Secretaria de
ordem de 5.600 M W MW 5.600,00 62,00 1,11% Planejamento e
Desenvolvimento
Energtico
146

Meta Meta % da meta

Unidade realizada
Prevista total 2016-2019
Descrio da Meta de Fonte da Informao
2016-2019 (b) realizada
Medida
(a) (c)=(b)/(a)
2016
044O - Realizar Leiles para Expanso da Ministrio de Minas e
Transmisso em 34.000km Energia/ Secretaria de
km 34.000,00 9.528,00 28,02% Planejamento e
Desenvolvimento
Energtico
044P - Realizar Leiles para expanso da gerao Ministrio de Minas e
em 28.700 M W Energia/ Secretaria de
MW 28.700,00 709,09 2,47% Planejamento e
Desenvolvimento
Energtico
04NP - Realizar Leiles para Expanso da Ministrio de Minas e
capacidade de transformao em 88.000 M VA Energia/ Secretaria de
M VA 88.000,00 13.363,00 15,19% Planejamento e
Desenvolvimento
Energtico
0023 - Implantar 23.000 km de novas linhas de
Ministrio de Minas e
transmisso no Sistema Eltrico Nacional
km 23.000,00 5.696,80 24,77% Energia/ Secretaria de
Energia Eltrica
0026 - Implantar 27.500 M VA de novas Ministrio de Minas e

subestaes no Sistema Eltrico Nacional Energia/ Secretaria de
M VA 27.500,00 4.278,60 15,56%
Energia Eltrica
0029 - Adicionar 20.000 M VA de capacidade nas

Ministrio de Minas e
subestaes de transmisso existentes Energia/ Secretaria de
M VA 20.000,00 7.052,00 35,26%
Energia Eltrica
002D - Reforar ou recapacitar 1.160 km de linhas Ministrio de Minas e

de transmisso existentes no Sistema Eltrico Km 1.160,00 541,40 46,67% Energia/ Secretaria de
Nacional Energia Eltrica

1. O dado difere do apresentado na PCPR. O rgo aponta falha no envio das informaes, cujos dados estariam defasados. O valor j foi
atualizado no Siop.
2. O dado difere do apresentado na PCPR. Aps consulta ao MME, constatou-se que o critrio de apurao estava errado, de modo que toda
a realizao da meta 0007 foi transferida para a meta 0005. O valor j foi atualizado no Siop.
As informaes de cumprimento dessas metas foram submetidas a testes de auditoria, como

circularizao entre diferentes fontes de informaes originrias do MME, da Aneel e da Empresa de
Pesquisa Energtica (EPE), com o intuito de verificar a adequao dos valores. Assim, alm da
verificao dos editais de leilo publicados pela Aneel, foram utilizados o Boletim de Monitorame nto
do Sistema Eltrico (http://www.mme.gov.br/web/guest/secretarias/energia-
eletrica/publicacoes/boletim-de- monitoramento-do-sistema-eletrico), o Plano Decenal de Energia
Eltrica 2024 (http://www.epe.gov.br/PDEE/Forms/EPEEstudo.asp x) e o Boletim de Informaes
Gerenciais (http://www.aneel.gov.br/informacoes- gerenciais).
A partir dos testes realizados, identificaram-se falhas nas metas (i) 0007, (ii) 044O e (iii) 04NP.
Com relao meta 0007, concernente ao aumento da capacidade instalada de gerao por meio de
outras fontes alternativas, nota-se que elano suficientemente especfica na identificao do produto.
A definio de fontes alternativas muito abrangente e inclui alguns tipos de combustveis utilizados na
gerao trmica, como o caso da biomassa, o que gera incertezas se a gerao por biomassa estaria
inclusa na meta 0007 ou na meta 0005, especfica de gerao trmica.
Por ocasio de inspeo no MME, constatou-se que houve equvoco no preenchimento da meta.
Ao planej-la, o ministrio previu que o aumento de 810 MW no quadrinio seria primordialmente em
energia solar (usinas fotovoltaicas). As fontes trmicas foram previstas na meta 0005, incluindo a energia
147

gerada a partir de biomassa. No entanto, ao indicar o seu cumprimento em 2016 pela primeira vez, o
MME incluiu a energia gerada por biomassa na meta 0007, ocasionando um cumprimento de 126% j
no primeiro ano. Aps o questionamento desse ponto ao MME, o preenchimento do Siop foi atualizado,
transferindo todo o avano anteriormente apresentado para a meta 005, e restando meta 007 o
atingimento de 0% em 2016. Ademais, o MME informou que seria proposta adequao para que a meta
refletisse a capacidade instalada exclusivamente a partir de fonte fotovoltaica, alinhando-se ao
entendimento do TCU de que a meta concebida no estava adequada. Portanto, considera-se que essa
meta contm falha de especificidade, por no definir adequadamente o produto mensurado.
Na avaliao das metas 044O e 04NP, observou-se que sua definio no foi realista, por seguir
critrio inapropriado. De acordo com o MME, seus valores foram estabelecidos como sendo 80% da
expanso prevista no Plano Decenal de Energia Eltrica (PDE) 2023 para o perodo de 2014 a 2018.
Logo, foi feita uma aproximao para converter as necessidades identificadas nos estudos da expanso
da transmisso prevista para a primeira metade do decnio do PDE no prazo quadrienal do PPA, fazendo
com que a meta para realizao dos leiles fosse equivalente expanso prevista para ocorrer entre 2015
e 2018.
Contudo, deve-se ressaltar a incongruncia dessa metodologia. Os leiles so realizados anos antes
da necessidade de entrada em operao dos sistemas de transmisso (atualmente, a antecedncia entre a
realizao de leiles de linhas de transmisso e subestaes e a efetiva expanso, em mdia, contempla
perodos de dois a cinco anos). Assim, definir a meta de realizar leiles entre 2016 e 2019 como sendo
igual necessidade de expanso a ser implantada entre 2015 e 2018 no faz sentido. Observa-se, por
exemplo, que na meta para realizao de leiles para expanso da gerao (044P), o valor estimado
como a diferena entre a capacidade instalada entre 2023 e 2018, existindo diferena temporal entre a
realizao do leilo e a efetiva expanso da gerao, o que no foi considerado na definio das metas
de transmisso.
Em verdade, a realizao desse tipo de aproximao no necessria, pois o PDE apresenta o ano
previsto de entrada em operao de cada empreendimento, listados por estado. Assim, a obteno do
valor da meta poderia ser feita de modo mais realista e confivel do que como efetivamente foi definida,
caracterizando a falha de qualidade das metas 004O e 04NP.
Concluso
Metas rejeitadas

0007 - Adicionar 810 M W de capacidade instalada de gerao de energia eltrica a partir de outras
fontes alternativas
Qualidade
044O - Realizar Leiles para Expanso da Transmisso em 34.000km
04NP - Realizar Leiles para Expanso da capacidade de transformao em 88.000 M VA
Quanto s demais metas analisadas, no foram encontradas evidncias suficientes para rejeitar a
qualidade e a confiabilidade.
148


O Ministrio de Minas e Energia, aps ser questionado, informou a existncia de metas detalhadas
para cada um dos anos abrangidos pelo PPA 2016-2019. No entanto, a informao apresentada foi
baseada na situao atual do setor, aps a consolidao do ano de 2016 e com perspectivas atualizada s
para os prximos trs anos. Desse modo, a meta informada para 2016 foi igual ao valor informado no
Siop, fazendo com que no seja um padro adequado para averiguao do nvel obtido para esse primeiro
ano do plano, mas o restante da informao pode servir como parmetro para os prximos anos.
Das metas avaliadas, quatro apresentaram ndices baixos de atingimento. A primeira a meta
001Q, segundo a qual o inventrio de gerao hidreltrica foi feito para apenas 3% da meta (211 de 7200
MW). A justificativa para o alcance desse percentual foi a restrio de recursos financeiros dos agentes
para o desenvolvimento dos estudos de inventrio e as dificuldades socioambientais.
Sob a mesma justificativa paraatingimento insuficiente, est a meta 044N, segundo a qual foi
aprovado apenas um estudo de viabilidade de usina hidreltrica (UHE), com potncia de 62 MW,
representando somente 1,1% da meta do PPA.
A disponibilizao dos estudos de inventrio e de viabilidade so basilares no planejamento estatal
em vigor. Dada sua relevncia, esse tema integra auditoria em andamento no TCU, constante dos autos
do TC 029.192/2016-1.
J a meta 0007, que retrataria a adio de 810 MW de capacidade instalada de gerao de energia
eltrica a partir de outras fontes alternativas, considerando a correo das falhas comentadas
anteriormente, no teve qualquer avano em 2016. Segundo o MME, no entanto, foram realizados leiles
de usinas fotovoltaicas (UFV) cujas datas previstas de entrada em operao so a partir de 2017. Alm
disso, j existem UFV com obras iniciadas para gerao de 536 MW. Assim, h uma tendncia de
atingimento da meta ao final do PPA.
Outra meta que ficou aqum do esperado foi a 044P, indicando que foi leiloado apenas 709,09 MW
para expanso da gerao de energia eltrica, ou seja, 2,5% da meta prevista no PPA. Nesse caso, a
justificativa apresentada pelo MME foi a drstica reduo das projees de consumo de energia eltrica
para os prximos anos, implicando a reduo dos leiles.
Apesar dos resultados aqum do esperado nessas quatro metas, as explicaes apresentadas pelo
MME esto alinhadas conjuntura do setor eltrico no ano de 2016, o qual foi afetado pela reduo do
Produto Interno Bruto do pas, com diminuio do consumo de energia e restrio de recursos financeiro s
para novos projetos, justificando, assim, os resultados atingidos.
As demais metas obtiveram um percentual de cumprimento proporcionalmente razovel para o
perodo.
3.2.8 Programa Temtico 2068 Saneamento Bsico

O PPA 2016-2019 contm diversas aes do Governo Federal na rea de saneamento bsico, sendo
a maioria dividida entre os trs objetivos do Programa 2068: (i) Objetivo 0353, que traz as medidas
estruturantes voltadas melhoria da gesto em saneamento bsico; (ii) Objetivo 0355, que trata das
aes voltadas ampliao da cobertura de saneamento bsico em comunidades rurais, tradicionais e
populao rural dispersa; e (iii) Objetivo 0610, com aes voltadas expanso da cobertura e melhor ia
da qualidade dos servios de saneamento em reas urbanas.
149

As aes que objetivam a implementao do programa obtiveram, em 2016, uma dotao

atualizada de R$ 1,4 bilho, dos quais foram liquidados R$ 599,5 milhes, ou seja, 41,4% da dotao
atualizada. O principal responsvel pela implementao do programa o Ministrio das Cidades.
Neste tpico, analisam-se as metas vinculadas ao Objetivo 0610, que engloba os investimentos
destinados expanso da produo, aduo e distribuio de gua; coleta, transporte e tratamento dos
esgotos; e aos aterros sanitrios e usinas de triagem e compostagem. Para o cumprimento do objetivo,
de acordo com o Ministrio das Cidades, sempre que possvel, os recursos so destinados
prioritariamente aos municpios com baixos ndices de acesso a servios de saneamento.
Em regra, os empreendimentos financiados com recursos do programa possuem grande porte e
envolvem certo de grau de complexidade, razo pela qual so considerados de natureza plurianual. Ou
seja, a realizao das obras ultrapassa o exerccio financeiro de contratao e grande parte dos valores
liquidados se refere a oramentos anteriores.
Anlise das metas

A PCPR 2016 apresenta uma tabela em que consta a descrio das metas, assim como os
respectivos valores previstos para todo o perodo do PPA 2016-2019 e os realizados em cada ano de sua
vigncia. Reproduz-se, adiante, a referida tabela com informao sobre as metas quantitativas do
Objetivo 0610 - Implementar medidas estruturais em reas urbanas, por meio de aes que assegurem a
ampliao da oferta e do acesso aos servios pblicos de saneamento bsico.

Meta Meta
% da meta total
Prevista realizada
Unidade de 2016-2019
Descrio da Meta 2016- (b) Fonte da Informao
Medida realizada
2019
2016 (c)=(b)/(a)
(a)
1. 04Q9 Ampliar de 27,5 para 30,1 milhes o
nmero de domiclios urbanos com renda de at
trs salrios mnimos mensais que possuem M ilhes 30,10 30,096 99,99% Funasa/M S
banheiro ou sanitrio no domiclio ou na
propriedade
2. 040L Ampliar de 54,8 para 57,8 milhes o
SNSA/M Cidades,
nmero de domiclios urbanos abastecidos por rede
M ilhes 57,80 57,40 99,31% Funasa/M S e
de distribuio de gua ou poo ou nascente com Codevasf/M I
canalizao interna
3. 040M Ampliar de 46,8 para 49,6 milhes o
SNSA/M Cidades,
nmero de domiclios urbanos servidos por rede
M ilhes 49,60 51,10 103,02% Funasa/M S e
coletora ou fossa sptica para os excretas ou
Codevasf/M I
esgotos sanitrios
4. 040N Ampliar de 4,5 para 4,8 bilhes de m o SNSA/M Cidades,
Bilhes de
volume anual de esgoto tratado 4,80 4,90 102,08% Funasa/M S e
m/ano
Codevasf/M I
Fonte: Prestao de Contas do Presidente da Repblica (PCPR)
1. Funasa/MS: Fundao Nacional de Sade/Ministrio da Sade
2. Codevasf/MI: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba/Ministrio da Integrao
A Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), do Ministrio das Cidades, infor mo u

que a avaliao das metas 1, 2 e 3 da tabela feita por meio de dados fornecidos pela PNAD Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclio, realizada pelo IBGE. J a meta 4 monitorada com base nos dados
do Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS), banco de dados que compila as
informaes sobre saneamento fornecidas pelos titulares dos servios ou seus concessionrios. Ambos
os sistemas so acessados diretamente por meio de bases de dados disponveis na internet, as quais no
150

interagem entre si por possurem metodologias e critrios de controles distintos. So administrados pela
Unio e possuem propsitos diversos alm da avaliao de programas de governo.
Segundo a SNSA, em que pese o PPA 2016-2019 no estabelecer metas anuais, elas so avaliadas
anualmente, considerando-se a distribuio linear dos valores estabelecidos ao longo dos quatro anos de
plano. Desse modo, afirmou o rgo, possvel verificar a tendncia de atendimento, ou no, das metas.
Anlise das metas em relao ao atributo confiabilidade

A anlise deste atributo recaiu sobre as caractersticas comparabilidade, credibilidade e
estabilidade. Neste escopo, o quesito comparabilidade no apresenta impropriedades, tendo em vista que
as metas em anlise podem ser aferidas de forma permanente, de modo a possibilitar o desenho de srie
histrica.
Quanto credibilidade e estabilidade, em que pese a presente anlise no ter encontrado evidnc ias
suficientes para configurar o no atendimento dos quesitos, entende-se que a utilizao das informae s
relacionadas s metas comporta crticas.
O monitoramento das metas se d com base em dados fornecidos por rgos alheios ao Ministr io
das Cidades. No caso das metas 1, 2 e 3, os dados so fornecidos pela PNAD/IBGE, e no caso da meta
4 o monitoramento se d pelo SNIS, com base em dados declarados pelos prestadores de servios de
cada municipalidade.
Ocorre que os objetos especificados nas metas em suma, os incrementos no nmero de domiclios
atendidos por determinado servio e no volume de esgoto tratado , so fortemente influenciados por
empreendimentos lastreados com recursos sob gesto dos prprios ministrios responsveis pelo
programa. Noutras palavras, pode-se dizer que as obras de saneamento realizadas com recursos
repassados pelo Ministrio das Cidades e pela Funasa/MS so responsveis por, seno a totalidade,
grande parte do impacto produzido nas metas sob acompanhamento.
Desta forma, entende-se que os dados utilizados poderiam contar com uma anlise comparativa,
ao menos de forma amostral, em relao aos valores alcanados como resultado direto dos
empreendimentos sob sua gesto, de modo a conferir maior confiabilidade a esses dados. Contudo, tal
procedimento no realizado, utilizando-se unicamente os dados da PNAD/IBGE e do SNIS.
Entretanto, conforme j observado, considera-se que a possibilidade aventada, que eventualme nte
poderia conferir maior credibilidade aos dados, no suficiente para ensejar o no atendimento ao
atributo confiabilidade.
Anlise das metas em relao ao atributo qualidade

Neste quesito, importa verificar se as metas so especficas, mensurveis, apropriadas, realistas e
possuem prazo determinado. Em relao aos quesitos especificidade, mensurabilidade, adequao e
limitao temporal, no foram identificadas impropriedades, pois as metas definidas expressam
claramente: (i) a realidade ftica a ser alterada, sem ambiguidades (em resumo, referem-se ao nmero
de domiclios atendidos por servios de saneamento e ao volume de esgoto a ser tratado); (ii) em que
medida o objetivo deve ser atingido, permitindo avaliao e feedback (observaes para fins de
aperfeioamento do processo); (iii) o alinhamento com os objetivos gerais e estratgicos; e (iv) o perodo
esperado para seu alcance, a saber, o ano de 2019 para o atendimento total, com evoluo linear nos anos
intermedirios. Tambm possvel verificar de forma clara a sua aderncia ao objetivo do programa.
Quanto ao atributo realista, que diz respeito possiblidade de a meta ser alcanada no perodo
previsto a custo razovel e considerando as restries existentes, tambm se observa o seu atendimento.
151

No entanto, verifica-se que as metas estabelecidas no foram desafiadoras, caracterstica que poderia ser
adicionada ao rol Smart. De acordo com a SNSA/Ministrio das Cidades, os valores atribudos s
metas, inicialmente, foram definidos com base no Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab), de
forma compatvel com o planejamento setorial, porm, restaram alterados pelo fato de o Ministrio do
Planejamento, Desenvolvimento e Gesto (MP) t-los considerado incompatveis com a disponibilidade
oramentria. O que se viu que, logo no primeiro exerccio de execuo deste PPA, as metas foram
facilmente atingidas e superadas. Assim, recomendvel que elas sejam reavaliadas de modo que o
plano tenha de fato utilidade como fator indutor da ao estatal na busca de melhorias contnuas no setor.
Apesar da impropriedade verificada quanto caracterstica desafiadora, referente inadequao
dos valores estipulados, as metas do Objetivo 0610 atendem ao atributo qualidade, notadamente por
estarem alinhadas com os objetivos maiores vislumbrados no PPA para a rea de saneamento.
Concluso
captulo, no foram encontradas evidncias suficientes para rejeitar a qualidade e a confiabilidade das
metas do objetivo 0610 do Programa 2068 do PPA 2016-2019.

Conforme os dados apresentados na PCPR 2016, as quatro metas fixadas no PPA 2016-2019 para
o Objetivo 0610, do Programa 2068, encerraram o exerccio de 2016 com alcance em torno dos 100%,
fato que demanda uma reprogramao, de modo que o PPA mantenha sua finalidade.
A tabela de monitoramento, elaborada com base em informaes extradas do Sistema Integrado
de Planejamento e Oramento (Siop) e da PCPR 2016, apresenta a evoluo das metas ao longo do
perodo do PPA. Segundo anlise situacional constante desses documentos, para o caso do Programa
2068, no processo de elaborao do PPA procurou-se adotar, sempre que possvel, o Plansab como
referncia, inclusive para a definio das metas, as quais inicialmente foram estabelecidas de forma
compatvel com o planejamento setorial, mas que foram posteriormente alteradas pelo fato de o MP
consider-las incompatveis com a disponibilidade oramentria.
No entanto, j no primeiro ano de avaliao, o resultado medido revelou que as metas estabelecidas
para o Objetivo 0610 no quadrinio do novo PPA restaram muito tmidas e que, apesar da reduo dos
investimentos, os impactos percebidos em 2016 so fruto de investimentos realizados tanto em 2016
como em anos anteriores.
Consoante os dados informados pelo Siop, em 2016, no mbito da meta 2 da tabela Metas
Selecionadas para Anlise, foram concludos 66 empreendimentos de abastecimento de gua, no valor
total de R$ 1,039 bilhes, e iniciados outros 31, no valor de R$ 1,670 bilhes. A execuo financeira foi
de R$ 1,541 bilhes. Alm disso, o monitoramento informa existirem 353 empreendimentos em
andamento, no valor total de R$ 13,972 bilhes, dos quais 135 so lastreados com recursos do OGU e
218 so objeto de financiamentos.
Sobre as metas 3 e 4 da tabela citada no pargrafo anterior, o documento extrado do Siop
Evoluo das Metas 2016 apresentou os mesmos nmeros, bem como a mesma nota explicativa. Logo,
no se sabe ao certo qual meta se refere a afirmao sobre terem sido concludos 59 empreendimento s
de esgotamento sanitrio, no valor de R$ 918,4 milhes, e iniciados outros 38, no valor de
R$ 1,840 bilhes. Tampouco possvel identificar a qual delas se referem os dados sobre a execuo
financeira ao longo de 2016, que alcanou R$ 1,521 bilhes, e sobre a quantidade de empreendimento s
152

em andamento, que seria de 453, no valor total de R$ 18,945 bilhes, dos quais 173 recebem recursos
do Oramento Geral da Unio (OGU) (R$ 5,847 bilhes) e 280 so objeto de financiamentos (R$ 13,457
bilhes).
Por fim, sobre a meta 1 da referida tabela, o arquivo do Siop Evoluo das Metas 2016 infor mo u
que s no final do exerccio foram publicados os normativos que regulamentaram e possibilitaram a
efetiva execuo da meta. Ainda assim, a meta apresentou avanos, alcanando 30,096 milhes de
domiclios em 2015 e contando com 111 novas propostas em fase de celebrao.
3.2.9 Programa Temtico 2087 Transporte Terrestre

O programa temtico em anlise foi organizado com a finalidade de fazer frente aos principa is
desafios enfrentados pelo setor. Para tanto, est baseado em quatro pilares: a cobertura da malha, a
capacidade das rodovias e ferrovias, a eficincia e a segurana do transporte terrestre.
No PPA 2016-2019, os programas de Transporte Rodovirio e Ferrovirio foram unificados no
programa 2087 Transporte Terrestre. Segundo o Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e
Gesto, essa unificao objetivou o aumento do nvel de integrao do planejamento dos dois modais,
de modo a potencializar sinergias e evitar redundncias na infraestrutura a ser desenvolvida e operada.
A execuo est sob a reponsabilidade dos rgos setoriais vinculados ao Ministrio dos
Transportes, Portos e Aviao Civil. O Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit)
se responsabiliza pela construo, pavimentao, sinalizao e manuteno das rodovias federais, alm
dos acessos e das intervenes rodovirias e ferrovirias em permetro urbano. A Empresa de
Engenharia, Construes e Ferrovias S.A (Valec) responsvel pela construo dos trechos ferrovir io s
e a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), pela gesto dos servios de transporte terrestre
em malha federal concedida. Ressalta-se ainda a Empresa de Planejamento e Logstica (EPL),
responsvel pelo desenvolvimento de planos e estudos para subsidiar o planejamento do transporte no
pas.
O programa obteve em 2016 dotao atualizada (referente aos oramentos fiscal e da seguridade
social) de R$ 8,2 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 4 bilhes, o que representa 48,4% da dotao
atualizada.
O programa possui oito objetivos e, tambm, catorze indicadores listados no Anexo 1 do PPA
2016-2019. Assim, o monitoramento do programa realizado com base nos indicadores apresentados na
tabela a seguir:
Indicadores do programa 2087

Valor de Refer ncia PPA
Indicador Unidade de Medida
Data ndice (a)
Acidentes rodovirios em estradas federais Unidade por ano 31/12/2014 181.272
km de ferrovia/1000
Densidade da malha ferroviria em operao 31/12/2014 3,23
km2
km de rodovia
Densidade da malha rodoviria federal 30/03/2015 8,9
federal/1000 km2
Acidentes/(milho.trens.
ndice de acidentes ferrovirios 31/12/2013 12
km)
Malha ferroviria em operao km 31/12/2014 29.013
Malha rodoviria federal pavimentada km 30/03/2015 64.395,6
Malha rodoviria no-concedida classificada entre bom e timo estado de Porcentagem (%) 31/12/2014 60
conservao
Nmero de vtimas em acidentes rodovirios em estradas federais Unidade por ano 31/12/2014 100.396
153

Valor de Refer ncia PPA

Indicador Unidade de Medida
Data ndice (a)
Nmero de vtimas fatais em acidentes rodovirios em estradas federais Unidade por ano 31/12/2014 8.227
Quantidade de acidentes no transporte ferrovirio de carga Unidade por ano 31/12/2013 866
T empo mdio de interdio das rodovias federais Hora 30/06/2015 9,45
Milho T KU T onelada
T otal de carga transportada no modal ferrovirio 31/12/2013 298,616
por Quilmetro til
Utilizao percentual da malha ferroviria Porcentagem (%) 31/12/2014 41
Velocidade mdia de percurso dos trens Km/h 31/12/2013 22,6
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop).
Conforme se observa, os indicadores tm valor de referncia, mas no possuem ndices de chegada

anuais, tampouco ndices a serem atingidos ao final do PPA, ou seja, em 31/12/2019, como ocorre com
todos os indicadores do PPA. Os valores de referncia possibilitam o acompanhamento da evoluo dos
indicadores durante a vigncia do PPA. Entretanto, a ausncia de ndices de chegada anuais, previamente
definidos, prejudica a utilidade dos indicadores para o planejamento das aes e programas atinentes
poltica nacional de transportes do modal rodovirio.
Anlise das metas

Dos oito objetivos vinculados ao programa, foram selecionados trs para anlise de suas metas,
relacionados ao modal rodovirio, por ser este o que transporta o maior volume de carga e de pessoas.
As metas selecionadas para anlise encontram-se descritas na tabela a seguir:
Metas selecionadas para anlise

Meta Meta
% da meta total
Prevista realizada
Unidade de 2016-2019 Fonte da
Descrio da Meta 2016- (b)
Medida realizada Informao
2019
2016 (c)=(b)/(a)
(a)
1. 006X -.Conceder 6.944,9 km de rodovias Km 6.944,90 0 0,00% DNIT
2. 03ZZ - Implantar e operar de forma integrada 55
pontos de fiscalizao eletrnica do transporte Pontos crticos 55,00 28,00 50,91% DNIT
rodovirio de cargas e passageiros.
3. 049C - Duplicar 2.772,5 km de rodovias federais
Km 2.772,5 88,55 3,19% DNIT
concedidas
4. 0079 - Construir ou pavimentar 1.133,0 km de
Km 1.133,00 91,70 8,09% DNIT
rodovias
5. 007C - Construir 2 pontes internacionais Pontes 2,00 0,00 0,00% DNIT
6. 007G - Construir 2 pontes Pontes 2,00 0,00 0,00% DNIT
7. 00IQ - Implantar e operar 23 equipamentos de
Equipamentos 23,00 0,00 0,00% DNIT
medio de peso
8. 00IR - Implantar e operar 2.500 equipamentos
Equipamentos 2,500,00 3.544,00 141,76% DNIT
de controle de velocidade
9. 03ZK - Implantar sinalizao em 100% da
malha rodoviria federal pavimentada (BR Legal) % 100,00 62,00 62,00% DNIT
10. 017M - Realizar a manuteno permanente de

100% da malha rodoviria, sob a administrao % 100,00 90,20 90,20% DNIT
federal
154

A partir das informaes qualitativas e quantitativas, foi realizada a anlise das metas com a
finalidade de avaliar a sua qualidade bem como a confiabilidade da informao apresentada na Prestao
de Contas do Presidente da Repblica (PCPR 2016). Para tanto, foram utilizados dados extrados do
Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop), dos acrdos do TCU, e do Ministrio dos
Transportes, Portos e Aviao Civil.
Quanto meta 1, observa-se que no h indicao dos custos envolvidos para a execuo da meta,
ou seja, aqueles referentes aos estudos iniciais, s audincias pblicas, fiscalizao dos contratos de
concesses e demais custos administrativos. Com relao s metas 2 e 3, sob a tica do requisito de
realismo, cumpre destacar que seu alcance no depende exclusivamente da ANTT, mas tambm da
atuao das concessionrias, que so responsveis por executar os servios previstos nos contratos de
concesso, entre eles, os de duplicao e implementao de fiscalizao eletrnica.
Em relao ao quesito prazo determinado, o espao temporal para a realizao das metas est
restrito o perodo do PPA, ou seja, at 2019. Segundo informaes apresentadas pelo Ministrio dos
Transportes, Portos e Aviao Civil, no so estabelecidas metas anuais para aferir o cumprime nto
parcial dos objetivos previstos no PPA 2016-2019. Assim, a ausncia de parmetros para acompanhar o
desenvolvimento anual do plano plurianual prejudica e/ou impede a anlise do desempenho das entregas
firmadas para o setor, fazendo com que as metas estabelecidas no cumpram adequadamente a misso
de auxiliar o gestor na tomada de deciso e de informar sociedade e ao Congresso Nacional sobre o
andamento dos compromissos pactuados pelo PPA para o Programa Transporte Terrestre.
O rgo responsvel pela meta precisa ter um parmetro para o desempenho em 2016, de modo
que seja possvel comparar a meta atingida no exerccio com o que foi planejado, e se for necessrio,
adotar medidas tempestivas para o atingimento da meta em 2019.
Com exceo das metas 8, 9 e 10, por terem carter continuado, o ndice de 100% deve ser
cumprido ao final de cada ano do perodo do PPA 2016-2019.
Para aferio do atributo confiabilidade, procedeu-se o reclculo do dado constante da PCPR 2016,
utilizando como fonte alternativa as informaes extradas dos sistemas informatizados oficiais (Siop e
Siafi).
Com base na anlise realizada, de acordo com a metodologia constante na introduo a este
captulo, apesar de haver problemas pontuais, conforme relatado acima, conclui-se que as metas
analisadas no so passveis de rejeio quanto qualidade e a confiabilidade.
3.2.10 Programa Temtico 2021 Cincia, Tecnologia e Inovao

O PPA 2016-2019, dando continuidade aos planos anteriores, elencou as polticas de Cincia,
Tecnologia e Inovao (CT&I) no centro da estratgia de desenvolvimento sustentvel do pas. A agenda
de CT&I assenta-se, entre outras, nas seguintes demandas prioritrias: i) investimento contnuo em
CT&I; ii) ampliao dos investimentos pblicos e privados em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D); iii)
formao, capacitao e aperfeioamento de recursos humanos; iv) fortalecimento da base cientfica e
tecnolgica nacional; e v) formao e fortalecimento da inovao nas empresas.
A conduo e superviso dos objetivos do programa de responsabilidade do Ministrio da
Cincia, Tecnologia, Inovao e Comunicaes (MCTIC). A Diretriz Estratgica do PPA que o orienta
a promoo da cincia, da tecnologia e da inovao e o estmulo ao desenvolvimento produtivo, com
ampliao da produtividade, da competitividade e da sustentabilidade da economia.
155

O programa em tela obteve, em 2016, dotao atualizada (referente aos oramentos fiscal e da
seguridade social) de R$ 3,1 bilhes, dos quais foram liquidados R$ 2,39 bilhes, o que representa 77%
da dotao atualizada.
A dotao de R$ 3,1 bilhes foi alocada, principalmente, para as unidades oramentrias Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) (R$ 1,35 bilho), Fundo Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT) (R$ 990 milhes) e Administrao Direta (R$ 720
milhes).
O referido programa pode ser considerado o principal da Funo 19 - Cincia e Tecnologia, j que
sua dotao representou 38,47% dos R$ 7,7 bilhes alocados funo em 2016, ficando frente do
Programa de Gesto e Manuteno do MCTIC, que alocou 35,94% dos recursos da funo, no mesmo
ano.
O PPA 2016-2019 definiu sete indicadores para mensurar o desempenho do programa. As
intervenes pretendidas na realidade esto organizadas na forma de 7 objetivos, 27 metas e 55
iniciativas.
Com base em critrios de materialidade e relevncia, foram selecionados para anlise os Objetivos
0400 Fomentar, incluindo aes internacionais, o processo de gerao de novos conhecimento s,
dando especial ateno ao equilbrio entre as regies do pas e 1056 Promover o desenvolvime nto
tecnolgico e a inovao nas Empresas e nas Cadeias Produtivas .
A tabela seguinte destaca que os referidos objetivos perfizeram, juntos, 37,29% da despesa
liquidada do programa em 2016.
Programa 2021 Execuo Oramentria 2016 Segregada por Objetivos

ndice de Execuo
(A) Dotao Atualizada (B) Valores Liquidados (C) = (B) / (A)
Objetivo
(R$ bilhes) % (R$ bilhes) % %
0400 0,83 26,68 0,57 23,78 72%
1056 0,33 10,61 0,32 13,51 97%

Demais Objetivos
(cinco, ao todo) 1,95 62,71 1,5 62,71 77%
Total Programa 2021 3,1 100% 2,4 100% 47,7%

Fonte: Tesouro Gerencial (Relatrio de Bancada STN, consulta construda Itens do Public Mensal; Filtros: Programa 2021 / OF SS Sim / Ms
de referncia Dez-2016)
Em que pese a dotao atualizada e os valores liquidados do objetivo 1056 terem atingido o
montante de R$ 330 milhese R$ 320 milhes, respectivamente, consta neste objetivo a meta 044R que
visa estimular empresas a realizarem atividades de P&D, via incentivos fiscais. O valor da renncia
fiscal objeto dessa ao foi estimado pelo MCTIC em R$ 1,7 bilho. J os investimentos declarados
pelas empresas em P&D foram de R$ 8,6 bilhes.
Como se v, do ponto de vista oramentrio, o Objetivo 0400 obteve liquidao de 72% da dotao
no exerccio de 2016, ao passo que o Objetivo 1056 apresentou ndice de 97% de liquidao das despesas
autorizadas.
156

Anlise das metas

No contexto do PPA 2016-2019, as metas estabelecidas para aferir o desempenho quantitativo dos
objetivos 0400 e 1056 tiveram a seguinte evoluo:
Objetivo 0400
Meta % da meta total
Meta Instituio
Unidade Prevista 2016-2019
Descrio da Meta realizada at responsvel pela
de Medida 2016-2019
2016 (b) realizada (c)=(b)/(a) apurao
(a)
1. 00W0 Apoiar anualmente 7 mil projetos de Projetos
CNPq (1)
pesquisa pelas agncias federais de fomento apoiados/a 7.000 4.116 (3) 58,80%
cincia, tecnologia e inovao no Finep (2)
2. 040O Apoiar 300 projetos de expanso,
modernizao e manuteno da infraestrutura
Projetos 300 36 (4) 12,00% Finep
de pesquisa nas instituies cientificas e
tecnolgicas
Fonte: PCPR Evoluo das Metas Cincia, Tecnologia e Inovao - Exerccio 2016. Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto,
SIOP.
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
Financiadora de Estudos e Projetos
Meta no acumulativa
4 Meta acumulativa
Objetivo 1056
Meta Meta % da meta total
2016-2019 Instituio
Unidade de Prevista realizada
Descrio da Meta responsvel
Medida 2016-2019 em 2016 realizada pela apurao
(a) (b) (c)=(b)/(a)
3. 044R Estimular 1.250 empresas a cada ano a
realizarem atividades de pesquisa tecnolgica e Empresas Setec (1) e
1.250 1.100 (2) 88,80%
desenvolvimento de inovao via incentivos fiscais apoiadas/ano Finep
4. 044S - Fomentar 1,5 milho de atendimentos de M ilhes de

apoio ao desenvolvimento tecnolgico e inovao atendimento 1,50 1,10 (3) 73,33% Setec
em empresas realizados
5. 044T - Aumentar de 950 para 1.250 o nmero de
empresas instaladas em parques tecnolgicos Empresas 1.250 1.288 (4) 113% (9) Setec e Finep
6. 044U - Apoiar 300 projetos que promovam o
desenvolvimento tecnolgico e a inovao nas Projetos
300 50 (5) 16,67% Setec
cadeias produtivas apoiados
7. 044V - Lanar 12 editais do Programa Inova
Empresa II, com articulao entre ministrios e Editais
agncias, e foco nas prioridades estratgicas definidas 12 2 (6) 16,67% Finep
lanados
pelo Governo Federal
8. 044Y- Apoiar, via recursos de crdito ou de
participao acionria, 1.000 micro e pequenas Empresas
1.000 132 (7) 13,20% Finep
empresas de base tecnolgica. apoiadas
9. (04SI) - Aumentar de 2.650 para 3.100 as empresas

atendidas em incubadoras de empresas Empresas/an
3.100 2.688 (8) 8%(10) Setec e Finep
o
Fonte: PCPR Evoluo das Metas Cincia, Tecnologia e Inovao - Exerccio 2016. Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.
SIOP
Secretaria do Desenvolvimento Tecnolgico e Inovao
Metas no acumulativas
3, 4, 5, 6, 7 e 8 Metas acumulativas
9 e 10 A frmula de clculo do percentual de alcance das metas adotada pelo MCTIC para as metas 5 e 9 apresenta uma inconsist ncia
metodolgica. O MCTI considerou que o percentual da meta total obtido pela aplicao da mesma frmula de clculo (Meta realizada em
2016 /Meta Prevista 2016-2019 = b/a) para todos os tipos de metas. No caso das metas 5 e 9 cuja base inicial diferente de zero, ou seja,
157

nmero inicial de empresas instaladas em parques tecnolgicos igual a 950 e nmero inicial de empresas atend idas em incubadoras de
empresas igual a 2.650, o clculo desse percentual obtido pela razo entre a meta atingida no exerccio e a diferena entr e o nmero final
e o nmero inicial considerado, o que requereu a correo dos percentuais indicados no SIOP para essas mtricas de 103,04% para 113% e
de 86,71% para 8%, respectivamente.
No que se refere ao fator qualidade, a aplicao da metodologia descrita na

http://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?inline=1&fileId=8A8182A 14D78C1F1014D7957D0D84565 Por
tariaSegecex/TCU 33/2010 permitiu concluir que as nove metas acima listadas apresentaram falhas em
alguns dos critrios de avaliao adotados pelo Tribunal, a saber: no especificao do pblico alvo
(meta 1 e 6), do territrio onde se realiza a meta (meta 2 e 6), histrico de realizao (meta 4) e produtos
que sero entregues (meta 4). Essas falhas, no entanto, no comprometem a qualidade do conjunto das
metas, devendo-se fazer ressalva apenas em relao s metas 1 e 3, em que se verificou inconsistnc ia
entre a descrio da meta, o quantitativo previsto para o perodo de vigncia 2016-2019 e o percentual
de alcance observado em 2016.
A meta 1 indicou na sua denominao o apoio anual a sete mil projetos, ao passo que a meta
indicada para todo o perodo de vigncia do PPA tambm foi sete mil projetos. A meta 3 apontou o
estmulo a 1.250 empresas a cada ano, por meio de benefcios fiscais, enquanto que a meta indicada para
o perodo de vigncia do PPA 2016-2019 tambm foi de 1.250 empresas apoiadas.
No ano de 2016, contabilizaram-se 4.116 projetos apoiados (meta 1) e 1.110 empresas beneficiadas
com a renncia fiscal da Lei 11.196/2005 (meta 3), sinalizando, o alcance de 58,80% e 88,80% da meta
total do perodo de 2016-2019, respectivamente, logo no primeiro ano de apurao dos resultados
parciais.
No que tange avaliao de confiabilidade, todas as metas so expressas em termos de nmeros
absolutos, sem qualquer frmula de clculo que no a prpria contagem. Como os quantitativos no so
divulgados de forma analtica e em dados abertos nos stios oficiais das unidades responsveis pelo
alcance das metas, com a exceo da meta 7 (editais lanados), consultou-se o prprio MCTIC para
obteno dessas informaes.
A fonte de dados da Prestao de Contas da Presidncia da Repblica (PCPR), o prprio MCTIC,
deve ser considerada como confivel, uma vez que essas informaes sero replicadas, posteriormente,
ainda que de forma agregada, nos relatrios de gesto, exerccio 2016, das unidades responsveis pelo
alcance das metas (Finep, Setec e CNPq), em cumprimento ao dever de prestar de contas (art. 70,
CF/1988).
Ademais, esses relatrios vm sendo sistematicamente auditados pela Secretaria Federal de
Controle Interno, do Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controladoria-Geral Unio (SFC/CGU)
e submetidos ao julgamento do TCU, alm de serem fonte de dados utilizados pela prpria comunidade
cientfica, empresas e instituies da rea de CT&I, situao que de certa forma submete os dados
gerados pelas entidades ao crivo permanente de especialistas externos, contribuindo para sua robustez.
O MCTIC declarou que o Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop) o sistema de
informao utilizado para fins de registro e controle do monitoramento das informaes sobre os
programas, objetivos, metas e iniciativas individualizadas do PPA. O ministrio informou, ainda, que
adota procedimento de verificao para assegurar a confiabilidade e a consistncia das informaes de
desempenho registradas no sistema.
A anlise empreendida permite concluir, no geral, pela credibilidade das informaes constantes
na PCPR 2016 relativamente s metas atreladas aos Objetivos 0400 e 1056. Em suma, quanto ao fator
confiabilidade, verificou-se que os dados divulgados observam, no que relevante, os critrios de
fidedignidade.
158

Por fim, quanto ao desempenho, conforme informaes apresentadas pelo MCTIC e percentuais
alcanados em 2016, das nove metas listadas acima, trs apresentaram desempenho satisfatrio (metas
3, 4 e 5), obtendo um resultado de 88,80%, 73,30% e 113%, respectivamente; enquanto que as metas 1,
2, 6, 7, 8 e 9 no alcanaram o resultado previsto para o ano.
Registre-se que os percentuais de execuo das metas 5 e 9 indicados na PCPR foram recalculados,
tendo em vista uma inconsistncia na frmula de clculo adotada pelo MCTIC, que considerou que esses
percentuais so obtidos pela aplicao da mesma frmula de clculo (Meta realizada em 2016/Meta
Prevista 2016-2019) indistintamente para todas as metas. No caso das metas 5 e 9, cuja base inicial
diferente de zero, ou seja, nmero inicial de empresas instaladas em parques tecnolgicos igual a 950 e
nmero inicial de empresas atendidas em incubadoras de empresas igual a 2.650, o clculo do percentual
obtido pela razo entre a meta atingida no exerccio e a diferena entre o nmero final e o nmero
inicial considerado, o que requereu a correo dos percentuais indicados no Siop de 103,04% para 113%
(meta 5) e de 86,71% para 8% (meta 9), respectivamente.
De modo geral, pode-se inferir que os motivos que concorreram para o no atingimento dessas
metas foram o contexto de restries oramentrias das unidades responsveis combinado com a reduo
significativa dos recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT).
Com base no trabalho desenvolvido, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado,
no foram encontradas evidncias para refutar a qualidade ou a confiabilidade das metas analisadas dos
Objetivos 0400 e 1056, componentes do Programa Temtico 2021, de acordo com as Normas de
Auditoria do Tribunal e com os critrios constantes da Portaria-Segecex/TCU 33/2010.
3.2.11 Programa Temtico 2077 Agropecuria Sustentvel

O Brasil possui uma rea total de 851 milhes de hectares, dos quais 330 milhes so ocupados
por estabelecimentos agropecurios (cerca de 38% do total do territrio nacional). Com tal magnitude,
a agropecuria nacional possibilitou ao Brasil garantir o abastecimento interno de alimentos a preos
acessveis e gerar excedentes exportveis que asseguram o supervit da balana comercial brasileira, que
foi de R$ 47,7 milhes em 2016. As exportaes do agronegcio contabilizara m US$ 84,93 bilhes em
2016, e as importaes de produtos agropecurios somaram US$ 13,63 bilhes.
Nesse cenrio, o programa em tela busca, por meio de seus objetivos, elevar a adoo da
agricultura de baixa emisso de carbono, fortalecer o cooperativismo e o associativismo rural, ampliar e
diversificar a produo de biomassa agropecuria, disseminar sistemas de produo agropecuria
sustentveis, desenvolver econmica e socialmente os produtores rurais das classes C e D e aperfeioar
os projetos pblicos de irrigao, o monitoramento meteorolgico e climtico, os mecanismos de gesto
de riscos climticos, os recursos do crdito rural, a cafeicultura, a agropecuria irrigada e o
abastecimento alimentar e nutricional. Para isso, conta com treze objetivos e trinta metas.
Em 2016, o programa obteve a dotao atualizada (referente aos oramentos fiscal e da seguridade
dotao atualizada.
Anlise das metas

Para a presente anlise foram selecionados, por critrios de relevncia e materialidade, dois
objetivos e quatro metas associadas ao Programa Agropecuria Sustentvel. A tabela seguinte apresenta
a correlao entre esses objetivos e suas respectivas metas.
159

Metas associadas aos objetivos selecionados

Objetivos Metas
046O - Ampliar o nmero de produtores rurais beneficiados pelo
0601 - Aperfeioar mecanismos de gesto de Programa de Subveno ao Prmio do Seguro Rural (PSR).
riscos climticos e de proteo de renda para a atividade 046P - Elevar a rea coberta pelo seguro rural subvencionado.
agropecuria, com nfase no seguro rural 046Q - Revisar as metodologias para o Zoneamento Agrcola de Risco
Climtico de 12 culturas
0618 - Ampliar a disponibilidade e o acesso 046N - Aumentar o volume de crdito rural aplicado na agricultura
aos recursos do crdito rural e a outras fontes de empresarial disponibilizado ao setor agropecurio;
financiamento
A partir das informaes trazidas na Prestao de Contas do Presidente da Repblica (PCPR) foi
elaborada a tabela a seguir, que exibe os resultados associados s metas dos objetivos selecionados,
trazendo o resultado de 2016 e o percentual da meta 2016-2019 realizada.
Metas selecionadas para anlise
Meta Meta % da meta

Unidade de Prevista Realizada total 2016- Fonte da
Descrio da Meta Medida 2016- (b) 2019 Informao
2019 (a) realizada
2016
1. 046O - Ampliar o nmero de produtores rurais Secretaria de Poltica
beneficiados pelo Programa de Subveno ao produtores ND 48.000 ND Agrcola
Prmio do Seguro Rural (PSR). (SPA/M APA)
2. 046P - Elevar a rea coberta pelo seguro rural Secretaria de Poltica

M ilhes de
subvencionado. ND 5,.6 ND Agrcola
Hectares
(SPA/M APA)
3. 046Q - Revisar as metodologias para o Secretaria de Poltica
M etodologias
Zoneamento Agrcola de Risco Climtico de 12 12 2 16,7 Agrcola
culturas revisadas (SPA/M APA)
4. 046N - Aumentar o volume de crdito rural Secretaria de Poltica
aplicado na agricultura empresarial Bilhes ND 139,25 ND Agrcola
disponibilizado ao setor agropecurio (SPA/M APA)
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas do Presidente da Repblica de 2016
1. No disponvel.
Sobre a Meta 046O, consta da PCPR que no exerccio de 2016 foram aplicados cerca de R$ 400
milhes em subvenes, beneficiando aproximadamente 48 mil produtores rurais. Os nmeros de 2016
so 80% superiores aos alcanados em 2015, quando foram concedidos R$ 277 milhes em subveno
e beneficiados 28 mil produtores. Em relao meta 046P, consta da PCPR que em 2016 a cobertura
pelo seguro rural subvencionado foi de aproximadamente 5,6 milhes de hectares ou 7,8% da rea de
lavouras, valor bem acima do apurado em 2015, que foi de 2,9 milhes de hectares ou 3,7% da rea
plantada.
Com relao Meta 046Q, o Zoneamento Agrcola de Risco Climtico (Zarc) um instrume nto
para auxiliar a gesto de riscos relacionados aos fenmenos climticos adversos na agricultu ra,
permitindo ao produtor identificar o melhor perodo de semeadura das lavouras, nos diferentes tipos de
solo e ciclos de cultivares. Consta da PCPR que no ano de 2016 foi realizada, em cooperao com a
Embrapa, a reviso metodolgica do Zarc para as culturas de milho 2 safra e de trigo.
Sobre a Meta 046N, a PCPR demonstra que em 2016 houve crescimento de 5% na aplicao do
crdito rural, em relao a 2015, e nesse ano o acesso ao crdito de custeio e investimento foi prejudicado
devido ao endividamento e situao de inadimplncia do setor, decorrente da quebra de 10,3% na safra
2015/2016 relacionada a eventos climticos de estiagem ou excesso de chuvas.
160

No que se refere anlise da confiabilidade e qualidade das metas, foram identificadas

discrepncias entre as informaes constantes do PPA 2016-2019 e PCPR 2016 no que se refere s metas
046O, 046P e 046N. No Anexo I do PPA 2016-2019, tais metas so apresentadas de forma regionalizada
e com unidade de medida em percentual, aparentando ser apenas uma distribuio percentual das metas
entre as regies do pas. Por sua vez, na PCPR 2016, a informao apresentada agrupada e com
unidades de medidas diferentes (Tabela Metas selecionadas para anlise). Destaca-se ainda que, tanto
no PPA quanto na PCPR, no h meta estabelecida para o perodo de 2016-2019, o que impede qualquer
anlise de desempenho.
Com vistas a obter maiores esclarecimentos, foram encaminhados pedidos de informaes
Secretaria de Poltica Agrcola (SPA/Mapa), os quais foram respondidos pelo Departamento de Gesto
de Risco e Recursos Econmicos, (metas 046O e 046P) e pelo Departamento de Crdito e Estudos
Econmicos, ambos da SPA/Mapa (meta 046N).
Com relao ausncia de meta prevista para todo o perodo de quatro anos, a SPA respondeu que
no h valores previstos para as metas 046O e 046P no PPA 2016-2019. Importante esclarecer que
durante o processo de elaborao do PPA vigente, o Mapa props valores a serem atingidos pelas metas
citadas ao final do PPA, ou seja, para o ano de 2019. Contudo, o Ministrio do Planejamento, por conta
prpria, retirou os nmeros referentes s mencionadas metas, sem nos consultar a respeito.
A SPA tambm informou que no foram definidos parmetros e valores a serem atingidos pelas
referidas metas para o ano de 2016, e tampouco para os anos de 2017, 2018 e 2019. Sobre a medio do
alance das metas em 2016, ressaltou ainda que utiliza como fonte de informao o Sistema de
Subveno Econmica ao Prmio do Seguro Rural (Sisser), do qual se extraiu, no fechamento do
exerccio de 2016, o nmero de produtores totais (meta 046O) e o valor total da rea segurada (meta
046P).
Sobre a Meta 046N, o gestor respondeu que constam do Siop os valores regionalizados conforme
tabela a seguir, e que segundo informao da rea de Planejamento do Mapa, o valor da meta no
aparece nos dados da PCPR, dado que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) decidiu
no informar. O Ministrio do Planejamento no foi instado a se manifestar sobre tal situao.
Dados apresentados pelo DCEE/SPA/Mapa referente meta 046N

Regio Meta PPA perdo 2016-2019 Resultado 2016
Centro Oeste Crdito rural aplicado 40.000.000.000,00 34.631.856.640,00
Nordeste Crdito rural aplicado 10.300.000.000,00 8.952.086.010,00
Norte Crdito rural aplicado 5.800.000.000,00 5.042.469.250,00
Sudeste Crdito rural aplicado 46.700.000.000,00 40.364.124.870,00
Sul Crdito rural aplicado 58.200.000.000,00 50.402.963.810,00
Total Brasil Crdito rural aplicado 161.000.000.000,00 139.393.500.580,00
Fonte: DCEE/SPA/Mapa
Sobre a definio dos parmetros utilizados para estabelecer os valores da referida meta, o gestor
informa que os valores aplicados em cada safra so definidos pelo Ministrio da Fazenda, no lanamento
do Plano Agrcola, que acontece no ms de julho de cada ano e que os valores anuais dizem respeito a
seis meses finais de uma safra e a seis meses iniciais da safra seguinte. Os valores realizados de 2016
so os constantes do Sistema de Operaes do Crdido Rural e do Proagro (Sicor/Bacen). Em sua
resposta, informa ainda que a unidade no calcula metas para fins gerenciais. O parmetro para
comparao o valor disponibilizado e o valor aplicado. A meta calculada para o PPA.
161

Com relao ao desempenho apurado da meta, acrescenta que, para a safra 16/17, iniciada em
julho, foi disponibilizado o valor de R$ 183,8 bilhes, e como a safra s termina em junho, no possvel
dizer se a previso ser realizada. No tocante ao alcance, informou que a meta para o PPA calculada
aplicando a mdia do crescimento observado nos ltimos trs anos, sobre os valores observados em 2015
(dados primrios), utilizando-se como fonte de informaes o Sistema de Operaes do Crdido Rural
e do Proagro (Sicor/Bacen).
Alm das avaliaes sobre as metas, pertinente trazer informaes adicionais sobre trabalhos
anteriores do TCU relacionados temtica em exame. Nesse contexto, no que se refere s metas 046O
e 046P, o assunto foi abordado nos autos do TC 039.811/2012-3, julgado pelo Acrdo 453/2014-TCU-
Plenrio (relator Ministro Jos Mcio), que tratou de auditoria no sistema de seguro agrcola brasileiro.
Sobre a Meta 046Q, o assunto foi tratado nos autos do TC 015.738/2013-2 (derivado do TC
039.811/2012-3), julgado pelo Acrdo 450/2014-TCU-Plenrio (relatoria do Minisro Jos Mcio), que
tratou de auditoria operacional com o fim de avaliar a eficcia do Programa de Garantia da Atividade
Agropecuria (Proagro) e do Zoneamento Agrcola de Risco Climtico (ZARC) na mitigao dos riscos
da atividade agropecuria. Por sua vez, a Meta 046N objeto de anlise nos autos do TC 013.179/2016-
0, de relatoria do Ministro Augusto Nardes, que trata de Levantamento Operacional no Sistema Nacional
de Crdito Rural (SNCR). Tal trabalho encontra-se em andamento.
Do exposto, verificado o conjunto de metas, refeitos os clculos e verificada a confiabilidade das
fontes, conforme descrito na seo que tratou do mtodo aplicado, conclui-se que foram encontradas
evidncias para refutar a qualidade e a confiabilidade das metas 046O, 046P (Objetivo 601) e 046N
(objetivo 618), componentes do Programa 2077 - Agropecuria Sustentvel, de acordo com as Normas
de Auditoria do Tribunal e com os critrios de qualidade constantes da Portaria-Segecex/TCU 33/2010.
Percebe-se que tais metas, na forma como foram apresentadas, sem a devida meta prevista para o
perodo de 2016-2019 e com discrepncia entre as informaes constantes do PPA e da PCPR 2016, no
guardam coerncia com a metodologia do PPA 2016-2019 e no cumprem o compromisso de demonstrar
a entrega de bens e servios sociedade, tampouco transmitem o desempenho esperado para o perodo
de quatro anos. Ou seja, no expressam o que ser feito, em que intensidade, quais os resultados
pretendidos e como ser feito, no servindo como instrumentos gerenciais na conduo da poltica
pblica.
Concluso

1. 046O - Ampliar o nmero de produtores rurais beneficiados pelo Programa de Subveno ao Prmio
do Seguro Rural (PSR).
2. 046P - Elevar a rea coberta pelo seguro rural subvencionado. Qualidade e Confiabilidade
4. 046N - Aumentar o volume de crdito rural aplicado na agricultura empresarial disponibilizado ao

setor agropecurio
Quanto meta 046Q, no foram encontradas evidncias suficientes para rejeitar a qualidade e a
confiabilidade.
162


Fica comprometida a anlise do desempenho e dos resultados das metas 046O, 046P e 046N no
ano de 2016, uma vez que na PCPR 2016 no foram apresentadas as metas previstas para o perodo de
gesto do PPA de 2016-2019, no sendo possvel identificar seus parmetros de evoluo. Ou seja, as
metas ora apresentadas no conseguem transmitir, de forma transparente, os resultados atingidos no
perodo em anlise e o desempenho esperado para o perodo de quatro anos no que se refere Subveno
ao Prmio do Seguro Rural (PSR) e ao Crdito Rural.
3.2.12 Programa Temtico 2078 Conservao e Uso sustentvel da Biodiversidade

O Brasil possui a maior biodiversidade do mundo, com participao estimada em mais de 13,2%
do total de espcies do planeta. Dispondo de seis biomas continentais e de vrios ecossistemas marinho s,
o pas detm o maior nmero de espcies conhecidas, com grande variabilidade gentica e tambm
referncia mundial em percentual de reas protegidas, tendo em vista que 18% do territrio brasileiro
coberto por unidades de conservao e 13% por terras indgenas, aproximadamente.
Nesse cenrio, o programa em anlise busca, por meio de seus objetivos, o melhor aproveitame nto
do patrimnio gentico, a regularizao ambiental dos imveis rurais, a conservao do meio ambiente
por meio da elevao da renda e incluso social, a ampliao da produo florestal sustentvel, o
fortalecimento do Sistema Nacional de Unidades de Conservao Federais e a reduo da extino das
espcies da biodiversidade. Para isso, conta com seis objetivos, dezoito metas e dezenove indicadores.
O programa obteve, em 2016, a dotao atualizada (referente aos oramentos fiscal e da seguridade
dotao atualizada.
Anlise das metas

Para a presente anlise foram selecionados, por critrios de relevncia e materialidade, dois
objetivos e sete metas associados ao Programa Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade. A
tabela seguinte apresenta a correlao entre esses objetivos e suas respectivas metas.
Relao das metas associadas aos objetivos selecionados

Objetivos Metas
1064 - Promover a
Regularizao Ambiental dos Imveis - 046Y - Incentivar a recuperao de 20% das reas degradadas dos imveis rurais que
Rurais por meio dos Instrumentos do aderiram ao Programa de Regularizao Ambiental PRA.
Cdigo Florestal.
- 047V - Aumentar de 40% para 60% a rea das unidades de conservao avaliadas e
cumprindo com seus objetivos de criao conforme metodologia de monitoramento de
efetividade de gesto.
- 047W - Ampliar de 155 para 215 unidades de conservao federais dotadas com planos
de manejo.
1070 - Fortalecer o Sistema - 047X - Aumentar de 265 para 283 unidades de conservao federais com conselhos
Nacional de Unidades de Conservao e gestores criados.
Consolidar as Unidades de Conservao - 047Y - Aumentar de 6,7 milhes para 8,2 milhes o nmero de visitantes anuais nas
Federais. unidades de conservao federais.
- 047Z - Reduzir em 30% a rea atingida por incndios florestais at 2019, nas unidades
de conservao federais, com base na mdia de reas atingidas por incndio,
considerando os anos de estiagem, 2010, 2012 e 2014.
- 04GR - Ampliar a regularizao fundiria de 12,9 milhes de hectares para 17,9
milhes de hectares nas unidades de conservao federais.
163

A partir das informaes trazidas na Prestao de Contas do Presidente da Repblica (PCPR), foi
elaborada a tabela a seguir, que exibe a evoluo das metas associadas aos objetivos selecionados,
trazendo o resultado de 2016 e o percentual da meta 2016-2019 realizada.

Meta Meta % da
Meta % da Meta
Realizada Realizada Meta
Prevista Meta Prevista
(b) (e) Total
Unidade 2016- Total 2016-
Fonte da 2016-2019
Descrio da Meta de 2019 2016 2016-2019 2019 2016*
Informao Realizada
Medida Realizada
(a) (d)* (f)=(e)/(d)
(c)=(b)/(a)
(PCPR) (TCU) *
(PCPR) (PCPR) (TCU)
(TCU)
1. 046Y - Incentivar a recuperao

de 20% das reas degradadas dos SFB/
imveis rurais que aderiram ao % 20,00 0,00 0,00
MMA - - -
Programa de Regularizao
Ambiental PRA.
2. 047V - Aumentar de 40% para
60% a rea das unidades de
conservao avaliadas e cumprindo SFB/ 60-40 = 48,18-40 = 8,18/20 =
com seus objetivos de criao % 60,00 48,18 80,30%
MMA 20 8,18 40,9
conforme metodologia de
monitoramento de efetividade de
gesto.
3. 047W Ampliar de 155 para 215 ICM Bio/ 215-155= 173-155= 18/60=
unidades de conservao federais UCs 215 173,00 80,47%
dotadas com planos de manejo. MMA 60 18 30,0
4. 047X - Aumentar de 265 para

283 unidades de conservao ICM Bio/ 283-265= 276-265= 11/18=
UCs 283 276 97,53%
federais com conselhos gestores MMA 18 11 61,1
criados.
5. 047Y - Aumentar de 6,7 milhes M ilhes
para 8,2 milhes o nmero de de ICM Bio/ 8,2-6,7= 8,3-6,7= 1,6/1,5=
8,20 8,30 101,22%
visitantes anuais nas unidades de visitantes MMA 1,5 1,6 106,6
conservao federais. ano
6. 047Z - Reduzir em 30% a rea
atingida por incndios florestais at
2019, nas unidades de conservao ICM Bio/
federais, com base na mdia de % 30,00 13,10 43,67% - - -
reas atingidas por incndio MMA
considerando os anos de estiagem,
2010, 2012 e 2014.
7. 04GR - Ampliar a regularizao
fundiria de 12,9 milhes de M ilhes ICM Bio/ 17,9- 14,8-12,9= 1,9/5=
hectares para 17,9 milhes de de 17,90 14,8 82,68% 12,9=
MMA 1,9 38,0
hectares nas unidades de hectares
5
conservao federais.
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas do Presidente da Repblica de 2016
* Anlise feita pelo TCU, questionando a metodologia do clculo de algumas metas apresentadas na PCPR
Inicialmente cabe destacar que, com relao s metas 2, 3, 4, 5 e 7 da tabela anterior, foram
encontradas inconformidades na forma de clculo da meta prevista para o perodo de 2016-2019 (coluna
a), da meta realizada (coluna b) e, consequentemente, da aferio do percentual j realizado no perodo
(coluna c). Acredita-se que, na metodologia atual [(c)=(b)/(a)], a meta realizada foi superestimada,
gerando um percentual de execuo irreal e no condizente com o que realmente apresentado no
perodo, como pode ser visto pelas diferenas apresentadas ente as colunas (c) e (f). O resultado que
164

efetivamente reflete o que foi realizado no perodo em comparao com o que se pretende realizar at
2019 obtido pela aplicao da frmula [(f)=(e)/(d)].
As inconsistncias encontradas maculam os resultados alcanados, de forma a major-los, o que
prejudica as decises tomadas com base neles e, principalmente, a credibilidade do processo de prestao
das contas sociedade. Ademais, a metodologia para o clculo dos resultados que compem a Prestao
de Contas do Presidente da Repblica deve ser capaz de contemplar a diversidade das metas existentes.
A despeito de tal concluso, verificou-se que a atual forma de clculo das metas no utilizada
apenas pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA), uma vez que foram identificadas metas de outros
programas do PPA 2016-2019 que apresentam a mesma metodologia identificada. A tabela seguinte cita
exemplos de casos semelhantes (essa questo tambm foi observada nas anlises de outros programas
temticos, a exemplo do 2015 Fortalecimento do Sistema nico de Sade) e 2021 Cincia,
Tecnologia e Inovao):
Exemplos de metas constantes da PCPR

Meta Meta % da Meta % da
Meta
Prevista Realizada Meta Realizada Meta
Total Prevista Total
2016- 2016 2016
Metas 2016-
2019 2016-2019 2016-2019
2019
Realizada Realizada
(PCPR) (TCU) (TCU)
(PCPR) (PCPR) (TCU)
0268 Aumentar em 4% ao ano o transplante de rgos slidos
por milho da populao (PM P), passando de 37,95 PM P para
46,18 PM P 46,18 38,65 83,69% 8,23 0,7 8,51%
04DV Aumentar em 4% ao ano o ndice de doadores efetivos
de rgos por milho da populao (PM P), passando de 13,36
PM P para 16,25 16,25 14,47 89,11% 2,89 1,11 38,41%
026I Aumentar de 20 para 160 as centrais de regulao que
recebem incentivo federal de custeio para a melhoria do acesso
aos servios ambulatoriais especializados e hospitalares 160 51 31,87% 140 31 22,14%
04L3 Ampliar de 95 mil para 110 mil o nmero de bolsas de
estudo no pas concedidas anualmente em Programas de ps
graduao stricto sensu 110 100,6 91,45% 15 5,6 37,33%
040L Ampliar de 54,8 para 57,8 milhes o nmero de
domiclios urbanos abastecidos por rede de distribuio de gua
ou poo ou nascente com canalizao interna 57,8 57,4 99,31% 3 2,6 86,67%
041O Ampliar de 21% para 30% a rede hidrometeorologia
automatizada com transmisso de dados em tempo real 30 28 93,33% 9 7 77,78%
041P Ampliar de 58% para 100% a cobertura do territrio
nacional com planos estaduais de recursos hdricos (PERHS). 100 58 58,00% 42 0 0,00%
04SI Aumentar de 2.650 para 3.100 as empresas atendidas em
incubadores de empresas 3100 2688 86,71% 450 38 8,44%
04GF Elevar a cobertura de vigilncia area no territrio
nacional de 47% para 75%, com ampliao do monitoramento
na altitude de 3.300m 75 53,48 71,31% 28 6,48 23,14%
Fonte: Elaborao prpria a partir da Prestao de Contas do Presidente da Repblica de 2016 e de anlises doTCU
Registra-se que, conforme critrio adotado neste trabalho, essa situao foi tratada como uma
distoro quanto apresentao dos resultados alcanados, e que essa distoro, por si s, no foi
considerada suficiente para a rejeio das metas. A forma de apresentao dos dados da PCPR deve ser
aprimorada para que as metas efetivamente comuniquem os resultados alcanados para a sociedade no
perodo a que se referem, ou seja, 2016 a 2019.
165

Especificamente sobre a Meta 046Y, consta da PCPR que, em que pese o alcance da meta ter sido
de 0% em 2016, h previso para que seu alcance chegue a 100% em 2019 (20% das reas degradadas
dos imveis rurais que aderiram ao PRA recuperadas). A PCPR retrata que foi disponibilizado aos
estados e ao Distrito Federal o mdulo de anlise do Cadastro Ambiental Rural (CAR), aplicao que
ser utilizada para verificao das informaes e documentos prestados no momento do cadastro,
primeira etapa da verificao da regularidade ambiental dos imveis. Aps isso, realizadas as anlises,
sero identificadas as reas de remanescentes de vegetao nativa que devero ser recompostos em reas
de preservao permanente, de reserva legal e de uso restrito. A entrega de mdulo especfico do Sistema
Nacional de Cadastro Ambiental Rural (PRA/Sicar) est prevista para 2017 e permitir que os passivos
ambientais identificados na anlise sejam objeto de compromisso de regularizao, e que os projetos de
recomposio ou compensao possam ser elaborados e monitorados, consumando-se o ciclo de
regularizao previsto no Cdigo Florestal Brasileiro.
Sobre a Meta 047V, consta na PCPR que foi alcanado, em 2016, 80,30% da meta do perodo de
2016-2019, de aumentar de 40% para 60% das Unidades de Conservao (UCs) avaliadas e cumprindo
com seus objetivos de criao. Como visto anteriormente, discorda-se de tal metodologia de clculo,
uma vez que a meta deve ser avaliada no perodo de 4 anos, ou seja, deve-se considerar os 40% j
existentes de UCs avaliadas antes de 2016 e subtrair dos 60% previstos para 2019 (20% a serem
avaliadas no perodo). Seguindo o mesmo raciocnio, em 2016 no foram avaliadas 48,18% de unidades
de conservao, mas to somente 8,18%, uma vez que 40% foram avaliadas em perodo anterior a este
PPA 2016-2019, resultando em 40,9% de atingimento da meta e no 80,30% como consta da PCPR.
Ressalta-se ainda que a fonte de informao apresentada na verso preliminar da PCPR era o
Departamento de reas Protegidas (DAP/MMA). No entanto, na verso final do documento, a fonte de
informao foi modificada para o Servio Florestal Brasileiro (SFB/MMA). Porm, conforme o art. 55
da Lei 11.284/2006, que criou o SFB, o acompanhamento e a avaliao das UCs quanto ao cumprime nto
de seus objetivos de criao no figuram dentre suas competncias.
Quanto Meta 047W, entende-se que deveria ser retratado na tabela da PCPR que, dos 60 Planos
de Manejo previstos para concluso at 2019, 18 foram realizados em 2016, totalizando 30% de meta
realizada em 2016, e no os 80,47% constantes da Prestao de Contas. Com relao ao desempenho,
consta da PCPR que em 2016 houve um aumento significativo na capacidade de execuo da meta,
proporcionado pelo aporte de recursos oriundos de projetos de cooperao e compensao ambienta l,
associado simplificao da metodologia de trabalho e ao fortalecimento de equipe. Destaca-se ainda o
indicador Percentual de Unidades de Conservao Federais com Plano de Manejo.
No que se refere Meta 047X, consta da PCPR que o cenrio atual de 276 unidades com
conselhos gestores criados, o que representaria 84,7% do universo total de 326 unidades de conservao
federais geridas pelo Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio). Considera -
se esta informao importante para contextualizar a poltica de criao de conselhos gestores em UCs
no cenrio atual. No entanto, para fins de Prestao de Contas do Presidente da Repblica, em relao
ao perodo de 2016-2019, a meta deveria ser calculada considerando a necessidade de se criar 18
(aumentar de 265 para 283) conselhos gestores at 2019. Assim, a criao de 11 conselhos em 2016
resulta no atingimento de aproximadamente 61% da meta do perodo. O programa conta com o indicador
Percentual de Unidades de Conservao Federais com Conselhos Gestores formados.
No que concerne Meta 047Y, o valor estabelecido para 2019 foi atingido ainda em 2015. Isso se
deu pelo aperfeioamento dos esforos e mtodos de monitoramento da meta, que melhorou seu
aferimento, sendo constatada defasagem importante no estabelecimento de linha de base, ou seja, os 6,7
milhes de visitantes contabilizados no ano de 2014 e que serviram como linha de base para a meta
166

estavam subestimados. As metas sero revisadas a partir de nova linha de base, a saber: 8,3 milhes de
visitantes.
Com relao Meta 047Z, o ano de 2016 ainda sofreu influncias climticas do fenmeno El Nio,
ocorrido em 2015, que causou menor precipitao no bioma cerrado, onde esto localizadas as unidades
de conservao que mais tm problemas com incndios florestais, aumentando o risco de ocorrncia
desses eventos. Mesmo assim, houve reduo de 13% da rea queimada, se comparado com a linha de
base.
Por fim, sobre a Meta 04GR, consta da PCPR que no exerccio 2016 houve uma reduo
significativa na execuo das desapropriaes de imveis, uma vez que os recursos de compensao
ambiental no puderam ser executados. Ainda assim, foram recebidos em doao por compensao de
reserva legal 2.630,14 hectares, alm de repassados pela Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU) ao
ICMBio, por meio do MMA, 1,9 milhes de hectares de reas pblicas federais situadas em unidades de
conservao, o que contribuiu para aumentar a rea de regularizao fundiria das unidades para 14,8
milhes de hectares. Para sua medio e acompanhamento, o Programa conta com o indicador de
desempenho Percentual de rea Regularizada das Unidades de Conservao Federais. Seguindo
raciocnio anlogo ao apresentado anteriormente, conclui-se que a apresentao da meta na PCPR
deveria demonstrar como resultado o atingimento de 38% da meta prevista para 2016-2019 (Tabela
Metas Selecionadas para Anlise).
Alm das avaliaes sobre as metas, pertinente trazer informaes adicionais sobre trabalhos
anteriores do TCU relacionados temtica em exame. Com efeito, esta Corte de Contas tem
demonstrado preocupao com a gesto ambiental, podendo-se ressaltar diversas decises sobre o tema,
tais como os Acrdos 2.516/2011 (Queimadas e Incndios Florestais), relatado pelo Ministro Aroldo
Cedraz, 3.101/2013 (Governana em Unidades de Conservao), 2.176/2014 (Concesses Florestais),
557/2015 (Gesto Ambiental), relator Ministro Substituto Marcos Bemquerer, 1.561/2016 (Governana
dos Solos), Ministro Walton Alencar Rodrigues e 1.206/2015 (Auditoria Coordenada em reas
protegidas da Amrica Latina), relatado pelo Ministro Substituto Marcos Bemquerer, todos TCU-
Plenrio. Destacam-se a auditoria de Governana em Unidades de Conservao e reas Protegidas da
Amrica Latina, as quais propiciaram um panorama da gesto ambiental das unidades de conservao
federais e da conduo da poltica de proteo da biodiversidade.
Na auditoria em reas protegidas, foi determinado ao ICMBio que apresentasse plano de ao com
vistas a definir estratgias para proceder consolidao territorial das UCs com critrios de
hierarquizao e priorizao do processo de regularizao fundiria, alm de apresentar ao Congresso
Nacional relatrio de avaliao global da situao das UCs federais do pas. Ainda foi recomendado ao
referido rgo gestor estabelecer indicadores que informem a contribuio das UCs na proteo de
espcies ameaadas e aprimorar a qualidade da atuao dos conselhos gestores nas UCs, com vistas a
propiciar maior participao social na gesto e no aproveitamento sustentvel dos recursos naturais
dessas reas. As referidas deliberaes sero objeto de monitoramento por esta Corte de Contas ainda
no ano de 2017.
Concluso
Do exposto, verificado o conjunto de metas, refeitos os clculos e constatada a confiabilidade das
fontes, conclui-se que, apesar das inconsistncias identificadas na metodologia dos clculos das metas
2, 3, 4, 5 e 7 (Tabela Metas selecionadas para anlise), as informaes apresentadas revestem-se dos
requisitos mnimos exigidos para a sua validade. De acordo com o critrio adotado neste trabalho,
167

considerou-se que, apesar das crticas constantes no item anterior quanto forma de apresentao dos
dados, no foram encontrados elementos suficientes para rejeitar a confiabilidade dos dados
apresentados. Ademais, as sugestes de alteraes necessrias para a correta avaliao do alcance das
metas anuais visam contribuir para o aperfeioamento do processo de prestao de contas.
Dessa forma, com base na anlise realizada e de acordo com a metodologia constante na introduo
a este captulo, no foram encontradas evidncias suficientes para rejeitar a qualidade e a confiabilidade
da meta 046Y (Objetivos 1064) e das metas 047V, 047W, 047X, 047Y, 047Z e 04GR (Objetivo 1070),
componentes do Programa Temtico 2078 - Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade, de
acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal e com os critrios constantes da Portaria-Segecex/TC U
33/2010.

Destacam-se como resultados alcanados pelo programa no ano de 2016: a elaborao de plano de
manejo para 18 UCs, a criao de 11 conselhos gestores, a ampliao do nmero de visitantes nas UCs
federais, o aumento em mais de 8% na quantidade de UCs federais avaliadas e cumprindo com seus
objetivos de criao, a integrao de 26 unidades da federao ao Sistema de Cadastro Ambiental Rural
(Sicar) e a elaborao de planos de ao para recuperao de 42% das espcies da fauna brasileira que
esto ameaadas de extino.
168

4 CONFORMIDADE FINANCEIRA E ORAMENTRIA
Alm de contribuir para a transparncia da gesto, fornecendo informaes sobre a atuao do

Governo Federal nas finanas pblicas, os exames efetuados pelo Tribunal de Contas da Unio visam
verificar a conformidade dessa atuao s normas regentes. Para isso, so realizadas auditorias
especficas e anlises da Prestao de Contas do Presidente da Repblica, com o fim de subsidiar a
emisso do parecer prvio exigido no inciso I do art. 71 da Constituio Federal. No entanto, ressalta-se
que, dadas as limitaes inerentes ao trabalho, tais como volume e nvel de agregao dos dados
examinados, o resultado dessa avaliao no se configura em certificao acerca da regularidade da
gesto, em similitude ao disposto no art. 206 da Resoluo-TCU 246/2011 (RITCU).
Diante disso, o presente captulo tem por objetivo avaliar a adequao da gesto oramentria e
financeira do exerccio de 2016 quanto ao cumprimento das leis e normas pertinentes, notadamente no
que tange s regras insculpidas na Constituio Federal, na Lei Complementar 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF), na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria
Anual, em ateno ao disposto no caput e no 1 do art. 228 do RITCU. Ademais, so apresentadas as
manifestaes relevantes desta Corte de Contas nos processos de fiscalizao correspondentes.
O captulo composto por duas sees. A seo 4.1 apresenta a anlise do cumprimento da
legislao, especialmente quanto a: abertura de crditos adicionais; aplicao mnima de recursos em
manuteno e desenvolvimento do ensino e em aes e servios pblicos de sade; execuo de despesas
decorrentes de emendas parlamentares individuais; regra de ouro das finanas pblicas (inciso III, art.
167, da CF); cumprimento dos limites e parmetros estabelecidos pela LRF (metas fiscais,
contingenciamento, despesas com pessoal, operaes de crdito, garantias e contragarantia s,
disponibilidades de caixa e restos a pagar); e execuo de metas e prioridades do exerccio previstos na
Lei de Diretrizes Oramentrias. A seo 4.2, por sua vez, alberga as opinies do Tribunal de Contas da
Unio sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica
federal, resultantes das verificaes demonstradas na seo anterior, a serem emitidas nos pareceres
prvios sobre as Contas dos Presidentes da Repblica relativas ao exerccio de 2016. Considera-se, em
separado, o perodo de gesto da Presidente Dilma Roussef (gesto de 1 de janeiro a 11 de maio de
2016) e do Presidente Michel Temer (gesto de 12 de maio a 31 de dezembro de 2016).
4.1 Cumprimento da legislao
4.1.1 Constituio Federal

A presente seo do Relatrio sobre as Contas do Presidente da Repblica visa verificar a
conformidade da execuo oramentria e financeira dos oramentos da Unio em 2016 perante os
dispositivos constitucionais que regem a matria.
4.1.1.1 Abertura de Crditos Adicionais

Para fundamentar a opinio do Tribunal de Contas da Unio em seu parecer prvio sobre a
observncia s normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e
nas demais operaes realizadas com recursos pblicos federais, em especial quanto ao que estabelece
a lei oramentria anual ( 1 do art. 228 do RITCU), cumpre analisar se a abertura de crditos adicionais
realizada pelo Poder Executivo no exerccio de referncia observou as normas regentes da matria,
especialmente quanto s condies dispostas na LOA.
169

De acordo com o princpio da universalidade, presente na Lei 4.320/1964, art. 2, a Lei

Oramentria Anual (LOA) deve conter todas as receitas e despesas do exerccio financeiro. Em
decorrncia do dinamismo do oramento, o art. 40 daquela lei trata dos crditos adicionais, que so
autorizaes de despesa no computadas ou insuficientemente dotadas na LOA. O art. 41, por sua vez,
classifica os crditos adicionais em: suplementares, destinados a reforo de dotao j prevista na LOA;
especiais, referentes a despesas sem dotao especfica; extraordinrios, destinados a despesas urgentes
e imprevistas - urgentes e imprevisveis, nos termos da Constituio Federal (CF/1988), art. 167, 3.
No ano de 2016, as despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social somaram inicialme nte
R$ 2,96 trilhes. Ao final do exerccio, aps a aprovao de crditos adicionais, a dotao autorizada
alcanou o montante de R$ 3 trilhes. A programao anual para os dispndios com investimentos das
empresas estatais federais passou, por sua vez, de R$ 97,1 bilhes para R$ 76,2 bilhes.
Segundo dados dos sistemas de informaes e rgos do governo federal, com a abertura e a
reabertura de crditos adicionais, computados os anulados (fonte de recurso) e os cancelados, o
oramento anual foi acrescido em R$ 28,8 bilhes, sendo um aumento de R$ 49,76 bilhes nos
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e um decrscimo de R$ 21 bilhes no Oramento de
Investimento (OI).
A tabela a seguir registra, para os exerccios de 2012 a 2016, os valores abertos por tipo de crdito
no mbito dos OFSS. Destaca-se que parcela dos crditos adicionais foi suportada por cancelamento de
dotaes j previstas na LOA, cujos valores tambm esto registrados. O restante corresponde ao
montante lquido de dotaes abertas no exerccio, cujos recursos so oriundos de supervit finance iro
apurado em balano patrimonial do exerccio anterior, excesso de arrecadao, e operaes de crdito,
conforme Lei 4.320/1964, art. 43, 1, incisos I a IV.
Abertura de crditos adicionais OFSS ltimos 5 anos
R$ bilhes
Crditos Adicionais 2012 2013 2014 2015 2016
Suplementares 200,8 269,8 324,9 257,3 155,1
Especiais 3,8 2,1 1,7 1,7 96,5
Extraordinrios 59,1 50,0 17,8 53,3 11,7
Total Bruto 263,6 321,9 344,4 312,4 263,3
Cancelamentos -157,5 -132,3 -119,2 -250,8 -213,5
Total Lquido 106,2 189,6 225,2 61,6 49,8
Fonte: Tesouro Gerencial
Crditos Extraordinrios
Conforme tabela anterior, verifica-se que a mdia dos crditos extraordinrios abertos entre 2012
e 2015 foi de R$ 45 bilhes, e em 2016 o valor foi de R$ 11,7 bilhes. Assim, destaca-se a reduo
significativa na utilizao dessa modalidade de crdito adicional entre 2015 e 2016. No entanto, por
definio, o carter de imprevisibilidade desses crditos faz com que o histrico no sirva por si s como
projeo para os exerccios seguintes.
Crditos extraordinrios abertos em 2016

R$ milhes
rgo Valor %
73000 - Transferncias a Estados, Distrito Federal e M unicpios 4.850,0 41,5%
53000 - M inistrio da Integrao Nacional 2.149,5 18,4%
170

71000 - Encargos Financeiros da Unio 1.783,8 15,3%

15000 - Justia do Trabalho 554,3 4,7%
Demais rgos 2.344,4 20,1%
Total 11.682,0 100%
Fonte: Siop BI
Do total de crditos extraordinrios abertos em 2016, R$ 4,85 bilhes (41,5%) so referentes ao

rgo 73000, R$ 2,9 bilhes (24,8%) foram destinados a auxlio financeiro ao estado do Rio de Janeiro
para segurana pblica nos Jogos Olmpicos e Paralmpicos Rio 2016 (Medida Provisria 734/2016),
e R$ 1,95 bilho (16,7%) a compensao aos estados por desonerao tributria nas exportaes (Medida
Provisria 721/2016).
Quanto ao montante de R$ 2,15 bilhes (18,4%) relativo ao rgo 53000 Ministrio da
Integrao Nacional, R$ 1,41 bilho (12,1%) destinou-se a aes de defesa civil, e R$ 720 milhe s
(6,2%) foram para atender despesas com a integrao do Rio So Francisco.
Ressalta-se ainda que, no mbito da apreciao das Contas da Presidente da Repblica de 2015, a
abertura de crditos extraordinrios sem observncia dos pressupostos constituciona is
(imprevisibilidade e urgncia) foi consignada no item outros achados do Parecer Prvio. Em
decorrncia disso, o Poder Executivo tem examinado com mais rigor a utilizao do instrumento dos
crditos extraordinrios.
Exemplo disso o registro na PCPR 2016 de que a LOA 2017 passou a prever crdito para aes
de Defesa Civil, e a existncia de tratativas entre Secretaria de Oramento Federal (SOF) e Casa Civil
para disponibilizao de dotao sem a necessidade de abertura de crditos extraordinrios fora dos
requisitos constitucionais.
Registra-se que, no mbito do TC 010.670/2016-5, o TCU examinou a edio da Medida
Provisria (MP) 711, de 18/1/2016, que abriu crditos extraordinrio de R$ 419,5 milhes para cobertura
de despesas relativas ao ajuda de custo para moradia ou auxlio moradia para agentes pblicos.
Na anlise, constatou-se que as dotaes suficientes para pagamento de despesas com auxlio -
moradia j estavam previstas na LOA, mas em ao finalstica dos rgos, e no na ao 216H - ajuda
de custo para moradia ou auxlio- moradia a agentes pblicos. A Lei de Diretrizes Oramentrias de
2016 (LDO 2016) foi sancionada em 30/12/2015, dispondo, no art. 11, inciso XXV, que as despesas com
ajuda de custo para moradia ou auxlio-moradia seriam discriminadas em categorias de programao
especficas na LOA (o Ministrio do Planejamento solicitou, por meio de Ofcio Comisso Mista de
Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), a incluso desse dispositivo em 2/10/2015, visando
conferir maior transparncia ao oramento).
A LOA 2016 foi aprovada em 14/1/2016, sem dotao suficiente na ao 216H (a dotao inicia l
foi de R$ 2,3 milhes, valor que corresponde a 0,56% do crdito extraordinrio aberto posteriormente
para essa ao oramentria). Registra-se que o Ministrio do Planejamento enviou ofcio CMO, em
17/11/2015, solicitando a incluso de inciso no art. 4 da LOA 2016, o qual permitiria a abertura de
crditos suplementares diretamente pelo Poder Executivo para o atendimento das despesas com auxlio -
moradia, mas isso no foi aprovado na LOA 2016.
Com o Congresso Nacional em recesso legislativo at 4/2/2016, e considerando a tramitao de
um projeto de lei, a SOF aponta que, em reunio com representantes da Casa Civil, Ministrio do
Planejamento, Poder Judicirio, Ministrio Pblico Federal e Conselho Nacional de Justia, concluiu- se
que aguardar a soluo por meio de projeto de lei poderia inviabilizar o regular funcionamento dos
rgos envolvidos.
171

Destaca a SOF ainda que a imprevisibilidade ocorreu no em relao ao tipo de despesa (auxlio -
moradia), que j estava prevista na LOA 2016, mas sim quanto programao oramentr ia
incompatvel com o novo dispositivo da LDO 2016, em virtude de o Congresso Nacional no ter
procedido aos ajustes necessrios para adequao das dotaes oramentrias.
No relatrio do TC 010.670/2016-5, a unidade tcnica concluiu que a MP 711 no observou
integralmente os preceitos constitucionais, e o Acrdo 666/2017-TCU-Plenrio exarou recomendao
Casa Civil e ao Ministrio do Planejamento que, em ateno ao art. 167, 3, c/c o art. 62, 1, alnea
d, da CF/1988, abstenham-se de sugerir a edio de medidas provisrias para abertura de crditos
extraordinrios que no atendam aos requisitos constitucionais de imprevisibilidade e urgncia.
Conforme o relatrio, h decises recentes do STF no sentido de que a lei de converso no
convalida os vcios existentes na medida provisria (ADI-MC 4.048/DF, de 14/5/2008, e 4.049/DF, de
5/11/2008). Ainda assim, enfatiza-se que a vigncia da MP 711/2016 expirou em 31/5/2016, no tendo
sido apreciada pelo Congresso Nacional. O prazo para edio de decreto legislativo que deveria
disciplinar as relaes jurdicas decorrentes da referida MP encerrou-se em 30/7/2016 (segundo
publicado no Dirio do Congresso Nacional 11, de 4/8/2016, p. 817).
Embora a MP 711/2016 no tenha sido apreciada pelo Parlamento, segue o entendimento de
Consultores de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados expresso na Nota
Tcnica de Adequao Oramentria e Financeira 9/2016:
Ou seja, as situaes que ensejam a edio de Medida Provisria em matria oramentria devem ser drsticas,
catastrficas, nas quais a segurana social se encontre em grave e iminente risco. E o pagamento de auxlio
moradia a agentes pblicos no se equipara s situaes mencionadas na Constituio quanto gravidade da
situao.
Dessa forma, a correo deveria ter sido encaminhada por meio de projeto de lei de crdito adicional, uma vez
que no caracterizada a imprevisibilidade exigida pelo 3 do artigo 167 da Constituio. Esses so os
subsdios.
Com base nessas consideraes, a Secretaria de Macroavaliao Governamental do Tribuna l

(Semag) incluiu no rol de irregularidades da Prestao de Contas do Presidente da Reblica de2016 a
abertura de crdito extraordinrio por meio da Medida Provisria 711/2016, em desacordo com o
requisito constitucional de imprevisibilidade previsto no art. 167, 3, da Constituio Federal.
A Semag destacou, ainda, que, com a edio da Emenda Constitucional 95/2016, que instituiu o
Novo Regime Fiscal (tambm chamado teto de gastos pblicos), criou-se um limite para as despesas
primrias (e as financeiras que afetam o resultado primrio) dos rgos. As despesas decorrentes de
crdito extraordinrio esto excludas da apurao do cumprimento dos limites estabelecidos. Assim,
sustentou a unidade que admitir que fossem abertos crditos extraordinrios para atender a despesas
previsveis poderia estimular a utilizao abusiva do instrumento, pondo em risco a gesto fiscal
responsvel.
Embora este Tribunal entenda e compartilhe da mesma preocupao da unidade instrutora, a
matria necessita ser debatida com maior profundidade e mais amadurecida no mbito desta Corte antes
de figurar no rol de irregularidades das Contas presidenciais.
Trata-se de matria de ndole essencialmente constitucional, com disciplina especfica no art. 62,
1, inciso I, alnea d, c/c o art. 167, 3 da Carta Maior. Esses dispositivos impem a necessidade
de observncia dos pressupostos de relevncia e urgncia para a edio de medidas provisrias, assim
como de imprevisibilidade e urgncia para as despesas objeto de crdito extraordinrio.
172

Assim, ao fazer o juzo sobre a imprevisibilidade da despesa esta Corte pode estar usurpando a
competncia exclusiva do Supremo Tribunal Federal (STF) de exercer, in abstracto, o controle de
constitucionalidade de atos normativos primrios.
No absurda a tese de que a disciplina constitucional levaria concluso de que, sendo a urgncia
requisito previsto tanto no art. 62 como no art. 167, 3, ambos da Carta Magna, a relevncia na edio
de medida provisria de abertura de crdito extraordinrio revelar-se-ia pelo carter de imprevisibilidade
da despesa a ser atendida pelo crdito adicional em questo.
Por essa lgica, no se poderia dissociar o exame da adequao dos requisitos nsitos abertura
de crdito extraordinrio daqueles associados edio de MP. Por conseguinte, no se v como
inequvoco que o controle exercido pelo TCU, neste caso, incide sobre mero ato administrativo ou se,
ao contrrio, esta Corte estaria avanando no controle de constitucionalidade de medida provisria.
A controvrsia que circunda a questo revela-se, inclusive, dentro do prprio Supremo Tribuna l
Federal. No julgamento da Medida Cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade 4.048-1/DF, por
meio da qual foram questionados os limites constitucionais de medida provisria que abriu crdito
extraordinrio, a jurisprudncia do Plenrio da Suprema Corte foi modificada quanto ao cabimento de
controle abstrato sobre norma de carter concreto. Diferentemente do tratamento que at ento dava
questo, o STF assentou que o controle direto de constitucionalidade dever ser exercido sempre que
houver um tema ou uma controvrsia constitucional suscitada em abstrato, independentemente do carter
geral ou especfico, concreto ou abstrato de seu objeto. Alm disso, deixou assente que a lei de converso
no convalida vcios eventualmente existentes na medida provisria.
Parece, portanto, que o controle da adequao das medidas provisrias que veiculam crditos
extraordinrios competiria ao prprio Congresso Nacional e, excepcionalmente, ao Supremo Tribuna l
Federal, em sede de controle constitucional concentrado.
Por essas razes, a irregularidade apontada pela Semag no rol de irregularidades do Relatrio da
Prestao de Contas do Presidente da Repblica 2016 deixou de ser includa neste Relatrio Final sobre
a PCPR 2016.
De toda sorte, mesmo em face de toda essa controvrsia, mostra-se inquestionvel a contribuio
deste Tribunal ao analisar e dar transparncia tanto sobre os montantes envolvidos na execuo de
crditos extraordinrios como sobre a possvel desvirtuao e abuso no uso do instrumento. Com efeito,
a crescente utilizao de mecanismos para contornar os controles inerentes ao oramento
inquestionavelmente representa risco com enorme potencial de afetar a ao planejada e transparente
que d sustentao gesto fiscal responsvel.
Crditos Especiais
De 2012 a 2015, a mdia de crditos especiais abertos foi de R$ 2,3 bilhes, que corresponde a
1,6% dos crditos adicionais abertos no perodo. Em 2016, os crditos especiais abertos totalizaram 96,5
bilhes, um aumento de 4.047% em relao mdia dos quatro anos anteriores.
Aps anlise, constatou-se que a variao explica-se pela abertura de crdito especial no valor de
R$ 95 bilhes, realizada por meio da Lei 13.401/2016, em 21/12/2016, referente funo 28 encargos
especiais, ao 0669 cobertura do resultado negativo apurado no Banco Central. Os recursos foram
oriundos de cancelamentos de dotao, sendo R$ 37,7 bilhes na ao 0455 servios da dvida pblica
federal interna nacional; e R$ 49,3 bilhes na ao 0365 refinanciamento da dvida pblica mobilir ia
federal interna nacional; e R$ 8 bilhes na ao 0243 refinanciamento da dvida pblica mobilir ia
federal externa nacional.
173

Pela especificidade do tema, a questo est sendo tratada no item 5.3.2 deste Relatrio (XXI.
Classificao oramentria incorreta do pagamento do resultado negativo do Banco Central do Brasil).
Crditos Suplementares
O Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas da Presidente da Repblica relativas ao exerccio de
2014 apontou a ocorrncia de irregularidade na abertura de crditos suplementares por decreto sem
nmero, no perodo em que a meta de resultado primrio j estava comprometida. Da mesma forma, a
anlise realizada sobre as Contas da Presidente de 2015 registrou crditos suplementares abertos em
desacordo com a respectiva LOA.
A Constituio Federal de 1988 (CF 1988), art. 165, 8, expressa que a LOA pode conter
autorizao para abertura de crditos suplementares. Essa uma das excees ao princpio da
exclusividade, segundo o qual a LOA no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao
da despesa.
Em sintonia com o comando constitucional, a Lei 13.255/2015 (LOA 2016), em seu art. 4, disps
o seguinte (redao dada pela Lei 13.332/2016):
Art. 4 Fica autorizada a abertura de crditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei,
excludas as alteraes decorrentes de crditos adicionais abertos ou reabertos, desde que as alteraes
promovidas na programao oramentria sejam compatveis com a obteno da meta de supervit primrio
estabelecida para o exerccio de 2016 e sejam observados o disposto no pargrafo nico do art. 8 da LRF e os
limites e as condies estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de valores includos ou acrescidos
em decorrncia da aprovao de emendas individuais e das emendas coletivas consta ntes da Seo I do Anexo
III Lei no 13.242, de 30 de dezembro de 2015, para o atendimento de despesas:
Referido artigo representa a autorizao oramentria para abertura de crdito suplementar, apenas
quando as condies e os limites constantes do artigo (caput, pargrafos, incisos e alneas) sejam
observados. Se essa condio no for obedecida, no estar autorizada a abertura de crdito suplementa r,
a qual deve ser solicitada ao Poder Legislativo, que tem, em regra, a prerrogativa de decidir sobre a
criao ou o aumento de despesas.
Destaca-se ainda a Portaria SOF 12, de 3/2/2016, que estabelece procedimentos e prazos para
solicitao de alteraes oramentrias no exerccio de 2016. Esse normativo possui como anexo uma
Tabela de Tipos de Alteraes Oramentrias, que classifica as alteraes nos seguintes grupos: i)
crditos suplementares autorizados na LOA 2016; ii) crditos suplementares dependentes de autorizao
legislativa; iii) crditos especiais; iv) crditos extraordinrios; e v) outras alteraes oramentrias.
Para cada um desses grupos, a Portaria informa os tipos de classificao oramentria possveis, a
descrio (em que consiste a alterao), as fontes de recursos, a autorizao normativa, e o documento
a ser publicado.
A seguir, realiza-se anlise de conformidade dos crditos suplementares autorizados na LOA
2016, mais especificamente no art. 4.
Por meio de consulta ao Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop), verificou-se que
81,8% dos crditos suplementares abertos com base na autorizao do art. 4 da LOA 2016 ocorreram
nos tipos de alterao oramentrias 100, 101 e 111, a seguir discriminados:
174

Documento a ser
Tipo Descrio Fontes de Recursos Autorizao
publicado
a) anulao de at 10% das dotaes de outros
subttulos, constantes da LOA-2016, conta de
quaisquer fontes de recursos; LOA-2016, art. 4,
Suplementao de
caput, inciso I,
subttulos de projetos, b) reserva de contingncia, inclusive conta de
alneas a, b,
atividades e operaes recursos prprios e vinculados; Portaria do M inistro de
c, d e e,
100 especiais at o limite de c) excesso de arrecadao de receitas prprias e de Estado do Planejamento,
combinado com
10% do respectivo receitas vinculadas; Oramento e Gesto.
(c/c) o Decreto no
valor constante da d) excesso de arrecadao de receitas do Tesouro 8.641, de
LOA-2016. Nacional; e 18/1/2016.
e) supervit financeiro apurado no balano
patrimonial do exerccio de 2015.
a) anulao de dotaes consignadas ao mesmo

Grupo de Natureza de Despesa - GND;
LOA-2016, art. 4o,
Suplementao de b) reserva de contingncia/recursos para o caput, inciso VI,
dotaes destinadas ao atendimento do art. 169, 1, inciso II, da Portaria do M inistro de
alneas a, b,
101 atendimento de Constituio Federal, e para o pagamento do abono Estado do Planejamento,
c e d, c/c o
despesas de pessoal e permanncia; Oramento e Gesto.
Decreto 8.641, de
encargos sociais. c) supervit financeiro apurado no balano 18/1/2016.
patrimonial do exerccio de 2015; e
d) excesso de arrecadao de receitas do Tesouro
Nacional.
a) supervit financeiro apurado no balano

patrimonial do exerccio de 2015;
b) anulao de dotaes consignadas ao pagamento

do servio da dvida na mesma ou em outra unidade
oramentria, bem como a GND no mbito do
mesmo subttulo;
LOA-2016, art. 4o,
Atendimento de
caput, inciso V,
despesas com o servio c) reserva de contingncia, inclusive conta de
alneas a, b,
da dvida, inclusive recursos prprios e vinculados; Portaria do M inistro de
itens 1 e 2,
111 refinanciamento (juros, Estado do Planejamento,
d) excesso de arrecadao decorrente dos c, d, e e f,
encargos da dvida e Oramento e Gesto.
pagamentos de participaes e dividendos pelas c/c o Decreto
amortizao) entidades integrantes da Administrao Pblica 8.641, de
Federal indireta, inclusive os relativos a lucros 18/1/2016.
acumulados em exerccios anteriores (s para
amortizao);
e) resultado do Banco Central do Brasil (s para

amortizao); e
f) recursos decorrentes da emisso de ttulos de

responsabilidade do Tesouro Nacional.
Fonte: Portaria SOF 12, de 3/2/2016 e alteraes

1. Alterado para 20% pela Portaria SOF 94, de 8/9/2016, em decorrncia da edio da Lei 13.332/2016, de 1/9/2016.
Quanto ao tipo de alterao oramentria 111, as suplementaes totalizaram R$ 61 bilhes, e

foram realizadas por meio das Portarias MP 125, de 27/4/2016; 222, de 1/8/2016; 387, de 12/12/2016; e
394, de 14/12/2016. Todas as suplementaes foram suportadas por cancelamento de dotao referente
dvida pblica, o que atende aos requisitos da LOA 2016, art. 4, inciso V.
Com relao ao tipo de alterao oramentria 100 (R$ 14,3 bilhes abertos no exerccio), registra -
se que houve mudana da LOA 2016 com a edio da Lei 13.332/2016 (1/9/2016), que alterou de 10%
para 20% os limites de suplementao autorizados pelo art. 4, inciso I da LOA.
Aps consulta ao Siop feita com dados at 31/8/2016, verificou-se que todas as alteraes
realizadas no tipo 100 obedeceram ao limite de 10% de suplementao por subttulo, vigente poca.
175

No mesmo sentido, realizou-se consulta com dados at 31/12/2016, constatando-se que todas as
alteraes realizadas no tipo 100 respeitaram o limite de 20% de suplementao por subttulo.
Ainda acerca do tipo 100, comprovou-se que as anulaes de dotao realizadas at 31/8/2016
ficaram dentro do limite de 10% por subttulo. Da mesma forma, as consultas ao Siop demonstrara m
que as anulaes de dotao efetuadas em 2016 respeitaram o limite de 20% (que vigorou a partir da
edio da Lei 13.332/2016). Registra-se que houve anulao de 20% da dotao inicial referente ao
0Z01 (reserva de contingncia fiscal primria) at 31/8/2016, e de 26% dessa ao at 31/12/2016,
porm essa espcie de alterao encontra amparo na LOA 2016, art. 4, inciso I, alnea b (reserva de
contingncia), e no na alnea a (anulao de at 10% por subttulo, alterado para 20% em 1/9/2016).
Quanto ao tipo de alterao oramentria 101 (R$ 13,1 bilhes abertos em 2016), aps
esclarecimentos e ajustes realizados no Siop em virtude de questionamentos contidos no Ofcio 94/2017-
TCU/Semag, constatou-se que foram observados os critrios da LOA 2016, art. 4, inciso VI. Para
suportar as suplementaes, foram utilizados R$ 5,7 bilhes de reserva de contingncia e R$ 7,4 bilhes
de cancelamento de outras aes oramentrias do grupo de natureza de despesas 1 pessoal e encargos
sociais.
Conclui-se que no foram identificadas irregularidades nos crditos adicionais analisados
referentes a 2016 com relao s exigncias constitucionais e legais relativas ao assunto.
4.1.1.2 Manuteno e desenvolvimento do ensino

O item que segue tem como objetivo examinar o cumprimento do disposto no art. 212 da
Constituio Federal e no art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
De acordo com o caput do art. 212 da Constituio Federal, a Unio aplicar, anualmente, nunca
menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo,
da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino.
Ressalta-se que, conforme o estabelecido no 1 do referido artigo, a parcela da arrecadao de
impostos transferida pela Unio aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, ou pelos estados aos
seus respectivos municpios, no considerada receita do governo que a transferir, para efeito do clculo
desses percentuais mnimos.
O art. 60, inciso VIII, do ADCT, estabelece, por sua vez, que a vinculao de recursos
manuteno e desenvolvimento do ensino estabelecida no art. 212 da Constituio Federal suportar, no
mximo, 30% (trinta por cento) da complementao da Unio.
A tabela seguinte evidencia o percentual dos recursos vinculados ao art. 212 da Carta Magna, com
respectivas dedues, destinado, pela Unio, execuo das despesas com Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino (MDE), segundo dados levantados pelo Tribunal no sistema Tesouro
Gerencial, em comparao com os nmeros constantes do Anexo 8 do Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria (RREO), elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O critrio utilizado para
a execuo das despesas a despesa empenhada, conforme orienta o Manual de Demonstrativos Fiscais
Aplicado Unio, aos estados, Distrito Federal e municpios, exerccio 2016.
176

Receitas e Despesas relativas a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Exerccio de 2016

R$ milhares
Especificao S IAFI RREO

(A) Receita de impostos 450.184.020 450.184.067
(B) Transferncias para estados, DF e municpios 191.390.589 191.390.589
(C) Receita de impostos aps transferncias (A B) 258.793.431 258.793.479
(D) Despesa de manuteno e desenvolvimento do ensino 63.800.7763 66.693.558
Partic. Da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino na Receita Lquida (D/C) 24,65% 25,77%
(1)
Fonte: Tesouro Gerencial.
(2) Fonte: Anexo 8 do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria Dezembro de 2016 Secretaria do Tesouro Nacional.
(3) Foram excludas as despesas empenhadas no plano oramentrio 0001 Servios pblicos de sade do Distrito Federal no montante
de R$ 2.892.782.664,00.
Cabe ressaltar que a Unio cumpriu o limite mnimo constitucional de 18% da receita lquida de
impostos referente ao financiamento pblico manuteno e desenvolvimento do ensino, considerando
tanto o percentual levantado pelo Tribunal (24,65%), quanto o demonstrado pelo RREO (25,77%).
Importa observar que essa diferena nos percentuais reside, basicamente, no fato do RREO
considerar, integralmente, no clculo das despesas com educao, recursos repassados pela Unio ao
Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) consignados ao oramentria 0312 Servios
Pblicos de Sade e Educao do Distrito Federal, no total de R$ 5,2 bilhes, dos quais R$ 2,8 bilhes
foram executados no plano oramentrio 0001 Servios pblicos de sade do Distrito Federal, e que
no poderiam ser enquadrados nesse limite, uma vez que no configuram despesas relacionadas com a
consecuo dos objetivos bsicos das instituies educacionais, conforme determina o art. 70 da Lei
9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional - LDB).
Concorreu para a contabilizao indevida dos recursos a sua no individualizao, no mbito da
Lei Oramentria Anual, devido existncia de uma nica ao oramentria para o custeio da sade e
da educao no DF, conforme relatado anteriormente.
Esta Corte de Contas, em recomendao proferida no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas
do Governo da Repblica exerccio de 2006, assinalou a necessidade de individualizao dos recursos
destinados ao financiamento das despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino, repassados ao
FCDF, a fim de evitar a incluso indevida de gastos realizados pela Secretaria de Sade do Governo do
Distrito Federal no clculo do percentual mnimo estabelecido.
Em que pese tais verificaes, observou-se que o mnimo estipulado pelo art. 212 da Constituio
Federal foi atingido. Ademais, apurou-se que tais modificaes j se encontram consolidadas na LOA
2017, a partir da segregao em duas aes: 009T - Assistncia Financeira para a Realizao de
Servios Pblicos de Sade do Distrito Federal e 0312 - Assistncia Financeira para a Realizao de
Servios Pblicos de Educao do Distrito Federal.
Em relao complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - Fundeb, o total da despesa
empenhada, at dezembro de 2016, foi de R$ 3.744,2 milhes, observado o limite anual de R$ 3.763,4
milhes, calculado a partir do percentual de 30% do total da complementao da Unio em 2016, qual
seja, R$ 12.544.725 mil, restando atendido o disposto no art. 60, inciso VIII do ADCT, conforme a tabela
seguinte.
177

Complementao da Unio ao Fundeb Exerccio de 2016

R$ milhares
Complementao da Unio Limite Anual S IAFI RREO
Complementao da Unio (at 30% de R$ 12.544.724.675) 3.763.417 3.744.293 3.744.293
% Complementao da Unio ao Fundeb 30% 29,85% 29,85%
Fonte: Anexo 8 do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria Dezembro de 2016 Secretaria do Tesouro Nacional.
4.1.1.3 Apurao da aplicao do mnimo constitucional em Sade

O objetivo do presente tpico avaliar o cumprimento pela Unio da aplicao dos montantes
mnimos de recursos financeiros no custeio da sade, em consonncia com a Constituio Federal.
Assim, analisa-se o cumprimento pelo governo federal do valor mnimo a ser aplicado em aes e
servios pblicos em sade em 2016, conforme determina a Lei Complementar 141/2012, alm de
abordar o destino dado aos restos a pagar inscritos em 2012, 2013 e 2014 relativos a esses servios que
foram cancelados em 2015.
Por fim, analisa-se a Emenda Constitucional (EC) 86, promulgada em 17/3/2015, a qual alterou a
forma de clculo do valor mnimo a ser aplicado em aes e servios pblicos em sade pela Unio a
partir de 2016.
Regras para Apurao do Mnimo em Aes e Servios Pblicos de Sade

A Constituio da Repblica, em seu art. 198, 2, estabelece que todos os entes da Federao
devem aplicar, anualmente, um percentual mnimo de recursos financeiros pblicos no custeio de aes
e servios pblicos de sade. Assim, a Emenda Constitucional (EC) 29/2000 estabeleceu os critrios
para a definio desse valor mnimo a ser aplicado em sade.
Para a Unio, a EC 29/2000, por meio de incluso do art. 77 no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT), estabeleceu que o valor mnimo a ser aplicado seria o montante
correspondente ao valor empenhado no exerccio financeiro anterior, acrescido da variao nominal do
Produto Interno Bruto (PIB) do ano anterior. A matria foi regulamentada pela Lei Complementa r
141/2012, mantida a mesma metodologia de clculo fixada originalmente.
Em maro de 2015, todavia, foi promulgada a EC 86, que inaugurou alteraes substanciais na
metodologia de clculo do valor mnimo a ser aplicado pela Unio em aes e servios pblicos de
sade, com aplicao a partir do primeiro exerccio subsequente sua promulgao (2016). Por tais
regras, a Unio ficou obrigada a aplicar, anualmente, o valor correspondente a 15% da receita corrent e
lquida (RCL) nas referidas despesas com sade, afastando a eficcia do art. 5 da Lei Complementa r
141/2012. Na escala de progressividade, o piso em 2016 foi fixado em 13,2% e chegaria a 15% em 2020.
Com a inaugurao do Novo Regime Fiscal estabelecido pela EC 95/2016, a metodologia do
clculo do mnimo de sade na esfera federal, durante os prximos vinte anos, observar premissas
excepcionais. Em 2017, a Unio ficar obrigada a aplicar 15% da RCL a ttulo de valor mnimo, revogada
a escala de progressividade fixada pelo art. 2 da EC 86/2015.
Para o exerccio de 2018, em especial, o montante mnimo a ser aplicado em aes e servios
pblicos de sade corresponder ao valor calculado em 2017 (15% da RCL), corrigido pela variao do
ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), para o perodo de doze meses encerrado em
junho do exerccio anterior a que se refere a lei oramentria (de 2018). Isso significa dizer que, neste
178

caso, a variao do IPCA ser calculada de julho/2016 a junho/2017, cujo percentual corrigir o
montante mnimo que deve ser aplicado em 2018.
No que tange aos conceitos e metodologia de clculo das despesas com aes e servios pblicos
de sade, no houve alterao, permanecendo vlidas as disposies da Lei Complementar 141/2012.
Em janeiro, o Plenrio desta Corte de Contas se pronunciou no TC 046.061/2012-6, de relatoria
do Ministro Walton Alencar Rodrigues, referente consulta formulada pela Comisso de Seguridade
Social e Famlia (CSSF) da Cmara dos Deputados, notadamente no que se refere considerao de
despesas controversas na metodologia de clculo da Unio.
Consoante o Acrdo 31/2017-TCU-Plenrio, o entendimento do Tribunal foi no sentido de no
considerar, a ttulo de aes e servios pblicos de sade para fins de apurao do gasto mnimo, as
despesas com: i) unidades oramentrias dos hospitais universitrios, no mbito do Programa Nacional
de Reestruturao dos Hospitais Universitrios Federais (REHUF); ii) Agncia Nacional de Sade
Suplementar (ANS); iii) programa Academias da Sade; iv) integralizao de capital da Empresa
Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrs); v) saneamento bsico no definidas no rol
exaustivo do art. 3 da LC 141/2012; e vi) manejo de resduos slidos. A deciso que desconsidera as
despesas referentes Hemobras e aos hospitais universitrios foi objeto de embargos opostos pelo
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto, aguardando apreciao do relator, Ministro
Walton Alencar Rodrigues.
Os arts. 34 e 35 da Lei Complementar 141/2012 determinam que o demonstrativo das despesas
com sade que integra o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) deve subsidiar a
emisso do parecer prvio sobre a prestao de contas presidenciais anuais.
Preliminar Sobre a Metodologia de Clculo do Mnimo de Sade e Compensao em 2016 das

Disponibilidades de Caixa Decorrentes de Cancelamento de Restos a Pagar No-Processados
A anlise do cumprimento das regras constitucionais e legais sobre aplicao do mnimo em aes
e servios pblicos de sade pela Unio requer a anlise da preliminar a seguir apresentada.
Em representao protocolada pelo Ministrio Pblico de Contas junto ao TCU (TC 011.936/2017-
7, de relatoria do Ministro Bruno Dantas), que se baseou em denncia formulada pelo Ministrio Pblico
de Contas de So Paulo, foi questionada a ocorrncia de deficit na aplicao do percentual mnimo em
aes e servios pblicos de sade pela Unio no exerccio financeiro de 2016, razo pela qual foi pedida
a responsabilizao do Excelentssimo Sr. Presidente da Repblica, Michel Miguel Elias Temer Lulia, e
do Exmo. Sr. Ministro da Sade, Ricardo Jos Magalhes Barros.
Os principais pontos da representao podem ser assim resumidos: i) eficcia da EC 95/2016 sobre
a apurao do mnimo de sade da Unio no ano da promulgao da norma constitucional; e ii)
compensao, no exerccio de 2016, das disponibilidades provenientes de restos a pagar inscritos nos
oramentos referentes at 2014 que teriam sido cancelados em 2015.
O primeiro aspecto da controvrsia diz respeito ao suposto deficit de aplicao de R$ 2,574 bilhes
em aes e servios pblicos de sade em 2016, pela no observncia do parmetro de 15% da RCL
aprovado em 15/12/2016, que, no entendimento dos subscritores, deveria pautar a execuo do mnimo
da sade em todo exerccio.
A segunda controvrsia refere-se aplicao, a ttulo de compensao, das disponibilidades
provenientes de cancelamento, em 2015, de restos a pagar no-processados de exerccios anteriores (at
2014). Segundo as informaes prestadas em atendimento diligncia realizada por Despacho do relator,
179

em 2015 foram cancelados R$ 647,3 milhes referentes a restos a pagar no-processados, dos quais R$
154,2 milhes dizem respeito a inscries de 2007 a 2011, enquanto R$ 493,1 milhes foram inscrito s
de 2012 a 2014.
Em sntese, pede-se a determinao da imediata compensao do saldo de restos a pagar
cancelados em 2015, em acrscimo ao piso federal em aes e servios pblicos de sade de 2016. Ao
todo, de acordo com o pedido, a Unio deveria compensar o oramento da sade em 2017 no montante
de pouco mais de R$ 3,2 bilhes (R$ 2,574 bilhes + R$ 647,3 milhes).
Nessa esteira, pugna-se pela procedncia dos pedidos de compensao formulados, declarado o
deficit federal de aplicao em aes e servios pblicos de sade para todos os efeitos de exame das
contas presidenciais anuais de 2016, bem como para os devidos fins das possibilidades de
responsabilizao a que se refere o art. 46 da Lei Complementar 141/2012. O dispositivo ventilado
remete s sanes do Cdigo Penal, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) e da Lei de
Crime de Responsabilidade (Lei 1.079/1950).
Em despacho de 22/5/2017, o Relator indeferiu o pedido de cautelar, uma vez que no restaram
configurados os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora, e determinou a realizao
de diligncias com o intuito de obter informaes mais detalhadas sobre os restos a pagar cancelados em
2015.
Ao analisar as informaes prestadas em resposta s diligncias, a Semag props o conhecime nto
da Representao para, no mrito, negar-lhe provimento em razo da inexistncia de irregularidades na
aplicao do mnimo do exerccio de 2016, assim como na compensao das disponibilidades de caixa
provenientes de cancelamento de restos a pagar no-processados no exerccio de 2015.
Quanto ao mrito da primeira questo, referente controvrsia atinente metodologia de clculo
do mnimo em aes e servios pblicos de sade, concluiu-se que os critrios previstos no art. 2, inciso
I, da Emenda 86/2015 devem ser aplicados em todo exerccio de 2016.
Isso porque, embora a EC 95 tenha sido promulgada em 15/12/2016, a eficcia normativa do art.
110, inciso I, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) consta expressamente
definida no texto, somente podendo ser aplicada em carter excepcional no exerccio de 2017. Na prtica,
o que a Emenda estabelece a antecipao, para 2017, do parmetro que a EC 86/2015 previu para
vigorar apenas em 2020.
Sob esse prisma, no h como ignorar a instaurao de um quadro de anomia jurdica, com a
revogao do art. 2 da Emenda 86/2015, durante os 17 dias finais do ms de dezembro de 2016. A
soluo para essa situao, todavia, passa por um juzo de ponderao em que so considerados os
comportamentos estatais e de condutas individuais tambm sob filtros como os da razoabilidade e da
proporcionalidade.
O ensaio jurdico adotado para resolver o quadro precrio de anomia analisado na Representao
encontra correspondncia na jurisprudncia assentada na Ao Declaratria de Preceito Fundamenta l
(ADPF) 151, ocasio em que o Supremo Tribunal Federal (STF), embora tenha declarado ilegtima a
eficcia normativa do dispositivo apreciado, manteve a aplicao dos critrios estabelecidos pela lei
questionada at que sobreviesse norma que fixasse novos critrios (itens 72-79 da instruo de mrito
do TC 011.936/2017-7, relator Ministro Bruno Dantas).
Ao manter, para todo exerccio de 2016, critrio uniforme de apurao do mnimo de sade (13,2%
da RCL, fixado pela EC 86/2015), garante-se a integrao dos princpios constitucionais e legais
abordados no exame de mrito, essenciais para assegurar a harmonia das normas orientadoras do
180

planejamento oramentrio da poltica de sade e de sua execuo oramentria e financeira, com estrito
cumprimento das regras especficas que devem direcionar a definio - observado o modelo decisrio
bipartite e tripartite - dos planos e metas nacionais, conforme previsto no art. 30 da Lei Complementa r
141/2012.
A posio que aponte para a resoluo do quadro de anomia a partir da aplicao antecipada de
regra do art. 110, inciso I, do ADCT, com eficcia normativa expressa e excepcionalmente prevista para
o exerccio de 2017, no enfrenta a questo luz dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade,
razo pela qual no tem como prosperar.
Nem mesmo o esforo interpretativo, ad argumentandum tantum, do clculo de ponderao pro
rata dos percentuais em relao ao perodo de vigncia/e ficcia das Emendas Constitucionais 86/2015
e 95/2015 alteraria o cenrio. Para tanto, considera-se o perodo de eficcia normativa da EC 86/2015
(de 1/1 a 14/12/2016) e de vigncia da EC 95/2016 (de 15/12 a 31/12/2016) com vistas a suprir o quadro
de anomia jurdica instaurado com a revogao do art. 2 da primeira Emenda.
Valores em R$ Milhes
Metodologia Ponderada de Apurao do Mnimo de S ade em 2016
Parmetros de Apurao Valores
RCL % Nmero Montante Montante Mnimo
Perodo de Regra de Apurao 2016 Mnimo de Dias Anualizado Dirio Ponderado por
Apurao Perodo
(a) (b) (c) d = (a * b) e = (d / f = (e * c)
366)
1/1 a 14/12/2016 Art. 2, inciso I, da 722.474 13,2% 349 95.366 261 90.936
Emenda 86, de
18/03/2015
15/12 a 31/12/2016 Art. 110, inciso I, do 15% 17 108.371 296 5.034
ADCT, com redao
dada pela Emenda 95,
de 15/12/2016
Valor do mnimo constitucional ponderado 95.970
Fonte: Tabela do item 97 da Instruo do Mrito do TC 011.936/2017-7
Segundo esse clculo hipottico - de efeito incuo - o montante correspondente ao mnimo de

sade passaria de R$ 95,366 bilhes para R$ 95,970 bilhes, montante ainda inferior ao efetivame nte
aplicado pela Unio em 2016, da ordem de R$ 106 bilhes.
Quanto compensao de eventuais disponibilidades de caixa provenientes do cancelamento de
restos a pagar no-processados de exerccios anteriores, segundo ponto da representao, no foram
verificadas irregularidades que justifiquem a adoo do rito especial nas contas presidenciais de abertura
do contraditrio e da ampla defesa.
De acordo com as informaes acostadas no TC 011.936/2017-7, a srie histrica dos
cancelamentos de restos a pagar no-processados, a partir da edio da Lei Complementar 141/2012,
apresenta a seguinte evoluo:
Valores em R$ milhares
Exerccio de
Ato de Cancelamento ou Prescrio dos Restos a Pagar No-Processados
Referncia Valor
Referentes a Aes e S ervios Pblicos de S ade - Por Exerccio
Lquido do
181

Inscrio de Restos Montante Excedente

a Pagar No- Acumulado de em Relao
Processados 2012 2013 2014 2015 2016 Cancelamento ao Mnimo
Referentes a Aes e de Restos a de S ade por
S ervios Pblicos de Pagar Exerccio
S ade
Exerccio 2007 13.423,01 1.501,51 3.540,09 10.572,20 37,06 29.073,87 29.200,00
Exerccio 2008 19.906,32 17.348,81 3.463,54 6.936,15 5.683,12 53.337,94 84.800,00
Exerccio 2009 90.649,36 156.678,10 46.562,11 16.464,77 59.467,36 369.821,70 3.628.400,00
Exerccio 2010 102.703,04 134.029,17 65.071,63 58.944,01 23.842,57 384.590,42 753.700,00
Exerccio 2011 488.720,66 145.583,19 82.294,51 61.267,06 99.848,01 877.713,43 238.900,00
S ubtotal I1 715.402,39 455.140,78 200.931,88 154.184,19 188.878,12 1.714.537,36 4.735.000,00
Exerccio 2012 343.811,79 149.983,55 124.887,31 146.151,69 764.834,34 561.056,51
Exerccio 2013 217.541,53 135.139,49 109.227,98 461.909,00 142.048,41
Exerccio 2014 233.039,40 118.035,46 351.074,86 284.444,36
Exerccio 2015 184.749,31 184.749,31 1.745.866,26
S ubtotal II2 343.811,79 367.525,08 493.066,20 558.164,44 1.762.567,51 2.733.415,54
Total (I + II) 715.402,39 798.952,57 568.456,96 647.250,39 747.042,56 3.477.104,87 7.468.415,54
Fonte: Tabelas com informaes prestadas pela SOF/STN previstas nos itens 10, 12 e 13 da Instruo do TC 011.936/2017 -7
Notas:
1
Subtotal I: valor referente a restos a pagar inscritos antes da edio da Lei Complementar 141/2012, cancelados aps a sua vigncia
2
Subtotal II: valor referente a restos a pagar inscritos aps a vigncia da Lei Complementar 141/2012
Em 2015, foram executados atos de cancelamento de restos a pagar no-processados inscritos de

2007 a 2014 da ordem de R$ 647,2 milhes, dos quais R$ 508 milhes referem-se soma dos
cancelamentos de restos a pagar inscritos nos exerccios de 2012 a 2014, segundo consta do relatrio
resumido de execuo oramentria do 6 bimestre de 2016.
Registre-se, apenas de passagem, a constatao de divergncias (embora que de baixa
materialidade) em relao s informaes prestadas pelos rgos federais no mbito do TC
011.936/2017-7, que declaram a ocorrncia de cancelamento no perodo mencionado da ordem de R$
493,1 milhes, o que objeto de apurao na Representao caracterizada.
Pelas regras do art. 24, 1 e 2, da Lei Complementar 141/2012, os atos realizados em 2015 de
cancelamento ou prescrio de restos a pagar computados para os mnimos de sade de exerccios
anteriores deveriam ter as disponibilidades de caixa compensadas at dezembro de 2016.
Tal regra impe o controle desses saldos mediante a adoo de sistemtica que se assemelha a uma
espcie de conta corrente dos restos a pagar inscritos em cada exerccio, como sintetizado na tabela
seguinte:
Valores em R$ milhares
Exerccio de
Referncia S aldo Lquido em S aldo Lquido em
Inscrio de Cancelamento de 31/12/2014 do 31/12/2015 do
Restos a Pagar Excedente em Restos a Pagar Excedente/Deficit Excedente/Deficit
No-Processados Relao ao em Relao ao Cancelamento de em Relao ao
Referentes a Mnimo de S ade Montante Mnimo de S ade Restos a Pagar Mnimo de S ade
Aes e S ervios no Exerccio de Acumulado dos no Exerccio de no Exerccio de
Pblicos de Inscrio Atos de 2012 a Inscrio Atos de Jan a Dez Inscrio
S ade 2014 de 2015
(a) (b) c=(ab) (d) (cd)
Exerccio 2007 29.200,00 18.464,61 10.735,39 10.572,20 163,19
Exerccio 2008 84.800,00 40.718,67 44.081,33 6.936,15 37.145,18
Exerccio 2009 3.628.400,00 293.889,57 3.334.510,43 16.464,77 3.318.045,66
Exerccio 2010 753.700,00 301.803,84 451.896,16 58.944,01 392.952,15
Exerccio 2011 238.900,00 716.598,36 -477.698,36 61.267,06 -538.965,42
Exerccio 2012 561.056,51 493.795,34 67.261,17 124.887,31 -57.626,14
Exerccio 2013 142.048,41 217.541,53 -75.493,12 135.139,49 -210.632,61
Exerccio 2014 284.444,36 0 284.444,36 233.039,40 51.404,96
Exerccio 2015 1.745.866,26 0 1.745.866,26 1.745.866,26
182

Total 7.468.415,54 2.082.811,92 5.385.603,62 647.250,39 4.738.353,23

Fonte: Tabelas com informaes prestadas pela SOF/STN previstas nos itens 10, 12 e 13 da Instruo do TC 011.936/2017-7
No exerccio de 2015, a Unio cancelou R$ 647,2 milhes de restos a pagar no-processados de

despesas com aes em servios pblicos de sade referentes aos exerccios 2007 a 2014, conforme se
verifica da coluna d da tabela precedente.
Deste valor global, apenas R$ 254 milhes deveriam ser compensados at o trmino do exerccio
seguinte (2016), em razo da insuficincia de saldo excedente em relao aos mnimos para absorver
os cancelamentos dos restos a pagar dos exerccios de 2011 (R$ 61,3 milhes), de 2012 (R$ 57,6
milhes) e 2013 (R$ 135,1 milhes) ao longo do exerccio de 2015, tendo em vista os valores registrados
coluna d.
Com relao ao exerccio de 2012 especificamente, embora tenham sido cancelados restos a pagar
no-processados no valor de R$ 124,9 milhes ao longo da execuo oramentrio-financeira de 2015,
parte desse cancelamento foi compensada com o saldo remanescente, apurado em 31/12/2014, do
excedente relativo ao mnimo de sade daquele ano, no montante de R$ 67,3 milhes (coluna c da
tabela precedente), restando compensar em 2016 o montante de R$ 57,6 milhes.
A necessidade de compensao desses valores de 2011 a 2013 decorre da interpretao sistemtica
do art. 8, pargrafo nico, da Lei Complementar 101/2000 c/c art. 24, 1 e 2, da Lei Complementa r
141/2012, tendo em vista a divergncia tratada no Relatrio que fundamenta o Acrdo 1.376/2015-
TCU-Plenrio, da relatoria do Ministro Walton Alencar e na instruo de mrito que embasa o TC
011.936/2017-7.
No exerccio de 2016, foram executados aes e servios pblicos de sade no valor de R$ 482,9
milhes nas Modalidades de Aplicao 35, 45, 73 e 95, segundo apurao realizada no Tesouro
Gerencial e demonstrativos fiscais. O referido montante suficiente para compensar os R$ 254 milhes
relativos aos cancelamentos, em 2015, de restos a pagar referentes a 2011 a 2013, sem saldos de
excedentes suficientes para sua absoro nos respectivos exerccios, o que configura o pleno
cumprimento das regras mencionadas no pargrafo anterior.
Quanto aos demais exerccios, a anlise sobre a possvel necessidade de compensao dos saldos
deficitrios e divergncias de baixa materialidade em relao aos cancelamentos de restos a pagar no-
processados, inscritos e computados nos mnimos de 2007 a 2016, est sendo realizada pontualmente no
TC 011.936/2017-7.
A ttulo de esclarecimento, registra-se que a questo se insere em paisagem esparsa e as
controvrsias remontam instituio do mnimo com a promulgao da EC 29/2000. O Poder Executivo
manifestou entendimento de que a Unio no teria de compensar o cancelamento de restos a pagar
inscritos de 2007 a 2011 aps 16/1/2012 (data da vigncia da Lei Complementar 141).
Alega-se, para justificar o entendimento, que a EC 29/2000 no trouxe nenhuma determinao no
sentido de reposio de restos a pagar cancelados. Aduz-se haver entendimentos diferentes entre o
Ministrio Pblico Federal e o Poder Executivo federal sobre a matria. Por ltimo, ressalta-se que, aps
vrias tentativas de entendimento, o tema acabou sendo levado apreciao do Poder Judicirio, na Ao
Civil Pblica, que deu origem ao Processo 47981-93.2010.4.01.3400.
Sobre a ao judicial mencionada pelo Poder Executivo, foroso observar que a sentena do Juzo
da 7 Vara da Justia Federal da 1 Regio no vincula este Tribunal para fins do exerccio do controle
externo. Nesse sentido, recorda-se que o art. 21, inciso II, da Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade
183

Administrativa) dispe, de forma expressa, sobre a independncia das esferas de responsabilizao civil
e de controle externo.
Ademais, fica claro no dispositivo da sentena, proferida em 7/3/2013, que a razo de decidir no
considerou as novas regras de compensao das disponibilidades de caixa decorrentes de cancelamento
de restos a pagar no-processados previstas no art. 24 da Lei Complementar 141, vigente desde
16/1/2012.
A deciso judicial tambm no levou em conta, em nenhuma passagem, a regra do art. 8, pargrafo
nico, da Lei Complementar 101/2000, cujo tema foi amplamente discutido com os rgos do Poder
Executivo e a divergncia enfrentada na instruo que fundamenta o Voto e o Acrdo 1.376/2015-TCU-
Plenrio, da relatoria do Ministro Walton Rodrigues, que apreciou o levantamento de auditoria em
questo.
O referido procedimento de fiscalizao foi especfica e preventivamente instaurado para traar
um diagnstico e orientar os rgos do Poder Executivo sobre a implementao da Lei Complementa r
141/2012 no primeiro ano de sua vigncia, com vistas a evitar falhas operacionais, equvocos
interpretativos e conflitos desnecessrios. Da instruo de mrito do levantamento de auditoria, merece
transcrio a seguinte passagem:
2.8. Regras para Contingenciamento e Inscrio em Restos a Pagar
97. Como j foi contextualizado, a Lei Complementar 141/2012 guarda conexo com a LRF, o que requer
cuidado redobrado na interpretao de cada norma, sob pena de produzir entendimentos discrepantes e instaurar
um quadro de insegurana jurdica.
98. O tema tem se demonstrado bastante controverso na rea da sade e merece ateno especial dos operadores
do direito.
99. Um dos temas controversos diz respeito obrigatoriedade de reposio das disponibilidades decorrentes
do cancelamento ou prescrio de restos a pagar relativos a despesas empenhadas anteriormente ao primeiro
ano de vigncia da Lei Complementar (2012) e inscritas em restos a pagar. Entende -se que os recursos da
disponibilidade de caixa destinada ao pagamento de restos a pagar referen tes a aes e servios pblicos devem
ser repostos, uma vez que a despesa empenhada em um exerccio constituiu base de clculo do mnimo da
Unio de 2000 at 2014. Com a alterao do art. 198 da Constituio, em decorrncia da aprovao da Proposta
de Emenda Constitucional 358/2013, o valor mnimo a ser aplicado pela Unio ser calculado com base na
receita corrente a partir de 2016.
100. Tal entendimento funda-se na inteligncia do inciso I e 4 do art. 77 do ADCT c/c pargrafo nico do
art. 8 da LRF, j que os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados
exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao , ainda que em exerccios futuros.
101. importante anotar que, empenhada a despesa com aes e servios pblicos de sade e posteriormente
inscrita em restos a pagar, as disponibilidades de caixa vinculadas ao pagamento dos respectivos restos a pagar
constituem recursos legalmente vinculados ao objeto da vinculao, devendo tais recursos ser aplicados
adicionalmente nas respectivas aes. Desconsiderar essa realidade quebra a lgica da metodologia especfica
fixada para a Unio, correspondente despesa empenhada somada variao do PIB, o que vigorou, como
dito, de 2000 a 2014. (grifos no original)
A alegao de que o termo recursos previsto no art. 8, pargrafo nico da LRF refere-se to
somente vinculao de espcie definida de receita no tem como prosperar. O prprio texto do art. 77
do ADCT constitui o fundamento para contrapor a alegao:
184

Art. 77. At o exerccio financeiro de 2004, os recursos mnimos aplicados nas aes e servios pblicos de
sade sero equivalentes:
I - no caso da Unio:
a) no ano 2000, o montante empenhado em aes e servios pblicos de sade no exerccio financeiro de 1999
acrescido de, no mnimo, cinco por cento;
b) do ano 2001 ao ano 2004, o valor apurado no ano anterior, corrigido pela variao nominal do Produto
Interno Bruto - PIB;
...
2 Dos recursos da Unio apurados nos termos deste artigo, quinze por cento, no mnimo , sero aplicados
nos Municpios, segundo o critrio populacional, em aes e servios bsicos de sade, na forma da lei.
3 Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios destinados s aes e servios pblicos de
sade e os transferidos pela Unio para a mesma finalidade sero aplicados por meio de Fundo de Sade que
ser acompanhado e fiscalizado por Conselho de Sade, sem prejuzo do disposto no art. 74 da Constituio
Federal. (grifamos)
Nota-se que o comando constitucional no diferencia Unio e Estados, tratando o produto da

vinculao de ambos como recursos. Apenas para Unio foi definida uma metodologia de clculo
peculiar para fixar o montante de recursos da Unio vinculados a aes e servios pblicos de sade.
Tanto para Unio, quanto para Estados, o produto da metodologia de clculo um montante de
recursos vinculados finalidade especfica, qual seja, aplicao em aes e servios pblicos de sade.
Essa a lgica expressa no art. 8 da LRF, a saber:
Art. 8. ...
Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero utilizados exclusivamente
para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
(grifamos)
Dessa forma, a regra do art. 8, pargrafo nico, da LRF alcana os recursos mnimos que a Unio
deve aplicar em aes e servios pblicos de sade.
De qualquer forma, consoante j mencionado, as digresses relativas s compensaes de restos a
pagar no processados anteriores a 2011 esto sendo tratadas, de forma mais profunda, no exame de
mrito da Representao objeto do TC 011.936/2017-7.
Acrescente-se, ainda, que a partir de um juzo de ponderao, em que so considerados os
comportamentos estatais e de condutas individuais tambm sob filtros como os da razoabilidade e da
proporcionalidade, plausvel que parte do excedente de R$ 10,9 bilhes verificado no exerccio de
2016 seja considerada a ttulo de compensao dos saldos negativos verificados nos exerccios
anteriores, ainda que a execuo oramentria no tenha se processado nas modalidades de aplicao
especficas, o que caracteriza falha de natureza formal.
Por fim, que, nos pareceres prvios proferidos a partir de 2012 sobre as contas do Presidente da
Repblica, o Tribunal tem considerado falha formal a falta de execuo da compensao dos restos a
pagar cancelados, reputando-se compensado, todavia, no caso de haver excedente suficiente em relao
ao mnimo aplicado no referido exerccio.
Diante disso, no h elementos, sob a tica material, para configurar irregularidade luz do que
dispe o art. 24, 1 e 2, da Lei Complementar 141/2012. Esclarecidos os questionamentos levantados
na Representao TC 011.936/2017-7 a respeito da metodologia de clculo do mnimo de sade a ser
185

adotada em 2016 e da compensao das disponibilidades de caixa decorrentes de cancelamentos de

restos a pagar no processados, passa-se anlise dos valores aplicados em aes e servios pblicos de
sade no exerccio em comento.
Mnimo em Aes e Servios Pblicos de Sade em 2016

Tendo em vista o arcabouo jurdico vigente em 2016, deve-se considerar o valor mnimo
correspondente a 13,2% da RCL federal. No ano de referncia, a RCL totalizou R$ 722.474.299.000,00,
consoante o Demonstrativo da Receita Corrente Lquida que integra o Relatrio Resumido de Execuo
Oramentria da Unio do 6 bimestre, aprovado pela Portaria STN 61, de 27/1/2017. Assim, de acordo
com a nova metodologia, os recursos mnimos vinculados a aes e servios pblicos de sade em 2016
deveriam corresponder a R$ 95.366.607.468,00.
As despesas com aes e servios pblicos de sade so executadas no Sistema Integrado de
Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) na Funo Sade, que em 2016 somou R$ 116,08
bilhes (despesa empenhada), assim distribudos pelas principais Modalidades de Aplicao:
Valores em Reais
Modalidade de Aplicao da Despesa Despesa Liquidada Despesas Despesas Pagas Na
Despesa na Funo S ade Empenhada na na Funo S ade Inscritas em Funo S ade
Funo S ade Restos a Pagar
No Processados
Transferncia Fundo a Fundo a
Estados e Distrito Federal (LC 17.538.886.730,28 17.050.468.679,65 488.418.050,63 17.050.468.679,65
141/2012)
Outras Transferncias a Estados e
Distrito Federal 340.312.505,18 37.980.415,99 302.332.089,19 37.980.415,99
Transferncia Fundo a Fundo aos
48.281.102.402,09 46.799.960.393,00 1.481.142.009,09 46.799.960.393,00
Municpios (LC 141/2012)
Outras Transferncias a M unicpios 941.661.864,33 469.264.135,98 472.397.728,35 461.896.943,42
Transferncias ao Exterior 2.704.063.550,22 2.372.432.433,06 331.631.117,16 2.372.432.433,06
Transferncias a Instituies Privadas
sem Fins Lucrativos (Rede Sarah e 1.538.733.005,69 666.684.912,88 872.048.092,81 665.674.936,81
outros)
Transferncias a Instituies
18.665.912,00 1.428.346,00 17.237.566,00 1.428.346,00
M ultigovernamentais
Transferncia a Consrcio Pblico 520.968,00 249.750,00 271.218,00 249.750,00
M ediante Contrato de Rateio
Aplicaes Diretas pela Unio 45.441.955.852,51 41.564.751.367,75 3.877.204.484,76 41.294.219.136,34
Total 116.805.902.790,30 108.963.220.434,31 7.842.682.355,99 108.684.311.034,27
Fonte: Consulta ao sistema TesouroGerencial, em 11/5/2017, excluda a UO 74.202 (ANS) - TC 011.936/2017-7
Para viabilizar o clculo automtico do mnimo de sade, no plano federal, as despesas executadas
na Funo Sade recebem a marcao do Identificador de Uso 6 (ID-USO 6), cuja finalidade
identificar no Siafi apenas as despesas alcanadas pelo conceito dos arts. 3 e 24 da Lei Complementa r
141/2012.
A partir da execuo global das despesas na Funo Sade, deve-se destacar as despesas no-
computadas para fins de apurao do mnimo constitucional, conforme dispe o art. 4 da Lei
Complementar 141/2012, a exemplo de despesas com inativos e pensionistas, assistncia sade que
no atende ao princpio de acesso universal e outras.
Apurao do Mnimo Constitucional em Aes e Servios Pblicos de Sade

R$ milhes
Discriminao das Despesas Despesas Empenhadas
Despesas com sade em 2016 116.805
186

(-) Despesas com inativos e pensionistas da sade (8.311)

(-) Despesa com assistncia sade que no atende ao princpio de acesso universal (384)
(-) Despesas custeadas com outros recursos (recursos de operaes de crdito; e outros recursos) -
(-) Outras aes e servios no computados (servio da dvida e outras aes) (1.391)
(-) Restos a pagar no processados inscritos indevidamente no exerccio sem disponibilidade financeira -
(-) Despesas adicionais custeadas com disponibilidade de caixa vinculada aos restos a pagar cancelados (482)
(M odalidades de Aplicao 35, 45, 73 e 95)
(-) Despesas custeadas com recursos vinculados parcela do percentual mnimo que no foi aplicada -
em aes
dasedespesas
servios de sade eme exerccios anterioresde sade em 2016
Total com aes servios pblicos 106.235
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2016, p. 53 e 54
Feitas essas consideraes, apresenta-se a seguir o clculo dos recursos mnimos vinculados
aplicao em aes e servios pblicos de sade no exerccio de 2016, o montante global executado no
ID-USO 6, assim como o excedente em relao aos recursos mnimos vinculados a aes e servios
pblicos de sade no exerccio de referncia.
Clculo do Limite
R$ milhes
Discriminao das Despesas Despesas Empenhadas
1. Receita Corrente Lquida (RCL) em 2016 722.474
2. Percentual definido pela Emenda 86/2015 em gastos com ASPS, no mnimo da RCL (%) 13,2%
3. Valor mnimo obrigatrio para gastos em ASPS em 2016 (1x2) 95.366
4. Despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade em 2016 (ID-USO 6) 106.235
Excedente lquido1 em relao aos recursos mnimos vinculados a aes e servios pblicos de sade 10.869
(4 3)
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2016, p. 53 e 54, e Tesouro Gerencial
Montante do excedente lquido de despesas com aes e servios pblicos de sade em relao ao mnimo de 2016 (deduzidas as despesas
adicionais para compensao de cancelamento de restos a pagar)
Como se verifica, em 2016, o montante empenhado pela Unio, a ttulo de aes e servios
pblicos de sade, foi de pouco mais de R$ 106,2 bilhes, em plena consonncia com o art. 3 da Lei
Complementar 141/2012 e os itens vigentes do Acrdo 31/2017-TCU-Plenrio, relator Ministro-
Substituto Augusto Sherman.
Esse valor corresponde a 14,7% da RCL federal, o que supera, em termos nominais, em cerca de
R$ 10,9 bilhes, o mnimo de R$ 95,4 bilhes, calculado com base no parmetro de 13,2% da RCL,
definido pela Emenda 86/2015, para ser aplicado no primeiro ano subsequente sua promulgao.
Registre-se que, no montante de R$ 106,2 bilhes considerado para fins de mnimo, esto inseridas
as despesas com capitalizao da Hemobras e com o REHUF, em relao s quais ainda h controvrsia s
sobre sua utilizao para fins de mnimo, consoante TC 046.061/2012-6, pendente de deciso definitiva.
187

R$ Milhes
Despesas que No Podem ser Consideradas aps o Acrdo 31/2017-TCU-Plenrio1 Valor Empenhado
Despesas Consideradas na Funo S ade em 2016 (ID-US O 6) 559
Ao 09LP: Aporte da Unio para Capitalizao da Hemobrs 180
Ao 20G8: Programa REHUF nos Hospitais Universitrios Federais 379
Total 559
Fonte: SiopGerencial (consulta 4/5/2017)
Nota1: Itens 9.2.2 e 9.2.5 do Acrdo 31/2017-TCU-Plenrio foram questionados pela SOF/MP que ops Embargos de Declarao
Diante de todo o exposto, conclui-se que a Unio cumpriu em 2016 as determinaes

constitucionais e legais de aplicao do recurso mnimo no custeio de aes e servios pblicos de sade.
4.1.1.4 Execuo de Despesas Decorrentes de Emendas Parlamentares Individuais

A Emenda Constitucional 86/2015 alterou os arts. 165 e 166 da Constituio Federal de 1988 e
instituiu o oramento impositivo, o qual determina que as emendas individuais ao projeto de lei
oramentria sero aprovadas no limite de 1,2% da Receita Corrente Liquida (RCL) prevista no projeto
encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que metade deste percentual ser destinado a aes e servios
pblicos de sade ( 9 do art. 166 da CF).
Em paralelo, os arts. de 57 a 67 da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) para 2016, Lei
13.242/2015, detalharam esse regime e estabeleceram que: (i) a obrigatoriedade de execuo das
programaes relativas s emendas individuais ao projeto de lei oramentria anual (PLOA)
compreendem, em 2016, o empenho e pagamento correspondentes a 1,2% da RCL realizada no exerccio
de 2015 (incluindo os restos a pagar at o limite de 0,6% da RCL); (ii) o montante de execuo
obrigatria pode ser reduzido at a mesma proporo do contingenciamento incidente sobre o conjunto
das despesas discricionrias; (iv) a execuo das programaes decorrentes de emendas individuais no
so obrigatrias em caso de impedimentos de ordem tcnica, cabendo aos Poderes, o Ministrio Pblico
da Unio e a Defensoria Pblica da Unio tomar, nos prazos estabelecidos na LDO/2016, as providncia s
necessrias ao remanejamento das programaes cujo impedimento seja insupervel.
A RCL prevista no Projeto de Lei Oramentria para 2016 (PLOA/2016) foi de R$ 759,45 bilhes.
Dessa forma, as emendas parlamentares individuais foram aprovadas com base em 1,2% desse valor,
tendo sido consignadas emendas s dotaes no valor de R$ 9,1 bilhes. Contudo, tomando como
parmetro a referida LDO e tendo como base o valor da RCL realizada em 2015, que foi de R$ 674,52
bilhes, o limite mnimo para a execuo obrigatria dessas emendas foi fixado em R$ 8,09 bilhes.
Em 2016, aps a consolidao dos resultados dos decretos de programao financeira, verifico u-
se que, ao final do perodo, no houve contingenciamento de despesas, mas ampliao dos limites de
movimentao financeira, em cerca de 1%. Dessa forma, o Relatrio de Avaliao de Receitas e
Despesas Primrias extemporneo, publicado em dezembro de 2016, apontou a possibilidade de
ampliao dos limites de movimentao oramentria e financeira das emendas individuais em patamar
superior ao mnimo de 1,2% da RCL de 2015.
No entanto, poca, a SOF interpretou que o dispositivo constitucional imporia ao Poder
Executivo o dever de assegurar s emendas impositivas o valor correspondente a 1,2% da RCL de 2015,
sendo que qualquer liberao superior a este patamar no seria obrigatria. Desse modo, decidiram por
liberar o montante correspondente ao exato percentual. Tal raciocnio se mostra prudente, j que tanto a
188

Constituio Federal quanto a LDO/2016 tratam da obrigatoriedade de execuo de programaes

includas ou acrescidas por emendas parlamentares no montante de 1,2% da RCL do exerccio anterior.
Com base no exposto, a tabela a seguir apresenta os dados relativos execuo das emendas
individuais no exerccio de 2016, bem como a conformidade dessa execuo com o disposto na
Constituio Federal e na LDO/2016.
Execuo Oramentria e Financeira das Aes Decorrentes de Emendas Parlamentares Individuais - 2015
R$ bilhes
M ontante Aprovado 1,2% da RCL prevista no PLOA 2016 (A) 9,11
Montante de Execuo Obrigatria 1,2% da RCL realizada em 2015 R$ 674,52 bilhes (B) 8,09
Destinao a Aes e S ervios Pblicos de S ade Mnimo de 50% de (B) (C) 4,05
Montante Executado Total Despesas Empenhadas Total (D) 7,27

% Realizado - Execuo Oramentria Total (D)/(B) (E) 89,8%
Montante Executado S ade Despesas Empenhadas S ade (F) 3,81
% Realizado - Execuo Oramentria Sade (F)/(C) (G) 94,2%
Montante Pago Despesas totais Pagas + Restos a Pagar Pagos (H) 4,84
% Realizado - Execuo Financeira (H)/(B) (I) 59,9%
Por meio da tabela, verifica-se que a execuo oramentria das aes decorrentes de emendas
individuais foi de R$ 7,27 bilhes, 89,8% do valor mnimo exigido pela LDO/2016. Apesar do percentual
de execuo (empenho) ter sido relativamente alto (89,8%), boa parte dessa despesa no foi liquidada
no exerccio, haja vista que, do referido valor, R$ 5,2 bilhes (64,8%) referem-se inscrio de despesa
em restos a pagar no processados. J no que se refere s emendas individuais concernentes a aes e
servios pblicos destinados sade, foram empenhados R$ 3,81 bilhes, que correspondem a 94,2%
do mnimo exigidos para essas programaes.
Quanto ao atendimento do mnimo exigido de execuo financeira (1,2% da RCL realizada em
2015), foram pagos R$ 4,84 bilhes, que correspondem a 59,9% do piso exigido, no tendo ocorrido,
dessa forma, o atendimento do dispositivo constitucional e da LDO. Para se apurar esse valor, somou-
se o total de despesas pagas e o pagamento de restos a pagar inscritos nos exerccios anteriores (at o
limite de 0,6% da RCL apurada no exerccio de 2015).
A respeito do no atendimento dos limites mnimos para execuo oramentria e financeira das
emendas, a SOF enviou ao TCU duas planilhas informativas nas quais constam as justificativa s
encaminhadas pelos rgos (peas 39 e 40 do TC 001.244/2017-5). Verificou-se que as motivaes so
diversas, tais como: no apresentao de plano de trabalho no prazo estipulado; falta de priorizao pelo
parlamentar; no atendimento de ajustes solicitados pelo ministrio; desistncia do proponente; falta de
razoabilidade da proposta; e incompatibilidade do objeto indicado com o programa do rgo executor
ou com a finalidade da ao oramentria.
Observa-se que, na maioria dos casos, as justificativas para no execuo apresentadas pelos
rgos so genricas, ocorrendo situaes em que elas simplesmente no foram apresentadas, o que
prejudica o controle da execuo. Diante de tal fato, a SOF informou que tem atuado no sentido de
melhorar a qualidade dessa informao, e que, para tanto, incluiu o art. 6 na Portaria Interminister ia l
22, de 13/2/2017, em que dispe sobre procedimentos e prazos para apresentao e registro de emendas
individuais com indicao de impedimento de ordem tcnica no Sistema Integrado de Planejamento e
Oramento (Siop), a partir do exerccio de 2017.
189

No que se refere ao cumprimento do disposto no art. 65 da LDO, que trata das providncias a
serem adotadas em caso de impedimentos de ordem tcnica para execuo das programaes includa s
ou acrescidas por emendas individuais, a SOF informou (pea 40 do TC 001.244/2017-5) que foram
enviados dois projetos de lei ao Congresso Nacional em 17/10/2016, um de crdito suplementar, no valor
de R$ 3,87 milhes, e outro de crdito especial, no valor de R$ 10,11 milhes. O de crdito especial foi
atendido por meio da Lei 13.388/2016, e o de crdito suplementar por meio da Lei 13.392/2016.
Destaque-se que apesar de terem sido cumpridas as determinaes contidas na LDO no que se
refere ao remanejamento das programaes sinalizadas com impedimento legal insupervel, a aprovao
das citadas leis ocorreu apenas em 20/12/2016, quando j no existia mais tempo hbil para execuo
dessas dotaes dentro do exerccio.
Conclui-se, dessa forma, que a execuo oramentria e financeira das aes decorrentes de
emendas parlamentares individuais, no exerccio de 2016, ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio de
1,2% da RCL do exerccio anterior, assim como a parcela dessas despesas destinadas a aes e servios
pblicos de sade no atingiu o montante mnimo exigido de realizao, conforme o disposto no 1 do
art. 166 da Constituio Federal de 1988 e os arts. 58 e 64 da LDO/2016. Contudo, essa no execuo
do montante mnimo obrigatrio deu-se em virtude de impedimentos de ordem tcnica que
inviabilizaram a consecuo integral da programao aprovada.
4.1.1.5 Cumprimento da regra de ouro

A anlise tem como objetivo avaliar o cumprimento da denominada regra de ouro das finanas
pblicas, consagrada no inciso III do art. 167 da Constituio Federal e no art. 12 da LRF.
O dispositivo constitucional estabelece que vedada a realizao de operaes de crditos que
excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementare s
ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.
O artigo 12, 2, da LRF, por sua vez, mais especfico: disciplina que o montante previsto para
as receitas de operaes de crdito no poder ser superior ao das despesas de capital constantes do
projeto de lei oramentria.
Apurao segundo critrio da LRF (art. 12)

A tabela seguinte evidencia as operaes de crdito e as despesas de capital infor madas nos Quadro
1C e 9 do Volume I do PLOA 2016. Como se pode observar, as operaes de crdito excederam as
despesas de capital em R$ 45.285,00 milhes, quando se consideram exclusivamente os montantes
apresentados nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social.
Aplicabilidade da Regra de Ouro PLOA 2016

Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
R$ milhes
Receitas de Operaes de Crdito Despesas de Capital
Refinanciamento da dvida pblica federal 885.000 Investimentos 37.645
Outras operaes de crdito 331.042 Inverses Financeiras 88.305
Amortizao da dvida 1.044.807
1.216.042 Total (B) 1.170.757

Total (A)
Resultado para Apurao da Regra de Ouro (C) = (A) (B) 45.285
190

Fonte: Quadros 1C e 9, Volume I do PLOA 2016
Por outro lado, a Secretaria de Oramento Federal (SOF) assevera que, para fins de verificao do
cumprimento da Regra de Ouro, a comparao entre operaes de crdito e despesas de capital poderia
incluir tambm o oramento de investimento das empresas estatais. Esse entendimento foi apresentado
pelo rgo no curso do acompanhamento realizado pelo TCU com o objetivo de examinar os
procedimentos de previso de receitas oramentrias da Unio contida no Projeto de Lei Oramentria
Anual para 2016 - PLOA 2016 (Acrdo 866/2016TCUPlenrio). De acordo com esse critrio, a
Regra foi observada quando da elaborao do PLOA 2016, conforme demonstra a tabela a seguir:
Aplicabilidade da Regra de Ouro PLOA 2016

Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento das Estatais
R$ milhes
Esfera Receitas de Operaes de Crdito (A) Despesas de Capital (B)
Oramento Fiscal e da Seguridade 1.216.042 1.170.757
Social
Oramento de Investimento 39.571 96.899
Total 1.255.613 1.267.656
Resultado para Apurao da Regra de Ouro (C) = (A) (B) (12.043)
Fonte: Quadros 1C e 9, Volume I e Anexo III do PLOA 2016
importante ressaltar que no h previso normativa expressa quanto incluso ou no das

empresas estatais no dependentes na apurao da Regra de Ouro, apta a solucionar de forma definitiva
a divergncia existente entre os dois entendimentos possveis, acima descritos. Essa ausncia de
normatizao explcita reconhecida pela Secretaria do Tesouro Nacional e tambm pelas Consultoria s
de Oramento da Cmara dos Deputados e do Senado Federal (conforme Nota Tcnica Conjunta
7/2015).
Diante disso, necessrio aperfeioar o entendimento relativo ao tema, cuja anlise dever ser
realizada posteriormente por esta Corte de Contas no mbito de fiscalizao especfica. Assim, para
efeitos imediatos sobre a apreciao das Contas do Presidente da Repblica relativas a 2016, entende-se
que no se pode afirmar que haja irregularidade quanto ao cumprimento da Regra de Ouro segundo o
critrio estabelecido no art. 12 da LRF.
Apurao segundo critrio constitucional

O art. 53, 1 , inciso I, da LRF dispe que o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria
(RREO) referente ao ltimo bimestre do exerccio ser acompanhado tambm de demonstrativos do
atendimento do disposto no inciso III do art. 167. Destaca-se que, para fins de clculo do limite,
considerar-se-, em cada exerccio financeiro, o total dos recursos de operaes de crdito nele
ingressados e o das despesas de capital executadas, com as excluses previstas no art. 32, 3.
A tabela seguinte evidencia os dados constantes do RREO, elaborado pela Secretaria do Tesouro
Nacional, segundo os critrios constantes no Manual de Demonstrativos Fiscais aplicado Unio e aos
estados, Distrito Federal e municpios, exerccio 2016.
191

Aplicabilidade da Regra de Ouro Execuo 2016

Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
R$ milhes
Receita/Despesa Execuo
Receitas de Operaes de Crdito 1.047.519
(-) Variao positiva do saldo da sub-conta Dvida Pblica da 93.743
Conta nica da Unio
Receitas de Operaes de Crdito Consideradas (I) 953.776
Despesa de Capital (B) 1.039.932
(-) Incentivos Fiscais a Contribuintes -
(-) Incentivos Fiscais a Contribuintes por Instituies -
Financeiras
Despesas de Capital Lquidas (II) 1.039.932
Resultado para Apurao da Regra de Ouro (III) = (I - II) (86.156)

Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria, Dezembro 2016.
Operaes de Crdito descritas na CF, art. 167, inciso III.
Esses valores correspondem a receitas de operaes de crdito efetuadas no contexto da gesto da dvida pblica mobiliria f ederal que
no foram aplicadas em despesas neste mesmo exerccio, tendo seus recursos permanecidos depositados na sub conta da Dvida.
Segundo os dados apresentados, foram deduzidas das receitas de operaes de crdito, os valores
realizados no contexto da gesto da dvida pblica mobiliria federal que no foram aplicados em
despesas neste mesmo exerccio, no montante de R$ 93,7 bilhes. Esses recursos permaneceram
depositados na subconta da dvida. A excluso atende a previso contida no art. 6, 4 e 5 da
Resoluo do Senado Federal 48/2007, o qual estabelece disposies especficas para as operaes de
crdito efetuadas no contexto da gesto da dvida pblica mobiliria federal.
Assim, no exerccio de 2016, constatou-se que o dispositivo constitucional foi respeitado quando
da execuo oramentria (demonstrada no RREO).
4.1.1.6 Execuo do Oramento de Investimento

O inciso II do art. 167 da Constituio Federal veda a realizao de despesas ou a assuno de
obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais. O art. 40 da Lei 13.242/2015
(LDO 2016), por sua vez, estabelece regras especficas para a elaborao e a execuo do Oramento de
Investimento (OI), com destaque para o detalhamento das fontes de financiamento do investimento das
entidades abrangidas pelo OI. Assim, o objetivo da presente seo verificar a conformidade da
execuo do oramento de investimento perante as referidas normas. A anlise descritiva dessa execuo
est detalhada no item 2.5.2 deste Relatrio.
Cabe esclarecer que, nos relatrios sobre as Contas do Presidente relativos aos exerccios de 2010
e 2014, detectou-se a execuo de despesas acima do limite autorizado no OI para a fonte de
financiamento por algumas empresas. Tal fato foi considerado como irregular no Parecer Prvio sobre
as Contas de 2014, com fundamento nos 2 e 3 do art. 37 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014). Alm
disso, o TCU tambm consignou como irregularidade, no referido parecer prvio, a execuo de despesa
sem suficiente dotao no Oramento de Investimento por trs empresas, em desacordo com o disposto
no inciso II do art. 167 da Constituio Federal.
Na anlise sobre as Contas relativas ao exerccio de 2015, detectou-se que no houve execuo
acima do limite autorizado para cada fonte de financiamento. De acordo com a Secretaria de
192

Coordenao e Governana das Empresas Estatais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

(Sest/MP), o aperfeioamento dos mecanismos de controle, acompanhamento e alertas em relao
execuo oramentria das empresas estatais possibilitou a correo da irregularidade.
No entanto, no referido ano, verificou-se que duas empresas (BNDES e Petrobras) executaram
despesas em montante superior dotao aprovada no OI. Registrou-se, ento, no Relatrio sobre as
Contas de 2015, que, conquanto esse mesmo tipo de irregularidade tenha sido apontado nos relatrios
sobre as Contas de 2003 a 2014, em 2015, o nmero de aes que ultrapassaram a dotao aprovada caiu
significativamente e tambm houve diminuio equivalente no montante excedido em comparao ao
exerccio anterior. Essa ocorrncia foi, ento, consignada no item outros achados do Parecer Prvio
sobre as Contas de 2015.
Isso posto, analisou-se a execuo do OI no exerccio de 2016 para verificar a conformidade s
supramencionadas normas. As concluses obtidas esto especificadas a seguir.
Execuo superior ao limite global de dotao e ao limite da fonte de financiamento

No exerccio de 2016, nenhuma empresa executou valor superior ao limite global de dotao,
correspondente soma de todas as fontes de financiamento, bem como acima do limite autorizado
especificamente para cada uma dessas fontes.
Aes sem Cobertura Oramentria

Em 2016, nenhuma empresa apresentou programao, no nvel de subttulo, com realizao
superior dotao aprovada, em obedincia ao inciso II do art. 167 da Constituio Federal, que veda a
realizao de despesas que excedam os crditos oramentrios.
Observa-se, assim, que as medidas corretivas e de controle implantadas pela Sest/MP, adotadas
especialmente em decorrncia das irregularidades apontadas no Relatrio e Parecer Prvio sobre as
Contas do Governo de 2014, foram capazes de evitar a ocorrncia desse tipo de irregularidade.
Diante do exposto, conclui-se que a execuo das despesas de investimento das estatais no
dependentes ocorreu de acordo com o programado no Oramento de Investimento da Unio referente ao
exerccio de 2016.
Processos de fiscalizao relacionados

Conforme destacado no item 2.5.2 deste Relatrio, em algumas empresas, h significativa
discrepncia entre o valor do ingresso de recursos para aumento do Patrimnio Lquido e o valor de
sada de recursos para investimento no Ativo Imobilizado. Os permanentes aportes financeiros previstos
no OI sem a consequente contrapartida no Ativo Imobilizado esto possivelmente ligados existnc ia
de dficits operacionais.
Essa constatao pode indicar dependncia de recursos do Tesouro, a despeito de as empresas
serem consideradas pela Unio como estatais no dependentes, por fora de interpretao imprpria da
aplicao do inciso III do art. 2 da Lei Complementar 101/2000 (LRF).
A esse respeito, destaca-se que o processo de programao e execuo oramentria do OI e do
PDG foi abordado no mbito do TC 016.336/2010-0 e resultou nas deliberaes do Acrdo 3.145/2011-
TCU-Plenrio, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz. Por ocasio do monitoramento do aludido
Acrdo, novas determinaes e recomendaes foram expedidas Sest, Casa Civil da Presidncia da
Repblica, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio do Planejamento, com destaque para a necessidade
193

de desenvolvimento de metodologia que permita a apurao objetiva do atributo da dependncia das

empresas estatais em relao ao ente controlador, conforme Acrdo 3.561/2014-TCU-Plenrio, de
relatoria do Ministro Aroldo Cedraz. Ressalta-se que um novo monitoramento est em curso (TC
030.159/2016-4), ocasio em que o cumprimento integral das deliberaes ser averiguado.
No caso particular da Infraero, cabe destaque ao Acrdo 2.915/2016-TCU-Plenrio, de relatoria
do Ministro Walton Alencar Rodrigues, no qual foi exarada determinao ao Ministrio dos Transportes,
Portos e Aviao Civil e Infraero para: (a) reavaliao das medidas propostas pela extinta Secretaria
de Aviao Civil da Presidncia da Repblica para sustentabilidade econmico-financeira da estatal; e
(b) apresentao ao TCU, no prazo de noventa dias, de plano de ao para sustentabilidade econmico -
financeira da Infraero com, no mnimo, prazos, metas e responsveis pela implementao das medidas,
benefcios esperados de cada medida e sistemtica de controle e avaliao, com indicadores para
acompanhamento das medidas. Alm disso, determinou-se Infraero apresentao, no mesmo prazo, de
estudo para melhoria da eficincia e da produtividade da empresa. Essas medidas esto sendo
acompanhadas por meio do TC 025.043/2015-3.
Nesse diapaso, tambm merece meno o Acrdo 6.751/2016-TCU-1 Cmara, de relatoria do
Ministro Jos Mucio Monteiro, no qual, em anlise da prestao de contas do exerccio de 2014 (TC
029.351/2015-4), foi determinado ao Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) que, no prazo
de noventa dias, encaminhe ao TCU plano de ao estabelecendo medidas concretas capazes de melhorar
a situao econmico-financeira da estatal, definindo as aes a serem tomadas, os respectivos prazos e
responsveis para o alcance dos resultados estabelecidos. Foi determinado, ainda, Casa Civil da
Presidncia da Repblica, ao Ministrio da Fazenda e Sest que adotem, em igual prazo, providncia s
para que no ocorram novos aportes ao Serpro sem a respectiva classificao da empresa como estatal
dependente, em ateno ao disposto no art. 2, inciso III, da Lei Complementar 101/2000. Ressalta-se
que essa ltima determinao foi objeto de embargos de declarao ainda no julgados.
Assim, verifica-se que as questes relacionadas sustentabilidade financeira das estatais e
definio de regras objetivas para determinar a dependncia ou no dessas empresas em relao ao ente
controlador esto em ampla discusso no mbito do TCU, inclusive por meio de processos especficos.
Por essa razo, deixa-se de propor encaminhamento para tratar do assunto no presente Relatrio e
Parecer Prvio sobre as Contas do Presidente da Repblica.
4.1.1.7 Recursos destinados irrigao nas regies Centro-Oeste e Nordeste

O item que segue tem como objetivo examinar o cumprimento do disposto no art. 42 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da Constituio Federal no exerccio de 2016.
Com redao dada pela Emenda Constitucional (EC) 89/2015, o caput do aludido artigo dispe
que, dos recursos destinados irrigao, a Unio aplicar, durante quarenta anos, 20% na Regio Centro-
Oeste e 50% na Regio Nordeste, preferencialmente no semirido.
Alm disso, o pargrafo nico estabelece que, dos percentuais previstos, no mnimo 50% sero
destinados a projetos de irrigao que beneficiem agricultores familiares que atendam aos requisito s
previstos em legislao especfica.
No houve aluso ao cumprimento desse dispositivo constitucional na Prestao de Contas do
Presidente da Repblica (PCPR) relativa ao exerccio de 2016.
J em consulta aos dados do Siafi, verifica-se que foram empenhados R$ 151.865.939 na
subfuno de governo 607 Irrigao, sendo 99,7% pelo Ministrio da Integrao Nacional. De acordo
194

com a informao do subttulo (localizador de gasto) da ao oramentria, esses recursos foram

alocados s regies do Brasil consoante tabela seguinte.
Valores Empenhados na Subfuno Irrigao por regio

R$
Regio Valor Empenhado %
Nacional 100.629.767 66,3%
Norte 1.000.050 0,7%
Nordeste 40.723.600 26,8%
Centro-Oeste - 0,0%
Sudeste 9.512.522 6,3%
Sul - 0,0%
Total 151.865.939 100,0%
Observa-se que 26,8% dos recursos destinados irrigao foram direcionados regio Nordeste e
0% Regio Centro-Oeste. Ocorre que 66,3% do montante empenhado possui localizador de gasto
Nacional, ou seja, tal montante pode ter sido empenhado em favor de qualquer unidade da federao no
especificada no momento da elaborao e/ou aprovao da LOA.
Assim, considerando a omisso de informaes na PCPR e a falta de adequada regionalizao da
despesa na LOA 2016, no possvel afirmar se houve ou no o cumprimento do estipulado pelo art. 42
do ADCT no exerccio de 2016.
Cumpre ressaltar que o Tribunal, por meio do Acrdo 851/2013-TCU-Plenrio, determinou ao
Ministrio do Planejamento, Controladoria-Geral da Unio e Secretaria do Tesouro Nacional, a
apresentao de plano de ao para aprimorar as informaes referentes regionalizao da despesa no
processo oramentrio e na produo, consolidao e divulgao de informaes (TC 016.574/2010-9).
Mesmo levando em conta que a EC 89/2015 foi aprovada em 15/9/2015, portanto aps o
encaminhamento da LOA de 2016 ao Congresso Nacional, caberia ao Poder Executivo primar pela
qualidade e transparncia das informaes atinentes aos gastos pblicos, incluindo a regionalizao da
despesa.
Diante do exposto, faz-se cabvel o registro de irregularidade e das seguintes recomendaes:
IRREGULARIDADE
Falta de comprovao, na Prestao de Contas do Presidente da Repblica, acerca do

cumprimento, no exerccio de 2016, do percentual mnimo de aplicao de recursos
destinados irrigao nas regies Nordeste e Centro-Oeste, bem como a projetos de
irrigao que beneficiem agricultores familiares, conforme estabelecido no art. 42 do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da Constituio Federal, e ausncia
de requisitos na Lei Oramentria e no Sistema Integrado de Administrao Financeira
(Siafi) que possibilitem verificar a observncia da referida regra constitucional.
195

RECOMENDAES
Ao Ministrio da Transparncia e Controladoria-Geral da Unio que inclua, na Prestao

de Contas do Presidente da Repblica, anlise sobre o cumprimento do disposto no art. 42
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal e adote
medidas para aprimorar a produo, a consolidao e a divulgao de informa es
referentes regionalizao da despesa executada com projetos de irrigao.
Aos Ministrios do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto e da Fazenda que adotem
medidas para aprimorar as informaes referentes regionalizao da despesa relacionada
subfuno de governo irrigao no processo oramentrio e no Sistema Integrado de
Administrao Financeira (Siafi), de modo a permitir a averiguao do cumprimento do art.
42 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da Constituio Federal.
4.1.2 Lei de Responsabilidade Fiscal

A presente seo do Relatrio sobre as Contas do Presidente da Repblica visa verificar a
conformidade da execuo oramentria e financeira dos oramentos da Unio em 2016 perante as
normas da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF).
4.1.2.1 Cumprimento das metas fiscais

A presente seo contempla, para fins de anlise da conformidade financeira e oramentria, a
verificao do cumprimento das metas fiscais do exerccio de 2016 estabelecidas na Lei 13.242/2015
(LDO 2016), alterada posteriormente pela Lei 13.291/2016, bem como a consistncia da apurao do
resultado primrio.
O resultado primrio corresponde diferena entre receitas primrias (no financeiras), ou seja,
receitas obtidas por meio de tributos ou servios prestados pelo Estado, sem ampliao de sua dvida ou
diminuio do seu ativo, e despesas primrias (no financeiras), isto , gastos que possibilitam a oferta
de servios pblicos sociedade, deduzidos os dispndios com operaes financeiras (juros,
amortizaes e concesso de emprstimos).
A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e o Banco Central do Brasil (Bacen) utiliza m
metodologias diferentes para calcular o resultado primrio do Governo Central. A primeira apura o
resultado seguindo o mtodo denominado acima da linha, que foca na diferena entre fluxos de receitas
e despesas, enquanto que o segundo se guia pela variao da dvida lquida total, interna e externa,
analisando ativo, passivo e patrimnio lquido.
Conforme o disposto no art. 10, inciso IV, da LDO 2016, c/c a Mensagem do Projeto da Lei
Oramentria de 2016, incumbe ao Banco Central do Brasil a apurao dos resultados fiscais para fins
de verificao do cumprimento das metas estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da citada LDO.
De acordo com o art. 2 e o Anexo de Metas Fiscais da LDO 2016, a meta de supervit primrio
do correspondente exerccio para o setor pblico consolidado foi fixada em R$ 30,5 bilhes, equivale nte
a 0,49% do PIB. De um lado, estabeleceu-se em R$ 24 bilhes a meta de supervit primrio do
Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) do governo central, correspondente a 0,39% do PIB
e zero para o Programa de Dispndios Globais das Empresas Estatais Federais. (PDGG). De outro, fixou-
se a meta de supervit primrio de R$ 6,5 bilhes para os Estados, o Distrito Federal e os Municpio s,
correspondente a 0,10% do PIB (2 do art. 2 da LDO 2016).
196

A par disso, a teor do disposto no 3 do citado artigo, foi permitida, durante a execuo
oramentria de 2016, a compensao entre as referidas metas estabelecidas para o OFSS, Programa de
Dispndios Globais das Estatais Federal e dos governos subnacionais.
Consoante o disposto no art. 54, 1, inciso I, da LDO 2016, o Poder Executivo editou o Decreto
8.670, de 12/2/2016, dispondo sobre a programao oramentria e financeira do exerccio e
estabelecendo as metas de supervit primrio dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social dos
quadrimestres do exerccio, no valor de R$ 24 bilhes, o que seria compatvel com a meta fiscal do
exerccio.
Posteriormente, a Lei 13.291, de 25/5/2016, alterou a meta fiscal fixada na LDO 2016, e
estabeleceu, respectivamente, meta fiscal do setor pblico consolidado, do OFSS e do PDGG de dficit
R$ 164 bilhes, dficit de R$ 170,5 bilhes e zero, mantida a meta para os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios de supervit primrio de R$ 6,5 bilhes.
Meta Fiscal da LDO 2016
Discriminao LDO 2016 (Lei 13.242/2015) Lei 13.291/2016
R$ milhes % PIB R$ milhes % PIB

I. Receita Primria 1.423.185,00 23,27 991.220,00 15,99
II. Despesa Primria 1.399.185,00 22,87 1.161.716,00 18,74
III. Resultado Primrio Governo Central (I II) 24.000,00 0,39 -170.496,00 -2,75
IV. Resultado Primrio Empresas Estatais Federais 0 0,00 0 0,00
V. Resultado Primrio Governo Federal 24.000,00 0,39 -170.496,00 -2,75
VI. Resultado Nominal Governo Federal -212.797,00 -3,55 -473.433,00 -7,64
VII. Dvida Lquida Governo Federal 1.506.933,00 24,64 1.866.473,00 30,11

Fonte: Anexo IV de Metas Fiscais da LDO 2016, alterado pela Lei 13.291/2016.
A seu turno, o Decreto 8.700, de 30/3/2016, modificou a programao oramentria e finance ira
estabelecida no Decreto 8.670, de 12/2/2016, alterado pelo Decreto 8.676, de 19/2/2016, e promoveu
alterao da meta do resultado primrio do 1 quadrimestre de 2016 do Governo Federal de supervit de
R$ 9,4 bilhes para dficit de R$ 9,8 bilhes. Frise-se que o resultado primrio realizado pelas Empresas
Estatais Federais no 1 quadrimestre de 2016 foi inferior meta fiscal estipulada pelo Decreto
8.700/2016. Todavia essa situao no configura irregularidade porquanto, a teor do disposto do 3 do
art. 2 da LDO 2016, foi permitida compensao entre metas estabelecidas para o OFSS, Programa de
Dispndios Globais das Estatais Federal e dos governos subnacionais. Como o resultado primrio
alcanado no aludido perodo foi dficit de R$ 6,2 bilhes, restou cumprida a meta do 1 quadrimestre
de 2016, conforme demonstrado a seguir.
Avaliao de Cumprimento de Metas Fiscais do 1 Quadrimestre de 2016

R$ milhes
Decreto Resultado realizado Desvio

Esfera 8.700/2016 [B] [C] = [B] -[A] [D] = [C]/[A]
[A] %
Governo Federal -9.832,00 -6.207,00 3.625 -36,87%
Governo Central -10.227,00 -5.764,00 4.463 -43,64%
Empresas Estatais Federais 395,00 -443,00 -838 -212,15%
M emo:
Ajuste M etodolgico - Itaipu 0,00 1.430,00 1.430 -
197

Governo Federal com ajuste metodolgico - -9.832,00 -6.207,00 3.625 -36,87%

-Itaipu
Governo Central (menos "ajuste") -10.227 -7.195,00 3.032 -29,65%
- Estatais Federais (mais "ajuste") 395 987,00 592 149,87%
Fontes: Bacen, SOF/MP, RFB/MF e STN/MF.
Recursos referentes amortizao de contratos de Itaipu com o Tesouro Nacional.
Ulteriormente, nova alterao da programao oramentria financeira, operada pelo Decreto

8.824, de 29/7/2016, promoveu alterao da meta quadrimestral do governo federal, constante do
Decreto 8.670/2016, alterado pelo Decreto 8.784, de 7/6/2016, aumentando o dficit de R$ 71,0 bilhes
para R$ 76,3 bilhes no 2 quadrimestre de 2016. Ressalte-se que o no atingimento da meta fiscal pelas
Empresas Estatais Federais no 2 quadrimestre de 2016 pde ser compensado pelas metas realizadas do
OFSS, conforme previsto no 3 do art. 2 da LDO 2016. Como o resultado alcanado no mencionado
perodo foi de dficit de R$ 68,5 bilhes, considera-se cumprida a meta do 2 quadrimestre do referido
exerccio, conforme demonstrado a seguir.
Avaliao de Cumprimento de Metas Fiscais do 2 Quadrimestre de 2016

R$ milhes
Decreto 8.824/2016 Resultado Realizado Desvio

Esfera
(A) (B)
(C)=(B)-(A) (D)= (C)/(A
Governo Federal -76.340 -68.480 7.860,00 -10,30%
Governo Central -78.133 -67.977 10.156,00 -13,00%
Empresas Estatais Federais 1.793 -504 -2.297,00 -128,11%
Memo:
Ajuste Metodolgico - Itaipu /1 0 2.571 2.571,00
Governo Federal com ajuste metodolgico -
-76.340 -68.480 7.860,00 -10,30%
Itaipu
- Governo Central (menos "ajuste") -78.133 -70.548 7.585,00 -9,71%
- Estatais Federais (mais "ajuste") 1.793 2.067 274,00 15,28%
Fontes: Bacen, SOF, RFB e STN.
/1 Recursos referentes a contratos de Itaipu com o Tesouro Nacional.
Ao final do exerccio, o esforo fiscal do governo federal ao longo de 2016 foi suficiente para
cumprir a meta de resultado primrio (alterada pela Lei 13.291/2016), o que resultou numa situao de
cumprimento formal da meta oficial de resultado primrio. O dficit primrio oficial realizado no
perodo foi de R$ 160,3 bilhes, inferior, portanto, meta fiscal alterada de dficit primrio de R$ 170,4
bilhes, estabelecida na citada lei.
De igual modo, o resultado primrio do Setor Pblico Consolidado no financeiro atingiu dficit
de R$ 155,8 bilhes, o que configura cumprimento da meta fiscal deficitria de R$ 163,9 bilhes
estipulada no art. 2 da LDO 2016, modificada pela Lei 13.291/2016. Esse resultado comps-se de
dficits do governo central e das empresas estatais, respectivamente, de R$ 159,5 bilhes e de R$ 836
milhes, relativamente meta fiscal respectiva de dficits de R$ 167,7 bilhes e 2,8 bilhes, conforme
Decreto 8.941, de 29/12/2016. De outra parte, o supervit dos governos regionais alcanou R$ 4,7
bilhes, conforme apresentado no Quadro II da Nota para Imprensa de Poltica Fiscal do Banco Central
do Brasil, publicada em janeiro de 2017, valor menor que a meta estabelecida (R$ 6,5 bilhes). Destaque-
se que a insuficincia do resultado primrio dos governos subnacionais foi compensada pela folga no
cumprimento da meta fiscal do OFSS e das empresas estatais federais, respaldado no preceito inscrito
no 3 do art. 2 da LDO 2016.
198

De outra parte, o resultado primrio calculado pela Secretaria do Tesouro Nacional de 2016, o qual
utiliza o critrio acima da linha, alcanou o dficit de R$ 154,2 bilhes. Percebe-se uma diferena de
R$ 5,2 bilhes entre o resultado apurado por esse critrio e pelo critrio do Banco Central, abaixo da
linha (R$ 159,5 bilhes). Segundo informao da Secretaria do Tesouro Nacional, tal diferena decorre
de dois fatores: i) tratamento distinto entre os critrios para a contabilizao da receita com a amortizao
de contratos de Itaipu Binacional com o Tesouro Nacional, no montante de R$ 3,7 bilhes; e ii)
discrepncia estatstica, no montante negativo de R$ 8,9 bilhes.
De acordo com aquela secretaria, esse ltimo componente apresentou em 2016 comportamento
atpico, comparado ao padro histrico. Aduziu que tal comportamento foi afetado pela nova sistemtica
de registro nas estatsticas fiscais de subsdios e subvenes estabelecida em conformidade com os
Acrdo 825/2015 e 3.295/2015 do Plenrio deste Tribunal. Informou ainda que a STN e o Banco
Central intensificaram os trabalhos de investigao sobre outras potenciais causas da discrepncia
observada. A esse propsito, consta do Relatrio de Avaliao de Cumprimento de Metas Fiscais de 2016
que a Secretaria, juntamente com o Bacen tm envidado esforos no intuito de aprimorar os
procedimentos metodolgicos de clculo do resultado primrio, com vistas a minimizar a discrepncia
estatstica.
Avaliao do Cumprimento da Meta Fiscal de 2016

R$ milhes
Meta Resultado Desvio

ESFERA LDO/2016/Decreto Realizado
8.941/2016 (A) (B) (C)=(B)-
(A) (D)= (C)/(A
Governo Federal -170.496 -160.309 10.187 -5,97%
Governo Central -167.696 -159.473 8.223 -4,90%
Empresas Estatais Federais -2.800 -836 1.964 -70,14%
Memo:
Ajuste M etodolgico - Itaipu /3 0 3.722 3.722 -
Governo Federal com ajuste
-170.496 -160.309 10.187 -5,97%
metodolgico - Itaipu
- Governo Central (menos "ajuste") -167.696 -163.195 4.501 -2,68%
- Estatais Federais (mais "ajuste") -2800 2.886,00 5.686 -203,07%

Fonte: BCB, SOF, RFB e STN
/2 Recursos referentes amortizao de contratos de Itaipu com o Tesouro Nacional.
Frise-se que os pagamentos de Itaipu Binacional ao errio no montante de R$ 3,7 bilhes, a ttulo
de amortizao de contratos, so considerados receitas do Governo Central para o fim de apurao do
resultado primrio pelo critrio abaixo-da-linha. Todavia, como esses ingressos so de natureza
financeira, necessrio efetuar ajustes metodolgicos e excluir esses valores do resultado primrio do
Governo Central, os quais so acrescidos ao resultado das empresas estatais federais. Disso resulta que
o efeito no resultado primrio do governo federal nulo.
Condies em que se deu a meta de resultado primrio da Unio em 2016

Planejamento, transparncia, preveno de riscos e correo de desvios esto entre os pressupostos
da gesto fiscal responsvel, nos termos do art. 1, 1, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tais
199

pressupostos visam preservar o equilbrio das contas pblicas, de forma a controlar o endividame nto
pblico.
Para tanto, so previamente definidas e amplamente divulgada s, por meio da lei de diretrizes
oramentrias, as metas de resultado entre receitas e despesas primrias, entendidas como aquelas que
efetivamente afetam o nvel de endividamento pblico. Em razo de sua relevncia como instrume nto
de planejamento, transparncia e controle fiscal, a possibilidade de cumprimento dessas metas deve ser
verificada bimestralmente ao longo do exerccio, de modo que providncias corretivas possam ser
tempestivamente tomadas, em especial a limitao de empenho e movimentao financeira, prevista no
art. 9 da LRF e disciplinada a cada ano pela LDO.
Como medida da capacidade do governo de arcar com os juros de sua dvida sem ter de recorrer a
novos emprstimos, o resultado primrio, a despeito de suas eventuais limitaes conceituais e
metodolgicas, ainda um indicador oficial bsico da situao econmico-financeira do governo. Por
princpio, esse resultado deve depender essencialmente dos nveis de arrecadao e gastos pblicos. Em
face disso, o exerccio pleno da capacidade tributria, inclusive com aes de combate sonegao, bem
como o controle das despesas e das renncias de receitas so instrumentos-chave no modelo de gesto
fiscal preconizado pela LRF.
Obviamente que os efeitos da conjuntura econmica no podem ser desprezados ao se analisar
esse indicador, razo pela qual o cumprimento da meta de resultado primrio somente far sentido
econmico, em qualquer tempo e lugar, se de fato decorrer do efetivo esforo fiscal do governo. Medidas
atpicas, com impactos primrios significativos, quase sempre so percebidas e mensuradas pelo
mercado. Significa dizer que, no mbito das finanas pblicas, o realismo deve sempre prevalecer sobre
o formalismo, para no comprometer a credibilidade do governo, em especial de sua poltica fiscal,
afetando negativamente a confiana e as expectativas dos demais agentes econmicos.
Ressalte-se que houve reverso parcial da desonerao da folha de pagamento dos recolhimentos
Previdncia Social, devido elevao das alquotas sobre receita bruta por fora da Lei 13.161, de
31/8/2015. Com efeito, ocorreu a reduo da despesa de Compensao ao Regime Geral de Previdnc ia
Social (RGPS) no ano de 2016, em comparao com exerccio anterior, passando de R$ 25,4 bilhes,
0,4% do PIB, para R$ 17,6 bilhes, 0,3% do PIB.
A despeito do decrscimo da receita administrada pela RFB, influenciado pelo comportamento
desfavorvel dos parmetros da economia em 2016, essa queda foi parcialmente compensada pela
arrecadao da ordem de R$ 46,8 bilhes decorrente do Regime Especial de Regularizao Cambial e
Tributria, institudo pela Lei 13.254/2016.
No obstante, essas medidas no foram suficientes para garantir o alcance do resultado previsto
inicialmente para o exerccio de 2016, restando a alternativa de reduo da meta de resultado primrio
por iniciativa do Executivo. Assim, tal proposta foi aprovada pelo Congresso Nacional, por meio de
alterao da Lei de Diretrizes Oramentrias 2016 efetuada pela Lei 13.291/2016, de 25/5/2016, como
demonstrado a seguir.
200

Meta Fiscal do Exerccio de 2016

50.0
24.0
0.0
-50.0
R$ bilhes
-100.0
-150.0
-160.3
-170.5
-200.0
Meta Fiscal da LDO 2016 (Lei Meta Fiscal da Lei 13.291/2016 Resultado Primrio Atingido
13.242/2015)
Ante o exposto, verificou-se o cumprimento da meta de resultado primrio tanto do setor pblico
consolidado no financeiro quanto do Oramento Fiscal e de Seguridade Social do Governo Central
estabelecidas para 2016, consoante o art. 2 da Lei 12.242/2015 (LDO 2016), com redao dada pela
Lei 13.291/2016.
4.1.2.2 Programao Oramentria e Financeira e Contingenciamento

Este item do Relatrio sobre as Contas do Presidente da Repblica tem por objetivo avaliar a
adequao da programao oramentria e financeira e do contingenciamento aos critrios estabelecidos
na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e na Lei de Diretrizes Oramentria 2016 (LDO). Para
atendimento desse objetivo, foram elaboradas trs questes de auditoria, a saber: 1) Os critrios e
clculos que serviram de base para a definio dos limites de empenho so condizentes com a LRF e a
LDO? 2) Considerando-se as anlises procedidas em relao s receitas e s despesas primrias, o Poder
Executivo estimou suficientemente o valor a ser contingenciado? 3) A base contingencivel foi apurada
de acordo com a LDO?
Importante observar que a conformidade da conduo da programao oramentria e do
contingenciamento foi acompanhada, ao longo de 2016, por meio dos seguintes processos de
fiscalizao: TC 014.650/2016-9 (1 e 2 bimestres de 2016), TC 022.585/2016-8 (3 bimestre de 2016),
TC 023.919/2016-7 (4 bimestre de 2016) e TC 030.228/2016-6 (5 bimestre de 2016).
Esse acompanhamento bimestral decorreu, essencialmente, da disposio prevista no art. 9 da
LRF (esse dispositivo determina a verificao bimestral da capacidade de as receitas comportarem o
cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da
LDO, para que, caso necessrio, seja processada a limitao de empenho e movimentao financeira,
segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias) e das disposies insculpidas no art. 3,
inciso IV, alnea a, da Resoluo-TCU 142/2001 (que determina a realizao de acompanhame nto
bimestral da execuo oramentria e financeira da Unio pelo TCU).
Como resultado, esta Corte de Contas expediu o Acrdo 746/2017-TCU-Plenrio, relativo ao
acompanhamento efetuado nos 1 e 2 bimestres de 2016, o Acrdo 747/2017-TCUPlenrio, referente
ao acompanhamento do 3 bimestre de 2016 e o Acrdo 803/2017-TCUPlenrio, atinente ao
201

acompanhamento do 5 bimestre de 2016. O processo relativo ao acompanhamento do 4 bimestre

encontra-se pendente de julgamento. Ainda assim, as constataes pertinentes Lei de Responsabilidade
Fiscal devem integrar o relatrio sobre as contas do governo, conforme disposto no art. 7 da Resoluo -
TCU 142/2001.
No decorrer desses acompanhamentos, foram exaradas diversas recomendaes e determinaes
aos rgos centrais envolvidos no processo com o objetivo de promover melhorias na operacionalizao,
transparncia e publicidade dos relatrios de avaliao de receitas e despesas primrias. No Acrdo
747/2017-TCU-Plenrio, h determinao Secretaria da Receita Federal para que conste as memrias
de clculo relativas s frustaes e novas estimativas de receitas, arrecadao atpica, normalizao
de base e aos montantes de restituio, bem como determinao Secretaria do Tesouro Nacional e
Secretaria de Oramento Federal, para que apresentem justificativas das variaes e dos desvios nas
estimativas das despesas primrias, alm de demonstrarem o montante da reserva financeira para
absoro de riscos fiscais.
No Acrdo 803/2017TCUPlenrio, por sua vez, foi feita determinao Casa Civil da
Presidncia da Repblica, para que formalize a constituio da Junta de Execuo Oramentria, alm
de deliberaes relacionadas ao Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias, de modo a
permitir identificar as estimativas inseridas nos relatrios bimestrais cujos montantes foram definido s
ou alterados pela Junta de Execuo Oramentria ou baseados em estudos tcnicos e decises da STN
e/ou da SOF. Consta tambm determinao Secretaria do Tesouro Nacional e Secretaria de
Oramento Federal, no sentido de aperfeioar a metodologia de previso de receitas em conjunto com a
Agncia Nacional de Petrleo.
Na parte relacionada s estimativas dos valores a serem contingenciados, a partir das anlises das
receitas e das despesas primrias, observou-se indcios de irregularidades apenas nas estimativas do 1
bimestre de 2016, que foram publicadas por meio do Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas
Primrias do 1 bimestre de 2016 (RARDP 1 bimestre).
Naquele relatrio, as receitas primrias, lquidas de transferncias, previstas para o exerccio de
2016 foram estimadas em R$ 1.186 bilhes, ao passo que as despesas primrias foram estimadas em R$
1.183 bilhes. O confronto dessas duas estimativas produziu um resultado primrio positivo de R$ 2,8
bilhes.
Em razo disso, o referido relatrio apresentou a necessidade de reduo dos limites de empenho
e movimentao financeira de todos os Poderes no montante de R$ 21,2 bilhes, para efeito de
cumprimento da meta de resultado primrio estabelecida na LDO 2016 de R$ 24 bilhes.
As anlises realizadas no curso do TC 014.650/2016-9 demonstraram, entretanto, que os valores
das estimativas de receitas estavam superestimados e os valores das estimativas de despesas
subestimados, o que ocasionou um contingenciamento das despesas inferior ao necessrio, em afronta
s disposies do art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal. H que se considerar, para essa concluso,
especialmente, elementos adicionais no contemplados na anlise realizada no mbito dos referidos
autos, relativos ao envio de Projeto de Lei para alterao da LDO e emisso do Decreto de Programao
Oramentria e Financeira no perodo.
Inicialmente, so sintetizados a seguir fatos tratados naquele processo e que devem ser
considerados para efeito da anlise das contas da Presidente da Repblica, Sra. Dilma Vana Rousseff,
em razo do perodo de ocorrncia (o RARDP do 1 bimestre foi publicado em 21/3/2016 e o Decreto
8.700/2016, que consubstanciou o contingenciamento apontado nesse relatrio, foi publicado em
30/3/2016, sendo que a Senhora Presidente ocupou o cargo at 12/5/2016):
202

Ocorrncia 1: Insero, no Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 1 bimestre de

2016, de previso de receitas decorrentes da concesso da usina hidreltrica da Companhia Energtica
de Minas Gerais (Cemig) situada em Jaguara, quando conhecida a impossibilidade de sua realizao
em 2016, em razo das pendncias judiciais (TC 014.650/2016-9, pea 53, p. 5, 12 e 91-93).
No RARDP do 1 bimestre de 2016, foi considerada, entre as receitas previstas para 2016, a
concesso da usina hidreltrica da Companhia Energtica de Minas Gerais (Cemig) situada em Jaguara,
no valor de R$ 1,1 bilho.
O Ministrio de Minas e Energia, na condio de setorial responsvel pela publicao das
portarias, desenvolvimento dos estudos e realizao da licitao, informou que o ministro Dias Toffoli,
relator da Ao Cautelar 3980, em tramitao no Supremo Tribunal Federal, deferiu, em 21/12/2015,
medida liminar requerida pela Concessionria, cujo objeto era prorrogar a concesso da UHE de Jaguara,
nos termos do Contrato de Concesso 7, de 1997.
Em razo das tratativas decorrentes dessa deciso, a Consultoria Jurdica junto ao MME, em
conformidade com a Nota 29/2016/Conjur-MME/CGU/AGU, de 28/1/2016, manifestou-se pelo
entendimento da existncia de bice jurdico para a realizao da licitao da UHE Jaguara [...].
Considerando-se que a situao jurdica na licitao dessa usina no mudou at a data de
publicao do RARDP do 1 bimestre, a Secretaria do Tesouro Nacional e a Secretaria de Oramento
Federal possuam elementos que ocasionavam a retirada da receita de concesso da usina hidreltrica de
Jaguara do conjunto de receitas primrias previstas para o exerccio de 2016, o que no foi feito.
A presente irregularidade fez com que o contingenciamento operacionalizado pelo Decreto
8.700/2016, de 30/3/2016, fosse menor que o necessrio, na ordem de R$ 1,1 bilho, em afronta ao art.
9 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em sede de oitivas, a STN e a SOF no conseguiram, conforme o entendimento da unidade tcnica
desta Corte, apresentar elementos que desconstitussem a irregularidade. Desse modo, o processo seguiu
com proposta de audincia do Secretrio dos referidos rgos poca dos fatos. Por meio do Acrdo
746/2017TCUPlenrio, o Tribunal de Contas da Unio entendeu oportuna a realizao de
recomendao da forma que se segue, notando-se que o Voto condutor do sobredito Acrdo tenha
registrado que, luz do princpio da prudncia, a previso de receita deveria ter sido retirada do
relatrio:
9.1. recomendar, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, Secretaria do
Tesouro Nacional e Secretaria de Oramento Federal a realizao, no prazo de sessenta dias, de estudos
abrangentes e aprofundados que estabeleam a metodologia para atingimento dos seguintes requisitos, para
publicao dos Relatrios de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias: a) premissas que caracterizem o
nvel de probabilidade da efetivao das receitas e despesas primrias; b) critrios e motiva es utilizados para
aferio dessa probabilidade e dos valores considerados; c) cronograma de realizao dos diversos eventos que
resultaro no aumento de receita ou na reduo de despesa;
203

Ocorrncia 2: Insero, no Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 1 Bimestre de

2016, de despesas negativas decorrentes de Precatrios Federais, no montante estimado de R$ 6,3
bilhes, ao passo que a srie histrica utilizada pela STN e pela SOF somente permitiria estimar o
montante de R$ 3,07 bilhes, resultantes da aplicao do percentual de 16% sobre o total de despesas
com precatrios previstas para o exerccio de 2016 (TC 014.650/2016-9, peas 91-93).
No Relatrio extemporneo de fevereiro de 2016 e no RARDP do 1 bimestre de 2016, a rubrica
precatrios federais registrava uma despesa negativa de R$ 12 bilhes. A justificativa para sua incluso
estava no envio ao Congresso Nacional do Projeto de Lei 4.495/2016, em 23/2/2016, cujo objetivo era
autorizar o pagamento de precatrios mediante a utilizao de um fundo especfico para essa finalidade.
Na atualidade, os precatrios so depositados nos bancos (Banco do Brasil e Caixa Econmica
Federal) e ficam disponveis para resgate dos beneficirios. Ocorre que parte desses valores ficam
ociosos por longos perodos.
Assim, o PL 4.495/2016 prev duas iniciavas com potencial de impactar o resultado primrio:
a) a primeira delas diz respeito incorporao, ao fundo para pagamentos de precatrios, dos
saldos ociosos nos bancos oficiais, relativos a recursos no sacados, h mais de quatro anos,
o que resultaria no valor de R$ 5,7 bilhes que poderiam ser utilizados, no exerccio de
2016, para pagar as despesas previstas com precatrios;
b) a segunda est relacionada com a estimativa de saques dos valores depositados nos bancos
oficiais a cada ano. Nesse caso, segundo a STN, com fundamento no histrico de 2015,
seria possvel estimar que 33% dos valores depositados no seriam sacados, o que resultaria
na possibilidade de o governo depositar, no fundo criado para pagamento de precatrios,
R$ 6,3 bilhes a menos.
No foram observadas irregularidades quanto ao valor de R$ 5,7 bilhes provenientes dos saldos
ociosos depositados nos bancos. Foi verificada, entretanto, a utilizao de percentual sobrevalorizado
para estimar o saldo remanescente de recursos no sacados ao final do exerccio (item b).
A tabela a seguir, apresentada na Nota Conjunta 18/2016/Supof/Supef/STN/MF-DF, que
fundamentou os clculos dessa reduo de despesa decorrente dos precatrios, demonstra que, em 2015,
foram depositados R$ 11,7 bilhes, a ttulo de precatrios federais, no Banco do Brasil, e foram sacados
R$ 9,9 bilhes, o que resultou em um saldo remanescente, ao final do exerccio, de R$ 1,9 bilho ou de
apenas 16% dos valores depositados.
Precatrios Federais Captao mensal x Resgates Banco do Brasil - 2015
Ms Depsitos S aques S aldo S aldo/Depsito

Jan/2015 586.590.479,93 439.552.215,96 147.038.263,97 25%
Fev/2015 175.468.501,70 603.101.673,34 -427.633.171,64 -244%
M ar/2015 291.883.343,18 548.510.583,09 -256.627.239,91 -88%
Abr/2015 390.452.883,74 443.754.934,28 -53.302.050,54 -14%
M ai/2015 353.713.423,56 515.323.065,71 -161.609.642,15 -46%
Jun/2015 388.658.387,14 405.165.656,52 -16.507.269,38 -4%
Jul/2015 486.488.972,55 522.114.194,77 -35.625.222,22 -7%
Ago/2015 244.177.684,74 515.556.969,46 -271.379.284,72 -111%
Set/2015 351.605.543,12 349.029.242,78 2.576.300,34 1%
Out/2015 794.825.779,12 339.068.277,86 455.757.501,26 57%
Nov/2015 3.678.753.686,08 513.460.000,01 3.165.293.686,07 86%
Dez/2015 3.987.387.389,11 4.684.847.577,42 -697.460.188,31 -17%
204

Ms Depsitos S aques S aldo S aldo/Depsito

Total 11.730.006.073,97 9.879.484.391,20 1.850.521.682,77 16%
Fonte: Relatrio de Auditoria (TC 014.650/2016-9, pea 66, p. 40) e Nota Conjunta 18/2016/Supof/Supef/STN/M F-DF (TC 014.650/2016-
9, pea 16, p. 7).
A STN e a SOF, apesar desse resultado anual, consideraram o percentual de saque apenas nos
meses de novembro e dezembro (67,8%), resultando em uma expectativa de valores menores a serem
depositados para pagamento de precatrios da ordem de 33%.
Observa-se, outrossim, que a STN e a SOF possuam os depsitos e saques de todos os meses do
exerccio de 2015 e eram sabedoras de que o saldo remanescente, ao trmino daquele exerccio, era de
apenas 16%. Se o objetivo era mensurar o montante de valores que remanesceriam ao trmino do ano,
ou seja, de todos os meses do exerccio, no possvel admitir, ao se ter em conta as disposies da LRF,
da LDO e os princpios da prudncia e da razoabilidade, a manuteno integral da base de clculo,
mensurada, frise-se, com base em todos os meses do ano e a utilizao do percentual de saque de apenas
dois meses.
A estimativa de pagamento de precatrios no exerccio de 2016 era de R$ 19,2 bilhes, a aplicao
do percentual de 33% sobre esse valor resultou em uma estimativa de reduo de pagamento de
precatrios de R$ 6,3 bilhes, ao passo que a srie histrica utilizada pela STN e pela SOF, respeitadas
as balizas legais supramencionadas, somente permitiria estimar o montante de R$ 3,07 bilhes,
resultantes da aplicao do percentual de 16% sobre o total de despesas com precatrios previstas para
o exerccio de 2016.
O presente achado de auditoria fez com que o contingenciamento operacionalizado pelo Decreto
8.700/2016, de 30/3/2016, fosse menor que o necessrio na ordem de R$ 3,23 bilhes (R$ 6,3 bilhes
menos R$ 3,07 bilhes), em afronta ao art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em sede de oitivas, a STN e a SOF no conseguiram, conforme o entendimento da unidade tcnica,
apresentar elementos que desconstitussem a irregularidade. Desse modo, o processo seguiu com
proposta de audincia dos Secretrio dos referidos rgos poca dos fatos. Por meio do Acrdo
746/2017TCUPlenrio, o Tribunal de Contas da Unio entendeu oportuna a realizao da
recomendao reproduzida no subitem anterior deste tpico, ressaltando-se que o Voto condutor do
sobredito acrdo tenha registrado que os atos praticados pela STN/SOF, embora no configurasse m
irregularidade, atentaram contra o princpio da prudncia previsto no art. 10, pargrafo nico, da
Resoluo-CFC 750/1993, c/c o art. 10, 3, da Resoluo-CFC 1.111/2007, resolues atualmente
revogadas pela NBCTSPEC, de 4/10/2016, mas que tambm prega a necessidade de cautela e
transparncia na elaborao das estimativas.
Conformidade da programao oramentria e financeira e do contingenciamento

Em sntese, essas foram as ocorrncias provenientes do TC 014.650/2016-9, aps julgamento dos
autos consubstanciado no Acrdo 746/2017-TCU-Plenrio.
Saliente-se que a superestimativa de receitas e/ ou a subestimativa de despesas observadas nesse
trabalho tiveram o efeito de reduzir o montante a ser contingenciado, em afronta s disposies do art.
9 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Embora se reconhea que as previses e estimativas de receitas e despesas primrias possam estar
sujeitas a eventuais erros e imprecises, entende-se que essas incorrees no devam decorrer de ato
205

intencional do agente que, sabedor da falta de perspectiva de realizao de dada receita e/ou reduo de
despesa, mantm-na no relatrio, com efeito de reduzir os montantes a serem contingenciados.
Importante observar que, no bimestre subsequente (2 bimestre), substitudo o comando de
governo, todos esses valores foram retirados das previses de receitas e despesas primrias do exerccio
e, de fato, no se confirmaram at o trmino de 2016. Essa foi a razo, inclusive, para a no emisso de
alerta por parte do TCU, nos termos do que dispe o art. 59, 1, da LRF.
Veja-se que, mesmo diante de estudos que indicavam a impossibilidade de realizao de receitas
suficientes para comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas, o
governo optou por considerar expectativas irreais de arrecadao, em detrimento de um maior
contingenciamento.
Verifica-se que as distores inseridas nas estimativas de receitas e despesas do RARDP do 1
bimestre foram de tal magnitude que, no bimestre imediatamente subsequente (2 bimestre), as receitas
primrias, lquidas de transferncias, previstas para o exerccio de 2016, saram de um valor de R$ 1.186
bilhes, para atingirem um montante de R$ 1.078 bilhes. As despesas, estimadas no primeiro bimestre
em R$ 1.162 bilhes, passam a ser estimadas em R$ 1.191 bilhes.
Essa situao obrigaria a realizao de um contingenciamento severo, para fazer frente a meta de
resultado primrio, ento vigente, de R$ 24 bilhes. O novo governo, ento, encaminhou ao Congresso
Nacional proposta de alterao da meta de resultado primrio que passou a comportar um dficit de R$
170,5 bilhes.
Ao trmino do exerccio, oportunidade em que se conheceu a real arrecadao das receitas e
execuo das despesas, tornou-se ainda mais clara a magnitude da superestimativa de receitas e
subestimativa de despesas inseridas no RARDP do 1 bimestre de 2016. As receitas arrecadadas
somaram R$ 1.088 bilhes e as despesas totalizaram R$ 1.242 bilhes.
Com isso, conclui-se que o RARDP do 1 bimestre superestimou o resultado fiscal do exerccio
em cerca de R$ 178 bilhes, ou seja, segundo aquele relatrio a Unio teria um supervit de R$ 24
bilhes em 2016, porm o resultado alcanado ao final do exerccio foi um dficit de R$ 154,3 bilhes
(critrio acima da linha).
Assim, embora o relatrio de acompanhamento tenha encontrado evidncias da superestimativa
de receitas e subestimativa de despesas apenas em alguns casos, em razo das limitaes inerentes a
qualquer processo fiscalizatrio, observa-se que a situao era mais abrangente e, de fato, resultou em
um contingenciamento da despesa, naquela oportunidade, significativamente menor que o necessrio,
em afronta s disposies do art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Importa recordar que, por ocasio da apreciao das contas prestadas pela Presidente da Repblica
referentes ao exerccio de 2015, o Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao TCU destacou em
seu parecer que (Relatrio sobre as contas de 2015, p. 640):
Realizou, tambm, contingenciamentos inferiores aos necessrios e no informou sociedade, ao
Congresso e ao TCU os reais fatores da impossibilidade de faz-lo, em homenagem ao princpio da
transparncia fiscal.
O quadro apresentado demonstra que houve uma demora para adoo de medidas para compatibilizar a meta
primria realidade que se apresentava j no primeiro bimestre de 2015. Tambm demonstra que o Governo
Federal repetiu em 2015 a prtica de superestimar receitas e subestimar despesas, tendo a certeza de
que, no decorrer do exerccio, poderia alterar essas previses, especialmente a meta estipulada. (grifo
nosso)
206

Destaca-se, tambm, trecho da anlise do Ministro Jos Mcio, relator daquelas contas
presidenciais, sobre as contrarrazes apresentadas em face do Acrdo 1497/2016-TCU-Plenrio
(Relatrio sobre as Contas de 2015, p. 697):
Devo enfatizar que a forma errnea de se basear a meta fiscal num parmetro estabelecido posteriormente
verificao de limitaes na receita e na real execuo da despesa, e no no que estava inicialmente previsto,
vai de encontro programao oramentrio-financeira responsvel, pois, por tal lgica equivocada, o gestor,
na prtica, no estaria perseguindo meta alguma, mas, s im, executando o oramento de forma a atender
a um objetivo que ele mesmo estabeleceria aps verificar o resultado efetivamente alcanado. Para evitar
isso que a LRF definiu logo no 1 do art. 1 que: A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das
contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas (...). (grifo nosso)
Em sua declarao de voto, ainda naquela ocasio da apreciao das Contas de 2015, o Ministro
Benjamin Zymler registrou que:
Das irregularidades apontadas, considero como de maior gravidade a insuficincia de
contingenciamento (subitens 9.2.9 e 9.2.10 do Acrdo 1497/2016-Plenrio) de despesas discricionrias e a
conduo da poltica econmica com base na proposta de meta fiscal constante do PLN 5/2015, com
inobservncia das metas estipuladas no Anexo de Metas Fiscais da Lei 13.008/2015 (LDO 2015).
Na mesma linha da defesa, tambm entendo que a meta no um fim em si mesma. As metas fiscais constituem
compromisso do Poder Pblico para com a sociedade no sentido de conduzir as finanas pblicas com
determinado grau de austeridade, de molde a no permitir o crescimento explosivo da dvida pblica e a
assegurar o controle da inflao, sempre pressionada pela magnitude do dficit pblico e pela participao do
Estado na economia.
A teor do art. 9 da LRF, uma vez verificado, ao final do bimestre, que a realizao da receita pode no
comportar o cumprimento das metas, os Poderes e o Ministrio Pblico devem promover a necessria limitao
de empenho e movimentao financeira.
Tamanha a importncia dessa medida que a Lei 10.028/2001 prescreveu como infrao administrati va
deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao financeira, nos casos e
condies estabelecidos em lei, passvel de apenao com a multa prevista no 1 do art. 5 desse normativo
(30% dos vencimentos anuais).
(...)
A inteno do legislador complementar foi instar o Poder Pblico a realizar gesto fiscal responsvel, planejada
e transparente. Da a necessidade de acompanhamento bimestral do cumprimento das receitas e despesas, de
modo a assegurar a adoo tempestiva das medidas corretivas necessrias, sendo a principal delas a limitao
de empenho e movimentao financeira. (grifo nosso)
Por fim, o Ministro Bruno Dantas registrou em seu voto que:

Dos 23 indcios preliminarmente listados por esta Corte e submetidos manifestao da Presidente, restaram
configuradas quinze irregularidades, segundo a unidade tcnica; doze, nos termos do voto disponibilizado para
esta sesso pelo relator; e dezessete, consoante parecer do Ministrio Pblico de Contas. Surpreendentemen te,
a grande maioria delas j havia sido apontada quando da apreciao das contas de 2014, inclusive a trade
principal que ensejou a sua rejeio operaes de crdito contratadas ao arrepio da Lei de Responsabilidade
Fiscal; abertura de crditos suplementares por meio de decretos editados sem lastro na meta fiscal em vigor; e
no realizao de contingenciamento no montante adequado para garantir o cumprimento da referida
meta. A minha surpresa, certamente compartilhada pelos meus pares, decorre do fato d e que, mesmo ciente
207

do entendimento desta Corte em relao reprovabilidade desses atos, as prticas continuaram a

ocorrer em 2015, simultaneamente apreciao das contas do exerccio anterior. (grifo nosso)
Os trechos acima reproduzidos demonstram a relevncia que o Tribunal atribuiu irregularidade

configurada na omisso do contingenciamento nos montantes necessrios para o alcance da meta fiscal
prevista na LDO. Tal irregularidade restou consignada nos pareceres prvios sobre as contas da
Presidente da Repblica relativas aos exerccios de 2014 e 2015, dado que houve repetio da prtica
nos dois exerccios, embora as circunstncias e a forma de atuao da Chefe do Poder Executivo em
cada um desses exerccios se diferenciem, conforme detalhado nos respectivos relatrios sobre as contas
presidenciais.
Nessa esteira, deve-se sublinhar que a LRF atribuiu aos chefes dos poderes e do Ministrio
Pblico a obrigao de proceder limitao de empenho e movimentao financeira, conforme
destacado no Relatrio sobre as Contas da Presidente da Repblica relativas ao exerccio de 2014 (p.
610 e 758), in verbis:
Na realidade, no restam dvidas de que a anlise das Contas do Governo de 2014 revela de forma transparente
a recorrente prtica ilegal que fora cometida pelo Executivo, ao no ampliar o contingenciamento com base na
meta em vigor no exerccio em exame ao invs da meta proposta no PLN 36/2014, em desacordo com o art. 9
da LRF, o que caracteriza forte indcio de abuso de poder, dado que a conduta ilegal s e prende omisso, pela
Chefe do Poder Executivo em 2014, no dever de, na conduo da programao financeira e
oramentria, praticar ato vinculado, no lhe sendo permitida qualquer margem de liberdade em agir
contrariamente ao determinado na LRF. (grifo nosso)
Nesse mister, o Voto condutor do Acrdo 2.461/2015-TCU-Plenrio (Contas de Governo de

2014) esclarece:
A propsito do invocado princpio da continuidade do servio pblico, argumentou a Semag que a LRF, em
especial em seu art. 9, determina ao gestor (e no faculta) a adoo obrigatria de medidas que
assegurem o cumprimento das metas fiscais, tais como limitao de empenho e movimentao financeira
a cada bimestre, contingenciamento considerado o mais efetivo instrumento de controle fiscal, matria
sujeita estrita reserva legal que, no caso em questo, no deixa margem para a convenincia de
interesses dos gestores, no havendo espao, portanto, para se invocar o princpio da continuidade do servio
pblico. (grifo nosso)
Evidncias Adicionais Acerca da Omisso de Contingenciamento

Considera-se, adicionalmente, a existncia de indcios de que a situao da superestimativa de
receitas e subestimativa de despesas, inseridas no RARDP do 1 bimestre de 2016, era do conhecime nto
da Sra. Presidente da Repblica. Isso porque, em 22/3/2016, e, por conseguinte, antes da publicao
do Decreto 8.700/2016, de 30/3/2016, que consubstanciou o contingenciamento indicado naquele
relatrio, a Sra. Presidente da Repblica encaminhou ao Congresso Nacional projeto de lei de alterao
da LDO 2016 (PLN 1/2016) modificando a meta de supervit de R$ 24 bilhes para R$ 2,8 bilhes.
O referido projeto de lei previu, ainda, a possibilidade de reduo dessa meta, pelos seguintes ajustes:
1) R$ 81,96 bilhes relativos a receitas frustradas; 2) R$ 17,45 bilhes relativos ao pagamento de
despesas do PAC, do SUS e de auxlio financeiro s unidades federativas para fomento das exportaes;
e 3) R$ 6,55 bilhes correspondentes a renegociao das dvidas dos Estados e do Distrito Federal.
Assim, o PLN 1/2016 totalizava dedues de at R$ 105,96 bilhes, permitindo, na verdade, um dficit
primrio de aproximadamente R$ 103 bilhes.
208

V-se, assim, que antes mesmo da publicao do contingenciamento (Decreto 8.700/2016, de

30/3/2016), a Presidente da Repblica adotou medidas que indicavam o conhecimento da
superestimativa de receitas e subestimativa de despesas inseridas no RARDP do 1 bimestre de 2016.
Importante salientar, ainda, que o art. 54, 1, inciso I, da Lei 13.242/2015, LDO 2016,
estabeleceu que o Decreto de Programao Oramentria e Financeira do Poder Executivo e suas
respectivas alteraes deveriam conter as metas quadrimestrais de supervit primrio dos Oramentos
Fiscal e da Seguridade Social, demonstrando que a programao atendia meta estabelecida para o
exerccio de 2016 no valor de R$ 24 bilhes.
Para atender esse desgnio, o Decreto 8.676/2016, de 19/2/2016, trouxe, em seu Anexo V, as
seguintes metas de resultado primrio do oramento fiscal e da seguridade social: R$ 9.022 milhe s
(janeiro a abril), R$ 10.713 milhes (janeiro a agosto) e R$ 24.000 milhes (janeiro a dezembro).
Embora o RARDP do 1 bimestre de 2016, apontasse um cenrio de cumprimento da meta de
resultado primrio do exerccio, com um contingenciame nto de apenas R$ 21,2 bilhes no perodo, de
se notar que o Decreto de Programao Oramentria e Financeira do Poder Executivo 8.700/2016,
de 30/3/2016, que alterou Decreto 8.676/2016, de 19/2/2016, modificou significativamente as metas
quadrimestrais de resultado da forma que segue: (R$ 10.227 milhes) (janeiro a abril), (R$ 14.701
milhes) (janeiro a agosto) e 24.000 milhes (janeiro a dezembro).
Veja-se que a Presidente da Repblica, ao publicar o Decreto de Programao Oramentria e
Financeira do Poder Executivo 8.700/2016, j sinaliza o conhecimento sobre a incapacidade do
governo de cumprir as metas quadrimestrais indicadas no decreto anterior. Previu, em razo disso, a
produo de um dficit, at agosto de 2016, de R$ 14.701 milhes, para, no ltimo quadrimestre, ento,
produzir um resultado capaz no s de cobrir os dficits dos quadrimestres anteriores, mas, ainda,
produzir um supervit suficiente ao cumprimento da meta de R$ 24 bilhes, embora no existisse m
indicativos, no relatrio do 1 bimestre de 2016, de que o cenrio econmico mudaria to
significativamente no ltimo quadrimestre do exerccio.
Em razo das evidncias apresentadas, observa-se que o Poder Executivo, consoante as
competncias prescritas no art. 55 da LDO 2016 e no art. 9 da Lei Complementar 101/2000, incorreu
em omisso, pois deixou de indicar e promover o devido contingenciamento do oramento federal. Essa
situao conferiu flagrante desrespeito ao princpio constitucional da legalidade inscrito no art. 37,
caput, da Constituio Federal, s normas oramentrias vigentes, bem como aos pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel com vistas preveno de riscos e correo
de desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, nos termos do art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000.
Tal omisso, como dito, prevista inclusive como infrao administrativa no art. 5, inciso III, da
Lei 10.028/2000 (Lei de Crimes Fiscais):
Art. 5 Constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas:
(...)
III deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao financeira, nos casos e
condies estabelecidos em lei;
Conforme mencionado, omisses de contingenciamento foram relacionadas como irregularidades

nas apreciaes das contas presidenciais referentes aos exerccios de 2014 e 2015, com materialidade de
dezenas de bilhes de reais, em circunstncias e com condutas distintas das verificadas em 2016. No
caso de 2014, evidenciou-se que as estimativas de receitas e despesas no contemplavam todas as
209

informaes disponveis e no representavam com fidedignidade as perspectivas para a execuo

oramentria durante quase todo o exerccio, culminando em uma omisso de contingenciame nto
superior a R$ 28 bilhes no quinto bimestre configurando irregularidade que, em conjunto com
diversas outras, como a realizao de operaes de crdito vedadas pela LRF e omisses nas estatstica s
fiscais, caracterizaram um quadro de grave comprometimento da gesto das finanas pblicas federais.
Por sua vez, em 2015, as avaliaes bimestrais de receitas e despesas mostraram-se compatve is
com a realidade da execuo oramentria, mas o contingenciamento realizado ao final do terceiro
bimestre utilizou como parmetro a meta fiscal proposta em projeto de lei (PLN 5/2015), e no aquela
de fato vigente conforme a LDO para o exerccio, resultando em insuficincia no contingenciame nto
realizado em julho daquele ano, quando se restringiu a execuo oramentria em R$ 8,6 bilhes, ante
uma necessidade de se contingenciar em R$ 58 bilhes. Por fim, como j foi dito, em 2016, a
insuficincia de contingenciamento ocorreu no incio do exerccio (primeiro bimestre) e representou
divergncia da ordem de R$ 4,33 bilhes, verificando-se a conformidade de programao oramentr ia
e financeira e de contingenciamento para os demais bimestres do ano.
De todo modo, considerando que a apreciao das contas do governo deve verificar a regularidade
dos atos atinentes execuo oramentria e s demais operaes realizadas com recursos pblicos
federais, h que se registrar a ocorrncia de irregularidade, bem como emitir alerta, no Parecer Prvio
sobre as contas da Presidente da Repblica, de responsabilidade da Sra. Dilma Vana Rousseff, pela
inobservncia das normas prescritas nos arts. 37, caput, da Constituio Federal, 55 da Lei 13.242/2015
LDO 2016, bem como 1 e 9 da Lei Complementar 101/2000, em face da ausncia de
contingenciamento de despesas discricionrias no montante de R$ 4,33 bilhes, quando da edio do
Decreto 8.700/2016, de 30/3/2016.
IRREGULARIDADE
Contingenciamento de despesas discricionrias da Unio em montante inferior ao necessrio para

atingimento da meta fiscal vigente na data de edio do Decreto 8.700/2016, de 30/3/2016, amparado
pelo Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 1 Bimestres de 2016, contrariando
o disposto nos arts. 1 e 9 da Lei Complementar 101/2000 e 55 da Lei 13.242/2015.
ALERTA
Alertar o Poder Executivo, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei Complementar 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal), acerca da ausncia de atendimento ao disposto nos arts. 1 e 9 da
Lei Complementar 101/2000 e 55 da Lei 13.242/2015 (LDO/2016), em virtude do
contingenciamento de despesas discricionrias da Unio em montante inferior ao necessrio para
atingimento da meta fiscal vigente na data de edio do Decreto 8.700/2016, de 30/3/2016.
4.1.2.3 Receita Corrente Lquida

A Receita Corrente Lquida (RCL), definida no art. 2 da Lei de Responsabilidade Fiscal,
representa o total das receitas correntes arrecadadas em um perodo de doze meses, deduzido, no caso
da Unio, dos seguintes valores: transferncias constitucionais a estados e municpios, contribuie s
para financiamento da seguridade social (apenas aquelas previstas nos incisos I, alnea a, e II do art. 195
da Constituio Federal) e contribuies para o Programa de Integrao Social (PIS) e para o Programa
de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep).
210

O montante da RCL o denominador comum de vrios limites da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Sobre esse denominador so calculados os percentuais de despesas com pessoal, de operaes de crdito,
de dvida, de garantias e contragarantias, bem como o montante da reserva de contingncia que deve ser
consignado na Lei Oramentria Anual. Os rgos divulgam quadrimestralmente, no relatrio
denominado Relatrio de Gesto Fiscal, a sua situao em relao aos limites para eles estipulados.
No contexto da verificao da RCL, caso no sejam cumpridos os limites, podem ocorrer
desdobramentos como corte de pessoal, de servios terceirizados ou a necessidade de reduo de outras
despesas correntes. Portanto, de fundamental importncia a precisa identificao de seu montante.
A LRF determina que a verificao do cumprimento desses limites seja quadrimestral, englobando
os dados dos ltimos doze meses. Assim, os dados do primeiro quadrimestre correspondem aos valores
do perodo de maio do ano anterior a abril do exerccio de apurao, os do segundo quadrimestre, de
setembro do ano anterior a agosto do ano de apurao e os do terceiro quadrimestre englobam todos
meses do exerccio de apurao.
Em consonncia com essas determinaes, a Secretaria do Tesouro Nacional publica, quando
concludo o quadrimestre, o clculo da Receita Corrente Lquida do perodo. O TCU, por sua vez,
verifica o clculo nos processos de acompanhamento dos Relatrios de Gesto Fiscal (RGFs) publicados
pelos rgos. Referentes ao exerccio de 2016, houve trs acompanhamentos, todos de relatoria do
ministro Bruno Dantas: TC 021.374/2016-3, TC 023.916/2016-8 e o TC 002.911/2017-5 (este ltimo,
ainda no julgado). Nesses processos, todos os questionamentos relativos RCL foram devidamente
respondidos pela STN.
A RCL apurada para o terceiro quadrimestre dos exerccios de 2012 a 2016 est demonstrada na
tabela a seguir.
Receita Corrente Lquida 2012 a 2016

R$ milhes
Especificao 2012 2013 2014 2015 2016
Receita Corrente (I) 1.134.717 1.219.646 1.243.280 1.282.515 1.360.550
Receita Tributria 347.752 376.042 400.547 424.675 458.723
Receita de Contribuies 590.425 642.689 670.990 688.387 729.915
Receita Patrimonial 81.047 85.183 82.395 65.809 74.107
Receita Agropecuria 25 26 27 28 22
Receita Industrial 756 925 582 626 842
Receita de Servios 47.920 49.545 41.621 43.886 40.478
Transferncias Correntes 844 733 774 1.116 1.162
Receitas Correntes a Classificar - 0 - 9.234 6.901
Outras Receitas Correntes 65.949 64.502 46.344 48.754 48.400
Dedues (II) 517.784 563.552 601.702 607.992 638.076
Transf. Constitucionais e Legais 184.414 202.276 217.281 213.971 226.786
Contrib. Emp. e Trab. p/ Seg. Social 274.088 297.744 319.236 325.682 341.858
Contrib. Plano Seg. Social do Servidor 9.490 10.170 10.916 11.926 12.425
Compensao Financeira RGPS/RPPS 13 4 6 42 49
Contr. p/ Custeio Penses M ilitares 2.001 2.171 2.343 2.650 2.930
Contribuio p/ PIS/Pasep 47.777 51.187 51.920 53.722 54.028
Receita Corrente Lquida (III) = (I - II) 616.933 656.094 641.578 674.523 722.474
Fonte: Siafi.
Da anlise da tabela anterior, que apresenta os valores correntes, constata-se que, em relao aos
valores apurados em 2015, a receita corrente bruta em 2016 apresentou um crescimento de R$ 78 bilhes,
ou seja, de 6%, e as dedues aumentaram cerca de R$ 30 bilhes, ou 5%, em relao ao ano anterior. A
Receita Corrente Lquida, assim, cresceu aproximadamente R$ 48 bilhes, ou 7%, em relao a 2015.
211

As receitas que mais contriburam para esse desempenho foram a tributria e as de contribuies.
Essas duas, somadas, apresentaram um crescimento de R$ 75,6 bilhes, o que representa mais de 90%
do crescimento total apresentado pelo conjunto das receitas correntes.
Essas anlises, entretanto, ativeram-se evoluo da receita em termos correntes, sem considerar
os efeitos inflacionrios. O grfico seguinte apresenta a Receita Corrente Lquida, de 2012 a 2016,
atualizada pelo IPCA a preos de dezembro de 2016.
Receita Corrente Lquida a Valores de Dezembro de 2016 e em Percentual do PIB 2012 a 2016
R$ Bilhes/dez 2016
850 842.7 843.1 13.0%
12.5%
12.8%
800
777.1 12.0%
12.3%
749.9
750 11.5% 11.5%
737.8
11.2%
11.1% 11.0%
700
10.5%
650 10.0%
2012 2013 2014 2015 2016
RCL valores dez 2016 RCL /PIB - valores correntes
Fontes: IBGE, STN e Siafi.
interessante observar que, nos anos de 2012 e 2013, a RCL manteve-se praticamente com o
mesmo valor real, a partir de 2014, no entanto, os valores so todos decrescentes em relao ao valor
real do exerccio anterior. O decrscimo de 2014 mais significativo foi de 7,8%, o de 2015, de 3,5%
e, o de 2016 de 1,6%. O grfico incorpora, ainda, a evoluo da RCL em relao ao PIB (valores
correntes), sendo importante observar que, nos exerccios de 2015 e 2016, apesar do decrscimo real da
RCL, sua participao no PIB aumentou de 11,1% em 2014 para 11,2% em 2015 e para 11,5% em 2016.
4.1.2.4 Despesas com Pessoal

O art. 169 da Constituio Federal determina que a despesa com pessoal ativo e inativo da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei
complementar. A regulamentao vigente desse artigo aquela definida pela Lei de Responsabilidade
Fiscal LRF, que estabeleceu, nas esferas federal, estadual e municipal, limites individualizados para
Poderes e rgos autnomos, calculados em razo do total da Receita Corrente Lquida das respectivas
esferas. A RCL da Unio analisada no item 4.1.2.3 deste relatrio.
212

Desse modo, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao, no poder exceder, no
caso da Unio, 50% da RCL, conforme disposio do art. 19 da LRF. Esse percentual, nos termos do art.
20 da sobredita Lei, distribudo entre os Poderes da seguinte forma: a) 2,5% para o Legislativo, includo
o Tribunal de Contas da Unio; b) 6% para o Judicirio; c) 40,9% para o Executivo, includas as despesas
previstas nos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e no art. 31 da Emenda Constitucio na l
19/1998; e d) 0,6% para o Ministrio Pblico da Unio.
O art. 22, pargrafo nico, da LRF estabelece, ainda, limites prudenciais (95% do limite previsto
no art. 19 da mesma Lei), a partir dos quais so fixadas vedaes para aumento da despesa com pessoal,
a exemplo da concesso de vantagens, da criao de cargo, emprego ou funo, do provimento de cargos
pblicos, admisso ou contratao de pessoal, entre outros.
O valor de gastos federais utilizado para apurao do limite de pessoal da LRF no coincide com
o total de gastos da Unio discriminados no grupo de despesa denominado Pessoal e Encargos Sociais.
Isso se justifica essencialmente pelo fato de o 1 do art. 19 da LRF permitir a deduo de alguma s
despesas contabilizadas naquele grupo.
A seguir, so apresentados os valores consolidados da execuo da despesa com pessoal da Unio
em 2015 e 2016, bem como os percentuais dos limites de gastos com pessoal previstos na LRF, de acordo
com as informaes divulgadas nos Relatrios de Gesto Fiscal dos dois exerccios.
Demonstrativo da Despesa Lquida com Pessoal 2015 e 2016

R$ milhes
Despesa Despesa Variao
Discriminao Empenhada Empenhada
2016/2015
em 2015 em 2016
Despesa Bruta com Pessoal (I) 262.819 277.646 5,64%
Pessoal Ativo 154.222 160.828 4,28%
Pessoal Inativo e Pensionistas 108.165 116.426 7,64%
Outras despesas de pessoal decorrentes de terceirizao (LRF, art. 18, 1) 432 392 -9,26%
Despesas no Computadas (art. 19, 1, da LRF) (II) -38.887 -46.933 20,69%
(-) Indenizaes por Demisso e Incentivos Demisso Voluntria -547 -549 0,34%
(-) Decorrentes de Deciso Judicial -6.480 -8.317 28,35%
(-) Despesas de Exerccios Anteriores -938 -2.181 132,48%
(-) Inativos com Recursos Vinculados -30.921 -35.887 16,06%
(-) Convocao Extraordinria (inciso II do 6 do art. 57 da CF) - - -
Total da Despesa Lquida com Pessoal (III) = (I - II) 223.932 230.713 3,03%
Receita Corrente Lquida RCL (IV) 674.523 722.474 7,11%
% da Despesa Lquida com Pessoal sobre a RCL (V) = [(III) / (IV)] x 100% 33,20% 31,93% -3,81%
Limite Mximo 50,00% 337.261 361.237 7,11%
Limite Prudencial - 95% do Limite Legal - 47,50% 320.398 343.175 7,11%
Fonte: Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado
Dos valores contidos na tabela anterior, verifica-se que em 2016 os Poderes Executivo, Legislativo
e Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada, respeitaram os limite s
de despesa com pessoal estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF, quais sejam: limites mximo (50% da
RCL) e prudencial (95% do limite mximo ou 47,5% da RCL), respectivamente.
A despesa lquida com pessoal (despesa bruta menos despesas no computadas) apresentou
elevao, em termos correntes, de R$ 6,8 bilhes em relao aos gastos em 2015, ou seja, de 3,03%. No
que se refere s despesas no computadas, conforme disposto no art. 19, 1, da LRF, percebe-se que,
em 2016, houve uma elevao significativa, de 20,69%, em relao a 2015; cabendo destaque aos valores
pagos para inativos com recursos vinculados, que aumentaram praticamente R$ 5 bilhes, e as despesas
de exerccios anteriores, que aumentaram 132%.
213

A tabela seguinte apresenta o total da despesa lquida com pessoal, bem como os respectivos
limites, consolidados pelos Poderes e rgos federais mencionados no art. 20 da LRF.
Despesa Lquida com Pessoal por Poder e rgo Federal 2016
% da RCL
Despesa Realizado/
Limite Realizado/ Realizado/
Lquida com Limite Limite Limite
Poder / rgo DLP/RCL Alerta Limite Limite
Pessoal Mximo Prudencial Alerta
TCU Mximo Prudencial
(DLP) TCU
R$ milhes (A) (B) (95% x B) (90%x B) (A/B) (A/C) (A/D)
Poder Executivo 195.906 27,12% 40,90% 38,86% 36,81% 66,30% 69,79% 73,66%
Poder Legislativo 7.822 1,08% 2,50% 2,38% 2,25% 43,31% 45,58% 48,12%
Poder Judicirio 23.614 3,27% 6,00% 5,70% 5,40% 54,48% 57,34% 60,53%
M inistrio Pblico 3.370 0,47% 0,60% 0,57% 0,54% 77,75% 81,85% 86,39%
Total da Unio 230.713 31,93% 50,00% 47,50% 45,00% 63,87% 67,23% 70,96%
Fonte: RGFs do 3 quadrimestre de 2016.
Como observado, est contido no limite de pessoal do Poder Executivo (40,9%) o percentual de
3% (alnea c do inciso I do art. 20 da LRF) distribudo entre as despesas de pessoal:
b) do Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios limite individual de 0,275%;
c) do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (0,092%);
d) relativas a servidores do Ex-Territrio do Amap (0,273%);
e) relativas a servidores do Ex-Territrio de Roraima (0,160%); e,
f) referentes a organizao e manuteno da polcia civil, militar e corpo de bombeiros militar do
DF e assistncia financeira para execuo de servios pblicos de sade e educao (2,2000%).
O pagamento dessas despesas com recursos federais foi estabelecido no inciso XIV do art. 21 da
Constituio Federal. Para regulamentar a sistemtica de transferncia desses recursos foi criado,
pela Lei 10.633/2002, o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF). Essa Lei estabeleceu
tambm a correo dos valores transferidos ao DF anualmente pela variao da RCL da Unio.
No exerccio de 2016, a despesa lquida de pessoal do FCDF foi de R$ 10,47 bilhes, valor
correspondente a 66% do limite legal.
Observa-se que o Poder Executivo e o conjunto dos rgos do Poder Legislativo e do Poder
Judicirio apresentam despesas com pessoal em valores significativamente inferiores aos limite s
estabelecidos na LRF. Por outro lado, o Ministrio Pblico comea a se aproximar do limite de alerta
previsto no art. 59, 1, inciso II, da mesma Lei, com margem para crescimento da despesa com pessoal
de apenas 16% para atingimento desse limite.
O grfico a seguir apresenta a evoluo da despesa lquida de pessoal em relao aos limites de
alerta previstos na LRF nos ltimos cinco anos. O limite de alerta corresponde a 90% do limite legal.
214

Evoluo do Comprometimento dos Limites de Despesa com Pessoal em Percentual da RCL (*)
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
2012 2013 2014 2015 2016
Poder Executivo Poder Legislativo Poder Judicirio Ministrio Pblico
Fonte: RGFs dos 3 quadrimestres de 2012, 2013, 2014, 2015 e 2016.

*Os limites de despesa com pessoal so estabelecidos individualmente por Poder e rgo autnomo, conforme o art. 20 da LRF, o que torna
a apresentao por Poder meramente ilustrativa. Os limites considerados no clculo foram aqueles previstos no art. 59, 1, inciso II, da
LRF.
O grfico demostra crescimento do comprometimento dos limites a partir do ano de 2012 para
todos os Poderes, com maior inflexo para o Ministrio Pblico. No entanto, quando se compara apenas
os exerccios de 2015 e 2016, verifica-se que houve uma reduo da margem de comprometimento para
todos os Poderes. Isso ocorreu porque a RCL cresceu em valores correntes 7,11%, enquanto as despesas
de pessoal cresceram 2,66% no Poder Executivo, 2,15% no Legislativo, 6,00% no Judicirio e 6,22%
no Ministrio Pblico. Enfim, em todas as instituies consideradas, o crescimento da despesa lquida
de pessoal foi inferior ao da RCL. Mesmo a despesa bruta de pessoal, que variou 5,64% no perodo,
cresceu menos que a RCL.
O grfico a seguir apresenta a evoluo da despesa lquida total com pessoal da Unio e da Receita
Corrente Lquida nos ltimos cinco anos, bem como a relao entre as duas variveis.
Despesas Lquida com Pessoal da Unio e Receita Corrente Lquida 2012 a 2016
R$ bilhes
32% 33% 32%
900
27% 29% 30 %
800 722
656 675
700 617 642 20 %
600
10 %
500
400
0%
300 224 231

190 203 -10 %
170
200
-20 %
100
- -30 %
2012 2013 2014 2015 2016

Despesa Lquida Pessoal Receita Corrente Lquida % DLP/RCL
Fonte: Anexo II dos RGFs dos 3 quadrimestres de 2012, 2013, 2014, 2015 e 2016.
215

Na Unio, percebe-se que a despesa lquida com pessoal cresce, em valores correntes, ao longo
dos anos sob anlise. O crescimento mdio no perodo foi de 8,1%, valor superior variao mdia do
IPCA (ndice oficial de inflao), que atingiu 7,32%. No entanto, a variao das despesas lquidas com
pessoal da Unio, entre os anos de 2015 e 2016, foi de 3,12%, inferior inflao do perodo, que foi de
6,29% (variao anual do IPCA).
Os dados apresentados nesse item so uma consolidao dos processos de acompanhamento dos
Relatrios de Gesto Fiscal referentes aos trs quadrimestres do exerccio de 2016, todos de relatoria do
ministro Bruno Dantas: TC 021.374/2016-3 (Acrdo 198/2017-TCU-Plenrio), TC 023.916/2016-8
(Acrdo 199/2017-TCU-Plenrio) e TC 002.911/2017-5, este ltimo, ainda no julgado. Nos processos
j concludos, foi verificado que todos os rgos individualmente cumpriram os limites prudencial e
mximo das despesas com pessoal, ressalvando-se, no entanto, que foram considerados como limite s
dos rgos da Justia do Trabalho aqueles fixados no Ato Conjunto TST/CSJT 12/2015, cujo mrito
encontra-se ainda sob anlise deste Tribunal.
4.1.2.5 Disponibilidades de Caixa e Inscrio em Restos a Pagar

O Demonstrativo das Disponibilidades de Caixa e dos Restos a Pagar visa dar transparncia ao
montante disponvel para inscrio em restos a pagar de despesas no liquidadas, cujo limite a
disponibilidade de caixa lquida. A apurao dessa disponibilidade deve ser realizada pelo ponto de vista
estritamente fiscal, demonstrando se o rgo possui liquidez para arcar com todas as suas obrigaes
financeiras.
Conceitualmente, a disponibilidade de caixa bruta deve ser composta por ativos de alta liquide z,
para os quais no existam restries ao uso imediato. Por outro lado, as obrigaes financeira s
representam os compromissos assumidos com os fornecedores e prestadores de servios, includos os
depsitos de diversas origens, os restos a pagar processados e os restos a pagar no processados (RPNP)
de exerccios anteriores.
A apurao da disponibilidade de caixa lquida, a partir da avaliao dos graus de liquidez dos
ativos e de exigibilidade dos passivos, deve ser norteada pelo princpio da prudncia, de forma a prevenir
riscos capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Nesse contexto, deve-se evitar, nos julgamento s
necessrios s estimativas em condies de incerteza, que ativos e receitas sejam superestimados e que
passivos e despesas sejam subestimados, atribuindo-se maior confiabilidade ao processo de mensurao
e apresentao dos componentes patrimoniais.
Com a finalidade de subsidiar a verificao da existncia de disponibilidades suficientes para
inscrio de despesas em restos a pagar no processados do exerccio, foram apuradas, por esta Corte de
Contas, as disponibilidades financeiras e os valores inscritos em restos a pagar em 31/12/2016 dos
Poderes e rgos federais previstos no art. 20 da LRF, conforme demonstrado a seguir:
216

Disponibilidades de Caixa e RPNP do Exerccio em 31/12/2016

R$ milhes
Disponibilidade
RPP de RPNP de Demais Disponibilidade
Disponibilidade RPP do Obrigaes
Lquida (Antes da RPNP do aps a Inscrio
Exerccios Exerccios Inscrio de RPNP do
Bruta Exerccio Financeiras Exerccio de RPNP
Poderes e rgos Anteriores Anteriores Exerccio )
(f) =
(a) (b) (c) (d) (e) (g) (h) = (f) - (g)
[a-(b+c+d+e)]
Pode r Exe cutivo* 1.149.238,5 5.479,8 17.288,2 52.720,0 93.257,2 980.493,4 71.036,8 909.456,6
Pode r Le gislativo 1.674,2 9,1 5,7 76,3 16,2 1.566,9 152,1 1.414,8
Cmara Deputados 1.016,1 5,0 2,4 19,8 4,2 984,7 44,1 940,6
Senado Federal 520,4 4,0 3,3 37,8 12,0 463,4 43,3 420,2
T CU 137,6 0,2 0,0 18,7 0,0 118,8 64,8 54,0
Pode r Judicirio 4.559,8 58,5 31,0 530,3 376,2 3.563,9 783,3 2.780,6
ST F 150,0 0,0 0,0 3,8 0,1 146,1 13,3 132,8
CNJ 106,7 0,7 0,2 0,7 0,0 105,1 10,1 95,0
ST J 184,2 2,6 1,7 22,9 0,1 157,0 42,2 114,8
Justia Federal 1.840,6 9,8 8,7 211,1 151,5 1.459,4 268,4 1.191,0
ST M 35,1 0,1 0,1 4,4 0,2 30,3 9,8 20,4
Justia Eleitoral 911,6 3,4 11,5 74,9 123,9 697,9 167,4 530,5
Justia do T rabalho 1.105,5 40,7 5,6 177,7 98,3 783,1 225,8 557,3
T JDFT 226,1 1,0 3,2 34,7 2,1 185,1 46,3 138,8
MPU 514,4 1,2 2,4 148,6 1,0 361,2 180,3 180,9
CNMP 22,9 0,0 0,0 1,9 0,0 21,0 3,9 17,1
DPU 79,3 0,0 0,1 8,5 0,7 70,1 33,9 36,2
Total 1.155.472,6 5.547,3 17.324,9 53.326,5 93.649,6 985.624,2 71.972,2 913.652,0
Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal do 3 quadrimestre de 2016 publicados pelos rgos.
*Nos dados do Relatrio de Gesto Fiscal do Poder Executivo esto includos os dados do Ministrio Pblico da Unio, do Conse lho
Nacional do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio.
A tabela de disponibilidades foi montada a partir das informaes dos rgos e apresenta a
disponibilidade bruta e as obrigaes de todos os rgos relacionados no art. 20 da LRF, chegando-se ao
saldo lquido das disponibilidades de caixa, nos termos do pargrafo nico do art. 42 da LRF. De acordo
com essas informaes, no conjunto dos rgos, a disponibilidade lquida antes da inscrio dos restos
a pagar no processados do exerccio era de R$ 985,6 bilhes, tendo sido inscritos R$ 72,0 bilhes em
restos a pagar no processados, restando, portanto, uma suficincia de caixa de R$ 913,7 bilhes.
A tabela a seguir apresenta comparativo entre 2015 e 2016, em que se observa crescimento de
24,8% na disponibilidade aps a inscrio de RPNP. interessante observar que esse crescimento foi
superior ao da disponibilidade de caixa bruta. Isso ocorreu devido reduo dos restos a pagar, que mais
que contrabalanceou o aumento de R$ 28 bilhes das demais obrigaes financeiras. Os itens que mais
contriburam para esse aumento foram: a reduo em R$ 19 bilhes do volume de restos a pagar
processados do exerccio e a reduo em R$ 10 bilhes do estoque de restos a pagar no processados de
exerccios anteriores.
Disponibilidades e Restos a Pagar 2015 e 2016

R$ milhes
Variao
Item 2015 2016 Variao %
Nominal
Disponibilidade de Caixa Bruta 984.535 1.155.473 170.938 17,4%
RPP de Exerccios Anteriores 8.616 5.547 -3.069 -35,6%
RPP do Exerccio 36.657 17.325 -19.332 -52,7%
RPNP de Exerccios Anteriores 63.436 53.327 -10.109 -15,9%
Demais Obrigaes Financeiras 65.555 93.650 28.095 42,9%
217

Variao
Item 2015 2016 Variao %
Nominal
Disponibilidade de Caixa Lquida 810.273 985.624 175.351 21,6%
RPNP do Exerccio 78.199 71.972 -6.227 -8,0%
Disponibilidade aps a Inscrio de RPNP 732.074 913.652 181.578 24,8%
Fonte: Relatrios de Gesto Fiscal do terceiro quadrimestre de 2016 publicados pelos rgos.
Cabe registrar que o valor total de restos a pagar (processados e no processados do exerccio e de
exerccios anteriores) passvel de ser executado no exerccio de 2017 atingiu R$ 148,1 bilhes, ou seja,
diminuiu 20,7% (R$ 38,8 bilhes) em relao ao estoque disponvel para ser executado em 2016, de R$
186,9 bilhes.
4.1.2.6 Garantias e contragarantias

O objetivo do presente subitem verificar se as garantias concedidas pela Unio em operaes de
crdito, bem como as respectivas contragarantias exigidas, atenderam s condicionantes dos arts. 40,
1, e 55, inciso I, alnea c, da LRF, bem como ao limite de 60% da receita corrente lquida definido no
art. 9, caput, da Resoluo-SF 48/2007. Dentre os beneficirios das garantias predominam entes
subnacionais, entidades controladas estaduais, fundos, bancos e estatais federais.
Segundo o Relatrio Anual da Dvida, as garantias concedidas pela Unio alcanaram R$ 287,2
bilhes em 2016, equivalentes a 39,8% da receita corrente lquida do exerccio. Foram, portanto,
cumpridas as condicionantes.
No entanto, uma parcela substantiva das garantias concedidas est atrelada ao cmbio, o que
demanda acompanhamento sistemtico no mbito dos Relatrios de Gesto Fiscal, acerca da evoluo
desses compromissos, sobretudo em face da difcil situao fiscal dos estados e municpios, principais
beneficirios dessas operaes.
Evoluo das Garantias Concedidas pela Unio

R$ milhes
350,000
305,488
287,201
300,000
250,000 223,595
200,000 174,173
150,000 132,965
114,360
100,000
50,000
-
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Obrigaes internas Obrigaes externas Total
Fonte: Relatrio Anual da Dvida.
4.1.2.7 Dvida consolidada e mobiliria

O objetivo do presente subitem verificar se a Unio cumpriu os parmetros fiscais propostos para
a dvida consolidada e mobiliria. Esses dois indicadores esto mencionados no art. 55, inciso I, alnea
b, da LRF, que trata da dvida consolidada e mobiliria. Com base nos dados oficiais, a Dvida
218

Consolidada Lquida - DCL cresceu R$ 674,1 bilhes entre dezembro de 2015 e dezembro de 2016,
como resultado da expanso de R$ 142,4 bilhes de ativos e de R$ 816,5 bilhes de passivos.
Entre os ativos da DCL, conforme verificado no Relatrio de Gesto Fiscal do Poder Executivo
Federal referente ao 3 quadrimestre de 2016, destacam-se os crescimentos de: R$ 147,6 bilhes nos
depsitos do Tesouro Nacional no Bacen; R$ 12,7 bilhes de disponibilidades do FAT no BNDES e
sistema bancrio; R$ 33,4 bilhes das dvidas de estados e municpios e R$ 24,9 bilhes de aplicaes
de fundos diversos junto ao setor privado. Em contrapartida, houve queda de R$ 112,2 bilhes de outros
crditos bancrios e o reconhecimento de ajustes para perdas no montante de R$ 46,2 bilhes.
Quanto aos passivos, mencione-se a Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional em mercado e na
carteira do Bacen, que expandiram, respectivamente, R$ 332,7 bilhes e R$ 239,3 bilhes. A tabela
seguinte apresenta os principais componentes da dvida e sua variao ao longo de 2016.
Relatrio de Gesto Fiscal da Unio Exerccio de 2015 e Quadrimestres de 2016

Detalhamento do Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida
R$ milhes
S aldo At 1 Variao At 2 Variao At 3 Variao

Especificao
2015 QD2016 % QD2016 % QD2016 %
Dvida Consolidada (I) 4.068.441 4.297.241 5,62 4.481.481 4,29 4.884.897 9,00
Dvida M obiliria* 4.089.714 4.105.724 0,39 4.217.961 2,73 4.647.470 10,18
Equalizao Cambial - Tesouro/Bacen -110.938 98.184 -188,50 183.927 87,33 169.328 -7,94
Dvida Contratual 70.343 56.350 -19,89 45.461 -19,32 48.156 5,93
Precatrios posteriores a 5/5/2000 341 19.353 5,582,57 18.331 -5,28 481 -97,38
Dvida assumida pela Unio (Lei 8.727/1993) 13.810 12.435 -9,95 12.818 3,08 14.245 11,13
Passivos por insuficincia de crd/recursos 5.173 5.195 0,42 2.984 -42,56 5.218 74,88
Dedues (II) 2.190.843 2.248.653 2,64 2.191.386 -2,55 2.333.236 6,47
Ativo Disponvel 860.720 889.757 3,37 827.978 -6,94 1.007.880 21,73
Haveres Financeiros 1.375.339 1.402.673 1,99 1.421.466 1,34 1.348.195 -5,15
(-) Restos a Pagar Processados -45.216 -43.777 -3,18 -58.058 32,62 -22.839 -60,66
Dvida Consolidada Lquida (III) = (I - II) 1.877.598 2.048.588 9.11 2.290.095 11,79 2.551.662 11,42
Receita Corrente Lquida 674.523 700.439 3,84 695.041 -0,77 722.474 3,95
% da DC sobre a RCL 603,16% 613,51% 1,72 644,78% 5,10 676,13% 4,86
% da DCL sobre a RCL 278,36% 292,47% 5,07 329,49% 12,66 353,18% 7,19
Fontes: Relatrios de Gesto Fiscal do Poder Executivo Federal.
*Os valores dispostos referem-se ao total da Dvida Mobiliria, que engloba os seguintes itens: Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional em
mercado; Aplicaes em Ttulos Pblicos (conta retificadora);Dvida Mobiliria na carteira do Bacen; Dvida Securitizada; e Dvida Mobiliria
Externa.
A proposta de limite de 350% da RCL para a Dvida Consolidada Lquida da Unio, encaminhada
ao Senado pelo Poder Executivo mediante a Mensagem 154/2000 ainda no foi apreciada (Projeto de
Resoluo do Senado 84/2007), a despeito do longo perodo aguardando posicionamento do Poder
Legislativo. Caso o normativo houvesse sido aprovado, a Unio teria ultrapassado o limite ao final de
2016, uma vez que o ndice alcanado foi da ordem de 353%.
Por sua vez, em 2016, a Unio se manteve prxima ao limite proposto para a dvida mobiliria por
meio da Mensagem 1.070/2000 (Projeto de Lei da Cmara 54/2009), de 6,5 vezes a RCL. A dvida
mobiliria do Tesouro Nacional atingiu o elevado patamar de R$ 4.647 bilhes, porm equivalente a
643% da RCL do exerccio.
Nesse sentido, cumpre informar que, por imposio da Lei de Responsabilidade Fiscal, o TCU
realizou acompanhamentos quadrimestrais sobre os limites e condies atinentes dvida consolidada,
219

s operaes de crdito, s garantias e contragarantias, entre outros aspectos relevantes da gesto fiscal
da Unio. Tais acompanhamentos resultaram nos Acrdos 198/2017-TCU-Plenrio e 199/2017-TCU-
Plenrio, ambos de relatoria do Ministro Bruno Dantas. Quando do exame do nvel de endividame nto
federal no 2 quadrimestre de 2016, foi dada cincia ao Poder Executivo de que os montantes da dvida
mobiliria e da dvida consolidada lquida haviam ultrapassado 90% dos limites propostos,
respectivamente, no Projeto de Lei da Cmara 54/2009 e no Projeto de Resoluo do Senado 84/2007
(item 1.6.6 do Acrdo 199/2017-TCU-Plenrio).
4.1.2.8 Operaes de crdito

O objetivo do presente subitem verificar se a Unio cumpriu o limite de contratao de operaes
de crdito definido no art. 7, inciso I, da Resoluo-SF 48/2007, condicionante exigida no art. 55, inciso
I, alnea d, da LRF. O limite estabelecido foi de 60% da receita corrente lquida.
De acordo com o Relatrio de Gesto Fiscal, as operaes de crdito para fins de limite alcanaram
R$ 128,4 bilhes, montante equivalente a 17,78% da receita corrente lquida ao final de 2016. Portanto,
foi respeitado o referido limite estabelecido.
4.1.2.9 Requisitos para instituio de renncias de receitas

Esta anlise objetiva avaliar a adequao dos instrumentos utilizados para instituio, no exerccio
de 2016, de renncias de receita tributrias, em ateno ao art. 150, 6, da Constituio Federal, bem
como o cumprimento dos requisitos exigidos pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei
Complementar 101/2000) e pelos arts. 113 e 114 da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2016 -
LDO/2016 (Lei 13.242/2015), quando da concesso ou renovao dessas desoneraes tributrias, em
cumprimento ao item 9.5 do Acrdo 793/2016-TCU-Plenrio.
O art. 150, 6, da CF, exige que as renncias de receita sejam concedidas somente por lei
especfica que regule exclusivamente a matria ou o respectivo tributo. Por outro lado, o art. 14 da LRF
estabelece que a concesso ou ampliao do benefcio tributrio seja acompanhada de: estimativa do
impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguinte s,
atender ao disposto nas LDOs, assim como demonstrao de que a renncia foi considerada na estimativa
de receita oramentria e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da
LDO, ou, alternativamente, a indicao de medidas de compensao.
Destaca-se a importncia do estabelecido no referido art. 14 da LRF, mormente sua relevncia para
o controle e a gesto fiscal, principalmente em relao ao cumprimento das metas de resultados fiscais
definidas nas lei de diretrizes oramentrias, considerando que, caso as regras daquela lei no sejam
observadas, seja em propostas originrias do Poder Executivo, seja em propostas parlamentares, o
referido dispositivo perder sua eficcia, podendo comprometer o equilbrio fiscal.
Alm disso, a LDO para o exerccio de 2016 disps sobre os requisitos a serem observados, no
mbito das proposies legislativas e das respectivas emendas que, direta ou indiretamente, concedam
ou ampliam renncias de receitas, a saber: a estimativa dos efeitos no exerccio que entrar em vigor e
nos dois subsequentes; a demonstrao da memria de clculo e correspondente compensao, se for o
caso; a consignao de objetivo; alm de estabelecer a vigncia mxima do benefcio concedido de cinco
anos (arts. 113 e 114).
Ressalta-se que essa Corte de Contas j expediu diversas recomendaes e determinaes a rgos
do Poder Executivo com vistas ao cumprimento dos dispositivos constitucionais e legais sobre o tema,
220

principalmente quanto ao art. 14 da LRF, quais sejam: subitens 9.2 e 9.3 do Acrdo 747/2010-TCU-
Plenrio, item 9.4 do Acrdo 809/2014-TCU-Plenrio, subitem 9.1 do Acrdo 1205/2014-TCU-
Plenrio, subitem 1.6.1 do Acrdo de Relao 384/2016-TCU-Plenrio e item 9.5 do Acrdo
793/2016-TCU-Plenrio.
Da mesma forma, por meio do item 9.2 do referido Acrdo 793/2016-TCU-Plenrio, tambm foi
recomendado s Presidncias da Cmara dos Deputados e do Senado Federal que orientem os rgos de
assessoramento legislativo que atuam junto s comisses competentes, quando da anlise de propostas
que concedem ou ampliem renncias de receitas tributrias, sobre a necessidade de que seja verificado
o cumprimento dos requisitos exigidos pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
No contexto de crise fiscal com recorrentes dficits das contas pblicas, observa-se queda do
nmero de leis instituidoras de novas desoneraes tributrias, bem como dos montantes previstos. Em
2016, foram institudas desoneraes no valor estimado de R$ 0,6 bilho, por meio de cinco atos
normativos, abaixo dos doze atos normativos que criaram desoneraes em 2015, no volume estimado
em R$ 5,4 bilhes, segundo informaes prestadas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil,
conforme Ofcio 184/2017-RFB/Gabinete, de 3/4/2017, e Nota Audit/Diaex 32, de 31/3/2017.
Cabe destacar que a tabela de desoneraes institudas em 2016 constante do site da RFB contm
apenas trs mecanismos, enquanto que as informaes prestadas em resposta diligncia apontam a
existncia de cinco atos normativos. Em respeito ao princpio da transparncia, a RFB deve manter
atualizadas as informaes que so publicadas no site para fins de consulta por parte da sociedade.
A tabela a seguir demonstra a anlise sobre a observncia do cumprimento dos requisitos
constitucionais e legais para instituies de renncias de receitas em 2016 e as desconformidade s
verificadas no mbito dos cinco atos normativos de criao.
Atendimento aos requisitos para instituio das renncias de receita tributria em 2016
arts. 113 e 114 da art. 150, 6, da
Legislao Tributo art. 14 da LRF LDO/2016 CF
Lei 13.243/2016, art. 9 II No No Sim
M P 713 (Lei 13.315/2016) IRRF Sim No Sim
Lei 13.257/2016, art. 38 IRPJ No No Sim
Lei 13.353/2016 IRPJ e outros No No Sim
M P 762/2016 AFRM M No No Sim
Assim, observa-se que quatro das cinco renncias de receita institudas em 2016, pelas Leis
13.243, de 11/1/2016 (instituiu a iseno e a reduo do Imposto de Importao II na execuo de
projetos de pesquisa e inovao), 13.257, de 8/3/2016 (cria o Programa Empresa Cidad, destinado
prorrogao da licena-maternidade mediante concesso do incentivo fiscal referente a deduo do IRRJ
o total da remunerao paga por conta da prorrogao) e 13.353, de 3/11/2016 (isenes tributrias
Academia Brasileira de Letras e outros), e pela Medida Provisria 762, de 22/12/2016 (prorroga o prazo
de vigncia da no incidncia do Adicional ao Frete para Renovao da Marinha Mercante AFRMM),
no atenderam aos requisitos exigidos pelo mencionado dispositivo da LRF (art. 14). Alm disso,
nenhuma norma observou o disposto nos arts. 113 e 114 da LDO/2016.
Convm consignar que no mbito das Leis 13.257/2016 (arts. 39 e 40) e 13.353/2016 (arts. 6 e
pargrafo nico do art. 7), constam dispositivos prevendo que, com vistas ao atendimento do art. 14 da
LRF, o Poder Executivo estimar o montante da renncia fiscal em comento e o incluir no
demonstrativo de gastos tributrios, previsto no 6 do art. 165 da CF, que acompanhar o projeto de lei
oramentria cuja apresentao se der aps decorridos sessenta dias da publicao das respectivas leis.
221

Esses dispositivos tambm estabeleceram que as renncias fiscais institudas pelas leis produzir ia m
efeito a partir do primeiro dia do exerccio subsequente quele em que for impleme ntada a estimao do
montante e a incluso no demonstrativo em comento.
No obstante a previso contida nas referidas leis, verificou-se que em nenhum dos cinco
instrumentos foi observado o cumprimento do disposto na Lei de Diretrizes Oramentria para 2016, e
por conseguinte, o art. 14 da LRF, uma vez que os arts. 113 e 114 daquela LDO estabelecem a
necessidade de apresentao da estimativa dos efeitos da renncia fiscal e respectiva compensao nas
proposies legislativas e respectivas emendas. O 4 do art. 113, inclusive, estipula que A remisso
futura legislao, o parcelamento de despesa ou a postergao do impacto oramentrio- financeiro no
elidem a necessria estimativa e correspondente compensao prevista no caput.
No que concerne Medida Provisria 713, de 1/3/2016, convertida na Lei 13.315, de 20/7/2016,
embora tenha constado na respectiva Exposio de Motivos - EM 00017/2016 a estimativa do impacto
oramentrio- financeiro, bem como a medida de compensao requerida, em cumprimento ao art. 14 da
LRF, verificou-se a no observncia ao caput do art. 113 da LDO, por no ter sido apresentada a
correspondente demonstrao (memria de clculo) da estimativa em comento.
No tocante instituio ou ampliao dos benefcios fiscais identificados na tabela anterior,
verificou-se que os respectivos atos normativos atenderam ao previsto no art. 150, 6, da Constituio
Federal, na medida em que foram implementadas por lei especfica que regula exclusivamente o assunto
ou o respectivo tributo.
Cabe registar que a edio de medidas provisrias para instituio de renncias tributrias foi
objeto de questionamento nos relatrios que embasaram os acrdos 1.205/2014-TCU-Plenrio e
793/2016-TCU-Plenrio (deciso proferida no mbito do processo de monitoramento do primeiro
acrdo). Nessa ltima deciso, o Ministro Relator Raimundo Carreiro destacou em seu voto que:
(...) no houve a implementao da recomendao constante do subitem 9.1.1, visto que permanece a prtica
de instituio de renncias de receitas tributrias por meio de medidas provisrias e o fato de os instrumentos
instituidores dessas renncias nem sempre tratarem da matria de forma exclusiva, em oposio ao que
determina o art. 150, 6, da Constituio Federal.
No entanto, ressalta-se a existncia de controvrsia doutrinria e jurisprudencial no que concerne

possibilidade de atendimento do referido dispositivo tambm por meio de medidas provisrias que,
embora possuindo fora de lei, no so consideradas leis em sentido formal. Por outro lado, no se pode
deixar de frisar que a Emenda Constitucional 32/2001, ao alterar o art. 62, 1, da Constituio no
contemplou no rol de vedaes edio de medidas provisrias matria relativa ao direito tributrio.
Nesse sentido, especialmente relevante registar que o 4 do art. 114 da LDO/2016 admitiu
implicitamente a utilizao de medidas provisrias para concesso ou ampliao de benefcios fiscais.
Como no h manifestao definitiva do STF sobre o assunto e, tampouco, h questionamento sobre a
constitucionalidade do referido dispositivo da lei de diretrizes oramentrias, entende-se que no
cabvel apontar irregularidade no Parecer Prvio sobre as Contas do Presidente da Repblica relativas
ao exerccio de 2016 quanto instituio de renncias de receitas via medida provisria.
Com relao exigncia constitucional de lei especfica para tratar de benefcio tributrio que
regule exclusivamente as matrias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuio (art.
150, 6), as cinco normas trataram de assuntos correlatos aos respectivos benefcios tributrios por elas
institudos ou ampliados. Ademais, no foi identificado nenhum dispositivo estranho ao assunto de que
trata a renncia fiscal nessas normas. Assim, considerando o entendimento manifestado pelo Supremo
222

Tribunal Federal em vrios julgados, como por exemplo nos trechos reproduzidos a seguir, no se
vislumbra ofensa ao art. 150, 6, da Constituio Federal.
Quanto ao art. 150, 6 da Constituio, seu objetivo impedir que a apreciao legislativa de matria de
grande importncia s finanas pblicas - exonerao tributria - fique prejudicada ou ofuscada pelo artifcio
de sua incluso em projeto de lei que verse, preponderantemente, sobre outras matrias de me nor importncia.
(Agravo Regimental em RE 635.209 Paran)
Na verdade, o mencionado dispositivo constitucional no impede que uma lei que contemple, v.g., um
programa de financiamento agropecurio ou de incremento construo de casas populares contemple a
atividade com determinado incentivo fiscal. O benefcio fiscal, a, acha-se inter-relacionado com objetivo da
lei, encontrando-se, portanto, atendido o requisito da especificidade. O que, a todas as luzes, teve por escopo a
emenda constitucional em tela foi coibir velho hbito que induzia nosso legislador a enxertar benefcios
tributrios casusticos no texto de leis, notadamente as oramentrias, no curso do respectivo processo de
elaborao, fenmeno que, no presente caso, no se verifica" (ADI-MC 1.379/AL)
Verificou-se tambm que, exceo das MPs 713/2016 e 762/2016, as demais normas criadoras
dos benefcios, contidas na tabela, no estabeleceram clusula de vigncia de, no mximo, cinco anos,
em desacordo com o 4 do art. 114 da LDO/2016.
Vale ressaltar que, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Presidente da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos parmetros
estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer Prvio deve concluir
sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal,
bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio e s demais operaes realizadas
com recursos pblicos federais.
Apesar das diversas recomendaes e determinaes emanadas do TCU para o Poder Executivo
sobre o tema, conforme j mencionado, ficou evidente a inobservncia das normas prescritas no art. 14,
caput, incisos I e II, da Lei Complementar 101/2000 (LRF), bem como dos arts. 113 e 114 da Lei
13.242/2016 (LDO/2016), em face da ausncia dos requisitos legais para concesso e renovao de
benefcios tributrios, como projeo e memria de clculo do impacto oramentrio-financeiro,
atendimento ao disposto na lei de diretrizes oramentria, demonstrao de que a renncia foi
considerada na estimativa de receita da lei oramentria e que no afetaria as metas dos resultados fiscais
previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias, ou alternativamente, a indicao de
medidas de compensao tributrias.
Cabe destacar que as irregularidades em comento ocorreram tanto sob a gesto da Sra. Presidente
Dilma Vana Rousseff, quando da sano das Leis 13.243/2016 e 13.257/2016, alm da edio da MP
713/2016, quanto sob a gesto do Sr. Presidente Michel Miguel Elias Temer Lulia, quando da sano
das Leis 13.315/2016 e 13.353/2016, bem como da edio da MP 762/2016, pela inobservncia das
normas prescritas no art. 14, caput, incisos I e II da Lei Complementar 101/2000 e nos arts. 113 e 114
da Lei 13.242/2016 (LDO/2016).
Por fim, verificou-se que permanece a prtica do Congresso Nacional (que j foi objeto de
recomendao exarada no item 9.2 do referido Acrdo 793/2016-TCU-Plenrio) de propor legislae s
e respectivas emendas, alm de aprovar medidas provisrias, sem demonstrao dos pr-requisitos
exigidos pelo art. 14 da LRF e sem o cumprimento do disposto na lei de diretrizes oramentrias sobre
o tema. Entretanto, considerando que o Parecer Prvio sobre as Contas do Presidente da Repblica
compreende o exame da administrao e aes exclusivamente de responsabilidade do Poder Executivo,
no constar desse parecer proposta relacionada ao Poder Legislativo.
223

IMPROPRIEDADE
Existncia de divergncias na divulgao das informaes concernentes s desoneraes tributria s

institudas em 2016 pelo Ministrio da Fazenda, comprometendo a transparncia perante a sociedade
relativa a esses mecanismos, o que no se coaduna com os princpios da publicidade (art. 37 da
Constituio Federal), da transparncia (art. 1, 1 da LRF) e do acesso informao (art. 7 da Lei
12.527/2011).
RECOMENDAO
Ao Ministrio da Fazenda que mantenha atualizadas as informaes publicadas relativas

instituio de desoneraes tributrias por exerccio, em ateno aos princpios da publicid ade
(art. 37 da Constituio Federal), da transparncia (art. 1, 1 da LRF) e do acesso informa o
(art. 7 da Lei 12.527/2011).
IRREGULARIDADE
Ausncia dos requisitos legais definidos pelo art. 14, caput, e incisos I e II, da Lei
Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Federal), e pelos arts. 113 e 114 da
Lei 13.242/2016 (LDO/2016), para concesso ou ampliao de benefcios tributrios de que decorra
renncia de receita, como: projeo do impacto oramentrio- financeiro, acompanhada da
correspondente demonstrao de atendimento ao disposto na lei de diretrizes oramentria s,
demonstrao de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria e no
afetaria as metas dos resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentria s,
ou alternativamente, a indicao de medidas de compensao tributrias, alm da fixao de vignc ia
mxima de cinco anos, verificada quando da sano das Leis 13.243/2016, de 11/01/2016, 13.257,
de 8/3/2016, 13.315, de 20/7/2016, e 13.353, de 3/11/2016, bem como da edio das Medidas
Provisrias 713, de 1/3/2016, e 762, de 22/12/2016.
ALERTA
Alertar o Poder Executivo, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei Complementar 101/2000 (Lei
de Responsabilidade Fiscal), acerca da ausncia de atendimento aos requisitos legais previstos no
art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e nos arts. 113 e 114 da Lei 13.242/2016 (LDO/2016)
quando da proposio de ato normativo ou sano de projeto de lei originrio do Poder Legislativo,
com vistas a concesso ou ampliao de benefcios tributrios de que decorra renncia de receita, a
exemplo de: projeo do impacto oramentrio- financeiro, acompanhada da correspondente
demonstrao, atendimento ao disposto na lei de diretrizes oramentrias, demonstrao de que a
renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria e no afetaria as metas dos
resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias, ou alternativamente,
a indicao de medidas de compensao tributrias, alm da fixao de vigncia mxima de cinco
anos, conforme constatado nos atos de sano das Leis 13.243/2016, de 11/1/2016, 13.257, de
8/3/2016, 13.315, de 20/7/2016, e 13.353, de 3/11/2016, e de edio das Medidas Provisrias 713,
de 1/3/2016, e 762, de 22/12/2016.
224

4.1.2.10 Aes de Recuperao de Crditos

O desempenho da arrecadao em relao previso deve ser evidenciado na Prestao de Contas
do Chefe do Poder Executivo em cumprimento ao art. 58 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesse
contexto, devem ser destacadas, entre outros pontos, as aes de recuperao de crditos nas instncia s
judicial e administrativa. O parcelamento de crditos tributrios, a inscrio e posterior cobrana de
crditos da dvida ativa, assim como os crditos que tiveram sua exigibilidade suspensa, constitue m
instrumentos de que a Unio dispe para a recuperao de suas receitas.
O presente tpico aborda aspectos dos parcelamentos de crditos tributrios (fazendrios e
previdencirios), dos crditos inscritos em dvida ativa, assim como dos crditos que estejam com sua
exigibilidade suspensa, em razo de contestao administrativa ou judicial. A anlise leva em conta o
estoque varivel indicativa do potencial de arrecadao -, o percentual de realizao da receita e a
variao dos valores em relao ao exerccio anterior.
Conforme os sistemas gerenciais dos rgos gestores, ao final de 2016, o montante de crditos
ainda no recuperados pela Unio alcanou R$ 3.317,83 bilhes, compreendendo R$ 158,33 bilhes em
crditos parcelados no inscritos em dvida ativa, R$ 1.233,92 bilhes de crditos com exigibilidade
suspensa e R$ 1.925,58 bilhes em crditos inscritos em dvida ativa. O montante total de crditos a
recuperar equivale a 52,9% do PIB nominal de 2016 e apresentou um crescimento de 13,9% em relao
ao montante do exerccio anterior (R$ 2.914,16 bilhes).
Por sua vez, a arrecadao, considerada aqui apenas aquela decorrente da dvida ativa, chegou a
R$ 14,85 bilhes no exerccio 2016. J o percentual de realizao da receita, vale dizer, a razo entre o
valor arrecadado e o valor a arrecadar (estoque), ficou em 0,77%. Ou seja, do estoque de crditos a
recuperar inscritos em dvida ativa ao final de 2016, apenas 0,77% foi arrecadado, evidenciando, assim,
uma baixa capacidade de recuperao dos crditos regularmente inscritos em dvida ativa.
Trata-se, na verdade, de uma tendncia observada ao longo dos ltimos exerccios. De fato, como
se demonstrar nas anlises subsequentes, a capacidade de realizao dos crditos inscritos em dvida
ativa tem se situado em nveis muito baixos, revelando uma tendncia de enfraquecimento do poder de
recuperao dos referidos crditos.
Registre-se que os demonstrativos da dvida ativa apresentados pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional (PGFN) tm como base de dados os sistemas prprios da dvida ativa. Os valores
obtidos nesses sistemas no evidenciam a contabilizao efetivada no Sistema Integrado de
Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi). A propsito, a anlise da confiabilidade desses
nmeros feita no Captulo 5 deste Relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio de 2016.
Parcelamentos
Considerado instrumento de cobrana amigvel dos crditos tributrios, os parcelamentos podem
ser classificados de acordo com a sua abrangncia. O parcelamento convencional alcana tanto as
pessoas fsicas quanto as pessoas jurdicas. J os chamados parcelamentos especiais estabelecem
critrios de enquadramento mais restritos, seja em relao aos sujeitos passivos, seja em relao data-
limite de vencimento dos crditos.
Alm da distino quanto abrangncia, os parcelamentos diferenciam-se pela natureza dos
crditos que os compem, podendo ser fazendrios (tributrios), previdencirios ou, ainda,
parcelamentos compostos por ambas naturezas de crditos.
225

Neste tpico, inicialmente, so abordados os crditos parcelados no inscritos em dvida ativa sob
administrao da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB). A anlise dos parcelamentos inscrito s
em dvida ativa, sob a gesto da PGFN, da Procuradoria-Geral Federal (PGF) e da Procuradoria-Gera l
do Banco Central do Brasil (PGBC), feita mais adiante, juntamente com os demais crditos da dvida
ativa.
Assim, o exame subsequente leva em conta a natureza dos crditos parcelados e a modalidade de
parcelamento. A tabela a seguir apresenta os dados de arrecadao e de estoque, de acordo com a
natureza dos parcelamentos.
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados administrados pela RFB

R$ milhes
\1 \2
2015 2016
Parcelamentos Arrecadao Estoque (A/B) (C/A)-
Arrecadao Estoque (C/D) (D/B)-1
1
A B % C D % % %
Fazendrios 23.000,23 100.227,21 22,95 21.266,98 108.996,57 19,51 (7,54) 8,75
Previdencirios 8.829,85 43.620,72 20,24 8.743,13 49.338,83 17,72 (0,98) 13,11
Total 31.830,08 143.847,93 22,13 30.010,11 158.335,41 18,95 (5,72) 10,07
Fonte: PCPR 2016
\1
Os valores de arrecadao de 2015 de algumas modalidades de parcelamento diferem daqueles informados na PCPR 2015, tendo em v ista
que na PCPR do exerccio anterior, os dados foram atualizados at setembro/2015
\2
Dados de arrecadao e estoque de 2016 atualizados at novembro/2016
Observa-se que o estoque consolidado de crditos parcelados de 2016 atingiu R$ 158,3 bilhes,
refletindo um aumento de 10% em relao ao exerccio anterior. Por outro lado, a arrecadao em 2016,
de R$ 30,0 bilhes, foi 5,7% inferior de 2015, o que pode ser explicado em parte pela defasagem da
informao constante da PCPR 2016 (dados at novembro/2016).
Nas tabelas a seguir, esto demonstrados os valores arrecadados e a arrecadar (estoque), nos
exerccios de 2015 e 2016, relativamente aos crditos parcelados no inscritos em dvida ativa,
discriminando-se o montante por modalidade de parcelamento.
Arrecadao dos Parcelamentos Administrados pela RFB

R$ milhes
PARTICIPAO NO
ARRECADAO VARIAO
TOTAL
PARCELAMENTO
2015 \2 2016 \3 (B/A) 2015 2016
A B % % %
\1
Convencional 9.487,68 11.869,87 25,1 29,8 39,6
Lei 12.996/2014 10.083,60 6.919,17 (31,4) 31,7 23,1
Lei 11.941/2009 6.555,68 6.067,11 (7,5) 20,6 20,2
Lei 12.865/13 e reabertura
3.596,94 3.377,66 (6,1) 11,3 11,3
11.941/2009
Outros 2.106,18 1.776,30 (15,7) 6,6 5,9
TOTAL 31.830,08 30.010,11 (5,7) 100,0 100,0
Fonte: PCPR 2016
\1
Lei 8.212/1991 e Lei 10.522/2002
\2
Os valores de arrecadao de 2015 de algumas modalidades de parcelamento diferem daqueles informados na PCPR 2015, tendo em vista
que na PCPR do exerccio anterior, os dados foram atualizados at setembro/2015
\3
Os dados de arrecadao de 2016 esto atualizados at novembro/2016
226

Estoque dos Parcelamentos Administrados pela RFB

R$ milhes
PARTICIPAO NO
ESTOQUE VARIAO
TOTAL
PARCELAMENTO
2015 2016 \3 (B/A) 2015 2016
A B % % %
Convencional \1 39.525,14 48.139,07 21,8 27,5 30,4
Lei 11.941/2009 e MP
30.196,95 27.991,86 (7,3) 21,0 17,7
449/2008
Instituies de Ensino
22.330,44 21.902,75 (1,9) 15,5 13,8
Superior \2
Consolidao Parcelamento
- 21.693,28 0,0 0,0 13,7
Lei 12.996/2014 \4
Outros 51.795,40 38.608,45 (25,5) 36,0 24,4
TOTAL 143.847,93 158.335,41 10,1 100,0 100,0
Fonte: PCPR 2016
\1
Lei 8.212/91 e Lei 10.522/2002
\2
Lei 10.260/2011
\3
Os dados de 2016 esto atualizados at o ms de novembro/2016.
\4
Parte fazendria apurada a partir de fevereiro/2016 e parte previdenciria apurada a partir de setembro/2016.
No que tange arrecadao por modalidade, merece destaque o parcelamento convencional, com
R$ 11,9 bilhes de recursos arrecadados em 2016 e correspondendo a 39,6% do total arrecadado naquele
exerccio. Houve, por outro lado, majorao de 21,8% no estoque do parcelamento convencional, que
passou de R$ 39,5 bilhes em 2015 para R$ 48,1 bilhes em 2016, equivalendo a 30,4% do valor total
de parcelamentos. O parcelamento autorizado pela Lei 12.996/2014, que reabriu o prazo para adeso ao
parcelamento denominado Refis da Crise, apresentou, por seu turno, a maior reduo de arrecadao
em relao ao exerccio anterior (31,4%), passando de R$ 10 bilhes arrecadados em 2015 para R$ 6,9
bilhes em 2016.
Crditos com exigibilidade suspensa

Os crditos com exigibilidade suspensa diferenciam-se dos parcelamentos de crditos e dos
crditos inscritos em dvida ativa em razo de no constiturem direito lquido e certo da Unio contra o
devedor, uma vez que esto sendo discutidos administrativa ou judicialmente.
Desde 2015, os crditos com exigibilidade suspensa e respectivos ajustes para perdas provveis
deixaram de ser reconhecidos na contabilidade como ativos e passaram a ser registrados em contas de
controle.
Enquanto em 2015 o estoque de crditos com exigibilidade suspensa alcanava R$ 1.123 bilhes,
em 2016 essa categoria de crditos compreendia R$ 1.234 bilhes, representando um aumento de 9,8%.
Crditos Tributrios com Exigibilidade Suspensa

R$ milhes
Saldo em
Conta Contbil Tributo
31/12/2015 31/12/2016
8.9.9.9.1.46.01 Impostos 533.580,73 591.159,07
8.9.9.9.1.46.02 Contribuies 549.071,12 593.419,24
8.9.9.9.1.46.03 Infraes 40.318,24 49.339,67
TOTAL 1.122.970,09 1.233.917,98
Fonte: Siafi/Tesouro Gerencial.
227

Dvida Ativa
O registro da dvida ativa tem por funo evidenciar a arrecadao e o estoque de crditos de
natureza no tributria e tributria (fazendria e previdenciria) da Unio que se tornaram exigve is
depois de esgotado o prazo fixado para pagamento. Tais crditos, depois de apurados como lquidos e
certos, so inscritos na Dvida Ativa da Unio (DAU), sob administrao da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional (PGFN), na Dvida Ativa das autarquias e fundaes pblicas federais, a cargo da
Procuradoria-Geral Federal (PGF), ou ainda na Dvida Ativa do Banco Central do Brasil, sob a gesto
da Procuradoria-Geral do Banco Central (PGBC).
No perodo de 2012 a 2016, com base nas informaes gerenciais dos sistemas da dvida ativa
administrados pelas procuradorias, o estoque da dvida ativa da Unio cresceu 16,9%, alcanando o
montante de R$ 1.925,6 bilhes, ao passo que a arrecadao atingiu R$ 14,8 bilhes, correspondendo a
3% de acrscimo. O grfico abaixo demonstra a evoluo da Dvida Ativa da Unio nos ltimos cinco
exerccios.
Evoluo do Estoque e da Arrecadao da Dvida Ativa da Unio 2012 a 2016

R$ bilhes
2,200.0 30.0
Bi l hes
Bi l hes
2,000.0
1,800.0 25.0
1,600.0
20.0
Arreca dao
1,400.0
Es toque
1,200.0
15.0
1,000.0
800.0 10.0
600.0
400.0 5.0
200.0
0.0 -
2012 2013 2014 2015 2016
ESTOQUE 1,193.49 1,318.91 1,448.33 1,647.35 1,925.58
ARRECADAO 16.81 26.98 23.51 14.38 14.85
ESTOQUE ARRECADAO
Fontes: PCPRs 2012 a 2016
Destaque-se que a PGFN responde pela administrao de aproximadamente R$ 1,85 trilho, o que
corresponde a 96% do estoque da Dvida Ativa da Unio, e pela arrecadao, em 2016, de
R$ 13,4 bilhes, 90% da receita arrecadada pela Dvida Ativa da Unio.
Dvida Ativa administrada pela PGFN

Primeiramente, com relao Dvida Ativa da Unio sob gesto da PGFN, observou-se que a
arrecadao da dvida ativa ficou praticamente estvel em relao ao exerccio anterior, passando de
R$ 13,2 bilhes para R$ 13,4 bilhes.
Quanto ao estoque, tambm baseado em informaes gerenciais da PCPR 2016, observou-se
aumento tanto na dvida parcelada, quanto na dvida no parcelada. Na primeira, o incremento foi de
62,0% (de R$ 112,7 bilhes para R$ 182,5 bilhes), ao passo que na segunda, o incremento observado
foi de 12,8% (de R$ 1.473,2 bilhes para R$ 1.662,4 bilhes). Na mesma tendncia, o estoque total de
228

2016 teve crescimento de R$ 16,3% em relao a 2015, passando de R$ 1.585,9 bilhes para R$ 1.844,9
bilhes.
Dvida Ativa da Unio sob Administrao da PGFN

R$ milhes
Situao dos
Exerccio Natureza dos Crditos Arrecadao Estoque
Crditos
No Tributrios 153,62 3.843,72
\1 Tributrios No
Parcelados 7.816,27 80.759,92
Previdencirios
Previdencirios 3.171,81 28.033,00
Subtotal (A) 11.141,70 112.636,64
2015
No Tributrios 571,90 101.845,15
Tributrios No
No Parcelados 932,59 1.048.705,33
Previdencirios
Previdencirios 572,50 322.723,30
Subtotal (B) 2.076,99 1.473.273,78
Total (C) 13.218,99 1.585.910,43
No Tributrios 484,07 6.750,89
\2 Tributrios No
Parcelados 7.256,37 135.639,22
Previdencirios
Previdencirios 3.410,97 40.112,96
Subtotal (D) 11.151,41 182.503,07
2016
No Tributrios 340,17 112.926,46
Tributrios No
No Parcelados 1.161,86 1.161.912,71
Previdencirios
Previdencirios 740,97 387.622,19
Subtotal (E) 2.243,00 1.662.461,36
Total (F) 13.394,41 1.844.964,43
Fonte: PCPR 2016
\1
Compreende a arrecadao de parcelamentos especiais, que so aqueles no contemplados pela Lei 10.522/2002
\2
Compreende a arrecadao de parcelamentos SISPAR, renegociao e parcelamentos especiais
Parcelamentos da Dvida Ativa - PGFN

A anlise dos crditos parcelados sob administrao da PGFN leva em conta a natureza do crdito
e a modalidade de parcelamento e compreende crditos de natureza fazendria e previdenciria. Deve-
se ressaltar, de incio, que apenas 10% do estoque da dvida ativa administrada pela PGFN encontra-se
parcelada. A tabela seguinte apresenta os crditos parcelados sob gesto da Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional.
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados Inscritos em Dvida Ativa - PGFN

R$ milhes
2015 2016 Variao
Parcelamento Arrecadao Estoque (A/B) Arrecadao Estoque (C/D) (C/A) - 1 (D/B) - 1
A B % C D % % %
Lei 11.941/2009 4.960,59 69.514,33 7,14 4.639,29 107.800,80 4,30 -6,48 55,08
Lei 12.996/2014 3.862,03 24.452,58 15,79 2.472,74 36.233,96 6,82 -35,97 48,18
Convencional \1 1.874,74 6.830,57 27,45 3.455,64 22.177,24 15,58 84,33 224,68
Outros 444,33 11.839,17 3,75 583,74 16.291,06 3,58 31,37 37,60
Total 11.141,70 112.636,64 9,89 11.151,41 182.503,07 6,11 0,09 62,03
Fonte: PCPR 2016
229

\1
Lei 8.212/91 e Lei 10.522/2002
A evoluo dos parcelamentos da dvida ativa gerida pela PGFN revela aumento de 62% no
estoque de 2015 para 2016. J a arrecadao ficou praticamente estvel, passando de R$ 11.141,7
milhes para R$ 11.151,4 milhes, com incremento da ordem de 0,1%. Ao atentar para a materialidade
da arrecadao frente ao estoque, percebe-se que, em 2016, o percentual de realizao da receita
correspondeu a 6,1%, frente a 9,9% em 2015.
Destaque para os parcelamentos Convencional e o autorizado pela Lei 11.941/2009. O primeiro
(Convencional) apresentou, de 2015 para 2016, um incremento na arrecadao e no estoque da ordem
de 84% e 225%, respectivamente. O parcelamento autorizado pela Lei 11.941/2009, por sua vez, foi a
modalidade que em 2016 apresentou a maior representatividade de arrecadao e estoque, com R$ 4,6
bilhes arrecadados (41,6%) e R$ 107,8 bilhes por arrecadar (59,1%). Importa notar que as nicas
modalidades de parcelamento que apresentaram variao positiva de arrecadao foram o Convenciona l
e o autorizado pela Lei 9.964/2000 (Refis), refletindo, por conseguinte, o baixo volume arrecadado no
exerccio, praticamente o mesmo do exerccio anterior.
Dvida Ativa administrada pela PGF

A dvida ativa sob administrao da PGF compreende os crditos de qualquer natureza
pertencentes s autarquias e s fundaes pblicas federais, exceto o Banco Central do Brasil, cuja dvida
ativa gerida por sua prpria Procuradoria-Geral.
A tabela seguinte demonstra que, de 2015 para 2016, houve um incremento na arrecadao e no
estoque da dvida ativa administrada pela PGF, de 68,7% e 59,1%, respectivamente. A arrecadao
variou de R$ 346 milhes para R$ 584 milhes, e o estoque passou de R$ 21,8 bilhes para R$ 34,7
bilhes. Com isso, a proporo entre arrecadao e estoque passou de 1,6% em 2015 para 1,7% em 2016.
Arrecadao e Estoque da Dvida Ativa sob Administrao da PGF

R$ milhes
Situao dos
Exerccio Arrecadao Estoque
Crditos
Parcelados (A) 186,26 5.759,71
2015
No parcelados (B) 159,69 16.028,42
Total (C) = (A)+(B) 345,95 21.788,13
Parcelados (D) 152,98 10.511,07
2016
No parcelados (E) 430,68 24.148,86
Total (F) = (D)+(E) 583,66 34.659,93
Fonte: PCPR 2016.
Cabe mencionar que os valores de arrecadao e estoque relativos a 2015 constantes da

PCPR 2016 divergem daqueles informados na PCPR 2015. A divergncia ocorre em razo de alguma s
entidades no terem prestado as informaes para subsidiar a elaborao da Prestao de Contas da
Presidente da Repblica ou terem alterado os dados informados no exerccio anterior.
Paralelo a isso, a Prestao de Contas do Presidente da Repblica discrimina, por entidade, os
valores de arrecadao e estoque relativos aos crditos inscritos em dvida ativa. Dispe, tambm, sobre
as divergncias encontradas entre os registros constantes de sistemas prprios e aqueles contabilizado s
no Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi), acompanhadas das respectivas justificativas.
A propsito, entre as justificativas apresentadas pelas entidades para as divergncias relatadas,
predominam aquelas relacionadas ausncia ou recente implantao de sistema prprio para gerir os
230

processos da dvida ativa, e ausncia de padronizao ou de tempestividade na contabilizao dos

eventos relacionados dvida ativa.
A PGF relatou, adicionalmente, que o Sistema de Dvida Ativa da PGF, soluo tecnolgica que
pretende reunir, em um nico ambiente, as ferramentas necessrias ao gerenciamento e processamento
dos crditos inscritos na dvida ativa das autarquias e fundaes pblicas federais, foi desenvolvido para
ser um Mdulo do Sistema AGU de Inteligncia Jurdica - Sapiens. Informou, em acrscimo, que as
principais ferramentas do Sapiens/Dvida foram concludas em 2015, e que o referido sistema est em
funcionamento desde maro de 2016, contando, atualmente, com 90 entidades, e R$ 1,6 bilho em
crditos inscritos em dvida ativa.
Dvida Ativa administrada pela PGBC

A Dvida Ativa do Banco Central do Brasil compreende os crditos inscritos pela prpria autarquia,
sob administrao de sua Procuradoria-Geral (PGBC). A tabela a seguir contm as informae s
gerenciais prestadas pelo Banco Central na PCPR 2016.
Arrecadao e Estoque da Dvida Ativa sob Administrao da PGBC

R$ milhes
Situao dos
Exerccio Arrecadao Estoque
Crditos
Parcelados (A) 859,49 869,25
2015 No parcelados
3,33 34.086,70
(B)
Total (C) = (A)+(B) 862,82 44.707,10
Parcelados (D) 869,25 10.040,12
2016 No parcelados
2,92 35.913,70
(E)
Total (F) = (D)+(E) 872,17 45.953,82
Fonte: PCPR 2016
A arrecadao da dvida ativa a cargo do Banco Central do Brasil apresentou discreto aumento de
2015 para 2016, passando de R$ 862,8 milhes para R$ 872,2 milhes. J o estoque aumentou
aproximadamente 2,8%, atingindo R$ 45,9 bilhes. Os valores informados englobam tanto o Banco
Central (rgo Siafi 25201), que integra os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS), quanto a
Autoridade Monetria (rgo Siafi 25280), que no integra os OFSS.
Com respeito dvida ativa do Banco Central do Brasil rgo 25201, cumpre mencionar que a
arrecadao e o estoque esto registrados no Siafi, conforme apresentado na tabela seguinte. Ressalte-
se que o valor do estoque vem sendo contabilizado no Siafi desde 2014, em atendimento recomendao
expedida nas Contas do Governo de 2013.
Arrecadao e Estoque da Dvida Ativa do Bacen no OFSS

R$ 1,00
Saldo em Saldo em
Conta Contbil Descrio 31/12/2015 31/12/2016 (B/A) -1 %
(A) (B)
6.2.1.2.0.00.00
\1 Receita Realizada \2 12.620.047 9.893.976 -21,6%
Crditos Inscritos em Dvida Ativa

1.2.1.1.2.05.00 34.138.721.868 35.973.144.851 5,4%
No Tributria
231

Fonte: Siafi
\1
Apenas receitas da dvida ativa
\2
Compreende a receita realizada da dvida ativa tributria e no-tributria
Cabe ressaltar que a ausncia de expectativa quanto ao recebimento desses crditos est refletida
no montante da proviso para perdas (conta retificadora 1.2.1.1.1.99.06), equivalente a 100% do saldo
em carteira (R$ 35,9 bilhes). Referida proviso tem amparo nas Normas Brasileiras de Contabilidade
Aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP), no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico
(MCASP), bem como no Manual Siafi, macrofuno 02.11.12 Dvida Ativa da Unio.
Dvida Ativa: anlise consolidada

Com relao arrecadao da Dvida Ativa da Unio nas gestes dos oramentos fiscal e da
seguridade social em 2016, como mostra a tabela seguinte, o valor da receita realizada, obtido por
consulta s informaes contbeis, foi de R$ 9,46 bilhes. Se comparada receita da dvida ativa de
2015, que foi de R$ 9,33 bilhes, constata-se um discreto aumento de 1,4%.
Importante mencionar que os critrios utilizados para se chegar aos valores de arrecadao e
estoque da dvida ativa no tpico em exame seguiram os ditames da Lei 4.320/1964, que fixa o regime
de caixa para a receita oramentria (art. 35).
Arrecadao e Estoque da Dvida Ativa por rgo \1
R$ 1,00
2015 2016 (A/B) (C/D) (C/A)-1 \3 (D/B)-1 \3
RGO Arrecadao Estoque Arrecadao Estoque % % % %
(A) (B) (C) (D)
Just. Fed. 0 12.377,16 0 0,00 - - - -100,00
Just.
0 54571,81 0 0,00 - - - -100,00
Trab.
Pres.
3.397.920,62 55.211.593,02 6.506.855,25 138.707.115,34 6,15 4,69 91,50 151,23
Rep.
MPOG 17.131,42 1.561.801,69 36.025,92 3.715.786,08 1,10 0,97 110,29 137,92
Mapa 3.679.457,33 0 10.998.351,56 0 - - 198,91 -
MCT 8.921,16 0 79.772,52 2617380374 - 0,00 794,19 -
6.549.402.442, 1.623.800.185.957, 1.884.981.235.083,
MF 6.151.505.305,78 0,40 0,33 -6,08 16,08
49 50 16
MEC 738.858,80 997.247.785,21 6.476.735,95 1.153.552.132,18 0,07 0,56 776,59 15,67
MDIC 47.874.437,48 293.509.368,10 62.032.410,07 293.851.071,45 16,31 21,11 29,57 0,12
MJ 5.116.261,02 7.458.714,26 1.047.132,33 7.670.026,83 68,59 13,65 -79,53 2,83
MME 72.702.684,76 973.818.187,80 61.082.778,25 1.418.853.119,91 7,47 4,31 -15,98 45,70
2.646.486.173,
MPS 5.522.265.024,82 0,00 0,00 47,92 - -100,00 -100,00
64
MS 1.043.246,49 2.847.084.341,99 29.476.375,18 3.565.346.233,86 0,04 0,83 2.725,45 25,23
10.411,5
MT 66.794,65 276.297.380,11 7.021.125,71 504.864.309,29 0,02 1,39 82,72
1
MC 881.384,36 2.617.380.374,27 0,00 0,00 0,03 - -100,00 -100,00
MinC 567.283,25 19.468.733,25 742.732,79 19.483.567,97 2,91 3,81 30,93 0,08
MMA 41.618,06 6.106.005.096,04 49.922,39 7.956.885.280,05 0,00 0,00 19,95 30,31
MDA 980.047,93 63.308.193,20 0,00 0,00 1,55 - -100,00 -100,00
MD 2.045,22 0 25.500,39 0 - - 1.146,83 -
Mtur 20170,91 0 57.771,39 0 - - 186,41 -
MI 0 0,00 0 23.636.608,85 - - - -
MDSA 0 0,00 3.123.192.746,74 5.655.979.182,75 - 55,22 - -
MCidade
3.508,69 0 18.785,31 0 - - 435,39 -
s
AGU 126.581,61 0 89.862,76 0 - - -29,01 -
232

2015 2016 (A/B) (C/D) (C/A)-1 \3 (D/B)-1 \3

RGO Arrecadao Estoque Arrecadao Estoque % % % %
(A) (B) (C) (D)
9.333.156.969, 1.643.580.869.500, 1.908.341.159.891,
Total 9.460.440.190,29 0,57 0,50 1,36 16,11
89 23 99
\1
Estoque e Arrecadao dos rgos nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
\2
O estoque de 2015 diverge do valor informado no Relatrio das Contas do Governo de 2015, em razo de erro de consolidao dos rgos que integram
um dos ministrios
\3
As distores nas variaes de arrecadao e estoque de 2015 para 2016 devem-se a mudanas na estrutura organizacional dos rgos que administram
crditos inscritos em dvida ativa
Deve-se mencionar, por oportuno, que a reestruturao organizacional ocorrida no mbito do

Poder Executivo em 2016 promoveu uma redistribuio orgnica da Dvida Ativa da Unio. Veja-se, por
exemplo, a dvida ativa sob responsabilidade do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que passou
a ser vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Agrrio (MDSA).
Importa notar que tanto em 2015 como em 2016, o grau de realizao da dvida ativa, apurado pela
razo entre arrecadao e estoque, se mostrou bastante reduzido. A razo entre arrecadao e estoque
diminuiu de 0,57% para 0,50%, reforando a tendncia de perda da capacidade de arrecadao da dvida
ativa ao longo dos ltimos anos (0,93% em 2014, 0,57% em 2015 e 0,50% em 2016).
De fato, a baixa capacidade de realizao dos crditos da dvida ativa vem sendo observada ao
longo dos ltimos anos. O grfico seguinte, elaborado com base em registros contbeis do Siafi e do
Tesouro Gerencial, demonstra a razo entre a receita arrecadada e o estoque existente nos ltimos cinco
anos. Observa-se, um grau de realizao de dvida decrescente, evidenciando uma tendncia nociva de
queda da capacidade de recuperao dos crditos.
Grau de Realizao da Dvida da Unio 2012-2016
2.00
1.80 2013, 1.81

2012, 1.69
1.60
Arrecadao / Estoque (%)
1.40
1.20
1.00
2014, 0.93
0.80
0.60 2015, 0.57

2016, 0.50
0.40
0.20
0.00
2012 2013 2014 2015 2016
Fonte: Siafi e Tesouro Gerencial

Somente Oramento Fiscal e da Seguridade Social
Cumpre rememorar que o montante de crditos ainda no recuperados pela Unio j chega a cerca
de R$ 3,3 trilhes e o percentual de recuperao desse crdito est abaixo de 1% no que se refere aos
crditos inscritos na dvida ativa.
233

Mostra-se, assim, urgente a necessidade de adoo de medidas com vistas a incrementar a

capacidade de realizao dos crditos inscritos na Dvida Ativa da Unio, o que enseja a seguinte
recomendao:
RECOMENDAO
Casa Civil da Presidncia da Repblica, em conjunto com o Ministrio da Fazenda e a Advocacia -

Geral da Unio, que apresente, no prazo de 90 dias, plano de ao, contemplando um conjunto de
medidas com vistas a incrementar a arrecadao de receitas referentes Dvida Ativa da Unio, em
consonncia com o princpio da eficincia da administrao pblica, consubstanciado no caput do
art. 37 da Constituio Federal de 1988.
4.1.3 Lei de Diretrizes Oramentrias

A anlise tem como objetivo verificar a execuo oramentria de metas e prioridades da
administrao pblica federal, no exerccio de 2016, em conformidade com o disposto no art. 165, 2,
da Constituio Federal e, especificamente, com o art. 3 da Lei 13.242/2015 (LDO 2016).
O art. 165, 2, da Constituio Federal, estabelece, entre outras coisas, que a lei de diretrizes
oramentrias (LDO) compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo
as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente.
Para o exerccio de 2016, o art. 3 da LDO 2016 disps que, atendidas as despesas contidas na
Seo I do Anexo III (obrigaes constitucionais ou legais da Unio) e as de funcionamento dos rgos
e das entidades integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, as prioridades e metas
corresponderiam ao Anexo de Prioridades e Metas e quelas estabelecidas na lei do PPA 2016-2019 (Lei
13.249/2016).
Quanto s prioridades estabelecidas para o quadrinio do referido PPA, tem-se na Lei 13.249/2016,
art. 3, incisos I a III, as metas inscritas no Plano Nacional de Educao, o Programa de Acelerao do
Crescimento e o Plano Brasil sem Misria, devendo as aes do PAC e do PBSM ser identificadas nas
leis oramentrias por meio de atributo especfico.
Assim, na LDO 2016, a priorizao da administrao pblica federal compreendeu: (1)
programaes includas ou acrescidas por emendas de bancada estadual constantes da Seo I do Anexo
de Prioridades e Metas; (2) metas inscritas no PNE; (3) PAC; e (4) PBSM. A seguir, tem-se a anlise da
prioridade dada pelo Poder Executivo Federal a essas despesas.
4.1.3.1 Programaes Includas ou Acrescidas por Emendas de Bancada Estadual

As programaes includas ou acrescidas por emendas de bancada estadual esto reguladas nos
arts. 57 a 63 e 68 a 70 da LDO 2016 (Lei 13.242/2015). Ressalta-se que a execuo de despesas
decorrentes de emendas parlamentares individuais, reguladas pelo arts. 64 a 67 da LDO 2016, foi
analisada em tpico prprio deste Relatrio (4.1.1.4).
Para as emendas de bancada estadual, em resumo, foi estabelecido pela LDO 2016 que: (i) a
obrigatoriedade de execuo referente a programaes includas ou acrescidas por emendas de bancada
estadual constantes da Seo I do Anexo de Prioridades e Metas da LDO e aprovadas na lei oramentr ia
compreende, em 2016, o empenho e pagamento correspondentes a 0,6% da RCL realizada no exerccio
de 2015 (incluindo os restos a pagar inscritos at o exerccio de 2015); (ii) a obrigatoriedade de execuo
dessas programaes limita-se a obras e empreendimentos de carter estruturante, em andamento ou
234

com projeto executivo aprovado, bem como a programas vinculados a polticas pblicas em execuo;
(iii) o montante de execuo obrigatria pode ser reduzido at a mesma proporo do contingenciame nto
incidente sobre o conjunto das despesas discricionrias; (iv) a execuo das programaes decorrentes
de emendas de bancada no so obrigatrias em caso de impedimentos de ordem tcnica; (v) as
programaes includas ou acrescidas por emenda de bancada estadual, cuja execuo tenha sido
iniciada, devero ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, anualmente, at a concluso da
obra ou empreendimento.
A RCL prevista no Projeto de Lei Oramentria para 2016 (PLOA 2016) foi de R$ 759,45 bilhes.
Dessa forma, as emendas parlamentares de bancada estadual deveriam ser aprovadas com base no
percentual de 0,6% desse valor, o que corresponderia a R$ 4,5 bilhes, mas foram consignadas emendas
s dotaes no valor de R$ 3,13 bilhes. Alm disso, com base no valor da RCL realizada em 2015, que
foi de R$ 674,52 bilhes, o limite mnimo para execuo obrigatria dessas emendas foi fixado em R$
4,04 bilhes, valor tambm superior ao consignado s dotaes dessas emendas. A esse respeito, ressalta-
se mais uma vez que o critrio estabelecido no art. 68 da LDO 2016 para a execuo das programaes
includas ou acrescidas por emendas de bancada estadual constantes da Seo I do Anexo de Prioridades
e Metas corresponde, cumulativamente, ao empenho e ao pagamento correspondentes a 0,6% da RCL
realizada em 2015. Os 1 e 2 estabelecem, por sua vez, que o empenho restringe-se ao valor global
aprovado e o pagamento se refere ao montante efetivamente liquidado.
Com base no exposto, a tabela a seguir apresenta os dados relativos execuo das emendas de
bancada estadual no exerccio de 2016, bem como a conformidade dessa execuo com o disposto na
LDO 2016.
Execuo Oramentria e Financeira das Programaes includas ou

acrescidas por Emenda de Bancada Estadual 2016
R$ bilhes
M ontante Aprovado 0,6% da RCL prevista no PLOA 2016 (A) 4,50
Montante de Execuo Obrigatria 0,6% da RCL realizada em 2015 - R$ 674,52 bilhes (B) 4,04
M ontante consignado s emendas Dotao Atualizada (C) 3,13
M ontante consignado s emendas Despesa Liquidada (D) 0,87
Montante Executado Total Despesas Empenhadas Total (E) 2,55
% Realizado do montante obrigatrio -
Execuo Oramentria Total (E)/(B) (F) 63,2%
% Realizado do valor de dotao consignado -
Execuo Oramentria Total (E)/(C) (G) 81,5%
Montante Pago Despesas Pagas + Restos a Pagar Pagos (H) 0,86
% Realizado do montante obrigatrio -
Execuo Financeira (H)/(B) (I) 21,4%
% Realizado do montante liquidado
Execuo Financeira (H)/(D) (J) 98,8%
Verifica-se que a execuo oramentria (empenho) das programaes decorrentes de emendas de

bancada estadual foi de R$ 2,55 bilhes, 81,5% do valor mnimo exigido pela LDO 2016. Ressalta-se
que, desse valor, R$ 1,67 bilho, 41,5%, refere-se inscrio de despesa em restos a pagar no
processados.
235

Quanto ao atendimento do mnimo exigido de execuo financeira, somando-se ao total de

despesas pagas o pagamento de restos a pagar inscritos nos exerccios anteriores, conforme disposto na
LDO, foram pagos R$ 0,86 bilho, que corresponde a 98,8% do piso exigido.
Na tabela a seguir, constam as programaes que foram includas ou acrescidas por emenda de
bancada e o valor correspondente execuo oramentria de forma individualizada.
Execuo Oramentria das Programaes Includas ou Acrescidas por Emenda de Bancada Estadual
R$ milhes
De spe sas
Dotao Despesas
Nmero da Dotao Empenhadas/Dotao
re a UF Funcional Programtica Atualizada Empenhadas
Emenda Inicial Atualiz ada
(A) (B)
(B)/(A)%
26.782.2087.7S97.0012
Construo de contorno rodovirio -
AC 71020001 50 20 20 100%
no municpio de Brasilia - na BR-
317/AC
26.783.2087.11ZE.0029
Construo da Ferrovia de
BA 71060017 214 195 194 100%
Integrao Oeste-Leste - Ilhus/BA
- Caetit/BA - EF-334
26.782.2087.7S51.3265
Construo de Contorno Rodovirio
ES 71090006 150 100 100 100%
(Contorno de Mestre lvaro) em
Serra - na BR-101/ES
26.782.2087.7W84.0021
Adequao de T recho Rodovirio -
MA 71110005 T recho Estiva - entroncamento BR- 150 85 85 100%
222 (Miranda do Norte) na BR-
135/MA
26.782.2087.7S57.0054
Construo de T recho Rodovirio -
Entroncamento BR-163 (Rio Verde
MS 71130003 100 45 0 0%
de Mato Grosso) - Entroncamento
BR-262 (Aquidauana) - Na BR-
419/MS
26.782.2087.7T97.0051
MT 71120012 150 1 1 100%
Castanheira - Colniza - na BR-
174/MT
26.782.2087.7W07.0015
Transporte s Adequao de T recho Rodovirio -
PA 71150004 Castanhal - Santa Maria do Par - 150 67 0 0%
T revo de Salinpolis - Divisa
PA/MA - na BR-316/PA
26.782.2087.7T98.0025
PB 71160004 150 150 150 100%
Km 0 (Cabedelo) - Km 28
(Oitizeiro) - na BR-230/PB
26.782.2087.7U22.0041
PR 71170002 Entroncamento BR-277 (acesso 150 150 150 100%
Cascavel) - Marmelndia - na BR-
163/PR
26.782.2087.3E50.0033
RJ 71200001 Entroncamento BR-101 (Manilha) - 41 101 101 100%
Entroncamento BR-116 (Santa
Guilhermina) - na BR-493/RJ
26.782.2087.7W70.0024
Construo de Viaduto Rodovirio
RN 71210014 60 45 45 100%
nos Municpios de Natal e
Parnamirim - na BR-101-RN
26.782.2087.7242.0014
RR 71240009 150 150 138 92%
Cant - Novo Paraso - na BR-
432/RR
26.782.2087.7W01.0042
SC 71260001 150 110 77 70%
236

Joaaba - So Miguel do Oeste - na

BR-282/SC
28.846.0909.0E45.0028
Participao da Unio no capital da
SE 71270010 100 100 70 70%
empresa brasileira de infraestrutura
aeroporturia - no Estado de Sergipe
26.782.2087.12JP.0035
SP 71250001 Apoio Construo do Rodoanel - 170 170 170 100%
T recho Norte/SP
26.782.2087.7L92.0548
Construo de Ponte sobre o Rio
TO 71280003 100 100 6 6%
Araguaia em Xambio - na BR-
153/TO
22.661.2029.210L.0211
Promoo do Desenvolvimento
De senvolvimento e Econmico Regional da Amaznia
AM 71040014 150 150 150 100%
indstria Ocidental e Municpios de Macap e
Santana (AP) - no Municpio de
Manaus - AM
12.364.2080.8282.0016
Reestruturao e Expanso de
AP 71050015 120 120 119 100%
Instituies Federais de Ensino
Superior
12.302.2080.157D.0052
Implantao do Hospital
GO 71100017 101 101 101 100%
Educao Universitrio da Universidade
Federal de Gois
12.847.2080.0E53.7014
Apoio ao T ransporte Escolar para a
MG 71140008 Educao Bsica - Caminho da 150 150 150 100%
Escola - Aquisio de T ransporte
Escolar
18.544.2084.14RU.0027
Recuperao e Ampliao do
AL 71030012 Sistema Integrado de Abastecimento 30 30 30 100%
de gua da Bacia Leiteira no Estado
de Alagoas
18.544.2084.7L29.0023
Integrao das Bacias Hidrogrficas
CE 71070009 do Estado Cear - Cinturo das 150 270 270 100%
guas do Cear - T recho 1 com
149,82 Km
18.544.2084.7W51.0026
Implantao de Infraestrutura
O fe rta de gua, Hdrica do Sistema Metropolitano 150 150 0 0%
PE 71180014
irrigao e do Recife na Regio Metropolitana
integrao regional do Recife
20.607.2077.1O21.0022
Implantao do Projeto Pblico de
PI 71190006 Irrigao T abuleiros Litorneos de 150 150 0 0%
Parnaba - 2 Etapa - com 5.985 Ha
no Estado do Piau
05.244.2058.1211.7128
Implementao de Infraestrutura
Bsica nos Municpios da Regio
RO 71230012 150 150 150 100%
Do Calha Norte - Aquisio de
Mquinas e Equipamentos - no
Estado de Rondnia
10.302.2015.8535.7994
Estruturao de Unidades de
Ateno Especializada em Sade -
DF 71080006 125 125 125 100%
Hospital do Cncer de Braslia
(Centro Integrado de Oncologia) -
Sade Braslia - DF
10.302.2015.8535.7064
Estruturao de Unidades de
RS 71220013 Ateno Especializada em Sade - 150 150 150 100%
Irmandade da Santa Casa de
Misericrdia de Porto Alegre
Total 3.461 3.136 2.551 81%
237

Observa-se que houve considervel volume de empenho das despesas relativas a essas emendas,
que atingiu 81% de forma globalizada, o que compatvel com a prioridade dada a essas programaes.
Quanto ao no atendimento do limite mnimo para a execuo das emendas de bancada, foram
informadas na PCPR 2016 (Informaes Adicionais) as justificativas encaminhadas pelos rgos
referentes s programaes cujos valores empenhados foram inferiores a 100% da respectiva dotao
atualizada, conforme resumido na tabela a seguir.
Programaes includas ou acrescidas por Emenda de Bancada Estadual

com empenho inferior a 100% da dotao: Justificativas PCPR 2016
rgo UF Funcional Programtica Justificativa
26.782.2087.7S57.0054
A rubrica oramentria no foi executada em funo de o
Construo de Trecho Rodovirio -
empreendimento se encontrar em fase de ao p reparatria. O
MS Entroncamento BR-163 (Rio Verde de Estado de M ato Grosso do Sul doou o projeto que est em anlise
M ato Grosso) - Entroncamento BR-262
pelo Dnit. Dessa forma, ainda no foi firmado contrato da obra.
(Aquidauana) - Na BR-419/M S
26.782.2087.7W07.0015
Adequao de Trecho Rodovirio -
O empreendimento est em fase preliminar de estudos, com
PA Castanhal - Santa M aria do Par - Trevo
de Salinpolis - Divisa PA/M A - na BR- previso de licitao para 2017.
316/PA
O valor limite do empreendimento no PAC de R$ 250 milhes
e parte dos lotes j foi concluda. Entretanto, somando-se todos
M inistrio os custos do empreendimento como um todo, o valor orado de
dos R$ 389,5 milhes, portanto, supera o limite. Assim sendo, o valor
26.782.2087.7242.0014
Transportes, limite autorizado para o empreendimento, em 2016, fora
RR Construo de Trecho Rodovirio - Cant
Portos e integralmente consumido, no sendo possvel realizar o empenho
- Novo Paraso - na BR-432/RR
Aviao integral da ao no exerccio. Foi informada a previso de
Civil realizao de sala de situao do PAC em 2017 para discutir a
compatibilizao do valor limite do empreendimento para o valor
real previsto para a concluso.
O empreendimento compreende dois lotes, mas apenas um deles
teve a licitao concluda e homologada em 13/12/2016, o que
26.782.2087.7W01.0042
resultou na assinatura do contrato com a empresa vencedora,
Adequao de Trecho Rodovirio -
SC Neovia Infraestrutura Rodoviria Ltda., no valor de R$ 76, 9
Joaaba - So M iguel do Oeste - na BR-
milhes. O empenho realizado em 2016 compreende todo o valor
282/SC do contrato. At ento, a licitao do outro lote no havia sido
concluda.
26.782.2087.7L92.0548 Parte do valor foi empenhado para a empresa supervisora. A
TO Construo de Ponte sobre o Rio licitao para a execuo das obras estava em andamento, com
Araguaia em Xambio - na BR-153/TO previso de contratao em 2017.
18.544.2084.7W51.0026
Houve inconsistncias na documentao apresentada pelo
Implantao de Infraestrutura Hdrica do
PE Governo do Estado de Pernambuco, no tendo sido possvel
Sistema M etropolitano do Recife na
M inistrio formalizar o instrumento de repasse.
Regio M etropolitana do Recife
da
Integrao 20.607.2077.1O21.0022
Nacional Implantao do Projeto Pblico de A empresa contratada para a realizao da obra, M endes Jnior,
PI Irrigao Tabuleiros Litorneos de solicitou a resciso contratual, no tendo havido tempo hbil para
Parnaba - 2 Etapa - com 5.985 Ha no a concluso de nova licitao em 2016.
Estado do Piau
28.846.0909.0E45.0028 O projeto relativo ao aeroporto de Aracaju se encontrava em fase
Secretaria
Participao da Unio no capital da de reviso. Foi solicitado pelo Senado Federal o remanejament o
de Aviao SE
empresa brasileira de infraestrutura de R$ 30 milhes para a concluso do Hospital do Cncer em
Civil
aeroporturia - no Estado de Sergipe Aracaju.
Fonte: PCPR 2016 (Informaes Adicionais).
238

Conclui-se, dessa forma, que a execuo oramentria das aes decorrentes de emendas
parlamentares de bancada, no exerccio de 2016, atingiu o percentual de 81% da dotao atualizada, o
que compatvel com a prioridade dada a essas programaes pela LDO 2016.
No entanto, a execuo oramentria e financeira (empenho e pagamento) decorrentes das
emendas no atingiu o mnimo exigido, consoante arts. 57 a 63 e 68 a 70 da LDO 2016 (Lei
13.242/2015). Embora na PCPR 2016 (Informaes Adicionais), tenham sido apresentadas justificativa s
para os casos em que os valores empenhados foram inferiores a 100% da respectiva dotao, no ficou
demonstrado que esses casos configuraram impedimento de ordem tcnica nos termos do art. 59 da
LDO 2016. Sobre esse aspecto, importante destacar a necessidade de comprovao da ocorrncia das
hipteses que constituem impedimento de ordem tcnica, uma vez que somente assim afasta-se a
obrigatoriedade de execuo da programao.
Nesse sentido, cumpre destacar que a Portaria Interministerial 46/2017 definiu os casos
considerados de impedimentos de ordem tcnica em relao s programaes includas ou acrescidas
por meio de emendas de bancada estadual na LOA 2017 (Lei 13.414/2017).
Portanto, considerando que j houve definio (vlida a partir de 2017), por meio da citada norma,
dos critrios que permitem caracterizar impedimentos de ordem tcnica, pertinente recomendar ao
Poder Executivo que demonstre, nas prximas edies da PCPR, que as justificativas apresentadas para
a execuo (quando inferior ao percentual de execuo obrigatria) das programaes includas ou
acrescidas por meio de emendas de bancada estadual configuram casos de impedimento de ordem
tcnica.
4.1.3.2 Plano Nacional de Educao

Em ateno ao art. 214 da Constituio Federal, foi elaborado o Plano Nacional de Educao
(PNE), com durao decenal, por meio da Lei 13.005/2014, com o objetivo de articular o sistema
nacional de educao e a definio de diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao para
assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino.
A esse respeito, cabe ressaltar que o tpico 3.2 trata da anlise da qualidade e da confiabilidade
das informaes de desempenho (metas do PPA) do Programa 2080 Educao de Qualidade para
Todos, onde tambm se tem uma comparao entre as metas selecionadas desse programa e as metas do
PNE.
Conforme mencionado anteriormente, a LDO 2016, art. 3, incluiu o PNE entre as suas prioridades
e metas. Alm disso, o art. 22 da mesma lei inclui nesse rol: (i) ampliao do atendimento e melhor ia
da qualidade da alimentao servida na rede pblica de ensino e (ii) as iniciativas de comunicao
alternativa que promovam incluso social e ofeream aos alunos com deficincia comunicativa
ferramentas e condies para ampliar suas habilidades de expresso e compreenso. Com base no
exposto, a tabela a seguir apresenta os dados relativos execuo oramentria, no exerccio de 2016,
das aes relacionadas ao PNE.
Execuo Oramentria relacionada ao PNE (art. 22 da LDO)

R$ milhes
Despesas
Dotao Despesas
Dotao Despesas Empenhadas/Dotao
Ao Atualizada Empenhadas
Inicial Liquidadas Atualizada
(A) (B)
(B)/(A)%
239

Funo Educao 103.520 109.900 106.738 95.512 96%
Ao 00PI - Apoio Alimentao

Escolar na Educao Bsica 3.900 3.483 3.477 3.428 99,83%
(PNAE)
Ao 213M - Apoio a Iniciativas de

Valorizao da Diversidade, de
12,60 12,59 4,05 2,89 32,15%
Promoo dos Direitos Humanos e
Incluso
Total 107.432 113.395 110.219 98.943 97,19%
Essas aes visam atender aos incisos I e II do 1 do art. 22 da LDO/2016.
Verifica-se que a execuo oramentria foi de R$ 110,2 bilhes correspondentes s despesas

empenhadas, o que representa 97,19% da dotao atualizada. A ao 213M teve execuo de apenas
32,15%, porm a dotao destinada ao pouco representativa no total das aes do PNE enfatizada s
pelo art. 22 da LDO.
Ressalta-se que, uma vez que no existe um critrio definido para apurao da execuo das aes
do PNE no oramento, optou-se por apresentar os valores alocados na funo educao como
aproximao, pois, conforme informaes da SOF, quase a totalidade dos valores destinados ao
atendimento das metas do PNE esto alocados naquela funo. Conclui-se, dessa forma, que, no que se
refere s aes do PNE, a execuo foi compatvel com a prioridade dada a essas aes.
No entanto, entende-se pertinente recomendar ao Poder Executivo que estabelea critrios
objetivos que permitam a identificao das despesas oramentrias que compem o PNE, em ateno
aos princpios da publicidade (art. 37 da Constituio Federal), da transparncia (art. 1, 1 da LRF) e
do acesso informao (art. 7 da Lei 12.527/2011).
4.1.3.3 Programa de Acelerao do Crescimento

O Programa de Acelerao do Crescimento foi institudo pelo Decreto 6.025/2007 e composto
por um amplo conjunto de aes voltadas ao estmulo ao investimento privado, ampliao dos
investimentos pblicos em infraestrutura econmica e social, melhoria da qualidade do gasto pblico
e ao controle da expanso dos gastos correntes no mbito da administrao pblica federal.
As atividades de acompanhamento das aes do PAC esto sob a alada do Ministrio do
Planejamento, Desenvolvimento e Gesto, no mbito da Secretaria de Desenvolvimento da
Infraestrutura (SDI), que substituiu a extinta Secretaria do Programa de Acelerao do Crescimento
(Sepac) e assumiu as atividades de Secretaria-Executiva do Grupo Executivo do Programa de Acelerao
do Crescimento (Gepac), segundo o Decreto 8.818/2016.
O ano de 2016 foi o dcimo de vigncia do Programa, o qual pode ser separado entre PAC 1, no
quadrinio 2007 a 2010, PAC 2, de 2011 a 2014, e apenas PAC, de 2015 a 2018. As aes do PAC 2015-
2018, diferentemente do quadrinio anterior, que distribuiu as aes em seis eixos, esto distribuda s
somente em trs: Infraestrutura Logstica; Infraestrutura Energtica; e Infraestrutura Social e Urbana.
Cabe ressaltar que o Poder Executivo tem a liberdade de incluir ou retirar aes de forma
discricionria do Programa, conforme o art. 4 do referido decreto instituidor, pelo qual o Gepac teria
240

como objetivo consolidar as aes, estabelecer metas e acompanhar os resultados de implementao e

execuo do PAC.
Dessa forma, a indicao do PAC como prioridade na LDO, sem detalhar as aes prioritrias,
permeia incertezas e compromete o exerccio da funo constitucional da LDO, visto que essa perde
capacidade de relacionar o PPA LOA em termos de prioridades. Portanto, na ausncia de indicao
explcita das aes prioritrias, tem-se neste tpico a anlise da execuo global do Programa. Tal anlise
tambm resultante do acompanhamento que tem sido realizado, desde o incio do Programa, nos
relatrios das contas do Presidente da Repblica, em conformidade com o voto condutor do Acrdo
1.690/2007-TCU-Plenrio, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler.
De maneira a fornecer ao leitor uma viso mais detalhada do programa, foi inserido o Apndice
Tabelas do PAC no Relatrio das Contas do Presidente da Repblica de 2016, o qual pode ser acessado
no portal do Tribunal de Contas da Unio. Trata-se de um conjunto de tabelas com informaes oriundas
do 4 Balano do PAC 2015-2018 acerca da previso de investimentos das obras com concluso prevista
at dezembro de 2018, por fonte de recursos (Quadro 1), e da execuo financeira das aes concluda s,
at dezembro de 2016, para cada um dos eixos do Programa, subdivididos em tipos e subtipos (Quadros
2 a 5).
Embora o PAC seja um programa pblico federal, os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
(OFSS) no so sua principal fonte de recursos. Dos recursos utilizados nas aes concludas at
dezembro de 2016, apenas 17% so dos OFSS. A principal fonte de recursos vem do setor privado e do
oramento de investimento das empresas estatais. Na tabela a seguir, so apresentados, por eixo e fonte
de recursos, os valores despendidos nas aes do PAC concludas at dezembro de 2016.
Fontes de recursos dos projetos do PAC 2015-2018

(aes concludas at dezembro de 2016)
R$ bilhes
Financiamento Contraparti da
Financiamento Setor
Eixos OFSS Estatais ao setor privado de estados e Total
ao setor pblico privado
municpios
Infraestrutura
12,2 - - 0,4 0,006 0,008 12,6
Logstica
Infraestrutura
0,018 37,0 - 31,9 8,5 - 77,4
Energtica
Infraestrutura
17,6 1,2 4,6 0,5 57 1,7 82,6
Social e Urbana
Total 29,8 38,2 4,6 32,8 65,5 1,7 172,6
Fonte: Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto.
A participao dos OFSS nas aes do PAC foi varivel, dependendo do setor beneficiado. No
eixo Logstica, no tipo Rodovia, a totalidade dos valores referentes s aes concludas foram oriundos
dos OFSS. No Eixo Energia, a quase totalidade dos recursos proveio de empresas estatais e privadas, em
especial para a Gerao de Energia Eltrica e para o Petrleo e Gs Natural. O eixo Social e Urbano
abrangeu em sua maior parte financiamento ao setor privado, com destaque para o Programa Minha Casa
Minha Vida.
A seguir, quanto execuo oramentria do PAC, sero exploradas a evoluo da dotao
oramentria prevista e a sua execuo, tanto no exerccio, como por intermdio da liquidao dos restos
a pagar, abarcado o perodo de dez anos de vigncia do programa, de 2007 a 2016.
241

O critrio adotado para a mensurao da execuo foi a soma dos valores liquidados da dotao
do exerccio ao longo do ano com os montantes liquidados referentes a restos a pagar no processados
de exerccios anteriores. O identificador prprio do PAC no OFSS o RP 3 (despesa discricionria e
abrangida pelo PAC) que aparece associado a mais de trezentas aes oramentrias. Entretanto, a LDO
2016, art. 6, 4 e 6, trouxe a possibilidade de haver despesa do PAC com identificador RP 6 (emendas
parlamentares individuais) no caso de ser discricionria decorrente de programaes includas ou
acrescidas por emendas individuais. Destaca-se que o identificador RP 6 no exclusivo do PAC e pode
contemplar outras despesas (TC 001.2442017-5, pea 59, p. 1-4 e 31). Por esse motivo, foi necessrio
solicitar informaes complementares Secretaria de Oramento Federal com a discriminao dessas
programaes que fazem parte do PAC e apresentam o identificador RP 6, para possibilitar a anlise de
sua execuo dessas programaes.
No grfico a seguir apresentada a evoluo dos valores de dotao e execuo oramentria das
aes do PAC para o perodo em estudo, segregados em OFSS e restos a pagar no processados de
exerccios anteriores. Como se pode observar, a trajetria do volume de recursos oramentrios alocados
ao programa (dotao atualizada) foi crescente at 2012 e decrescente nos anos seguintes, com exceo
de 2015, quando se registrou crescimento comparado ao exerccio de 2014. Destaca-se que a dotao de
2016 foi de R$ 32,1 bilhes, representando uma queda de 52,3% em relao dotao do exerccio
anterior. Quanto ao valor de restos a pagar no processados inscritos de exerccios anteriores, de 2015
para 2016, houve reduo de 25,34%, atingindo R$ 43,6 bilhes, havendo liquidao de R$ 17,5 bilhes
e o pagamento de R$ 17,2 bilhes.
Execuo Oramentria e de restos a pagar no processados do PAC

(Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados)
R$ bilhes
140
120 65,5 58,4

51,4
38,9
100
80
43,6
29,6
60
24,3 29,9
40 25,7 21,5
16,9
20,7 17,5
3,8 12,1
20 17,4
8,0 9,3 13,1
2,8
16,6 4,9 18,9 3,9 28,5 9,6 32,4 10,5 40,4 9,6 73,9 18,2 67,0 21,9 62,1 28,1 67,3 27,1 32,1 20,4
0
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Liquidao
Dotao
Dotao
Dotao
Dotao
Dotao
Dotao
Dotao
Dotao
Dotao
Dotao
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
OFSS RP No Processados
Fontes: Siafi e Tesouro Gerencial.
Como nos exerccios anteriores, em 2016 no se logrou executar integralmente a dotao

oramentria das aes do PAC. Da dotao de R$ 32,1 bilhes, foram empenhados R$ 29,7 bilhes, o
que corresponde a 92,5% da dotao. Houve liquidao de 20,4 bilhes, o que representa 63,5% da
dotao autorizada e 68,7% do total empenhado.
242

Com relao ao valor empenhando, considera-se o percentual compatvel com o fato de o PAC
integrar as aes prioritrias da LDO. Entretanto, o histrico do programa demonstra elevado percentual
de inscrio em restos a pagar, em especial em restos a pagar no processados, o que fornece mais
subsdios para se considerar o programa um universo genrico de metas e prioridades da LDO, em que
no h clareza sobre quais aes seriam de fato prioritrias.
As razes para que haja um quantitativo elevado de liquidao por restos a pagar no processados,
ao longo do perodo do programa, podem ser vistas no grfico a seguir. Em todos os exerccios de
vigncia do PAC, a maior parte das aes oramentrias teve execuo (liquidao) da dotao anual
inferior a 25%. Em 2016, o percentual de aes com execuo menor que 25% foi da ordem de 67%.
Grau de execuo das aes oramentrias do PAC
100%
80%
60%
40% 78% 79% 80%

73% 69% 73% 69%
63% 67%
55%
20%
0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
(386) (539) (549) (564) (398) (573) (411) (403) (420) (382)
Muito Fraca (< 25%) Fraca (> 25% e < 50%) Razovel (>50% e < 84%) Alta (> 84%)
Com relao participao das aes do PAC no total dos investimentos (Grupo de Despesa 4), o
exerccio de 2012 foi o primeiro em que os valores executados (crditos anuais liquidados somados a
RPNP liquidados) em aes do PAC foram superiores aos valores executados em aes de investime nto
no pertencentes ao programa. Essa tendncia se manteve at 2016, quando foram executados, no total
de investimentos, recursos no montante de R$ 42,81 bilhes, dos quais R$ 25,58 bilhes (59,7%) foram
relativos ao PAC. No grfico a seguir, pode-se ver a evoluo da participao das aes do PAC no total
despendido com investimentos pelo governo federal.
243

Execuo dos Investimentos PAC x Demais

(Dotao liquidada + Restos a pagar no processados liquidados)
R$ bilhes
70
60
50
40 37.22
21.77 29.76
26.20
30 18.15 25.58
23.93
15.74
20 11.21
6.12
26.52
10 22.01 20.16 21.17 21.14
14.30 15.89 17.44 17.04 17.23
0
200 7 200 8 200 9 201 0 201 1 201 2 201 3 201 4 201 5 201 6
No PAC PAC
Cabe destacar que dezessete rgos superiores foram responsveis pela execuo das aes do
PAC, dos quais trs o Ministrio das Cidades, o atual Ministrio dos Transportes, Portos e Aviao
Civil e o Ministrio da Integrao Nacional abrangeram pouco mais de 75% do total executado ao
longo dos dez anos do programa, em valores liquidados do oramento e de RPNP. Quanto aos tipos de
aes, o Ministrio das Cidades concentra dispndios em programas voltados para gesto de riscos e
resposta a desastres, mobilidade urbana, moradia e saneamento bsico; o Ministrio dos Transportes,
Portos e Aviao Civil possui aes em diferentes modais; e o Ministrio da Integrao Nacional
contempla aes voltadas para conservao e gesto de recursos hdricos, segurana alimentar e
saneamento, dentre outras.
Por fim, importante frisar que o PAC compreende uma srie de aes em termos quantitativos e
qualitativos e que, apesar de constar como prioridade na LDO 2016, no foi evidenciado a que parte do
contedo desse plano as prioridades se referem. Alm disso, o Poder Executivo tem autonomia durante
todo o exerccio para incluir ou excluir aes nesse plano, o que torna mais difcil o seu acompanhame nto
quanto ao prioritria.
4.1.3.4 Plano Brasil sem Misria

O Plano Brasil Sem Misria (PBSM) foi institudo pelo Decreto 7.492/2011, com o objetivo de
superar a situao de extrema pobreza da populao em todo o territrio nacional, por meio da
integrao e articulao de polticas, programas e aes. De acordo com o art. 2, pargrafo nico, do
decreto, considerada de extrema pobreza a populao com renda familiar per capita mensal de at
R$ 85,00.
Na tabela a seguir, tem-se a execuo das despesas relacionadas ao PBSM conforme os critrios
estabelecidos pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Agrrio (MDSA), ou seja, so consideradas,
nas aes, apenas as despesas que contenham marcadores do PBSM. Cabe ressaltar que essa
identificao no feita por ao oramentria, mas por planos oramentrios (PO), instrumentos de
natureza gerencial, para agregar diferentes aes oramentrias desde a fase de planejamento at a
execuo, a partir da utilizao de um marcador especfico. Assim, uma ao oramentria pode ter
planos oramentrios pertencentes ao PBSM e outros no.
244

Em auditoria operacional (Acrdo 2.452/2014TCUPlenrio, de relatoria do Ministro

Raimundo Carreiro) realizada com o objetivo de analisar o processo de gerenciamento dos planos
oramentrios e os impactos da reviso do cadastro de aes na elaborao do Projeto de Lei
Oramentria Anual de 2013 (PLOA 2013) foi apontado que os planos oramentrios vinculados a uma
ao podem ser ajustados em qualquer poca do ano, dispensando publicao em ato legal.
Essa discricionariedade do Poder Executivo para promover essas alteraes permeia incertezas e
compromete o exerccio da funo constitucional da LDO, visto que essa perde capacidade de relacionar
o PPA LOA em termos de prioridades. Portanto, na ausncia de indicao explcita das aes
prioritrias ou dos planos oramentrios prioritrios do PBSM, segue a anlise da execuo global do
plano.
Execuo Oramentria do PBSM

R$ milhes
De spe sas
Dotao Despesas
Unidade Empenhadas/Dotao
rgo Ao Atualizada Empenhadas
O ramentria Atualiz ada
(A) (B)
(B)/(A)%
22000 - Ministrio 22202 - Empresa

da Agricultura, Brasileira de Pesquisa 8924 - T ransferncia de T ecnologias
2,80 2,74 98%
Pecuria e Agropecuria - Desenvolvidas para a Agropecuria
Abastecimento EMBRAPA
215F - Fomento e Fortalecimento da
33,15 25,00 75%
Economia Solidria
40101 - Ministrio do
40000 - Ministrio 8274 - Fomento para a Organizao e o
T rabalho -
do T rabalho Desenvolvimento de Empreendimentos
Administrao Direta 12,60 5,13 41%
Econmicos Solidrios de Catadores Atuantes
com Resduos Slidos
53000 - Ministrio 53101 - Ministrio da
12QC - Implantao de Obras e Equipamentos
da Integrao Integrao Nacional - 121,41 118,97 98%
para Oferta de gua
Nacional Administrao Direta
20GD - Incluso Produtiva Rural 70,30 68,88 98%

20IT - Aperfeioamento da disseminao de
14,65 14,63 100%
informaes do PBF e do Cadastro nico.
20T R - Apoio Financeiro Suplementar
142,96 140,01 98%
Manuteno da Educao Infantil
215I - Consolidao da Implantao do
Sistema Nacional de Segurana Alimentar e 38,60 37,38 97%
Nutricional - SISAN
216K - Aquisio de Insumos Estratgicos
para Preveno e Proteo Individual de
300,00 82,20 27%
Gestantes Integrantes de Famlias
Beneficirias do Bolsa Famlia
55101 - Ministrio do 2798 - Aquisio e Distribuio de Alimentos
55000 - Ministrio da Agricultura Familiar para Promoo da 526,83 524,63 100%
Desenvolvimento
do Desenv. Social e Segurana Alimentar e Nutricional
Social e Agrrio -
Agrrio
Administrao Direta
4641 - Publicidade de Utilidade Pblica 1,67 1,67 100%
4923 - Produo e Disseminao de
Informao e Conhecimento para Gesto de
6,30 1,95 31%
Polticas de Desenvolvimento Social e
Combate Fome
6414 - Sistema Nacional para Identificao e
Seleo de Pblico-Alvo para os Programas 24,75 19,39 78%
Sociais do Governo Federal - Cadastro nico
8442 - T ransferncia de Renda Diretamente s

Famlias em Condio de Pobreza e Extrema 27.491,59 27.491,59 100%
Pobreza (Lei n 10.836, de 2004)
245

De spe sas
Dotao Despesas
Unidade Empenhadas/Dotao
rgo Ao Atualizada Empenhadas
O ramentria Atualiz ada
(A) (B)
(B)/(A)%
8446 - Servio de Apoio Gesto

455,00 455,00 100%
Descentralizada do Programa Bolsa Famlia
8893 - Apoio Organizao, Gesto e
Vigilncia Social no T erritrio, no mbito do 31,88 28,14 88%
Sistema nico de Assistncia Social - SUAS
8948 - Apoio a T ecnologias Sociais de Acesso

gua para Consumo Humano e Produo de 129,73 129,73 100%
Alimentos na Zona Rural
20V5 - Aes Complementares de Proteo

0,15 - 0%
Social Bsica
2A60 - Servios de Proteo Social Bsica 1.499,08 1.499,08 100%
2A65 - Servios de Proteo Social Especial

488,84 488,84 100%
de Mdia Complexidade
2A69 - Servios de Proteo Social Especial
278,63 278,63 100%
de Alta Complexidade
55000 - Ministrio 55901 - Fundo 2B30 - Estruturao da Rede de Servios de
do Desenv. Social e Nacional de Assistncia Proteo Social Bsica 61,25 50,07 82%
Agrrio Social
2B31 - Estruturao da Rede de Servios de
80,49 65,91 82%
Proteo Social Especial
8662 - Concesso de Bolsa para Famlias com
Crianas e Adolescentes Identificadas em 5,30 4,70 89%
Situao de T rabalho
8893 - Apoio Organizao, Gesto e
Vigilncia Social no T erritrio, no mbito do 141,86 141,86 100%
Sistema nico de Assistncia Social - SUAS
71104 - Remunerao
71000 - Encargos de Agentes Financeiros
Financeiros da - Recursos sob 00M4 - Remunerao a Agentes Financeiros 1.025,68 969,93 95%
Unio Superviso do
Ministrio da Fazenda
Total 32.985,52 32.646,06 99%
Fontes: Secretaria de Oramento Federal e Siop Gerencial.
Observao: Filtros utilizados pela SOF para essa consulta no Siop: os rgos constantes na tabela acima; os Identificadores de PO: 1-Viver
Sem Limite; 23-Crack, possvel vencer; e 24-Brasil Sem Misria; e excluso da ao oramentria 2589 (Avaliao e operacionalizao do
benefcio de prestao continuada) (TC 001.2442017-5, pea 59, p. 38-40).
Sobre essa planilha, deve-se ressaltar que os dados encaminhados pela SOF so diferentes dos
dados disponibilizados na PCPR 2016 (Informaes Adicionais), que coincidem com os do Relatrio de
Despesas do Plano Brasil sem Misria, de acesso pblico, e disponvel no endereo eletrnico do Siop
(TC 001.244/2017-5, peas 59 e 60).
Nota-se que a planilha disposta na PCPR 2016, convergente com o relatrio de acesso pblico,
mais abrangente que a planilha utilizada gerencialmente pela SOF, pois compreende todas as
programaes na tabela acima alm de outras referentes s Unidades Oramentrias 44101, 49101 e
49201, como demonstrado na tabela a seguir.
246

Execuo oramentria das programaes do PBSM que foram consideradas na PCPR 2016
e no esto na tabela gerencial da SOF
R$ milhes
De spe sas
Dotao Despesas
Empenhadas/Dotao
Unidade Oramentria Ao Atualizada Empenhadas
Atualiz ada
(A) (B)
(B)/(A)%
44101 - Ministrio do Meio 8695 - Dessalinizao de gua - gua Doce 3,91 3,91 100%
Ambiente - Administrao
Direta 20VP - Apoio conservao Ambiental e Erradicao da
73,83 73,83 100%
Extrema Pobreza - BOLSA VERDE
210O - Assistncia Tcnica e Extenso Rural para Agricultura
19,01 18,84 99%
Familiar
49101 - Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio - 210W - Apoio Organizao Econmica e Promoo da
5,57 4,08 73%
Administrao Direta Cidadania de Mulheres Rurais
2B81 - Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar - PAA 9,57 7,59 79%
49201 - Instituto Nacional de
210S - Assistncia T cnica e Extenso Rural para Reforma
Colonizao e Reforma 70,19 69,64 99%
Agrria
Agrria - INCRA
Total 182,09 177,90 98%
Fontes: PCPR 2016 (Informaes Adicionais) e Relatrio de Despesas do Plano Brasil sem Misria (acesso pblico).
Apesar de os resultados de ambas as planilhas terem demonstrado, no global, uma boa execuo,
prxima a 100% da dotao, a existncia de duas planilhas de acompanhamento com filtros diferentes
gera incerteza sobre a confiabilidade de quais dados de fato se referem ao Plano Brasil Sem Misria.
Nesse caso, sobre quais aes com marcao PBSM so utilizadas para gerenciar o acompanhame nto
do plano.
Com relao ao percentual empenhado, a PCPR 2016 (Informaes Adicionais) destacou que a
anlise deve levar em considerao que, em algumas aes, o valor empenhado, referente ao PBSM,
ficou no limite oramentrio disponvel, ou prximo dele (como exemplo, as aes 215F, 8274, 20GD e
215I).
A seguir, tem-se, de forma resumida, as justificativas apresentadas para o empenho inferior a 50%
referente ao PBSM. Os demais variaram de mais de 73% a 100%, conforme planilhas anteriores, o que
compatvel com a prioridade dada a essas aes.
Aes e Planos Oramentrios do Plano Brasil Sem Misria com Empenho Inferior a 50% da Dotao 2016:
Justificativas PCPR 2016
Ministrio Ao Justificativa
Trabalho 8274 - Fomento para a Em funo da limitao de empenho, o total disponvel para a Secretaria
Organizao e o Nacional de Economia Solidria, responsvel por essa ao, foi de
Desenvolvimento de R$ 5.279.660,00, do qual foi empenhado e descentralizado recurso no total
Empreendimentos de R$ 5.279.328,01.
Econmicos Solidrios de
Catadores Atuantes com
Resduos Slidos.
Empenho de 41%.
216K - Aquisio de O produto no possua preo registrado junto Cmara de Regulao do

Insumos Estratgicos para M ercado de M edicamentos (CM ED) e nem junto ao Catlogo de M ateriais
Preveno e Proteo do Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais
Desenv. Social e Individual de Gestantes (CATM AT/SIASG) n. 435543, ora adotado para a contratao. Dessa forma,
Agrrio Integrantes de Famlias o M inistrio da Sade (M S), rgo responsvel pela execuo da ao,
Beneficirias do Bolsa realizou pesquisa de preo. Durante esse processo, houve mudana na
Famlia. unidade de aquisio, o que motivou nova cotao de preos. A contratao
Empenho: 27%.
247

Ministrio Ao Justificativa
foi estimada no valor global de R$ 208.879.500,00, sendo que se trata da
primeira aquisio do item pelo M inistrio da Sade.
4923 - Produo e No foi identificada justificativa para o resultado dessa execuo.
Disseminao de
Informao e
Desenv. Social e Conhecimento para
Agrrio Gesto de Polticas de
Desenvolvimento Social e
Combate Fome.
Empenho: 31%.
20V5 - Aes Em 2016 foram pagos R$ 37,4 milhes referentes a exerccios anteriores,
Desenv. Social e Complementares de inscritos em Restos a Pagar. A nova gesto promoveu ajustes no desenho do
Agrrio Proteo Social Bsica. Programa Acessuas Trabalho, contudo, no ocorreu execuo dos recursos
Empenho: 0%. autorizados na LOA para esta ao.
Fonte: PCPR 2016 (Informaes Adicionais).
4.1.3.5 Concluso
Com relao s prioridades definidas na LDO 2016, houve aprimoramento com relao LDO
2015, pois partiu-se de um cenrio de ausncia completa de indicao de prioridades e metas da
administrao pblica federal e passou-se a contar com: (1) um anexo de metas e prioridades constitudo
por programaes includas ou acrescidas por emendas de bancada estadual; (2) metas inscritas no PNE,
tendo sido enfatizadas duas reas especficas; (3) indicao genrica do PAC; e (4) indicao genrica
do PBSM.
No obstante a existncia de definio de metas e prioridades na LDO/2016, o atendimento do art.
165, 2, da Constituio Federal requer que as prioridades fixadas na LDO sejam precisamente
identificadas na lei oramentria, dada a necessidade de transparncia quanto s prioridades e metas da
administrao pblica federal, para fins de execuo dessas prioridades e de acompanhamento do nvel
de execuo de suas programaes, em ateno ao princpio da publicidade e em conformidade com a
Lei da Transparncia.
No caso das emendas parlamentares de bancada, no exerccio de 2016, a execuo oramentr ia
das aes decorrentes dessas emendas atingiu o percentual de 81% da dotao atualizada, o que
compatvel com a prioridade dada a essas programaes pela LDO 2016.
Contudo, os limites de execuo oramentria e financeira (empenho e pagamento) estabelecidas
nos arts. 57 a 63 e 68 a 70 da LDO 2016 (Lei 13.242/2015) no foram atingidos. Embora na PCPR 2016
(Informaes Adicionais), tenham sido apresentadas justificativas para os casos em que os valores
empenhados foram inferiores a 100% da respectiva dotao, no ficou demonstrado que os casos
configuraram impedimento de ordem tcnica para a no execuo das programaes, segundo o art. 59
da LDO 2016.
Com relao s aes do PNE, foram empenhadas despesas equivalentes a 97,19% da dotao
atualizada. Concluiu-se, dessa forma, que, a execuo oramentria foi compatvel com a prioridade
dada a essas aes pela LDO 2016.
Quanto ao PAC e ao PBSM, que tambm foram apontados como prioridades e metas da
administrao pblica federal, esses programas compreendem uma srie de aes em termos
quantitativos e qualitativos. No entanto, no foi discriminado na LDO 2016 a que parte do contedo
desses planos essas prioridades e metas se referem.
248

Sobre a matria, importante frisar que o Poder Executivo tem autonomia durante todo o exerccio
para incluir/excluir aes nesses dois conjuntos definidos como prioritrios, alm do fato de que poltica s
de governo como o PAC e o PBSM serem abrangentes por natureza.
IMPROPRIEDADE
Existncia de divergncias na apresentao das informaes concernentes ao Plano Brasil Sem

Misria no mbito dos relatrios divulgados pelo Poder Executivo, comprometendo o
acompanhamento efetivo das aes vinculadas ao respectivo programa, o que no se coaduna com
os princpios da publicidade (art. 37 da Constituio Federal), da transparncia (art. 1, 1 da LRF)
e do acesso informao (art. 7 da Lei 12.527/2011).
RECOMENDAES
Ao Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto e ao Ministrio do Desenvolvime nto

Social e Agrrio, com base na Lei de Acesso Informao (Lei 12.527/2011) e no art. 3 da LDO
2016 (Lei 13.242/2015) combinado com o art. 3 da Lei 13.249/2016 (PPA 2016-2019), que
estabeleam e divulguem critrios objetivos e uniformes para identificao de aes integrantes do
PBSM, permitindo o acompanhamento preciso sobre a execuo do programa e a devida prestao
de contas do Presidente da Repblica.
Ao Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto e ao Ministrio da Educao, com base
na Lei de Acesso Informao (Lei 12.527/2011) e no art. 3 da LDO 2016 (Lei 13.242/2015)
combinado com o art. 3 da Lei 13.249/2016 (PPA 2016-2019), que estabeleam e divulgue m
critrios objetivos que permitam a identificao das despesas oramentrias que compem o PNE,
permitindo o acompanhamento preciso sobre a execuo do programa e a devida prestao de contas
do Presidente da Repblica.
Ao Poder Executivo, com base na Lei de Acesso Informao (Lei 12.527/2011) e nos arts. 3 e 59
da LDO 2016 (Lei 13.242/2015), que, nas prximas edies da PCPR, demonstre que as
justificativas apresentadas para a execuo (quando inferior ao percentual de execuo obrigatria)
das programaes includas ou acrescidas por meio de emendas de bancada estadual, configura m
impedimento de ordem tcnica.
4.1.4 Outros dispositivos legais

A presente seo deste Relatrio visa verificar a conformidade da execuo oramentria e
financeira dos oramentos da Unio com relao s demais normas legais que regem a matria. No
exerccio de 2016, foi identificada a necessidade de apurar a observncia ao disposto na Lei 12.350/2010,
conforme descrito a seguir.
4.1.4.1 Benefcios tributrios referentes aos eventos Recopa 2013 e Copa 2014
Os benefcios de natureza tributria deste tpico correspodem a medidas de desoneraes
tributrias relacionadas aos eventos da Copa das Confederaes Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa
2014, institudas pela Lei 12.350/2010, e compreendem: i) desoneraes de tributos, na forma de iseno
s importaes, isenes a pessoas jurdicas, isenes a pessoas fsicas e desoneraes de tributos
indiretos nas aquisies realizadas no mercado interno pela Fifa, por subsidiria e pela emissora fonte
da federao internacional, alm do regime diferenciado de apurao de contribuies por subsidir ia s
da Fifa (arts. 3 a 16); e ii) Regime Especial de Tributao para Construo, Ampliao, Reforma ou
249

Modernizao de Estdios de Futebol (Recopa), conforme arts. 17 a 21, que preveem a desonerao
tributria incidente sobre a contribuio para o PIS/Pasep, a Contribuio para Financiamento da
Seguridade Social (Cofins), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto de Importa o
(II).
Cabe registrar que o art. 29 da Lei 12.350/2010 assentou que o Poder Executivo deveria publicar
e encaminhar ao Congresso Nacional, at 1/8/2016, prestao de contas relativas Copa das
Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014, contendo, entre outras informaes, a renncia
fiscal total referente ao evento.
Nesse sentido, o subitem 1.6 do Acrdo 76/2015-TCU-Plenrio, Ministro-Relator Walton Alencar
Rodrigues, determinou Controladoria-Geral da Unio que, em conjunto com os Ministrios do Esporte
e da Fazenda, informasse na Prestao de Contas da Presidente da Repblica do exerccio de 2016, os
valores totais estimados das renncias tributrias, financeiras e creditcias da Unio, dos estados, dos
municpios e do Distrito Federal, dos eventos Copa 2014 e Copa das Confederaes 2013.
Ainda no intuito de elaborar este tpico, foi encaminhadoo o Ofcio 36/2017-TCU/Semag, de
20/2/2017, Casa Civil solicitando cpia da prestao de contas encaminhada ao Congresso Nacional,
relativa Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014, contendo, entre outras
informaes, a renncia fiscal total referente aos eventos. Tambm foi encaminhado o Ofcio 44/2017-
TCU/Semag, de 22/2/2017, ao Ministrio da Fazenda, solicitando os montantes dos benefcos tributrio s
decorrentes dos referidos eventos no perodo de 2011 a 2016, com detalhamento por exerccios, alm
dos respectivos valores previstos para o ano de 2017.
De incio, cabe destacar que o Poder Executivo no publicou e, por consequncia, no encaminho u
ao Congresso Nacional a prestao de contas relativas aos eventos Copa 2014 e Recopa 2013, de que
trata o art. 29 da Lei 12.350/2010.
Ademais, em que pese a determinao constante do Acrdo 76/2015-TCU-Plenrio, Ministro-
Relator Walton Alencar Rodrigues, o Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controladoria-Gera l
da Unio informou na PCPR de 2016 apenas os gastos tributrios por tipo de tributo, discrimina ndo
estimativas com base em dados efetivos para os exerccios de 2012 e 2013, e projeo para os exerccios
de 2014 a 2016. No consta, portanto, da PCPR, as renncias financeiras e creditcias da Unio, dos
estados, dos municpios e do Distrito Federal, dos referidos eventos.
No tocante s desoneraes tributrias previstas nos arts. 3 a 16 da Lei 12.350/2010, elas vigera m
de 1/1/2011 a 31/12/2015 e estavam condicionadas habilitao pela Secretaria da Receita Federal do
Brasil (RFB) das pessoas fsicas e jurdicas nominadas pela Fifa e subsidirias da federao.
Observa-se, na tabela a seguir, que, em todo o perodo de vigncia, o montante renunciado
alcanou R$ 181,49 milhes, sendo que, em 2011, no houve fruio do benefcio. Em 2015, o valor das
desoneraes previstas alcanou R$ 59,07 milhes, o que representa 32,5% dos R$ 181,49 milhe s
estimados para o perodo de 2011 a 2015. Cumpre mencionar, tambm, que 46,2% das desoneraes
totais do perodo incidiram sobre a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social.
Renncia Copa do Mundo

Lei 12.350/2010 - arts. 3 a 16
R$ milhes
Tributo 2011 2012 2013 2014 2015 Total

I. Importao 0,00 0,00 2,21 7,18 2,79 12,19
250

Tributo 2011 2012 2013 2014 2015 Total

IPI-Vinculado 0,00 0,00 0,43 2,42 1,46 4,31
IPI Interno 0,00 0,00 0,00 0,06 1,10 1,15
PIS 0,00 0,39 3,23 13,20 1,33 18,15
COFINS 0,00 1,81 14,97 61,02 6,12 83,92
IRPJ 0,00 0,48 0,60 3,51 25,47 30,06
CSLL 0,00 0,26 0,23 1,27 9,17 10,93
IRRF 0,00 0,00 0,00 0,35 10,52 10,88
C. Previdncia 0,00 0,40 1,50 2,94 0,99 5,82
AFRMM 0,00 0,00 1,44 0,32 0,13 1,89
IOF 0,00 0,00 0,00 2,19 ni 2,19
Total 0,00 3,35 24,60 92,27 59,07 181,49
Obs. 1: Os valores de 2011 a 2014 so estimativas realizadas com base em dados efetivos das declaraes dos habilitados. Os v alores de
2015 so previses realizadas com base no volume de operaes esperado para a Copa do Mundo.
Obs. 2: Para o AFRMM, os valores de 2013 a 2015 so estimativas realizadas com base em dados informados pelos contribuintes n o Sistema
Mercante.
O Regime Especial de Tributao para Construo, Ampliao, Reforma ou Modernizao de

Estdios de Futebol (Recopa) est previsto nos arts. 17 a 21 da Lei 12.350/2010 e prev a suspenso de
exigibilidade de vrios tributos e contribuies para venda no mercado interno ou para importao de
mquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos novos, alm de materiais de construo, para
utilizao ou incorporao em estdios de futebol construdos, reformados ou ampliados para os eventos
Copa das Confederaes 2013 e Copa do Mundo 2014. Caso haja utilizao ou incorporao do bem ou
material de construo ao estdio, a suspenso se converter em alquota zero. Do contrrio, a pessoa
jurdica beneficiria do regime especial fica obrigada a recolher os tributos e contribuies devidos.
Em relao s desoneraes referentes ao Recopa, a vigncia da renncia se estendeu de
21/12/2010 at 30/6/2014 (prazo determinado pelo art. 21 da Lei 12.350/2010), sendo que os
beneficirios somente puderam usufruir do regime especial de tributao aps sua regular habilitao
junto RFB, sem a possibilidade de suspenso dos tributos com efeitos retroativos.
O montante projetado das renncias tributrias do Recopa alcanou R$ 226,45 milhes durante o
perodo de fruio, dos quais R$ 155,43 milhes referem-se Cofins, o que representa 68,6% da renncia
estimada para o perodo. Considerando que a aprovao do primeiro projeto de construo, ampliao,
reforma ou modernizao de estdios de futebol, foi o do estdio do Maracan, ocorrido com a edio
da Portaria 239, de 21/12/2011, do Ministrio do Esporte, e a respectiva pessoa jurdica titular do projeto
foi habilitada pela RFB em 17/1/2012, no houve fruio do benefcio em 2010, 2011 e 2015.
Renncia Recopa
Lei 12.350/2010 - arts. 17 a 21
R$ milhes
Tributo 2011 2012 2013 2014 Total

I. Importao 0,00 1,96 13,81 1,78 17,54
IPI-Vinculado 0,00 2,96 6,97 0,91 10,85
IPI Interno 0,00 1,04 6,46 1,58 9,08
PIS 0,00 8,83 24,05 0,66 33,55
251

Tributo 2011 2012 2013 2014 Total

COFINS 0,00 40,69 111,71 3,03 155,43
Total 0,00 55,49 163,00 7,96 226,45
Obs: Os valores de 2011 a 2014 so estimativas realizadas com base em dados efetivos das declaraes dos habilitados e previs es ajustadas
de acordo com o custo final dos estdios, a data de habilitao dos projetos, e o cronograma de execuo das obras.
Cabe destacar que nas presentes contas presidenciais, verificou-se que o Poder Executivo no
publicou nem encaminhou ao Congresso Nacional, at 1/8/2016, a prestao de contas relativas Copa
das Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014, de que trata o art. 29 da Lei 12.350/2010,
o que enseja o registro de irregularidade e a emisso de respectivo alerta ao Executivo para fins de
cumprimento de lei.
IRREGULARIDADE
Ausncia de publicao e encaminhamento ao Congresso Nacional da prestao de contas relativa

Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014, em descumprimento ao
disposto no art. 29 da Lei 12.350/2010.
ALERTA
Alertar ao Poder Executivo sobre a omisso na publicao e encaminhamento da prestao de

contas ao Congresso Nacional relativa Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo
Fifa 2014, em desrespeito ao disposto no art. 29 da Lei 12.350/2010.
4.2 Opinio sobre o relatrio de execuo do oramento

Em cumprimento ao art. 71, inciso I, da Constituio Federal e ao art. 36 da Lei Orgnica do
Tribunal de Contas da Unio, foi examinado o relatrio do rgo central do sistema de controle interno
do Poder Executivo sobre a execuo dos Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investime nto
em 2016, com o objetivo de concluir sobre a observncia s normas constitucionais, legais e
regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos
pblicos federais.
4.2.1 Opinio relativa ao perodo de gesto de 1 de janeiro a 11 de maio de 2016, de

responsabilidade da Excelentssima Senhora Dilma Vana Rousseff
Aps a anlise das evidncias obtidas, conclui-se que foram observados os princp ios
constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal, bem como as normas constituciona is,
legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com
recursos pblicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei oramentria anual, exceto pelas
ressalvas apresentadas neste Relatrio.
A seguir, so descritas as ocorrncias que embasam a opinio com ressalva:
1. Contingenciamento de despesas discricionrias da Unio em montante inferior ao necessrio para
atingimento da meta fiscal vigente na data de edio do Decreto 8.700/2016, de 30/3/2016,
amparado pelo Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 1 Bimestres de 2016,
contrariando o disposto nos arts. 1 e 9 da Lei Complementar 101/2000 e 55 da Lei 13.242/2015
(item 4.1.2.2);
252

2. Ausncia dos requisitos legais definidos pelo art. 14, caput, e incisos I e II, da Lei Complementar
101/2000 (Lei de Responsabilidade Federal), e pelos arts. 113 e 114 da Lei 13.242/2016
(LDO/2016), para concesso ou ampliao de benefcios tributrios de que decorra renncia de
receita, como: projeo do impacto oramentrio- financeiro, acompanhada da correspondente
demonstrao de atendimento ao disposto na lei de diretrizes oramentrias, demonstrao de
que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria e no afetaria as metas
dos resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias, ou
alternativamente, a indicao de medidas de compensao tributrias, alm da fixao de
vigncia mxima de cinco anos, verificada quando da sano das Leis 13.243/2016, de
11/01/2016 e 13.257, de 8/3/2016, bem como da edio da Medida Provisria 713, de 1/3/2016
(item 4.1.2.9);
3. Existncia de divergncias na apresentao das informaes concernentes ao Plano Brasil Sem
acompanhamento efetivo das aes vinculadas ao respectivo programa, o que no se coaduna
com os princpios da publicidade (art. 37 da Constituio Federal), da transparncia (art. 1, 1
da LRF) e do acesso informao (art. 7 da Lei 12.527/2011) (item 4.1.3);
4. Falhas na confiabilidade e na qualidade de parcela significativa das informaes de desempenho
apresentadas na Prestao de Contas do Presidente da Repblica 2016 referentes s metas
previstas no Plano Plurianual 2016-2019 (item 3.2).
4.2.2 Opinio relativa ao perodo de gesto de 12 de maio a 31 de dezembro de 2016, de

responsabilidade do Excelentssimo Senhor Michel Miguel Elias Temer Lulia
Aps a anlise das evidncias obtidas, conclui-se que foram observados os princp ios
constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal, bem como as normas constituciona is,
legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com
recursos pblicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei oramentria anual, exceto pelas
ressalvas apresentadas neste Relatrio.
A seguir, so descritas as ocorrncias que motivaram a opinio com ressalva:
1. Falta de comprovao, na Prestao de Contas do Presidente da Repblica, acerca do
cumprimento, no exerccio de 2016, do percentual mnimo de aplicao de recursos destinados
irrigao nas regies Nordeste e Centro-Oeste, bem como a projetos de irrigao que
beneficiem agricultores familiares, conforme estabelecido no art. 42 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT) da Constituio Federal, e ausncia de requisitos na Lei
Oramentria e no Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) que possibilite m
verificar a observncia da referida regra constitucional (item 4.1.1.7);
2. Existncia de divergncias na divulgao das informaes concernentes s desoneraes
tributrias institudas em 2016 pelo Ministrio da Fazenda, comprometendo a transparncia
perante a sociedade relativa a esses mecanismos, o que no se coaduna com os princpios da
publicidade (art. 37 da Constituio Federal), da transparncia (art. 1, 1 da LRF) e do acesso
informao (art. 7 da Lei 12.527/2011) (item 4.1.2.9);
3. Ausncia dos requisitos legais definidos pelo art. 14, caput, e incisos I e II, da Lei Complementar
101/2000 (Lei de Responsabilidade Federal), e pelos arts. 113 e 114 da Lei 13.242/2016
(LDO/2016), para concesso ou ampliao de benefcios tributrios de que decorra renncia de
receita, como: projeo do impacto oramentrio- financeiro, acompanhada da correspondente
253

demonstrao de atendimento ao disposto na lei de diretrizes oramentrias, demonstrao de

que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria e no afetaria as metas
dos resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias, ou
alternativamente, a indicao de medidas de compensao tributrias, alm da fixao de
vigncia mxima de cinco anos, verificada quando da sano das Leis 13.315, de 20/7/2016, e
13.353, de 3/11/2016, bem como da edio da Medida Provisria 762, de 22/12/2016 (item
4.1.2.9);
com os princpios da publicidade (art. 37 da Constituio Federal), da transparncia (art. 1, 1
da LRF) e do acesso informao (art. 7 da Lei 12.527/2011) (item 4.1.3);
5. Ausncia de publicao e encaminhamento ao Congresso Nacional da prestao de contas
relativa Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014, em descumprime nto
ao disposto no art. 29 da Lei 12.350/2010 (item 4.1.4.1);
254

5 AUDITORIA DO BALANO GERAL DA UNIO
5.1 Introduo
O objetivo deste captulo apresentar os resultados e as concluses da auditoria financeira do
Balano Geral da Unio referente ao exerccio de 2016, que, por sua vez, tem o intuito de verificar se as
demonstraes consolidadas da Unio refletem, em todos os aspectos relevantes, a situao patrimonia l
e os resultados financeiro, patrimonial e oramentrio da Unio em 31/12/2016.
O escopo consiste na verificao da confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas do
governo federal. Frise-se que as constataes se referem somente ao aspecto contbil das transaes e
saldos auditados e relatados, situando-se as anlises sobre os aspectos fiscal e oramentrio no Captulo
4 do presente relatrio.
Adiante, so apresentadas as concluses da auditoria do balano, organizadas nas seguintes sees:
Seo 5.2: Relatrio de Auditoria do Balano Geral da Unio de 2016;
Nessa seo, consta o relatrio de auditoria do Balano Geral da Unio de 2016, de acordo com o
modelo e as exigncias das normas internacionais de auditoria financeira.
Seo 5.3: Fundamentao tcnica detalhada para a opinio emitida;
Nessa seo, consta a fundamentao tcnica detalhada para a opinio emitida. Para cada achado,
so explicitados os seguintes elementos: critrio (como deveria ser), situao encontrada (como ),
evidncias, causas, efeitos e recomendaes, se cabvel.
Seo 5.4: Deficincias nos controles internos;
Nessa seo, so descritas as falhas identificadas no planejamento, na implementao ou na
manuteno, pelo governo federal, de controles internos para fornecer razovel segurana quanto
confiabilidade das demonstraes contbeis.
Seo 5.5: Assuntos que merecem nfase e demais pargrafos;
Nessa seo, so tratados os assuntos adequadamente apresentados nas demonstraes e
divulgados em notas explicativas, cujo entendimento, na opinio do auditor, considerado fundamenta l
para a compreenso das demonstraes pelos usurios das informaes contbeis.
Seo 5.6: Balano Geral da Unio divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Nessa seo, constam as demonstraes contbeis consolidadas preparadas e divulgadas pelo
governo federal, no intuito de permitir ao usurio deste relatrio relacionar a opinio de auditoria emitida
com as demonstraes financeiras.
255

5.2 Relatrio de Auditoria do Balano Geral da Unio de 2016
5.2.1 Opinio
Em cumprimento ao art. 71, inciso I, da Constituio Federal, e ao art. 36 da Lei Orgnica do
Tribunal de Contas da Unio, foram examinadas as demonstraes contbeis consolidadas da Unio do
exerccio de 2016. Tais demonstraes integram a Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica
e contemplam a execuo e a anlise dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. So compostas
pelos Balanos Patrimonial, Oramentrio e Financeiro, pelas Demonstraes das Variaes
Patrimoniais, dos Fluxos de Caixa e das Mutaes do Patrimnio Lquido, extrados do Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal Siafi, e suas respectivas Notas
Explicativas.
Dessa forma, aps a anlise das evidncias obtidas na auditoria (TC 029.130/2016-6), devido ao
conjunto das constataes identificadas na auditoria das demonstraes consolidadas da Unio de 2016,
conclui-se que os Balanos Patrimonial, Oramentrio e Financeiro, Demonstrao das Variaes
Patrimoniais, Demonstrao dos Fluxos de Caixa e da Demonstrao das Mutaes do Patrimnio
Lquido de 2016 refletem, respectivamente, a situao patrimonial em 31/12/2016 e os resultados
oramentrio, financeiro e patrimonial do exerccio de 2016, exceto pelas ressalvas dispostas neste
Relatrio.
5.2.2 Base para opinio com ressalva

A auditoria foi conduzida de acordo com as normas de auditoria do Tribunal de Contas da Unio,
com o Manual de Auditoria Financeira e, no que aplicvel, com as normas internacionais de auditoria.
As responsabilidades da equipe de auditoria, em conformidade com tais normas, esto descritas na seo
a seguir, intitulada Responsabilidades do auditor pela auditoria das demonstraes contbeis. A equipe
independente em relao s informaes divulgadas na Prestao de Contas do Presidente da
Repblica, de acordo com os princpios ticos relevantes previstos nas normas de auditoria, e cumpre
com as demais responsabilidades ticas de acordo com essas normas. A evidncia de auditoria obtida
suficiente e apropriada para fundamentar a opinio com ressalva.
A seguir, so descritas as principais ocorrncias que motivaram a opinio com ressalva:
Superavaliao do ativo em R$ 131,8 bilhes, com registros que no satisfazem os critrios de
reconhecimento de ativo;
Superavaliao do ativo em pelo menos R$ 26 bilhes, decorrente de ausncia de conta de
ajuste para perdas em contas diversas de crdito a receber;
Subavaliao estimada no ativo imobilizado em R$ 227 bilhes, pela no contabilizao dos
imveis destinados reforma agrria ou pela sua contabilizao a valores abaixo dos de
mercado;
Subavaliao do passivo em aproximadamente R$ 11,4 bilhes, decorrente de erro na
metodologia usada para clculo da proviso para frias;
Superavaliao do passivo em R$ 42,2 bilhes, decorrente de registro de depsitos
compulsrios sem expectativa de realizao;
Subavaliao do passivo decorrente de no contabilizao de proviso de aes judiciais, em
valor no estimado;
256

Despesas do abono salarial de competncia de 2015 registradas no exerccio de 2016 e ausncia

de proviso para pagamento do abono do ano-base 2016;
Superavaliao da receita tributria decorrente de classificao inadequada de R$ 12,88 bilhes
na Conta nica do Tesouro Nacional;
Contabilizao incorreta de ativo no circulante como ativo circulante, no montante de R$ 137
bilhes;
Classificao indevida de bens dominiais em conta de bens especiais, no valor de R$ 16,4
bilhes;
No classificao de R$ 26,89 bilhes de receitas de parcelamentos especiais;
Classificao inadequada de R$ 14,65 bilhes no Patrimnio Social;
Remanejamento irregular do pagamento de R$ 40 bilhes de despesa da dvida pblica;
Classificao oramentria incorreta do pagamento do resultado negativo do Banco Central do
Brasil.
No total, no processo de auditoria do BGU, em nmeros absolutos, foram detectadas

distores de valor do ativo da ordem de R$ 412,51 bilhes, o que representa cerca de 9%
do total do ativo, e do passivo da ordem de R$ 58,7 bilhes, o que representa cerca de 0,9%
do total do passivo do Balano Geral da Unio.
5.2.3 Pargrafos de nfase

Chama-se ateno para os seguintes assuntos adequadamente apresentados nas demonstraes e
divulgados em notas explicativas, cujo entendimento, na opinio da auditoria, considerado
fundamental para a compreenso das demonstraes pelos usurios das informaes contbeis. O
impacto de tais fatos, evidenciado nas notas explicativas do BGU de 2016, explicitado na seo 5.5 do
relatrio.
Impacto estimado sobre os haveres financeiros junto a estados e municpios

Em 2016, foi constitudo um ajuste para perdas no montante de R$ 89,41 bilhes sobre os haveres
financeiros da Unio junto a estados e municpios. O ajuste decorreu da edio da Lei Complementa r
(LC) 148, de 25/11/2014, modificada pela LC 151/2015, que estipulou novos critrios de indexao dos
contratos de refinanciamento de dvida celebrados pelos estados e municpios, autoriza ndo
retroativamente a Unio a conceder descontos sobre os saldos devedores dos ajustes, a reduzir a taxa de
juros para 4% ao ano e a modificar os critrios de atualizao monetria da dvida dos estados e
municpios.
Alongamento das dvidas estaduais com a Unio por mais vinte anos
Em 2016, o governo federal fechou acordo para alongar as dvidas estaduais com a Unio por mais
vinte anos e suspendeu at o fim de 2016 o pagamento de parcelas mensais de dvidas dos estados com
a Unio, em face de mandados de segurana obtidos pelos referidos entes federados junto ao Supremo
Tribunal Federal (STF).
257

5.2.4 Principais assuntos de auditoria

Os principais assuntos de auditoria do Balano Geral da Unio foram tratados no contexto da
anlise das demonstraes contbeis como um todo, no constituindo tpicos em separado, e podem ser
assim sintetizados:
Superavaliao do ativo em R$ 131,8 bilhes, com registros que no satisfazem os critrios de

reconhecimento de ativo
A auditoria identificou que os elementos contabilizados na conta que se destina a registrar os
valores repassados a ttulo de transferncias voluntrias at o momento da aprovao da prestao de
contas de convnios celebrados pela Unio, no montante de R$ 131.772.831.192,15, no satisfazem os
critrios para serem reconhecidos como ativo.
Subavaliao estimada no ativo imobilizado em R$ 227 bilhes, pela no contabilizao dos

imveis destinados reforma agrria ou pela sua contabilizao a valores abaixo dos de mercado
A auditoria identificou que grande parte dos 7.733 imveis da Unio destinados reforma agrria,
com base em dados fornecidos pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria, no esto
registrados na contabilidade. Utilizando como referncia valores de mercado, a falta do registro provoca
uma subavaliao no ativo da Unio estimada em R$ 227 bilhes.
Superavaliao do passivo em R$ 42,2 bilhes decorrente de registro de depsitos compulsrios

sem expectativa de realizao
A auditoria identificou que o saldo da conta destinada a registrar depsitos compulsrios no est
devidamente constitudo, j que no h previso de sada dos recursos correspondentes ou mesmo os
controles que identificariam os credores desses valores. Dessa forma, possvel afirmar que o
lanamento indevido na conta resulta em um passivo superavaliado em R$ 42,2 bilhes.
Subavaliao do passivo decorrente de no contabilizao de proviso de aes judiciais, em valor

no estimado
Embora constituda proviso para riscos com aes judiciais em junho de 2016, de acordo com
determinaes emitidas pelo Tribunal de Contas da Unio e disposies da Portaria-AGU 40/2015, tal
proviso foi baixada alegando impreciso nos valores estimados dos riscos. Dessa forma, nas
demonstraes contbeis da Unio de 2016, no foi evidenciado o reconhecimento de proviso do
montante de aes judiciais classificadas como risco provvel de ocorrer.
Contabilizao incorreta de ativo no circulante como ativo circulante, no montante de R$ 137

bilhes
A auditoria identificou a existncia de diversos ativos classificados erroneamente de acordo com
o seu critrio de exigibilidade. Em outras palavras, identificou-se o registro no ativo circulante de valores
que no esto disponveis para realizao imediata e nem so realizveis em at doze meses aps a data
do balano, comprometendo as anlises do Balano Geral da Unio.
258

Subavaliao do passivo em valor no estimado, em razo da falta de registro das provises

matemticas referentes aos pagamentos de militares inativos e pensionistas
A auditoria identificou ausncia de mensurao, reconhecimento e evidenciao de provises
matemticas referentes a penses militares e ausncia de projeo e de poltica de registros contbeis
referentes remunerao de militares inativos. Mas esse apontamento no foi utilizado como base para
a opinio com ressalva, dado que a ausncia de registro pode ser atribuda indefinio quanto ao tema
no mbito do Tribunal e do Poder Executivo.
Remanejamento irregular do pagamento de R$ 40 bilhes de despesa da dvida pblica

A auditoria identificou o cancelamento de despesas com juros e amortizao da dvida pblica
regularmente empenhadas, liquidadas e pagas no decorrer do exerccio de 2016, com o objetivo de alterar
a fonte de recursos utilizada, de 43 Refinanciamento da Dvida Pblica para 52 Resultado do Banco
Central, comprometendo a representao fidedigna dos eventos patrimoniais e a verificabilidade do fato
contbil.
Classificao oramentria incorreta do pagamento do resultado negativo do Banco Central do

Brasil
A auditoria identificou erro na classificao do elemento de despesa relacionado emisso de
ttulos pblicos em favor do Banco Central do Brasil, no montante aproximado de R$ 95 bilhes,
destinados ao pagamento parcial do resultado financeiro das operaes com reservas e derivativo s
cambiais referente ao primeiro semestre de 2016. Foram utilizados os elementos 21 Juros sobre a
Dvida por Contrato e 71 Principal da Dvida Contratual Resgatado, ao invs do elemento especfico
26 Obrigaes decorrentes de Poltica Monetria.
5.2.5 Pargrafo de outros assuntos - Auditoria Financeira de Grupo (Issai 1600)

A auditoria do BGU 2016 produto dos trabalhos de auditoria financeira realizados pela Secretaria
de Macroavaliao Governamental, pela Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional e pela
Secretaria de Controle Externo da Previdncia Social, unidades tcnicas do Tribunal de Contas da Unio.
Na auditoria do Balano Geral da Unio de 2016, foi utilizada a metodologia de auditoria
financeira denominada Auditoria Financeira de Grupo, previsto pela Issai 1600, norma emitida pela
Organizao Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai).
Aplicando os conceitos da norma citada, a equipe de auditoria dividiu as demonstraes
consolidadas em diversos componentes. Utilizando-se a estrutura vigente no Siafi, os componentes
foram identificados como sendo o nvel mais agregado no qual so apresentadas as demonstraes
contbeis, denominado rgo Mximo, totalizando assim 42 componentes do grupo BGU.
Em seguida, esses componentes foram classificados como significativos e no significativos, de
acordo com o critrio de relevncia do ponto de vista da materialidade, ou seja, valores do ativo e das
despesas executadas em cada rgo, em relao ao total do BGU.
5.2.6 Responsabilidades da administrao e da governana pelas demonstraes contbeis

A Secretaria do Tesouro Nacional, na condio de rgo central do Sistema de Contabilidade
Federal, responsvel pela elaborao e adequada apresentao das demonstraes contbeis de acordo
com a Lei 4.320/1964, a Lei Complementar 101/2000 e demais normas aplicveis contabilidade
259

federal, nos termos do art. 18, inciso VI, da Lei 10.180/2001, e do art. 7, inciso VI, do Decreto
6.976/2009. Nessa condio, tambm responsvel pelos controles internos determinados como
necessrios para permitir a elaborao das demonstraes contbeis livres de distoro relevante,
independentemente se causada por fraude ou erro.
5.2.7 Responsabilidades do Tribunal de Contas da Unio pela auditoria do BGU

De acordo com o art. 71, inciso I, da Constituio Federal, compete ao Tribunal de Contas da
Unio emitir parecer prvio sobre as contas anuais do Presidente da Repblica, que consistem no
Balano Geral da Unio e no relatrio sobre a execuo dos oramentos.
No que se refere auditoria do Balano Geral da Unio, os objetivos so obter segurana razovel
de que as demonstraes contbeis, tomadas em conjunto, esto livres de distoro relevante,
independentemente se causada por fraude ou erro, e emitir relatrio de auditoria contendo a opinio.
Segurana razovel significa um alto nvel de segurana, mas no uma garantia de que a auditoria
realizada de acordo com as normas brasileiras e internacionais de auditoria detecta todas as eventuais
distores relevantes existentes. As distores podem ser decorrentes de fraude ou erro e so
consideradas relevantes quando, individualmente ou em conjunto, possam influenciar, dentro de uma
perspectiva razovel, as decises econmicas dos usurios tomadas com base nas referidas
demonstraes contbeis.
Como parte da auditoria realizada, de acordo com as normas brasileiras e internacionais, a equipe
exerceu julgamento profissional e manteve ceticismo profissional ao longo da auditoria. Alm disso:
Identificou e avaliou os riscos de distoro relevante nas demonstraes contbeis,
independentemente se causada por fraude ou erro, planejou e executou procedimentos de
auditoria em resposta a tais riscos, bem como obteve evidncia de auditoria apropriada e
suficiente para fundamentar a opinio. O risco de no deteco de distoro relevante resultante
de fraude maior do que o proveniente de erro, j que a fraude pode envolver burla aos controles
internos, conluio, falsificao, omisso ou representaes falsas intencionais;
Obteve entendimento dos controles internos relevantes para a auditoria de modo a planejar
procedimentos apropriados nas circunstncias, mas no com o objetivo de expressar opinio
sobre a eficcia dos controles internos da Administrao;
Avaliou a adequao das polticas contbeis utilizadas e a razoabilidade das estimativas contbeis
e respectivas divulgaes feitas pela Administrao;
Comunicou os responsveis pela elaborao das demonstraes contbeis a respeito, entre outros
aspectos, do alcance planejado, da poca da auditoria e das constataes significativas de
auditoria, inclusive as eventuais deficincias identificadas nos controles internos.
5.3 Fundamentao tcnica detalhada para a opinio emitida

As demonstraes contbeis tm como objetivo apresentar aos usurios da informao contbil
um retrato fidedigno do patrimnio e dos fluxos financeiros e econmicos da entidade num determinado
momento ou perodo. No caso da auditoria sobre as demonstraes contbeis consolidadas da Unio
apresentadas na Prestao das Contas do Governo da Presidncia da Repblica de 2016, tais
demonstraes devem retratar o patrimnio da Unio em 31/12/2016 e os fluxos financeiros e
econmicos no perodo.
260

Durante uma auditoria de demonstraes, podem ser detectadas distores que alteram a
compreenso desse retrato patrimonial em 31/12/2016. Entende-se como distoro a diferena entre a
informao contbil declarada e a informao contbil requerida, considerando a estrutura de relatrio
financeiro aplicvel, no que concerne ao valor, classificao, apresentao ou divulgao de um ou
mais itens das demonstraes, alterando a percepo do leitor sobre as informaes ali contidas.
Segundo a Issai 1450, distoro a diferena entre o valor divulgado, a classificao, apresentao
ou divulgao de um item nas demonstraes contbeis e o valor, a classificao, apresentao ou
divulgao que requerido para que o item esteja de acordo com a estrutura de relatrio finance iro
aplicvel.
De acordo com essa classificao, so descritas a seguir as distores identificadas na auditoria do
Balano Geral da Unio de 2016. Abaixo apresentada a verso resumida do Balano Patrimonial e do
Balano Oramentrio da Unio de 2016, conforme as informaes divulgadas pela Secretaria do
Tesouro Nacional. A coluna chamada Ref. identifica a referncia distoro identificada na classe de
conta apresentada. A anlise circunstanciada de cada distoro apresentada a seguir, com a segregao
em trs categorias, a saber: valor, classificao e apresentao e divulgao.
Balano Patrimonial da Unio de 2016

R$ milhares
ATIVO Ref . 2016 PASSIVO E PATRIMNIO LQ UIDO Ref . 2016
Ativo Circulante xv Passivo Circulante
Caixa e Eq. de Caixa Obrigaes Trab., P rev. e Assist. a P agar a CP viii / ix
1.107.688.058 38.128.997
Crditos a CP i; iii / iv.b Emprstimos e Financiamentos a Curto P razo
303.315.843 656.003.290
v.b / viii
Investimentos e Aplicaes Temporrias a CP 3.182.029 Fornecedores e Contas a P agar a Curto P razo 3.407.533
Estoques 20.986.338 Obrigaes Fiscais a Curto P razo 204.489
VP D P agas Antecipadamente 20.604 Obrigaes de Reparties a Outros Entes 874.574
Total do Ativo Circulante 1.435.192.872 P rovises a Curto P razo 41.115.288
Ativo No Circulante xv Demais Obrigaes a Curto P razo 325.102.186
Realizvel a LP 2.004.875.378 Total do Passivo Circulante 1.064.836.357
Crditos a LP ii.a / iv.a Passivo No Circulante
v.a / v.c 1.996.262.655
v.d / vi
Investimentos Temporrios a Longo P razo 8.612.723 Obrigaes Trab., P rev. e Assist. a P agar a LP 1.534.567
Estoques - Emprstimos e Financiamentos a Longo P razo 4.008.353.585
VP D pagas antecipadamente - Fornecedores e Contas a P agar a Longo P razo 100.435
Investimentos 301.782.879 Obrigaes Fiscais a Longo P razo 68.007
Imobilizado ii.b / vii P rovises a Longo Prazo xi / xxii
927.492.969 1.556.152.697
xvi / xvii
Intangvel 3.926.274 Demais Obrigaes a Longo P razo x 63.381.457
Diferido 5.932 Resultado Diferido 336.618
Total do Ativo No Total do Passivo No Circulante
3.238.083.432 5.629.927.366
Circulante
Patrimnio Lquido
P atrimnio Social e Capital Social xii / xviii 12.464.880
Adiantamento P ara Futuro Aumento de Capital
Reservas de Capital 290.669
Ajustes de Avaliao P atrimonial 362.692
Reservas de Lucros 96.022
Demais Reservas 7.356.756
Resultados Acumulados (2.041.281.554)
(-) Aes / Cotas em Tesouraria (776.884)
Total do Patrimnio Lquido (2.021.487.419)
TOTAL DO ATIVO TOTAL DO PASSIVO E DO

4.673.276.304 4.673.276.304
PATRIMNIO LQ UIDO
Quadro dos Ativos e Passivos Financeiros e Permanentes (Lei n 4.320/1964)

R$ milhares
Ref . 2016 2015
Ativo (I)
Ativo Financeiro 1.175.783.050 1.078.402.635
Ativo P ermanente 3.617.807.943 3.462.191.026
Total do Ativo 4.793.590.993 4.540.593.661
Passivo (II)
261

P assivo Financeiro 241.409.942 324.330.038

P assivo P ermanente 6.689.493.608 5.769.863.046
Total do Passivo 6.930.903.550 6.094.193.084
Saldo Patrimonial (I II) xxiii (2.137.312.557) (1.553.599.423)
Balano Oramentrio da Unio de 2016 - Oramentos Fiscal e da Seguridade Social

R$ milhares
Previso Previso Receitas Saldo
RECEITAS ORAMENTRIAS Ref . Inicial Atualizada Realizadas
(a) (b) (c) (d) = (c-b)
Receitas Correntes (I) 1.501.491.213 1.501.491.213 1.396.644.111 (104.847.102)
Receita Tributria xiv / xix 500.335.080 500.335.080 458.723.502 (41.611.578)
Receita de Contribuies 796.864.933 796.864.933 748.168.512 (48.696.421)
Receita P atrimonial 95.479.506 95.479.506 74.112.489 (21.367.017)
Receita Agropecuria 28.886 28.886 21.816 (7.070)
Receita Industrial 1.150.781 1.150.781 1.022.312 (128.469)
Receita de Servios 50.706.084 50.706.084 40.518.499 (10.187.585)
Transferncias Correntes 1.352.271 1.352.271 1.162.173 (190.098)
Outras Receitas Correntes 55.573.672 55.573.672 72.914.808 17.341.136
Receitas de Capital (II) 567.054.844 567.054.844 688.352.566 121.297.722

Operaes de Crdito 331.041.801 331.041.801 295.006.083 (36.035.718)
Alienao de Bens 31.238.362 31.238.362 1.234.374 (30.003.988)
Amortizaes de Emprstimos 49.940.173 49.940.173 143.100.587 93.160.414
Transferncias de Capital 238.368 238.368 66.269 (172.099)
Outras Receitas de Capital 154.596.140 154.596.140 248.945.253 94.349.113
Recursos Arrecadados em Exerccios Anteriores (III) - - - -
SUB TOTAL DAS RECEITAS (IV) = (I + II + III) 2.068.546.057 2.068.546.057 2.084.996.677 16.450.620
Operaes de Crdito / Ref inanciamento (V) 885.000.330 885.000.330 752.513.399 (132.486.931)

Operaes de Crdito Internas 883.028.610 883.028.610 744.524.879 (138.503.731)
Mobiliria 883.028.610 883.028.610 744.524.879 (138.503.731)
Contratual - - - -
Operaes de Crdito Externas 1.971.720 1.971.720 7.988.520 6.016.800
Mobiliria 1.971.720 1.971.720 7.988.520 6.016.800
Contratual - - - -
SUB TOTAL COM REFINANCIAMENTO

2.953.546.387 2.953.546.387 2.837.510.076 (116.036.311)
(VI) = (IV+V)
Df icit (VII) -
TOTAL (VIII) = (VI + VII) 2.953.546.387 2.953.546.387 2.837.510.076 (116.036.311)
Dotao Dotao Despesas Despesas Saldo

Despesas Pagas
DESPESAS ORAMENTRIAS Ref Inicial Atualizada Empenhadas Liquidadas
(i)
(e) (f ) (g) (h) (j) = (f -g)
Despesas Correntes (IX) 1.686.964.780 1.710.747.077 1.621.541.941 1.578.342.180 1.561.510.134 89.205.136
P essoal e Encargos Sociais 277.187.336 280.105.526 277.254.231 276.418.118 275.998.763 2.851.295
Juros e Encargos da Dvida xxi 304.101.215 273.101.215 205.008.766 204.891.738 204.890.863 68.092.449
Outras Despesas Correntes xii 1.105.676.229 1.157.540.336 1.139.278.944 1.097.032.324 1.080.620.508 18.261.392
Despesas de Capital (X) 1.176.731.728 448.704.690 386.110.355 357.337.908 356.845.073 62.594.335

Investimentos 45.362.439 47.264.058 38.122.476 17.303.310 16.826.190 9.141.582
Inverses Financeiras 86.562.504 92.385.628 76.477.940 68.588.740 68.581.774 15.907.688
Amortizao da Dvida xx / xxi 1.044.806.785 309.055.004 271.509.939 271.445.858 271.437.109 37.545.065
Reserva de Contingncia (XI) 89.849.879 77.204.010 - - - 77.204.010
Reserva do RPPS (XII) - - - - - -
SUB TOTAL DAS DESPESAS

2.953.546.387 2.236.655.777 2.007.652.296 1.935.680.088 1.918.355.207 229.003.481
(XIII) = (IX + X + XI + XII)
Amortizao da Dvida/ Ref inanciamento (XIV) - 766.751.781 653.821.696 653.821.696 653.821.696 112.930.085
Amortizao da Dvida Interna - 754.924.593 646.380.959 646.380.959 646.380.959 108.543.634
Dvida mobiliria - 754.293.552 645.949.078 645.949.078 645.949.078 108.344.474
Outras Dvidas - 631.041 431.881 431.881 431.881 199.160
Amortizao da Dvida Externa - 11.827.188 7.440.737 7.440.737 7.440.737 4.386.451
Dvida Mobiliria - 8.609.836 4.622.122 4.622.122 4.622.122 3.987.714
Outras Dvidas - 3.217.352 2.818.615 2.818.615 2.818.615 398.737
SUB TOTAL COM

REFINANCIAMENTO 2.953.546.387 3.003.407.558 2.661.473.992 2.589.501.784 2.572.176.903 341.933.566
(XV) = (XIII + XIV)
Supervit (XVI) 176.036.084 (176.036.084)
TOTAL (XVII) = (XV + XVI) 2.953.546.387 3.003.407.558 2.837.510.076 2.589.501.784 2.572.176.903 165.897.482
262

5.3.1 Distores de Valor
i. Superavaliao do ativo em R$ 131,8 bilhes, com registros que no satisfazem os critrios de

reconhecimento de ativo
A auditoria identificou que os elementos contabilizados na conta 1.1.3.1.X.04.00, que se destina a
registrar os valores repassados a ttulo de transferncias voluntrias at o momento da aprovao da
prestao de contas elaborada pelo convenente/contratado, no montante de R$ 131.772.831.192,15, no
satisfazem os critrios para serem reconhecidos como ativo.
A Macrofuno Siafi 020307 - Transferncias Voluntrias dispe sobre a forma e o momento em
que a conta sob exame afetada:
4.1 - Todos os atos e fatos relacionados s transferncias dos tipos convnio e contrato de repasse e termo de
parceria iniciam-se no SICONV e tm os respectivos reflexos contbeis no SIAFI;
(...)
4.5.3 - Liquidao da Despesa
4.5.3.1.1 Nesse momento ocorre o lanamento na conta 11311.04.00 Adiantamentos de Transferncias
Voluntrias. O valor do Adiantamento dever ser baixado no momento da aprovao de contas.
(...)
7.3 - Registrar a Aprovao da prestao de contas do valor devolvido por meio da emisso d e NL com o evento
58.0.707 diretamente no PORTAL SICONV. O registro da aprovao da prestao de contas dever ocorrer nas
contas de controle, pela NL ou por requisio, e tambm com a baixa do ativo pela emisso de documento hbil
do tipo PA, utilizando a situao LPA201 no CPR. (grifo nosso)
J a Macrofuno Siafi 020318 Encerramento do Exerccio estipula o tratamento que deve ser
dado conta ao final de cada exerccio:
c) A conta 11311.04.00 ADIANTAMENTOS DE TRANSFERNCIAS VOLUNTARIAS conter os valores
relativos a adiantamentos de recursos financeiros formalizados por transferncias voluntrias, firmadas por
convnios e instrumentos congneres, os quais ainda no tiveram a prestao de contas aprovada:
(...)
c.2) Os valores aprovados devero ser registrados como Variao Patrimonial Diminutiva ou pela incorporao
de um bem. O registro da baixa deste adiantamento dever ocorrer concomitantemente ao registro da aprovao
da prestao de contas, ou pelo cancelamento ou pelo arquivamento da transferncia .
De acordo com as normas atualmente vigentes, publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional,
as contas de adiantamento de transferncias voluntrias registram os valores repassados aos beneficir io s
at a efetiva prestao de contas, devoluo dos recursos ou cancelamento da operao.
O item 2.2.1 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (Mcasp), vlido a partir do
exerccio de 2015, conceitua ativo como recursos controlados pela entidade como resultado de eventos
passados e do qual se espera que resultem para entidade benefcios econmicos futuros ou potencial de
servios. Alm disso, o item 2.2.2 prescreve quando um ativo dever ser reconhecido:
2.2.2. Reconhecimento do Ativo
Um ativo deve ser reconhecido no patrimnio pblico quando for p rovvel que benefcios futuros dele
provenientes fluiro para a entidade e seu custo ou valor puder ser determinado em bases confiveis. (STN,
MCASP, 6 edio, p. 130)
263

Assim, de acordo com o Mcasp, no h razo para que as transferncias voluntrias realizadas
sejam ativadas e assim permaneam at a aprovao da prestao de contas. A mera aprovao, o
cancelamento ou o arquivamento de uma prestao de contas no pode ser compreendido como um
direito que gerar benefcio econmico ou potencial de servios Unio.
Nos casos, e somente nesses, em que a transferncia voluntria resultar na incorporao de um
bem para a Unio, hiptese prevista no item c.2 da Macrofuno Siafi 020318 - Encerramento do
Exerccio, poder-se-ia entender que se trata de um direito. Porm, o decurso de tempo entre a
transferncia e a aprovao da prestao de contas tem se revelado to longo que no h como se apurar,
de forma confivel, a probabilidade do benefcio econmico em questo.
A propsito, o estoque de prestao de contas pendente de anlise nos rgos a razo para o
nfimo ndice de realizao das contas, em que pesem seus expressivos saldos. Nos ltimos cinco anos
(2012 a 2016), verificou-se que elas apresentaram realizao mdia de 8,9%. Ao mesmo tempo, no
mesmo perodo, o saldo acumulado cresceu 602%. Em anlise aos instrumentos firmados, detalhados
por meio de contas correntes, ressalta-se que 82% das transferncias foram realizadas em exerccios
anteriores a 2012, representando R$ 108,5 bilhes. Cumpre ressaltar, tambm, que no h registro de
ajuste para perdas vinculado a essas contas.
Embora, por bvio, haja a necessidade de prestao de contas aps a transferncia dos recursos,
tal controle pode ser realizado a partir das contas dos grupos 7 e 8, que se destinam exatamente a registrar
atos potenciais e de administrao financeira, e, quando cabvel, por meio do Sistema de Convnios
(Siconv), dispensando-se qualquer registro adicional em contas patrimoniais.
Ademais, verificou-se a existncia de transferncias voluntrias j convertidas em tomadas de
contas especiais e encaminhadas ao TCU, as quais permanecem registradas nas contas de adiantamento.
Nessas situaes, os valores deveriam estar registrados nas contas 1.1.3.4.0.00/1.2.1.2.1.05.00, que tm
a funo de registrar direitos oriundos de danos ao patrimnio, apurados em prestao e tomada de
contas, conforme o prazo mais adequado (circulante ou no circulante).
A STN afirma que, em virtude da publicao da Norma Brasileira de Contabilidade Aplicada ao
Setor Pblico (NBC TSP) - Estrutura Conceitual, ocorrida em 4/10/2016, a 7 edio do Mcasp, com
vigncia a partir de 2017, trouxe um novo texto no que se refere conceituao de ativo, bem assim um
aprofundamento dos conceitos de recurso, potencial de servios, benefcios econmicos e controle.
Afirma, ainda, que essa evoluo na base conceitual permitir um melhor discernimento acerca da
ativao ou no das transferncias voluntrias, embora, em princpio, concorde com o entendimento de
que tais transferncias no se caracterizam como ativo.
Porm, a STN destaca que essa mudana depender de alteraes no Plano de Contas Aplicado a
Setor Pblico (Pcasp), nas rotinas contbeis de registro das transferncias e no Siafi. Por essa razo,
informa que foi institudo o Subgrupo de Estudos sobre as Transferncias Voluntrias x Adiantamento s,
para que sejam reavaliadas todas essas rotinas e providenciadas as devidas alteraes.
Por certo, so altos os impactos que essa mudana de entendimento ensejar nos sistemas e rotinas
de contabilizao das transferncias voluntrias. Entretanto, os conceitos vigentes at o exerccio de
2016, inclusive contidos na 6 edio do Mcasp, subsidiam suficientemente a concluso de que as
transferncias voluntrias realizadas pela Unio no constituem ativos.
Portanto, verifica-se no BGU 2016 uma superavaliao do ativo, no montante de
R$ 131.772.831.192,15, referente ao reconhecimento de transferncias voluntrias realizadas pela Unio
264

como ativos, consoante saldos das contas 1.1.3.1.1.04.00, 1.1.3.1.2.04.00, 1.1.3.1.4.04.00 e

1.1.3.1.5.04.00, uma vez que no se coadunam com as disposies dos itens 2.2.1 e 2.2.2 do Mcasp.
Dessa forma, diante da distoro identificada, faz-se cabvel a seguinte recomendao:
Secretaria do Tesouro Nacional que efetue anlise sobre a natureza dos itens registrados a
ttulo de adiantamento de transferncias voluntrias e adote as providncias necessrias para
o seu adequado registro de acordo com as normas de contabilidade.
ii. Distores no ativo decorrente de crditos a receber e registro de imobilizado decorrente do

programa Amaznia Legal
a. Subavaliao do ativo em R$ 110,6 milhes decorrente de crditos a receber de ttulos emitidos,

porm no contabilizados.
A auditoria identificou que 4.061 ttulos relativos regularizao fundiria no mbito do Programa
Amaznia Legal, no montante de R$ 110.597.053,01, no foram registrados no ativo.
No decorrer dos trabalhos, identificou-se a existncia de ttulos, emitidos com base no pargrafo
nico do art. 6 da Lei 4.947/1966, mas que no haviam sido contabilizados. A Subsecretaria
Extraordinria de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal (Serfal) confirmou o no registro em seu
Ofcio 2/2017/SRFA/Incra.
Segundo a rea responsvel, essa situao se deu em virtude do disposto no art. 33 da Medida
Provisria 759/2016, que atribuiu as competncias do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria (Incra), relacionadas ao processo de regularizao fundiria de reas rurais na Amaznia Legal,
Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrrio da Casa Civil da
Presidncia da Repblica, e no inciso IV do art. 2 do Decreto 8.889/2016, que definiu o Incra como
entidade vinculada Casa Civil, gerando dvidas quanto ao rgo que registraria os ttulos emitidos.
Nesse ponto, convm registrar, consoante o Ofcio 35/2017/Serfal, que at o momento apenas oito
dos ttulos concedidos pela Serfal em 2016 tiveram confirmao do registro em cartrio. O registro em
cartrio de competncia do titulado. Contudo, considerando a primazia da essncia sobre a forma e a
injustificada demora no registro, a operao realizada, qual seja, a alienao do imvel, deve ser
oportunamente reconhecida.
Portanto, verifica-se no BGU 2016 uma subavaliao do ativo, no montante de R$ 110.597.053,01,
tendo em vista o no registro oportuno de 4.061 ttulos de domnio relativos regularizao fundir ia
no mbito do Programa Amaznia Legal.
A STN esclarece que, no ano de 2016, realizou reunies com a setorial contbil do Incra e prestou
as orientaes necessrias para o devido registro contbil dos ttulos. Porm, relata que, na ocasio, a
setorial alegou que enfrentava dificuldades administrativas e no tinha condies operacionais para
sanear a questo.
Alm disso, a STN afirma que, considerando a materialidade, elaborar normativo especfico
acerca dos procedimentos de reconhecimento, mensurao e evidenciao dos ttulos a receber, bem
como do respectivo ajuste para perdas, embora atualmente j existam rotinas no Siafi. J a Serfal infor ma
que permanece aguardando a definio do rgo competente para os registros dos ttulos.
265

Diante do exposto, em que pese o imbrglio institucional relatado, conclui-se que houve no BGU
2016 uma subavaliao do ativo, no montante de R$ 110.597.053,01, tendo em vista o no registro, na
conta 1.2.1.2.1.98.08, de 4.061 ttulos relativos regularizao fundiria no mbito do Programa
Amaznia Legal.
Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrrio da Casa Civil
da Presidncia da Repblica que adote as providncias necessrias, a fim de possibilitar o
devido registro dos ativos da Unio referentes aos crditos a receber decorrentes dos ttulos
de domnio emitidos para regularizao fundiria no mbito do Programa Amaznia Legal,
em observncia aos itens 2.2.1 e 2.2.2 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico.
b. Superavaliao do ativo em R$ 3,2 bilhes decorrente de glebas alienadas e no baixadas

A auditoria identificou que, embora j alienadas aos posseiros por meio da emisso de 4.061 ttulos
de domnio, sob condio resolutiva, 114 glebas permaneceram registradas no ativo, consoante
confirmado pela Serfal no Ofcio 2/2017/SRFA/Incra.
Sobre esse aspecto, conforme se depreende do Ofcio 35/2017-Serfal, atualmente os imve is
titulados e registrados em cartrio permanecem registrados no Sistema de Gerenciamento do Patrimnio
Imobilirio de Uso Especial da Unio (Spiunet) e por consequncia no Siafi at a quitao de seu
valor de alienao e comprovao de cumprimento das clusulas resolutivas por parte do requerente, o
que pode levar at vinte anos (prazo para quitao parcelada do ttulo).
O Estado vale-se de trs espcies contratuais para a regularizao fundiria: a titulao de domnio,
a concesso de uso e a concesso de direito real de uso. A titulao de domnio documento transferido r
da propriedade, forma especial de alienao dos bens dominiais. O ttulo de domnio o instrume nto
que transfere o imvel rural ao beneficirio da reforma agrria em carter definitivo.
Analisando-se as clusulas e condies do aludido ttulo de domnio, verifica-se que o outorgante,
no caso a Casa Civil, transfere ao outorgado o domnio resolvel do imvel (clusula primeira) e o
domnio e a posse (clusula quarta). Alm disso, observa-se a utilizao do termo alienao na
clusula segunda e a previso de cancelamento da presente alienao, na hiptese de resciso e
reverso por descumprimento das condies resolutivas (clusula quinta).
H, neste ponto, duas importantes observaes. A primeira que, apesar de condicionada ao
cumprimento de condies e ao pagamento do preo, por meio do ttulo de domnio, h a alienao do
bem e, assim, a Unio transfere ao posseiro o domnio e a posse do imvel. Ou seja, os benefcio s
econmicos futuros advindos do imvel pertencem, aps a titulao, ao beneficirio e no mais Unio.
Apenas o inadimplemento e o desatendimento das condies resolutivas do domnio implicaro resciso
do ttulo com a reverso da rea em favor da Unio.
A segunda que se gera uma duplicidade de ativos, quando, ao se proceder o registro do ttulo de
domnio, o qual gera para a Unio um direito a receber decorrente da alienao do imvel, no se realiza
a baixa desse respectivo imvel titulado.
Alm disso, como geralmente a alienao realizada em valores abaixo dos de mercado, posterga-
se o registro da variao patrimonial diminutiva relacionada implementao da poltica de
regularizao fundiria das ocupaes incidentes nas glebas pblicas federais situadas na Amaznia
Legal, pois somente cerca de vinte anos aps a titulao o respectivo imvel ser baixado do ativo.
266

Cumpre registrar que o Acrdo 578/2010-TCU-Plenrio (prestao de contas do Incra relativa ao

exerccio de 2006) determinou ao Incra:
6.33.7. Reiterar determinao contida no item 9.2.6. do Acrdo n 557/2004 - Plenrio nos seguintes termos:
'Adote, para fins de aplicao do Princpio da Oportunidade, previsto nos arts. 83, 87, 94 e 107 da Lei n
4.320/64, as medidas cabveis para a incluso dos imveis desapropriados em seu Balano Patrimonial,
considerando que: i. os imveis desapropriados que ainda lhe pertencem devem ser registrados em contas
especficas do ativo real, que discriminem a natureza desses imveis (gleba, galpo, etc.); ii. os imveis j
transferidos aos assentados, que podem reverter ao seu domnio, em decorrncia de clusulas contratuais de
reverso, devem ser registrados em contas especficas do ativo compensado, com indicao dos beneficirios;
iii. os investimentos e inverses financeiras nos imveis destinados reforma agrria devem ser registrados
nas contas dos respectivos imveis.
No Acrdo 1.306/2010-TCU-Plenrio, referente s Contas do Governo da Republica relativas ao

exerccio de 2009, constou recomendao de igual teor.
Instada a se manifestar, a Secretaria de Patrimnio da Unio, do Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto, registra que, com base na interpretao da legislao (Anexo I do art. 30 do
Decreto 8.818/2016), no compete a ela, mas sim STN, definir regras e emitir orientaes e
posicionamentos a respeito das regras de contabilizao dos bens imveis prprios das autarquias, sejam
eles dominiais ou de uso especial.
A Serfal consignou que as baixas dos ativos referentes s parcelas das glebas sero efetuadas aps
o cumprimento das condies estabelecidas na Lei 11.952/2009 e alteraes. Esclareceu tambm que
um ttulo emitido corresponde a uma parcela de uma gleba.
Por seu turno, a STN esclarece que esse assunto tambm foi tratado com a setorial contbil do
Incra no decorrer de 2016, porm, na ocasio, a setorial alegou que enfrentava dificuldade s
administrativas e no tinha condies operacionais para sanear a questo.
Em complemento, a STN afirma que tem cumprido seu papel de rgo central do Sistema de
Contabilidade Federal, orientando e prestando suporte s unidades. Ademais, com intuito de aprimorar
as orientaes quanto aos procedimentos j existentes, informa que est revisando os captulos 021107
- Imveis de Propriedade da Unio e 021109 - Baixa de Imveis Alienados do Manual Siafi.
A Lei 11.952/2009 traz em seu bojo o conceito de alienao: doao ou venda, direta ou mediante
licitao, nos termos da Lei 8.666/1993, do domnio pleno das terras previstas no art. 1. Alm disso, o
art. 6 estabelece que o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio ou, se for o caso, o Ministrio do
Planejamento, regularizar as reas ocupadas mediante alienao. J os arts. 11 e 12 preveem que a
alienao e a concesso de direito real de uso se daro de forma gratuita ou onerosa.
Em sequncia, o art. 15 dispe que o ttulo de domnio ou o termo de cesso de direito real de uso
dever conter, entre outras, clusulas que determinem, pelo prazo de dez anos, sob condio resolutiva,
alm da inalienabilidade do imvel: I - a manuteno da destinao agrria, por meio de prtica de
cultura efetiva; II - o respeito legislao ambiental, em especial, quanto ao cumprimento do disposto
no Captulo VI da Lei 12.651/2012; III - a no explorao de mo de obra em condio anloga de
escravo; e IV - as condies e a forma de pagamento.
Por fim, o art. 18 estabelece que o descumprimento das condies resolutivas pelo titulado implica
resoluo de pleno direito do ttulo de domnio ou do termo de concesso, independentemente de
notificao ou interpelao, com a consequente reverso da rea em favor da Unio, declarada no
267

processo administrativo que apurar o descumprimento das clusulas resolutivas, assegurados os

princpios da ampla defesa e do contraditrio.
Ora, do exposto se depreende que a alienao, formalizada por meio do ttulo de domnio, transfere
a propriedade plena das terras ao beneficirio. Apenas o descumprimento das condies resolutivas pode
reverter a rea novamente em favor da Unio.
Decerto que o cumprimento dessas clusulas resolutivas precisa ser acompanhado e comprovado,
posto que constitui etapa de um objetivo muito maior: a consecuo de uma poltica pblica de
regularizao fundiria. Porm, contas patrimoniais no se prestam a isso. Por se tratarem de ativos
potenciais, o registro dever ocorrer em contas de controle.
Portanto, no caso sob exame, h efetivamente a alienao das glebas, mesmo que seja de forma
parcelada, quando ocorre a emisso do ttulo de domnio sob clusula resolutiva. Assim, a manuteno
do registro das terras/imveis j alienados no se coaduna com o conceito de ativo disposto no item 2.2.1
do Mcasp.
Diante do exposto, conclui-se que houve no BGU 2016 uma superavaliao do ativo, no montante
R$ 3.266.558.211,39, em virtude de 114 glebas j tituladas no processo de regularizao fundiria que
permaneceram registradas na conta 1.2.3.2.1.01.03.
Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria do Patrimnio da Unio e Secretaria
Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrrio que, em conjunto, adotem
as providncias necessrias para que os imveis j titulados sejam baixados do patrimnio
da Unio, em convergncia ao conceito de ativo, disposto nos itens 2.2.1 e 2.2.2 do Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico.
iii. Superavaliao do ativo em R$ 14 bilhes decorrente de classificao por estimativa de

parcelamento de tributos
Parte da arrecadao recebida de parcelamentos especiais pela Unio, referente a Imposto de
Renda (IR) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), pertence a estados e municpios, distribuda
por intermdio dos fundos constitucionais de participao dos estados (FPE) e dos municpios (FPM).
Assim, para contornar a situao de parcelamentos no consolidados, a Secretaria da Receita Federal do
Brasil (RFB) faz uma classificao por estimativa desses tributos para repasse na fonte/destinao
correspondente, conforme regulamentado pela Portaria-MF 232/2009. O normativo estipula que os
percentuais aplicados sero definidos, preferencialmente, com base no perfil de composio da
arrecadao histrica. Realizada a classificao por estimativa, os recursos seguem o fluxo oramentr io,
podendo ser utilizados nas destinaes previstas na legislao e baixados da conta nica (CTU).
Segundo Nota Tcnica 14/2016/Geare/Cofin/Supof/STN/MF, desde a edio da Portaria-MF
232/2009, haviam sido realizadas 22 classificaes por estimativa referentes a aproximadamente R$ 20,8
bilhes em IR e a R$ 4 bilhes em IPI. Ainda, segundo informaes atualizadas da RFB, duas outras
classificaes foram realizadas aps a edio da nota da STN. Uma em outubro de 2016 e outra em
fevereiro de 2017, acrescendo R$ 1,8 bilho em IR e R$ 256 milhes em IPI.
Importa observar que a Portaria determina que a classificao em questo provisria e deve ser
realizada em rubricas especficas, de forma a permitir o devido acerto de valores quando da classificao
definitiva. Assim, aps o trmino da operacionalizao do parcelamento, ocorre um ajuste nos valores
destinados de acordo com a classificao real das dvidas dos contribuintes por tributo. Em nota, a RFB
268

informa que, do total classificado por estimativa entre 2009 e 2016, R$ 14 bilhes seguem no ajustados,
sendo R$ 13,44 bilhes de IR e R$ 563 milhes de IPI.
Por se tratar de arrecadao de parcelamentos de dvidas j constitudas como crditos da Unio,
essa receita recebida j est registrada no ativo como crdito a receber, inscrito ou no em dvida ativa.
Dessa maneira, medida que os parcelamentos so recebidos, espera-se que ocorram baixas nas
respectivas contas de crditos a receber. No entanto, em anlise realizada pela equipe de auditoria, no
foi verificada a referida baixa do recebimento dessas receitas no estoque de crditos tributrios ou na
dvida ativa tributria.
Essa situao afronta o conceito de ativo, definido pela NBC TSP Estrutura Conceitual como um
recurso com potencial de servios ou com capacidade de gerar benefcios econmicos. Alm disso, de
acordo com o Manual Siafi (seo 021100, assunto 021112), todo recebimento de dvida ativa dever
corresponder a uma receita oramentria e a uma baixa simultnea de crdito registrado no ativo. O
Manual esclarece ainda que o recebimento sem a baixa do ativo configura a ocorrncia de receita sem a
respectiva baixa do direito a receber, gerando uma informao incorreta nos demonstrativos contbeis.
A situao agravada pelo fato de no haver controles no Siafi que registrem o saldo j destinado
por estimativa aos fundos constitucionais de participao, o que ocasiona a superavaliao. A Nota
Explicativa 13.5 das demonstraes contbeis do Ministrio da Fazenda do 4 trimestre de 2016 explica
o procedimento geral adotado para as arrecadaes pendentes de classificao:
Para harmonizar a rotina contbil, uma vez havendo a arrecadao de tributos e de dvida ativa ainda pendentes
de identificao, ao final do exerccio ocorre o estorno do saldo da VPA a classificar, com o reconhecimento
de um passivo denominado Parcelamentos e Pagamento Unificados a Classificar (conta 2.1.8.9.1.53.03), uma
prtica que se assemelha ao recebimento de adiantamento de valores recebidos de clientes, no setor privado.
As receitas j identificadas por estimativa, no entanto, no constam mais desse saldo de variao
patrimonial aumentativa (VPA) a classificar estornada no fim do exerccio, no compondo a
contrapartida no passivo lanada anualmente pela STN para harmonizar a rotina contbil.
Sendo assim, importa observar que, at que se tenha o devido acerto de valores, no h a certeza
de que os montantes destinados para FPE e FPM esto corretos. Outrossim, h a possibilidade de que
alguns anos se passem at que haja o ajuste da arrecadao de acordo com a classificao real das dvidas
dos contribuintes por tributo. Como exemplo do lapso temporal de ajuste, para os parcelamento s
referentes Lei 12.865/2013, classificados por estimativa em dezembro de 2013, at o presente momento
no houve o trmino da operacionalizao do parcelamento de forma a permitir o ajuste dos montantes
destinados.
Outra situao diz respeito frequncia de realizao de tal procedimento. Depreende-se da tabela
abaixo que no h um critrio que defina a sua periodicidade, de forma que, em alguns exerccios, foram
realizadas quatro classificaes, enquanto em outros realizou-se apenas uma. Em 2016, por exemplo,
houve duas apuraes, em maio e em outubro. Em decorrncia disso, pode-se depreender que a
destinao de parcela de recursos que pertencem a estados e municpios (IR e IPI) possa estar se dando
de forma lenta, prejudicando, portanto, o caixa dos entes subnacionais.
Quantidade de classificaes por estimativa por exerccio

Exerccio
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Total
6 3 4 3 1 1 3 2 1 24
Fonte: RFB.
269

Observa-se que esse tema foi tratado no Acrdo 1.254/2016-TCU-Plenrio, por meio do qual
deliberou-se acerca da classificao por estimativa dos recursos provenientes do Refis e consequentes
transferncias aos fundos de participao nos exerccios de 2014 a 2016. A fiscalizao foi realizada no
mbito da Secretaria de Macroavaliao Governamental (Semag), em decorrncia de solicitao do
Congresso Nacional. Realizadas as diligncias, no foram constatadas irregularidades, observando-se
primordialmente que: i) cada classificao fundamentada por uma nota tcnica; ii) apesar de no haver
critrio definido para iniciar o procedimento de classificao, a RFB considera fatores como a dinmica
da arrecadao, a disponibilidade tcnica do Serpro e o fluxo de caixa do Tesouro Nacional; iii) conforme
mapas demonstrativos das distribuies elaborados pela STN, pode-se concluir que foram distribudo s
todos os recursos que abrangessem IR e IPI.
Ressalva-se que tal fiscalizao abrangeu to somente o procedimento de classificao por
estimativa de recursos acumulados referentes ao IR e ao IPI e a sua distribuio aos fundos
constitucionais de estados e municpios. Dessa maneira, aspectos relativos fidedignidade dos registros
contbeis no foram abordados na supracitada fiscalizao.
Submetidas ao Ministrio da Fazenda as distores detectadas, este informou que a RFB projeta a
realizao quadrimestral da classificao por estimativa. Informou ainda que foi realizada classificao
em janeiro de 2017 e que esto previstas novas rodadas de apurao em maio e setembro de 2017 e
janeiro de 2018. Por fim, em reunio realizada em 23/3/2017, representantes do Ministrio se
comprometeram a avaliar a melhor forma de soluo para a referida distoro.
Pelo exposto, identifica-se uma superavaliao do ativo de R$ 14 bilhes de crditos j recebidos
e que ainda no afetaram contabilmente o Balano Geral da Unio. Alm disso, apontam-se os seguinte s
riscos que podem afetar as finanas dos entes subnacionais e do ente nacional: i) inexistncia de critrios
objetivos para a periodicidade de realizao das classificaes por estimativa; ii) morosidade de
classificao definitiva, prejudicando a decomposio dos pagamentos por tributo.
Diante das distores, tendo em vista a realizao de auditoria especfica nas demonstraes
financeiras do Ministrio da Fazenda, foi proposta recomendao no mbito do processo
TC 025.774/2016-6 e o seu atendimento ser analisado no monitoramento do referido processo.
iv. Subavaliao do ativo em R$ 2,2 bilhes decorrente de falta de registro de encargos financeiros
em contas diversas de crdito a receber
a. Falta de registro de encargos financeiros dos crditos a receber de regularizao fundiria, no

montante estimado de pelo menos R$ 78 milhes
A auditoria identificou que no houve registro dos encargos financeiros, estimados em pelo menos
R$ 78.474.634,18, dos crditos registrados na conta 1.2.1.2.1.98.08 - Crditos a Receber de
Regularizao Fundiria, embora as Leis 8.629/1993 e 11.952/2009 prevejam a incidncia de encargos
financeiros sobre esses direitos.
O item 4.3.2 do Mcasp prev que os direitos, os ttulos de crdito e as obrigaes ps-fixadas so
ajustados considerando-se todos os encargos incorridos at a data de encerramento do balano. Os
encargos financeiros e os ajustes apurados so contabilizados em contas de resultado. Porm, a conta
1.2.1.2.1.98.08 no recebe lanamentos h dois anos, o que faz concluir que os crditos nela registrados
no esto sendo atualizados.
270

Convm esclarecer que o Incra e a Serfal so responsveis por esses registros. Ao Incra compete
o registro dos imveis adquiridos para fins de reforma agrria e sua destinao (baixa patrimonial), bem
como promover a arrecadao e a cobrana dos valores pagos pelos parceleiros. Serfal compete o
registro dos ttulos oriundos da regularizao fundiria na Amaznia Legal.
O Incra relatou que o saldo da conta 1.2.1.2.1.98.08 no reflete a realidade. Para que isso ocorra,
faz-se necessrio que a autarquia desenvolva um sistema integrado para controle da evoluo patrimonia l
dos imveis adquiridos para fins de reforma agrria e regularizao fundiria at a sua efetiva titulao
e pagamento pelos parceleiros/posseiros dos valores devidos Unio. Para tanto, a autarquia afirma que
se encontra em desenvolvimento o Sistema Nacional de Titulao, capaz de suprir todas as necessidades
e questes fundirias afetas ao rgo, cujo prazo para entrada em produo ainda no possvel precisar.
J a Serfal registrou que os 4.061 ttulos emitidos no exerccio de 2016 no foram devidamente
registrados, conforme achado identificado e j consignado no presente relatrio.
A legislao aplicvel Leis 8.629/1993 e 11.952/2009 prev a incidncia de encargos
financeiros sobre esses direitos, respectivamente IGP-DI e os mesmos encargos financeiros adotados
para o crdito rural oficial. A Resoluo-CMN 4.177 estabelece os encargos incidentes sobre o
financiamento rural. Dentre os ndices aplicveis ao crdito rural, conforme classificao do beneficir io
na data da contratao do financiamento, a menor taxa de 0,5% a.a.
Assim, como o 4 do art. 42 do Decreto 8.738/2016, que regulamentou a Lei 8.629/1993, prev
a incidncia da taxa de juros tambm de 0,5% a.a., optou-se pela adoo desse ndice para clculo
estimado da distoro. Nesse trilho, deveriam ter sido reconhecidos, em 2016, encargos financeiros a
receber de pelo menos 0,5% do saldo registrado na conta 1.2.1.2.1.98.08.
A STN esclarece, aps discorrer sobre a legislao que rege o processo de regularizao fundir ia,
que existem taxas diversas para estipulao de encargos incidentes sobre os crditos tratados na conta e
que no seria prudente efetuar qualquer registro em 2016, sob pena de super ou subavaliar o ativo e o
resultado patrimonial. Prossegue afirmando que, caso fosse adotado um critrio nico para clculo
desses encargos, poder-se-ia prejudicar a verificabilidade da informao contbil.
A Secretaria ainda informa que, considerando a complexidade do tema, compromete-se a trabalhar
em conjunto com a setoriais contbeis da Presidncia da Repblica e do Incra para definio de
metodologia a ser adotada, com vistas aplicao da melhor prtica para reconhecimento, mensurao
e evidenciao dos ttulos a receber de regularizao fundiria.
J o Incra consignou que a aferio adequada dos saldos exatos da conta 1.2.1.2.1.98.08 bastante
complexa. A autarquia esclareceu tambm que, apesar dos avanos obtidos nos ltimos anos, a cobrana
dos ttulos ainda realizada por meio de GRU simples. Finalizou informando que a partir da implantao
do Sistema Nacional de Titulao, ainda em desenvolvimento, ser possvel aferir todos os valores e
lanamentos necessrios gesto do processo de titulao.
Cumpre esclarecer, de pronto, que o clculo estimado da distoro no objetiva a realizao de
registro contbil com base no valor apurado. Tampouco tem a pretenso de ser absoluto e exato. Como
o adjetivo pressupe, o clculo estimado trata de uma conjectura e presta-se a aferir de forma aproximada
a distoro identificada na informao contbil.
Para o clculo estimado da subavaliao do ativo, adotou-se o menor dos ndices apontados como
possveis na legislao correlata. Ademais, h de se ressaltar que a distoro foi calculada apenas para
um exerccio, embora a conta sob exame no apresente movimentao h dois anos. Assim, a partir dos
271

comentrios realizados, verifica-se que, alm dos crditos registrados na conta contbil no estarem
sofrendo qualquer atualizao, sequer h metodologia definida para tal.
Diante do exposto, conclui-se que no BGU 2016 houve uma subavaliao do ativo, estimada em
R$ 78.474.634,18, tendo em vista o no reconhecimento dos encargos incidentes sobre os crditos a
receber decorrentes de regularizao fundiria registrados na conta 1.2.1.2.1.98.08.
Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do
Desenvolvimento Agrrio da Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Instituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria que, em conjunto, adotem as providncias necessrias
para o desenvolvimento de metodologia e o reconhecimento dos encargos incidentes sobre os
crditos oriundos de regularizao fundiria, em observncia legislao aplicvel e ao item
4.3.2 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico.
b. Falta de atualizao monetria dos crditos a receber decorrentes de falta/irregularidade de

comprovao TCE, no montante estimado de pelo menos R$ 2,1 bilhes
A auditoria identificou que no houve o registro da atualizao, estimada em pelo menos R$
2.137.120.464,32, dos crditos a receber decorrentes de falta/irregularidade de comprovao Tomada
de Contas Especial (TCE) registrados na conta 1.1.3.4.1.02.08, em desacordo com o que preconizam a
Macrofuno 021138 - Diversos Responsveis e o Mcasp.
Consoante o Siafi, a conta em referncia destina-se a registrar os valores correspondentes falta
de documentao comprobatria da execuo da despesa, inclusive as apresentaes fora do prazo, bem
como a inadimplncia na comprovao de instrumentos de transferncia ou, ainda, irregularidade na
documentao, apurados com imputao de responsabilidade (quando for instaurada TCE).
O item 4.3.2 do Mcasp prev que os direitos, os ttulos de crdito e as obrigaes ps-fixadas so
ajustados considerando-se todos os encargos incorridos at a data de encerramento do balano. As
atualizaes e os ajustes apurados so contabilizados em contas de resultado.
Por seu turno, a Macrofuno Siafi 021138 - Diversos Responsveis estabelece que o grupo de
contas de crditos por dano ao patrimnio apurado em TCE - 1.1.3.4.1.02.00 (contas patrimoniais) -
representa aquelas responsabilidades que j foram apuradas no mbito administrativo interno e que
tiveram como consequncia a instaurao da TCE. Este grupo possui estrutura idntica quele das contas
integrantes do grupo Diversos Responsveis em Apurao - 8.7.7.3.1.00.00 (contas de controle). As
contas patrimoniais s podem ter seu saldo baixado se houver o ressarcimento do dano apurado ou outro
fator que resulte na extino do objeto que deu origem ao registro, ou aps manifestao do TCU nesse
sentido (itens 2.3.2 e 2.3.6).
J o item 2.4 da macrofuno referenciada consigna que o valor a ser contabilizado como ativo
reflete o valor do dano ao errio efetivamente apurado, incluindo eventua is multas, juros e correo
monetria. Dessa forma, no momento da inscrio do dbito apurado, deve-se consultar o Sistema de
Atualizao de Dbito disponibilizado pelo TCU com o fim de se obter o montante atualizado a ser
contabilmente registrado.
O mesmo item dispe, ainda, que os montantes a serem registrados em contas a receber devem ser
mensurados por seu valor atualizado de realizao, de forma a assegurar a fiel demonstrao dos fatos
contbeis, levando-se em considerao, inclusive, eventuais correes monetrias, juros e multas
incidentes sobre o valor original, de acordo com os normativos pertinentes. Assim, h orientao de que
272

os valores inscritos como responsabilidades apuradas sejam atualizados no mnimo anualmente, de

preferncia em dezembro de cada exerccio, atravs do Sistema de Atualizao de Dbito do TCU.
Nesse sentido, foram analisados os lanamentos efetuados na conta pelos rgos 36000 -
Ministrio da Sade, 26298 - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, 36211 - Fundao
Nacional de Sade, 53000 - Ministrio da Integrao Nacional, 38901 - Fundo de Amparo ao
Trabalhador, 20113 - MP, 54000 - Ministrio do Turismo, 53203 - Superintendncia do Desenvolvime nto
do Nordeste e 51000 - Ministrio do Esporte, representando 75,8% do saldo em 31/12/2016.
Embora a Macrofuno Siafi 021138 - Diversos Responsveis preveja, nos itens 2.6.5 e 2.6.6, que
os valores inscritos como responsabilidades apuradas sejam atualizados no mnimo anualmente,
constatou-se que nenhum dos rgos verificados realiza a atualizao desses direitos. Em contato com
os rgos, foram relatados diversos entraves operacionais que dificultam o procedimento.
Para fins de estimativa, o saldo da conta 1.1.3.4.1.02.08 em 31/12/2016 foi atualizado por meio do
Sistema de Atualizao de Dbitos do TCU, adotando-se como data inicial 1/1/2016. Assim, a presente
estimativa refere-se somente ao exerccio de 2016, sendo que o acertado seria a correo dos valores
desde seu registro inicial.
A STN informa que, no item 2.6.5 da Macrofuno 021138, consta a orientao de como os
gestores devem efetuar a devida atualizao monetria desses crditos. A Secretaria prossegue
asseverando que est revisando as macrofunes luz da NBC TSP - Estrutura Conceitual e da 7 edio
do Mcasp, colocando-as posteriormente em consulta pblica.
No obstante a existncia da previso normativa para atualizao dos crditos a receber, observa-
se que, de forma generalizada, os rgos no realizam esses lanamentos, seja por desconhecimento, por
falta de controles ou por dificuldades operacionais.
Diante do exposto, conclui-se que houve uma subavaliao do ativo no BGU de 2016, estimada
em pelo menos R$ 2.137.120.464,32, tendo em vista o no reconhecimento dos encargos incidente s
sobre os crditos a receber decorrentes de falta/irregularidade de comprovao TCE registrados na
conta 1.1.3.4.1.02.08.
Secretaria do Tesouro Nacional que, no exerccio de sua competncia de rgo central do
Sistema de Contabilidade Federal, oriente e adote as providncias necessrias para que os
encargos incidentes sobre os crditos a receber da Unio sejam devidamente apropriados
pelos rgos e entidades, conforme disposto no item 4.3.2 do Manual de Contabilida de
Aplicada ao Setor Pblico.
v. Superavaliao do ativo em pelo menos R$ 26 bilhes decorrente de ausncia de conta de ajuste

para perdas em contas diversas de crdito a receber
O valor desta distoro corresponde soma das estimativas referentes aos ajustes relativos a
crditos por irregularidade ou falta de comprovao em sede de Tomada de Contas Especial (item b,
R$ 9 bilhes) e a crditos parcelados (item c, R$ 17 bilhes). Para os demais itens objeto da distoro,
no foi possvel estimar os valores envolvidos.
273

a. Ausncia de conta de ajuste para perdas referentes aos crditos a receber de regularizao fundiria,
em montante no estimado
A auditoria identificou que no houve o registro de ajuste para perdas, em montante no estimado,
associado aos crditos a receber de regularizao fundiria registrados na conta 1.2.1.2.1.98.08 -
Crditos a Receber - Regularizao Fundiria.
Apesar de seu expressivo saldo ao final do exerccio, R$ 7.827.893.684,25, e de no receber
qualquer lanamento h dois anos, no houve o clculo nem registro do ajuste para perdas relacionado
referida conta.
O item 4.3.2 do Mcasp estabelece que os riscos de recebimento de direitos so reconhecidos em
conta de ajuste, a qual ser reduzida ou anulada quando deixarem de existir os motivos que a originara m.
Por meio do Ofcio 65/2017-GAB, o Incra afirma que somente ser possvel aferir e registrar esses
valores aps a implementao de um sistema informatizado de cobrana, pois atualmente os crditos a
receber so arrecadados mediante Guia de Recolhimento da Unio (GRU) modelo simples, emitida
apenas por solicitao do assentado.
Logo, a ausncia do registro provocou no BGU 2016 uma superavaliao do ativo, uma vez que
as provveis perdas no recebimento de crdito de regularizao fundiria no foram reconhecidas.
Ressalta-se que no foi possvel estimar a distoro, ante a insuficincia de informaes relacionadas ao
fluxo de recebimento desses crditos.
A STN informa que, assim como os demais achados relacionados ao Incra e Serfal, este assunto
carece de estudo mais aprofundado. Nesse sentido, dar o suporte tcnico necessrio s setoriais para o
registro do ajuste para perdas, nos casos em que couber, utilizando como base as orientaes da
Macrofuno 020342 - Ajuste para Perdas Estimadas.
Por seu turno, o Incra consignou que a partir da implantao do Sistema Nacional de Titulao,
ainda em desenvolvimento, ser possvel aferir todos os valores e lanamentos necessrios gesto do
processo de titulao, inclusive realizar o clculo da proviso para devedores duvidosos.
Diante do exposto, conclui-se que houve uma superavaliao do ativo no BGU 2016, em montante
no determinado, tendo em vista o no reconhecimento do ajuste para perdas relacionado aos crditos
de regularizao fundiria registrados na conta 1.2.1.2.1.98.08.
Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrrio da Casa Civil
da Presidncia da Repblica e ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria que
adotem as providncias necessrias, a fim de que os ajustes para perdas relativos aos crditos
a receber de regularizao fundiria sejam devidamente calculados e reconhecidos, em
observncia ao item 4.3.2 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico.
b. Ausncia de conta de ajuste para perdas referente aos crditos a receber decorrentes de
falta/irregularidade de comprovao TCE, em montante estimado de R$ 9 bilhes
A auditoria identificou que no houve o registro de ajuste para perdas, em montante estimado em
R$ 9.057.214.142,23, associado aos crditos a receber decorrentes de falta/irregularidade de
comprovao TCE, registrados na conta 1.1.3.4.1.02.08.
274

A partir da conta corrente da conta contbil de ajuste para perdas 1.1.3.91.01.01, constatou-se que
apenas o Senado Federal (rgo 02000), o Ministrio do Meio Ambiente (rgo 44000) e o Fundo
Nacional do Meio Ambiente (rgo 44204) reconhecem as perdas relacionadas ao recebimento dos
crditos decorrentes de falta/irregularidade de comprovao TCE.
Assim, apesar de uma realizao mdia de apenas 19,35% nos ltimos cinco anos (2012 a 2016),
dos 86 rgos que possuem saldo na conta 1.1.3.4.1.02.08, apenas trs fazem registro de ajuste para
perdas, representando somente 1,71% do saldo em 31/12/2016.
O item 4.3.2 do Mcasp estabelece que os riscos de recebimento de direitos so reconhecidos em
conta de ajuste, a qual ser reduzida ou anulada quando deixarem de existir os motivos que a originara m.
No que se refere ao ajuste para perdas, a Macrofuno Siafi 021138 dispe que os valores lanados
como crditos administrativos, pela prpria natureza, carregam um grau de incerteza com relao ao seu
recebimento. O item 2.6.7 prescreve que devem ser registrados na conta 1.1.3.9.1.01.01 - Ajuste de
Perdas para Demais Crditos e Valores as importncias correspondentes a crditos no recebidos pela
via administrativa e que no puderam ser inscritos como dvida ativa; e aqueles crditos que ainda se
encontram pendentes aps cinco anos de sua inscrio (item 2.6.7).
Desse modo, considerando que a conta corrente da conta 1.1.3.4.1.02.08 composta por
exerccio + CNPJ, CPF, UG, IG ou 999, buscou-se, a partir da indicao do exerccio registrada nas
contas correntes, filtrar todos os valores contabilizados h mais de cinco anos (crditos anteriores a 2012)
e que, consoante a norma, deveriam ter o respectivo ajuste para perdas reconhecido. A partir dessa
apurao, chegou-se ao montante de R$ 9.057.214.142,23.
Portanto, possvel concluir que houve no BGU 2016 uma superavaliao do ativo, em
decorrncia do no reconhecimento do ajuste para perdas, estimado em pelo menos
R$ 9.057.214.142,23, relacionado aos crditos a receber decorrentes de falta/irregularidade de
comprovao TCE.
Ressalta-se que no foi possvel estimar as perdas relativas aos crditos no recebidos pela via
administrativa e que no puderam ser inscritos como dvida ativa, tendo em vista o reduzido tempo para
apurao e indisponibilidade de informaes.
A mesma distoro tambm foi identificada nas demonstraes financeiras do Fundo de Amparo
ao Trabalhador, sendo tratada no mbito do processo TC 026.106/2016-7.
A STN informa que a Macrofuno 021138 - Diversos Responsveis orienta o reconhecimento do
ajuste para perdas estimadas, considerando o grau de no recebimento desses crditos. A Secretaria
ressalta, ainda, que est revisando/atualizando as macrofunes, luz da NBC TSP - Estrutura
Conceitual e da 7 edio do MCASP, colocando-as posteriormente em consulta pblica.
Assim como se observa no caso da apropriao de encargos sobre os ativos, verifica-se que os
rgos e entidades, de fato, ainda no se habituaram aos procedimentos de anlise, controle e registro do
ajuste para perdas.
Diante do exposto, conclui-se que no BGU 2016 houve uma superavaliao do ativo, no montante
estimado de R$ 9.057.214.142,23, tendo em vista o no reconhecimento do ajuste para perdas
relacionado aos crditos a receber de decorrentes de falta/irregularidade de comprovao - TCE
registrados na conta 1.1.3.4.1.02.08.
275


Sistema de Contabilidade Federal, alerte e oriente os rgos e entidades acerca da
necessidade de anlise, controle e registro do ajuste para perdas estimadas, conforme
disposto no item 4.3.2 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico.
c. Ausncia de conta de ajuste para perdas referentes a crditos parcelados, em montante estimado de
R$ 17 bilhes
O relatrio do Grupo de Trabalho institudo por meio da Portaria-GMF 571/2015 assevera que o
parcelamento representa um firme compromisso de pagamento por parte dos contribuintes, o que
garantiria a fruio de benefcios econmicos, por isso tais crditos so considerados 100% recuperveis.
Ademais, expe que referidos crditos devem ser desconsiderados quando do clculo do ajuste para
perdas, j que, quando o contribuinte se torna inadimplente de um crdito em parcelamento, ocorre a
reclassificao do crdito para devedor.
De acordo com o Mcasp 6 edio, item 2.1, os conceitos de ativo e passivo identificam os seus
aspectos essenciais, mas no especificam os critrios para seu reconhecimento. Ao avaliar se um item se
enquadra na definio de ativo, passivo ou patrimnio lquido, deve-se atentar para a sua essncia e
realidade econmica, e no apenas sua forma legal. J a NBC TSP Estrutura Conceitual afirma que, para
que a informao represente fielmente as transaes e outros eventos, ela deve ser apresentada de acordo
com a essncia destas transaes e outros eventos, e no meramente em sua forma legal.
Ademais, o Mcasp 6 edio, item 8.5.1.2, prescreve que deve ser constitudo ajuste de perdas de
crditos relativos a impostos e que a metodologia utilizada para o clculo deve ser aquela que melhor
reflita a real situao do ativo, devendo ser evidenciada em notas explicativas. No mesmo sentido, o
Manual Siafi (Seo 020300 - Macrofunes, Assunto 020333 - Crditos Tributrios a Receber e Ajuste
para Perdas Estimadas) prescreve que os riscos de no recebimento de dvidas devem ser reconhecidos
em contas de ajuste para perdas estimadas, as quais so constitudas com base em estimativas pelos
provveis valores de realizao para os ativos.
Pelo exposto, a justificativa de considerar os crditos parcelados como 100% recuperveis no
prospera, visto que o ato de o contribuinte parcelar os crditos devidos no importa em garantia de
adimplncia integral dos valores nessa situao. A migrao de crditos da situao parcelado para a
situao devedor ocorre por fora de lei e tem o condo de liberar o prosseguimento da cobrana por
parte da RFB. Entretanto, a contabilidade deve evidenciar a essncia das transaes, de maneira que os
eventos sejam retratados conforme a realidade econmica, e no segundo a forma legal.
No obstante, conforme a tabela a seguir, foi possvel identificar valores e quantidade dos
parcelamentos institudos pelas Leis 11.941/2009 e 12.996/2014 com trs ou mais prestaes em atraso.
Tais informaes constituem indcios que vo de encontro ao critrio de considerar os crditos
parcelados como 100% recuperveis.
Prestaes em atraso
Saldo Devedor Prestaes em atraso
Especificao da Receita
modalidades Em Parcelamento 3 ou mais prestaes em atraso %
Lei 11.941/2009 RFB 28.024,25 3.318,68 12%
Lei 12.996/2014 RFB 21.693,28 2.720,34 13%
Total 49.717,53 -6.039,02 -12,15%
Fonte: RFB.
276

Conforme a tabela precedente, 8% do valor da carteira de crditos parcelados correspondente

Lei 12.996/2014, ou R$ 3,2 bilhes, esto com trs ou mais parcelas em atraso, o que indica que a
excluso do contribuinte do parcelamento iminente. No mesmo sentido, 11% do valor da carteira de
crditos parcelados correspondente Lei 11.941/2009, ou R$ 5,4 bilhes, esto com trs ou mais parcelas
em atraso, o que indica que a excluso do contribuinte do parcelamento iminente.
Percebe-se que esses dados contrariam a justificativa que o parcelamento representa firme
compromisso de pagamento e por isso deve ser considerado 100% recupervel. Ademais, ao
desconsiderar os crditos parcelados para clculo do ajuste de perdas sob a justificativa de que, uma vez
inadimplente um crdito parcelado, tal crdito reclassificado para devedor, o que se est levando em
conta, novamente, a forma legal. Isso contraria a essncia desses crditos, posto que possuem, de
pronto, uma expectativa de no recebimento.
A ttulo exemplificativo, tendo por base os valores apresentados anteriormente e a premissa de que
os demais parcelamentos possuam comportamento semelhante, plausvel supor que 10% dos valores
dos crditos parcelados no sero recuperados. Dessa maneira, possvel estimar o valor do ajuste para
perdas de crditos parcelados utilizando-se os dados informados pela RFB. A tabela a seguir ilustra a
estimativa para esse ajuste de perdas:
Clculo do ajuste para perdas dos parcelamentos

R$ milhes
Quantidades Valor Valor
Carteira Ajuste %
Contribuintes Processos Consolidado Ajuste
Refis 2.584 - 7.327,75 10% 732,78
Paes 3.602 3.932 2.107,24 10% 210,72
Paex 894 402 86,68 10% 8,67
Parcelamento Ordinrio e
- 814.027 48.200,33 10% 4.820,03
Simplificado
Parcelamento Especial rgos do
Poder Pblico - Lei 9.639/1998 - - 181 3.787,17 10% 378,72
Contribuio Previdenciria
Parcelamento Municpios - Lei
- 13 20,82 10% 2,08
11.196/2005 - Contribuio Prev.
Parcelamento Clube de Futebol 12 61 64,18 10% 6,42
Simples Nacional (ingresso) 415.431 407 16.552,13 10% 1.655,21
Instituies de Ensino Superior No
5 - 1,08 10% 0,11
Previdencirio
Lei 11.941/2009 e MP 449/2008 - 52.361 28.127,92 12%* 3.375,35
Parcelamentos Previdencirios No
43.190 - 21.709,22 10% 2.170,92
Consolidados
Consolidao Parcelamento Lei
27 - 9.613,72 10% 961,37
12.865 - TBU e PIS/Cofins
60.293 - 17.125,19 13%* 2.226,28
12.996 - No Previdencirio
29.525 - 4.581,51 10% 458,15
12.996 - Previdencirio
Total 555.563 871.384 159.304,94 17.006,81
*Valores baseados na tabela anterior e em dados histricos de prestaes em atraso (pea 166 do TC 025.774/2016-6.
Fonte: RFB.
No foram calculados os valores referentes a parcelamentos junto PGFN devido dificuldade de

identificao de parcelas em atrasos na dvida ativa e s especificidades da metodologia baseada no
relatrio do grupo de trabalho institudo pela Portaria GMF 571, de 20 de julho de 2015.
277

Pelo exposto, percebe-se que, a partir da premissa de estimativa contbil de que o ndice mdio de
inadimplncia seja de 10%, o ajuste para perdas seria constitudo no valor estimado de R$ 17 bilhes.
Quanto s distores preliminarmente identificadas, enviadas para comentrios dos gestores, no
houve manifestao a respeito da presente distoro.
Dessa forma, nota-se que a no evidenciao de um ajuste para crditos parcelados distorce a
informao contbil presente nas demonstraes financeiras, o que contraria os preceitos do Mcasp, do
Manual Siafi e da NBC TSP Estrutura Conceitual.
financeiras do Ministrio da Fazenda, foi proposta recomendao no mbito do TC 025.774/2016-6 e o
seu atendimento ser analisado no monitoramento do referido processo.
d. Ausncia de conta de ajuste para perdas para os crditos suspensos por deciso judicial inscritos em
Dvida Ativa da Unio, de valor no estimado
Com objetivo de atender a recomendaes proferidas em sede de pareceres prvios anteriores
sobre as Contas de Governo do Presidente da Repblica, foi institudo grupo de trabalho no mbito do
Ministrio da Fazenda, por meio da Portaria-GMF 57/2015, para entender o processo de gesto do
crdito tributrio e propor nova metodologia para o clculo de ajustes para perdas de crditos tributrio s
a receber pela Unio.
No que diz respeito PGFN, o relatrio do GT resolveu manter a metodologia de ajuste para
perdas estabelecida em conformidade com a Portaria-GMF 310/2014. O critrio consiste na adoo de
100% de capacidade de recuperao para os crditos parcelados, garantidos e suspensos por deciso
judicial. Segundo as notas explicativas do Ministrio da Fazenda, referentes ao 4 trimestre de 2016, as
inscries em dvida ativa suspensas por deciso judicial alcanaram R$ 75,02 bilhes.
De acordo com o Mcasp 6 edio, os conceitos de ativo e passivo identificam os seus aspectos
essenciais, mas no especificam os critrios para seu reconhecimento. Ao avaliar se um item se enquadra
na definio de ativo, passivo ou patrimnio lquido, deve-se atentar para a sua essncia e realidade
econmica, e no apenas sua forma legal. J a NBC TSP Estrutura Conceitual afirma que, para que a
informao represente fielmente as transaes e outros eventos, ela deve ser apresentada de acordo com
a essncia destas transaes e outros eventos, e no meramente em sua forma legal.
Ademais, o Mcasp 6 edio, item 5.3.5, prescreve que, embora gozem de prerrogativas jurdicas
para sua cobrana, os crditos inscritos em dvida apresentam significativa probabilidade de no
realizao em funo de cancelamentos, prescries, aes judiciais, entre outros. Assevera que a
mensurao do ajuste para perdas deve basear-se em estudos especializados que delineiem e qualifiq ue m
os crditos inscritos, de modo a no superestimar e nem subavaliar o patrimnio pblico.
Pelo exposto, percebe-se que considerar 100% recuperveis os crditos tributrios suspensos por
deciso judicial no mbito da PGFN, em montante R$ 75,02 bilhes, afronta os comandos do Mcasp, da
NBC TSP Estrutura Conceitual e do Manual Siafi. A no evidenciao do ajuste para perdas referente a
esses crditos distorce a percepo do usurio da informao e prejudica a representao fidedigna.
Diante das distores, tendo em vista a realizao de auditoria especfica na demonstraes
278

vi. Superavaliao do ativo em R$ 3,1 bilhes decorrente de registro indevido de Adiantame nto
para Futuro Aumento de Capital
A auditoria identificou superavaliao do Ativo no valor de R$ 3.153.242.529,47, tendo em vista
registro indevido de Adiantamento para Futuro Aumento de Capital (Afac) no Fundo Nacional de
Aviao Civil (Fnac), na conta 1.2.1.2.1.01.06 - Afac.
O saldo refere-se a Afac transferido pelo Fnac (UG 110591) Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroporturia (Infraero) no decorrer dos exerccios de 2013 e 2014. Ao final de 2014, o montante estava
registrado na conta 1.4.1.1.1.03.01 - Afac e, com a mudana do Plano de Contas Aplicado ao Setor
Pblico (Pcasp), foi transferido para a conta 1.2.2.1.1.01.04 - Participaes. Em seguida, foi
reclassificado, em 31/7/2015, para a conta 1.2.1.2.1.01.06, conforme o documento 2015NS000495, l
permanecendo at ento.
Mediante o Memorando 618/DFFO/DFSA/2017, encaminhado por meio do Ofcio
174/PRAI(Aioc)/2017, a Infraero esclarece que o valor refere-se s importncias repassadas pelo
governo federal, no decorrer dos exerccios de 2013 e 2014, como aumento da participao no capital
social da empresa. A estatal complementa afirmando que a integralizao do montante foi aprovada nas
assembleias gerais dos acionistas de 28/4/2014, 18/12/2014 e 23/4/2015.
Sobre o assunto, os itens 2.3.9 e 2.3.10 da Macrofuno Siafi 021122 - Participao da Unio no
Capital de Empresas, atualizada em 11/9/2016, dispem o seguinte:
2.3.9 - Aps homologao do aumento de capital, isto , integralizao dos recursos transferidos em aes, a
empresa beneficiada dever informar esse fato Coordenao-Geral de Participaes Societrias - COPAR, no
caso de investimento da Administrao Direta, ou UG transferidora dos recursos, no caso de investimento da
Administrao Indireta, para que estas possam realizar os devidos lanamentos no SIAFI.
2.3.10 - A integralizao dos recursos transferidos em aes deve ser registrada no SIAFI pela COPAR, no caso
de investimento da Administrao Direta ou pela prpria unidade transferidora dos recursos, no caso de
investimento da Administrao Indireta, mediante o uso da situao LPA341.
Em anlise do esquema contbil de Afac, verificou-se que, embora realizado pela UG responsvel
pelo repasse, o registro do adiantamento se efetiva na Coordenao-Geral de Participaes Societrias
da Secretaria do Tesouro Nacional (Copar), UG responsvel por concentrar as participaes societrias
da Unio.
Instada a se manifestar, a Copar, apesar de afirmar que caberia ao Fnac justificar o lanamento,
informou que o valor de R$ 3.153.242.529,47 no foi transferido a ela pelo Fnac em razo de erro
identificado na rotina contbil nos anos de 2013 e 2014 (situao CPR DESP 224), situao corrigida a
partir de 2015. Informou, ainda, que as integralizaes de capital da Infraero foram reconhecidas como
participaes societrias por meio dos documentos 2014NL000491, 2014NL000534 e 2015NL000126,
restando, contudo, pendente a baixa do saldo de Afac registrado no Fnac.
Assim, verifica-se uma superavaliao do ativo no BGU 2016, uma vez que o montante de R$
3.153.242.529,47 constou duplicado em 31/12/2016, j que foi reconhecido como participao societria
em exerccios anteriores pela Copar (documentos 2014NL000491, 2014NL000534 e 2015NL000126 -
UG 170510) e, indevidamente, permaneceu registrado como Afac na conta 1.2.1.2.1.01.06 no Fundo
Nacional de Aviao Civil (UG 110591).
Oportuno consignar que o saldo foi regularizado em 2/2/2017, mediante o documento
2017NL000009 da UG 110591.
279

A STN informa que, to logo ficou ciente da situao, o que se deu com o recebimento do ofcio
de distores previamente identificadas pela equipe de auditoria do BGU 2016, orientou as setoriais
envolvidas a procederem baixa do saldo em contrapartida conta de ajuste de exerccios anteriores,
ressaltando que a regularizao ser objeto de nota explicativa.
A Copar, reportando-se a sua resposta anterior, ressaltou que j havia esclarecido que a
responsabilidade pelo lanamento era do Fnac e que a STN faria gestes junto ao Fundo para
regularizao do saldo. Por fim, informa que a pendncia foi regularizada em 2/2/2017 pelo documento
2017NL000009.
Diante do exposto, conclui-se que no BGU 2016 houve uma superavaliao do ativo, no montante
estimado de R$3.153.242.529,47, tendo em vista registro indevido de Afac no Fundo Nacional de
Aviao Civil, na conta 1.2.1.2.1.01.06.
Contudo, deixa-se de realizar qualquer recomendao, uma vez que o saldo foi regularizado em
2/2/2017, por meio do lanamento do documento 2017NL000009 na UG 110591.
vii. Subavaliao estimada no ativo imobilizado em R$ 227 bilhes pela no contabilizao dos
imveis destinados reforma agrria ou pela sua contabilizao a valores abaixo do de mercado
A auditoria identificou uma subavaliao do ativo imobilizado no montante de R$ 227 bilhes,
devido discrepncias entre o valor dos imveis destinados reforma agrria contabilizados pelo Incra
at 31/12/2016 e aquele estimado pela equipe de auditoria segundo dados de mercado.
De acordo com dados extrados do Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria
(Sipra), o Incra possui atualmente 7.733 imveis destinados reforma agrria, sendo que 992 esto
cadastrados no Spiunet/Siafi. Desses, 326 ativos esto registrados na conta 1.2.3.2.1.01.03
(terrenos/glebas) e 666 na conta 1.2.3.2.1.01.07 (fazendas, parques e reservas). Quanto ao registro em
cartrio, foi informado que 3.713 imveis se encontram registrados em nome da autarquia.
O valor patrimonial dos imveis do Incra contabilizado no Siafi decorre do seu registro no Sistema
de Gerenciamento do Patrimnio Imobilirio de Uso Especial da Unio (Spiunet), por meio da
movimentao de contas analticas do grupo de bens de uso especial 1.2.3.2.1.01.00. O subitem desse
grupo de contas varia conforme a natureza do ativo contabilizado e sua partida dobrada realizada por
meio de crdito em conta de variao patrimonial aumentativa, pelo mesmo valor do bem no caso da sua
aquisio. A variao, portanto, registrada na conta 4.6.3.9.1.01.00, destinada ao lanamento dos
ganhos com a incorporao do ativo.
Alm do registro na respectiva conta patrimonial e de variao patrimonial aumentativa, a unidade
gestora responsvel pelo imvel tambm efetua registro em contas de controle. No caso da incorporao
de um ativo, haver lanamento a dbito na conta 7.9.9.9.1.45.00, a qual se destina ao controle devedor
dos bens imveis destinados reforma agrria, e a crdito na conta 8.9.9.9.1.45.00, que possui a funo
de controle credor desses bens.
Segundo o Pcasp, as referidas contas de controle registram imveis de uso especial da Unio
destinados reforma agrria, cadastrados no Spiunet, registrados em cartrio em nome do Incra, uma
vez que no existe mais pendncia judicial em que se discute o valor do imvel, mas que ainda no
foram repassados aos agricultores assentados. O saldo de cada uma dessas contas apresentou o valor de
R$ 16.537.114.946,28 no encerramento de 2016.
Todavia, esse saldo est subavaliado. A auditoria identificou que o valor real dos bens superior
ao registrado, uma vez que a informao verificada no encerramento de 2016 corresponde a apenas 992
280

dos 7.733 imveis pertencentes autarquia, registrados no Spiunet. Esse quantitativo representa apenas
13% do total.
Questionado sobre o valor dos imveis que no esto registrados no Spiunet e no Siafi, o Incra
informou, por meio do Ofcio 193/2017-GAB, que estima a quantia em aproximadamente R$ 15 bilhes,
sendo R$ 800,00 por hectare de terra destinada reforma agrria. Esse valor, somado ao saldo da conta
8.9.9.9.1.45.00, atinge a cifra de R$ 31,5 bilhes.
Diante disso, buscou-se efetuar estimativa prpria dos valores dos imveis do Incra destinados
reforma agrria, de modo a tornar mais preciso e atual o valor de seus ativos imobilizados. Para tanto,
contou-se com informaes coletadas junto ao Incra por meio de sistemas como o Sipra e o Sigef, que
tratam, respectivamente, de informaes sobre projetos de reforma agrria e sobre gesto fundiria.
Segundo dados fornecidos pelo Incra, tendo por base o Sipra, h na carteira imobiliria da
autarquia 7.733 imveis incorporados reforma agrria que no foram titulados a assentados. Esses
ativos perfazem a rea total de 53.204.062,20 hectares, distribudos entre as trinta superintendnc ia s
regionais da autarquia. O dado foi repassado pela Diretoria de Obteno de Terras e Implantao de
Projetos de Assentamentos (DT/Incra).
Aqui interessante pontuar que h divergncia entre essa informao e a obtida junto ao acervo
fundirio da autarquia, disponvel no endereo eletrnico
http://acervofundiario.Incra.gov.br/i3geo/ogc/index.php#. Segundo essa fonte, o Incra possui
44.843.853 hectares de terras destinadas reforma agrria. Em razo dessa discrepncia, mostra-se
oportuno recomendar ao Incra que verifique a divergncia de dados do quantitativo da rea destinada
reforma agrria constante do Sipra e do seu acervo fundirio disponibilizado na internet, promovendo
os ajustes que se fizerem necessrios completa exatido da informao.
Ainda sobre a valorao das terras, a autarquia forneceu pauta com os valores mnimos, mdios e
mximos da terra nua por hectare e municpio do pas, atualizados at dezembro de 2016 com base nos
ndices da tabela de correo monetria adotada para os clculos na Justia Federal sobre depsitos
judiciais decorrentes de aes de desapropriao.
Esses dados permitiram equipe de auditoria estimar o valor patrimonial dos 7.733 imveis por
meio da projeo da rea dos imveis circunscritos a cada superintendncia regional, em razo do valor
mdio do hectare da terra nua dos municpios a ela jurisdicionados. Segundo esse clculo, o valor
estimado atingiu R$ 68.340.945.746,61, para a rea de 53,2 milhes de hectares. Esse valor dos ativos
desconsidera a existncia de benfeitorias principais (edificaes) e acessrias (muros, cercas, torres) nos
imveis, de modo que o dado uma subestimativa do valor patrimonial dos ativos destinados reforma
agrria.
Da anlise dos dados fornecidos pelo Incra, foi possvel observar, em nvel regional, que os valores
mdios por hectare da terra nua variaram entre R$ 207,20, no caso dos municpios jurisdicionados
superintendncia regional de Alagoas, e R$ 10.629,28, no caso da Superintendncia Reginal (SR) 28,
responsvel pela Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride). Em nvel
nacional, considerando a rea total dos imveis destinados reforma agrria ainda no titulados e o seu
valor patrimonial total, tem-se o valor mdio por hectare de terra nua de R$ 1.284,50. Esse valor, apesar
de oriundo das bases de dados do Incra, diferente daquele informado pela autarquia no Ofcio
193/2017-GAB, que estima em R$ 800,00 o hectare de terra.
No bastasse a divergncia de valores obtidos junto ao Incra, a estimativa de R$ 68,3 bilhes ainda
est muito abaixo do preo de mercado de terras cultivveis, o que levou a equipe de auditoria a realizar
281

uma segunda estimativa, tendo como referncia anlise efetuada pela empresa Informa Economics
Group FNP (IEG FNP), relativa ao bimestre de novembro e dezembro de 2016.
Esta empresa atua h mais de 25 anos em consultoria em agronegcio no Brasil e teve seus dados
adotados como referncia no mbito do Acrdo 627/2015-TCU-Plenrio, que tratou de auditoria de
conformidade no Programa Terra Legal. Essa fiscalizao apontou, dentre outras falhas, a
desproporcionalidade do valor cobrado pelo programa na titulao de imveis em comparao com os
preos de mercado.
Cumpre esclarecer que os dados fornecidos pela IEG FNP no so exatamente iguais s
informaes prestadas pelo Incra, uma vez que seu levantamento possui objetivo distinto do da autarquia.
Enquanto os dados da IEG FNP objetivam analisar o mercado de terras com foco no agronegcio, o
Incra busca definir o custo mdio da terra rural obtida para finalidade social, isto , o Programa Nacional
de Reforma Agrria. No entanto, h semelhanas entre as metodologias utilizadas para levantamento de
preos, conforme posto adiante. Vale destacar que o Incra assinante do peridico publicado pela citada
empresa, que o municia de dados sobre o preo de terras no pas.
No que se refere anlise do IEG FNP sobre precificao de terras, verificou-se que so
considerados aspectos como o uso predominante da rea do imvel, isto , se lavoura, pastagem ou
vegetao nativa, alm de sua localizao, como o caso de terras situadas no bioma amaznico, as
quais devem ter 50% da rea preservada devido a exigncias da legislao ambiental. Outros aspectos
tambm so considerados no estudo, como infraestrutura logstica e produtiva para atividades
relacionadas ao agronegcio, composio do solo, topografia da regio, dentre outros.
Por sua vez, os dados do Incra tm como base declarada vistorias de avaliaes e percias feitas
pela autarquia, bem como pesquisas em sites especializados, negcios realizados recentemente,
prefeituras, anncios em jornais e opinio de corretores de imveis. Ainda assim, a sua avaliao
assemelha-se realizada pela IEG FNP, uma vez que aspectos como a localizao e a prtica da
agricultura de alto rendimento influenciam no valor das terras destinadas reforma agrria.
A tabela a seguir apresenta o valor das terras destinadas reforma agrria estimado conforme
dados do Incra e do IEG FNP:
Incra IEG FNP
rea dos imveis no titulados VTN/ha mdio Valor patrimonial VTN/ha mdio Valor
(hectares) nacional (R$) nacional patrimonial
(R$) (R$) (R$)
53.204.062,19 1.284,50 68.340.945.746,61 4.575,04 243.410.870.828,71
Cabe observar que, para se estimar o valor com base nos dados do IEG FNP, foram necessrios
ajustes, uma vez que seus dados no so informados segundo as reas de jurisdio das superintendnc ia s
do Incra. Os dados fornecidos pela empresa so levantados por unidade da federao. Alm disso, o
estudo da IEG FNP no apresenta o valor das terras do Distrito Federal, de modo que se adotou para
essa unidade da federao a mdia do valor nacional proporcionalmente rea da unidade da federao
destinada reforma agrria. Atingiu-se o valor de R$ 10.974,00 por hectare, muito prximo do valor do
hectare de terra nua apurado pelo Incra para o DF R$ 10.629,28.
Outra ponderao deve ser feita para a rea correspondente Superintendncia do Incra SR-29,
que abrange municpios de Pernambuco e da Bahia localizados no mdio So Francisco. Nesse caso,
preferiu-se adotar o valor mdio das terras na Bahia, uma vez que a maioria dos municp io s
jurisdicionados a essa superintendncia esto localizados em territrio baiano. Para as SRs 1, 27 e 30,
todas localizadas no do Par, adotou-se o valor mdio das terras naquele estado.
282

Promovidos esses ajustes, constatou-se discrepncia de mais de 1.400% entre o valor dos imve is
destinados reforma agrria contabilizados pelo Incra no Siafi at 31/12/2016, e aquele estimado
segundo dados de mercado levantados com base em informaes da IEG FNP. Enquanto o Siafi registrou
em 31/12/2016 o saldo de R$ 16.537.114.946,28, a estimativa calculada segundo dados do IEG FNP
atingiu R$ 243.410.870.828,71.
Nesse ponto, cumpre destacar que uma das caractersticas qualitativas da informao contbil
atributos que tornam a informao til para os usurios e do suporte ao cumprimento dos seus objetivos
a representao fidedigna dos fenmenos econmicos e outros que se pretenda representar, conforme
preceitua a NBC TSP Estrutura Conceitual. A mesma norma traz o valor de mercado como uma das
bases de mensurao para ativos no setor pblico, razo pelo qual foi ele foi adotado para fins de clculo
estimado da presente distoro.
7.26 Em princpio, os valores de mercado fornecem informao til porque refletem, de maneira adequada, o
valor do ativo para a entidade. Em mercado aberto, ativo e organizado (ver item 7.28), o ativo no pode valer
menos do que o valor de mercado, uma vez que a entidade pode obter esse montante pela venda, e o ativo
tambm no pode valer mais do que o valor de mercado, uma vez que a entidade p ode obter potencial de
servios equivalente ou capacidade de gerar benefcios econmicos pela compra do mesmo ativo.
Alm disso, independentemente do mtodo utilizado para avaliao dos bens imveis destinados
reforma agrria, o item 5.3.2 do Mcasp estabelece que os ativos devem ser inicialmente reconhecidos
pelo seu valor de custo e reavaliados permanentemente a fim de refletirem seu valor justo, determinado
com base no mercado. Assim, ainda que os imveis do Incra possuam destinao social, o seu valor
contbil deve refletir preos atualizados, sob pena de o rgo distorcer dados do Balano Geral da Unio
em razo de registrar imveis a valores irrisrios.
A baixa contabilizao dos imveis da autarquia decorre, dentre outras causas, do complexo
levantamento e reconhecimento de seus ativos, o que vem sendo realizado por cada uma de suas
superintendncias; bem como de peculiaridades no registro dos bens no Spiunet, que atualmente ainda
no contempla todas as funcionalidades inerentes s especificidades dos imveis da reforma agrria,
desde sua obteno at a sua efetiva destinao, aps titulados definitivamente.
H mais de uma dcada, o TCU vem deliberando sobre a necessidade de o Incra contabilizar no
Siafi os imveis destinados reforma agrria. Inicialmente, em 2004, o Plenrio desta Corte determino u
autarquia, por meio do Acrdo 557/2004-TCU-Plenrio, o registro desses imveis no balano
patrimonial.
Em 2006, o Tribunal tambm deliberou sobre o assunto, oportunidade em que determinou STN
e Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU), por meio do Acrdo 745/2006-TCU-1 Cmara, que
constitussem grupo de trabalho, com a participao do Incra, com objetivo de padronizar a
contabilizao dos bens imveis destinados reforma agrria e criar contas especficas para registro
desses ativos e daqueles j transferidos aos assentados, mas que pudessem reverter ao domnio da
autarquia, no caso de no cumprimento de condies resolutivas.
Esta Corte tratou novamente do assunto no mbito do Acrdo 578/2010-TCU-Plenrio, quando
determinou ao Incra que, em conjunto com a STN e a SPU, contabilizasse todos os valores de imveis
sob sua administrao, permanente ou temporariamente.
Dentre outras providncias adotadas pela autarquia, foi institudo grupo de trabalho em 2011 para
elaborao de fluxo simplificado de andamentos processuais e sua repercusso contbil. Nessa poca, o
Incra solicitou STN a criao e alterao de contas e eventos contbeis para o registro de seus imveis
283

no ativo imobilizado. Assim, a STN criou a conta 1.4.2.1.1.22.64, atualmente alterada pelo novo Pcasp,
para contabilizao dos imveis a registrar destinados reforma agrria.
Em 2014, o Incra estabeleceu cronograma para registro dos imveis obtidos para fins de reforma
agrria, compreendendo o perodo de 3/5/2014 at 31/12/2018. Embora esse cronograma demonstre a
preocupao da autarquia em solucionar o problema do registro contbil de seus bens, o Acrdo
2.461/2015-TCU-Plenrio, que tratou da apreciao das Contas do Governo da Repblica do exerccio
de 2014, consignou que grande parte dos imveis destinados reforma agrria ainda no estavam
contabilizados no Balano Geral da Unio.
Informaes apresentadas pelo Incra, poca, evidenciaram que aproximadamente 5% de seus
ativos, isto , 343 imveis dos 7.242 obtidos para fins de reforma agrria, foram registrados no balano
patrimonial de 2014. De todos esses bens, apenas 1.092 estavam registrados em cartrio em seu nome.
Ainda sobre a contabilizao de imveis, o Tribunal vem atuando nos processos de prestao de
contas anual de superintendncias regionais do Incra, tendo constatado que a situao dos registros no
satisfatria, conforme recente o Acrdo 1.881/2017-TCU-1 Cmara.
O Incra informou que o seu balano encerrado em 31/12/2016 apresentou saldos contbeis em
contas do ativo imobilizado que perfazem R$ 16.695.987.279,44, correspondentes a 992 imveis
destinados ao Programa de Reforma Agrria. O Incra destaca que os registros desses imveis no Spiunet
com reflexo contbil no Siafi tiveram incio em 2015 e decorrem de procedimentos administrativos e
operacionais em consonncia com plano de ao em execuo, cujo cronograma estabelece o dia
31/12/2018 para concluso dos trabalhos.
Esse plano estabelece metas, procedimentos, cronograma, parmetros, entre outros procedimentos,
tendo sido definido que as diretorias finalsticas do Incra, bem como as superintendncias regionais,
disponibilizem s unidades responsveis pelo controle patrimonial e pela contabilidade, kit com
informaes sobre os imveis, acompanhado de Relatrio de Anlise de Mercado de Terras, de
responsabilidade da Diretoria de Obteno de Terras e Implantao de Projetos de Assentamento (DT).
Assim, a insero dos dados no Spiunet e a referida contabilizao no Siafi dos imveis obtidos
de forma onerosa tm levado em conta os valores dos Ttulos da Dvida Agrria (TODA) e os valores
pagos a ttulo de benfeitorias correspondentes ao exerccio de sua aquisio.
Ainda, a autarquia destaca que o registro dos imveis no Balano Patrimonial segue em
consonncia com o cronograma previsto pelo Incra. No entanto, afirma que h fatores externos, alheios
vontade do Incra, que dificultam a concluso dos trabalhos, podendo inclusive ensejar atraso nos
cronogramas inicialmente previstos. Um exemplo disso a demora na resposta de questes suscitadas
na utilizao do Spiunet, que apresenta limitaes para o registro de imveis do Programa de Reforma
Agrria e que ser futuramente substitudo pelo SPUnet.
A autarquia esclarece ainda que, visando enfrentar as distores dos valores dos imveis que se
encontram subavaliados, foi editada a Instruo Normativa Incra/P/N 87/2017, que instituiu a planilha
de preos referenciais para fins de titulao de projetos de assentamentos de que trata o art. 18 da Lei
8.629/1993 e, na Regularizao Fundiria, de que trata o art. 12 da Lei 11.952/2009, cujos valores foram
estabelecidos a partir de minucioso e exaustivo trabalho da Diretoria de Obteno.
Conforme verificado na resposta apresentada pelo Incra, esto sendo adotadas medidas para
corrigir a deficincia decorrente da ausncia de contabilizao dos imveis da autarquia, uma vez que
foi institudo plano de ao cujo trmino est previsto para o final de 2018.
284

Paralelamente, a SPU est em fase final de implantao de novo sistema de gesto dos imve is
pblicos federais (SPUnet), em execuo no mbito do Programa de Modernizao da Gesto do
Patrimnio Imobilirio da Unio (PMGPU). O novo sistema integrar as bases de dados existentes
(Siapa, Spiunet, CIF e Sarp) e est sendo desenvolvido em uma nova plataforma que permitir o
georreferenciamento dos imveis, a melhoria dos processos de gesto com utilizao da intelignc ia
geogrfica e incorporar diversas outras melhorias e inovaes, inclus ive no que se refere
contabilizao dos bens pblicos federais.
A SPU frisa que o perfeito cadastramento dos bens do Incra ser permitido a partir da implantao
do novo sistema, dado que h limitaes no atual SpiuNet, que no comporta ou justifica a realizao de
manutenes evolutivas ou estruturais importantes, pois ser descontinuado em 2017.
Considerando que o plano de ao estabelecido pelo Incra para registro e contabilizao dos
imveis incorporados ao patrimnio da autarquia se estende at o encerramento de 2018, mostra-se
apropriado acompanhar a evoluo dos trabalhos no prxima auditoria do BGU, salientando que a
ausncia de registro dos imveis desapropriados para fins de reforma agrria em contas contbeis
especficas leva ao descumprimento do Acrdo 557/2004-TCU-Plenrio, com ressalvas s contas,
conforme o Acrdo 6.887/2016-TCU-1 Cmara, que tratou da anlise da prestao de contas anual de
2014 da Superintendncia Regional do Incra no estado da Bahia.
Dessa forma, diante da distoro identificada, so cabveis as seguintes recomendaes:
Ao Incra, em conjunto com a Secretaria do Patrimnio da Unio e a Secretaria do Tesouro
Nacional, que avalie a forma adequada para estabelecer o valor patrimonial e realizar a
contabilizao dos imveis destinados reforma agrria, nos termos do disposto no item 5.3.2
do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico.
Ao Incra que corrija a divergncia de dados do quantitativo da rea destinada reforma
agrria constante do Sipra e do seu acervo fundirio disponibilizado na internet, promovendo
os ajustes que se fizerem necessrios completa exatido da informao sobre a rea dos seus
bens imveis.
viii. Superavaliao do ativo e passivo circulantes, no montante estimado de R$ 5,1 bilhes,

decorrente da falta de baixa dos saldos das contas de 13 Salrio-Adiantamento e 1/3 Frias-
Adiantamento
A auditoria identificou uma superavaliao do ativo e do passivo circulantes, no montante de R$
5.068.020.504,00, em virtude da existncia de saldos indevidamente no baixados nas contas
1.1.3.1.1.01.01 - 13 Salrio - Adiantamento e 1.1.3.1.1.01.02 - 1/3 Frias - Adiantamento.
A Macrofuno Siafi 021142 - Folha de Pagamento prev que esses ativos devem ser baixados no
ms de dezembro de cada ano:
4.1.3 - No ms de dezembro, esse ativo ser baixado, quando o valor do adiantamento ser descontado do valor
do dcimo terceiro devido. Esse lanamento feito na aba Despesa a Anular e a situao a ser utilizada a
AFL031 (no ms de dezembro):
(...)
5.2.- No ms em que as frias forem efetivamente usufrudas, ser registrado um adiantamento por meio da
situao DFL032 na aba Principal com Oramento, que gera um ativo a ser liquidado em dezembro, de modo
semelhante ao adiantamento de dcimo terceiro salrio:
285

5.3 - Em dezembro, a baixa desse adiantamento realizada com o uso da situao CRD001 na aba Outros
Lanamentos.
No mesmo sentido dispe o item 5.2.4.1 da Macrofuno Siafi 02318 - Encerramento do

Exerccio:
a) As contas do subgrupo 11311.01.00 - ADIANTAMENTO CONCEDIDO A PESSOAL, dever ter seu saldo
analisado de forma que no final do exerccio reflita o adiamento efetuado e no devolvido ou ainda no tiveram
a prestao de contas.
b) A conta 11311.01.01 ADIANTAMENTO CONCEDIDO A PESSOAL 13 SALRIO, dev er ter seu saldo
analisado de forma que no final do exerccio reflita o adiantamento efetuado no ms de dezembro.
Assim, considerando os expressivos valores registrados ao final do exerccio, inclusive com

caractersticas de cumulatividade, foram encaminhados ofcios de requisio aos rgos e entidades com
saldos mais relevantes em cada conta de adiantamento, a saber: Comando da Marinha (UGE 52131),
Ministrio da Sade (UGE 36000), Ibama (UGE 20701), Ministrio do Trabalho (UGE 40000),
Universidade Federal de So Paulo - Unifesp (UGE 26262), Ministrio da Fazenda (UGE 25000), Incra
(UGE 22201), Embrapa (UGE 22202), Universidade Federal de Santa Maria - UFSM (UGE 26247),
Fundo Constitucional do Distrito Federal - FCDF (UGE 25915) e Instituto Federal de Educao, Cincia
e Tecnologia de Gois - IFECTG (UGE 26429).
Ressalta-se que, quando o rgo apresentou saldo relevante para uma conta, a solicitao de
informaes foi estendida para o saldo da outra, tendo em vista que o procedimento de requisio j
seria realizado. Assim, os questionamentos abrangeram 76,26% e 55,52% do saldo, em 31/12/2016, das
contas Adiantamento de 13 Salrio e Adiantamento de 1/3 de frias, respectivamente.
Aps anlise das respostas, verificou-se que no Ministrio da Fazenda e na Embrapa ambos os
saldos se encontravam corretos. No FCDF, o saldo relativo ao adiantamento de 13 salrio estava correto.
Nos demais casos, as UGEs no realizaram adequadamente os procedimentos de baixa dos
adiantamentos de 13 e frias, previstos nas Macrofunes Siafi 020318 e 021142, sendo que alguma s
apresentaram, inclusive, acumulao de saldos desde 2013. Os motivos alegados abrangeram
desconhecimento das rotinas, erros de lanamentos e falta de pessoal.
Destaca-se que os adiantamentos relativos folha de pagamento de dezembro/2016 foram
excludos da apurao da presente distoro, em conformidade com o disposto na alnea "a" do item
5.2.4.1 da Macrofuno Siafi 020318 e no item 5.2 da Macrofuno Siafi 021142.
Clculo da distoro nas contas 1.1.3.1.1.01.01 e 1.1.3.1.1.01.02

R$
Distoro
Conta
rgo UGE Saldo Dez/2016 Ofcio de Resposta (retirada folha
Contbil
dez/2016)
Comando da 1.1.3.1.1.01.01 3.598.384.222,10 Ofcio 3.561.077.903,45
52131
Marinha 1.1.3.1.1.01.02 370.233.958,68 3046/CCIMAR-M B 330.860.590,89
1.1.3.1.1.01.01 381.609.922,20 Ofcio 328.906.757,05
Ministerio da
36000 176/2017/CGESP/SA
Sade 1.1.3.1.1.01.02 123.442.609,15 70.410.925,22
A/SE/MS
1.1.3.1.1.01.01 191.709.573,17 Ofcio 185.408.332,90
02001.002387/2017-
20701 Ibama
1.1.3.1.1.01.02 32.664.713,88 19 Gabinente da 26.571.431,33
Presidncia/Ibama
40000 1.1.3.1.1.01.01 154.684.959,89 Ofcio 65/SE-MTb 153.783.523,26
286

Distoro
Conta
rgo UGE Saldo Dez/2016 Ofcio de Resposta (retirada folha
Contbil
dez/2016)
Ministrio do
1.1.3.1.1.01.02 25.258.023,56
Trabalho 12.093.405,82
1.1.3.1.1.01.01 109.941.549,77 Ofcio Reitoria 107.673.765,97
26262 Unifesp
1.1.3.1.1.01.02 36.918.796,89 85/2017 31.524.752,63
1.1.3.1.1.01.01 94.435.826,72 Ofcio 0
Ministrio da
25000 63/2017/Spoa/SE/SE/
Fazenda 1.1.3.1.1.01.02 101.398,04 0
MF-DF
1.1.3.1.1.01.01 40.132.911,94 32.927.060,24
22201 Incra Ofcio 219/2017-GAB
1.1.3.1.1.01.02 6.245.826,03 0
1.1.3.1.1.01.01 78.693,44 0
22202 Embrapa Carta 30/2017-PR
1.1.3.1.1.01.02 39.762.618,10 0
1.1.3.1.1.01.01 70.924.670,29 62.632.724,80
26247 UFSM Ofcio 24/2017-PRA
1.1.3.1.1.01.02 36.150.042,78 26.905.251,83
1.1.3.1.1.01.01 451.923,12 Ofcio 0
25915 FCDF 37/2017/Sutes/SEF e
1.1.3.1.1.01.02 34.172.245,15 34.172.245,15
38/2017/Sutes/SEF
1.1.3.1.1.01.01 82.446.968,19 Ofcio 77.074.668,65
26429 IFECTG
1.1.3.1.1.01.02 31.412.242,97 138/2017/ GAB/IFG 25.997.165,16
Distoro Total 5.068.020.504,35
Por consequncia do ocorrido, tem-se que tambm as contas do passivo circulante, quais sejam
2.1.1.1.1.01.01 - Salrios Remuneraes e Benefcios e 2.1.1.1.1.01.03 - Frias a Pagar, resultara m
superavaliadas pela falta do lanamento de baixa dos valores adiantados no decorrer do exerccio.
Essa distoro provocou uma superavaliao do ativo e do passivo circulantes no BGU 2016, uma
vez que, indevidamente, o montante de R$ 5.068.020.504,35 no foi baixado das contas 1.1.3.1.1.01.01
- 13 Salrio - Adiantamento e 1.1.3.1.1.01.02 - 1/3 Frias - Adiantamento.
A STN informa que a Macrofuno 021142 - Folha de Pagamento elenca todos os procedimentos
contbeis a serem adotados pelos gestores, inclusive quanto baixa dos adiantamentos. Complementa
informando que, considerando as dificuldades operacionais enfrentadas pelos gestores com as rotinas de
apropriao da folha de pagamento e objetivando implementar a padronizao dos procedimentos no
mbito da Unio, foi institudo o Subgrupo de Estudos para tratar da Folha de Pagamento, do qual
participar tambm o Ministrio do Planejamento e as setoriais contbeis. A STN finaliza informa ndo
que far o monitoramento dos saldos dessas contas por meio de auditores contbeis (rotinas automtica s
de sistema) criados no Siafi.
De fato, considerando as respostas recebidas e os problemas relatados, os rgos parecem no
dominar adequadamente as rotinas que envolvem a apropriao da folha de pagamento.
Diante do exposto, conclui-se que houve no BGU 2016 uma superavaliao do ativo e do passivo
circulantes, no montante estimado de R$ 5.068.020.504,35, tendo em vista a no baixa dos
adiantamentos de 13 Salrio e 1/3 de frias registrados, respectivamente, nas contas 1.1.3.1.1.01.01 e
1.1.3.1.1.01.02.
Sistema de Contabilidade Federal, alerte e oriente os rgos e entidades acerca da
necessidade de observar e adotar as rotinas contbeis previstas na Macrofuno Siafi 021142
Folha de Pagamento.
287

ix. Subavaliao do passivo em aproximadamente R$ 11,4 bilhes decorrente de erro na

metodologia usada para clculo da proviso para frias
A auditoria identificou que os rgos e entidades no contabilizam a proviso para pagamento do
salrio do perodo de frias, correspondente a 1/12 do valor da remunerao mensal para cada ms de
efetivo exerccio. Ao invs, a conta 2.1.1.1.1.01.03 - Frias a Pagar recebe lanamentos referentes apenas
proviso do adicional de frias. A equipe de auditoria estimou que essa falha provocou uma
subavaliao do passivo de aproximadamente R$ 11,4 bilhes durante 2016, correspondendo a 1/12 do
valor total da remunerao de pessoal acumulada no perodo.
Segundo o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (6 edio, seo 9.2.1.1), as frias
a pagar constituem passivo derivado de apropriao por competncia, cabendo o reconhecimento mensal
da parcela (1/12) que tiver como fato gerador aquele ms de trabalho.
Por sua vez, a International Public Sector Accounting Standard (Ipsas) 25 dispe que uma
entidade pblica deve reconhecer como passivo o custo esperado de frias a pagar (licenas remuneradas
cumulativas) quando o servio prestado pelos empregados aumenta o seu direito a ausncias
remuneradas futuras. Dito de outra forma, cada ms trabalhado gera um passivo correspondente parcela
de 1/12 do salrio de frias, cabendo seu registro conjuntamente com a parcela destinada ao pagamento
do adicional de 1/3 de frias.
Porm, orientao presente no Manual Siafi, Macrofuno 021142 - Folha de Pagamento, trata da
realizao da apropriao mensal apenas do duodcimo do adicional de frias. No existe meno sobre
a proviso mensal para o pagamento do salrio do perodo de frias, conforme excerto a seguir:
5 - FRIAS
5.1 - A apropriao mensal do duodcimo do adicional de frias muito semelhante do dcimo terceiro
salrio. Essa apropriao realizada com o registro, na aba Outros Lanamentos, da Situao PRV002, que
registra, ms a ms, a obrigao de pagamento das frias:
PRV002 - APROPRIAO MENSAL DE FRIAS A PAGAR - PESSOAL ATIVO
Lanamento contbil (contas patrimoniais):
D 311X1.05.00 VPD COM FRIAS
C 21111.01.03 FRIAS A PAGAR
5.2 - No ms em que as frias forem efetivamente usufrudas, ser registrado um adiantamento por meio da
situao DFL032 na aba Principal com Oramento, que gera um ativo a ser liquidado em dezembro, de modo
semelhante ao adiantamento de dcimo terceiro salrio:
DFL032 - DESPESA COM ADIANTAMENTOS DE 1/3 DE FRIAS
D 11311.01.02 1/3 DE FERIAS - ADIANTAMENTO
C 21111.01.01 SALARIOS REMUNERAES E BENEFCIOS
5.3 - Em dezembro, a baixa desse adiantamento realizada com o uso da situao CRD001 na aba Outros
Lanamentos.
CRD001 - BAIXA DE ADIANTAMENTO DE FRIAS
D 21111.01.03 FRIAS A PAGAR
C 11311.01.02 1/3 DE FERIAS ADIANTAMENTO
288

5.4 - Eventualmente, o servidor ou empregado pode solicitar adiantamento de salrio no ms em que gozar das
frias. Esse adiantamento contabilizado com o uso da Situao DFL033, na aba Principal com Oramento.
Essa situao registra um ativo.
DFL033 - DESPESA COM ADIANTAMENTOS DE SALRIOS
D 11311.01.05 ADIANTAMENTO DE SALRIOS
C 21111.01.01 SALARIOS REMUNERAES E BENEFCIOS
5.5 - A baixa desse adiantamento realizada por meio da situao AFL033, na aba Despesa a Anular:
AFL033 - ANULAO DE DESPESA COM ADIANTAMENTOS DE SALRIOS
D 21111.01.01 SALARIOS REMUNERA ES E BENEFCIOS
C 11311.01.05 ADIANTAMENTO DE SALRIOS.
A falta de proviso para pagamento do salrio do perodo de frias tambm foi constatada na
administrao pblica federal. Informaes obtidas junto aos dez rgos superiores do Siafi com as
maiores despesas de pagamento de pessoal em 2016 revelaram que a metodologia utilizada para regist ro
do passivo relativo s frias a pagar inclua apenas o adicional de 1/3. Vale esclarecer que esses rgos
concentraram 81,72% do total da remunerao de pessoal na administrao pblica federal em 2016,
conforme a tabela seguinte.
Os dez rgos superiores com as maiores despesas de pessoal em 2016

Despesas de Percentual
rgo Superior
pessoal sobre o total
26000 - Ministrio da Educao 31.903.509.701,14 23,41
52000 - Ministrio da Defesa 24.085.451.902,10 17,67
25000 - Ministrio da Fazenda 10.947.927.701,40 8,03
15000 - Justia do Trabalho 9.847.836.879,25 7,23
36000 - Ministrio da Sade 8.469.004.488,93 6,21
12000 - Justica Federal 8.063.049.203,10 5,92
40000 - Ministrio do Trabalho 6.099.858.046,26 4,48
30000 - Ministrio da Justia 4.600.686.814,03 3,38
22000 - Minist. da Agricultura Pecuria e Abastecimento 4.118.435.976,59 3,02
34000 - Ministrio Pblico da Unio 3.245.818.849,26 2,38
Outros 24.912.813.287,51 18,28
Total 136.294.392.849,57 100,00
Fonte: Demonstraes das Variaes Patrimoniais para Dezembro/2016.
Ademais de corroborarem a prtica do registro contbil somente do adicional de frias, essas

unidades ressaltaram a orientao do rgo central do Sistema de Contabilidade Federal nesse sentido.
Por exemplo, o Ministrio Pblico da Unio apresentou cpia de mensagem do Siafi 2016 em que a
Coordenao Geral de Contabilidade (Ccont) esclarece que em decorrncia da forma como a
informao oramentria classificada nos relatrios de despesa de pessoal, a rotina de frias orientada
por esta Ccont/STN considera a apropriao e baixa apenas do abono constitucional (1/3). A parcela da
remunerao do servidor em frias classificada na VPD [Variaes Patrimoniais Diminutivas] de
salrios.
Segundo informaes do setor de contabilidade do TCU, o rgo adota a prtica de contabilizar a
proviso para o pagamento do salrio do perodo de frias. interessante notar que o TCU registrou um
saldo na conta 2.1.1.1.1.01.03 equivalente a 7,31% do total da despesa acumulada de pessoal ao final de
289

2016, enquanto a Cmara dos Deputados registrou um saldo na mesma conta equivalente a apenas 0,19%
do total de sua despesa de pessoal. J no BGU, o percentual alcanou 1,13%.
Relao entre saldo de frias a pagar e o pagamento de despesas de pessoal em 2016

Cmara dos
Item de Despesa TCU BGU
Deputados
(a) Frias a Pagar 60.409.257,00 4.084.614,12 1.430.016.858,20
(b) Despesa de Pessoal 826.066.512,95 2.189.883.750,57 126.303.285.222,56
% Prov.de Frias 7,31% 0,19% 1,13%
Fonte: Tesouro Gerencial 2016.
A tabela indica a ordem de grandeza da subavaliao do passivo referente proviso para frias.
Todavia, uma estimativa mais razovel considera que o montante subavaliado equivale, ao longo do ano,
a um salrio mensal no contabilizado, ou 1/12 do total da despesa acumulada de pessoal. Para 2016,
considerando o total da remunerao de pessoal registrado na Demonstrao das Variaes Patrimonia is
- DVP (R$ 136.294.394.865,57), esse valor alcanou R$ 11.357.866.238,80.
Depreende-se que a principal causa para essa subavaliao est na orientao passada pela STN
s unidades gestoras sobre a forma de contabilizao da proviso de frias, a qual no tem indicado a
necessidade da devida proviso para pagamento do salrio do perodo de frias.
A STN reconheceu que o valor correto para o registro do passivo por competncia das frias
deveria ser 1/12 do valor total da despesa de pessoal acumulada no perodo. Contudo, informou que a
dificuldade para esse reconhecimento est relacionada falta de informaes oriundas do Sistema
Integrado de Administrao da Folha de Pagamento (Siape) e do Sistema de Gesto de Pessoas (Sigepe ),
em especial quando do ms de gozo das frias dos servidores, ou seja, na baixa das frias gozadas da
conta do passivo.
A STN esclareceu que o Demonstrativo de Despesa de Pessoal (DDP) extrado do Siape no
evidencia a rubrica frias, mas sim o salrio. Dessa forma, o gestor no consegue separar da folha do
ms o que est sendo apropriado de frias, no sendo capaz de baixar os valores que viessem a ser
reconhecidos pelo regime de competncia, o que ocasionaria uma superavaliao do passivo e uma
duplicidade de variao patrimonial diminutiva. No momento de apropriao da folha, s possvel
identificar e baixar o adicional de 1/3 das frias. Mesmo assim, a STN informou que providenciar a
alterao do Manual Siafi, Macrofuno 021142 - Folha de Pagamento, orientando a se realizar o registro
do passivo de frias (1/12) mais o adicional de 1/3.
A Secretaria de Gesto de Pessoas e Relaes do Trabalho no Servio Pblico do Ministrio do
Planejamento, Desenvolvimento e Gesto informou que seria necessrio readequar toda a forma como
o Siape registra a remunerao de frias no ms anterior ao seu usufruto, de forma a possibilitar os
devidos registros contbeis. De qualquer modo, a unidade afirmou que iniciaria tratativas e estudos com
a STN, visando regularizao dos registros contbeis decorrentes da apropriao financeira e
oramentria da folha de pagamento processada por meio do Siape, em consonncia ao entendime nto
do TCU, para assim avaliar quais modificaes sistmicas podero ser realizadas.
Conforme entendimento expresso pela STN, a proviso para pagamento do salrio do perodo de
frias deve ser contabilizada de forma a corrigir a subavaliao do passivo identificada na conta
2.1.1.1.1.01.03. Nesse sentido, ademais da falta de orientao acerca da necessidade de proviso para
pagamento do salrio do perodo de frias, h tambm diversos ajustes que devero ser realizados no
Siape para permitir a correo da distoro identificada.
Dessa forma, cabem as seguintes recomendaes:
290

Secretaria do Tesouro Nacional que inclua no Manual Siafi, Macrofuno 021142 Folha
de Pagamento, orientao especfica para o registro da proviso para pagamento do salrio
do perodo de frias, bem como dissemine essa orientao para as setoriais contbeis dos
rgos e entidades da Unio.
Secretaria de Gesto de Pessoas e Relaes do Trabalho no Servio Pblico do Ministrio
do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto que implemente os ajustes necessrios para a
regularizao dos registros contbeis decorrentes da incluso da proviso para pagamento
do salrio do perodo de frias.
x. Superavaliao do passivo em R$ 42,2 bilhes decorrente de registro de depsitos compulsrios

sem expectativa de realizao
A auditoria identificou que o saldo da conta 2.2.8.8.1.06.00 - Depsitos Compulsrios no est
devidamente constitudo, j que no h previso de sada dos recursos correspondentes ou mesmo
controles que identificariam os credores desses valores. Dessa forma, possvel afirmar que o
lanamento indevido na conta resulta em um passivo superavaliado em R$ 42,2 bilhes.
Para ser reconhecido como passivo, a correspondente obrigao deve atender ao disposto no
Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico, 6 edio, que estabelece que um passivo deve ser
reconhecido no Balano Patrimonial quando for provvel que uma sada de recursos envolve ndo
benefcios econmicos seja exigida em liquidao de uma obrigao presente e o valor pelo qual essa
liquidao se dar possa ser determinado em bases confiveis . Alm disso, a NBC TSP - Estrutura
Conceitual define passivo como uma obrigao presente, derivada de evento passado, cuja extino
deva resultar na sada de recursos da entidade.
Todavia, no caso da conta em questo, no h expectativa de realizao do saldo acumulado. Vale
informar que o emprstimo compulsrio sobre o consumo de combustveis e a aquisio de veculos de
passeio e utilitrios foi institudo pelo Decreto-Lei 2.288/1986. Sua incidncia recaiu sobre fatos
ocorridos entre a data de publicao da legislao e 31/12/1989, sendo que o saldo ficaria indisponve l
no Banco Central do Brasil. Posteriormente, a Medida Provisria 2.179-36/2001 estabeleceu que fossem
transferidos para a Unio os direitos e as obrigaes decorrentes dos emprstimos compulsr io s
existentes no Bacen.
O saldo na conta 2.2.8.8.1.06.00 ao final de 2016 atingiu R$ 42,2 bilhes, conforme mostrado na
tabela a seguir. A conta est subdividida em duas. A primeira a 2.2.8.8.1.06.01 - Depsitos
Compulsrios - Combustveis, que registra valores relativos aos depsitos ou emprstimos compulsr io s
referentes s aquisies de combustveis por rgos, entidades, empresas e instituies, com devoluo
prevista no longo prazo. A outra conta a 2.2.8.8.1.06.02 - Depsitos Compulsrios - Veculos, que
registra valores relativos aos depsitos ou emprstimos compulsrios referentes s aquisies de
veculos, com devoluo prevista no longo prazo.
Saldo na Conta 2.2.8.8.1.06.00 ao final de 2016
Depsitos Compulsrios -
2.2.8.8.1.06.01 31.100.915.062,93
2.2.8.8.1.06.00 - Depsitos Combustveis
Compulsrios Depsitos Compulsrios -
2.2.8.8.1.06.02 7.551.577.874,85
Veculos
Total 42.166.424.905,22
Fonte: Siafi.
291

O saldo de ambas as contas est totalmente concentrado na UG Coordenao-Geral de

Programao Financeira da Secretaria do Tesouro Nacional (Cofin/STN). Exames revelaram que houve
apenas lanamentos mensais de atualizao monetria nas duas contas em 2016, conforme previsto no
art. 16 do Decreto-Lei 2.288/1986.
Como forma de aprofundar a anlise, solicitou-se STN as seguintes informaes relacionadas
aos registros efetuados nas duas contas:
Descrio da natureza do saldo em cada conta;
Relao individualizada, por credor, dos crditos que compem os saldos em cada conta;
Expectativa de realizao dos saldos em cada conta ou a justificativa para sua manuteno.
A STN informou que, quando houve a transferncia do Bacen para a STN dos direitos e obrigaes
decorrentes dos depsitos compulsrios, no houve qualquer repasse de informaes individualizada s
de credores, razo pela qual afirmou no possuir tal controle, sendo que os saldos so controlados no
Siafi pelo seu valor total.
Ao ser questionado sobre o controle das informaes sobre os credores de tais saldos contbeis, o
Banco Central informou que era mero depositrio dos recursos originrios do emprstimo compulsr io,
no havendo controle individualizado dos saldos, e era tambm responsvel pela sua remunerao. O
rgo esclareceu que a movimentao desses recursos ocorria exclusivamente mediante determinao
do Tesouro Nacional, para atender s necessidades financeiras decorrentes do resgate do emprstimo (
3 do art. 6 da Lei 7.862/1989) e que, por fora da Medida Provisria 1.789/1998, o saldo do depsito
foi integralmente transferido ao Tesouro Nacional em 30/12/1998. Dessa forma, infere-se que,
atualmente, no h qualquer controle que justifique a existncia de tais valores registrados na
contabilidade.
Em relao expectativa de realizao dos saldos, a STN informou que no possvel determinar
uma data, j que no esto estabelecidos na legislao vigente o prazo e as condies para a devoluo
dos recursos. Nesse sentido, a Secretaria esclareceu que, embora alguns contribuintes tenham obtido
judicialmente o direito restituio de tais valores, o direito de ao considerado prescrito desde 1997,
conforme jurisprudncia firmada do Superior Tribunal de Justia (Recurso Especial Resp 780000 MG
2005/0149264-6 STJ).
A STN informou tambm que realizou consulta junto Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
(PGFN) para que esta se manifestasse sobre a estimativa de quantidade e valores de demandas judicia is
relativas aos emprstimos compulsrios de que trata o Decreto-Lei 2.288/1986, bem como sobre o risco
de perdas para a Unio decorrentes desses processos (provvel, possvel ou remoto, conforme definido s
pela Portaria-AGU 40/2015). Por meio da Informao PGFN/CRJ 3/2016, a PGFN informou no ser
possvel estimar quantidade e valores das referidas demandas com um mnimo de segurana. Quanto ao
risco de perdas, classificou seu nvel como provvel.
Comentrio do Gestor
A STN informa que, a partir de demanda originada da Setorial Contbil do Ministrio da Fazenda,
foi realizada consulta PGFN para obter as informaes de natureza jurdica a respeito dos processos
judiciais decorrentes dos depsitos compulsrios, com vistas ao melhor enquadramento no mbito da
Portaria-AGU 40/2015 e, por consequncia, ao melhor procedimento contbil.
292

Em sua resposta, a PGFN, como j mencionado anteriormente, manifestou o entendimento de que

so provveis os riscos de perda em demandas judiciais relativas aos emprstimos compulsrios. Diante
disso, a STN considerou prudente manter os registros em questo como passivo.
A Portaria-AGU 40/2015 dispe, em seu art. 2, que, para fins da classificao de risco, sero
consideradas as aes judiciais em tramitao nos tribunais superiores ou j transitadas em julgado, cujo
eventual impacto financeiro seja estimado em valor igual ou superior a um bilho de reais. Dessa forma,
na ausncia de estimativa quanto aos valores das demandas judiciais referentes ao Decreto-Lei
2.288/1986, entende-se que fica prejudicada a classificao do risco como provvel. Mais ainda,
mantm-se a condio de ausncia de expectativa quanto realizao do saldo acumulado nas contas
em questo, especialmente tendo em vista a prescrio do direito de requisio dos respectivos valores
em 1997.
A principal causa para a situao descrita est relacionada com a ausncia de definio normativa
sobre como os recursos oriundos dos depsitos compulsrios institudos pelo Decreto-Lei 2.288/1986
sero ressarcidos. Como consequncia, os valores registrados a ttulo de depsitos compulsrios de
veculos e combustvel no Siafi, no total de R$ 42,2 bilhes, no representam passivos para a Unio, j
que no h expectativa de sada de recursos para a sua realizao e sequer h controle que justifique o
seu saldo.
Dessa forma, diante da superavaliao do passivo referente aos valores registrados na conta
2.2.8.8.1.06.00 do Balano Geral da Unio de 2016, cabe a seguinte recomendao:
Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, adote providncias para regularizar o saldo da conta de depsitos compulsrios ,
tendo em vista a ausncia de expectativa de realizao.
xi. Subavaliao do passivo decorrente de no contabilizao de proviso de aes judiciais, em

valor no estimado
Os passivos contingentes so objeto de recomendaes em sede de Parecer Prvio sobre as Contas
do Presidente da Repblica desde 2013, quando se identificou que no havia reconhecimento contbil
relativo s demandas judiciais impetradas contra a Unio (Acrdo 1.338/2014-TCU-Plenrio). Por
ocasio do exame da Prestao de Contas da Presidente da Repblica do exerccio de 2014, verificou- se
que os procedimentos empreendidos no foram suficientes para a completa evidenciao dos passivos
aventados, o que resultou em recomendao STN para promover o reconhecimento, a mensurao e a
evidenciao de provises e passivos contingentes relativos aos riscos fiscais decorrentes de aes
judiciais impetradas contra a Unio.
Em seguida, o TCU determinou PGFN promover o reconhecimento de proviso do montante de
aes judiciais classificadas como risco provvel com base nos critrios contbeis pertinentes. Em
decorrncia das deliberaes prolatadas, em 10/2/2015 foi publicada a Portaria-AGU 40/2015, na qual
restou padronizada, no mbito das procuradorias gerais (PGU, PGFN e PGF), a mensurao,
classificao e evidenciao dos riscos fiscais.
Em 2015, a PGU constituiu proviso e criou a unidade gestora 110652 especificamente para
registrar as provises a longo prazo referentes a aes judiciais com probabilidade de perda, a qual
possua, em 31/12/2016, saldo de R$ 84,49 bilhes. No mbito da PGFN, no entanto, no houve
reconhecimento de proviso, conforme tabela a seguir gerada pelo procedimento de reclculo:
293

Composio dos Passivos Contingentes da PGFN

R$ bilhes
Passivos Contingentes - PGFN Risco Instncia STF Instncia STJ Outras Total PGFN
Anexo V LDO 2017 Possvel 250,3 76,68* - 326,98
Nota PGFN/CASTF Provvel 121,33 0,9 17,58 139,81
Nota PGFN/CASTF Possvel 576,01 83,16 - 659,17
Siafi 227910400 - 31/12/2016 - - - - -
Siafi 841100000 - 31/12/2016 Provvel - - - 139,81
Siafi 841100000 - 31/12/2016 Possvel - - - 659,17
Fontes: Nota explicativa s demonstraes contbeis do MF do 4 trimestre de 2016 e Anexo V da LDO (Lei 13.408/2016).
*(R$ 19,98 bilhes + R$ 6,7 bilhes + R$ 50 bilhes).
A partir das informaes prestadas pela PGFN, sob orientao expressa da STN e evidenciada nas
notas explicativas s demonstraes contbeis do Ministrio da Fazenda do 4 trimestre de 2016, houve
baixa da proviso inicialmente constituda em junho (NS002126), zerando o saldo da conta
2.2.7.9.1.04.00 no passivo. A justificativa foi a impreciso nos valores estimados e que no havia
suporte normativo para o registro dos valores classificados como provveis e que as normas NBC TSP
03, Ipsas 19 e Mcasp 6 edio orientam o registro somente quando de posse de uma estimativa
confivel. O argumento levantado ressalta ainda a preocupao da STN de que onerar os passivos da
Unio com valores de mais de uma centena de bilhes de reais amparados em estimativas imprecisa s
no recomendado.
Em que pese as normas indicarem o registro de proviso somente quando de posse de estimativa
confivel, o que o Ministrio da Fazenda precisa realizar exatamente um clculo confivel dessa
estimativa para, em seguida, reconhecer a proviso no passivo, consoante o que j foi recomendado por
este Tribunal em fiscalizaes anteriores.
Nada obstante, a constatao de que no se realiza estimativa confivel e no se reconhece como
provises aes judiciais classificadas como de risco provvel contraria os preceitos da NBC TSP
Estrutura Conceitual, principalmente quanto representao fidedigna da informao, a qual deve ser
completa, neutra e livre de erro. completamente desarrazoado o fato de a Unio possuir R$ 798,99
bilhes de passivos contingentes evidenciados em nota explicativa, mas em contrapartida no possuir
simplesmente nenhum valor de proviso reconhecida.
Essa situao no reflete a realidade das provises e dos passivos contingentes da Unio e no se
traduz, tanto para o usurio quanto para o tomador de deciso, em informao confivel. O julgame nto
recente do Recurso Extraordinrio (RE) 574706 em 15/3/2017, com repercusso geral reconhecida no
mbito do STF, com impacto de pelo menos de R$ 65 bilhes em face da excluso do ICMS na base de
clculo do PIS e da Cofins, evidencia que o setor pblico no pode ser pego de surpresa e no ter
nenhuma segurana para isso, ou seja, nenhuma proviso constituda e reconhecida.
financeiras do Ministrio da Fazenda, foi proposta recomendao no mbito do TC 025.774/2016-6 e
xii. Distores na Conta de Patrimnio Social e Capital Social acima de R$ 7 bilhes

A auditoria identificou um erro de classificao nas contas de consolidao de capital social (conta
2.3.1.2.0.00.00 - Capital Social Realizado), no montante de R$ 6,6 bilhes. Com base nos documentos
analisados, foram identificadas, tambm, divergncias de valores de capital social de empresas pblicas,
no valor de R$ 572 milhes.
294

Segundo o Manual de Contabilidade Societria (Fipecafi, 2010), o investimento efetuado na

companhia pelos acionistas representado pelo capital social. No Plano de Contas Aplicado ao Setor
Pblico, a conta destinada ao registro do capital a 2.3.1.2.0.00.00 - Capital Social Realizado, que
compreende o capital social subscrito das empresas pblicas e sociedades de economia mista, deduzido
da parcela ainda no realizada.
Em relao contabilizao, de modo a permitir a correta excluso de saldos na consolidao das
contas da Unio, o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico prev que o 5 nvel de
desdobramento na identificao de contas previsto no Plano de Contas Aplicado ao Setor
Pblico (Pcasp) tem como finalidade a segregao dos valores das transaes que sero includas ou
excludas na consolidao das Demonstraes Contbeis. Se no momento da contabilizao for usado o
dgito 1 (Consolidao) no 5 nvel da conta, os saldos no sero excludos nos demonstrativo s
consolidados dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS). Caso seja usado o dgito 2 (Intra
OFSS) no 5 nvel da conta, os saldos sero excludos nos demonstrativos consolidados. Dessa forma,
os valores relacionados s empresas estatais dependentes, por fazerem parte dos OFSS da Unio, devem
ser contabilizados no dgito 2, de modo a permitir a excluso dos valores no Balano Geral da Unio e,
desse modo, evitar duplicidades.
A auditoria verificou, por meio de documentos comprobatrios requisitados das empresas
pblicas, cujos capitais sociais esto registrados no Siafi, que existe uma divergncia de
R$ 572.373.075,09, comparando os documentos apresentados e o valor contabilizado.
A anlise individualizada, com o motivo da divergncia, pode ser vista a seguir:
Divergncias Capital Social

R$
Capital Social
Capital Social
Entidade nos Documentos Distoro
no Siafi
Comprobatrios
Companhia Desenvolvimento Barcarena (Codebar) 6.727.133,15 0 6.727.133,15
Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) 302.801.001,74 0 302.801.001,74
Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. 1.673.424.165,50 1.454.992.927,42 218.431.238,08
Empresa de Pesquisa Energtica - EPE 20.544.366,92 10.544.366,92 10.000.000,00
EPL - Empresa de Planejamento e Logstica 83.562.951,26 50.000.000,00 33.562.951,26
Total de Divergncias 571.522.324,23
Fonte: Siafi e Empresas.
Observa-se que, das dezenove empresas cujo capital social est registrado no Siafi, cinco
apresentaram algum problema nos valores registrados:
1 - Companhia de Desenvolvimento de Barcarena (Codebar) - a Codebar apresenta o valor
registrado no Siafi de R$ 6.727.133,15. Porm, conforme o Decreto 6.182/2007, a Companhia
foi dissolvida com prazo mximo de 180 dias para a concluso do processo de liquidao, a
partir de 3/8/2007. Assim, embora a entidade no exista mais, os dados de seu capital social
ainda encontram-se registrados no Siafi;
2 - Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) - embora a empresa tenha apresentado os
documentos que autorizaram a constituio do seu capital social, registrado no Siafi por R$
302.801.001,74, a certido emitida em 19/1/2017 pela Junta Comercial apresentou saldo zerado
na composio do capital social da empresa;
3 - Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. - Em 21/8/2015, foi deliberado, por meio de
Assembleia Geral Extraordinria, o aumento do capital social em R$ 173.678.867,57. Esse
295

aumento foi homologado em 10/12/2015, com subscrio apenas pela Unio, totalizando o
valor do capital em R$ 1.673.424.165,50. Porm, a empresa informou que tais atas ainda no
constam arquivadas na Junta Comercial, porquanto, entre aquelas assembleias extraordinrias,
a empresa teve de providenciar outras duas assembleias de rerratificao, em 22/9/2015 e em
5/11/2015, concernentes ao aumento de capital deliberado em 14/12/2012, em virtude de erro
verificado quanto ao clculo do nmero de aes e respectivo valor. Contudo, ocorre que, na
certido simplificada emitida pela Junta Comercial, datada de 27/1/2016, o valor do capital
social integralizado de R$ 1.454.992.927,42, ante o valor de 1.673.424.165,50 registrado no
Siafi. Dessa forma, apresentou-se uma divergncia no montante de R$ 218.431.238,08;
4 - Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) - a empresa tem saldo no Siafi de R$ 20.544.366,92.
Entretanto, a certido emitida pela Junta Comercial em 31/1/2017 apresentou o valor do capital
social a menos em R$ 10 milhes. Esse valor refere-se a um aumento do capital feito em 2007,
porm o valor no havia sido atualizado junto ao rgo competente;
5 - Empresa de Planejamento e Logstica (EPL) - a EPL tem saldo no Siafi de R$ 83.562.951,26.
Ocorre que, em agosto de 2016, um decreto autorizou o aumento do capital da entidade, que foi
aprovado em 20/12/2016 e registrado no Siafi em 31/12/2016. Porm, at a auditoria, o valor
no havia sido atualizado junto aos rgos competentes. Na certido emitida pela Junta
Comercial, enviada em resposta requisio feita pela auditoria, emitida em 5/1/2017, o valor
do capital social da entidade era de R$ 50 milhes. Posteriormente, decorrente dos
questionamentos feitos pela equipe de auditoria, foi enviada uma certido de 10/2/2017 com os
valores corretos.
Alm das divergncias apontadas nas empresas, a auditoria verificou um erro de classificao nas
contas destinadas consolidao, no valor de R$ 6.642.217.914,87. Ocorre que, por se tratarem de
empresas estatais dependentes, o valor do capital social das entidades deveria estar classificado na conta
de digito 2 (Intra OFSS), de modo a ser eliminado na consolidao das contas pblicas.
As seguintes entidades tiveram saldo registrado na conta incorreta:
Saldo de Capital Classificado Incorretamente

Classificao atual no
Entidade Observaes
PCASP
Nuclebrs Equipamentos Pesados S.A. Nuclep Consolidao Classificao errada
Indstrias Nucleares do Brasil S.A. (INB) Consolidao Classificao errada
Companhia de Desenvolvimento de Barcarena - Codebar ------ Companhia extinta
Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) Consolidao Classificao errada
Centro Nac. de Tecnolog. Eletr. Avanada - Ceitec S.A Consolidao Classificao errada
Saldo tanto na consolidao
(R$ 3.423.224,68) quanto na
intra OFSS
Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. Consolidao
(R$ 1.670.000.940,82).
Classificao errada:
R$ 3.423.224,68
Saldo tanto na conta
consolidao
(R$ 29.243.101,07 quanto na
Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais Consolidao
intra OFSS (R$ 904.425,81).
Classificao errada:
R$ 29.243.101,07
Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU Consolidao Classificao errada
Empresa de Pesquisa Energtica EPE Consolidao Classificao errada
296

Classificao atual no
Entidade Observaes
PCASP
Hospital Nossa Senhora da Conceio Consolidao Classificao errada
EPL - Empresa de Planejamento e Logstica Consolidao Classificao errada
Indstria de Material Blico do Brasil Consolidao Classificao errada
Amaznia Azul Tecnologias de Defesa SA Consolidao Classificao errada
Empresa Brasil de Comunicao (EBC) Intra OFSS Correto
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) Intra OFSS Correto
Cia de Desenv. dos Vales S. Franc e Parnaba (Codevasf) Intra OFSS Correto
Hospital de Clnicas de Porto Alegre Intra OFSS Correto
Empresa Brasileira de Servios Hospitalares Intra OFSS Correto
Valec Intra OFSS Correto
Fonte: Siafi.
Percebe-se que as divergncias em relao ao valor registrado no Siafi e os documentos

comprobatrios so decorrentes de falhas graves na gesto das unidades gestoras executoras, bem como
dos responsveis pela conformidade de registro de gesto, conforme a Macrofuno Siafi 020314.
Alm disso, a distoro provocada pela incorreta classificao dos valores no mecanismo de
consolidao do Plano de Contas deve-se falta de esclarecimento para as unidades quanto utilizao
do 5 nvel do Pcasp, bem como de controle automtico do sistema quanto ao uso de cada conta em
relao entidade que realiza o lanamento contbil.
A STN informa que j existem no Manual Siafi os procedimentos a serem observados pelas estatais
dependentes quanto correta classificao do patrimnio social e a rotina contbil a ser utilizada
considerando o nvel consolidao. Porm, as inconsistncias apontadas pela auditoria ocorreram pela
utilizao indevida da rotina, em desacordo com as orientaes.
Alm disso, a STN informa que realizar estudo para avaliar uma soluo no Siafi para evitar o
uso indevido do nvel de consolidao nos registros contbeis e que foram criados auditores contbeis
(rotinas automticas de sistema) especficos para monitorar tais saldos. Alm disso, informa que
orientar as empresas a procederem devida correo dos registros contbeis e acompanhar as devidas
regularizaes.
De fato, considerando as respostas recebidas e os problemas relatados, as empresas parecem no
dominar adequadamente as rotinas que envolvem o uso das contas de consolidao.
Dessa forma, os problemas identificados provocaram uma distoro nos valores registrados no
montante de R$ 572 milhes e um erro de classificao no valor de R$ 6,6 bilhes, comprometendo as
informaes evidenciadas e ocasionando uma superavaliao da conta de capital social no Balano Geral
da Unio.
Portanto, diante da distoro identificada, faz-se cabvel a seguinte recomendao:
Secretaria do Tesouro Nacional que faa gesto junto s empresas pblicas dependentes
para corrigir as distores apresentadas na conta de capital social, bem como institua rotinas
de controle para garantir a correta classificao dos registros nas contas de consolidao.
xiii. Despesas do abono salarial de competncia de 2015 registradas no exerccio de 2016 e ausncia
de proviso para pagamento do abono de ano-base 2016
Por meio do 3 do art. 239 da Constituio Federal, assegurado o pagamento de um salrio
mnimo anual aos empregados de contribuintes do Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa
297

de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep), que recebam at dois salrios mnimos de
remunerao mensal:
Da mesma forma, o art. 9 da Lei 7.998/1990 regulamenta que:
Art. 9 assegurado o recebimento de abono salarial anual, no valor mximo de 1 (um) salrio-mnimo vigente
na data do respectivo pagamento, aos empregados que:
I - tenham percebido, de empregadores que contribuem para o Programa de Integrao Social (PIS) ou para o
Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep), at 2 (dois) salrios mnimos mdios de
remunerao mensal no perodo trabalhado e que tenham exercido atividade remunerada pelo menos durante
30 (trinta) dias no ano-base;
II - estejam cadastrados h pelo menos 5 (cinco) anos no Fundo de Participao PIS-Pasep ou no Cadastro
Nacional do Trabalhador. (grifo nosso)
De acordo com esse artigo, so duas as condies para que o empregado adquira o direito ao abono
salarial. Primeiro, ter recebido at dois salrios mnimos; segundo, ter exercido pelo menos trinta dias
de atividade remunerada no ano-base. Entende-se como ano-base aquele em que o trabalhador tenha
efetivamente trabalhado. A partir dessa leitura, pode-se inferir que se o empregado trabalhou em 2015,
adquiriu o direito ao abono salarial no exerccio de 2015. Se trabalhou em 2016, adquiriu o direito ao
abono em 2016.
Para viabilizar o pagamento desse direito adquirido, o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo
ao Trabalhador (Codefat) define todos os anos um calendrio-cronograma de pagamentos. Esse
cronograma se inicia a partir de julho do ano seguinte ao ano-base (ano em que o empregado adquiriu o
direito) e considera a data de nascimento do beneficirio como base de organizao a partir do qual o
recurso financeiro estar disponvel para saque. A partir da data do pagamento do FAT, o recurso fica
disponvel at o ano seguinte, conforme definido nas resolues.
Mas para que o beneficirio tenha tempo suficiente para saque preciso que a Administrao
Pblica empenhe, liquide e pague com uma certa antecedncia, especialmente para aqueles beneficir io s
que fazem aniversrio nos ltimos meses do calendrio. O cronograma de pagamento at 1999 estava
assim disposto:
Cronograma de recebimento do Abono Salarial PIS, ano 1999/2000 ano-base 1998

Abono disponvel
Nascidos em Recebero e partir de
at
Julho 1 a 15 21/9/1999 28/4/2000
16 a 31 23/9/1999
Agosto 1 a 15 28/9/1999 28/4/2000
16 a 31 14/10/1999
Setembro 1 a 15 19/10/1999 28/4/2000
16 a 30 21/10/1999
Outubro 1 a 15 26/10/1999 28/4/2000
16 a 31 18/11/1999
Novembro 1 a 15 22/11/1999 28/4/2000
16 a 30 24/11/1999
Dezembro 1 a 15 14/12/1999 28/4/2000
16 a 31 16/12/1999
Janeiro 1 a 15 21/12/1999 28/4/2000
16 a 31 28/12/1999
Fevereiro 1 a 15 13/1/2000 28/4/2000
16 a 29 18/1/2000
Maro 1 a 15 20/1/2000 28/4/2000
298

Abono disponvel
Nascidos em Recebero e partir de
at
16 a 31 24/1/2000
Abril 1 a 15 26/1/2000 28/4/2000
16 a 30 10/2/2000
Maio 1 a 15 15/2/2000 28/4/2000
16 a 31 17/2/2000
Junho 1 a 15 22/2/2000 28/4/2000
16 a 30 24/2/2000
Fonte: Resoluo-Codefat 213/1999.
O calendrio acima refere-se apenas ao PIS. Por economia, optou-se por no transcrever o
calendrio do Pasep, uma vez que a lgica mesma. A grande diferena est no ponto-base de
organizao a partir do qual o recurso financeiro estar disponibilizado para saque. No PIS, utiliza-se a
data de nascimento e no Pasep, o nmero final da inscrio.
Contabilmente, at 1999, a ltima ordem bancria emitida para o cronograma ocorria em meados
de fevereiro do segundo ano seguinte ao ano-base do direito adquirido, para dar uma margem de tempo
para que os aniversariantes dos ltimos meses do calendrio no ficassem to prejudicados e assim
pudessem sacar o abono.
No ano 2000, o cronograma de pagamento sofreu uma alterao na data de disponibilizao do
recurso. A Administrao Pblica passou a empenhar e pagar todos os aniversariantes do calendrio
apenas no exerccio seguinte ao ano-base, deixando os recursos disponveis para saque at o segundo
ano seguinte ao ano-base, conforme o calendrio de 2000/2001.
Cronograma de recebimento do Abono Salarial PIS, ano 2000/2001 ano base 1999
Incio do Abono disponvel

Nascidos em
Pagamento at
Julho 1 a 15 29/8/2000 27/4/2001
16 a 31 31/8/2000
Agosto 1 a 15 12/9/2000 27/4/2001
16 a 31 14/9/2000
Setembro 1 a 15 19/9/2000 27/4/2001
16 a 30 21/9/2000
Outubro 1 a 15 26/9/2000 27/4/2001
16 a 31 28/9/2000
Novembro 1 a 15 10/10/2000 27/4/2001
16 a 30 17/10/2000
Dezembro 1 a 15 19/10/2000 27/4/2001
16 a 31 24/10/2000
Janeiro 1 a 15 26/10/2000 27/4/2001
16 a 31 09/11/2000
Fevereiro 1 a 15 14/11/2000 27/4/2001
16 a 29 16/11/2000
Maro 1 a 15 21/11/2000 27/4/2001
16 a 31 23/11/2000
Abril 1 a 15 28/11/2000 27/4/2001
16 a 30 12/12/2000
Maio 1 a 15 14/12/2000 27/4/2001
16 a 31 19/12/2000
Junho 1 a 15 21/12/2000 27/4/2001
299

Incio do Abono disponvel

Nascidos em
Pagamento at
16 a 30 27/12/2000
A partir de 2000, contabilmente e oramentariamente, a despesa era reconhecida integralmente no

exerccio seguinte ao ano-base, ou seja, no exerccio seguinte ao fato que deu origem despesa (fato
gerador). Esse procedimento se manteve at 2014, quando o Codefat novamente alterou o cronograma
de pagamento, de modo que o registro contbil passou a ser efetuado em dois exerccios, conforme
ocorria antes de 1999. A tabela seguinte mostra o cronograma modificado. A coluna recebem a partir
de representa o momento imediatamente posterior ao envio da ordem bancria ao banco para
disponibilizao do abono ao beneficirio.
Cronograma de Recebimento do Abono Salarial PIS, ano 2015/2016 ano-base 2014

Nascidos em Recebem a partir de Recebem at
Julho 22/7/2015 30/6/2016
Agosto 20/8/2015 30/6/2016
Setembro 17/9/2015 30/6/2016
Outubro 15/10/2015 30/6/2016
Novembro 19/11/2015 30/6/2016
Dezembro 17/12/2015 30/6/2016
Janeiro
14/1/2016 30/6/2016
Fevereiro
Maro
16/2/2016 30/6/2016
Abril
Maio
17/3/2016 30/6/2016
Junho
Dessa forma, percebeu-se que as despesas cujo fato gerador (ou ano-base) ocorreu em 2014
comearam a ser pagas em julho de 2015 e se estenderam at 2016, conforme consta em consulta aos
empenhos realizados no exerccio de 2016. E aquelas despesas cuja fato gerador (ou ano-base) ocorreu
em 2015 comearam a ser pagas em julho de 2016 e se estendero at 2017.
Empenhos do Abono Salarial exerccio de 2016

R$
Ano-
Nmero do Empenho Agente Pagador Valor Empenhado Descrio Calendrio
Base
2016NE000012 CEF 3.502.705.936,96 Abono Salarial - PIS 2015/2016 2014
2016NE000015 BB 638.000.000,00 Abono Salarial - Pasep 2015/2016 2014
Total ano-base 2014 (empenhado em 2016) 11.003.713.996,76
2016NE000093 CEF 497.294.063,04 Abono Salarial - PIS 2016/2017 2015
300

Ano-
Nmero do Empenho Agente Pagador Valor Empenhado Descrio Calendrio
Base
Total Geral empenhado em 2016 17.931.730.677,80
2017NE 000013 BB 531.500.000,00 Abono Salarial - Pasep 2016/2017 2015
2017NE 000014 CEF 4.019.602.299,37 Abono Salarial - PIS 2016/2017 2015
2017NE 000015 CEF 4.000.000.000,00 Abono Salarial - PIS 2016/2017 2015
Fonte: Siafi.
Depreende-se que o ano-base o fato gerador da despesa com benefcios do abono salarial (PIS e
Pasep), contudo, somente com o encerramento do exerccio possvel verificar a existncia de fato ou
no do direito adquirido (fato gerador). Em razo disso, no possvel que a despesa seja reconhecida
pelo seu valor exato dentro do exerccio de competncia. A Administrao precisa de um tempo (seis
meses) para realizar o cruzamento entre as bases de dados trabalhistas, com vistas a identificar todos
aqueles empregados que cumpriram as condies para obteno do abono.
Ainda assim, o FAT tem pleno conhecimento de que ter de arcar com despesas do abono todos os
exerccios financeiros, pois todos os anos haver empregados que preencham os requisitos legais. Trata-
se, ento, de uma obrigao legal e previsvel, ou seja, ocorre sistematicamente todos os exerccios,
embora no encerramento desse no se saiba o valor exato.
Sendo assim, possvel que haja um planejamento com estimativas de pagamentos para que sejam
reconhecidos dentro do exerccio a que pertencem, em obedincia ao princpio da competncia de que
trata o inciso II do art. 50 da LRF:
II - a despesa e a assuno de compromisso sero registradas segundo o regime de comp etncia, apurando-se,
em carter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
De acordo com a tabela precedente, as despesas do ano-base de 2015 totalizaram (o

empenhamento) R$ 16.010.618,980,41, sendo 43,27% empenhados em 2016 e 56,73% empenhados em
2017. J as despesas do ano-base 2016, mesmo sendo despesas obrigatrias e previsveis, somente sero
reconhecidas a partir de meados de 2017.
Observa-se, portanto, que o cronograma de desembolso do abono (PIS e Pasep) no observa o
princpio da competncia na execuo da despesa, uma vez que cerca de R$ 11 bilhes do abono de
competncia referentes a 2014 foram executados em 2016, e R$ 6,9 bilhes do abono de 2015 executados
em 2016, sem a correspondente assuno do compromisso, pelo regime competncia, nos exerccios dos
respectivos momentos de ocorrncia do fato gerador.
O mesmo est acontecendo com o abono de competncia de 2016, cujo pagamento iniciou-se em
2017 e adentrar por 2018, sem o devido reconhecimento da obrigao na Demonstrao das Variaes
Patrimoniais do exerccio de 2016. Sendo assim, considera-se que a DVP do FAT de 2016 apresenta uma
distoro no que se refere ao reconhecimento das despesas de competncia dos exerccios de 2014 e
2015 e ao no reconhecimento das despesas de competncia de 2016.
Adicionalmente, o Boletim de Informaes Financeiras do FAT (6 bimestre) informa que as
receitas do FAT so contabilizadas pelo regime de caixa, e as despesas pelo regime de competncia (Lei
4.320/1964). Informa, ainda, que as despesas com abono referentes a 2016 (janeiro a dezembro)
totalizaram R$ 17.931.730.677,80. Contudo, verificou-se que o valor refere-se ao total empenhado no
oramento de 2016. No se trata das despesas patrimoniais de 2016 reconhecidas em 2016. Trata-se de
despesas de competncia de 2014 e 2015 reconhecidas, empenhadas e pagas em 2016.
301

No mesmo boletim, observou-se uma comparao entre as despesas executadas em 2015 e 2016.
Percebe-se que, entre estes dois exerccios, houve um aumento de despesas com abono em 77,09%. No
h um esclarecimento oficial sobre os reais motivos de aumento to significativo.
Na verdade, o que explica a variao de tal magnitude o impacto da alterao do cronograma de
pagamento. Como j dito anteriormente, entre 1999 e 2014 as despesas com abono eram contabilizada s
(e pagas) dentro do exerccio seguinte ao ano-base, ou seja as despesas de competncia de 2014 deveriam
ter sido contabilizadas em 2015, se o calendrio de pagamento no tivesse sido alterado. Contudo, em
2015, o Codefat postergou o cronograma, fazendo com que parte das despesas de competncia de 2014
fossem pagas somente em 2016.
Ao apresentar a informao incluindo despesas postergadas de um exerccio para outro, perdeu-se
a comparabilidade. Ento, no h que se falar em aumento de despesas com abono (pelo menos no
nessa magnitude) entre esses dois exerccios.
Recorte do Demonstrativo da Execuo Financeira do FAT 2016

2015 2016 Var. %
Discriminao do Resultado
Jan-Dez Jan-Dez 2016/2015
II.1 Despesas Correntes (totais) 48.686.982.637,90 56.254.719.057,75 15,54%
II.1.1 Pgto. Seguro-Desemprego 38.054.496.461,78 37.772.211.559,20 -0,74%
II.1.2 Pgto. Abono Salarial 10.125.701.665,00 17.931.730.677,80 77,09%
Fonte Anexo I do Boletim de Informaes Financeira do FAT (6 bimestre).
A mudana no cronograma de pagamento ocorrida em 2015, segundo o stio do Ministrio do

Trabalho, foi realizada para garantir a sade financeira do Fundo, uma vez que seriam necessrios cerca
de R$ 18 bilhes para o pagamento do abono em 2015 e o valor do desembolso previsto para o exerccio
era de R$ 10 bilhes (<http://trabalho.gov.br/noticias/900-orcamento-aprovado-do-fat-para-2016-e-de-
r-76-4-bilhoes>).
Os gestores do Ministrio do Trabalho ponderaram que a dinmica de pagamento do abono foi
alterada nos ltimos anos em funo de restries oramentrias. Segundo os gestores, at 2014, o
Ministrio dispunha de oramento para disponibilizar a totalidade dos benefcios j no exerccio seguinte
ao ano-base. Em 2015, o Ministrio no teve oramento para o pagamento integral do abono.
Assim, decidiu-se adequar o cronograma de pagamento do abono salarial ao exerccio finance iro
do Fundo PIS-Pasep, que corresponde ao perodo de 1 de junho de cada ano a 30 de junho do ano
subsequente, conforme o art. 6 do Decreto 4.751/2003. O Fundo PIS-Pasep responsvel por custear
uma parcela das obrigaes do abono salarial, de modo que essa adequao se mostrou apropriada.
Segundo os gestores, o fato gerador do abono o final de cada ano-base, quando o trabalhador que
preencheu os critrios legais adquire o direito ao recebimento do benefcio. Porm, no possvel apurar
o valor exato do direito (e individualiz- lo para cada beneficirio) ainda no ano-base, uma vez que a
apurao desse direito s possvel com o recebimento dos dados da Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais) relativa ao ano-base, o que s ocorre por volta de maio do ano seguinte.
No entanto, os gestores afirmaram que, j ao final do ano-base, possvel fazer uma estimativa
sobre o valor aproximado do total de obrigaes que o Ministrio ter com o pagamento futuro de
benefcios, com base no histrico anual de pagamentos, associado a outros dados econmicos, tais como
o nvel de emprego e o valor do salrio-mnimo.
Assim, por estimativa, possvel fazer o reconhecimento da despesa patrimonial relativa ao
pagamento futuro de abono salarial ainda ao final do ano-base (ano de competncia), de modo que esta
302

obrigao seja registrada na Demonstrao das Variaes Patrimoniais do exerccio de competncia e

refletida no Balano Patrimonial do FAT desse mesmo ano.
Segundo a Nota Informativa 21/Ccont/CGOFC/Spoa/SE/MTb, esse registro deve ser feito por
meio de uma proviso, por tratar-se de passivo com prazo ou valor incerto, em atendimento ao
determinado pelo Mcasp, 6 Edio, item 9.1. A Nota ressalta ainda que tal registro no eliminaria a
ocorrncia de superavaliao ou subavaliaes na DVP em relao aos gastos com abono salarial, mas
que este problema ocorreria em valores menores do que se verifica hoje.
J em relao despesa oramentria, os gestores do Ministrio apontaram a dificuldade de se
executar integralmente a despesa com abono dentro do exerccio seguinte ao ano-base, em funo da
insuficincia de dotao oramentria.
Em relao ao aspecto oramentrio, segundo os gestores, existe a necessidade de envolver a
Secretaria de Oramento Federal na discusso para avaliar se a disponibilizao do oramento para o
pagamento do abono deve ser mantida fracionada em dois exerccios ou se possvel a liberao integra l
j no exerccio seguinte ao ano-base. Segundo os gestores, caso o oramento esteja disponvel, mesmo
que o pagamento aos beneficirios no seja feito integralmente no exerccio seguinte, pode-se proceder
inscrio em restos a pagar da parcela que venha a ser paga no exerccio subsequente. Assim, se daria
maior transparncia ao gasto anual com abono salarial, com o empenho total da despesa relativa a um
dado ano-base sendo realizado dentro de um mesmo exerccio.
Considerando o posicionamento dos gestores, conclui-se que o caso demanda a separao do
registro da despesa com abono salarial entre as esferas oramentria e patrimonial.
Ou seja, independentemente da dinmica oramentria e financeira que o FAT defina juntamente
com o Codefat e o Ministrio do Planejamento para o empenho, liquidao e pagamento da despesa
oramentria com abono salarial, a despesa patrimonial relativa ao benefcio (obrigao de pagamento)
deve ser reconhecida por estimativa dentro de seu exerccio de competncia, ou seja, ao final de cada
ano-base, de modo a atender ao princpio da competncia da despesa patrimonial estabelecido pelo art.
50, inciso II, da LRF.
Assim, cabe ao FAT proceder ao registro de uma proviso em seu Balano Patrimonia l,
correspondente obrigao com abono salarial de cada ano-base, independentemente da execuo
oramentria da despesa.
J nos Boletins Financeiros do FAT, assim como nas Notas Explicativas do Balano Oramentrio
do FAT, deve-se deixar claro que a despesa oramentria que est sendo executada em um dado exerccio
refere-se ao adimplemento de uma obrigao adquirida em exerccios anteriores. Desse modo, garante -
se a transparncia da informao e permite-se a comparabilidade dos gastos com abono salarial
realizados a cada ano.
Dessa forma, as distores apresentadas tiveram os seguintes impactos no BGU:
a) Superavaliao na Demonstrao das Variaes Patrimoniais (DVP) em razo da existncia de
registros de despesas do exerccio de 2015 em 2016;
b) Subavaliao na DVP em razo da ausncia de registros de despesas de competncia de 2016;
c) Falta de transparncia nos registros contbeis dos gastos com abono salarial;
d) Inobservncia do princpio da competncia na execuo da despesa pblica patrimonia l,
conforme definido no inciso II do art. 50 da LRF;
303

e) perda de comparabilidade das despesas entre os exerccios financeiros.

financeiras do Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, foi proposta recomendao no mbito do
processo TC 026.106/2016-7 e o seu atendimento ser analisado no monitoramento do referido processo.
xiv. Superavaliao da receita tributria decorrente de classificao inadequada de R$ 12,88

bilhes na Conta nica do Tesouro Nacional
O subttulo 8.2.4.1.4.00.00 - Controles de Parcelamentos e Pagamentos Unificados responsvel
por registrar os controles de parcelamentos e pagamentos unificados ainda no classificados. Em
31/12/2016, esse subttulo totalizou R$ 34,61 bilhes. No entanto, em fonte a classificar na Conta nica
do Tesouro Nacional (CTU), que deveria contabilizar os valores dos parcelamentos, constam somente
R$ 21,73 bilhes, o que gera uma distoro de R$ 12,88 bilhes.
A classificao por fonte/destinaes de recursos, segundo o Mcasp 6 edio, tem o objetivo de
identificar as fontes de financiamento dos gastos pblicos, que esto associadas a determinadas despesas
de forma a evidenciar os meios para atingir os objetivos pblicos. O Mcasp tambm afirma que, caso o
ente no tenha mecanismos para identificar, no momento do recebimento, a fonte/destinao
correspondente, sugere-se que os valores sejam lanados em uma fonte/destinao transitria, at que se
consiga proceder correta classificao. Assim, no possvel identificar o montante de R$ 34,61
bilhes, conforme mencionou a STN. Logo, seguindo o procedimento do Mcasp, esse montante deveria
estar na denominada fonte transitria (fonte 177). A causa dessa distoro decorre de os recursos
arrecadados pelos parcelamentos especiais estarem se acumulando na CTU devido lentido em
classificar tais receitas.
A rotina de contabilizao descrita pela STN contempla esse procedimento, em que o recurso
decorrente desse parcelamento deve ser destinado fonte 177. No entanto, na fonte 177 constam somente
R$ 21,73 bilhes, o que evidencia que o procedimento no foi obedecido. Assim, se o recurso que est
na conta nica no est vinculado ao motivo pelo qual ingressou nos cofres pblicos, ele pode ser
utilizado para qualquer finalidade.
Tal fato est em desconformidade aos preceitos do Mcasp, da Medida Provisria 2.170/2001, do
Decreto 93.872/1986, art. 2, da Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 8, pargrafo nico, e art. 50; e da
Portaria-SOF 1/2001. Em que pese a STN garantir que o total ingressado na CTU contempla o total do
parcelamento no classificado, considera-se que o recurso pode ter sado sem sequer ter tido a
classificao correspondente efetuada, pois se no est na fonte 177, o recurso provavelmente foi
classificado em outra fonte que possui gesto genrica, como a prpria fonte 100 - Recursos Ordinrios.
Logo, h riscos quanto gesto dos recursos que ingressaram na CTU decorrentes de parcelamento s
especiais, tanto riscos de classificao e contabilizao indevidas, quanto riscos de gesto e consequente
destinao a finalidade diversa da que o recurso deveria ter.
Diante de tais constataes, verifica-se uma distoro de R$ 12,88 bilhes na fonte 177 (fonte a
classificar) e na receita realizada do Balano Oramentrio, tendo em vista que o saldo da CTU
classificado como fonte 177 (R$ 21,73 bilhes) divergente do saldo arrecadado de parcelamentos na
conta 8.2.4.1.4.00.00 (R$ 34,61 bilhes); e no houve estorno dos lanamentos nas contas de controle
oramentrio, diminuindo o montante da conta 6.2.1.2.0.00.00 de receita realizada.
A STN reconheceu a distoro e argumentou que as causas no so somente os parcelamentos
especiais; reconheceu a existncia de algumas inconsistncias na alocao das fontes de recursos e
304

informou que o risco de utilizao de recursos em finalidade diversa mitigado pela existncia de saldo
significativo na conta nica, da ordem de R$ 500 bilhes.
Essa distoro ofende as disposies do art. 8 e do inciso I do art. 50 da Lei de Responsabilidade
Fiscal e do Mcasp, o qual estabelece que a classificao por fontes e destinaes de recursos indica para
a receita oramentria a destinao de recursos para a realizao de determinadas despesas
oramentrias, enquanto, para a despesa oramentria, identifica a origem dos recursos que esto sendo
utilizados. Essa classificao permite que a destinao, quando vinculada entre a origem e a aplicao
de recursos, atenda s finalidades especficas estabelecidas pelas normas. Existem no cmputo da
presente distoro de R$ 12,88 bilhes, por exemplo, os tributos PIS e Cofins arrecadados de
parcelamentos especiais que possuem destinao vinculada e, consequentemente, especificao das
fontes, que so 40 e 53, respectivamente.
Questionada quanto aos riscos de o saldo de R$ 34,61 bilhes da conta 8.2.4.1.4.00.00 no estar
na CTU e quanto aos mecanismos que garantem que o montante de R$ 12,87 bilhes no seja utilizado,
a STN informou que o saldo global da CTU no Siafi corresponde ao saldo existente no Bacen e que est
trabalhando para fazer as conciliaes dos valores segregados por fonte de recursos.
Por fim, o argumento de que o risco de utilizao de recursos em finalidade diversa mitigado
pela existncia de saldo significativo no razovel e no soluciona a distoro identificada, pois resta
esclarecido que no h mecanismos de controle para mitigar o risco de algum recurso vinculado ser
utilizado para finalidade diversa.
realmente notrio o esforo da STN em adequar os registros contbeis desde a implantao do
novo plano de contas. No entanto, h inconsistncias contbeis remanescentes na CTU, alm de ausncia
de controles capazes de mitigar riscos de recursos vinculados serem utilizados em finalidades diversas.
5.3.2 Distores de Classificao
xv. Contabilizao incorreta de ativo no circulante como ativo circulante, no montante de R$ 137
bilhes
a. No segregao em circulante e no circulante dos Crditos oriundos de Encargos de Capacidade

Emergencial (ECE) e de Encargos de Aquisio de Energia Eltrica Emergencial (EAE), no montante
estimado de R$ 159 milhes
A auditoria identificou que os crditos a receber, registrados na UG 170705 e nas contas
1.1.3.1.8.1.22.00 e 1.1.3.8.1.23.00, referentes ao Encargo de Capacidade Emergencial (ECE) e ao
Encargo de Aquisio de Energia Eltrica Emergencial (EAE), respectivamente, no foram segregados
conforme o prazo de realizao.
Os crditos de ECE e de EAE foram institudos pela Resoluo-Aneel 249/2002, com base na
determinao contida no art. 1 da Lei 10.438/2002, a qual fixou que os custos incorridos pela
Comercializadora Brasileira de Energia Emergencial CBEE, na aquisio de energia eltrica e na
contratao de capacidade de gerao ou de potncia, seriam rateados pelos consumidores finais
atendidos pelo Sistema Eltrico Interligado Nacional.
305

Referidos encargos foram cobrados pelas concessionrias de distribuio dos consumidores fina is
de energia eltrica em todo territrio nacional. Parte desses consumidores acionaram o Poder Judicir io
para suspender a exigibilidade do pagamento, o que suscitou inadimplementos parciais.
As cobranas em discusso foram administradas e acompanhadas pela CBEE at a data de sua
extino, em 30/6/2006, situao j prevista no art. 3 da Medida Provisria 2.209/2001, momento em
que esses crditos inadimplentes foram registrados no balano de encerramento dessa empresa e
transferidos Coordenao-Geral de Gerenciamento de Fundos e Operaes Fiscais da STN (Cofis)
(UG 170705) para controle contbil, financeiro e patrimonial.
A STN registra que, diante dos crditos inadimplidos, ajuizados e sem perspectiva de recebimento,
do estabelecido no item 8.5.1.2 do Mcasp, de reunio com auditores do TCU, ocorrida em maro de
2016, e de reunio com a setorial contbil do Ministrio da Fazenda, foi proposta a adoo das
providncias consignadas na Nota Tcnica 3/2016/Cofis/STN/MF-DF.
O citado item 8.5.1.2 do Mcasp afirma que dever ser constitudo ajuste de perdas de crditos
relativo a impostos e a metodologia para clculo do ajuste dever ser aquela que melhor reflita a real
situao do ativo e dever ser evidenciada em notas explicativas.
J a Nota Tcnica 3/2016/Cofis/STN/MF-DF props como metodologia o registro integral de
ajuste de perdas para esses crditos, tendo em vista que so crditos inadimplidos e ajuizados, no
havendo a certeza de recebimento e, tambm, que possuem reduzido fluxo de recebimentos, conforme
trecho a seguir:
5.2 Assim, recomendamos complementar os registros em Proviso para Devedores Duvidosos de modo a
amparar a totalidade dos crditos de Prodecer lI, EGF Especial e os crditos de EAE e ECE, considerando que
os mesmos tratam de aes judiciais, em sua maioria desfavorveis Unio. Para os programas de
Securitizao e PESA, recomenda-se provisionar os crditos ajuizados, inadimplentes e pendentes de inscrio
em DAU, motivado por legislao impeditiva ou pelo prazo de 180 dias a partir da notificao previsto em Lei,
bem como o percentual de inadimplncia histrica.
Dessa forma, a rea esclarece que houve o registro no SIAFI e a evidenciao na Nota Provises de Curto
Prazo das Notas Explicativas ao Balano Geral da Unio do 1, 2 e 3 Trimestres.
Logo, os crditos em questo esto integralmente provisionados na UG 170705.

Inicialmente, convm destacar que, de acordo com o item 2.2.1 do Mcasp, ativos so recursos
controlados pela entidade como resultado de eventos passados e do qual se espera que resultem para
entidade benefcios econmicos futuros ou potencial de servios. Alm disso, o item 2.2.2 prescreve
que um ativo deve ser reconhecido no patrimnio quando for provvel que benefcios futuros dele
provenientes fluiro para a entidade e seu custo ou valor puder ser determinado em bases confiveis.
No entanto, conforme relatado pela prpria UG, os valores registrados na rubrica 1.1.3.8.1.00.00
referem-se a crditos inadimplidos, ajuizados e sem perspectiva de recebimento , vinculados a aes
judiciais, em sua maioria desfavorveis Unio, e, ainda, encontram-se integralmente provisionado s,
consoante a conta 1.1.3.9.1.01.00 - Ajuste Perdas Demais Crditos e Valores Curto Prazo.
Considerando como proxy um cenrio benfico em que todos os crditos registrados nas contas no
decorrer do exerccio referem-se realizao do saldo inicial, verifica-se que a realizao mdia das
rubricas, nos ltimos cinco anos, foi de 12,86% e 2,23%, respectivamente, conforme tabelas a seguir:
306

Realizao da conta 1.1.2.1.9.24.00/1.1.3.8.1.22.00 ECE 2012 a 2016

R$
Movimento Movimento Realizao
Ano Saldo Inicial (A) Saldo Final
Devedor Credor (B) B/A
2012 267.029.260,25 7.982.045,52 8.989.332,66 266.021.973,11 3,37%
2013 266.021.973,11 1.193.672,57 9.563.577,24 257.652.068,44 3,60%
2014 257.652.068,44 4.124.722,68 12.642.916,33 249.133.874,79 4,91%
2015 249.133.874,79 7.926.050,14 18.058.441,54 239.001.483,39 7,25%
2016 239.001.483,39 57.342.315,64 115.150.396,12 181.193.402,91 48,18%
Total 1.278.838.659,98 78.568.806,55 164.404.663,89 1.193.002.802,64 12,86%
Fonte: Siafi.
Realizao da conta 1.1.2.1.9.25.00/1.1.3.8.1.23.00 ECA UG 170705 2012 a 2016

R$
Movimento Movimento Realizao
Ano Saldo Inicial (A) Saldo Final
Devedor Credor (B) B/A
2012 1.127.772,06 14.973,62 20.933,07 1.121.812,61 1,86%
2013 1.121.812,61 7.716,59 16.158,95 1.113.370,25 1,44%
2014 1.113.370,25 59.122,37 65.236,89 1.107.255,73 5,86%
2015 1.107.255,73 11.308,14 20.857,52 1.097.706,35 1,88%
2016 1.097.706,35 324,62 724,40 1.097.306,57 0,07%
Total 5.567.917,00 93.445,34 123.910,83 5.537.451,51 2,23%
Fonte: Siafi.
Assim, considerando que os crditos registrados na conta 1.1.3.8.1.00.00, na UG 170705, so

inadimplidos, ajuizados e sem perspectiva de recebimento, razo pela qual possuem registro de 100%
de ajuste para perdas (conta 1.1.3.9.1.01.01), entendeu-se que eles no tm capacidade de gerar
benefcios econmicos futuros. Portanto, o mais adequado seria o registro em contas de controle, que se
destinam ao lanamento de ativos e passivos potenciais.
Alm disso, verificou-se que, apesar da declarada falta de perspectiva de recebimento, referido
saldo encontra-se integralmente registrado no curto prazo, cujo objetivo registrar os crditos que sero
realizados em at doze meses, conforme prescrito no item 2.2.3 do Mcasp.
Por essa razo, solicitou-se Cofis anlise acerca da pertinncia de manter ativado o saldo de
R$ 182.290.709,48, registrado em 31/12/2016, na conta 1.1.3.9.1.01.01 - Ajuste para Perdas - Subgrupo
113; e anlise sobre a segregao ou reclassificao para conta de longo prazo, caso no se conclus se
pela baixa do ativo.
Em resposta, a Cofis consigna entender que os crditos em comento tm capacidade de gerar
benefcios futuros, ainda que de montante e de cronograma incerto e imprevisvel, por sua situao de
inadimplncia, litgio judicial e, na maior parte dos casos, natureza pulverizada .
Alm disso, a Cofis relata que o registro em contas de controle, de modo genrico (sem
especificao por concessionria), pode ensejar perda de informao e, caso haja criao de uma conta
de controle para cada concessionria, a contabilizao dos documentos de arrecadao, na conta
correspondente, teria que ser realizada de forma manual, diferentemente do que ocorre hoje. Relata,
ainda, que tais crditos, na maioria dos casos, possuem histrico de reduzido fluxo de recebimento, em
valor, representado, no entanto, por elevada quantidade de documentos de arrecadao, tendo em vista
a j tratada natureza pulverizada. Ademais, registra que, a despeito da existncia de um fluxo de
recebimentos, desconhece-se o prazo e o montante.
Apesar disso, informa que eventual proposta de reclassificao desses crditos para longo prazo
suscitaria a necessidade de alterao do atual roteiro contbil empregado no cdigo de recolhimento dos
307

encargos em questo, o que implicaria, por sua vez, a criao de cdigos temporrios, tendo em vista
que h recolhimentos dirios desses crditos.
Dito isso, a Cofis concluiu pela no baixa dos ativos do patrimnio da Unio; pelo no controle
por meio de contas de controle, seja pela perda de informao relativa ao histrico de recolhimentos de
cada concessionria, seja pela necessidade de registro manual de cada documento de arrecadao; e pela
no reclassificao do saldo para no circulante, considerando a necessidade de alterao do atual roteiro
contbil empregado no cdigo de recolhimento dos encargos em questo, o que implicaria, por sua vez,
a criao de cdigos temporrios.
Considerando os argumentos expostos pela Cofis, prope-se, em relao ativao dos crditos,
que se acompanhe, no exerccio de 2017, o fluxo de realizao para fins de averiguao da probabilidade
dos benefcios econmicos futuros, especialmente porque tais ativos esto integralmente cobertos por
ajuste para perdas.
No entanto, no que se refere ao registro dos saldos em circulante, verifica-se, com base no histrico
dos ltimos cinco anos (2012 a 2016), que os crditos apresentam ndice de realizao de 12,86% e
2,23% de seu saldo, respectivamente. Assim, conquanto estejam integralmente provisionados, conclui-
se que parcela dos saldos no se enquadra no conceito de circulante contido no item 2.2.3 do Mcasp e
que, na impossibilidade da segregao adequada dos valores, o mais adequado seria o registro dos
crditos em contas no circulantes.
O item 2.2.3 do Mcasp dispe que os ativos devem ser classificados como circulante quando
estiverem disponveis para realizao imediata ou tiverem a expectativa de realizao at doze meses
aps a data das demonstraes. Os demais ativos devem ser classificados como no circulantes.
Essa classificao indevida provocou uma distoro qualitativa no BGU 2016 estimada em
R$ 158.964.767,93 87,14% do saldo da conta 1.1.3.8.1.2.2.00 e 97,77% do saldo da conta
1.1.3.8.1.23.00 , tendo em vista o registro no ativo circulante de valores que no esto disponveis para
realizao imediata e nem so realizveis em at doze meses aps a data do balano.
A STN afirma que, em total concordncia com o TCU, orientou a setorial contbil do Ministr io
da Fazenda em relao reclassificao do ativo circulante para o ativo no circulante, no que tange aos
crditos registrados nas contas 1.1.3.8.1.22.00 - Crditos Oriundos de Encargos de Capacidade
Emergencial (ECE) e 1.1.3.8.1.23.00 - Crditos Oriundos de Encargos de Aquisio de Energia Eltrica
Emergencial (EAE), bem como reviso da metodologia para o clculo do ajuste para perdas.
Ressalta-se que no h qualquer recomendao quanto reviso da metodologia para clculo do
ajuste para perdas estimadas, uma vez que os crditos de ECE e EAE possuem ajuste para perdas de
100% do saldo, conforme registrado na conta 1.1.3.9.1.01.01.
Contudo, inclusive com concordncia da STN, verifica-se que, de fato, os crditos registrados nas
contas 1.1.3.8.1.22.00 e 1.1.3.8.1.23.00 , seja por seu histrico de recebimento, seja pelo montante e
cronograma incertos e imprevisveis, por sua situao de inadimplncia, litgio judicial e, na maior parte
dos casos, natureza pulverizada, no podem ser considerados como circulantes, no se enquadrando,
portanto, no conceito insculpido no item 2.2.3 do Mcasp.
Diante do exposto, considerando-se a mdia histrica de realizao de ambas as contas como o
montante do saldo que deveria constar no curto prazo, tem-se que a classificao como circulante dos
crditos registrados nas contas 1.1.3.8.1.22.00 e 1.1.3.8.1.23.00 provocou uma distoro qualitativa no
BGU 2016 estimada em R$ 158.964.767,93 (87,14% do saldo da conta 1.1.3.8.1.2.2.00 e 97,77% do
308

saldo da conta 1.1.3.8.1.23.00), tendo em vista que tais valores no esto disponveis para realizao
imediata e no tm perspectiva de realizao em at doze meses aps a data do balano.
Secretaria do Tesouro Nacional que:
(a) acompanhe o fluxo de realizao dos encargos registrados nas contas contbeis
1.1.3.8.1.2.2.00 e 1.1.3.8.1.23.00 e, considerando que possuem montante e cronograma
incertos e imprevisveis, por sua situao de inadimplncia, litgio judicial e, na maior parte
dos casos, natureza pulverizada, realize estudos acerca da adequao do reconhecimento
desses valores como ativos, em observncia ao disposto nos itens 2.2.1 e 2.2.2 do Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico; e
(b) uma vez considerada a pertinncia do registro dos referidos encargos como ativos,
proceda devida segregao dos saldos em circulante e no circulante, em ateno ao
insculpido no item 2.2.3 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico.
b. No segregao em circulante e no circulante dos crditos a receber decorrentes de

falta/irregularidade de comprovao TCE, no montante estimado de R$ 14 bilhes
A auditoria identificou que os crditos a receber decorrentes de falta/irregularidades de
comprovao TCE, registrados na conta 1.1.3.4.1.02.08, no foram classificados conforme o prazo de
realizao.
O item 2.2.3 do Mcasp dispe que os ativos devem ser classificados como circulante quando
estiverem disponveis para realizao imediata ou tiverem a expectativa de realizao at doze meses
aps a data das demonstraes. Os demais ativos devem ser classificados como no circulantes.
No que se refere ao ajuste para perdas, a Macrofuno Siafi 021138 - Diversos Responsveis
dispe que os valores lanados como crditos administrativos, pela prpria natureza, carregam consigo
um grau de incerteza com relao ao seu recebimento. Assim, determina que devem ser registradas na
conta 1.1.3.9.1.01.01 - Ajuste de Perdas para os Demais Crditos e Valores as importnc ia s
correspondentes a crditos no recebidos pela via administrativa e que no puderam ser inscritos como
dvida ativa; e aqueles crditos administrativos que ainda se encontram pendentes aps cinco anos de
sua inscrio (itens 2.6.5, 2.6.6 e 2.6.7).
Preliminarmente, cumpre observar que, embora atualizada em 3/11/2016, a Macrofuno 021003
ainda faz referncia a contas que foram substitudas por ocasio da entrada em vigor do Pcasp, como,
por exemplo, 2.1.2.6.8.00.00 e 1.1.2.2.9.00.00. Desse modo, deve-se recomendar STN que promova a
adequada atualizao do normativo.
Foram analisados os lanamentos efetuados pelos rgos UGEs 36000 - Ministrio da Sade,
26298 - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, 36211 - Fundao Nacional de Sade, 53000
- Ministrio da Integrao Nacional, 38901 - Fundo de Amparo ao Trabalhador, 20113 Ministrio do
Planejamento, Desenvolvimento e Gesto, 54000 - Ministrio do Turismo, 53203 - Superintendncia do
Desenvolvimento do Nordeste e 51000 - Ministrio do Esporte, representando 75,8% do saldo da conta
1.1.3.41.02.08.
Assim, foi constatado que, embora classificada no ativo circulante, a conta 1.1.3.4.1.02.08
apresentou execuo mdia de 19,35% no perodo de 2012 a 2016, considerando um cenrio benfico
em que todos os crditos refiram-se a baixas do saldo inicial do perodo, conforme tabela a seguir.
309

Realizao da conta 1.1.2.2.9.08.00/1.1.3.4.1.02.08 Crditos a Receber decorrentes de

Falta/Irregularidade de Comprovao TCE
R$
Movimento Movimento
Exerccio Saldo Inicial Saldo Final Execuo
Devedor Credor
2012 11.902.206.481,03 1.489.699.902,30 457.252.011,35 12.934.654.371,98 3,84%
2013 12.934.654.371,98 2.636.276.338,70 1.267.632.890,80 14.303.297.819,88 9,80%
2014 14.303.297.819,88 10.248.003.574,35 790.496.093,49 23.760.805.300,74 5,53%
2015 23.760.805.300,74 3.396.653.107,24 9.660.785.203,56 17.496.673.204,42 40,66%
2016 17.496.673.204,42 3.678.622.701,76 3.383.902.806,04 17.791.393.100,14 19,34%
Total 80.397.637.178,05 21.449.255.624,35 15.560.069.005,24 86.286.823.797,16 19,35%
Fonte: Siafi.
Logo, essa classificao indevida provocou uma distoro qualitativa no BGU 2016 estimada em
R$ 14.348.758.535,26 (80,65% do saldo), tendo em vista o registro no ativo circulante de valores que
no esto disponveis para realizao imediata e nem so realizveis em at doze meses aps a data do
balano.
Comentrio do Gestor
A STN informa que, considerando a necessidade de apoiar os rgos setoriais nos registros
contbeis e na evidenciao dos crditos decorrentes da apurao de responsabilidade, revisar as
Macrofunes Siafi 020320 - Tomada e Prestao de Contas e 21138 - Diversos Responsveis, com a
incluso dos procedimentos contbeis a serem adotados, inclusive a reclassificao do ativo circulante
para o no circulante.
Diante do exposto, considerando-se a mdia histrica de realizao da conta como montante do
saldo que deveria constar registrado no curto prazo, tem-se que a classificao como circulante de
parcela do saldo da conta 1.1.3.4.1.02.08 - Crditos a receber decorrentes de falta/irregularidade de
comprovao TCE provocou uma distoro qualitativa no BGU 2016 estimada em
R$ 14.348.758.535,26 (80,65% do saldo), tendo em vista que tais valores no esto disponveis para
realizao imediata e no tm perspectiva de realizao em at doze meses aps a data do balano, no
se enquadrando, portanto, no conceito insculpido no item 2.2.3 do Mcasp.
Secretaria do Tesouro Nacional que, na qualidade de rgo central do Sistema de
Contabilidade Federal, promova a atualizao dos normativos contbeis pertinentes, bem
como oriente os rgos e entidades que possuem saldos registrados na conta contbil
1.1.3.4.1.02.08 para que promovam a adequada segregao dos saldos em circulante e no
circulante, conforme previsto no item 2.2.3 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor
Pblico.
c. No segregao em circulante e no circulante dos crditos a receber decorrentes de adiantamento

de transferncias voluntrias, no montante estimado de R$ 120 bilhes
A auditoria identificou que os elementos registrados na conta 1.1.3.1.1.04.00, que se destina a
registrar os valores repassados a ttulo de transferncias voluntrias at o momento da aprovao da
prestao de contas elaborada pelo convenente/contratado, no foram devidamente segregados de acordo
com o respectivo prazo de realizao.
Preliminarmente, destaca-se que foi identificada, como distoro quantitativa, no montante de R$
131.772.831.192,15, o reconhecimento indevido de transferncias voluntrias realizadas pela Unio
310

como ativos, consoante saldos registrados nas rubricas 1.1.3.1.1.04.00, 1.1.3.1.2.04.00, 1.1.3.1.4.04.00
e 1.1.3.1.5.04.00.
Porm, partindo do fato de que essas transferncias j constam registradas no ativo, verifica-se que
a conta 1.1.3.1.1.04.00 apresentou realizao mdia de apenas 8,9% de seu saldo nos ltimos cinco anos
(2012 a 2016), embora este esteja classificado no ativo circulante. Em contrapartida, o saldo acumulado
cresceu 602% no mesmo perodo.
Realizao da conta 1.1.2.4.7.00.00/1.1.2.4.8.00.00/1.1.3.1.1.04.00 Adiantamento de Transferncias

Voluntrias
R$
Exerccio Saldo Inicial (A) Movimento Credor (B) % Realizao
2012 12.320.331.382,55 1.561.459.436,43 12,67%
2013 18.762.001.092,98 2.123.409.708,73 11,32%
2014 24.356.730.716,40 2.451.575.529,57 10,07%
2015 114.064.395.738,31 3.257.727.819,73 2,86%
2016 126.323.627.399,66 16.931.713.645,79 13,40%
Total 295.827.086.329,90 26.325.886.140,25 8,90%
Fonte: Siafi.
Em anlise aos instrumentos firmados, detalhados na conta contbil por meio de contas correntes,
ressalta-se que 82% das transferncias foram realizadas em exerccios anteriores a 2012, representando
R$ 108,5 bilhes. O grande estoque de prestao de contas pendente de anlise nos rgos pode ser
apontado como principal razo para o nfimo ndice de realizao da conta, em que pese seu expressivo
saldo.
Assim, conclui-se que parcela do saldo da conta 1.1.3.1.1.04.00 no se enquadra no conceito de
circulante e que o mais adequado seria o registro como no circulante. Essa classificao provocou uma
distoro qualitativa no BGU, estimada em R$ 120.039.455.210,56 (91,1% do saldo), tendo em vista o
registro no ativo circulante de valores que no esto disponveis para realizao imediata e nem so
realizveis em at doze meses aps a data do balano.
Comentrio do Gestor
A STN destaca que o tratamento deste achado est intrinsicamente dependente do encaminhame nto
a ser adotado em relao ao apontamento de que os valores de transferncia voluntrias no constitue m
ativos, uma vez que a tendncia que haja o desreconhecimento dos ativos.
Conquanto entenda-se que, de fato, as transferncias voluntrias realizadas pela Unio no so
ativos, verifica-se que, uma vez registradas, no foi observado o que prescreve o item 2.2.3 do Mcasp.
Assim, considerando-se a mdia histrica de realizao da conta como montante do saldo que
deveria constar registrado no curto prazo, tem-se que a classificao como circulante de parcela do saldo
da conta 1.1.3.1.1.04.00 - Adiantamento de Transferncias Voluntrias provocou uma distoro
qualitativa no BGU 2016 estimada em R$ 120.039.455.210,56 (91,1% do saldo), tendo em vista o
registro no ativo circulante de valores que no esto disponveis para realizao imediata e no so
realizveis em at doze meses aps a data do balano.
Entretanto, deixa-se de se realizar qualquer recomendao, tendo em vista que a recomendao
relacionada ao tratamento das transferncias voluntrias realizadas pela Unio como ativos j supre o
ponto.
311

d. Erro de classificao no registro de capitalizao de valores de longo prazo em contas de curto prazo,
no valor de R$ 2,5 bilhes
De acordo com o art. 239 da Constituio, pelo menos 40% dos recursos arrecadados das
contribuies do PIS e do Pasep sero repassados ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) para financiamento de programas de desenvolvimento econmico.
A Lei 8.019/1990, art. 11, dispe que os recursos do PIS e do Pasep repassados ao BNDES
constituiro direitos do FAT. O art. 2 informa que tais recursos sero remunerados mensalmente, e o art.
3 define que os juros devero ser recolhidos a cada semestre at o dcimo dia til subsequente ao seu
encerramento.
Os 40% da receita do PIS/Pasep repassados ao BNDES, conforme j mencionado anteriormente,
constituem direito do FAT e possuem baixo grau de liquidez, uma vez que a Lei 8.019/1990, em seu art.
7, define que os valores somente podero ser resgatados em caso de insuficincia de recursos para
pagamento do seguro desemprego e abono salarial. Mesmo assim, o resgate ocorreria de forma parcelada
e, no primeiro exerccio, o FAT s poderia resgatar 20% do valor emprestado. Assim, a liquidez desses
recursos ultrapassa o trmino do exerccio seguinte, por isso devem ser registrados no ativo no
circulante.
J as apropriaes de receita de juros a receber decorrentes dos emprstimos ao BNDES so
registradas em conta semelhante, porm do grupo circulante, pois sua liquidez ocorrer antes do final do
exerccio seguinte, conforme demostrado a seguir:
Recorte Balano Patrimonial FAT/2016

R$
Cdigo Siafi Conta Contbil Exerccio 2016
1.1.0.0.0.00.00 Ativo Circulante -
1.1.2.4.1.01.00 Emprstimos Concedidos a Receber 9.043.408.414,46
1.2.0.0.0.00.00 Ativo No Circulante -
1.2.1.1.1.03.01 Emprstimos Concedidos a Receber 210.689.737.051,47
Fonte: Siafi.
A Lei 9.365/1996, art. 4, dispe que os recursos do FAT repassados ao BNDES tero como
remunerao nominal a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) do respectivo perodo. O BNDES dever,
nos prazos legais, transferir ao FAT o valor correspondente remunerao da TJLP limitada a 6% ao
ano, devendo a diferena ser capitalizada.
Os registros contbeis devem ser realizados e os seus efeitos evidenciados nas demonstraes
contbeis do perodo com os quais se relacionam, reconhecidos, portanto, pelos respectivos fatos
geradores, independentemente do momento da execuo oramentria. Em razo disso, a Coordenao-
Geral de Recursos do FAT (CGFAT) realiza os registros contbeis referentes remunerao da TJLP
considerando a competncia do fato gerador. Como a lei define que os recursos sero remunerados
mensalmente, embora o pagamento seja semestral, a CGFAT contabiliza a apropriao da receita de juros
a receber mensalmente, conforme evidenciado a seguir.
Apropriaes de Juros a Receber na conta Emprstimos Concedidos a Receber, competncia 2016

R$
Data
Documento Valor Descrio das transaes
lanamento
1/3/2016 NS000215 1.119.728.575,54 Apropriao de juros a receber/jan2016
2/3/2016 NS000217 1.050.550.968,79 Apropriao de juros a receber/fev2016
312

Data
Documento Valor Descrio das transaes
lanamento
1/4/2016 NS000251 1.128.300.812,86 Apropriao de juros a receber/mar2016
29/4/2016 NS000276 1.111.674.647,83 Apropriao de juros a receber/abr2016
1/6/2016 NS000335 1.175.830.028,13 Apropriao de juros a receber/mai2016
1/7/2016 NS000372 1.126.421.288,98 Apropriao de juros a receber/jun2016
1/8/2016 NS000444 1.181.596.064,13 Apropriao de juros a receber/jul2016
31/8/2016 NS000494 1.184.035.285,90 Apropriao de juros a receber/ago2016
1/11/2016 NS000639 1.161.055.183,24 Apropriao de juros a receber/set2016
1/11/2016 NS000650 1.205.934.027,12 Apropriao de juros a receber/out2016
1/12/2016 NS000695 1.185.223.578,26 Apropriao de juros a receber/nov2016
30/12/2016 NS000745 1.214.842.668,65 Apropriao de juros a receber/dez2016
Total Apropriado 13.845.193.129,43
Fonte: Siafi.
Contudo, as apropriaes so registradas considerando o valor da TJLP cheia, no estando limitado

aos 6% a.a. definido na lei. Nesse caso, a diferena entre os 6% a.a. e a TJLP deve se referir parte a ser
capitalizada.
A parte referente capitalizao deve ser incorporada ao valor nominal que est registrado no ativo
no circulante, conta Emprstimos Concedidos a Receber (1.2.1.1.1.03.01). No entanto, no exerccio de
2016, a capitalizao ocorreu no ativo circulante. Como se trata de uma parcela que no se realizar a
no ser em conjunto com o valor principal, cuja liquidez baixa e de longo prazo, a parcela a ser
capitalizada deveria ser contabilizada na conta Emprstimos Concedidos a Receber do ativo no
circulante.
A conciliao da conta Emprstimos Concedidos a Receber (1.1.2.4.1.01.01) mostra a composio
e valores que deveriam estar no longo prazo, mas esto registrados no curto prazo.
Conciliao Emprstimos Concedidos a Receber 1.1.2.4.1.01.00 (Ativo Circulante), competncia 2016

R$
Valor a ser Juros a receber
Data Descrio das Valor das Juros limitado a
Documento capitalizado no (diferena dos
lanamento transaes transaes 6% a.a.
longo prazo dez dias)
Juros a
1/3/2016 NS000215 1.119.728.575,54 899.486.386,40 204.990.756,04 15.251.433,10
receber/jan2016
Juros a
2/3/2016 NS000217 1.050.550.968,79 854.199.282,75 195.986.244,55 365.441,49
receber/fev2016
Juros a
1/4/2016 NS000251 1.128.300.812,86 916.289.517,31 211.618.328,54 392.967,01
receber/mar2016
Juros a
29/4/2016 NS000276 1.111.674.647,83 904.399.473,10 206.892.585,27 382.589,46
receber/abr2016
Juros a
1/6/2016 NS000335 1.175.830.028,13 959.404.484,27 216.027.811,57 397.732,29
receber/mai2016
Juros a
1/7/2016 NS000372 1.126.421.288,98 915.085.017,53 210.949.042,59 387.228,86
receber/jun2016
14/7/2016 NL001049 Juros recebidos -5.271.196.955,96
1 semestre de -5.448.864.161,36 - -
14/7/2016 NL001052 -177.667.205,40
2016
Juros a
1/8/2016 NS000444 1.181.596.064,13 946.426.802,60 220.115.334,23 15.053.927,30
receber/jul2016
Juros a
31/8/2016 NS000494 1.184.035.285,90 961.237.527,97 222.302.706,47 495.051,46
receber/ago2016
Juros a
1/11/2016 NS000639 1.161.055.183,24 943.656.653,47 216.916.551,74 481.978,03
receber/set2016
Juros a
1/11/2016 NS000650 1.205.934.027,12 980.745.221,26 224.687.751,20 501.054,66
receber/out2016
313

Valor a ser Juros a receber

Data Descrio das Valor das Juros limitado a
Documento capitalizado no (diferena dos
lanamento transaes transaes 6% a.a.
longo prazo dez dias)
Juros a
1/12/2016 NS000695 1.185.223.578,26 967.225.597,52 217.510.158,04 487.822,70
receber/nov2016
Juros a
3/12/2016 NS000745 1.214.842.668,65 989.583.981,37 224.751.556,64 507.130,64
receber/dez2016
13/1/2017 NL000091 Juros recebidos -5.000.000.000,00
13/1/2017 NL000092 2 semestre de -600.535.477,97 -5.788.875.784,19 - -
13/1/2017 NL000093 2016 -188.340.306,22
Saldo (competncia 2016) 2.607.453.183,88 0,00 2.572.748.826,88 34.704.357,00
Fontes: Siafi e Memorando 287/2017-CGFAT/Spoa/SE/MTB.
Constatou-se, portanto, que R$ 2.572.748.826,88 registrados na conta 1.1.2.4.1.01.00 -

Emprstimos Concedidos a Receber (ativo circulante), curto prazo, deveriam estar registrados na conta
1.2.1.1.1.03.01 - Emprstimos Concedidos a Receber (ativo no circulante), longo prazo.
Ao detalhar a conta Emprstimos Concedidos a Receber do ativo circulante, percebeu-se que
existem valores anteriores a 2016 os quais devem ser objeto de apurao pela CGFAT a fim de realizar
a devida classificao, caso se refiram a parte de juros a serem capitalizados. A tabela seguinte demonstra
a composio da conta, evidenciando a diferena a ser apurada pela CGFAT.
Detalhamento da conta Emprst imos Concedidos a Receber do Ativo Circulante - Exerccio 2016
R$
Saldo patrimonial inicial de 2016 9.043.408.414,46
(-) Recebimento de juros em janeiro/2017 -5.788.875.784,19
(-) juros capitalizados de longo prazo -2.572.748.826,88
(-) juros a receber (diferena dos dez dias) -83.043.628,58
Diferena a apurar 598.740.174,81
Fonte: Siafi.
Os registros contbeis realizados em conta de ativo circulante geram uma distoro entre os grupos
internos do Balano Patrimonial do FAT, sendo superavaliao do ativo circulante, em detrimento do
no circulante. A percepo do usurio da informao de que o FAT tem R$ 2,5 bilhes a mais de
direitos com alta liquidez do que o que realmente tem.
Em cumprimento ao art. 4 da Lei 9.365/1996, a diferena de remunerao entre a TJLP e os 6%
a.a. deve ser capitalizada. Assim, como o valor principal a receber pertencente ao FAT encontra-se
registrado no ativo no circulante, em obedincia s normas de contabilidade, os valores referentes
parte dos juros que deve ser capitalizada, ou seja aquela que no se realizar, tambm deve ser
contabilizada no ativo no circulante.
Foi apresentada uma minuta de nota tcnica propondo a reclassificao dos valores registrados em
curto prazo quando deveriam estar contabilizados em conta de longo prazo. Na Nota Informativa
21/CCONT/CGOFC/SE-MTB, o gestor informa que a situao ser regularizada em 2017.
A proposta de reclassificao da apropriao dos juros semestrais a receber apresentada na minuta
de nota tcnica da setorial de contabilidade do Ministrio do Trabalho vai ao encontro da proposta de
correo da distoro identificada.
Porm, a distoro provocou uma superavaliao do ativo circulante e uma subavaliao do ativo
no circulante no exerccio de 2016 e, consequentemente, uma distoro da percepo do usurio em
relao composio do direito a receber da Unio, no que se refere a sua liquidez.
314

Diante disso, tendo em vista a realizao de auditoria financeira especfica nas demonstraes
financeiras do Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, o cumprimento da recomendao ser
analisado no monitoramento do processo TC 026.106/2016-7.
e. Classificao inadequada de R$ 15,38 bilhes dos emprstimos concedidos

A equipe solicitou STN documentao que contivesse previso de recebimentos dos haveres
financeiros, segregando-os em amortizao, juros e conta contbil para o perodo de janeiro a dezembro
de 2017.
Em sua resposta, a Coordenao-Geral de Haveres Financeiros (Coafi) apresentou a tabela abaixo
com a previso dos recebimentos para 2017, a mesma utilizada no clculo da recomposio dos saldos
do ativo circulante das contas que apresentavam saldo insuficiente para os prximos doze meses, e o
quadro com o relacionamento entre os programas de refinanc iamento geridos pela Coafi e as contas
contbeis patrimoniais em que esto registrados seus saldos devedores.
Previso de Recebimentos para 2017

R$
Programa Conta Principal Juros Principal + Juros
Ac Brasil-Frana 1.1.2.4.4.01.00 3.530.161,16 277.359,19 3.807.520,35
MP 2.196/2001 1.1.2.4.1.01.00 75.596.778,21 41.422.398,88 117.019.177,09
MS Royalties 1.1.2.4.4.01.00 40.887.194,16 0,00 40.887.194,16
PR Royalties 1.1.2.4.4.01.00 352.414.519,05 0,00 352.414.519,05
RJ Royalties 1.1.2.4.4.01.00 1.040.268.211,53 0,00 1.040.268.211,53
Lei 8.727/1993 1.1.2.4.1.01.00 739.820.727,06 1.882.032.477,86 2.621.853.204,92
DMLP 1.1.2.4.1.01.00 0,00 273.250.251,31 273.250.251,31
Lei 9.496/1997 1.1.2.4.4.01.00 2.759.012.233,58 12.262.771.773,90 15.021.784.007,48
MP 2.185/2001 1.1.2.4.5.01.00 2.285.490.506,55 1.537.360.612,73 3.822.851.119,28
Pnafe 1.1.2.4.4.01.00 53.081.258,80 R$ 650.783,59 53.732.042,39
RJ/Banerj 1.1.2.4.4.01.00 859.784.731,13 812.898.451,77 1.672.683.182,90
Total 9.352.098.072,03 15.668.452.358,43 25.020.550.430,46
Fonte: STN.
Contudo, o saldo constante do Siafi em 31/12/2016 para esses programas era de:
Saldo do Siafi em 31/12/2016

R$
Programa Conta Saldo
Ac Brasil-Frana 1.1.2.4.4.01.00 3.517.664,35
MP 2.196/2001 1.1.2.4.1.01.00 100.499.702,21
MS - Royalties 1.1.2.4.4.01.00 40.887.194,16
PR - Royalties 1.1.2.4.4.01.00 352.414.519,05
RJ - Royalties 1.1.2.4.4.01.00 1.040.268.211,53
Lei 8.727/1993 1.1.2.4.1.01.00 1.882.032.477,86
DMLP 1.1.2.4.1.01.00 234.491.774,32
Lei 9.496/1997 1.1.2.4.4.01.00 14.505.652.048,13
MP 2.185/2001 1.1.2.4.5.01.00 5.345.400.461,06
Pnafe 1.1.2.4.4.01.00 53.637.558,51
RJ/Banerj 1.1.2.4.4.01.00 1.172.739.820,51
Total 24.731.541.431,69
Fonte: Siafi.
Frente a isso, a equipe de auditoria encaminhou questionamento quanto forma de contabilizao

dos juros a receber adotada pela Coafi. Em suma, a Coafi afirmou que os juros recebidos no vencime nto
so contabilizados como receita de juros, no transitando pelo ativo como direito. J os juros vencidos
315

e no pagos so contabilizados na conta juros a receber, no ativo circulante, separadamente das contas
de principal.
Partindo-se da metodologia informada pela Coafi, que no prev a contabilizao de juros a
receber arrecadados no vencimento no ativo, o valor registrado no Siafi deveria referir-se, ento, ao
montante do somatrio dos principais de cada um dos programas, ou seja, R$ 9,35 bilhes. Ocorre que
o valor registrado nessas contas contbeis no Siafi em 31/12/2016 de 24,73 bilhes. Assim, adotando-
se a premissa de contabilizao informada pela Coafi, verifica-se uma distoro de R$ 15,38 bilhes,
proporcionando uma superavaliao do ativo.
Em resposta s distores preliminarmente identificadas, o Ministrio da Fazenda reiterou que a
Coafi transfere valores do ativo no circulante para o circulante quando os saldos das contas vinculada s
do circulante apresentam-se abaixo do necessrio para fazer frente ao previsto para os prximos doze
meses. Adota-se tal procedimento com o intuito de evitar manter saldos muito baixos ou zerados, o que
geraria sua inverso (saldo credor) nas ocasies em que ocorrerem amortizaes extraordinrias, eventos
que se mostram frequentes e imprevisveis. Alm disso, aduziu que a manuteno do saldo do ativo
circulante no acarreta superavaliao do ativo, mas somente transferncia de valores entre diferentes
grupos de contas do ativo (no circulante para circulante), sem impacto no seu saldo total.
Inicialmente, assiste razo ao MF quando alega que no h superavaliao do ativo. Contudo, ao
divulgar as demonstraes, a Administrao afirma, implcita ou explicitamente, que a entidade possui
um conjunto de ativos e passivos. Nesse sentido, afirmaes na categoria classificao relacionam- se
ao registro das transaes e eventos em contas adequadas. Assim, tendo em vista o equvoco nessa
categoria de afirmao, reafirma-se a existncia de distoro no montante de R$ 15,38 bilhes.
Nesse sentido, vale destacar o impacto dessa distoro em outras anlises. Por exemplo, quando
se buscar verificar o quociente de liquidez corrente (ativo circulante/passivo circulante), que possibilita
demonstrar quanto os recursos disponveis, no perodo dos doze meses seguintes data de publicao
das demonstraes, representam para o pagamento dos compromissos a pagar nesse mesmo prazo, o
ndice resultante distorcido, na medida em que eleva indevidamente o montante total de ativos
circulantes que podero ser usados para custear passivos circulantes.
Alm disso, a classificao indevida impacta o carter informacional da demonstrao contbil,
haja vista que leva o usurio da informao a uma expectativa de existncia de um montante maior de
ativos circulantes capazes de custear os compromissos de curto prazo. Logo, no se pode admitir a
argumentao de que manter saldos muito prximos do valor previsto para recebimento nos doze meses
seguintes geraria risco de inverso de saldo.
Por fim, frisa-se que a Coafi, sob a alegao de evitar a inverso de saldos, deixou registrado em
contas do ativo circulante um excedente da ordem de R$ 15 bilhes, valor esse que corresponde a quase
o dobro do valor que deveria ser corretamente registrado (R$ 9 bilhes).
316

xvi. Classificao indevida de bens dominiais em conta de bens especiais, no valor de R$ 16,4
bilhes
Com o advento da Portaria Conjunta STN/SPU 703/2014, que uniformizou procedimentos para
registro de bens imveis da Unio nos sistemas corporativos da SPU, bens de uso especial e dominia is
pertencentes a rgos, autarquias e fundaes pblicas esto sendo registrados no sistema Spiunet.
Com exceo de rodovias e ferrovias federais, as quais podem ser contabilizadas diretamente no
Siafi, conforme permissivo previsto no art. 3, 2, da Portaria Conjunta STN/SPU 703/2014, os demais
bens imveis devem ser registrados diretamente no sistema corporativo da SPU.
Em decorrncia disso, ativos pertencentes ao Incra, como o caso dos bens imveis destinados
reforma agrria, classificados quanto sua destinao como dominiais, segundo o art. 99, inciso III, da
Lei 10.406/2005 (Cdigo Civil), esto sendo registrados no Spiunet, que por sua vez gera registro
contbil no Siafi, movimentando contas analticas do grupo de bens de uso especial 1.2.3.2.1.01.00.
Questionada pelo Incra sobre essa situao, a Coordenao-Geral de Avaliao e Contabilidade do
Patrimnio da SPU, por meio da Nota Tcnica 3349/2017-MP, impositiva ao afirmar que o Spiunet
a principal fonte alimentadora do Siafi e, no que tange contabilidade patrimonial, o sistema assume
carter obrigatrio, no obstante esteja intitulado como sistema de gerenciamento de bens de uso
especial.
O Spiunet, portanto, tem controlado diversos bens dominiais da Unio, o que faz com que se
necessite de ajustes quanto correta classificao desses ativos no Siafi, uma vez que o sistema
financeiro os classifica em contas de bens imveis de uso especial.
Para valorar o saldo de bens dominiais registrados indevidame nte no Siafi como de uso especial,
efetuou-se consulta no saldo das contas 1.2.3.2.1.01.03 (terrenos/glebas), 1.2.3.2.1.01.09 (fazendas,
parques e reservas) e 1.2.3.2.1.01.98 (outros bens imveis registrados no Spiunet) do Incra no
encerramento do exerccio de 2015, tendo-se constatado o saldo de R$ 235.896.857,87 na soma daquelas
rubricas.
Os saldos dessas mesmas contas no encerramento de 2016 apresentaram, somados, o montante de
R$ 16.695.987.279,44, decorrente de registros realizados no Spiunet por diversas unidades gestoras do
Incra. O acrscimo do saldo de um exerccio para o outro foi da ordem de R$ 16,4 bilhes,
correspondendo ao incremento de mais de 7.000% em registros contbeis com classificao errnea.
O grfico seguinte ilustra a evoluo entre os exerccios de 2015 e 2016 do saldo contbil das
contas utilizadas pelo Incra para contabilizar seus bens dominiais destinados reforma agrria:
317

Bens Dominiais do Incra Contas do Grupo 1.2.3.2.1.01.00 (Bens de Uso Especial)

R$ bilhes
14.00
12.00
10.00
8.00
6.00
4.00
2.00
0.00
Exerccio 2015 Exerccio 2016
Questionada pelo Incra sobre a responsabilidade pelo ajuste no Siafi dos bens dominiais que esto
sendo lanados indevidamente como de uso especial, a SPU, por meio da Nota Tcnica 3349/2017-MP,
esclareceu que, por ocasio da implantao do novo sistema SPUnet, que substituir o Spiunet, est
prevista uma rotina automatizada para reclassificao de bens dominiais.
O procedimento est sendo acordado com a STN e dever envolver as unidades gestoras para fins
de conferncia e eventuais ajustes pontuais de forma. O atual cronograma prev que a reclassificao
ocorrer no fim de 2017, juntamente com a implantao do novo sistema.
Considerando os ajustes que sero realizados em razo da implantao do novo sistema de
patrimnio da Unio, entende-se necessrio recomendar STN que, por ocasio da publicao das
demonstraes contbeis consolidadas da Unio relativas ao exerccio de 2017, evidencie nos
demonstrativos o acerto efetuado para correo da distoro gerada em 2016 pela classificao indevida
de bens dominiais destinados reforma agrria como se fossem de uso especial do Incra.
O Incra informou que no possui governabilidade sobre os valores registrados em conta errada,
uma vez que o reflexo contbil automaticamente gerado pelo Spiunet. A esse respeito, a SPU afirmo u
que, por ocasio da implantao do novo sistema SPUnet ainda em 2017, que substituir o atual SPIUnet,
est prevista a execuo de uma rotina automatizada para reclassificao dos bens dominiais registrados
no sistema. O procedimento est sendo acordado com a STN e dever envolver as unidades gestoras
para fins de conferncia e eventuais ajustes pontuais de forma. Nesse sentido, o Incra conclui ansiar que
a SPU regularize a classificao indevida o mais breve possvel.
Diante do exposto, considerando as providncias que esto sendo adotadas pela SPU para
implantar novo sistema destinado ao registro dos imveis pblicos federais (SPUnet), entende-se
apropriado acompanhar a evoluo dos trabalhos na prxima auditoria do BGU.
No obstante, considerando os ajustes que sero feitos no Balano Geral da Unio em razo da
reclassificao dos imveis dominiais destinados reforma agrria, faz-se cabvel a seguinte
recomendao:
Secretaria do Tesouro Nacional que, por ocasio da publicao das demonstraes
contbeis consolidadas da Unio relativas ao exerccio de 2017, evidencie nos demonstrativos
o acerto efetuado para correo da distoro gerada em 2016 pela classificao indevida de
318

bens dominiais destinados reforma agrria como se fossem de uso especial do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria.
xvii. No reclassificao dos imveis contidos no Plano Nacional de Desimobilizao Anual do

Instituto Nacional do Seguro Social
Verificou-se que, no Balano Patrimonial, os imveis do Fundo do Regime Geral de Previdnc ia
Social (FRGPS) esto classificados no agrupamento Bens Imveis, do ativo no circulante (cdigo
contbil 12.320.00.00), no cumprindo a recomendao do subitem 9.2.1.1 do Acrdo 1.749/2016-
TCU-Plenrio:
9.2.1.1. Implemente prticas contbeis para classificao do acervo imobilirio do FRGPS, em convergncia
s normas de contabilidade, de modo que seja possvel distribuir os imveis do FRGPS entre as contas
contbeis que melhor expressem a classificao dos bens;
No entanto, consta na Nota Explicativa 5 s demonstraes contbeis do FRGPS de 2016 que o

Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), dando cumprimento recomendao do TCU, enviou o
Ofcio 1.489/CGOFC/Dirofl/INSS STN, no qual solicitava a criao de contas especficas de modo
que fosse possvel distribuir os imveis do FRGPS entres as contas que melhor expressassem a
classificao dos bens.
Ressalte-se que, na reunio com a equipe de auditoria em 23/2/2017, os tcnicos do INSS
informaram que o Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico vlido para 2016 no possibilitava lanar
imveis no operacionais destinados venda no ativo circulante ou no no circulante, mas que tal
lanamento seria possvel no Pcasp 2017 (e que estaria descrito no Mcasp 7 edio, vlido a partir de
2017).
Essa justificativa coerente com a expressa na Nota Explicativa 5 s demonstraes contbeis do
FRGPS de 2016, no sentido de que para o exerccio de 2016, os imveis do FRGPS permanecero
classificados no agrupamento 12.320.00.00. No entanto, para o exerccio de 2017, os imveis contidos
no Plano Nacional de Desimobilizao Anual do INSS sero reclassificados de modo a refletir
adequadamente a situao patrimonial do FRGPS.
Apesar disso, verifica-se que persiste a impropriedade na evidenciao dos imveis destinados
venda na forma do referido plano de desimobilizao, pois o leitor das demonstraes do FRGPS de
2016 pode concluir erroneamente que esses itens ora includos no grupo Bens Imveis sero
utilizados para o uso na produo ou fornecimento de bens ou servios, ou para fins administrativo s
(no conceito de ativo imobilizado descrito no subitem 5.1 do Mcasp 6 Edio e no item 7 Ipsas 16) e
por mais de um perodo (no termos do item 13 da Ipsas 17). Porm, os imveis so colocados venda
quando considerados desnecessrios ou no vinculados s atividades operacionais, por isso deveriam
estar registrados em conta do ativo circulante mantido para venda.
A falta de reclassificao, dada a impossibilidade operacional de ser feita conforme o plano de
contas de 2016, faz o usurio da informao contbil entender que o imvel mantido para uso ou fins
administrativos, e por mais de um perodo, o que no o caso.
Segundo o gestor do INSS, a conta somente foi criada em 2017. Nesse sentido, houve limitao
no plano de contas de 2016, implicando a no classificao dos imveis em bens mantidos para venda.
Como a conta somente foi criada em 2017, a distoro persistiu em 2016, descumprindo a
recomendao realizada em auditoria anterior (Acrdo 1.749/2016-TCU-Plenrio, item 9.2.1.1)
319

Diante da distoro, tendo em vista a realizao de auditoria especfica nas demonstraes

xviii. Classificao inadequada de R$ 14,65 bilhes no Patrimnio Social

A conta patrimnio social (2.3.1.1.1.00.00) no evidencia, no balano patrimonial do Ministr io
da Fazenda de 31/12/2016, valores relativos s suas autarquias vinculadas (Bacen, Comisso de Valores
Mobilirios CVM e Superintendncia de Seguros Privados Susep) e de alguns fundos compreendidos
na estrutura institucional desse Ministrio: Fundo de Estabilidade do Seguro Rural (UG 25904), Fundo
Constitucional do Distrito Federal (UG 25915), Fundo Contingente da Extinta Rede Ferroviria Federal
S.A. FC-RFFSA (UG 25916) e Fundo Soberano do Brasil FSB (UG 71902).
O subgrupo patrimnio social e capital social (2.3.1.0.0.00.00), consoante o Pcasp 2016,
composto pela subconta 2.3.1.1.0.00.00, que compreende o patrimnio social das autarquias, fundaes
e fundos; e a subconta capital social realizado (2.3.1.2.0.00.00), que compreende o capital social
subscrito das demais entidades da administrao indireta (sociedades de economia mista e empresas
pblicas). A conta patrimnio social foi inserida pela implantao do novo Pcasp e destinada a registrar
o aporte para a constituio das autarquias, fundaes e fundos. Em suma, representa o capital social
das referidas entidades.
No balano patrimonial do MF de dezembro/2016, a conta capital social (2.3.1.2.0.00.00)
apresentou saldo zero. Isso se deve ao fato de que atualmente a estrutura do MF s comporta estatais
independentes, conforme exposto no Memorando 136/2016/Copar/Supof/STN/MF-DF, e pelo fato de os
demonstrativos analisados apenas alcanarem a consolidao dos oramentos fiscal e da seguridade
social. J a conta patrimnio social (2.3.1.1.1.00.00) teve saldo de R$ 1,68 bilho, que corresponde ao
Fundo de Compensao de Variaes Salariais FCVS (R$ 407,37 milhes) e ao Fundo de Garantia
Exportao FGE (R$ 1,28 bilhes).
O MF informou, em relao ao FGE, que o seu saldo justificado em vista de aes preferencia is
transferidas, as quais foram emitidas pelo Banco do Brasil e pela Telecomunicaes Brasileiras S/A, de
propriedade da Unio, e que se encontravam depositadas no Fundo de Amortizao da Dvida Pblica
Mobiliria Federal (art. 2 da Lei 9.818/1999). Quanto ao FCVS, afirma que h uma contabilidade
prpria operada pela Caixa, empresa gestora do fundo, sendo realizadas conciliaes mensais entre as
contas das demonstraes do fundo e aquelas do Siafi.
Entretanto, as demais autarquias e fundos vinculados ao Ministrio no constam da conta de
patrimnio social. Quanto ao Fundo de Estabilidade do Seguro Rural, o MF informou que o registro
consta da conta 2.3.7.1.1.00.00 (Supervits ou Dficits de Exerccios Anteriores), que representa a
incorporao no patrimnio lquido dos resultados apurados na DVP. Acrescenta que o plano de contas
vigente at 2014 no fazia distino entre contas de patrimnio social e de resultados acumulados, mas
trazia somente a conta Patrimnio (2.4.1.1.0.00.00). Essa conta foi migrada automaticamente quando da
implantao do novo plano para a conta 2.3.7.1.1.00.00 (Supervits ou Dficits de Exerccio s
Anteriores), que registra os resultados dos exerccios subsequentes.
Assim, verificou-se a forma de instituio de dois dos fundos vinculados ao MF (FSB e FC-
RFFSA). No caso do FSB, o aporte inicial ocorreu por meio de emisso de ttulos pblicos do Tesouro
em 30/12/2008, no valor de R$ 14,24 bilhes. No caso do FC-RFFSA, tambm havia a previso de
emisso de ttulos do Tesouro, no valor de R$ 1,3 bilho (art. 6 da Lei 11.483/2007). Em ambos os
casos, ocorreu o registro na conta Patrimnio (2.4.1.1.0.00.00). Ressalta-se ainda que a integralizao
320

de capital com o uso de ttulos possui previso legal no art. 997, inciso III, do Cdigo Civil, e no art. 7
da Lei 6.404/1976.
Percebe-se que h a necessidade de se diferenciar, no mbito do patrimnio lquido, os saldos
contbeis que decorrem do resultado (receitas e despesas), daqueles originrios dos aportes para a
constituio da entidade. Assim, quando da implementao do Pcasp, deveria ter ocorrido a separao
dos saldos conjugados na conta Patrimnio (2.4.1.1.0.00.00), e no somente a transferncia para a conta
Supervits ou Dficits de Exerccios Anteriores (2.3.7.1.1.00.00), haja vista que aquela conta tambm
abrangia valores referentes constituio das entidades.
Em que pese a ausncia de separao dos saldos conforme a natureza (constituio da entidade ou
resultado) no ter impactado o patrimnio lquido, por se tratar apenas de classificao, a informao
contbil se mostra comprometida no seu aspecto qualitativo, uma vez que determinados elementos do
patrimnio no esto evidenciados pelo valor correto, podendo afetar, por conseguinte, a tomada de
deciso do usurio.
Em resposta s distores preliminarmente identificadas, o MF informou que, apesar da
autorizao contida na Lei 11.483/2007 para emisso de ttulos da dvida pblica no valor de R$ 1,3
bilho para constituio do FC-RFFSA, ocorreu apenas um nico ingresso dessa natureza no valor de
R$ 477,76 mil para cobertura das despesas iniciais do fundo. Aps a referida emisso, no houve
necessidade de novos aportes, pois o fundo passou a contar com receitas provenientes dos contratos de
arrendamento.
Quanto no evidenciao das autarquias e demais fundos no patrimnio social, o MF argumenta
que, antes da implantao do novo plano de contas, havia apenas uma conta evidenciando o patrimnio
lquido, denominada Patrimnio e adotou-se como regra geral a transferncia dos saldos dessa conta
para a conta Supervits/Dficits de Exerccios Anteriores. Por fim, esclarece que ainda h necessidade
de analisar casos especficos ao longo de 2017, haja vista a complexidade do processo de transio de
plano de contas.
Considerando o montante de ttulos emitidos para a constituio do FC-RFFSA, conforme
ressaltado pelo gestor, e o montante para a constituio do FSB, identifica-se distoro de R$ 14,65
bilhes no contabilizados na conta de patrimnio social, sem contar os valores relativos s demais
autarquias e fundos vinculados ao Ministrio. Em que pese serem compreensveis os argumentos acerca
das dificuldades de mudana de plano de contas, entende-se que deve ser deliberada recomendao para
que o MF proceda correta classificao do patrimnio social.
financeiras do Ministrio da Fazenda, a necessria recomendao foi proposta no mbito do TC
025.774/2016-6 e o seu atendimento ser analisado no monitoramento do referido processo.
xix. No classificao de R$ 26,89 bilhes de receitas de parcelamentos especiais

O montante arrecadado pela RFB e PGFN s considerado receita realizada no Siafi quando passa
pelo processo de classificao empreendido pela RFB. Tomando por exemplo o caso da dvida ativa,
como parcela significativa da arrecadao decorre de parcelamentos especiais, h uma diferena
expressiva entre o que se considera arrecadado no exerccio de 2016 R$ 13,4 bilhes (receita a
classificar) e o que efetivamente convertido em receita realizada R$ 5,17 bilhes (receita
classificada). A tabela a seguir apresenta os valores de arrecadao e receita realizada nos ltimos trs
321

exerccios, sendo verificada uma tendncia decrescente, a qual pode ser explicada pela atual crise
econmica, aumento da evaso fiscal, entre outros.
Arrecadao e receita realizada da dvida ativa tributria nos exerccios de 2014, 2015 e 2016
R$ bilhes
Exerccio 2014 2015 2016
Arrecadao 19.151,2 13.218,7 13.394,4
Receita Realizada 9.047,4 5.467,6 5.167,8
% 47% 41% 39%
Fontes: PGFN e notas explicativas s demonstraes contbeis do MF do 4 Trimestre de 2016.
Alm do mais, conforme a Nota Tcnica 14/2016 Geare/Cofin/Supof/STN/MF, a consolidao de

um parcelamento especial o processo pelo qual a RFB define com preciso as dvidas do contribuinte,
passando ento a classificar seus pagamentos pretritos em IR, IPI e demais tributos. Esse documento
esclarece que, quando a lei institui um novo parcelamento, os pagamentos do contribuinte so efetuados
em cdigos especficos do parcelamento que unificam vrios tributos e que, enquanto os recursos
arrecadados sob esses cdigos de parcelamentos no so classificados nos respectivos tributos, so
acumulados saldos a classificar.
Em resposta a questionamento sobre as consequncias da no classificao desses recursos, a STN
esclareceu que, enquanto no ocorre a classificao das receitas, esses valores vo sendo acumulados na
conta nica sem que seja possvel sua distribuio nem sua utilizao conforme as respectivas
destinaes legais. Informou ainda que a classificao desses recursos importante para recomposio
das fontes que possam se encontrar deficitrias. Asseverou que h uma tendncia de que, no saldo de
valores pendentes de classificao, uma grande parcela se refira a tributos como PIS/Pasep, Cofins e
CSLL, que so fontes previdencirias de grande impacto social e que encerraram o exerccio de 2016
deficitrias.
A partir desse cenrio, percebe-se o conflito com o art. 57 da Lei 4.320/1964, o qual estabelece
que devem ser classificadas como receita oramentria, sob as rubricas prprias, todas as receitas
arrecadadas. Ademais, esse quadro vai de encontro orientao do Mcasp 6 edio, a qual estabelece
que o controle das disponibilidades financeiras por fonte/destinao de recursos deve ser feito desde a
elaborao do oramento at a sua execuo, incluindo o ingresso, o comprometimento e a sada dos
recursos. Outrossim, determina que, alm do registro da receita oramentria e do respectivo ingresso
dos recursos financeiros, dever ser lanado, em contas de controle, o valor classificado na
fonte/destinao correspondente (disponibilidade a utilizar), bem como o registro da realizao da
receita oramentria por fonte/destinao.
Sobre a matria, destaca-se que parte da arrecadao de receitas tributrias da Unio deve ser
repartida com estados e municpios, conforme estatui a Constituio Federal. Dessa maneira, com o
intuito de evitar a acumulao desses valores em fonte a classificar, foi editada a Portaria-MF 232/2009,
que dispe sobre a classificao provisria da receita arrecadada. O normativo permite RFB, com
vistas repartio de valores aos estados, DF e municpios, realizar, justificadamente, a classificao
provisria da receita tributria j arrecadada, mediante a aplicao de percentuais sobre os valores totais
da arrecadao de determinada rubrica.
Segundo informaes contidas em nota tcnica encaminhada pela STN, desde a edio da Portaria,
foram realizadas 22 classificaes por estimativa, e foram classificados, at o 3 decndio de maio de
2016, aproximadamente R$ 24,8 bilhes para os principais tributos IR e IPI sendo R$ 20,8 bilhes
322

de IR e R$ 4,0 bilhes de IPI. No obstante o volume de recursos classificados, observa-se que o estoque
a classificar est em ascenso conforme demonstrado a seguir:
Evoluo da receita de parcelamentos a classificar 2013 a 2016
Fonte: STN.
Percebe-se que os recursos arrecadados pelos parcelamentos esto se acumulando devido

lentido em classificar tais receitas, somando R$ 26,89 bilhes. Nota-se que a lei de parcelamento mais
recente data de junho de 2014 (Lei 12.996/2014), perfazendo quase trs anos de sua edio, e que as
receitas dela decorrentes ainda se encontram pendentes de classificao, sem possibilidade de utilizao
por parte da Unio. Ademais, no esto sendo classificadas como receita oramentria, sob as rubricas
prprias, todas as receitas arrecadadas durante o exerccio, em descumprimento ao art. 57 da Lei
4.320/1964. Adicionalmente, verifica-se que as arrecadaes no classificadas no transitam para a conta
Receita Realizada (6.2.1.2.00.00), o que tem prejudicado as informaes do balano oramentrio do
MF e distorcido o supervit financeiro do exerccio.
A situao j foi abordada no relatrio da Auditoria nas Demonstraes Financeiras da RFB e da
PGFN do exerccio de 2015, tendo sido objeto de recomendao no sentido de que a RFB envide
esforos juntamente com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e a Secretaria do Tesouro Nacional
para reconhecer tempestivamente as arrecadaes referentes aos crditos tributrios a receber
contabilizados no ativo do balano patrimonial, viabilizando a destinao dos recursos financeiro s
arrecadados e evitando superavaliao de ativos.
Em resposta s distores preliminarmente identificadas, o MF informou que a RFB projeta, como
soluo para os prximos exerccios, classificar os tributos dos parcelamentos especiais por meio de
implantao de sistemas informatizados e, em casos residuais, pela metodologia de classificao por
estimativa para todos os tributos, por intermdio de publicao de ato interno da RFB. Sendo assim,
mantm-se pertinente recomendar ao MF que reveja a rotina contbil.
xx. Remanejamento irregular do pagamento de R$ 40 bilhes de despesa da dvida pblica

De acordo com a NBC TSP Estrutura Conceitual, a qual estabelece conceitos para a elaborao de
divulgao da informao contbil pelas entidades do setor pblico, para ser til, a informao contbil
deve corresponder representao fidedigna dos fenmenos econmicos e outros que se pretenda
representar. A representao fidedigna alcanada quando a representao do fenmeno completa,
323

neutra e livre de erro material. Adicionalmente, a norma assevera que a informao deve ser verificve l,
ou seja, deve ser possvel assegurar aos usurios que a informao contida nos relatrios contbeis
represente fielmente os fenmenos que se prope a representar.
Nos termos do art. 35 da Lei 4.320/1964, o regime oramentrio reconhece a despesa oramentr ia
no exerccio financeiro da emisso do empenho e a receita oramentria pela arrecadao. A Lei
13.242/2015, que dispe sobre as diretrizes oramentrias para 2016, estabelece na Seo VII as regras
para alteraes da lei oramentria. Dispe o art. 41:
Art. 41. As classificaes das dotaes previstas no art. 6, as fontes de financiamento do Oramento de
Investimento e os cdigos e ttulos das aes e dos subttulos podero ser alterados de acordo com as
necessidades de execuo, mantido o valor total do subttulo e observadas as demais condies de que trata
este artigo, em conformidade com disposto nos pargrafos abaixo.
de se notar que as alteraes a que alude o dispositivo legal s podem se referir s dotaes,
enquanto no executadas. nesse sentido que dispe o art. 15, 1, da Portaria-SOF 12/2016:
1 Os recursos oferecidos para anulao no podero ser objeto de execuo ou de outras alteraes
oramentrias enquanto a solicitao estiver em tramitao.
Portanto, no possvel entender que a permisso para alterao das classificaes oramentr ias
previstas na Lei de Diretrizes Oramentrias alcance uma despesa cujo ciclo de execuo j se completou
com o pagamento.
No entanto, constatou-se que houve em 31/10/2016 e 29/12/2016 cancelamentos em montante s
superiores a R$ 104 bilhes relativos a despesas anteriormente empenhadas, liquidadas e pagas. O
cancelamento efetuado pela Coordenao-Geral de Controle da Dvida Pblica (Codiv/STN),
responsvel pela gesto da dvida pblica federal, teve como objetivo alterar a fonte de recursos
utilizada, segundo alegado pela prpria Codiv. Ou seja, a fim de utilizar fontes recm autorizadas, a
Codiv cancelou despesas regularmente empenhadas, liquidadas e pagas no decorrer do exerccio, as
quais utilizaram anteriormente as fontes 143 - Refinanciamento da Dvida Pblica e 144 - Ttulos do
Tesouro - Outras Aplicaes, na gesto da dvida pblica mobiliria federal.
Segundo informao do Siafi confirmada pela Codiv, as notas de empenho 2016NE000001 e
2016NE000003, todas emitidas em 4/1/2016, e posteriores reforos e anulaes parciais, tiveram os
seguintes montantes executados no exerccio:
Notas de Empenho da Dvida Pblica 2016

R$
2016NE000001 2016NE000003
Notas de Empenho
(Fonte 143) (Fonte 144)
Empenho Bruto (A) 450.000.000.000,00 180.775.462.748,00
Anulaes (B) 121.907.869.149,93 78.917.043.398,21
Empenho Lquido (C) = A B 328.092.130.850,07 101.858.419.349,79
Ordens Bancrias Emitidas (D) 420.383.879.264,36 110.371.709.473,88
Diferena (E) = D C 92.291.748.414,29 8.513.290.124,09
Fonte: Siafi.
Segundo o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de 2016, o montante inscrito em restos

a pagar das despesas de juros, encargos e amortizao da dvida pblica federal residual, o que significa
que a quase totalidade dos empenhos lquidos foi paga no decorrer do exerccio.
Conforme explicita a tabela anterior, aps anulaes, as notas de empenho 000001 e 000003
tiveram empenhos lquidos de R$ 328.092.130.850,07 e R$ 101.858.419.349,79, respectivamente.
324

Entretanto, o montante de ordens bancrias (OBs) emitidas no exerccio excede o valor dos empenhos
lquidos em R$ 92.291.748.414,29 e R$ 8.513.290.124,09, respectivamente. Ou seja, foram pagos
efetivamente mais de R$ 530 bilhes nestes dois empenhos, entretanto, devido aos estornos de
lanamentos realizados em outubro e dezembro, a execuo lquida desses mesmos empenhos foi
diminuda indevidamente para R$ 429,9 bilhes, reduo de mais de R$ 100 bilhes. Esses dois
empenhos representam 38% da despesa com juros e amortizao da dvida (grupos de natureza da
despesa 2 e 6). A tabela explicita com bastante clareza a materialidade da discrepncia gerada pelos
procedimentos de estorno no nvel de controle de empenho.
A maior parte dessas discrepncias entre os valores pagos por empenho e os respectivos montantes
de OBs emitidas decorre de ajustes realizados pela UG 170600 Coordenao-Geral de Controle da
Dvida Pblica, da Secretaria do Tesouro Nacional, por meio de notas de sistema (NS), conforme tabela
a seguir.
Estornos promovidos pela UG 170600
R$
Valor Estornado Valor Estornado
NS Data NE Destino NE Destino
NE000001 NE000003
2016NE000259 2016NE000395
2016NS001757 31/10/2016 11.221.201.679,00 4.686.418.461,06
(Fonte 197) (Fonte 152)
2016NE000129
(Fonte 173)
2016NE000397
2016NS001758 31/10/2016 38.000.000.000,00 - -
(Fonte 343)
2016NE000395
2016NS001770 31/10/2016 - - 4.686.418.461,06
(Fonte 152)
2016NE000390
2016NS001771 31/10/2016 6.333.000.000,00 - -
(Fonte 359)
2016NE000558
2016NS002158 29/12/2016 40.000.000.000,00 - -
(Fonte 152)
Total 95.554.201.679,00 Total 9.372.836.922,12
Fonte: Siafi.
Instada a justificar o cancelamento, a Codiv informou que o cancelamento de despesas teve como
objetivo melhorar a qualidade da despesa pblica no mbito do gerenciamento da dvida. Acrescentou
que o remanejamento de fontes advm da necessidade de a STN utilizar, em ateno ao princpio da
economicidade, recursos provenientes de fontes de no emisso nos pagamentos da dvida.
A Codiv justificou que o remanejamento de 29/12/2016 no implicou alteraes significativas de
classificao oramentria. A nica mudana se deu no elemento de despesa, de 76 (Principal Corrigido
da Dvida Mobiliria Refinanciado) para 72 (Principal da Dvida Mobiliria Resgatado), alterao que
por si s ressaltaria o aspecto benfico da operao, uma vez que a despesa foi reclassificada de
refinanciada para resgatada. Na justificativa apresentada pela Codiv no houve meno aos
remanejamentos realizados em 31/10/2016.
A Codiv ponderou tambm que o remanejamento no modificou a despesa j liquidada para
despesa de finalidade diferente, no acarretando, portanto, alteraes nas demonstraes patrimonia is
ou em obrigaes financeiras da Unio. Ademais, no h impedimento legal para o remanejamento de
fontes, tampouco confronta com normas contbeis dos registros sob o aspecto oramentrio, visto que
os ajustes efetuados na contabilidade se restringem a uma alterao oramentria promovida por Portaria
da SOF, e esto em conformidade com o Princpio Oramentrio da Anualidade.
325

No entanto, a auditoria entende que, em se tratando da administrao pblica, no basta que no

haja impedimento legal para que seja efetuado tal cancelamento de despesas j incorridas e pagas.
Ademais, o que se verificou no foi um mero remanejamento de fontes, j que este s poderia ter ocorrido
antes da execuo da despesa, mas uma srie de lanamentos contbeis indevidos e no previstos em
norma para se alcanar o fim almejado, qual seja, remanejar a execuo das fontes 143 e 144 para outras
fontes, especialmente a fonte 152 - Resultado do Banco Central.
Os remanejamentos tiveram por finalidade dar por executados os crditos abertos pelas Portarias-
SOF 113, de 27/10/2016, e 387, de 9/12/2016. A impropriedade dos procedimentos deriva de a liquidao
e o pagamento realizados sob os novos empenhos no refletirem efetivamente o resgate de ttulos
pblicos no momento em que ocorreram, j que os novos empenhos foram feitos posteriormente para
dar como executados crditos recm disponibilizados, sem haver, necessariamente, resgate de ttulos.
Em outras palavras, a liquidao e o pagamento dos empenhos em questo, realizados pelas notas de
sistema indicadas na tabela anterior, no refletem fatos contbeis determinados.
Esta distoro evidenciada tambm pelo fato de a Codiv no ter conseguido identificar quais
foram exatamente os ttulos resgatados que justificassem a liquidao e o pagamento da nota de empenho
2016NE000558. Foram solicitadas informaes sobre quais efetivamente foram os ttulos resgatados
que embasaram a liquidao e o pagamento desse empenho e, em resposta, aquela Coordenao
respondeu que no remanejamento de fontes no h movimentao financeira efetiva caracterizada por
ordem bancria, visto que tal movimentao ocorreu na data do pagamento (no caso do remanejame nto
dos R$ 40.000.000,00, ocorrido em 29/12/2016, o pagamento da despesa ocorreu em 3/10/2016). Dessa
forma, a identificao individualizada dos ttulos s pode ser realizada nos documentos de suporte de
cada pagamento.
A auditoria entende que tal justificativa refora o fato de que o remanejame nto de fontes realizado
pela Codiv altera, a posteriori, a representao fidedigna dos eventos patrimoniais e a verificabilidade
do fato contbil, qual seja, o pagamento de ttulos pblicos em 3/10/2016 utilizando a fonte 143, para
pagamento de ttulos pblicos em 29/12/2016 utilizando a fonte 152, a qual no estava disponvel no
momento do pagamento efetuado em outubro.
A liquidao de uma despesa pblica oramentria e seu posterior pagamento no so atos
meramente formais. Eles devem refletir um fato que ocorre no mundo real, qual seja, neste caso, o resgate
de ttulos pblicos. Veja o que dispe a Lei 4.320/1964 em seu art. 63:
Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os
ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito.
1 Essa verificao tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importncia exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.
Alm disso, dispe o pargrafo nico do art. 64 que a ordem de pagamento s poder ser exarada
em documentos processados pelos servios de contabilidade . Dessa forma, a liquidao e o pagamento
realizados nos empenhos 2016NE000390, 2016NE000395, 2016NE000397 e 2016NE000558 no
observaram os preceitos aplicveis da Lei 4.320/1964.
A equipe de auditoria tambm analisou a adequao do estorno sob o ponto de vista da anulao
da despesa, considerando-se que a execuo da despesa j se havia completado poca dos estornos.
Segundo informaes da SOF, a anulao de uma despesa cujo ciclo j tenha se completado com o
326

pagamento pode ocorrer em vrias hipteses, e esto em sua maioria vinculadas a sanar alguma
impropriedade identificada com essa execuo.
No caso em questo, no se verificou qualquer impropriedade nos registros originais realizados
por ocasio da liquidao e do pagamento dos empenhos 2016NE000001 e 2016NE000003 que
justificasse o cancelamento de parte das execues ocorridas. Especificamente sobre o estorno no
empenho 2016NE000001 ocorrido em 29/12/2016, a Codiv informou que (Memo 36-
2017/Codiv/Sudip/STN-MF):
No dia 29/12/2016, foi realizado um remanejamento de fonte de emisso (43) para fonte de no emisso (52),
com o propsito de melhorar a qualidade da despesa pblica no mbito do gerenciamento da Dvida Pblica
Federal DPF. Tal operao envolveu os empenhos 2016NE000001 (43) e 2016NE000558 (52), mediante nota
de lanamento sistema 2016NS002158 que remanejou a fonte registrada pela nota 2016NE001582, de
03/10/2016.
Inicialmente, cumpre informar que o remanejamento de fontes advm da necessidade da STN utilizar, em
ateno ao princpio da economicidade, recursos provenientes de fontes de no emisso nos pagamentos da
DPF. Entretanto, a disponibilizao intempestiva destas fontes para os gestores da DPF constitui um bice
observncia, por eles, de tal princpio.
Explicado de outra forma, o que ocorreu foi que a fonte no emisso (52) s foi disponibilizada ao final do
exerccio com abertura de crdito suplementar de R$ 54,7 bilhes (Portaria MPOG 387, de 9/12/2016), e no
havia mais resgates no ano suficientes para uso desse crdito. Historicamente (de 2013 a 2016), o Tesouro
Nacional tem realizado at outubro em mdia 95% dos resgates do exerccio. Isso se deve ao fato de que grande
parte dos resgates se concentra nas cabeas de trimestres (janeiro, abril, julho, outubro). Os resgates de
dezembro giram em torno de 1% do resgate total. Em 2016, por conta da operao de antecipao de recursos
do BNDES, os resgates de dezembro foram equivalentes a 5,8% do total.
Com o intuito de usar os recursos de fonte no emisso (52), liberando recursos da fonte emisso
(43), a Codiv decidiu usar o crdito suplementar disponibilizado em dezembro de uma forma, no
mnimo, bastante incomum. Empenhou o crdito suplementar de dezembro para acomodar despesas
regularmente empenhadas, liquidadas e pagas em meses anteriores.
A explicao da Codiv para os procedimentos realizados concentra-se na necessidade de remanejar
fontes de recursos e em nenhum momento identifica impropriedade na execuo original que devesse
ser corrigida. Ao contrrio, conforme se verificou, a nova execuo decorrente dos procedimento s
realizados carece de verificabilidade dos fatos que a originaram. A suposta melhoria da qualidade da
despesa pblica no mbito da gesto da dvida pblica federal pode e deve ser buscada, porm, isso no
pode ser pretexto para preterir a regularidade e organizao dos registros contbeis e oramentrios.
O gerenciamento de fontes no pode ser feito s custas de significativa desordem nos registros e
controles contbeis e oramentrios. Tal procedimento no est autorizado em nenhum normativo.
Ademais, entende-se que o cancelamento de despesas j incorridas e pagas, para redirecionar a execuo
para outro empenho, fere os conceitos de representao fidedigna e de verificabilidade da informao
contbil, conforme preceitua a NBC TSP Estrutura Conceitual.
A STN argumenta que o remanejamento de fonte de emisso (43) para fonte de no emisso (52)
no causou, como apontado pela auditoria, significativa desordem nos registros e controles contbeis e
oramentrios, uma vez que existem outros documentos que registram pagamentos no Siafi, como o
caso da NS.
327

A STN alegou ainda que o remanejamento se faz necessrio, no s na gesto da dvida pblica,
mas tambm na gesto de outros pagamentos. o caso, por exemplo, dos benefcios previdencirio s,
dada a imprevisibilidade do recebimento de receitas no decorrer do exerccio, bem como a necessidade
de se efetuar tais pagamentos tempestivamente.
Em que pese as justificativas relacionadas boa gesto financeira relativa aos pagamentos da
dvida pblica federal, o remanejamento de fontes realizado pela Codiv alterou, a posteriori, a
representao fidedigna dos eventos patrimoniais e a verificabilidade do fato contbil.
Diante da distoro, tendo em vista a realizao de auditoria financeira especfica nos saldos da
dvida pblica federal, foi proposta recomendao no mbito do processo TC 001.630/2017-2 e o seu
atendimento ser analisado no monitoramento do referido processo.
xxi. Classificao oramentria incorreta do pagamento do resultado negativo do Banco

Central do Brasil
A Lei 11.803/2008 dispe sobre a carteira de ttulos mantida pelo Banco Central do Brasil para
fins de conduo da poltica monetria, sobre o resultado financeiro das operaes com reservas e
derivativos cambiais e sobre as sistemticas de pagamento e de compensao de valores envolvendo a
moeda brasileira em transaes externas. Conforme o art. 6 da Lei:
Art. 6 O resultado financeiro das operaes com reservas cambiais depositadas no Banco Central do Brasil e
das operaes com derivativos cambiais por ele realizadas no mercado interno, conforme apurado em seu
balano, ser considerado:
I - se positivo, obrigao do Banco Central do Brasil com a Unio, devendo ser objeto de pagamento at o
dcimo dia til subsequente ao da aprovao do balano pelo Conselho Monetrio Nacional; e
II - se negativo, obrigao da Unio com o Banco Central do Brasil, devendo ser objeto de pagamento at o
dcimo dia til do exerccio subsequente ao da aprovao do balano pelo Conselho Monetrio Nacional.
O Manual Tcnico de Oramento (MTO) para o exerccio de 2016, da Secretaria de Oramento

Federal, dispe sobre as classificaes oramentrias que devem ser obrigatoriamente usadas para
registro dos fenmenos oramentrios. Dentre as classificaes, h as relacionadas natureza da
despesa, composta conforme a figura a seguir:
328

Classificao da Despesa segundo a Natureza
Fonte: MTO.
Segundo o MTO, o elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais
como vencimentos e vantagens fixas, juros, dirias, amortizao, dentre outros que a administrao
pblica utiliza para a consecuo de seus fins. O elemento 26 tem a seguinte finalidade:
26 - Obrigaes decorrentes de Poltica Monetria: despesas oramentrias com a cobertura do res ultado
negativo do Banco Central do Brasil, como autoridade monetria, apurado em balano, nos termos da
legislao vigente.
A Portaria 853, de 23/12/2016, da Subsecretaria da Dvida Pblica da Secretaria do Tesouro

Nacional, autorizou a emisso de ttulos pblicos no valor presente de R$ 94.999.999.951,18 em favor
do Banco Central do Brasil, destinados ao pagamento parcial do resultado financeiro das operaes com
reservas e derivativos cambiais referente ao 1 semestre de 2016, nas seguintes condies:
Emisso ao Bacen Resultado Financeiro 1 Semestre 2016

Ttulo Vencimento Preo Unitrio (R$) Quantidade Valor (R$)
LTN 1/10/2018 829,903527 18.074.390 15.000.000.009,37
LTN 1/7/2020 685,626956 21.877.788 15.000.001.190,45
LFT 1/9/2022 8391,942118 5.958.096 49.999.996.765,48
NTN-F 1/1/2027 966,052469 15.527.109 15.000.001.985,88
Total 61.437.383 94.999.999.951,18
Fonte: STN.
O pagamento em questo foi efetivado por meio da nota de sistema 2016NS00213, da UG 170600.
Os lanamentos efetuados pela mencionada NS foram feitos nas naturezas de despesa 46907101 e
32902101, portanto, elementos de despesa 71 e 21.
Segundo o MTO, os elementos 71 e 21 so usados para:
21 - Juros sobre a Dvida por Contrato: despesas oramentrias com juros referentes a operaes de crdito
efetivamente contratadas.
71 - Principal da Dvida Contratual Resgatado: despesas oramentrias com a amortizao efetiva do principal
da dvida pblica contratual, interna e externa.
329

Conforme j mencionado, o MTO possui um elemento de despesa exclusivo para registrar a

cobertura do resultado negativo do Banco Central do Brasil, qual seja, o elemento 26. Dessa forma,
existindo elemento de despesa prprio para registro da cobertura do resultado negativo do Banco Central
do Brasil, incorreto est o uso de elementos de despesa outros que no o elemento 26 - Obrigaes
decorrentes de Poltica Monetria.
A STN informou que reconhece a distoro apontada, bem como a necessidade do registro da
cobertura do resultado negativo do Banco Central no elemento 26 - Obrigaes decorrentes de Poltica
Monetria.
Tendo em vista que a STN reconheceu a distoro apontada, conclui-se pela manuteno da
distoro.
Diante da distoro, tendo em vista a realizao de auditoria financeira especfica nos saldos da
dvida pblica federal, foi proposta recomendao no mbito do TC 001.630/2017-2 e o seu atendimento
ser analisado no monitoramento do referido processo.
5.3.3 Distores de Apresentao e Divulgao
xxii. Subavaliao do passivo em valor no estimado, em razo da falta de registro das provises
matemticas referentes aos pagamentos de militares inativos e pensionistas
O art. 142 da Constituio Federal trata dos militares da Unio que integram as Foras Armadas.
De acordo com o inciso X do citado artigo, a lei dispor sobre o ingresso nas Foras Armadas, os limite s
de idade, a estabilidade e outras condies de transferncia do militar para a inatividade, os direitos, os
deveres, a remunerao, as prerrogativas e outras situaes especiais dos militares, consideradas as
peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por fora de compromissos internaciona is
e de guerra.
Por sua vez, a Lei 6.880/1980, que dispe sobre o estatuto dos militares, disciplina as hipteses
em que os militares passam para a inatividade, em especial os casos de reserva remunerada e reforma.
Quanto s penses militares, essas esto normatizadas pela Lei 3.765/1960, que prev os casos para
concesso de penses militares. Por fim, a Medida Provisria 2.215-10/2001 dispe sobre a remunerao
dos militares
a. Penses militares: ausncia de mensurao, reconhecimento e evidenciao de provises

matemticas atuariais
As demonstraes contbeis da Unio no apresentam qualquer proviso sobre valores a serem
desembolsados no futuro com as penses militares previstas na Lei 3.765/1960.
No entanto, seria possvel que o BGU contemplasse uma proviso sobre os gastos futuros com
penses militares, tendo em vista que o Ministrio da Defesa elabora anualmente as projees dos
encargos com inativos e pensionistas com militares das Foras Armadas para compor um dos anexos do
projeto de lei de diretrizes oramentrias (PLDO), em cumprimento ao art. 4, 2, inciso II, alnea a,
da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tais projees abrangem as penses militares previstas na Lei
3.765/1960.
Por conseguinte, o grfico subsequente destaca o fluxo das receitas e despesas com penses
militares (com critrio de reposio de militares), conforme apurado no PLDO 2017:
330

Avaliao de despesas futuras com Penses Militares PLDO 2017

R$ bilhes
20.00
15.00
10.00
5.00
0.00
2019
2028
2034
2043
2049
2052
2058
2067
2073
2082
2088
2016
2022
2025
2031
2037
2040
2046
2055
2061
2064
2070
2076
2079
2085
-5.00
-10.00
-15.00
Anos
Receitas Despesas Resultado
Fonte: PLDO 2017.
Conforme se observa, j existe uma projeo de valores com gastos futuros relativos s penses
militares, a qual poderia ser utilizada como parmetro para reconhecimento, mensurao e evidenciao
de uma proviso com penses militares no BGU, necessitando apenas trazer esses nmeros projetados a
valor presente na data de encerramento do exerccio para o passivo.
Assim, constam nos Relatrios e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica de
2013 a 2015 recomendaes ao Ministrio da Defesa com o propsito de reconhecer, mensurar e
evidenciar no BGU as provises relativas a penses militares. Porm, apesar das recomendaes do
TCU, o Ministrio da Defesa ainda no implementou o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao
dessa proviso.
Desde a apreciao das Contas de 2013 (apreciadas em 2014 pelo TCU), de relatoria do minis tro
Raimundo Carreiro, o Tribunal vem emitindo recomendaes ao Poder Executivo sobre a necessidade
de evidenciao contbil do passivo de despesas futuras com inativos e penses militares. Naquele ano,
a recomendao deu-se nos seguintes termos:
XVIII. ao Ministrio da Defesa e Secretaria do Tesouro Nacional, sob a coordenao da Casa Civil da
Presidncia da Repblica, que:
a) tomem as providncias necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao do
passivo atuarial referente s despesas com militares inativos das Foras Armadas, permitindo assim a
apresentao dessa informao no Balano Patrimonial da Unio e a divulgao das premissas e detalhamentos
em notas explicativas j para o exerccio de 2014 e seguintes (item 5.3.1.1.1);
b) tomem as providncias necessrias para o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao do passivo
atuarial referente s penses relativas aos militares das Foras Armadas, permitindo assim a apresentao dessa
informao no Balano Patrimonial da Unio e a divulgao das premissas e detalhamentos em notas
explicativas j para o exerccio de 2014 e seguintes (item 5.3.1.1.1).
Na apreciao das Contas de 2014 (apreciadas em 2015 pelo TCU), de relatoria do minis tro
Augusto Nardes, foi recomendada novamente ao Poder Executivo a evidenciao contbil do passivo
atuarial dos inativos e penses militares, nos seguintes termos:
331

VII. ao Ministrio da Defesa e Secretaria do Tesouro Nacional, sob a coordenao da Casa Civil da
Presidncia da Repblica, que tomem as providncias necessrias para o reconhecimento, a men surao e a
evidenciao do passivo referente s penses relativas aos militares das Foras Armadas, permitindo assim a
apresentao dessa informao no Balano Patrimonial da Unio e a divulgao das premissas e detalhamentos
em notas explicativas j para o exerccio de 2015 e seguintes (item 5.3.1.1);
VIII. Casa Civil da Presidncia da Repblica e aos Ministrios da Defesa e da Fazenda que realizem estudo
conjunto para avaliar as melhores prticas internacionais de prestao de contas dos encargos com militares
inativos, incluindo no escopo do estudo a necessidade de registros contbeis ou elaborao e divulgao de
demonstraes especficas sobre a situao das despesas futuras com os militares (item 5.3.1.1);
J na apreciao das Contas de 2015 (apreciadas em 2016 pelo TCU), de relatoria do ministro Jos
Mcio, foi reiterada a recomendao ao Poder Executivo sobre a necessidade de reconhecimento,
mensurao e evidenciao contbil do passivo referente s penses militares, nos seguintes termos:
1.3.6 Ao Ministrio da Defesa, sob a coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica, que tomem as
providncias necessrias para o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao contbil do passivo referente
s penses militares previstas na Lei 3.765/1960;
Com o propsito de verificar o atendimento da supracitada recomendao, foi enviado o Ofcio de

Requisio 29-462/2017-TCU/Semag Secretaria-Geral do Ministrio da Defesa. Como resposta s
recomendaes constantes no Acrdo 2.523/2016-TCU-Plenrio, o Ministrio da Defesa argumento u
que as despesas e receitas anuais para penso militar so devidamente registradas no Siafi e em
documentos oficiais, tais como o Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes Organizacionais (BEP)
e o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO). Informou tambm que todas as despesas
com penses militares esto devidamente evidenciadas por intermdio da ao oramentria 0179 -
Penses Militares das Foras Armadas, inserida no Oramento da Seguridade Social. Alm disso,
esclareceu que a Avaliao Atuarial do Sistema de Penses Militares das Foras Armadas compe um
dos anexos ao PLDO, sendo que essa avaliao possibilita a verificao da projeo das receitas e
despesas com as penses militares em um horizonte de 75 anos, empregando-se premissas da cincia
atuarial.
Nesse sentido, o Ministrio da Defesa entende que os j existentes mecanismos de controle
contbil que evidenciam os encargos financeiros com as penses militares, de modo a atender aos
princpios constitucionais da legalidade e da publicidade, bem como s exigncias da Lei Complementa r
101/2000, e que o eventual lanamento de um passivo de longo prazo atinente s despesas com
pensionistas de militares no BGU no ir contribuir para a transparncia dessa despesa, uma vez que a
publicao de um nmero impreciso, sem a observncia da tcnica adequada e sem dispositivo legal que
ampare a atuao do administrador pblico, mais desinformar do que informar a sociedade, gerando,
inclusive, distores no resultado apresentado no BGU.
No entanto, o entendimento do Ministrio da Defesa para a ausncia de mensurao,
reconhecimento e evidenciao de proviso matemtica atuarial no BGU para com as penses militare s
carece de fundamentao, pois a necessidade do respectivo registro na contabilidade da Unio tem o
propsito justamente de dar transparncia s demonstraes financeiras, bem como de aumentar o nvel
de fidedignidade e integridade da informao contbil. Ademais, as Normas Internacionais de
Contabilidade aplicadas ao Setor Pblico (Ipsas) 19, que trata de provises, passivos contingentes e
ativos contingentes, e 25, relativa a benefcios a empregados, bem como as normas nacionais de
contabilidade - Pronunciamentos 25 (atintente a provises, passivos contingentes e ativos contingentes )
332

e 33 (Benefcios a empregados) do Comit de Pronunciamentos Contbeis - exigem a contabilizao no

passivo dos benefcios ps-emprego, dentre eles, as penses militares.
Portanto, cabe reiterar aos rgos envolvidos a seguinte recomendao:
Ao Ministrio da Defesa, sob a coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica, que
adote as providncias necessrias para o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao
contbil do passivo referente s penses militares previstas na Lei 3.765/1960.
b. Militares inativos: ausncia de projeo e de poltica de registros contbeis

Os Relatrios sobre as Contas do Governo de 2013 a 2015 discorreram sobre a necessidade de
evidenciao, mensurao e reconhecimento das despesas futuras com militares inativos.
Na apreciao das Contas de 2013, o TCU recomendou ao Ministrio da Defesa que calculasse o
valor presente das projees atuariais das despesas futuras com militares inativos, bem como ao
Ministrio da Defesa e Secretaria do Tesouro Nacional, sob a coordenao da Casa Civil, que tomassem
as providncias necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao do passivo
atuarial referente s despesas com militares inativos das Foras Armadas, permitindo assim a
apresentao dessa informao no Balano Patrimonial da Unio e a divulgao das premissas e
detalhamentos em notas explicativas j para o exerccio de 2014 e seguintes.
No entanto, conforme anlise realizada sobre as Contas de 2014, constatou-se que as
recomendaes emitidas no foram atendidas. Naquela poca, o Ministrio da Defesa alegou que os
militares possuam regramento especfico, peculiaridades da carreira militar, alm da inexistncia de um
regime de contribuio para os militares, dentre outros aspectos.
Porm, o TCU analisou os argumentos do Ministrio da Defesa e concluiu que, sendo o pagamento
de encargos com militares da Unio uma poltica de estado que envolveria decises que perpassariam
pela anlise no apenas do Ministrio da Defesa, mas tambm do Ministrio da Fazenda e da Presidncia
da Repblica, haveria a necessidade de recomendar Casa Civil e aos Ministrios da Defesa e da
Fazenda que realizassem estudo conjunto com o propsito de avaliar as melhores prticas internaciona is
de prestao de contas dos encargos com militares inativos, incluindo no escopo do estudo a necessidade
de registros contbeis ou elaborao e divulgao de demonstraes especficas sobre a situao das
despesas futuras com os militares.
Em funo disso, foi constitudo grupo de trabalho composto por STN, Ministrio da Defesa e
Casa Civil, com o objetivo de avaliar as melhores prticas na prestao de contas dos encargos de
inativos militares e os respectivos registros contbeis, por meio de Portaria Conjunta 1, de 14/1/2016,
cujo prazo para realizao dos trabalhos seria de 180 dias. No entanto, o Ministrio da Defesa alegou
impedimento de atender s recomendaes acerca do reconhecimento, a mensurao e a evidenciao
das despesas com militares inativos das Foras Armadas em virtude dos efeitos suspensivos do pedido
de reexame interposto pela Secretaria de Coordenao e Organizao Institucional do Ministrio da
Defesa (Seori/MD) contra os itens 9.6 e 9.7 do Acrdo 2.314/2015-TCU-Plenrio.
Porm, entendeu-se que os efeitos suspensivos sobre os referidos itens no eliminaram nem
justificaram a distoro detectada no Balano Geral da Unio de 2015. Ademais, foi explanado que os
valores a serem registrados pela contabilidade relacionados s despesas com militares inativos dever iam
ser obtidos por meio de clculo que trouxesse a valor presente, na data do respectivo balano, as
projees atuariais de tais despesas.
333

O Acrdo 2.059/2012-TCU-Plenrio, de relatoria do ministro Jos Mcio Monteiro, determino u,

no item 9.3.2, que o clculo, que hoje feito com relao apenas s penses militares decorrentes da Lei
3.765/1960, tambm se estendesse s despesas com os militares inativos:
9.3.2 inclua, nas avaliaes atuariais dos compromissos financeiros da Unio com militares das Foras
Armadas e seus dependentes, coluna especfica de resultado atuarial que contemple tambm as despesas com
aposentados militares, ou seja, que, alm do resultado atuarial cotejando apenas contribuies e gastos com
penses militares, insira outra coluna que calcule a diferena entre contribuio para penses e o total de gastos
com inativos (militares da reserva remunerada e reformados) e pensionistas, tendo em vista o que estabelece o
art. 4, 2, inciso IV, alnea a, da Lei Complementar n 101/2000;
Alm disso, o Acrdo 2.314/2015-TCU-Plenrio determinou a apresentao de plano de ao

para atendimento das deliberaes:
9.7. determinar Seori, RFB, ao MPS, ao INSS, Casa Civil e STN que apresentem, no prazo de 90
(noventa) dias, plano de ao com vistas ao atendimento s deliberaes a eles dirigidas nos itens 9.1.2.1,
9.1.2.3, 9.3.2, 9.4.2, 9.5, 9.6, 9.8.1, 9.8.2, 9.10.1 e 9.10.2 do Acrdo 2.059/2012 - Plenrio, bem como nas
deliberaes exaradas no presente processo, indicando responsveis e prazo, preferencialmente nos moldes do
modelo constante do Anexo II do relatrio de monitoramento;
Sobre este ltimo Acrdo 2.314/2015-TCU-Plenrio, a Seori/MD impetrou pedido de reexame,

que foi conhecido pelo ministro Vital do Rgo (TC 034.660/2014-3), suspendendo os efeitos dos itens
9.6 e 9.7 da deliberao.
Assim, importa notar que as determinaes do Acrdo 2.314/2015-TCU-Plenrio, itens 9.6 e 9.7,
diziam respeito, respectivamente, projeo atuarial das penses especiais e apresentao de plano de
ao. Portanto, o efeito suspensivo decorrente do pedido de reexame do Acrdo 2.314/2015-TCU-
Plenrio alcanou to somente aqueles dispositivos, no alcanando o item 9.5 do decisum, que reiterou
a determinao 9.3.2 do Acrdo original.
Tambm importante ressaltar que, quando da apreciao das Contas de 2015, a Secretaria do
Tesouro Nacional j tinha criado os procedimentos contbeis (criao de contas, atualizao de eventos
e situaes etc.) para realizar os registros relativos s despesas com militares inativos.
Nesse sentido, nas Contas de 2015, foi reiterada a recomendao exarada em 2013 e 2014 ao Poder
Executivo, nos seguintes termos:
1.3.7 Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio da Defesa que implementem as prticas de
evidenciao, reconhecimento e mensurao das despesas futuras com militares inativos de forma a permitir a
transparncia necessria e evitar quaisquer distores materiais no Balano Geral da Unio.
Com o propsito de verificar o atendimento da supracitada recomendao 1.3.6, foi enviado o

Ofcio de Requisio 29-462/2017-TCU/Semag Secretaria-Geral do Ministrio da Defesa. Como
resposta, o Ministrio da Defesa argumentou que, de acordo com o Parecer 16/2015/ASSE/CGU/AGU,
a exigncia de avaliao da situao financeira e atuarial (art. 4, 2, inciso IV, da LRF) no se aplica
aos benefcios (proventos) dos militares inativos, que no possuem fonte de custeio especfica, nos
moldes de um regime prprio de previdncia (art. 1 da Lei 9.717/1998). No entanto, prezando pela
transparncia dessas informaes, destacou que as despesas anuais com militares inativos so
devidamente registradas no Siafi e em documentos oficiais do governo federal, tais como o BEP e o
RREO. Informou tambm que todas as despesas com militares inativos esto devidamente evidenciada s,
a partir de 2016, por intermdio da ao oramentria 214H - Inativos Militares das Foras Armadas,
334

inserida no Oramento Fiscal, criada em funo da Nota Tcnica 267/2015, da Coordenadoria-Geral de

Despesas com Pessoal e Sentenas da SOF.
Nesse sentido, o Ministrio da Defesa entende que as prticas de evidenciao, reconhecimento e
mensurao de despesas futuras com militares inativos, por intermdio dos j existentes mecanismos de
controle contbil, atendem aos princpios constitucionais da legalidade e da publicidade, bem como aos
pressupostos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
No entanto, o entendimento do Ministrio da Defesa para a ausncia de mensurao,
reconhecimento e evidenciao de proviso matemtica atuarial no BGU para com os encargos
financeiros com os militares inativos carece de dupla fundamentao: primeiro, da mesma forma que as
penses militares, a necessidade de registro dos respectivos pagamentos na contabilidade da Unio tem
o propsito justamente de dar transparncia s demonstraes financeiras, bem como aumentar o nvel
de fidedignidade e integridade da informao contbil, alm de permitir o alinhamento dessas
demonstraes aos padres internacionais e as normas nacionais de contabilidade; segundo, os controles
existentes de registro de despesa com militares inativos no contemplam projees com gastos futuros,
impossibilitando ao gestor pblico ou mesmo a qualquer analista de informaes financeiras e
econmicas da Unio saber os valores futuros (projees) com gastos de inativos militares. A ttulo de
ilustrao, de acordo com o RREO de dezembro/2016, s a despesa executada em 2016 com inativo s
militares (reforma) foi de R$ 19,6 bilhes, o que, por si, representa uma despesa que deve ter um
acompanhamento bastante minucioso, tanto dos valores do passado quanto do presente e do futuro, haja
vista o elevado volume de recursos envolvidos.
Ademais, sem entrar na discusso da natureza previdenciria ou no da remunerao paga aos
militares inativos, ressalta-se que tal remunerao caracteriza-se como um benefcio ps-emprego e uma
obrigao presente da Unio relativa a um pagamento futuro, e como tal deve ser provisionado na
contabilidade, conforme recomendado nas Ipsas 19 e 25, bem como nos Pronunciamentos-CPC 25 e 33.
Em relao Prestao de Contas do Presidente da Repblica de 2016, a fim de verificar o
cumprimento das recomendaes 1.3.6 e 1.3.7 exaradas quando da apreciao das Contas de 2015, o
citado documento, no item Providncias Adotadas sobre as Recomendaes do TCU, esclarece que:
Esse assunto foi tratado no mbito da Assessoria Especial da Casa Civil a qual informa que o Minist rio da
Defesa entende que o regramento a que se submetem os militares, quando da transferncia para a reserva
remunerada, cujas despesas so assumidas pelo Tesouro, no se confunde com o conceito clssico de
aposentadoria, semelhante ao Regime Geral de Previdncia Social e aos Regimes Prprios dos Servidores
Pblicos.
Essas questes (...) j foram objetos de acrdos anteriores do TCU, tais como os acrdos 2.059/2012-T C U,
2.468/2013-TCU, 2.314/2015-TCU e 2.461/2015-TCU-Plenrio.
Tanto que a Portaria Conjunta n 1, de 14 de janeiro de 2016, instituiu Grupo de Trabalho Interministerial (GTI)
como forma de atender recomendao do TCU exarada no ltimo Acrdo citado.
O GTI citado anteriormente, contudo, no pode concluir seus trabalhos, pois foi suspenso d evido aceitao,
de forma preliminar, de pedido de reexame interposto pela Seori-MD contra o Acrdo 2.314/2015-TCU.
Posteriormente, o Acrdo 2940/2016-TCU-Plenrio, Sesso realizada no dia 16/11/2016, no reconheceu
pedido de reexame interposto pela Seori/MD contra o Acrdo 2.314/2015-TCU-Plenrio, fazendo valer,
assim, os prazos determinados nesse Acrdo.
O Ministrio da Defesa e a Casa Civil da Presidncia da Repblica, reconhecendo que as questes dos itens
anteriores so complexas, realizaram, no ms de novembro de 2016, duas reunies com representantes do
Ministrio da Defesa, do Ministrio da Fazenda, do Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto, e
335

da Casa Civil da Presidncia da Repblica, com o objetivo de realizar estudo conjunto para avaliar as melhores
prticas de evidenciao, reconhecimento e mensurao contbil do passivo referente s despesas futuras com
militares inativos e com penses militares, observado marcos normativos pertinentes, objetivando o
atendimento de duas recomendaes do Tribunal de Contas da Unio exarada no Acrdo n 2.523/2016- TC U
Plenrio. Convm ressaltar que o GTI supracitado foi institudo por meio da Portaria Conjunta n 55, publicada
no Dirio Oficial da Unio no dia 01 de maro de 2017. Posteriormente, alguns nomes que compe o GTI
foram alterados com a Portaria Conjunta n 68, publicada no Dirio Oficial da Unio no dia 08 de maro de
2017.
Entende a Casa Civil da Presidncia da Repblica que o produto do GTI a ser formado conduzir ao
atendimento das recomendaes feitas pelo TCU.
Portanto, cabe reiterar ao Poder Executivo a seguinte recomendao:
Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio da Defesa que, com vistas a garantir
a transparncia e a necessria previsibilidade de gastos, elabore as projees de despesas
oramentrias com os militares inativos (reservistas e reformados), anualmente, para os
prximos setenta e cinco anos, fazendo constar das notas explicativas das demonstraes
contbeis consolidadas da Unio.
xxiii. Divergncia entre o saldo da conta destinada ao clculo do supervit financeiro e o valor
apresentado no Balano Patrimonial, no valor de R$ 2,2 bilhes
A auditoria identificou uma diferena de R$ 2,2 bilhes entre o valor do supervit finance iro
apresentado no Balano Patrimonial e o saldo da conta 8.2.1.1.1.00.00, destinada ao registro das
disponibilidades por destinao de recursos.
A Lei 4.320/1964 dispe no art. 43, 2, que o supervit financeiro a diferena positiva entre o
ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos crditos adicionais
transferidos e as operaes de crdito a eles vinculadas.
Com o objetivo de evidenciar o montante do supervit financeiro, foi criada no Siafi a conta
8.2.1.1.1.00.00 - Disponibilidade por Destinao de Recursos. O Manual de Contabilidade Aplicada ao
Setor Pblico, 6 edio, assim dispe acerca do tema:
4.4.4. Quadro do Supervit / Dficit Financeiro Este quadro apresenta o supervit / dficit financeiro, apurado
conforme o 2 do art. 43 da Lei n 4.320/1964. Ser elaborado utilizando -se o saldo da conta 8.2.1.1.1.00 .0 0
- Disponibilidade por Destinao de Recurso (DDR), segregado por fonte / destinao de recursos19. Como a
classificao por fonte / destinao de recursos no padronizada, cabe a cada ente adapt -lo classificao
por ele adotada. Podero ser apresentadas algumas fontes com dficit e outras com supervit financeiro, de
modo que o total seja igual ao supervit / dficit financeiro apurado pela diferena entre o Ativo Financeiro e
o Passivo Financeiro conforme o quadro dos ativos e passivos financeiros e permanentes.
A auditoria verificou, por meio de consulta ao Siafi Web, que o valor apresentado a ttulo de
supervit financeiro, no anexo do Balano Patrimonial de 31/12/2016, de R$ 934.373.108.329,62.
Ocorre que, por meio de consulta no Siafi Operacional, o saldo da conta 8.2.1.1.1.00.00 de R$
932.180.152.444,28, ou seja, apresentando uma divergncia de R$ 2.192.955.855,34.
Ao ser questionada pela divergncia apurada, a Secretaria do Tesouro Nacional informou que o
valor correto do supervit financeiro o apresentado no Balano Patrimonial, ou seja,
R$ 934.373.108.329,62, o qual est de acordo com a Lei 4.320/1964. Informou tambm que, embora o
336

saldo da conta 8.2.1.1.1.00.00 deva ser igual ao valor do supervit financeiro apurado em balano, desde
a passagem do exerccio de 2014 para 2015 essa conta vem apresentando divergncias. Com o objetivo
de propiciar a consistncia da informao, a STN informou que constituiu fora-tarefa para corrigir a
distoro apresentada.
Diante das evidncias apresentadas, percebe-se que a distoro decorrente de problemas gerados
pela implantao do novo plano de contas. A distoro provocou uma inconsistncia, prejudicando a
confiabilidade dos valores apresentados a ttulo de supervit financeiro.
A STN informou que o saldo do supervit financeiro apurado no Balano Patrimonial est correto.
Entretanto, informou que a compatibilizao do referido saldo est sendo verificada por fora-tarefa
instituda com o objetivo de avaliar e corrigir as rotinas contbeis afetas ao uso da referida conta contbil
de controle.
Diante das medidas j adotadas para a correo da distoro, no se prope recomendao no
mbito da auditoria do Balano Geral da Unio, porm o acompanhamento ser feito nos exerccios
seguintes.
5.4 Deficincias nos controles internos contbeis

Nesta seo, so descritas as falhas identificadas no planejamento, na implementao ou na
manuteno, pelo governo federal, de controles internos para fornecer razovel segurana quanto
confiabilidade das demonstraes contbeis.
5.4.1 Baixa indevida realizada diretamente do ativo no circulante

Segundo o Mcasp e a NBC T 16.6 - Demonstraes Contbeis, os ativos devem ser classificados
como circulante quando satisfizerem a um dos seguintes critrios: a) estiverem disponveis para
realizao imediata; e b) tiverem a expectativa de realizao at doze meses aps a data das
demonstraes financeiras.
No mbito da auditoria realizada sobre as demonstraes financeiras do Ministrio da Fazenda de
2016, verificou-se a baixa de valores recebidos diretamente do ativo no circulante, em afronta s normas
pertinentes. Diante disso, solicitou-se justificativa STN, que aduziu que os valores baixados so todos
anteriores a 31/3/2016. Alegou ainda que foi constatada a classificao incorreta no ativo no circulante
de parcelas de emprstimos e financiamentos concedidos. Posteriormente, informou que foram
realizados ajustes na contabilidade em 31/3/2016, os quais transferiram parcialmente os saldos
devedores do ativo no circulante para o circulante e que esses ajustes foram divulgados por meio das
notas explicativas s demonstraes contbeis do MF do 1 trimestre de 2016.
Assiste razo STN quando informa que efetuou os ajustes para segregao de valores entre os
ativos circulante e no circulante. Todavia, h que se reconhecer os efeitos dessa inconsistncia nos
demonstrativos financeiros apurados durante o exerccio de 2016.
Em resposta s distores preliminarmente identificadas, o Ministrio reiterou que foram
efetivados os ajustes, tendo sido revertidos os efeitos produzidos pelos documentos de arrecadao, que
totalizam R$ 14 bilhes, retroativamente ao incio do exerccio de 2016, tendo em vista que os valores
baixados diretamente do ativo no circulante foram ajustados vis vis o ativo circulante.
Em virtude do ajuste promovido em 2016, no h recomendaes a serem dirigidas STN. Apenas
registra-se a ocorrncia da baixa indevida de R$ 14 bilhes diretamente do ativo no circulante at maro
de 2016, corrigida durante o exerccio.
337

5.4.2 Ausncia de depreciao de bens mveis

Conforme estabelece o item 7.3 da parte II do Mcasp (Procedimentos Contbeis Patrimoniais), os
ativos imobilizados esto sujeitos depreciao no decorrer da sua vida til, devendo sua apurao ser
realizada mensalmente, a partir do momento em que o item do ativo se tornar disponvel para uso.
Partindo-se dessa assero, efetuou-se consulta ao Siafi nos saldos da conta 1.2.3.8.1.01.00
(depreciao acumulada - bens mveis) no encerramento dos exerccios de 2015 e 2016, tendo sido
constatado que alguns rgos, apesar de possurem bens mveis em seu patrimnio ao longo do exerccio
auditado, no efetuaram lanamentos reconhecendo a respectiva depreciao.
O saldo da depreciao nos exerccios consultados se manteve inalterado nos Ministrios das
Comunicaes (atualmente Cincia, Tecnologia, Inovaes e Comunicaes MCTIC), da Cultura, do
Desenvolvimento Agrrio (atualmente Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do
Desenvolvimento Agrrio Sead) e do Esporte, apesar de esses rgos possurem, juntos, bens mveis
da ordem de R$ 250 milhes. A tabela a seguir resume essa constatao:
Depreciao de Bens Mveis

R$
Depreciao Depreciao
Bens Mveis
Acumulada Acumulada
rgo (1.2.3.1.1.00.00)
(1.2.3.8.1.01.00) (1.2.3.8.1.01.00)
31/12/2016
31/12/2016 31/12/2015
Ministrio das Comunicaes 93.449.719,12 12.907.283,06 12.907.283,06
Ministrio da Cultura 57.624.783,26 5.929.164,12 5.929.164,12
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 54.144.209,49 8.233.013,60 8.233.013,60
Ministrio do Esportes 46.416.714,13 8.816.068,93 8.816.068,93
Total 251.635.426,00 35.885.529,71 35.885.529,71
A ausncia de depreciao distorce do resultado patrimonial de determinado rgo ou entidade, ou

at do governo federal, quando se toma por base as demonstraes consolidadas da Unio. Os rgos
em que foi constatada a ausncia de depreciao foram objeto de questionamentos pela equipe de
auditoria, tendo apresentado os esclarecimentos reproduzidos adiante.
Para se estimar o valor que deixou de ser reconhecido como variao patrimonial diminutiva
decorrente de depreciao em 2016, buscou-se definir de modo conservador um percentual para a taxa
anual de desgaste dos bens conforme sua vida til.
importante esclarecer que a vida til de bens e a sua respectiva taxa de depreciao devem ser
estabelecidas pelo prprio ente, conforme suas caractersticas particulares de uso e conservao. Nesse
sentido, o Mcasp claro ao exemplificar que um veculo poder ser depreciado em perodo maior ou
menor, devido s caractersticas de seu uso, como seria o caso de um veculo para transporte de
autoridades e uma viatura policial.
Desse modo, considerando que a estimativa foi feita sobre o saldo de todo o grupo de contas de
bens mveis (1.2.3.1.1.00.00), que abrange inmeros ativos com naturezas distintas, caracterstica s
particulares de utilizao e variada vida til, optou-se pela adoo da maior vida til prevista na
Macrofuno Siafi 020.330 para bens mveis. Esse dado corresponde a trinta anos, mantendo-se para
cada bem o saldo residual de 10% do seu valor.
importante frisar que essa vida til foi adotada em razo do conservadorismo que a estimativa
requer, apesar de ela ser aplicada a bens que possivelmente no fazem parte do acervo dos rgos que
338

deixaram de reconhecer a Variao Patrimonial Diminutiva (VPD) decorrente da depreciao, como o

caso de equipamentos e acessrios aeronuticos e de proteo ao voo, veculos ferrovirios e carros de
combate.
Caso fosse adotada a vida til prevista para bens como veculos de passeio (quinze anos), mquinas
e utenslios de escritrio (dez anos), mobilirio e utenslios em geral (dez anos) e equipamentos de
processamento de dados (cinco anos), a taxa de depreciao seria maior, resultando em VPD mais alta
que a ora estimada.
Feita essas consideraes e tomando-se por base a vida til de trinta anos e o valor residual de
10% para todos os bens mveis dos Ministrios da Cincia, Tecnologia, Inovao e Comunicaes, da
Cultura, do Esporte, bem como da Sead, atinge-se o valor de R$ 7.549.062,78 referente estimativa da
depreciao que deixou de ser reconhecida em 2016.
O MCTIC esclareceu que em 2015 foram detectadas incompatibilidades no balancete da UG
410003-CGRL, tendo sido solicitadas providncias no sentido de que a conta 1.2.3.8.1.01.00 fosse
regularizada pela Diviso de Material e Patrimnio do rgo (Dimap).
A referida diviso, por sua vez, informou que as inconsistncias eram decorrentes de erros
apresentados em virtude do encerramento e da no renovao do contrato de manuteno do sistema de
almoxarifado e patrimnio, impossibilitando a emisso de relatrios financeiros com valores mensais da
depreciao. Aduziu que os controles necessrios s inconsistncias verificadas estavam sendo
realizados por meio de planilhas prprias, e que haveria a contratao e implantao de sistema para
sanar os problemas mencionados. Entretanto, com a fuso do Ministrio da Cincia, Tecnologia e
Inovao com o Ministrio das Comunicaes, a nova gesto da Diviso de Material e Patrimnio no
localizou tal planilha e no conseguiu informaes suficientes de tal controle. Em consulta aos gestores
do extinto Ministrio das Comunicaes, a Dimap foi informada da existncia de base de patrimnio em
fase final de migrao, do sistema Asi para o Sistema Integrado de Administrao de Servios (Siads);
entretanto, em acesso ao Siads, a equipe da Dimap no identificou base homologada para continuidade
dos trabalhos.
Como medida administrativa para a correta gesto patrimonial, retornou-se ltima base
homologada no Asi, que era de maro/2016, com registro de movimentos somente at novembro/2015.
Aps a identificao, a Dimap solicitou a unificao de ferramenta com a migrao da base para o
sistema j em produo no MCTI. Atualmente, busca-se realizar o saneamento e correo de todas as
inconsistncias identificadas nas contas relativas ao patrimnio e almoxarifado da extinta UG 410003,
com fins de regularizao dessas informaes junto ao Siafi. O prazo estimado para concluso dos
trabalhos e regularizao da situao de noventa dias.
Quanto ao Ministrio da Cultura, foi informado que o sistema de gesto patrimonial encontra-se
sem cobertura contratual para manuteno preventiva, corretiva e evolutiva. Por falta de atualizao, no
foi possvel fazer o envio dos relatrios obrigatrios Coordenao de Contabilidade, j que o sistema
no realiza o clculo e registro da depreciao e amortizao dos bens da UG do rgo. Nesse sentido,
a Coordenao de Contabilidade envia mensalmente Coordenao de Apoio Logstico documento
solicitando justificativas relacionadas no realizao das reavaliaes e depreciaes, que constar no
relatrio de gesto a ser encaminhado ao TCU.
Ademais, algumas aes esto sendo realizadas pelo Ministrio da Cultura para adquirir um
sistema de gesto de materiais. Entre elas, destacam-se o intercmbio com o Ministrio da Fazenda a
fim de conhecer a soluo Siads, e estudos visando adquirir a soluo CITISmart. No foi apresentada
previso para soluo da deficincia de controle apontada neste tpico do relatrio.
339

No que se refere ao Ministrio do Esporte, foi apresentado esclarecimento no sentido de que est
em andamento a contratao do Siads, para o devido gerenciamento de itens em estoque, controle
patrimonial, inclusive registro de depreciao, e consultas gerenciais. A rea responsvel pela
contratao informou que o processo est em estgio avanado e que a implantao do sistema est
prevista para junho de 2017. Aps a implantao, ser disponibilizado treinamento do pessoal que ir
operacionalizar o sistema e, em seguida, efetuar o clculo da depreciao e sua contabilizao.
A Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrrio no apresentou
esclarecimentos.
Considerando os esclarecimentos apresentados, os quais do conta de que os Ministrios da
Cincia, Tecnologia, Inovao e Comunicaes, da Cultura e do Esporte esto adotando as devidas
providncias para regularizar a situao relativa ausncia de registros de depreciao de seus bens
mveis, entende-se oportuna a seguinte recomendao:
Aos Ministrios da Cincia, Tecnologia, Inovao e Comunicaes, da Cultura, do Esporte e
Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrrio que tomem as
medidas necessrias para reconhecer a depreciao dos seus bens mveis, nos termos do
disposto no item 7.3 da parte II do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico
(Procedimentos Contbeis Patrimoniais).
5.4.3 Contas com finalidade temporria com saldo no baixado Bens Mveis em
Elaborao
Durante os testes substantivos nas contas de bens mveis, verificou-se que a conta 1.2.3.1.1.07.01
(Bens Mveis em Elaborao), relativa UG 530001 (MI/SE/DGI/Administrao Geral), vinculada ao
rgo 53000 (Ministrio da Integrao Nacional), e UG 200021 (Secretaria de Polticas para as
Mulheres SPM), ento vinculada ao rgo 65000 (Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres),
no teve alteraes em seu saldo durante todo o exerccio de 2016.
No caso do Ministrio da Integrao Nacional, o saldo apresentado foi de aproximadamente R$ 86
milhes, sendo este o mesmo valor verificado no encerramento de exerccio de 2010. Sob o aspecto
contbil, como se determinado bem mvel estivesse sendo desenvolvido h pelo menos seis anos sem,
contudo, ser concludo.
Questionado sobre a no alterao do saldo de conta que se caracteriza pela transitoriedade, em
razo do processo de elaborao de bens mveis, o Ministrio da Integrao Nacional esclareceu que o
valor de R$ 86.035.643,00 se refere compra de motobombas utilizadas para o Projeto de Integrao do
Rio So Francisco (Pirsf). A aquisio desses bens ocorreu entre 2008 e 2010.
O rgo esclareceu ainda que, em razo da falha apontada pela equipe de auditoria, reclassifico u
os bens contabilizados para a conta 1.2.3.2.1.07.00 (Instalaes), conforme documentos 2017NL000001
e 2017NS000398, e transferiu o saldo correspondente aos bens para a sua Secretaria de Infraestrutura
Hdrica (SIH), conforme o documento 2017NS000408.
Quanto SPM, atualmente vinculada ao Ministrio dos Direitos Humanos, verificou-se que houve,
durante todo o exerccio de 2016, a manuteno do saldo de R$ 30.384.762,96, o qual foi gerado em
2015 em razo da execuo de obras de construo de Casas da Mulher Brasileira em vrias capitais de
unidades da federao.
Aqui vale pontuar que as despesas com a construo dessas unidades de atendimento s mulhe res
no deviam ter sido contabilizadas em conta destinada a bens mveis em elaborao, uma vez que se
340

trata de obra de engenharia. Ademais, verificou-se que, em junho de 2016, houve inaugurao da unidade
de atendimento em Curitiba, conforme notcia veiculada no Portal Brasil (www.brasil.gov.br). Nesse
sentido, parte do saldo da conta deveria ter sido baixada.
Instada por esta equipe de auditoria a se manifestar sobre a inconsistncia verificada na conta
contbil 1.2.3.1.1.07.01, a SPM informou que parte do valor de R$ 30 milhes decorre de despesas com
a aquisio de bens mveis, conforme a nota de lanamento 2015NS002287. Esse registro refere-se a
despesas com mobilirio no valor de R$ 141.116,54. O valor restante foi incorretamente lanado na
conta de bens mveis em elaborao. Quanto regularizao do saldo decorrente de obras, a SPM
informou ter sanado por meio da nota de lanamento 2017NS000022.
Ao se consultar esse documento hbil, constatou-se que se trata, de fato, de lanamento automtico
gerado pela unidade gestora 170803 (Registro automtico p/ importao de dados-STN), que transfer iu
saldos da UG 200021 (Secretaria de Polticas para as Mulheres) para a UG 200262 (SEPM) em razo
do processo de fuso da SPM ao Ministrio dos Direitos Humanos. Verificou-se ainda que o documento
regularizou o saldo da conta 1.2.3.1.1.07.01, transferindo-o para a conta 1.2.3.2.1.06.01 (Obras em
Andamento).
A equipe de auditoria diligenciou os rgos a apresentar comentrios, se assim desejassem, acerca
do valor do saldo da conta 1.2.3.1.1.07.01 verificado no encerramento do exerccio de 2016. Os rgos
no apresentaram manifestao at o encerramento do presente relatrio.
Tendo em vista os esclarecimentos prestados no transcurso dos trabalhos de auditoria, os quais do
conta da regularizao do saldo indevido na conta 1.2.3.1.1.07.01 (Bens Mveis em Elaborao) pelos
rgos responsveis, entende-se desnecessrio efetuar recomendaes acerca deste ponto.
5.4.4 Contas com finalidade temporria com saldo no baixado Importaes em

Andamento Bens Mveis
Segundo o plano de contas, a conta 1.2.3.1.1.07.02 (Importaes em Andamento - Bens Mveis),
cuja natureza devedora, deve ser movimentada por meio de dbitos em razo do pagamento antecipado
de valores referentes a importaes em andamento de equipamentos, mquinas, aparelhos e outros bens
at a sua chegada, bem como pelos custos relativos a juros, comisses, impostos e desembaraos em
alfndegas.
Por outro lado, referida conta creditada quando o processo de importao do bem concludo,
momento em que o valor do ativo ser transferido para outras contas do imobilizado, conforme a
natureza do bem. A conta 1.2.3.1.1.07.02, portanto, possui saldo de natureza transitria, que varia
conforme o estado em que se encontra a importao de determinado bem mvel.
Anlise vertical dessa conta, fragmentada por unidades gestoras, demonstrou que a UG 250005
(Departamento de Logstica em Sade DLOG), vinculada ao rgo 36000 (Ministrio da Sade),
destaca-se em relao s demais unidades em razo do saldo de grande materialidade, que atingiu o valor
de R$ 235.226.891,00 no encerramento do exerccio de 2016.
Comparando-se a movimentao do saldo dessa conta com o constante em exerccios anteriores,
verificou-se que desde 2010 h acumulao de saldo devedor, sem qualquer registro de natureza credora,
levando-se concluso, sob a tica contbil, de que nenhum bem mvel importado pelo Ministrio da
Sade foi entregue ao rgo nos ltimos sete anos. como se uma compra de medicamentos realizada
em 2010 ainda no tivesse seu processo de importao concludo, apesar de a despesa ter sido
reconhecida em favor do agente exportador.
341

Questionado pela equipe de auditoria acerca dessa inconsistncia, o Departamento de Logstica

em Sade (DLOG/MS) esclareceu que a conta 1.2.3.1.1.07.02 foi movimentada em 2016 em razo da
execuo parcial do Contrato Administrativo 134/2013, firmado entre o Ministrio e a empresa Varian
Medical Systems INC, que tem como objeto a implementao de oitenta solues de radioterapia. O
valor dessa importao, segundo informado, foi de R$ 3.847.418,90.
No entanto, em relao entrega de bens importados e devida baixa do saldo restante da conta, a
DLOG no apresentou esclarecimentos suficientes, tendo afirmado, apenas, que se trata de competncia
da Coordenao-Geral de Urgncia e Emergncia (CGUE/Daet/SAS/MS), que passou a ter competncia
para controle das atividades de patrimnio em razo do Decreto 7.336/2010.
Vale frisar que o decreto informado pelo Ministrio da Sade foi revogado em 2011 pelo Decreto
7.530, que por sua vez foi revogado pelo Decreto 7.797/2012, tornado sem efeito pelo Decreto
8.065/2013, que por sua vez foi revogado pelo Decreto 8.901/2016, atualmente em vigor.
Quanto ausncia de maiores esclarecimentos por parte do Ministrio da Sade a respeito da
inexistncia de movimento credor na conta 1.2.3.1.1.07.02, entende-se que isso refora a necessidade de
se acompanhar de modo mais detido o controle contbil dos bens importados pelo rgo.
O Ministrio da Sade foi instado a apresentar comentrios acerca da presente deficincia de
controle. Em sua resposta houve, alm do esclarecimento sobre o valor R$ 3.847.418,90 decorrente de
importao anteriormente apresentado, informaes acerca do saldo restante na conta 1.2.3.1.1.07.02
(Importaes em Andamento - Bens Mveis).
Segundo esclarecido, houve a emisso da nota de lanamento 2017NL000130 no valor de
R$ 235.226.891,00, na UG 25005, para a incorporao dos bens na conta 1.2.3.1.1.01.03
(Equip./Utenslios Mdicos, Odont., Lab. e Hospitalares) e baixa da conta transitria 1.2.3.1.1.07.02.
Alm disso, est sendo realizada a identificao do destino de doao dos bens com vistas baixa
de saldo da conta 1.2.3.1.1.01.03. Para tanto, est sendo providenciada a doao com base na
identificao dos favorecidos, bem como esto sendo realizadas gestes no sentido de criar rotina
administrativa para minimizar a ocorrncia da deficincia constatada pelo TCU.
Ante os esclarecimentos prestados pelo Ministrio da Sade, entende-se desnecessrio efetuar
recomendao acerca da presente deficincia de controle. No obstante, a regularizao da situao
encontrada deve ser acompanhada quando da anlise do Balano Geral da Unio de 2017.
5.4.5 Ausncia de movimentao na conta 1.2.3.1.1.08.04 (Bens Mveis em Reparo)

Segundo o Pcasp, a conta 1.2.3.1.1.08.04 (Bens Mveis em Reparo), cuja natureza devedora,
destina-se ao registro dos ativos em processo de reparo ou reforma. A movimentao por meio de dbitos
ocorre a partir do momento em que o bem colocado em manuteno. Por outro lado, a conta deve ser
creditada quando o reparo concludo, com a transferncia do saldo relativo ao bem reparado para outra
conta do ativo mobilizado, conforme a natureza do bem.
Esse procedimento contbil encontra-se inclusive reproduzido em manuais de contabilidade das
Foras Armadas, conforme se verificou na Cartilha de Registro Contbeis Patrimoniais da Diretoria de
Contabilidade do Comando do Exrcito - 1 verso, publicada em novembro de 2015. Segundo referido
manual:
Item 5.4.2 - J numa segunda etapa, quando o bem entrar em reparo, o saldo deve ser transferido para a conta
de "Bens Mveis em Reparo" (1.2.3.1.1.08.04), e nessa conta permanecer at que o problema seja solucionado
e o bem fique disponvel, situao em que retornar sua conta de "Bens Mveis em Uso".
342

Anlise vertical dos saldos dessa conta, segregada entre os rgos federais, levou identificao
do Comando da Aeronutica (rgo UGE 52111) como o responsvel pelo maior saldo existente,
atingindo R$ 888.098.682,02. Esse montante equivale a 98,02% do saldo total dessa conta em 2016.
Ao se detalhar quais unidades gestoras foram responsveis pela gesto desse saldo no exerccio,
identificou-se que as UGs 120624 (Grupamento de Apoio de Anpolis) e 120633 (Grupamento de Apoio
de So Paulo) responderam, respectivamente, por cerca de R$ 574 milhes e R$ 300 milhes, isto ,
quase a totalidade dos recursos.
Anlise da movimentao dessas contas pelas UGs mencionadas demonstrou, no entanto,
caractersticas diferentes. Enquanto o extrato da conta movimentada pela unidade de So Paulo
evidenciava diversos dbitos e crditos, demonstrando, em princpio, a entrada e a sada de bens mveis
do processo de manuteno, a unidade de Anpolis apresentou somente registros de dbito em 2016 e
nenhum registro em 2015. Sob o aspecto contbil, essa situao demonstra hiptese de que nenhum bem
mvel que esteja em manuteno na unidade de Anpolis tivesse o seu reparo concludo em dois
exerccios subsequentes.
Vale destacar que em 2016 houve a transferncia do saldo da UG 120080 (Base Area de Anpolis)
para a UG 120624, no entanto, naquela unidade tambm no houve lanamentos a crdito na conta
1.2.3.1.1.08.04 no exerccio de 2016, e nem no de 2015.
Esta equipe de auditoria, ao questionar a Base Area de Anpolis acerca da situao incomum
verificada na conta, obteve os seguintes esclarecimentos, contidos no Ofcio 3/ALA2/1376 protocolo
Comaer 67281.001483/2017-88:
5. Por conseguinte, no que diz respeito a documentao comprobatria, inclusive a relao individualizada dos
bens, bem como a situao detalhada do processo de concluso do reparo dos bens a que se referem os citados
registros, informo Vossa Senhoria que a gerncia dos bens mveis em reparo no Comando da Aeronutica
realizada por meio da ferramenta gerencial Siloms (Sistema Integrado de Logstica de Material e Servios),
conforme comprovantes em anexo (MAT 4820.pdf e MET 6702.pdf).
6. Com a finalidade de exemplificar a dinmica da conta de bens mveis em reparo, encontra -se em anexo o
histrico gerado pelo sistema Siloms relativo a duas aeronaves de nosso patrimnio, no qual fica evidenciada
a alta rotatividade de manuteno de nossas aeronaves. Depreende-se de tal fato a inviabilidade de manter
registro contbil tempestivo dessas alteraes no sistema SIAFI devido ao elevado nmero de intervenes
programadas e no programadas (panes ) nos avies, bem como a falta de comunicao entre o Siloms e o
SIAFI. Destaca-se o valor agregado de cada bem em reparo, a saber, no caso do modelo E-99 o valor de R$
104.728.892,05 e do modelo F-5 o valor de R$ 13.612.035,66. Saliento que todas essas intervenes de reparo
so executadas em sede, no havendo transferncia de carga, logo no alteram a conta patrimonial da UG.
Eventuais movimentaes entre outros operadores da Fora Area ou Parques de Manuteno so registradas
como transferncia patrimonial no SIAFI e no Siloms.
7. O registro analtico da entrada em reparo e em uso automatizado na ferramenta Siloms, quando os agentes
de manuteno alimentam o sistema, abrindo ou fechando uma ordem de servio, ao realizada no prprio
hangar de manuteno. J para o lanamento no sistema SIAFI deve-se gerar uma documentao formal, que
ser enviada para outra Unidade que efetuar os lanamentos para os acertos correspondentes na conta SIAFI.
Portanto, esta Administrao mantm o devido controle patrimonial sobre os mesmos no SIAFI e gerencial da
disponibilidade desses no Siloms.
8. Aps essa clarificao, respondendo ao questionamento da alnea b do 2 pargrafo, esclareo que os bens
mveis contabilizados na conta 1.2.3.1.1.08.04 no ano de 2014, por vrias vezes, saram e entraram em reparo,
como pode ser exemplificado atravs do relatrio do Siloms (...). Outrossim, esclareo a Vossa Senhoria que
343

no existe qualquer aeronave constante da referida conta na poca que tenha permanecido todo esse perodo
em reparo.
O Comando da Base Area de Anpolis foi instado a apresentar comentrios acerca da deficinc ia
de controle verificada na conta 1.2.3.1.1.08.04. Referida unidade militar esclareceu que foi nomeada
comisso de escriturao contbil de bens mveis permanentes, para apurar, identificar e sanar as
discrepncias referentes ausncia de movimentao contbil na conta 1.2.3.1.1.08.04.
Ainda conforme a unidade, finalidade daquela comisso estabelecer uma nova rotina
administrativa para escriturao contbil desses bens mveis em reparo e, dessa forma, sanar a
deficincia de controle apontada pelo TCU.
Considerando os esclarecimentos prestados, os quais abrangem apenas a Base Area de Anpolis,
entende-se necessrio recomendar ao Comando da Aeronutica que oriente suas unidades sobre a
necessidade do registro tempestivo da totalidade de seus bens mveis que estejam em processo de
manuteno na conta 1.2.3.1.1.08.04, de modo que seus demonstrativos financeiros reflita m
fidedignamente a situao patrimonial de suas unidades gestoras, nos termos do item 3.10 da NBC TSP
- Estrutura Conceitual.
Alm disso, importante registrar a necessidade de se acompanhar a soluo apresentada pelo
Grupamento de Apoio da Base Area de Anpolis no Balano Geral da Unio referente ao exerccio de
2017, de modo a verificar o saneamento do saldo na conta 1.2.3.1.1.08.04.
Dessa forma, diante da distoro de controle identificada, faz-se cabvel a seguinte recomendao:
Ao Comando da Aeronutica que oriente suas unidades sobre a necessidade do registro
tempestivo da totalidade de seus bens mveis que estejam em processo de manuteno na
conta contbil 1.2.3.1.1.08.04, de modo que seus demonstrativos financeiros reflitam
fidedignamente a situao patrimonial de suas unidades gestoras, nos termos do item 3.10 da
NBC TSP - Estrutura Conceitual.
5.4.6 Lanamento contbil indevido em conta de depreciao acumulada de bens mveis

Identificou-se que a UG 791620 - Comando do Segundo Esquadro de Escolta, pertencente ao
rgo 52131 - Comando da Marinha, efetuou lanamento por meio da nota 2016NS000520 na conta
1.2.3.8.1.01.00 (Depreciao Acumulada - Bens Mveis), gerando movimentao devedora na referida
conta no valor de R$ 1.032.771.874,50. Verificou-se, ainda, que no houve baixa de bem mvel, por
meio de transferncia ou doao, que justificasse o lanamento de origem devedora naquela conta
retificadora do valor de bens do ativo imobilizado.
Questionada, a unidade apresentou esclarecimentos por meio do Ofcio 21/ComEsqE no sentido
de que o lanamento a dbito verificado no exerccio de 2016 trata-se de acerto de contabilizao
indevida ocorrida em 2014. O erro decorreu do fato de se ter lanado o valor lquido contbil da conta
embarcaes (R$ 1.058.913.218,05), em vez do valor de depreciao mensal desses bens (R$
2.689.368,20).
Verifica-se que a falha verificada decorreu de erro na contabilizao da depreciao mensal de
embarcaes (1.2.3.1.1.05.06), evidenciando deficincia dos controles internos contbeis da referida
unidade gestora.
344

A falha gera subavaliao do valor contbil de embarcaes de unidade militar do Comando da

Marinha, distoro relevante em conta do balano patrimonial do Comando da Marinha nos exerccios
de 2014 e 2015.
O Comando do Segundo Esquadro de Escolta foi instado pelo TCU a se manifestar sobre a
deficincia de controle. At o encerramento do presente relatrio, a unidade militar no havia
apresentado comentrios adicionais acerca deste ponto.
Considerando que o lanamento identificado nos testes de auditoria decorre de acerto de registro
indevido de depreciao, considera-se sanada a deficincia de controle identificada, no sendo
necessria a formulao de recomendao unidade.
5.4.7 Amortizao indevida de bens mveis tangveis

Identificou-se que a UG 113207 - Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN/CRCN/CO, por
meio da nota de sistema 2015NS000128, lanou, no exerccio de 2015, com reflexos tambm em 2016,
despesas com depreciao acumulada de bens mveis que no possuem caractersticas de intangve is,
conforme estabelece a Macrofuno Siafi 020330.
Os bens que sofreram amortizao pertencem s contas 1.2.3.1.1.01.05 - Equipamentos de
Proteo, Segurana e Socorro; 1.2.3.1.1.01.07 - Mquinas e Equipamentos Energticos; 1.2.3.1.1.01.08
- Mquinas e Equipamentos Grficos; 1.2.3.1.1.01.09 - Mquinas, Ferramentas e Utenslios de Oficina ;
1.2.3.1.1.01.20 - Mquinas e Utenslios Agropecurios/Rodovirios; 1.2.3.1.1.01.21 - Equipamento s
Hidrulicos e Eltricos; 1.2.3.1.1.01.25 - Mquinas e Equipamentos Eletroeletrnicos; 1.2.3.1.1.03.01 -
Aparelhos e Utenslios Domsticos; 1.2.3.1.1.03.02 - Mquinas e Utenslios de Escritrio ;
1.2.3.1.1.04.05 - Equipamentos para udio, Vdeo e Foto. A amortizao desses bens alcanou R$
300.388,85.
A Comisso Nacional de Energia Nuclear foi instada a se manifestar acerca da presente deficinc ia
de controle. Em sua resposta, o coordenador-geral de Administrao e Logstica e o diretor de Gesto
Institucional esclarecem que o registro indevido ocorreu por um equvoco operacional, por meio de um
registro na conta de amortizao ao invs da conta de depreciao, utilizando-se uma situao IMB072-
Amortizao do Ativo Imobilizado, que debitou uma conta de variao patrimonial diminutiva e creditou
uma conta de amortizao acumulada de bens mveis.
Segundo os gestores, o correto teria sido registrar um documento PA com a situao IMB070-
Depreciao do Ativo Imobilizado, que debitaria uma conta de variao patrimonial diminutiva e
creditaria uma conta de depreciao acumulada de bens mveis.
Para fins de acerto em 2017, quanto ao equvoco da situao utilizada, a setorial contbil debitou
o registro incorreto na conta 1.2.3.8.1.05.00 - Amortizao Acumulada de Bens Mveis e creditou na
conta correta 1.2.3.8.1.01.00 - Depreciao Acumulada de Bens Mveis, utilizando o evento 54.0.059 x
54.5.059 (Aprop.Rev.Deprec/Amortiz/ Exausto), sem interferncia direta nas contas de resultado,
considerada tambm uma forma correta.
Tendo em vista o acerto efetuado na conta 1.2.3.8.1.05.00, entende-se desnecessrio efetuar
recomendao acerca da deficincia de controle decorrente da movimentao indevida do saldo da
referida conta.
345

5.4.8 Restries de conformidade nas demonstraes do FRGPS que ultrapassaram o

exerccio
A Nota Explicativa 9 s Demonstraes de 2016 faz meno a 59 ocorrncias de restries de
conformidade contbil. J em consulta ao Siafi 2016 realizada em 10/2/2017, foram constatadas 161
ocorrncias de restries para o rgo 37904 - Fundo do Regime Geral de Previdncia Social. Alm
disso, outras trs restries constaram das respostas do INSS ao TCU.
Verifica-se, portanto, que houve a ocorrncia de restries conformidade contbil que
ultrapassaram o exerccio financeiro de 2016, descumprindo a recomendao do subitem 9.2.1.3 do
Acrdo 1.749/2016-TCU-Plenrio:
9.2.1.3. Consulte mensalmente a conformidade contbil, no SIAFI, das Unidades Gestoras sob sua
responsabilidade, a fim de providenciar a soluo junto s reas envolvidas, das ocorrncias apontadas,
conforme definido na macrofuno 020315 do SIAFI, de modo a evitar que as ocorrncias de restries
ultrapassem o exerccio corrente, em consonncia com o Decreto 6.976/2009 e IN-STN 6/2007;
J nas demonstraes contbeis do FRGPS relativas a 2015, a equipe de auditoria do TCU

constatou que, ao final do exerccio, 44 unidades gestoras do Fundo encerraram o exerccio com registro
de 52 restries na conformidade contbil.
De acordo com o Decreto 6.976/2009, os rgos do Sistema de Contabilidade Federal devem
realizar conformidade contbil dos atos e fatos da gesto oramentria, financeira e patrimonia l
praticados pelos ordenadores de despesa e responsveis por bens pblicos, vista dos princpios e
normas contbeis aplicadas ao setor pblico. A Instruo Normativa-STN 6/2007 define as situaes em
que devem ser registradas as restries e o Siafi codifica as ocorrncias para controle. Pela Macrofuno
Siafi 020315, item 6.1.2, cabe ao ordenador de despesas, mensalmente, consultar a conformidade
contbil no Siafi das unidades gestoras sob sua responsabilidade, a fim de providenciar a soluo junto
s reas envolvidas.
As ocorrncias no regularizadas at o encerramento do exerccio devem ser justificadas no
processo de contas anual, por meio da Declarao do Contador, conforme recomendao prolatada no
item X, k do Parecer Prvio do TCU sobre as Contas da Presidente da Repblica de 2014. Na alnea
l do mesmo item X, recomenda-se que a STN monitore as justificativas acerca dos registros de
restries contbeis, de modo a dar transparncia s razes pelas quais as setoriais contbeis no adotam
todas as medidas necessrias para correo dos problemas eventualmente existentes dentro do exerccio
a que se referem.
Em consulta Declarao do Contador constante das respostas do INSS, verificou-se que h
justificativas para apenas quatorze restries ocorridas, acompanhadas das razes pelas quais os
problemas no foram resolvidos. No entanto, no constam justificativas para as demais ocorrncias.
Segundo o gestor:
o registro da conformidade contbil o instrumento utilizado pela setoriais contbeis para indicar ao Ordenador
de Despesa possveis inconsistncias na execuo oramentria, financeira e patrimonial. No necessariamente
uma restrio contbil emitida culminar em implicaes nas demonstraes contbeis. Por exemplo, a falta
de conformidade de registro de gesto, no mbito do INSS/RGPS, demonstra que h falta de pessoal para
realizao deste tipo de conformidade, recaindo esta obrigao sobre o ordenador de despesas, que muitas
vezes deixa de efetuar por se encontrar envolvido com outras atividades. Nestes casos o contador responsvel
obrigado a emitir a restrio de falta de conformidade de registro de gesto, mas no significa dizer que h
um impacto nas demonstraes contbeis.
346

certo que a falta de registro de gesto pode no impactar diretamente nas demonstraes
financeiras, contudo, das 161 restries identificadas, apenas 43 eram dessa natureza, 28 tratavam de
falta de registro de conformidade e as outras noventa se referem a diversas inconsistncias que afetam
os demonstrativos do Fundo do Regime Geral de Previdncia Social.
Considerando que a conformidade contbil pretende registrar situaes que afetam os registros
contbeis como um todo para que sejam corrigidos tempestivamente, de modo que ao final do exerccio
os demonstrativos fiquem o mais prximo da realidade dos fatos possvel, cabe unidade gestora
responsvel pelo acompanhamento contbil trabalhar para que, ao final do exerccio, as demonstraes
no apresentem quaisquer inconsistncias ou desequilbrios.
5.4.9 Deficincias de estudos tcnicos que fundamentem o clculo do dficit atuarial

No exame das Contas do Governo relativas a 2011, constatou-se que a Unio no contabilizava o
passivo atuarial do Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) dos servidores civis federais, mesmo
possuindo projees atuariais em consonncia com o que exige a LRF. Em 2012, tais projees ainda
no vinham sendo evidenciadas no Balano Geral da Unio. Adicionalmente, destacou-se que o clculo
do passivo atuarial do RPPS Civis efetuado pelo Ministrio da Fazenda adotou como premissa uma taxa
de juros real de 6% ao ano.
Esse valor de taxa de juros corresponde ao limite superior permitido pela Portaria-MPS 403/2008,
sendo que, com a taxa de juros utilizada, o valor do passivo atuarial divulgado nos projetos de LDO o
menor dentre os possveis, uma vez que o montante dos benefcios a serem concedidos trazidos a valor
presente so descontados por essa taxa.
Por seu turno, em 2013, esses montantes ainda no vinham sendo reconhecidos e evidenciados na
contabilidade federal. Em 2014, aps reiteradas recomendaes do TCU com vistas a contribuir para a
transparncia e a qualidade das informaes patrimoniais do BGU, houve a contabilizao das provises
matemticas previdencirias do RPPS Civis nas demonstraes financeiras da Unio, utilizando,
contudo, o valor mximo de taxa de juros previsto.
Ciente disso, verificou-se que a conta de provises matemticas a longo prazo (2.2.7.2.1.00.00) e
suas subcontas possuam saldo de R$ 1,36 trilho em dezembro de 2016. Segundo o Relatrio de
Avaliao Atuarial do RPPS da Unio de 2016, esse valor refere-se diferena entre o valor presente
atuarial das contribuies (receitas) e o somatrio do valor presente atuarial dos benefcios concedidos
com o valor presente atuarial dos benefcios a conceder.
347

Variaes Patrimoniais RPPS Civis

R$ milhes
VPA* das Contribuies VPA dos Benefcios Concedidos VPA dos Benefcios a Conceder Dficit Atuarial
291.873 638.884 1.017.492 1.364.503
* Valor Presente Atuarial
Fonte: Relatrio de Avaliao Atuarial do RPPS da Unio de 2016.
Para a apurao do montante desse dficit atuarial, utiliza-se um conjunto de premissas e hipteses.
Aps reunio realizada em 13/2/2017 e frente aos critrios adotados pela Secretaria de Polticas de
Previdncia Social (SPPS), consignados em relatrio de avaliao atuarial, foi encaminhado SPPS o
Ofcio de Requisio 31-405/2017 acerca da citada proviso.
Com relao justificativa tcnica que fundamentou a adoo da taxa de juros real mxima de 6%
a.a. para avaliao atuarial do RPPS, a SPPS informou apenas que, nos termos do art. 9 da Portaria-
MPS 403/2008, utilizou o limite mximo para a hiptese atuarial da taxa de juros, no justificando, com
maiores fundamentos tcnicos, a adoo do valor mximo.
No que tange rentabilidade real obtida pela carteira de investimentos dos ativos do RPPS entre
2012 e 2016, a SPPS informou que o RPPS dos servidores civis da Unio apresenta resultado finance iro
deficitrio, com insuficincias financeiras mensais que so cobertas por outras fontes de recursos do
Tesouro Nacional. Alm disso, o rgo afirmou que no existem ativos em carteira que proporcionem
rentabilidade, no havendo que se falar em rentabilidade real obtida ou juros real. Adicionalmente,
aduziu-se que, desde o exerccio de 2014, as notas explicativas ao Balano Geral da Unio evidencia m
a adoo da premissa de taxa de juros de 6% a.a.
Por fim, a SPPS informou, no que se refere ao eventual montante do dficit atuarial caso sejam
considerados os cenrios de 0%, 3% e 6% a.a. de juros reais, os seguintes valores: (i) 6% a.a. - dficit
atuarial de R$ 1,36 trilho; (ii) 3% a.a. - dficit atuarial de R$ 2,22 trilhes; e (iii) 0% - dficit atuarial
de R$ 4,27 trilhes. Dessa forma, somente a ttulo exemplificativo, caso se utilizasse uma taxa de 3%
a.a., o dficit atuarial passaria de R$ 1,36 trilho para R$ 2,22 trilhes.
Diante disso, cabe destacar a necessidade de factibilidade dos cenrios de juros apresentados pelos
responsveis pelos regimes prprios. A taxa de juros utilizada para descontar fluxos futuros de receitas
e despesas deve ser a mesma, de acordo com o art. 9 da Portaria-MPS 403/2008.
Menciona-se ainda a importncia de se obter rentabilidades iguais ou superiores s projetadas na
avaliao atuarial, visto que, caso isso no ocorra, os ativos porventura existentes no sero capazes de
equilibrar os passivos existentes e, por consequncia, o plano perde sua sustentabilidade financeira. A
cada ano em que as rentabilidades projetadas para as carteiras de investimentos no atingirem as metas,
o efeito tende a piorar.
Logo, de acordo com conceito da prpria SPPS, taxa de juros a hiptese utilizada na avaliao
atuarial destinada a projetar o comportamento, a longo prazo, dos retornos dos investimentos dos
recursos garantidores, excludo o efeito da inflao, e tambm para determinar o valor atual de qualquer
compromisso diferido do plano de benefcios.
Entretanto, como destacado pela prpria SPPS, no h carteira de investimentos dos ativos do
RPPS, haja vista o RPPS da Unio operar com insuficincia financeira. Desse modo, se no h carteira
de investimentos, no h que se falar em rentabilidade real. Isso evidencia o excessivo otimismo das
premissas utilizadas na avaliao atuarial. Embora existam previses futuras feitas com base em um
348

cenrio projetado favorvel, evidencia-se que no h perspectiva de mudana para supervit atuarial,
conforme dados da prpria SPPS.
Assim, destaca-se que a NBC TSP Estrutura Conceitual, ao tratar das caractersticas qualitativas
da informao contbil, esclarece que, para ser til, a informao deve representar fidedignamente os
fenmenos econmicos e outros que se pretenda representar. Assim, essa representao fidedigna
alcanada quando a representao do fenmeno completa, neutra e livre de erro material.
Nesse sentido, a referida norma define que a neutralidade da informao corresponde ausncia
de vis, o que significa que a seleo e a apresentao das informaes financeiras e no financeira s
devem ser feitas com a inteno de se atingir um resultado particular predeterminado. No caso concreto,
a adoo do limite mximo de juro real, descolado da rentabilidade real obtida e sem justificativa s
tcnicas, termina por prejudicar a qualidade da informao para o usurio, uma vez que pode vir a reduzir
indevidamente o dficit atuarial do RPPS da Unio.
O Ministrio da Fazenda informou que, para desconto dos passivos atuariais, inclusive para fundos
de previdncia no capitalizados, pases como Estados Unidos, Canad e Austrlia utilizam taxas de
juros referenciadas na mdia histrica da taxa de juros de ttulos pblicos com maturidade consistente
com os fluxos de caixa descontados emitidos pelos governos. Tal prtica permitiria dizer que a ausncia
de ativos no condio que determina a apurao do dficit atuarial a uma taxa de 0% a.a.
Contudo, de acordo a NBC TSP 25 - Benefcios a Empregados, item 86, as premissas atuariais so
as melhores estimativas que a entidade pode obter para as variveis que determinaro o custo final para
proporcionar a concesso de benefcios ps-emprego. Essas premissas compreendem: a) premissas
demogrficas; e b) premissas financeiras, a exemplo da taxa de desconto discutida no presente achado.
Nesse sentido, apesar de o art. 9 da Portaria-MPS 403/2008 permitir a adoo de taxa de juros real de
at 6% a.a., o prprio relatrio de avaliao atuarial no faz meno s justificativas para a taxa de juros
adotada.
Na reunio de encerramento da presente auditoria realizada em 23/3/2017, em que se discutiu o
presente achado, os responsveis da SPPS e da CCont mencionaram a inteno de realizar novos estudos
a fim de atualizar e melhorar os fundamentos que embasam as premissas atuariais do RPPS.
5.4.10 Ausncia de critrio uniforme para o reconhecimento de juros a receber

A metodologia de reconhecimento dos juros a receber diferente entre as diversas subunidades da
STN:
Critrios para reconhecimento de juros a receber
Setor Procedimento
Os juros recebidos no vencimento pela Coafi so contabilizados como receita de juros, no transitando pelo ativo
como direito. J os juros vencidos e no pagos so contabilizados na conta juros a receber, no ativo circulante,
Coafi
separadamente das contas de principal (Memorando 13-2017-Coafi-Surin-STN-MF-DF, p. 74-75 e nota
explicativa MF - 4 Trim. 2016, p. 23).
A Cofis incorpora em suas contas de ativo circulante os juros com previso de pagamento com a expectativa de
Cofis realizao imediata ou com a expectativa de realizao em at doze meses da data das demonstraes contbeis
(Memorando 7-2017-Gerat-Cofis-Supof-STN-MF-DF -, p. 76-77).
A Copec registra, anteriormente arrecadao, os juros incorridos nas contas do ativo (Memorando
Copec
4/2017/Gefin/ Copec/Supof/STN/MF-DF, p. 78-79).
Fonte: elaborao prpria.
349

Acerca do tema, o Pronunciamento-CPC 23, item 13, ao tratar da uniformidade de polticas

contbeis, afirma:
A entidade deve selecionar e aplicar suas polticas contbeis uniformemente para transaes semelhantes,
outros eventos e condies, a menos que Pronunciamento, Interpretao ou Orientao especificamente exija
ou permita a classificao de itens para os quais possam ser aplicadas diferentes polticas. Se um
Pronunciamento, Interpretao ou Orientao exigir ou permitir tal classificao, uma poltica contbil
apropriada deve ser selecionada e aplicada uniformemente para cada categoria.
No mesmo sentido, a NBC TSP Estrutura Conceitual determina:

A comparabilidade difere da consistncia. A consistncia se refere utilizao dos mesmos princpios ou
polticas contbeis e da mesma base de elaborao, seja de perodo a perodo dentro da entidade ou de um
nico perodo entre duas ou mais entidades. A comparabilidade o objetivo, enquanto que a consistncia
auxilia a atingi-lo.
Assim, em concordncia com o CPC 23 e a NBC TSP, deveria haver a uniformizao de polticas
contbeis e as notas explicativas deveriam apresentar informaes sobre essas polticas.
Contudo, observa-se que no h uniformizao de procedimentos e somente a Coafi trouxe
informaes sobre o assunto nas notas explicativas do Ministrio da Fazenda do 4 trimestre de 2016:
A conta do ativo circulante juros a receber apresenta os registros dos valores relativos aos juros incidentes
sobre os contratos administrados pela Coafi/STN no quitados na data de vencimento, e que no possuam
qualquer amparo contratual para seu no pagamento. Por este motivo, os juros a receber so qualificados como
juros de inadimplncia, sendo contabilizados pro rata temporis, em razo do princpio da competncia.
Portanto, por refletir inadimplncias de carter temporrio, o saldo desta conta apresenta grande oscilao. A
variao positiva de 818,92%, na comparao entre os saldos de 31.12.2015 e de 31.12.2016, deve -se, em sua
maior parte, contabilizao de juros no pagos no mbito do Acordo Bacen -Banerj.
Em resposta s distores preliminarmente identificadas, o Ministrio da Fazenda informou que

j existem macrofunes do Siafi que normatizam o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao de
crditos a receber. Assim, a STN avaliar esses normativos a fim de definir a melhor metodologia de
contabilizao dos juros a receber, tendo em vista a necessidade de padronizao de procedimentos de
contabilizao entre as diferentes coordenaes do rgo.
Dessa forma, permanece a necessidade de uniformizao da contabilizao de juros a receber.
5.5 Assuntos que merecem nfase e demais pargrafos

Nesta seo so tratados os assuntos adequadamente apresentados nas demonstraes e divulgados
em notas explicativas, cujo entendimento, na opinio do auditor, considerado fundamental para o
entendimento das demonstraes pelos usurios das informaes contbeis.
Tambm faz parte desta seo o detalhamento dos demais pargrafos includos na seo 5.2 do
Relatrio de Auditoria do Balano Geral da Unio.
5.5.1 Assuntos que merecem nfase
a. Impacto estimado sobre os haveres financeiros junto a Estados e Municpios

A Lei Complementar 148/2014, modificada pela Lei Complementar 151/2015, ao estipular os
novos critrios de indexao dos contratos de refinanciamento de dvida celebrados pelos estados e
municpios, autorizou a Unio a conceder descontos retroativos sobre os saldos devedores dos ajustes, a
350

reduzir a taxa de juros para 4% ao ano e a modificar os critrios de atualizao monetria da dvida
(IPCA), no mbito dos refinanciamentos ao amparo da Lei 9.496/97 (estados) e da Medida Provisria
2.185/2001 (municpios). A norma estabeleceu ainda a aplicao dos efeitos financeiros decorrentes das
condies nela previstas aos saldos devedores com a celebrao de aditivos contratuais at 31/1/2016.
As condies antigas eram: taxa de juros mnima de 6% a.a., para a Lei 9.496/1997 e MP 2.192-
70/2001; e de 9% a.a., para a MP 2.185-35/2001; e atualizao monetria com base no ndice Geral de
Preos - Disponibilidade Interna (IGP-DI).
Em funo disso, a equipe de auditoria solicitou esclarecimentos acerca dos efeitos da
LC 148/2014 nos saldos das contas contbeis sob responsabilidade da Coafi relativos a emprstimo s
concedidos e ajustes para perdas, haja vista a existncia de baixas nos respectivos saldos que tiveram
como fundamento a referida Lei.
Inicialmente, a Coafi destacou que parte dos estoques dessa coordenao sofreria reduo de seus
montantes medida que os estados e municpios assinassem os respectivos aditivos contratuais e fossem
satisfeitas todas as condies e procedimentos apresentados no Decreto 8.616/2015, que regulamenta a
LC 148/2014.
Ademais, como no seria possvel precisar o momento de assinatura desses termos aditivos, o
Grupo de Trabalho do Tesouro Nacional GT-TN, constitudo pela Portaria-STN 389, de 27/7/2015,
recomendou Coafi a constituio de proviso para a referida baixa de estoque.
Nesse sentido, constituram-se provises em duas contas denominadas Ajustes de Perdas de
Crditos a Curto Prazo e Outros Ajustes de Perda em Emprstimos Concedidos, uma para estados e outra
para municpios, nos valores de R$ 34,23 bilhes e R$ 55,18 bilhes, respectivamente, em linha com o
padro do Pcasp.
Posteriormente, segundo a Coafi, a Ccont reclassificou os valores para contas retificadoras do ativo
no circulante 1.2.1.1.4.99.04 (estados) e 1.2.1.1.5.99.04 (municpios), aps constatar a impossibilidade
de previso exata da realizao dessas baixas de ativos ao longo do exerccio de 2016. A tabela a seguir
reflete essa situao.
Emprstimos Concedidos a Estados e Ajustes para Perdas

R$ milhes
Conta/UG Nome Saldo em jan/2016 Saldo em dez/2016 Variao%
1.2.1.1.4.03.00 Emp. e Financ. Conc. - Est. 449.086.707.001,13 485.196.607.272,46 8,0
1.2.1.1.4.03.01 Emp. Conc. a Rec. - Est. 235.094.148.970,98 267.930.800.983,63 14,0
170512 Coafi 235.094.148.970,98 267.930.800.983,63 14,0
1.2.1.1.4.03.18 Resduo de Emp. Conc. - Est. 213.992.558.030,15 217.265.806.288,83 1,5
170512 Coafi 213.992.558.030,15 217.265.806.288,83 1,5
1.2.1.1.4.99.00 Ajuste Perdas - Estados 34.226.659.019,63 9.223.844.625,25 -73,1
1.2.1.1.4.99.04 Ajuste Perdas Conc. 34.226.659.019,63 9.223.844.625,25 -73,1
1.2.1.1.5.03.00 Emp. e Financ. Conc. - Mun. 80.429.346.408,23 27.255.009.606,23 -66,1
1.2.1.1.5.03.01 Emp. Conc. a Rec. - Mun. 39.623.343.770,81 27.121.297.624,63 -31,6
170512 Coafi 39.623.343.770,81 27.121.297.624,63 -31,6
1.2.1.1.5.03.18 Resduo de Emp. Conc. - Mun. 40.806.002.637,42 133.711.981,60 -99,7
1.2.1.1.5.99.00 Ajuste Perdas - Mun. 55.179.046.051,94 805.600.531,18 -98,5
1.2.1.1.5.99.04 Ajuste Perdas Conc. 55.179.046.051,94 805.600.531,18 -98,5
170512 Coafi 55.179.046.051,94 805.600.531,18 -98,5
Fonte: Siafi.
As contas de proviso so atualizadas mensalmente, podendo apresentar trs efeitos, em separado

ou simultaneamente, conforme descrito a seguir:
351

incremento nos valores provisionados, em virtude da atualizao mensal informada pelo agente
financeiro dos impactos decorrentes da referida Lei Complementar;
reduo no valor provisionado em virtude de baixa(s) decorrente da assinatura de aditivo(s) pelo(s)
ente(s). Neste caso, a reduo de estoque na conta de proviso ocorre simultaneamente reduo
de estoque na conta ativo de emprstimos e financiamentos;
reduo no valor provisionado em virtude de liminar(es) concedida(s) ao(s) ente(s) pelo Poder
Judicirio. Neste caso, o valor do crdito relativo ao ente que obteve a liminar baixado das
provises supra e o valor equivalente acrescido proviso de ajuste de perdas para
emprstimos/financiamentos concedidos - conta 1.2.1.1.1.99.04.
Ao longo do exerccio, diversos estados e municpios assinaram os termos aditivos para adeso s
condies previstas na LC 148/2014, o que fez com que houvesse a reduo do saldo da conta de ajuste
para perdas, haja vista que, aps a assinatura dos termos aditivos, passou a ser desnecessria a
manuteno de grande parte do valor anteriormente registrado em contas de ajuste para perdas.
V-se, assim, que a Coafi agiu com prudncia ao realizar a contabilizao, em 31/12/2015, nas
contas de ajuste para perdas, de iminente baixa de ativos ocorrida ao longo de 2016 e divulgar em nota
explicativa s demonstraes de 2016 os efeitos da assinatura dos termos aditivos sobre as contas de
emprstimos e ajustes para perdas. No obstante, preciso chamar a ateno do usurio das informae s
financeiras sobre o impacto relevante no estoque dos haveres financeiros junto a estados e municp io s
trazido em consequncia das novas condies da LC 148/2014.
b. Alongamento das dvidas estaduais com a Unio por mais vinte anos
Entre abril/2016 e junho/2016, 16 estados obtiveram junto ao Supremo Tribunal Federal mandados
de segurana que lhes permitiam efetuar os pagamentos devidos nos termos da LC 148/2014. No entanto,
esses pagamentos seriam calculados da forma que os estados entendessem correta, impedindo, por
conseguinte, a Unio de executar as garantias em caso de inadimplemento.
Em 20/6/2016, o governo federal anunciou o fechamento de acordo para alongar as dvidas
estaduais com a Unio por mais vinte anos e, ainda, suspendeu at o fim de 2016 o pagamento de parcelas
mensais dessas dvidas. Os tpicos a seguir representam os principais itens do acordo:
Alongamento do prazo das dvidas dos estados com a Unio por mais vinte anos;
Suspenso do pagamento das parcelas mensais da dvida at o fim de 2016 e parcelamento em
24 meses, a partir de julho/2016, dos valores devidos e no pagos em razo de limina res
concedidas pelo STF;
Cobrana a partir de janeiro de 2017 de 5,55% do valor total da parcela, com aumento gradual
de 5,55 pontos percentuais por dezoito meses, at atingir 100% do valor da parcela original;
Alongamento por dez anos, com quatro anos de carncia, de cinco linhas de crdito do BNDES;
Pagamento da parcela cheia pelos estados a partir de meados de 2018;
Incluso dos estados na proposta enviada pelo governo ao Congresso sobre teto dos gastos
pblicos.
Nesse sentido, segundo informaes divulgadas pelo Ministrio da Fazenda, estima-se que R$ 20
bilhes deixaram de ser pagos s em 2016. Como contrapartida, o governo federal exigiu a insero dos
352

estados na proposta enviada ao Congresso Nacional que limita o aumento de gastos pblicos a partir de
2017.
A STN agiu devidamente ao divulgar em suas notas explicativas o fechamento de acordo
federativo que renegocia a dvida dos estados. Todavia, preciso chamar a ateno do usurio das
informaes sobre o impacto relevante no estoque dos haveres financeiros junto a estados e municp io s
trazido por tal acordo.
5.5.2 Eventos Subsequentes

Com base no julgamento, em 2/3/2017, das Aes diretas de Inconstitucionalidade 2028, 2036,
2228 e 2621, e dos Recursos Extraordinrios 566622 e 608872, no Supremo Tribunal Federal, em que
foi majoritrio o conhecimento das aes como Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamenta l
(ADPF), e majoritria a procedncia dos pedidos pelo STF; e o fato de a deciso poder obrigar a Unio
a ter que desembolsar R$ 65 bilhes, considera-se o fato como evento subsequente.
Ressalta-se que evento subsequente aquele ocorrido entre a data das demonstraes financeiras
e a data do relatrio de auditoria e fatos que chegaram ao conhecimento do auditor aps a data do seu
relatrio. As aes questionavam artigos da Lei 9.732/1998 e tambm dispositivos de normas legais que
modificaram e regulamentaram a Lei 8.212/1991, instituindo novas regras para o enquadramento das
entidades beneficentes para fim de iseno de contribuies previdencirias.
5.6 Balano Geral da Unio divulgado pela STN

Conforme mencionado no item 5.2, a Secretaria do Tesouro Nacional responsvel pela
elaborao das demonstraes contbeis consolidadas da Unio, de acordo com a Lei 4.320/1964, a Lei
Complementar 101/2000 e as demais normas aplicveis contabilidade federal, bem como pelos
controles internos contbeis que a Secretaria determinou como necessrios para permitir a elaborao
de demonstraes livres de distoro relevante, independentemente se causada por fraude ou erro.
Conforme o art. 101 da Lei 4.320/1964, as demonstraes obrigatrias so compostas pelos
Balanos Oramentrio, Financeiro e Patrimonial e pela Demonstrao das Variaes Patrimoniais. A
Demonstrao dos Fluxos de Caixa e a Demonstrao das Mutaes do Patrimnio Lquido tambm
vm sendo apresentadas como parte integrante do Balano Geral da Unio.
A seguir esto reproduzidas as demonstraes referentes ao exerccio de 2016. O objetivo da
reproduo facilitar o entendimento das distores e demais aspectos apresentados neste Captulo.
5.6.1 Balano Patrimonial

Exerccio: 2016
R$ milhares
ATIVO 2016 2015
Ativo Circulante
Caixa e Equivalentes de Caixa 1.107.688.058 939.229.077
Crditos a Curto Prazo 303.315.843 406.964.553
Investimentos e Aplicaes Temporrias a Curto Prazo 3.182.029 3.205.632
Estoques 20.986.338 21.607.524
VPD Pagas Antecipadamente 20.604 11.627
Total do Ativo Circulante 1.435.192.872 1.371.018.413
Ativo No Circulante
Realizvel a Longo Prazo 2.004.875.378 1.872.404.201
Crditos a Longo Prazo 1.996.262.655 1.864.352.578
Investimentos Temporrios a Longo Prazo 8.612.723 8.029.719
Estoques - 21.904
VPD pagas antecipadamente - -
Investimentos 301.782.879 287.072.224
Imobilizado 927.492.969 822.984.510
353

ATIVO 2016 2015

Intangvel 3.926.274 3.161.233
Diferido 5.932 10.983
Total do Ativo No Circulante 3.238.083.432 2.985.633.151
TOTAL DO ATIVO 4.673.276.304 4.356.651.564
PASSIVO E PATRIMNIO LQ UIDO

Passivo Circulante
Obrigaes Trab., Prev. e Assist. a Pagar a Curto Prazo 38.128.997 43.293.104
Emprstimos e Financiamentos a Curto Prazo 656.003.290 805.963.855
Fornecedores e Contas a Pagar a Curto Prazo 3.407.533 15.267.196
Obrigaes Fiscais a Curto Prazo 204.489 210.798
Obrigaes de Reparties a Outros Entes 874.574 235.059
Provises a Curto Prazo 41.115.288 53.194.350
Demais Obrigaes a Curto Prazo 325.102.186 127.905.707
Total do Passivo Circulante 1.064.836.357 1.046.070.069
Passivo No Circulante
Obrigaes Trab., Prev. e Assist. a Pagar a Longo Prazo 1.534.567 1.521.816
Emprstimos e Financiamentos a Longo Prazo 4.008.353.585 3.298.587.647
Fornecedores e Contas a Pagar a Longo Prazo 100.435 98.287
Obrigaes Fiscais a Longo Prazo 68.007 103.434
Provises a Longo Prazo 1.556.152.697 1.382.019.510
Demais Obrigaes a Longo Prazo 63.381.457 52.615.930
Resultado Diferido 336.618 162.186
Total do Passivo No Circulante 5.629.927.366 4.735.108.810
Patrimnio Lquido
Patrimnio Social e Capital Social 12.464.880 31.411.718
Adiantamento Para Futuro Aumento de Capital -
Reservas de Capital 290.669 290.671
Ajustes de Avaliao Patrimonial 362.692 245.487
Reservas de Lucros 96.022 90.057
Demais Reservas 7.356.756 7.359.958
Resultados Acumulados (2.041.281.554) (1.463.148.322)
(-) Aes / Cotas em Tesouraria (776.884) (776.884)
Total do Patrimnio Lquido (2.021.487.419) (1.424.527.315)
TOTAL DO PASSIVO E DO PATRIMNIO LQ UIDO 4.673.276.304 4.356.651.564
Quadro dos Ativos e Passivos Financeiros e Permanentes

Exerccio: 2016
R$ milhares
2016 2015
Ativo (I)
Ativo Financeiro 1.175.783.050 1.078.402.635
Ativo Permanente 3.617.807.943 3.462.191.026
Total do Ativo 4.793.590.993 4.540.593.661
Passivo (II)
Passivo Financeiro 241.409.942 324.330.038
Passivo Permanente 6.689.493.608 5.769.863.046
Total do Passivo 6.930.903.550 6.094.193.084
Saldo Patrimonial (I II) (2.137.312.557) (1.553.599.423)
Quadro das Contas de Compensao

Exerccio: 2016
R$ milhares
2016 2015
Atos Potenciais Ativos
Garantias e Contragarantias recebidas 297.918.373 302.065.182
Direitos Conveniados e outros instrumentos congneres 14.873.068 13.599.109
Direitos Contratuais 30.169.049 39.084.196
Outros atos potenciais ativo - -
Total dos Atos Potenciais Ativos 342.960.490 354.748.487
Atos Potenciais Passivos

Garantias e Contragarantias concedidas 287.202.715 305.490.245
Obrigaes conveniadas e outros instrumentos congneres 69.144.816 72.366.397
Obrigaes contratuais 182.668.550 159.759.267
Outros atos potenciais passivos 42.612.840 64.093.641
Total dos Atos Potenciais Passivos 581.628.921 601.709.550
354

Quadro do Supervit / Dficit Financeiro

Exerccio: 2016
R$ milhares
2016 2015
FONTES DE RECURSOS
Recursos Ordinrios 19.570.538 85.455.509
Recursos Vinculados 914.802.570 668.617.088
Educao 7.341.912 3.463.484
Seguridade Social (Exceto RGPS) (20.256.210) (12.254.208)
Operao de Crdito 676.494.027 499.054.350
Alienao de Bens e Direitos 91.016 42.711
Transferncias Constitucionais e Legais 3.316.676 1.048.044
Previdncia Social (RGPS) 1.913.390 (16.151.010)
Doaes 96.747 66.589
Outros Recursos Vinculados a rgos e Programas 200.621.047 164.449.264
Outros Recursos Vinculados a Fundos 24.278.422 19.646.130
Demais Recursos 20.905.543 9.251.734
Total das Fontes de Recursos 934.373.108 754.072.597
Demonstrao das Variaes Patrimoniais

Exerccio: 2016
R$ milhares
2016 2015
Variaes Patrimoniais Aumentativas
Impostos, Taxas e Contribuies de Melhoria 432.251.418 426.135.233
Impostos 424.206.004 418.753.949
Taxas 8.045.414 7.381.284
Contribuies de Melhoria - -
Contribuies 689.224.663 727.505.222
Contribuies Sociais 673.048.622 713.890.019
Contribuies de Interveno no Domnio Econmico 16.176.041 13.615.203
Explorao e Venda de Bens, Servios e Direitos 60.069.872 48.998.603
Venda de Mercadorias 1.011.886 475.598
Vendas de Produtos 1.074.168 930.128
Explorao de Bens, Direitos e Prestao de Servios 57.983.818 47.592.877
Variaes Patrimoniais Aumentativas Financeiras 616.537.313 639.342.828
Juros e Encargos de Emprstimos e Financiamentos 87.095.868 49.533.168
Juros e Encargos de Mora 98.251.528 17.731.881
Variaes Monetrias e Cambiais 262.954.596 257.553.302
Remuner. de Dep. Bancrios e Aplicaes Financeiras 117.332.513 94.502.759
Aportes do Banco Central 41.524.508 218.191.384
Outras Variaes Patrimoniais Aument. Financeiras 9.378.300 1.830.334
Transferncias e Delegaes Recebidas 7.681.700 4.356.713
Transferncias Intragovernamentais - 14
Transferncias Intergovernamentais 997.989 584.632
Transferncias das Instituies Privadas 985.765 691.665
Transferncias do Exterior 3.852 19.316
Transferncias de Pessoas Fsicas 1.609 2.649
Outras Transferncias e Delegaes Recebidas 5.692.485 3.058.437
Valorizao e Ganhos c/ Ativos e Desincorp. de Passivos 170.036.995 127.401.252
Reavaliao de Ativos 93.636.057 32.261.837
Ganhos com Alienao 125.132 120.960
Ganhos com Incorporao de Ativos 60.851.574 54.607.521
Desincorporao de Passivos 15.424.232 40.410.934
Outras Variaes Patrimoniais Aumentativas 673.234.261 300.366.886
Variao Patrimonial Aumentativa a Classificar 193.683 318.519
Resultado Positivo de Participaes 41.156.299 42.466.009
Reverso de Provises e Ajustes para Perdas 289.336.127 33.728.452
Diversas Variaes Patrimoniais Aumentativas 342.548.152 223.853.906
Total das Variaes Patrimoniais Aumentativas (I) 2.649.036.222 2.274.106.737
Variaes Patrimoniais Diminutivas

Pessoal e Encargos 158.156.938 154.243.574
Remunerao a Pessoal 136.294.393 131.287.060
Encargos Patronais 4.037.932 3.542.604
Benefcios a Pessoal 16.684.597 18.295.878
Outras Variaes Patrim. Dim. - Pessoal e Encargos 1.140.016 1.118.032
Benefcios Previdencirios e Assistenciais 727.764.797 632.632.045
Aposentadorias e Reformas 409.744.121 360.866.330
Penses 163.738.697 142.979.873
Benefcios de Prestao Continuada 48.209.005 41.812.590
Benefcios Eventuais 64.793 49.395
Outros Benefcios Previdencirios e Assistenciais 106.008.181 86.923.857
Uso de Bens, Servios e Consumo de Capital Fixo 110.029.459 103.687.350
Uso de Material de Consumo 17.387.593 13.424.681
355

Servios 88.498.095 86.434.982

Depreciao, Amortizao e Exausto 4.143.771 3.827.687
Variaes Patrimoniais Diminutivas Financeiras 1.030.643.799 754.968.946
Juros e Encargos de Empr. e Financiamentos Obtidos 350.114.628 189.423.564
Juros e Encargos de Mora 77.410 94.411
Variaes Monetrias e Cambiais 367.412.805 453.002.911
Descontos Financeiros Concedidos 448.400 430.995
Aportes ao Banco Central 297.627.780 75.000.000
Outras Variaes Patrimoniais Dim. Financeiras 14.962.776 37.017.065
Transferncias e Delegaes Concedidas 362.195.861 302.930.448
Transferncias Intragovernamentais 636.090 390.999
Transferncias Intergovernamentais 349.733.653 293.042.228
Transferncias a Instituies Privadas 3.571.844 4.102.272
Transferncias ao Exterior 2.084.125 587.509
Execuo Oramentria Delegada de Entes 317 196
Outras Transferncias e Delegaes Concedidas 6.169.832 4.807.244
Desvalorizao e Perdas de Ativos e Incorp. de Passivos 431.112.764 280.551.335
Reduo a Valor Recupervel e Ajuste para Perdas 386.236.927 235.094.457
Perdas com Alienao 158.262 184.387
Perdas Involuntrias 842.784 958.194
Incorporao de Passivos 14.733.747 12.258.719
Desincorporao de Ativos 29.141.044 32.055.578
Tributrias 706.816 673.549
Impostos, Taxas e Contribuies de Melhoria 225.725 222.657
Contribuies 481.091 450.892
Custo das Mercad. e Prod. Vendidos e dos Serv. Prestados 2.085.153 1.672.593
Custos das Mercadorias Vendidas 994.567 1.045.145
Custos dos Produtos Vendidos 1.088.513 627.448
Custos dos Servios Prestados 2.073 -
Outras Variaes Patrimoniais Diminutivas 370.179.171 283.422.168
Premiaes 20.263 9.892
Resultado Negativo de Participaes 30.024.637 45.292.759
Incentivos 10.524.687 14.346.824
Subvenes Econmicas 58.284.224 133.125.347
Constituio de Provises 221.255.000 76.892.949
Diversas Variaes Patrimoniais Diminutivas 50.070.360 13.754.397
Total das Variaes Patrimoniais Diminutivas (II) 3.192.874.758 2.514.782.008
RESULTADO PATRIMONIAL DO PERODO (III) = (I II) (543.838.536) (240.675.271)
5.6.2 Balano Oramentrio

Exerccio: 2016
R$ milhares
Previso Previso Receitas Saldo
RECEITAS
Inicial Atualizada Realizadas
ORAMENTRIAS
(a) (b) (c) (d) = (c-b)
Receitas Correntes (I) 1.501.491.213 1.501.491.213 1.396.644.111 (104.847.102)
Receita Tributria 500.335.080 500.335.080 458.723.502 (41.611.578)
Receita de Contribuies 796.864.933 796.864.933 748.168.512 (48.696.421)
Receita Patrimonial 95.479.506 95.479.506 74.112.489 (21.367.017)
Receita Agropecuria 28.886 28.886 21.816 (7.070)
Receita Industrial 1.150.781 1.150.781 1.022.312 (128.469)
Receita de Servios 50.706.084 50.706.084 40.518.499 (10.187.585)
Transferncias Correntes 1.352.271 1.352.271 1.162.173 (190.098)
Outras Receitas Correntes 55.573.672 55.573.672 72.914.808 17.341.136
Receitas de Capital (II) 567.054.844 567.054.844 688.352.566 121.297.722

Operaes de Crdito 331.041.801 331.041.801 295.006.083 (36.035.718)
Alienao de Bens 31.238.362 31.238.362 1.234.374 (30.003.988)
Amortizaes de Emprstimos 49.940.173 49.940.173 143.100.587 93.160.414
Transferncias de Capital 238.368 238.368 66.269 (172.099)
Outras Receitas de Capital 154.596.140 154.596.140 248.945.253 94.349.113
Recursos Arrecadados em
- - - -
Exerccios Anteriores (III)
SUBTOTAL DAS RECEITAS

2.068.546.057 2.068.546.057 2.084.996.677 16.450.620
(IV) = (I + II + III)
Operaes de Crdito /
885.000.330 885.000.330 752.513.399 (132.486.931)
Refinanciamento (V)
Operaes de Crdito Internas 883.028.610 883.028.610 744.524.879 (138.503.731)
Mobiliria 883.028.610 883.028.610 744.524.879 (138.503.731)
Contratual - - - -
Operaes de Crdito
1.971.720 1.971.720 7.988.520 6.016.800
Externas
Mobiliria 1.971.720 1.971.720 7.988.520 6.016.800
356

Contratual - - - -
SUBTOTAL COM
REFINANCIAMENTO 2.953.546.387 2.953.546.387 2.837.510.076 (116.036.311)
(VI) = (IV+V)
Dficit (VII) -
TOTAL (VIII) = (VI + VII) 2.953.546.387 2.953.546.387 2.837.510.076 (116.036.311)
DETALHAMENTO DOS
AJUSTES NA PREVISO 52.348.450 52.348.450
ATUALIZADA
Crditos Adicionais Abertos
39.765.320 39.765.320
com Supervit Financeiro
Crditos Adicionais Abertos
10.095.851 10.095.851
com Excesso de Arrecadao
Crditos Adicionais Reabertos 2.487.279 2.487.279
Dotao Dotao Despesas Despesas Despesas Saldo

DESPESAS
Inicial Atualizada Empenhadas Liquidadas Pagas
ORAMENTRIAS
(e) (f) (g) (h) (i) (j) = (f-g)
Despesas Correntes 1.578.342.180 1.561.510.134
1.686.964.780 1.710.747.077 1.621.541.941 89.205.136
(IX)
Pessoal e Encargos 276.418.118 275.998.763
277.187.336 280.105.526 277.254.231 2.851.295
Sociais
Juros e Encargos da 204.891.738 204.890.863
304.101.215 273.101.215 205.008.766 68.092.449
Dvida
Outras Despesas 1.097.032.324 1.080.620.508
1.105.676.229 1.157.540.336 1.139.278.944 18.261.392
Correntes
Despesas de Capital (X) 1.176.731.728 448.704.690 386.110.355 357.337.908 356.845.073 62.594.335

Investimentos 45.362.439 47.264.058 38.122.476 17.303.310 16.826.190 9.141.582
Inverses Financeiras 86.562.504 92.385.628 76.477.940 68.588.740 68.581.774 15.907.688
Amortizao da Dvida 1.044.806.785 309.055.004 271.509.939 271.445.858 271.437.109 37.545.065
Reserva de - -
89.849.879 77.204.010 - 77.204.010
Contingncia (XI)
Reserva do RPPS (XII) - - - - - -
SUBTOTAL DAS
DESPESAS
2.953.546.387 2.236.655.777 2.007.652.296 1.935.680.088 1.918.355.207 229.003.481
(XIII) = (IX + X + XI +
XII)
Amortizao da Dvida/
- 766.751.781 653.821.696 653.821.696 653.821.696 112.930.085
Refinanciamento (XIV)
Amortizao da Dvida
- 754.924.593 646.380.959 646.380.959 646.380.959 108.543.634
Interna
Dvida mobiliria - 754.293.552 645.949.078 645.949.078 645.949.078 108.344.474
Outras Dvidas - 631.041 431.881 431.881 431.881 199.160
Amortizao da Dvida
- 11.827.188 7.440.737 7.440.737 7.440.737 4.386.451
Externa
Dvida Mobiliria - 8.609.836 4.622.122 4.622.122 4.622.122 3.987.714
Outras Dvidas - 3.217.352 2.818.615 2.818.615 2.818.615 398.737
SUBTOTAL COM
REFINANCIAMENTO 2.953.546.387 3.003.407.558 2.661.473.992 2.589.501.784 2.572.176.903 341.933.566
(XV) = (XIII + XIV)
Supervit (XVI) 176.036.084 (176.036.084)
TOTAL (XVII) = (XV 2.589.501.784 2.572.176.903

2.953.546.387 3.003.407.558 2.837.510.076 165.897.482
+ XVI)
5.6.3 Balano Financeiro

Exerccio: 2016
R$ milhares
NE 2016 2015
Ingressos
Receita Oramentria (I) 44 2.837.510.076 2.662.347.409

Ordinria 375.389.949 346.001.796
Vinculadas 2.506.164.401 2.357.766.695
357

Educao 61.540.001 57.361.131

Seguridade Social (Exceto RGPS) 249.540.304 271.800.598
Operao de Crdito 1.463.573.219 1.365.046.434
Alienao de Bens e Direitos 125.436 23.115
Previdncia Social (RGPS) 345.286.141 327.495.964
Doaes 726.408 448.000
Outros Rec. Vinculados a rgos e Programas 116.481.246 93.826.682
Demais Recursos 20.158 1.877
(-) Dedues da Receita Oramentria (44.044.274) (41.421.082)
Transferncias Financeiras Recebidas (II) - 168.513
Transf. Rec. Independ. de Execuo Oramentria - 168.499
Transf. Rec. para Aportes de recursos para o RGPS - 14
Recebimentos Extraoramentrios (III) 162.019.887 189.861.196
Inscrio dos Restos a Pagar Processados 43 17.324.881 36.646.962
Inscrio dos Restos a Pagar No Processados 43 71.972.208 77.797.450
Depsitos Restituveis e Valores Vinculados 60.567.881 52.871.674
Outros Recebimentos Extraoramentrios 12.154.917 22.545.110
Saldo do Exerccio Anterior (IV) 982.535.972 702.344.764

Caixa e Equivalentes de Caixa 50 982.535.972 702.344.764
TOTAL (V) = (I + II + III + IV) 46 3.982.065.935 3.554.721.882
Dispndios
Despesa Oramentria (VI) 45 2.661.473.992 2.382.042.570

Ordinria 407.009.599 287.471.131
Vinculadas 2.254.464.393 2.094.571.439
Educao 55.272.411 52.908.023
Seguridade Social (Exceto RGPS) 260.030.854 296.027.217
Operao de Crdito 1.284.549.201 1.074.808.858
Alienao de Bens e Direitos 60.989 957
Previdncia Social (RGPS) 324.017.189 327.338.136
Doaes 507.439 518.066
Outros Rec. Vinculados a rgos e Programas 93.257.235 119.516.285
Demais Recursos 2.999 -
Transferncias Financeiras Concedidas 23.053 63.971
Transf. Conc. Independ. de Execuo Oramentria 23.053 63.971
Pagamentos Extraoramentrios (VIII) 165.537.555 190.079.369
Pagamentos de Restos a Pagar No Processados 47 40.127.986 32.225.711
Pagamentos de Restos a Pagar Processados 47 65.478.276 89.346.957
Depsitos Restituveis e Valores Vinculados 59.122.616 54.010.504
Outros Pagamentos Extraoramentrios 808.677 14.496.197
Saldo para o Exerccio Seguinte (IX) 1.155.031.335 982.535.972

Caixa e Equivalentes de Caixa 50 1.155.031.335 982.535.972
TOTAL (X) = (VI + VII + VIII + IX) 46 3.982.065.935 3.554.721.882
5.6.4 Demonstrao dos Fluxos de Caixa

Exerccio: 2016
R$ milhares
NE 2016 2015
FLUXOS DE CAIXA DAS ATIVIDADES OPERACIONAIS
Ingressos 1.718.312.162 1.653.489.331

Receitas derivadas e originrias 1.644.427.191 1.576.852.164
Transferncias correntes recebidas 1.162.173 1.115.842
Outros ingressos operacionais 72.722.798 75.521.325
Desembolsos (1.713.911.434) (1.614.282.551)

Pessoal e demais despesas (1.052.481.374) (973.769.872)
Juros e encargos da dvida (204.892.608) (208.362.680)
Transferncias concedidas (396.584.007) (363.643.339)
Outros desembolsos operacionais (59.953.445) (68.506.660)
Fluxo de caixa lquido das atividades operacionais (I) 4.400.728 39.206.780
FLUXOS DE CAIXA DAS ATIVIDADES DE INVESTIMENTO
Ingressos 144.334.961 56.602.573

Alienao de bens 1.234.374 1.502.672
358

Amort. de emprstimos e financiamentos concedidos 143.100.587 55.099.901

Outros ingressos de investimentos - -
Desembolsos (98.548.427) (89.790.288)

Aquisio de ativo no circulante (28.592.204) (22.216.757)
Concesso de emprstimos e financiamentos (57.205.763) (57.937.059)
Outros desembolsos de investimentos (12.750.460) (9.636.472)
Fluxo de caixa lquido das atividades de investimento (II) 45.786.534 (33.187.715)
FLUXOS DE CAIXA DAS ATIVIDADES DE

FINANCIAMENTO
Ingressos 1.047.585.751 1.027.776.830

Operaes de crdito 1.047.519.482 1.027.681.228
Integralizao do capital social de empresas dependentes - -
Transferncias de capital recebidas 66.269 95.602
Outros ingressos de financiamentos - -
Desembolsos (925.277.650) (753.604.687)

Amortizao /Refinanciamento da dvida (925.277.650) (753.604.687)
Outros desembolsos de financiamentos - -
Fluxo de caixa lquido das atividades de financiamento (III) 122.308.101 274.172.143
GERAO LQ UIDA DE CAIXA E EQ UIVALENTE DE 48

172.495.363 280.191.208
CAIXA (I+II+III)
Caixa e Equivalentes de caixa inicial 50 982.535.972 702.344.764

Caixa e Equivalente de caixa final 50 1.155.031.335 982.535.972
Quadro de Receitas Derivadas e Originrias

Exerccio: 2016
R$ milhares
NE 2016 2015
RECEITAS DERIVADAS E ORIGINRIAS

Receita Tributria 458.723.502 424.674.736
Receita de Contribuies 748.168.512 705.946.451
Receita Patrimonial 51.644.635 49.522.955
Receita Agropecuria 21.816 28.486
Receita Industrial 1.022.312 800.839
Receita de Servios 40.518.499 43.943.598
Remunerao das Disponibilidades 115.115.919 91.985.116
Outras Receitas Derivadas e Originrias 49 229.211.996 259.949.983
Total das Receitas Derivadas e Originrias 1.644.427.191 1.576.852.164
Quadro de Transferncias Recebidas e Concedidas

Exerccio: 2016
R$ milhares
NE 2016 2015
TRANSFERNCIAS RECEBIDAS
Intergovernamentais 33.367 146.405
de Estados e Distrito Federal 18.290 30.282
de Municpios 15.077 116.123
Intragovernamentais 237.888 348.263
Outras transferncias recebidas 957.188 716.776
Total das Transferncias Recebidas 1.228.443 1.211.444
TRANSFERNCIAS CONCEDIDAS
Intergovernamentais (340.611.590) (304.584.126)
a Estados e Distrito Federal (146.006.869) (130.077.810)
a Municpios (194.604.721) (174.506.316)
Intragovernamentais (45.631.848) (50.995.160)
Outras transferncias concedidas (10.340.569) (8.064.053)
Total das Transferncias Concedidas (396.584.007) (363.643.339)
359

Pat. Social / Ajustes de Aes / Cotas
ESPECIFICAO NE Capital AFAC Reserva Avaliao Reservas Demais Resultados em TOTAL
de Capital de Lucro Reservas Acumulados
social Patrimonial Tesouraria
Saldo Inicial do Exerccio 20.519.486 1.797.094 300.580 269.694 283.708 528.475 95.173.757 (776.884) 118.095.910
2015
Variao Cambial - - - - - 68 3.972.329 - 3.972.397
Ajustes de Exerccio 21.091.805 (3) - 6.110 - - (1.310.082.500) - (1.288.984.588)

Anterior
Aumento/Reduo de 307.603 (1.797.070) - - (100.000) - (8.269.882) - (9.859.349)

Capital
Resgate/Reemisso de - - - - - - - -
Aes e Cotas
Const./Realiz. da Reserva - - - - - 6.842.871 (102.138) - 6.740.733

de Reavaliao de Ativos
Ajuste de Avaliao - - - (45.571) - - 9.070 - (36.501)

Patrimonial
Resultado do Exerccio - - - - - - (245.245.302) - (245.245.302)

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Constituio/Reverso de - - (54) - (50.963) - 1.449.030 - 1.398.013

Reservas
Dividendos/Juros sobre - - - - 47.934 - (71.677) (23.743)

5.6.5 Demonstrao das Mutaes do Patrimnio Lquido
Capital Prprio
Proviso Tributria - IR/CS - - - - - - - - -

s/ Res. de Reavaliao
Saldos de Fuso, Ciso e - (21) - (95) - (5.040) 18.991 - 13.835

Incorporao
Saldo Final do Exerccio 41.918.894 - 300.526 230.138 180.679 7.366.374 (1.463.148.322) (776.884) (1.413.928.595)
2015

Total Consolidado 51 31.411.718 - 290.671 245.487 90.057 7.359.958 (1.463.148.322) (776.884) (1.424.527.315)
TC 012.659/2017-7
R$ milhares
Exerccio: 2016
360
Pat. Social / Ajustes de Aes / Cotas
ESPECIFICAO NE Capital AFAC Reserva Avaliao Reservas Demais Resultados em TOTAL
de Capital de Lucro Reservas Acumulados
social Patrimonial Tesouraria
Saldo Inicial do Exerccio 41.918.894 - 300.526 230.138 180.679 7.366.374 (1.463.148.322) (776.884) (1.413.928.595)
2016
Variao Cambial - - - - - (30) (2.274.577) - (2.274.607)
Ajustes de Exerccio 3.595.474 - - (10.629) - - (1.307.077.005) - (1.303.492.160)

Anterior
Aumento/Reduo de (24.548.098) - - - 1.319 - 20.998.224 - (3.548.555)

Capital
Resgate/Reemisso de - - - - - - - -
Aes e Cotas
Const./Realiz. da Reserva - - - - - (2.708) (243.793) - (246.501)

de Reavaliao de Ativos
Ajuste de Avaliao - - - 140.129 - - - - 140.129

Patrimonial
Resultado do Exerccio - - - - - - (549.587.179) - (549.587.179)

Constituio/Reverso de - - (9.857) (2.824) (19.331) - 1.259.059.411 - 1.259.027.399

Reservas
Dividendos/Juros sobre - - - - - - 6.997 6.997

Capital Prprio
Proviso Tributria - IR/CS - - - - - - (7.433) - (7.433)

s/ Res. de Reavaliao
Saldos de Fuso, Ciso e - - - (12.294) - (466) 646.442 - 633.682

Incorporao
Saldo Final do Exerccio 20.966.270 - 290.669 344.520 162.666 7.363.170 (2.041.627.235) (776.884) (2.013.276.824)
2016

Total Consolidado 12.464.880 - 290.669 362.692 96.022 7.356.756 (2.041.281.554) (776.884) (2.021.487.419)
TC 012.659/2017-7
361
6 RECOMENDAES E ALERTAS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NAS

CONTAS DO PRESIDENTE DA REPBLICA DE 2013, 2014 E 2015 E PROVIDNC IAS
ADOTADAS
No mbito do Relatrio sobre as Contas prestadas pelo Presidente da Repblica, o TCU emite
recomendaes e alertas aos rgos e entidades responsveis pela realizao das receitas e pela execuo
das despesas, buscando assegurar a observncia aos princpios que regem a administrao pblica. Nesse
sentido, uma das diretrizes utilizadas para a elaborao do Relatrio sobre as Contas do exerccio de
2016 foi o monitoramento das deliberaes desta Corte veiculadas nas Contas de 2013 a 2015.
Revisitando os relatrios anteriores, verificou-se que, ao menos desde a Prestao de Contas de
1994, h registros de recomendaes exaradas pelo TCU. J o captulo referente anlise das
providncias adotadas surgiu no Relatrio sobre as Contas de 1999, abrangendo recomendaes sobre
as Contas de 1994 a 1998. Contudo, o atual padro de anlise, com a concluso individualizada acerca
da situao de cada recomendao (atendida, no atendida, em atendimento ou parcialmente atendida),
passou ser adotado somente a partir do Relatrio sobre as Contas de 2005 (recomendaes sobre as
Contas de 2004).
Destarte, foi realizado um levantamento preliminar das deliberaes proferidas em sede de Contas
do Governo e das anlises quanto ao seu atendimento. Ao todo, foram identificadas 387 recomendaes
e sete alertas, abrangendo contas de doze exerccios (2004 a 2015) e atinentes a quatro categorias de
assunto: Balano-Geral da Unio (205 deliberaes), Oramento (133), Renncia de Receita (26) e
Outros (30). Em termos de situao, a distribuio das deliberaes a seguinte:
Situao das Deliberaes Contas de 2004 a 2015
Sobrestada A Monitorar
0% 4% Alerta
Parcialmente Atendida 2%
18%
Atendida
31%
No Atendida
21%
Ins ubsistente Em Atendimento

1% 23%
Fonte: Relatrios sobre as Contas de 2004 a 2015.
Do universo de 394 deliberaes (387 recomendaes e 7 alertas), 31% foram consideradas

plenamente atendidas e 21%, no atendidas. A proporo em estgio intermedirio de implementao
foi de 41% (18% parcialmente atendidas e 23% em atendimento). As dezesseis recomendaes relativas
s Contas de 2015 encontravam-se na situao a monitorar (4%), haja vista que a anlise quanto ao
seu atendimento dar-se- neste Relatrio.
362

Com vistas a delimitar o conjunto de deliberaes a serem monitoradas no presente relatrio, em

consonncia com as diretrizes do Acrdo 41/2016-TCU-Plenrio, foram estabelecidas as seguinte s
especificaes:
Abrangncia: exerccios de 2013 a 2015;
Situao: a monitorar, alerta, em atendimento, no atendida e parcialmente atendida.
Assim, o escopo do monitoramento resultou previamente em sete alertas e 64 recomendaes, dos
quais:
Dezesseis recomendaes, por terem sido proferidas nas Contas de 2015, seriam monitoradas por
meio da anlise das informaes constantes da Prestao de Contas do Presidente da Repblica
de 2016;
Cinco alertas e dezenove recomendaes seriam monitorados por meio de diligncias s unidades
jurisdicionadas responsveis pela adoo das providncias pertinentes;
Dois alertas e 29 recomendaes no seriam monitorados, por se tratar de deliberaes que foram
reiteradas em anos seguintes e que, portanto, j teriam o seu objeto monitorado na forma dos
itens a ou b.
A seguir, apresenta-se a anlise circunstanciada acerca das medidas adotadas em ateno a cada
um dos alertas e recomendaes monitorados.
6.1 Recomendaes do TCU nas Contas do Governo da Repblica de 2013
I. Secretaria de Oramento Federal, na qualidade de rgo especfico do Sistema de

Planejamento e Oramento Federal e no uso das competncias que lhe foram atribudas pelos
incisos II e III do art. 11 do Decreto 7.675/2012, que adote medidas que permitam, por meio dos
planos oramentrios, a identificao precisa de todas as iniciativas governamentais de carter
transversal e que sejam custeadas por dotaes oramentrias, entre elas as agendas
transversais do PPA, em ateno ao princpio da transparncia;
Situao Atual: atendida.
Comentrios: esta recomendao foi considerada em atendimento quando do exame das Contas
de 2014. Por meio de diligncia, foram obtidas informaes atualizadas acerca da sua situao. A
Secretaria de Oramento Federal SOF esclareceu inicialmente que existem limitaes presentes na
estrutura do oramento que tornam invivel o uso dos planos oramentrios (POs) em todos os casos.
De todo modo, as aes ou os POs que atendem a segmentos especficos passveis de identificao prvia
encontram-se devidamente detalhados na programao oramentria, seja por meio de aes especficas
ou pela utilizao de POs nos casos em que possvel e desejvel por parte dos rgos setoriais.
Ademais, a SOF adotou medidas no sentido de melhorar a transparncia das Agendas Transversa is,
em especial pelo contnuo processo de aperfeioamento do mdulo especfico para acesso pblico no
Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (Siop), no qual possvel acompanhar as informae s
atualizadas de aes ou POs relacionados s polticas pblicas, tanto quanto a respectiva execuo
oramentria.
Por ltimo, conforme estabelece o Guia para Monitoramento e Avaliao do PPA 20162019,
exerccio 2016, os rgos setoriais devem evidenciar, no monitoramento e avaliao do PPA, o
363

atendimento das agendas transversais e aes voltadas para pblicos especficos. No mdulo do PPA no
Siop, tambm possvel gerar relatrios com os atributos do PPA associados a cada agenda.
II. Procuradoria-Geral Federal que priorize a efetiva implantao do Sistema de Dvida Ativa
(Sisdat), com vistas a aperfeioar o acompanhamento e o controle da arrecadao e do estoque
dos crditos da dvida ativa das autarquias e fundaes pblicas federais;
Procuradoria-Geral Federal informou que a Advocacia-Geral da Unio desenvolveu o Sistema AGU de
Inteligncia Jurdica Sapiens, com a finalidade de unificar e uniformizar a atuao administrativa e
jurdica da Instituio, sistema esse devidamente implantado e em funcionamento desde 2014.
O Sistema da Dvida Ativa (Sisdat) est concebido hoje como um mdulo do Sistema AGU de
Inteligncia Jurdica, denominado Sapiens Dvida, podendo ser considerado um novo sistema de gesto
de crditos. O Sapiens Dvida encontra-se em funcionamento desde maro de 2016 e conta com
ferramentas para inscrio em dvida, protesto automatizado de certides da dvida ativa, deferimento e
acompanhamento de parcelamentos, emisso de boletos para controle de pagamentos, bem como para
ajuizamento de execues fiscais, inclusive via interoperabilidade com os rgos do Poder Judicir io
que contam com sistemas informatizados com tal funo em operao.
Atualmente, 77 autarquias e fundaes j se encontram cadastradas e com seus crditos
integralmente parametrizados no referido mdulo de gesto de dvida ativa, com previso para
integrao das demais autarquias e fundaes at o fim de 2017. Adicionalmente, algumas autarquias e
fundaes pblicas federais que possuem sistema prprio de gesto de crditos j tm sua disposio
manual de integrao para possibilitar a integrao de seus sistemas com o Sapiens Dvida.
de se ressaltar, por fim, que o Sapiens Dvida atua como plataforma de gesto unificada, de
acompanhamento e arrecadao dos estoques de crditos das autarquias e fundaes pblicas federais
apenas aps a sua constituio definitiva, inexistindo sistema unificador quanto aos crditos ainda em
fase administrativa ou em processo de constituio.
III. ao Ministrio da Previdncia Social que inclua nos relatrios de avaliao atuarial do Regime
Geral de Previdncia Social o balano atuarial do regime, com os valores presentes das
projees;
de 2014, tendo em vista que apenas havia sido criado grupo de trabalho para atend-la. Por meio de
diligncia, foram obtidas informaes atualizadas acerca da sua situao. O Ministrio do Trabalho e
Previdncia Social e o Ministrio da Fazenda informaram que, em atendimento s necessidades da Lei
de Diretrizes Oramentrias e do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, so encaminhados os
resultados das projees atuariais de receitas e despesas previdencirias do Regime Geral de Previdnc ia
Social (RGPS) para o horizonte at 2060. Essas projees, com eventuais atualizaes decorrentes de
novos valores de parmetros, foram encaminhadas pela Secretaria de Previdncia e utilizadas pela STN
para o registro em notas explicativas dos Balanos Gerais da Unio de 2015 e de 2016, assim como pelo
INSS nos relatrios atuariais do RGPS.
364

IV. ao Instituto Nacional do Seguro Social que inclua em notas explicativas s demonstraes
financeiras do Fundo do Regime Geral da Previdncia Social o balano atuarial do regime;
Comentrios: esta recomendao foi considerada no atendida quando do exame das Contas de
2014. Por meio de diligncia, foram obtidas informaes atualizadas acerca da sua situao. O INSS
informou que foi institudo Grupo de Trabalho (GT) por meio da Portaria Interministerial CC/MF/MPS
218/2014, para atender a referida recomendao. Tal grupo concluiu que no cabe registro de passivo
atuarial no balano do RGPS, devendo o mesmo constar em nota explicativa.
Cabe ressaltar que no procedimento definido pelo GT, restou consignado que caberia ao Ministr io
do Trabalho e Previdncia Social informar ao Fundo do Regime Geral de Previdncia Social o valor
referente ao passivo atuarial e este, por sua vez, o far constar em nota explicativa.
V. Secretaria do Tesouro Nacional que:
a) inclua, em notas explicativas do Balano Geral da Unio, o balano atuarial do Regime Geral
da Previdncia Social a partir do exerccio de 2014;
Secretaria do Tesouro Nacional informou que, de acordo com as informaes recebidas da Secretaria de
Previdncia, foi includo o Demonstrativo da Projeo Atuarial do Regime Geral de Previdncia Social
em nota explicativa aos Balanos Gerais da Unio de 2015 e de 2016.
b) adeque as notas explicativas sobre transaes com partes relacionadas aos padres e boas
prticas internacionais, inclusive quanto a denominao e numerao, de modo a facilitar a
identificao e a compreenso pelos usurios externos do Balano Geral da Unio;
2014. Por meio de diligncia, foram obtidas informaes atualizadas acerca da sua situao. A STN
informou que as informaes sobre partes relacionadas constam em notas explicati vas aos Balanos
Gerais da Unio de 2015 e de 2016 (Tpicos Especiais, itens 4.1 e 4.2).
VI. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, em conjunto com a Secretaria do Tesouro

Nacional, que realize o estudo pormenorizado do ndice de recuperabilidade do crdito inscrito
e, imprescindivelmente, de critrios de classificao de crditos que espelhem sua real
possibilidade de recuperao, levando em considerao o perfil da dvida inscrita e do devedor
titular;
Situao Atual: em atendimento.
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional informou que, em 21/10/2016, foi institudo grupo de trabalho
para avaliar os procedimentos que se referem aos crditos a receber inscritos em dvida ativa da Unio
e respectivo ajuste para perdas. Porm, as concluses do grupo de trabalho ainda no haviam sido
apresentadas Secretaria-Executiva do Ministrio da Fazenda.
365

VII. Caixa Econmica Federal e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social que
ampliem a transparncia de suas respectivas polticas de dividendos, de modo a permitir a
avaliao externa da capacidade econmico-financeira das instituies financeiras federais;
Comentrios: esta recomendao foi considerada parcialmente atendida quando do exame das
Contas de 2014. Por meio de diligncias, foram obtidas informaes atualizadas acerca da sua situao.
A Caixa informou que, em 2015, foi aprovada a Poltica de Gerenciamento de Capital e de Distribuio
de Resultado, com o objetivo de atender recomendao, e, em 2016, a poltica foi revisada em
atendimento ao art. 8 da Resoluo-CMN 3.988/2011.
J o BNDES informou a realizao de diversas medidas para fins de atendimento recomendao,
como a disponibilizao de informaes no seu stio eletrnico, a publicao da destinao do lucro
lquido do exerccio no Dirio Oficial da Unio e a aprovao de sua Poltica de Dividendos e do novo
Estatuto Social.
6.2 Alertas e Recomendaes do TCU nas Contas do Governo da Repblica de 2014
Alertas
I. alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, envolvendo a realizao de operaes de crdito junto Caixa Econmica
Federal, ao FGTS e ao BNDES sem a observncia dos requisitos e impedimentos previstos na
Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 1, 1; 32, 1, incisos I e II; 36, caput; e 38, inciso IV,
alnea b)
Situao Atual: observado.
Medidas Adotadas: por meio de diligncia, foram obtidas informaes acerca das medidas
adotadas em face deste alerta. A Casa Civil da Presidncia da Repblica informou que os passivos do
Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) junto ao FGTS, acumulados de 2010 a 2014, foram
quitados pelo Ministrio das Cidades em dezembro de 2015. Outra medida adotada pelo Ministrio das
Cidades foi a edio da Instruo Normativa 24/2016, que dispe sobre a vedao da realizao de
operaes de financiamento com recursos do FGTS, no mbito do PMCMV, como providncia para
melhor administrar as rubricas oramentrias sob responsabilidade daquele Ministrio.
Quanto aos passivos junto ao BNDES, a Casa Civil apresentou relato da STN no sentido de que
foram adotadas as medidas legais, oramentrias e financeiras necessrias para a regularizao dos
pagamentos ao BNDES at o final de 2015.
Ademais, constatou-se que as irregularidades apontadas pelo Tribunal no exame das Contas de
2014 no se mostraram presentes na gesto oramentria de 2016, haja vista a regularizao do fluxo de
repasse de recursos de todos os programas e transferncias.
366

II. alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
o exerccio de 2014, em face da desconsiderao da manifestao do Ministrio do Trabalho e
Emprego quando da edio do Decreto 8.197/2014, da no limitao de empenho e
movimentao financeira no montante necessrio para comportar o cumprimento da meta de
resultado primrio vigente na data de edio do Decreto 8.367/2014, bem como da
condicionante imposta liberao e utilizao dos limites oramentrios e financeiros definidos
no Decreto 8.367/2014, que contrariou o disposto no art. 118 da Lei 12.919/2013;
adotadas em face deste alerta. A Casa Civil, com subsdios fornecidos pela Secretaria de Oramento
Federal, informou que a meta de resultado primrio fixada pela Lei 13.242/2015 (LDO 2016) para o
exerccio de 2016 foi cumprida. O governo federal, em 2016, atingiu um dficit primrio de R$ 159,5
bilhes e um dficit das empresas estatais de R$ 835,8 milhes, inferior meta fixada pela LDO, que,
aps a alterao promovida pela Lei 13.291/2016, passou a ser de dficit de R$ 170,5 bilhes.
Depois da edio da Lei 13.291/2016, a gesto oramentria passou a se basear em projees de
receitas e despesas primrias sem considerar medidas ou expectativas de eventuais alteraes legislativa s
com potencial impacto no resultado das contas pblicas. Alm disso, as medidas de gesto e os acordos
bilaterais com os rgos responsveis pelas polticas setoriais s foram considerados nas estimativas e
projees oficiais a partir do momento em que efetivados no mbito legal.
Dessa forma, as estimativas constantes dos relatrios bimestrais de receitas e despesas, para fins
de cumprimento do art. 9 da LRF, nortearam-se pelo critrio da prudncia. Algumas das medidas que
evidenciam esta postura prudente foram:
a) a constituio, pelo Decreto 8.784/2016, da reserva para absoro de riscos ficais, no valor de
R$ 19,4 bilhes, consistente de limite de empenho e movimentao no distribudo aos rgos do
Poder Executivo, apta a ser utilizada caso as previses de receita e despesa no se efetivasse m
conforme os parmetros originais; e
b) o tratamento conferido aos recursos do Regime Especial de Regularizao Cambial e Tributr ia
(Rerct), a que se refere a Lei 13.254/2015, tambm conhecido como repatriao. A dificuldade em
estabelecer uma metodologia precisa para sua estimativa determinou que s fossem considerados
nos relatrios bimestrais quando efetivamente arrecadados.
Em relao s informaes prestadas pela Casa Civil, deve-se registrar que os recursos da
repatriao compuseram a previso de arrecadao no Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas do
1 bimestre de 2016, como uma das medidas adicionais de incremento da arrecadao. No entanto, em
razo da ausncia de fundamentos e de metodologia de clculo, os referidos recursos deixaram de ser
considerados nas estimativas de receitas e despesas a partir do Relatrio de Avaliao de Receitas e
Despesas Primrias do 2 bimestre de 2016. A incluso dos recursos do Rerct no Relatrio de Avaliao
de Receitas e Despesas do 1 bimestre de 2016, integrando a previso de arrecadao para fins de
apurao do resultado primrio no exerccio, foi, inclusive, objeto de achado de auditoria em fiscalizao
levada a efeito por este Tribunal no mbito do processo TC 014.650/2016-9, de relatoria do ministro
Bruno Dantas, que culminou no Acrdo 476/2017-TCU-Plenrio.
Adicionalmente, a CGU realizou, no exerccio de 2016, procedimentos de anlise do processo de
gesto oramentria, com vistas a identificar potenciais riscos ao descumprimento do resultado primrio
367

do governo federal, a partir das projees de receitas e despesas constantes das avaliaes bimestrais. A
cada avaliao, foi gerada nota tcnica para conhecimento e incorporao ao processo de avaliao de
riscos de projees de receitas e despesas primrias. A partir das anlises realizadas pela CGU, verifico u-
se uma reduo no risco total apurado.
Por fim, oportuno registrar que as sucessivas reedies dos decretos de programao oramentr ia
e financeira do exerccio de 2016 no contemplaram dispositivos que condicionassem a limitao ou
ampliao dos limites de empenho ou de pagamento a qualquer apreciao legislativa ou medida
estranha ao procedimento consubstanciado no art. 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
III. alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
o exerccio de 2014, envolvendo a abertura de crditos suplementares, por meio dos Decretos
No Numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063, sem a observncia do
disposto nos arts. 4 da Lei 12.952/2014 e 167, inciso V, da Constituio Federal;
adotadas em face deste alerta. A SOF informou que a abertura de crditos suplementares por meio dos
referidos decretos ocorreu antes do entendimento do TCU apontado no Acrdo 2.461/2015-TCU-
Plenrio. O referido acrdo reconheceu que a abertura dos crditos suplementares ocorreu em
desacordo com o previsto nos arts. 4 da Lei 12.952/2014 e 167, inciso V, da Constituio Federal, que
tratam da necessidade de autorizao legislativa, da indicao dos recursos correspondentes e da
compatibilidade com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2014,
quando da abertura de crditos suplementares.
Ainda segundo a SOF, a partir da deciso do TCU, o governo adotou as providncias necessrias
para que no fossem abertos, por meio de decretos, crditos suplementares que ampliassem o montante
global da dotao oramentria classificada como despesa primria. A partir de ento, as suplementae s
que implicaram aumento de dotao, com utilizao de excesso de arrecadao ou de supervit
financeiro apurado no balano patrimonial, ocorreram por meio de projetos de lei encaminhados ao
Congresso Nacional, com base no entendimento de que este seria o meio para aprovar alteraes na Lei
Oramentria Anual.
Para 2017, foi encaminhado ao Congresso Nacional projeto de lei, que resultou na Lei
13.414/2017, LOA 2017, contendo vrias restries com a finalidade de evitar a ampliao do montante
das dotaes autorizadas por meio de decreto. De acordo com a LOA 2017, as suplementaes s
dotaes devero ser compatveis com a obteno da meta de resultado primrio fixada na LDO e com
os limites de despesas primrias definidos pela Emenda Constitucional 95/2016.
Deve-se ressaltar que o fato de no existir deciso do TCU no momento em que foram emitidos
os Decretos No Numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063 para abertura de
crditos suplementares no retira do Poder Executivo a obrigao de observar o disposto nos arts. 4 da
Lei 12.952/2014 e 167, inciso V, da Constituio Federal.
De sorte, com base nas informaes prestadas pela SOF, verifica-se que o Poder Executivo tem
adotado medidas no sentido de evitar a abertura de crditos suplementares que no se enquadrem nas
hipteses autorizadas pela LOA, notadamente quanto compatibilidade com a meta de resultado
primrio estabelecida na LDO.
368

IV. alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
o exerccio de 2014, envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a
despesas do Programa Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36,
caput, da Lei 4.320/1964, 35 e 67, caput, do Decreto 93.872/1986;
Situao Atual: no observado.
Medidas Adotadas: o referido alerta foi emitido por meio do Acrdo 2.461/2015-TCU-Plenrio,
referente apreciao conclusiva sobre as Contas da Presidente da Repblica de 2014, e teve como base
encaminhamentos contidos no Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, que tratou, entre outros assuntos, de
anlise sobre adiantamentos efetuados pelo FGTS Unio no mbito do Programa Minha Casa Minha
Vida.
Os referidos repasses do FGTS ao PMCMV foram efetuados com base no disposto no art. 82-A
da Lei 11.977/2009, que permite ao Agente Operador do Programa, no caso a Caixa Econmica Federal,
utilizar as disponibilidades financeiras do FGTS de forma a evitar a paralisao do PMCMV. O TCU
entendeu que tal operao, apesar de possvel de ser realizada, constitua, na verdade, operao de
crdito, devendo atender ao que determina o art. 32, 1, inciso II, da LRF, bem como ao art. 3 da Lei
4.320/1964, que tratam da obrigatoriedade de se formalizar a operao de crdito e da previso de seus
crditos na Lei Oramentria Anual.
Os restos a pagar, no valor de R$ 1,367 bilho, inscritos ao final de 2014, referentes a despesas do
PMCMV, ao oramentria 00CW Subveno Econmica Destinada Implementao de Projetos
de Interesse Social em reas Urbanas, na verdade, no deveriam existir, j que as despesas relativas
aos subsdios do Programa, que consistiam na referida ao, j haviam sido pagas com recursos do
FGTS. O TCU verificou que os restos a pagar em tela seriam utilizados para quitao da dvida da Unio
junto ao FGTS, o que contrariou o disposto na LRF e na Lei 4.320/1964, j que, por se tratar de operao
de crdito, as despesas relativas ao seu pagamento deveriam constar da LOA e serem pagas com recursos
destinados a esse fim. Dessa forma, a referida inscrio da despesa em restos a pagar foi considerada
irregular.
O Acrdo 3.297/2015-TCU-Plenrio, que tratou do no provimento de recurso interposto pela
Unio ao Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, determinou aos Ministrios das Cidades e do Planejamento
que, quando da elaborao do oramento, fizessem constar o montante correspondente aos
adiantamentos concedidos pelo FGTS, de modo a evidenciar a existncia de uma operao de crdito.
O Ministrio das Cidades informou que, em dezembro de 2015, aps a publicao do Acrdo
3.297/2015-TCU-Plenrio, foi editada a Medida Provisria 702/2015, que abriu crdito extraordinr io
em favor desse Ministrio no valor de R$ 8,99 bilhes, o que foi suficiente para cobrir o pagamento dos
valores devidos. Segundo o Ministrio, os recursos financeiros relativos ao crdito extraordinrio foram
disponibilizados pela STN, ficando a cargo do Ministrio das Cidades apenas promover a apropriao
desses valores em favor do FGTS.
O Ministrio das Cidades informou, ainda, que adotou todas as medidas necessrias para que a
execuo do PMCMV ocorresse em estrita observncia s decises do TCU, sendo essas medidas:
a) todos os recursos financeiros liberados no exerccio de 2015, excetuados aqueles relacionados
Medida Provisria 702/2015, foram previstos na LOA e contabilizados dentro do prprio
exerccio;
369

b) ao longo de 2015, houve liberao tempestiva dos recursos pela STN, o que dispensou o uso de
recursos do FGTS para cobrir despesas do PMCMV; e
c) o montante inscrito em restos a pagar at o exerccio de 2014 foi cancelado, no tendo ocorrido
novas inscries nos exerccios subsequentes.
Destaque-se que os crditos abertos pela Medida Provisria 702/2015 foram destinados ao
pagamento de subvenes econmicas, ao oramentria 00CW, quando, na verdade, deveriam ser
utilizados para o pagamento de operaes de crdito abertas junto ao FGTS, com amparo no art. 82-A
da Lei 11.977/2009.
Conclui-se, dessa forma, que houve o cancelamento dos restos a pagar no valor de R$ 1,367 bilho,
seguido pelo pagamento dos valores devidos, a ttulo de subvenes econmicas, com recursos
autorizados pela Medida Provisria 702/2015. No entanto, o procedimento efetuado no constitui estrita
observao e atendimento legislao pertinente ao tema, visto que tais valores deveriam ter sido pagos
como despesas de operaes de crdito, e no como subvenes econmicas. Dessa forma, cabe observar
que houve apenas alterao do tipo de irregularidade a ser verificada, devendo-se registrar que o alerta
emitido pelo TCU no foi adequadamente observado.
Recomendaes
I. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, que contemple, no processo de elaborao do Plano Plurianual 2016-
2019, a reavaliao das informaes de desempenho para as quais foi apontada alguma
deficincia nos relatrios das Contas do Governo relativos aos exerccios de 2013 e de 2014,
com vistas ao aprimoramento do conjunto de indicadores e metas constantes do PPA;
Situao Atual: parcialmente atendida.
Contas de 2015, em face da permanncia no PPA 2016-2019 de indicadores e metas constantes do PPA
2012-2015 que apresentaram distores e fragilidades durante as anlises do TCU sobre as Contas de
2013 e 2014. Por meio das informaes constantes do processo TC 023.984/2015-5, que tratou do
modelo adotado para o PPA 2016-2019 e culminou no Acrdo 782/2016-TCU-Plenrio, verificou- se
que: i) o conceito do atributo indicador do programa temtico genrico e sem parmetros de
qualidade e validade, no estabelecendo resultados satisfatrios que produzam informaes suficiente s
sobre os resultados ou o desempenho dos programas; ii) no h valores definidos para os indicadores ao
final do perodo do PPA; e iii) no h valores anuais a serem alcanados pelas metas, que possibilitem o
acompanhamento de sua execuo de forma a propiciar eventual correo, quando necessrio.
Outras alteraes incorporadas ao PPA 2016-2019 em relao s metas foram: a diminuio da
quantidade de metas, que passaram de 2.417 para 1.132, tendo permanecido apenas aquelas com um
carter mais estruturante; e a designao de rgos responsveis por cada meta. No entanto, durante as
anlises realizadas no captulo 3 deste relatrio, que trata da anlise setorial do governo, verificaram- se
falhas na qualidade e na confiabilidade de parcela significativa das informaes de desempenho
apresentadas na PCPR 2016 referentes s metas previstas no Plano Plurianual 2016-2019, o que
demonstra que, apesar das alteraes efetuadas, as impropriedades e fragilidades apontadas no PPA
anterior ainda permanecem.
Verificou-se, ainda, que o projeto de reviso do PPA 2016-2019 encaminhado ao Congresso
Nacional (PL 19/2016-CN) no prope alteraes para corrigir os problemas apontados em relao aos
370

indicadores e metas, do que se pode inferir que as impropriedades e fragilidades das metas e indicadores
devem permanecer pelo menos at o prximo processo de reviso do PPA.
Conclui-se, dessa forma, que a recomendao continua parcialmente atendida.
II. Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio da Previdncia Social e ao Ministrio

da Fazenda, sob a coordenao do primeiro, que apresentem em at 180 dias os resultados
obtidos pelo Grupo de Trabalho institudo pela Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014,
especificamente no que tange: a) aos resultados sobre a avaliao das melhores prticas
internacionais de prestao de contas da previdncia social e a necessidade de elaborao e
divulgao de informaes especficas sobre a situao atuarial da previdncia social; b)
incluso do balano atuarial do Regime Geral de Previdncia Social nos relatrios de
avaliao atuarial; c) incluso do balano atuarial do Regime Geral de Previdncia Social
em notas explicativas das demonstraes financeiras do Fundo do Regime Geral de
Previdncia Social e da Unio;
Secretaria de Previdncia encaminhou o Relatrio Final do Grupo de Trabalho institudo pela Portaria
lnteministerial CC/MF/MFS 218/2014, cuja concluso foi no sentido de que, em um primeiro momento,
haver registro apenas dos valores referentes ao passivo atuarial do RGPS em nota explicativa das
demonstraes contbeis do Fundo. Adicionalmente, sero realizados estudos para verificar a
viabilidade de incorporar o registro do valor das contribuies projetadas do RGPS, de modo a estimar
o dficit atuarial desse regime.
III. Secretaria do Tesouro Nacional que:
a) com base nos critrios contbeis pertinentes e na Portaria-AGU 40/2015, promova o
reconhecimento, a mensurao e a evidenciao de provises e passivos contingentes relativos
aos riscos fiscais decorrentes de aes judiciais impetradas contra a Unio;
Contas de 2015. Por meio de diligncia, foram obtidas informaes atualizadas acerca da sua situao.
A STN informou o montante de proviso registrada no Balano Geral da Unio de 2016, de acordo com
a Portaria-AGU/2015.
Porm, no que se refere Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, houve reconhecimento das
demandas judiciais contra a Unio defendidas pelo rgo, e classificadas como de risco provvel ou
possvel. A classificao em provvel ou possvel realizada pela Coordenao de Atuao Judicia l
perante o Supremo Tribunal Federal (CASTF), com base na Portaria-AGU 40/2015.
As aes judiciais classificadas como de risco possvel foram reconhecidas em contas de controle,
sem nenhum impacto no patrimnio lquido da Unio. Apesar de existirem aes judiciais classificada s
como de risco provvel, essas tambm foram registradas em contas de controle, pois, segundo a STN,
os valores estimados so imprecisos, no dando suporte normativo para o registro dos valores
classificados como provveis na forma de passivo (proviso).
371

Em face do exposto, o exerccio de 2016 terminou sem valores registrados na conta do passivo
2.2.7.9.1.04.00 Provises para perdas judiciais/administrativas, e um total de R$ 798,99 bilhes
registrados nas contas de controle 7.4.1.1.0.00.00 Passivos Contingentes. Por isso, no mbito da
auditoria do BGU 2016, foi consignada nova distoro, com consequente recomendao no mbito do
processo TC 025.774/2016-7.
b) que adote as providncias necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a
evidenciao dos passivos relativos ao repasse de recursos de programas sociais junto ao Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social e ao Banco do Brasil;
Secretaria do Tesouro Nacional informou a adoo das seguintes medidas:
(i) Registro da Nota Tcnica 23/2016/Gerat/Cofis/STN/MF-DF, que trata da proposta de
registro de passivos contingentes, em contas de controle, relativamente a registros contbeis
realizados pelo Banco do Brasil em sua contabilidade, pendentes de comprovao e conciliao,
que dizem respeito a programas sob a conduo da Coordenao-Geral de Gerenciamento de
Fundos e Operaes Fiscais (Cofis/STN), com vistas a buscar a correspondncia entre os
registros contbeis daquele Banco e da Unio;
(ii) Registro do documento Siafi 2016NS000793, no valor de R$ 538.243.775,66, que trata da
inscrio no passivo contingente dos valores de crditos registrados pelo Banco do Brasil contra
a Unio, pendentes de comprovao documental e conciliao.
c) na hiptese de realizao de ajuste de exerccio anterior, observe as prticas contbeis

aplicveis, inclusive no que tange readequao das informaes apresentadas para fins
comparativos;
2015. Por meio de diligncia, foram obtidas informaes atualizadas acerca da sua situao. Verifico u-
se que foi includa orientao especfica no Captulo 02.11.41 Ajustes de Exerccios Anteriores do
Manual SiafiWeb.
d) evidencie no Balano Patrimonial os valores referentes aos ajustes de exerccios anteriores

ocorridos ao longo do perodo de referncia das demonstraes contbeis, indicando em notas
explicativas a sua natureza;
Situao Atual: no atendida.
Contas de 2015. Com efeito, embora houvessem valores registrados no Balano Patrimonial a ttulo de
ajustes de exerccios anteriores, no foram evidenciadas em notas explicativas informaes adicionais
que indicassem a natureza de tais ajustes. No mbito da auditoria do BGU 2016, identificou-se que tal
problema persistiu, no havendo notas explicativas sobre a natureza dos ajustes de exerccios anteriores
ocorridos no perodo.
372

e) aprimore as regras de consolidao do Balano Geral da Unio no Siafi, bem como as

orientaes a respeito, de modo a identificar e excluir transaes e saldos recprocos relevantes
entre os rgos e entidades pertencentes Unio;
2015. Por meio de diligncia, foram obtidas informaes atualizadas acerca da sua situao. Sua origem
decorreu da no excluso do saldo recproco de emprstimo e financiamento concedido pela STN ao
INSS (aproximadamente R$ 34 bilhes). Segundo a STN, isso ocorreu porque o ativo e o passivo em
questo eram controlados em nvel de conta corrente, e as regras cadastradas no Siafi para consolidao
somente ocorriam em nvel de conta contbil, tendo sido criada regra especfica para esse fim. Porm,
no mbito da auditoria do BGU 2016, novamente identificou-se distores relacionadas a regras de
consolidao, gerando nova recomendao acerca do assunto.
f) evidencie, em tpico individualizado das notas explicativas, as transaes da Unio com suas
partes relacionadas, com a observncia das normas contbeis aplicveis matria, fazendo
constar, no mnimo: a evidenciao das principais partes relacionadas, com a descrio da
natureza do relacionamento; as transaes relevantes ordinrias e extraordinrias ocorridas no
exerccio, incluindo os principais termos e as receitas e despesas decorrentes de tais transaes;
os ativos e passivos da Unio com suas partes relacionadas ao trmino do exerccio; e a
remunerao agregada do pessoal-chave da administrao;
Contas de 2015. Por meio de diligncia, foram obtidas informaes atualizadas acerca da sua situao.
A Secretaria do Tesouro Nacional informou que as informaes sobre partes relacionadas constam em
notas explicativas aos Balanos Gerais da Unio de 2015 e de 2016.
g) oriente e monitore as setoriais do Sistema de Contabilidade Federal com o objetivo de reduzir o

nmero de restries contbeis registradas no encerramento do exerccio, por meio da
Declarao do Contador, estimulando a correo dos problemas contbeis eventualmente
existentes dentro do exerccio a que se referem e o devido esclarecimento dos problemas
remanescentes;
Secretaria do Tesouro Nacional informou que foi providenciada a alterao do Manual SiafiWeb Item
9 da Macrofuno 02.03.18 Encerramento do Exerccio, bem como realizadas reunies com as setoriais
contbeis para repasse das orientaes tcnicas atinentes Declarao do Contador.
IV. Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com o Ministrio das Cidades, que adote as
providncias necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao dos
passivos relativos ao repasse de recursos de programas sociais junto ao Fundo de Garantia por
Tempo de Servio;
373

de 2015. Por meio de diligncia, foram obtidas informaes atualizadas acerca da sua situao. A partir
de 2015, o Ministrio da Fazenda passou a adotar desembolsos regulares em favor do Programa Minha
Casa Minha Vida, em concordncia com o decreto que anualmente dispe sobre a programao
oramentria e financeira e estabelece o cronograma mensal de desembolso, ao qual todos os ministr io s
esto sujeitos.
No sentido de garantir a contabilizao dos passivos relativos ao repasse de recursos de programas
sociais junto ao FGTS, no exerccio de 2015 foram abertos, na ao oramentria 00CW, os seguinte s
planos oramentrios: 0001 (Remunerao do Agente Gestor do PNHU); 0002 (Concesso de
Subveno Econmica); 0003 (Remunerao dos Aportes do FGTS). Alm disso, foi editada a Medida
Provisria 702/2015, que abriu crdito extraordinrio em favor do Ministrio das Cidades, no valor de
R$ 8.989.334.525,00, o que possibilitou a quitao dos passivos existentes junto ao Fundo de Garantia
do Tempo de Servio, desde a instituio do Programa Minha Casa Minha Vida at o final de 2014.
A STN informou, ainda, que foram providenciados os devidos registros contbeis pelas unidades
gestoras envolvidas.
V. Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Secretaria da Receita Federal do Brasil
e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, bem como com outros rgos que julgar
necessrios, considerando a peculiaridade de cada tipo de crdito e de acordo com as prticas
contbeis aceitas, que elabore e normatize a metodologia para ajuste para perdas de crditos a
receber da Unio;
de 2015. Por meio de diligncia, foram obtidas informaes atualizadas acerca da sua situao. A STN
informou que as recomendaes do Grupo de Trabalho sobre o Crdito Tributrio na Secretaria da
Receita Federal do Brasil, institudo pela Portaria-GMF 571/2015, foram implementadas no Siafi e
constam em nota explicativa ao Balano Geral da Unio de 2015. Porm, a STN informou que, para
atendimento das recomendaes referentes aos critrios de classificao de devedores no mbito da
dvida ativa, foi criado novo grupo de trabalho, por meio da Portaria-SE/MF 956/2016, com previso de
concluso dos trabalhos em maro de 2017.
6.3 Alerta e Recomendaes do TCU nas Contas do Governo da Repblica de 2015
Alerta
I. alertar o Poder Executivo Federal de que a utilizao de recursos de fundos especiais em

finalidade diversa do objeto da vinculao contraria o estabelecido no art. 73 da Lei 4.320/1964
e no pargrafo nico do art. 8 da Lei Complementar 101/2000;
adotadas em face deste alerta. O Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto encaminhou a
Nota Tcnica 3.863/2017-MP, na qual informa que:
No exerccio financeiro de 2016 no foi proposta, seja por medida provisria, seja por projeto de lei, qualquer
medida de desvinculao legal de recursos, conforme realizado em exerccios anteriores. Os supervits
374

financeiros, bem como os recursos provenientes da arrecadao do exerccio em curso, foram programados
precipuamente nas despesas a eles legalmente vinculadas.
Cumpre ressaltar, no entanto, que pelas projees atuais, pelo menos no mdio prazo, o excesso de receitas
vinculadas em relao s suas respectivas despesas continuar fazendo com que permanea a perspectiva de
acumulao dos supervits financeiros comentados. Diante disso, ainda que em 2016 no tenho sido proposto
nenhum mecanismo de desvinculao, a questo provavelmente requerer nova discusso em um futuro
prximo, provocando a necessidade de uma avaliao e adoo de medidas para aperfeioar a eficincia na
alocao de recursos oramentrios.
Pela resposta apresentada e aps as anlises realizadas, conclui-se que o governo federal, em 2016,
observou o alerta emitido pelo Acrdo 2.523/2016-TCU-Plenrio, na medida em que no foram
realizadas desvinculaes de recursos ao longo do referido exerccio.
Recomendaes
I. empresa Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), vinculada ao

Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, e empresa Petrleo Brasileiro
S.A (Petrobrs), vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, para que, quando da execuo do
Oramento de Investimento, observem a dotao autorizada para as respectivas programaes,
em obedincia vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal; bem
assim ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e ao Ministrio de
Minas e Energia para que orientem suas supervisionadas, no sentido de garantir a efetivao
de tal cumprimento, a fim de evitar a perda de controle dos gastos dessas entidades;
Situao: parcialmente atendida.
Comentrios: o BNDES informou que sua rea de Administrao e Recursos Humanos est
implementando procedimentos no sentido de melhorar as prticas e aperfeioar a gesto oramentria s,
com o objetivo de evitar extrapolaes oramentrias, principalmente em projetos no usuais. Esses
procedimentos so: i) rever os processos internos de confeco do oramento de investimentos; ii)
realizar consultas regulares s unidades demandantes; iii) efetuar o acompanhamento contnuo da
execuo oramentria; e iv) sempre que necessrio, realizar consultas prvias rea de Controladoria
do BNDES sobre aspectos relacionados contabilizao e seus desdobramentos quanto execuo
oramentria.
A Petrobras informou que, no decorrer do exerccio de 2015, foi necessrio um aumento de gerao
de energia que no estava previsto inicialmente. Com o aumento da produo de energia, alguma s
paradas programadas para manuteno futura de equipamentos precisaram ser antecipadas, com a
finalidade de manter o nvel de confiabilidade e segurana das plantas. Tambm foram necessrios
reparos emergenciais em trs turbinas de potncia da Usina Termeltrica Termocear, que no haviam
sido inicialmente previstos. Tais fatos ocasionaram uma execuo do oramento de investime nto
superior dotao prevista.
A Petrobras informou, ainda, que, em face do dinamismo do mercado de energia e de estar sujeita
s influncias das condies hidrolgicas, ela deve tomar decises rpidas, a fim de atender s metas de
gerao de energia. Nesse sentido, em relao ao exerccio de 2016, a empresa adotou medidas e
controles considerados necessrios para que o oramento de investimento pudesse ser cumprido, em
observncia aos limites constitucionais e s necessidades da Companhia.
375

O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e o Ministrio de Minas e

Energia no encaminharam informaes sobre possveis orientaes que tenham dado s suas
supervisionadas no sentido de evitar a perda de controle de gastos.
Em face da ausncia de informaes quanto s providncias tomadas pelos ministr ios
supervisores, considera-se que a presente recomendao foi parcialmente atendida.
II. ao Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto, para que, no exerccio de sua

competncia de acompanhar a execuo oramentria do Oramento de Investimento das
empresas estatais no dependentes, acompanhe a obedincia, por parte das empresas
integrantes do Oramento de Investimento, vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da
Constituio Federal e tome as providncias necessrias para a correo de eventuais
impropriedades junto s respectivas empresas durante o exerccio;
Situao: atendida.
Comentrios: a Secretaria de Coordenao e Governana das Empresas Estatais do Ministrio do
Planejamento, Desenvolvimento e Gesto (Sest/MP) informou que, ao longo do exerccio de 2016,
promoveu o acompanhamento da execuo oramentria do Oramento de Investimento (OI) das
empresas estatais no dependentes, tendo elaborado um plano de ao com o objetivo de alertar as
empresas e os respectivos ministrios supervisores sobre os riscos associados a uma possvel
extrapolao oramentria. No exerccio de 2016, durante o monitoramento da execuo do OI, quando
a Sest/MP detectava qualquer risco de insuficincia na dotao, eram encaminhados expedientes
alertando a administrao da estatal e o ministrio setorial supervisor sobre a necessidade de respeitar
os limites previstos na LOA.
Por ltimo, o Sest/MP informou que encaminhou ofcios s empresas e respectivos rgos setoriais
informando sobre as recomendaes do TCU e sobre a necessidade de adoo de medidas para evitar a
ocorrncia de extrapolaes das dotaes aprovadas quando da execuo do OI.
Dessa forma, com base nas informaes encaminhadas pelo Sest/MP, considera-se que a
recomendao foi atendida.
III. ao Ministrio da Integrao Nacional e Casa Civil da Presidncia da Repblica para que,
quando da abertura de crditos extraordinrios para atender situaes de emergncia e
estados de calamidade pblica, discriminem, na respectiva exposio de motivos da medida
provisria, os entes federativos a serem beneficiados, os valores destinados a cada um deles e
as portarias de reconhecimento vinculadas, se for o caso, a fim de demonstrar a observncia
aos ditames constitucionais relacionados necessidade de urgncia e imprevisibilidade da
despesa para abertura desse tipo de crdito adicional, bem assim aos princpios da publicidade
e transparncia, conforme arts. 37, caput, e 167, 3, da Constituio Federal;
Situao: atendida.
Comentrios: o Ministrio da Integrao Nacional informou que no foram emitidas novas
medidas provisrias para abertura de crditos extraordinrios com o objetivo de atender a aes de defesa
civil, aps a emisso do acrdo do TCU.
O Ministrio informou, ainda, que, com a finalidade de prevenir a necessidade de abertura de
crditos extraordinrios, foi previsto na LOA 2017 crdito para atender a essas situaes, ao 22BO
Aes de Defesa Civil, porm, por considerar que os valores aportados nesta ao so insuficientes, o
376

Ministrio continua trabalhando junto Casa Civil no sentido de obter alternativas para o aporte de
recursos referida ao, que no seja a abertura de crditos extraordinrios.
A Casa Civil informou que, em reunio com o Ministrio da Integrao Nacional, foi acordado
que as futuras medidas provisrias para a abertura de crditos extraordinrio s contero, em sua exposio
de motivos, a discriminao das entidades federativas a serem contempladas, bem como a indicao dos
valores por destinatrio, sujeitos reviso quanto efetiva execuo do crdito, em razo da
imprevisibilidade das situaes de emergncia ou calamidade.
Diante do exposto, conclui-se que a recomendao foi atendida.
IV. ao Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controle, com fundamento na Lei 10.180/2001
e no Decreto 3.591/2000, que aperfeioe procedimentos para aumentar a confiabilidade das
informaes referentes consecuo das metas constantes da Prestao de Contas do
Presidente da Repblica, previamente ao encaminhamento desta ao Congresso Nacional;
Situao: atendida.
Comentrios: com relao ao aperfeioamento das informaes de desempenho que evidencia m
os resultados das polticas pblicas empreendidas pelo governo federal, a CGU informou que foram
adotadas as seguintes medidas:
na PCPR relativa ao exerccio de 2014, tendo como base metodologia adotada pelo TCU, houve
certificao de informaes sobre o desempenho de indicadores e metas de onze ministrios,
quanto aos atributos de validade e confiabilidade. Os resultados dessa anlise foram
encaminhados ao TCU e antiga Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
(SPI), atual Secretaria de Planejamento e Assuntos Econmicos (Seplan), do Ministrio do
Planejamento;
para a PCPR 2015, foi editada a Norma de Execuo 3/2015, que disps que a ento SPI, atual
Seplan, seria responsvel por analisar os relatrios de desempenho, em articulao com os
rgos setoriais, para verificar possveis oportunidades de melhoria nas informaes. Tal
dispositivo inseriu uma etapa de reviso ao processo de elaborao da PCPR;
para a PCPR 2016, foi editada a Norma de Execuo 1/2015, que, da mesma forma que a norma
citada anteriormente, estabeleceu que a atual Seplan analisaria os relatrios de desempenho, em
conjunto com os rgos setoriais, de forma a verificar possveis oportunidades de melhoria das
informaes.
Ainda segundo a CGU, o processo de elaborao do PPA 2016-2019, conduzido pela ento SPI,
atual Seplan, buscou o aperfeioamento de seus mecanismos de forma que houvesse melhoria tanto dos
conceitos apresentados no Plano, quanto das informaes apresentadas pelos rgos setoriais. Buscou-
se, ainda, corrigir as inconsistncias observadas no PPA anterior ou, no caso da no possibilidade de
correo dessas inconsistncias, trabalhar no sentido de obter uma melhor gesto sobre elas para que
possam ser alcanadas correes futuras.
A CGU informou ainda que, para o exerccio de 2016, foi prevista a realizao de trabalhos no
sentido de avaliar o processo de coleta e aferio de informaes de desempenho, a fim de manter a
continuidade das aes anteriormente descritas de melhoria da qualidade das informaes.
Diante do exposto, verifica-se que a CGU vem adotando as medidas necessrias no sentido de
melhorar a confiabilidade das informaes presentes na PCPR encaminhada anualmente a este Tribuna l
de Contas, do que se pode considerar que a recomendao foi atendida.
377

V. ao Ministrio da Fazenda que revise a Macrofuno 02.11.11 Execuo Oramentria para

o Exerccio, constante do Manual Siafi, mais especificamente o subitem 6 e respectivos
desdobramentos, por extrapolar a autorizao dada pela Lei de Diretrizes Oramentrias para
alteraes oramentrias (art. 38 da Lei 13.080/2015) e os princpios contbeis em relevo;
Situao: atendida.
Comentrios: o Ministrio da Fazenda informou que a Macrofuno 02.11.11 Execuo
Oramentria para o Exerccio foi alterada, visando compatibilizao com a Lei de Diretrize s
Oramentrias no que tange s alteraes oramentrias (art. 38 da Lei 13.080/2015) e os princpio s
contbeis em relevo.
VI. ao Ministrio da Defesa, sob a coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica, que
tomem as providncias necessrias para o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao
contbil do passivo referente s penses militares previstas na Lei 3.765/1960;
VII. Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio da Defesa que implementem as

prticas de evidenciao, reconhecimento e mensurao das despesas futuras com militares
inativos de forma a permitir a transparncia necessria e evitar quaisquer distores materiais
no Balano Geral da Unio;
Situao: no atendidas.
Comentrios: segundo a Casa Civil, o Ministrio da Defesa entende que o regramento a que se
submetem os militares, quando da transferncia para a reserva remunerada, cujas despesas so assumidas
pelo Tesouro, no se confunde com o conceito clssico de aposentadoria, semelhante ao Regime Geral
de Previdncia Social e aos Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores Pblicos. Essas questes
j foram objeto de acrdos anteriores do Plenrio do TCU, entre eles: 2.059/2012, 2.468/2013,
2.314/2015 e 2.461/2015.
O Ministrio da Defesa acrescentou que a Portaria Conjunta 1/2016 instituiu Grupo de Trabalho
Interministerial (GTI) como forma de atender recomendao exarada no ltimo acrdo citado. O GTI,
contudo, no pde concluir seus trabalhos, pois foi suspenso devido aceitao preliminar de pedido de
reexame interposto pelo Ministrio da Defesa contra o Acrdo 2.314/2015-TCU-Plenrio. Porm, por
meio do Acrdo 2.940/2016-TCU-Plenrio, o Tribunal no acatou o citado pedido de reexame,
mantendo, assim, os prazos determinados no Acrdo 2.314/2015-TCU-Plenrio.
Dessa forma, o Ministrio da Defesa e a Casa Civil, reconhecendo a complexidade do tema,
realizaram, em novembro de 2016, duas reunies com representantes dos Ministrios da Fazenda e do
Planejamento. O objetivo foi propor um estudo conjunto para avaliar as melhores prticas de
evidenciao, reconhecimento e mensurao contbil do passivo referente s despesas futuras com
militares inativos e com penses militares, observados os marcos normativos pertinentes, objetivando o
atendimento de duas recomendaes exaradas no Acrdo 2.523/2016-TCU-Plenrio.
Convm ressaltar que o GTI supracitado foi reinstitudo por meio da Portaria Conjunta 55, de
1/3/2017. Posteriormente, alguns nomes que compunham o GTI foram alterados com a Portaria
Conjunta 68, de 8/3/2017. A Casa Civil considera que o produto do GTI a ser formado conduzir ao
atendimento das recomendaes feitas pelo TCU.
378

VIII. ao Ministrio da Fazenda que, em conjunto com os rgos responsveis pelos respectivos
registros contbeis, envide esforos no sentido de regularizar passivos que no esto
adequadamente evidenciados nas demonstraes contbeis da Unio, como o caso dos
passivos relativos ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), aos programas
habitacionais e ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef);
Situao: em atendimento.
Comentrios: a Secretaria do Tesouro Nacional informou que houve reunio em 14/12/2016 com
as setoriais contbeis de rgo superior para tratar dos registros de passivos, que abrangem os itens
relativos ao PAC e aos programas habitacionais. Informou tambm que, no que tange ao passivo do
antigo Fundef, foram iniciadas as tratativas com o Ministrio da Educao para a instalao de grupo de
trabalho para aprofundar os estudos sobre o assunto.
Porm, apesar das informaes fornecidas, verificou-se que ainda no houve a regularizao dos
passivos que no esto adequadamente evidenciados nas demonstraes contbeis da Unio.
IX. ao Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto, em conjunto com o Ministrio da
Fazenda, que efetuem o levantamento e o registro contbil de todos os imveis funcionais da
Unio, mensurados de acordo com os critrios contbeis aplicveis;
Comentrios: esta recomendao est sendo tratada pela Secretaria do Patrimnio da Unio em
duas frentes: a modelagem de seu novo sistema unificado de gesto de imveis e a execuo do Plano
Nacional de Avaliao. Porm, a concluso da verso desse sistema, que ir transpor toda a base cadastral
(incluindo os imveis funcionais), est prevista para dezembro de 2017, e as atividades de atualizao
dos valores dos imveis cadastrados no Spiunet que constam do referido plano ser feita no prazo de
cinco anos, a contar de dezembro de 2014.
X. ao Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controle, em conjunto com a Casa Civil e o
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto, que definam e coordenem aes a fim
de aperfeioar a gesto dos imveis funcionais da Unio, promovendo a publicidade e a
transparncia sobre sua existncia e situao nos meios oficiais;
Comentrios: a CGU manifestou entendimento de que a SPU o rgo mais qualificado para
centralizar as informaes sobre os imveis funcionais da Unio, independentemente se administrado s
ou no pela Secretaria. A CGU se compromete a acompanhar e avaliar a suficincia das aes da SPU
para gesto de imveis e, uma vez implantado o sistema centralizado, utilizar sua base como fonte para
incrementar e aprimorar as informaes hoje j disponibilizadas no Portal da Transparncia sobre esse
tipo de imvel.
Por sua vez, a SPU informou que se reuniu com a CGU para buscar alternativas para publicao
no Portal da Transparncia dos dados relativos aos imveis funcionais sob a gesto de outros rgos. Na
referida reunio, verificou-se que, com a implantao do sistema unificado, previsto para dezembro de
2017, haver a possibilidade de envio automatizado dos dados CGU, para fins de publicao no Portal
da Transparncia. No curto prazo, foram definidas outras aes, como a solicitao por parte da CGU
dos dados dos imveis administrados por outras unidades gestoras, com informaes suficientes para a
publicao no Portal.
379

XI. ao Ministrio da Fazenda que faa gesto junto s setoriais contbeis de rgos superiores e de
rgos subordinados para que evidenciem tempestivamente em notas explicativas, por meio do
mdulo Notas Explicativas do Sistema Siafi, as informaes necessrias para compreenso das
demonstraes contbeis;
XII. ao Ministrio da Fazenda que evidencie por meio do mdulo Notas Explicativas do Sistema
Siafi, o mais breve possvel aps o encerramento de cada exerccio, as notas explicativas ao
Balano Geral da Unio, de forma a trazer maior efetividade ao mdulo em questo;
Comentrios: no mbito das contrarrazes apresentadas pela STN em resposta aos achados
elencados na apreciao da prestao de contas da Presidente da Repblica de 2015, foi informado que,
para o exerccio de 2016, j seria possvel tanto elaborar as notas explicativas diretamente no mdulo do
DCASP, como consultar as notas includas, havendo previso da regulamentao do uso da
funcionalidade INCNOTEXP para incluso das notas explicativas em nvel de rgo superior e rgo,
antecedida de treinamentos especficos para uso. Acrescentou, ainda, que essas aes estavam inseridas
no planejamento do exerccio de 2016, ora em execuo pelo rgo Central de Contabilidade Federal.
A STN acrescentou que, desde 2015, vem promovendo reunies trimestrais com as setoriais contbeis
de rgos superiores e de rgos subordinados, no intuito de disseminar conhecimentos relacionados
com a anlise das demonstraes contbeis e a elaborao de notas explicativas. De igual modo, e em
fase experimental, a STN vem incentivando que esses rgos insiram suas notas explicativas no Siafi,
visando ao aperfeioamento de tais transaes.
A STN tambm informou que ao longo de 2016, nos encontros com as setoriais, foi incentivada a
utilizao mais efetiva das funcionalidades do mdulo de notas explicativas. Ademais, nesses encontros
foram relatadas as dificuldades para operacionalizao das transaes que compem esse mdulo.
Devido contingncia oramentria apresentada nesse exerccio, alguns problemas elencados no
puderam ser corrigidos de forma tempestiva. Dessa forma, o que se buscou nesses encontros foi a
conscientizao sobre o uso da ferramenta, para que a informao possa ser divulgada com
tempestividade e com maior transparncia. Nesse sentido, a STN est desenvolvendo um trabalho
educativo e de conscientizao sobre a importncia do uso das funcio nalidades de incluso das notas
explicativas, o que ainda dever perdurar pelo exerccio de 2017.
XIII. ao Poder Executivo Federal que previamente manuteno ou acrscimo da participao do

Fundo de Garantia do Tempo de Servio em polticas pblicas do Governo Federal realize
estudos e projees devidamente fundamentados, que verifiquem a capacidade do Fundo em
suportar os valores aportados em carter no-oneroso, assegurando sua sustentabilidade a
curto, mdio e longo prazos;
Comentrios: foi realizada reunio sob a coordenao da Casa Civil em 10/11/2016 com
participao do Ministrio das Cidades, do Ministrio do Trabalho e Emprego, do Ministrio da Fazenda,
do Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controle, do Ministrio do Planejamento e da Caixa
Econmica Federal.
Com relao recomendao, o Ministrio das Cidades, o Conselho Curador do FGTS e a Caixa
informaram, em suma, que em suas projees so considerados os principais fatores que impactam a
sustentabilidade do FGTS, a saber: (i) arrecadao lquida do Fundo; (ii) retorno das operaes de crdito
380

e das operaes de mercado; (iii) rentabilidade das disponibilidades; (iv) compromissos com as
operaes j contratadas e aquelas a contratar nos prximos exerccios.
Essas projees, segundo os rgos envolvidos, permitem assegurar a sustentabilidade do FGTS
a curto, mdio e longo prazos, conforme recomendao desse Tribunal de Contas.
XIV. ao Poder Executivo Federal que adote medidas para quitar o passivo existente e impedir o
surgimento de novos dbitos da Unio com instituies financeiras, decorrentes de tarifas
devidas pela prestao de servios na operacionalizao de polticas pblicas e programas de
governo, uma vez que tais dvidas podem comprometer a boa execuo dessas aes;
Comentrios: a Casa Civil informou o pagamento do passivo existente com instituies
financeiras pela prestao de servios, mediante a abertura de crdito suplementar no valor de R$ 2.457
milhes, sendo R$ 1.908,05 milhes em favor de Encargos Financeiro da Unio (EFU), conforme a Lei
13.338/2016.
Quanto preveno contra novos dbitos, props-se a criao de grupo de trabalho
interministerial, com o objetivo de formular propostas ao aprimoramento e padronizao das
condies de contratao e dos registros contbeis de servios prestados por instituies financeiras, no
interesse de execuo de polticas pblica, pelos rgos e entidade do Poder Executivo Federal.
XV. ao Poder Executivo Federal que, em respeito ao disposto no art. 32, 1, inciso I, da LRF, no
caso excepcional de autorizao de operao de crdito externa por meio de medida provisria
de crdito adicional extraordinrio, a operao e o crdito oramentrio sejam relacionados
entre si e a respectiva despesa tenha efetivamente as caractersticas de imprevisibilidade e
urgncia previstas no art. 167, 3, da Constituio Federal;
Situao: atendida.
Comentrios: a Casa Civil informou que, em reunio com a Secretaria de Oramento Federal,
ficou acertado que nos prximos pedidos de alterao oramentria encaminhados quela Secretaria,
seriam analisados os itens solicitados na recomendao do TCU. Para tanto, a SOF informou que todas
as unidades que atuam na elaborao de crditos oramentrios seriam instrudas para tal fim.
XVI. ao Poder Executivo Federal que estude a possibilidade de instituir ou propor ao Congresso
Nacional a instituio de plexo normativo relacionado elaborao de medidas provisrias
sobre crditos extraordinrios;
Situao: atendida.
Comentrios: a Casa Civil informou que, aps discusso entre a Subchefia para Assuntos Jurdicos
e a Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais sobre a possibilidade de
normatizar a utilizao de medidas provisrias para abertura de crditos extraordinrios, concluiu-se que
o disposto no art. 62 e no 3 do art. 167, ambos da Constituio Federal, bem como as decises do
Supremo Tribunal Federal sobre o tema, satisfazem o assunto em tela, sendo os parmetros normativo s
constitucionais suficientes para disciplinar a utilizao das medidas provisrias na abertura de crditos
extraordinrios.
Dessa forma, entende-se que a recomendao foi atendida.
381

6.4 Concluso
Conforme os resultados sintetizados na tabela seguinte, de um total de 35 recomendaes
abrangidas pelo escopo final do presente monitoramento: dezoito foram consideradas plenamente
atendidas; seis, parcialmente atendidas; oito, em atendimento; e trs, no atendidas. Quanto aos cinco
alertas, o monitoramento consistiu em verificar a sua observncia, com base no relato das providncia s
tomadas pelo Poder Executivo para sanear as irregularidades e evitar novas ocorrncias.
Nvel de atendimento das deliberaes
Exerccio
2013 2014 2015 Total
Recomendaes
Atendida 7 5 6 18
Parcialmente Atendida - 5 1 6
Em Atendimento 1 - 7 8
No Atendida - 1 2 3
Total 8 11 16 35
Exerccio
2013 2014 2015 Total
Alertas
Observado - 3 1 4
No Observado - 1 - 1
Total - 4 1 5
Fonte: elaborao prpria.
As recomendaes no atendidas e o alerta no observado constam a seguir:

- Recomendar Secretaria do Tesouro Nacional que evidencie no Balano Patrimonial os valores
referentes aos ajustes de exerccios anteriores ocorridos ao longo do perodo de referncia das
demonstraes contbeis, indicando em notas explicativas a sua natureza;
- Recomendar ao Ministrio da Defesa, sob a coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica,
que tomem as providncias necessrias para o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao
contbil do passivo referente s penses militares previstas na Lei 3.765/1960;
- Recomendar Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio da Defesa que implementem
as prticas de evidenciao, reconhecimento e mensurao das despesas futuras com militares
inativos de forma a permitir a transparncia necessria e evitar quaisquer distores materiais no
Balano Geral da Unio;
- Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de Responsabilidade
Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante o exerccio de 2014,
envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a despesas do Programa
Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964, 35 e
67, caput, do Decreto 93.872/1986;
Por fim, cumpre informar que as recomendaes consideradas nas situaes parcialme nte
atendida, em atendimento, no atendida, bem como o alerta considerado no observado, sero
objeto de novo monitoramento por ocasio do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Presidente
da Repblica do exerccio de 2017.
382

7 CONCLUSO
O Relatrio e o Parecer Prvio sobre a Prestao de Contas do Presidente da Repblica (PCPR)

apresentam ao pas diagnstico sistmico efetuado pelo Tribunal de Contas da Unio sobre aspectos
relevantes da conformidade da gesto das finanas pblicas federais no ano que passou. o mais
abrangente e fundamental produto do controle externo e constitui etapa mxima no processo democrtico
de responsabilizao e de prestao de contas governamental, ao subsidiar o Congresso Nacional e a
sociedade com elementos tcnicos e informaes essenciais para avaliao das aes relevantes do Poder
Executivo Federal na conduo dos negcios do Estado. Assim, pela 82 vez, o TCU exerce essa solene
atribuio.
Consoante a Lei 8.443/1992, as contas incluem os balanos gerais da Unio e o relatrio do rgo
central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execuo dos oramentos de que trata
o 5 do art. 165 da Constituio Federal. As contas ora analisadas englobam dois perodos de gesto,
o primeiro de 1/1 a 11/5/2016, de responsabilidade da Excelentssima Senhora Dilma Vana Rousseff, e
o segundo de 12/5 a 31/12/2016, de responsabilidade do Excelentssimo Senhor Michel Miguel Elias
Temer Lulia.
A opinio desta Corte materializada em Pareceres Prvios, emitidos nos termos do art. 71, inciso
I, da Constituio Federal, que devem exprimir se tais contas representam adequadamente as posies
financeira, oramentria, contbil e patrimonial consolidadas no encerramento do exerccio, bem como
se observam os princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal, com
destaque para o cumprimento das normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo dos
oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Embora o TCU emita Parecer Prvio apenas sobre a PCPR, o Relatrio sobre as Contas do
Presidente da Repblica contempla informaes sobre os demais Poderes e o Ministrio Pblico,
compondo, assim, um panorama abrangente da administrao pblica federal.
Com base no disposto no art. 228, 2, do Regimento Interno desta Corte, o presente Relatrio
tambm contm informaes sobre: i) o cumprimento dos programas previstos na lei oramentria anual
quanto legitimidade, eficincia e economicidade, bem como o atingimento de metas e a consonncia
destes com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; ii) o reflexo da administrao
financeira e oramentria no desenvolvimento econmico e social do pas; e iii) o cumprimento dos
limites e parmetros estabelecidos pela Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF).
Os objetivos do Relatrio contemplam:
Contribuir para a transparncia das aes estatais;
Fundamentar opinio sobre as demonstraes contbeis consolidadas da Unio, com vistas a
ampliar a credibilidade dessas informaes financeiras;
Fornecer um panorama do cenrio econmico e das aes macroeconmicas governamenta is
no exerccio em exame;
Analisar a conformidade do planejamento, do oramento e da gesto fiscal, aspectos
estruturantes da atuao do governo;
Analisar a confiabilidade das informaes sobre o desempenho das aes governamentais.
A seguir, passa-se a descrever os principais resultados apresentados neste relatrio.
383

Conjuntura Econmica, Financeira e Oramentria

O Produto Interno Bruto (PIB) em valores constantes no exerccio de 2016 alcanou R$ 6,3
trilhes, valor inferior ao PIB de 2015 (R$ 6,5 trilhes). Assim, houve uma retrao do PIB real de -
3,60% em 2016, valor este prximo queda do PIB em 2015, equivalente a -3,77%.
Pode-se observar que houve retrao da taxa de crescimento do PIB real per capita em 2014, 2015
e 2016, nos percentuais equivalentes a -0,4%, -4,6% e -4,4%, respectivamente. Recorda-se que na crise
do subprime, que foi sentida no Brasil em 2009, houve uma retrao de -1,2% desse indicador. Portanto,
as retraes em 2014 e em 2015 foram quase quatro vezes maiores do que em 2009, em termos per
capita.
O consumo final das famlias mostra sua maior queda no quarto trimestre de 2015 (-6,72%) e
comea a se recuperar lentamente at alcanar -2,90% no ltimo trimestre de 2016. Da mesma forma, a
variao da formao bruta de capital fixo mostra sua maior queda no quarto trimestre de 2015 (-18,69%)
e comea a se recuperar lentamente at alcanar -5,44% no ltimo trimestre de 2016. Ambos ainda
apresentam taxas de crescimento negativas ao final de 2016, entretanto com uma tendncia positiva de
crescimento. O consumo do governo, por sua vez, alcanou sua maior queda no ltimo trimestre de 2015
(-1,65%) e, a partir de ento, houve recuperao gradativa da taxa, alcanando -0,14% no quarto
trimestre de 2016, o que denota uma menor conteno de gastos do governo em termos reais no exerccio
de 2016.
A evoluo da taxa de poupana interna mostrou uma forte queda, passando de 18,3% do PIB em
2013 para 13,9% do PIB em 2016. Essa queda pode ser explicada pelo incremento do dficit pblico e
pelo elevado endividamento das famlias.
Com relao taxa de investimento (capital fixo formao bruta), no exerccio de 2014, inicio u-
se uma tendncia de queda, passando de 19,9% (2014) para 18,1% em 2015 e 16,4% em 2016. Esse
declnio deveu-se em grande parte desacelerao da atividade econmica.
A carga tributria total em 2016 correspondeu a 31,70% do PIB, reduo de 0,33 p.p., se
comparada a 2015, e reduo de 1,66 p.p., se comparada ao pico de 33,36% atingido em 2011. Segundo
dados do FMI relativos a 2016, a carga tributria brasileira supera: i) a carga dos pases que compem o
Brics, bloco de pases em desenvolvimento que se destacaram no cenrio mundial pelo rpido
crescimento de suas economias, ii) a carga mdia dos pases da Amrica Latina e iii) a carga mdia dos
pases do G20 emergente.
As vendas dos produtos brasileiros em 2016, no total de US$ 185,2 bilhes, sofreram diminuio
de 3,1% se comparadas a 2015. As importaes brasileiras, por sua vez, sofreram reduo de 19,8%,
passando de US$ 171,5 bilhes em 2015 para US$ 137,6 bilhes em 2016.
Com exportaes de US$ 185,2 bilhes e importaes de US$ 137,6 bilhes, a balana comercial
apresentou supervit de US$ 47,7 bilhes ao final de 2016, o maior resultado obtido em toda a srie
iniciada em 1980.
O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, atingiu US$ 372,2 bilhes em 2016,
apresentando elevao de 0,9% sobre o saldo existente no final do exerccio anterior.
Quanto ao comportamento dos preos em 2016, a taxa de inflao acumulada medida pelo IPCA
foi de 6,29% a.a., ficando acima do centro da meta de 4,5% e abaixo do limite superior de 6,5%. Assim,
houve uma forte queda da taxa de inflao em 2016 em relao ao ano anterior, cuja taxa de inflao foi
10,67% a.a.
384

A conduo da poltica monetria entre 2009 e 2015, intercalando perodos de elevada expanso e
de insuficiente contrao, se refletiu na taxa de inflao. Destaque-se tambm que em 2015 houve uma
forte retrao na atividade econmica, com uma queda do PIB em torno de 3,77%, o que fornece uma
dimenso do efeito da poltica monetria no perodo at 2015. A partir de 2016, observa-se a execuo
de uma poltica monetria mais restritiva, que levou a uma forte reduo da inflao para 6,29% a.a.
Deve-se levar em conta tambm a contribuio da queda de 3,60% do PIB em 2016.
Evoluo Anual da Taxa de Inflao 2008-2016
% a.a.
12.00
10.67
10.00
8.00
6.50 6.41 6.29

6.00 5.90 5.91 5.84 5.91
4.46 4.31
4.00
2.00
0.00
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
IPCA(%) Limite superior (6,5%) Limite inferior (2,5%)
A taxa de desocupao mensal no exerccio de 2016 mostra uma tendncia de crescimento inicia l,
com uma estabilizao em torno de 12% a partir de agosto at dezembro. Comparativamente aos
exerccios de 2012 a 2015, as taxas de desocupao mensal de 2016 foram superiores em todos os meses.
A partir do final do exerccio de 2014, com uma taxa de desocupao de 6,5% em dezembro, observa-
se uma tendncia de alta que alcana no ltimo ms de 2016 uma taxa de 12%. Esse comportamento do
mercado de trabalho reflete os dois anos de recesso em 2015 e 2016.
Com relao poltica fiscal, destacou-se que a receita primria, lquida de transferncia por
repartio da receita, prevista na Lei 13.255/2016 (LOA 2016) foi de R$ 1.219.610 milhes e a efetiva
arrecadao totalizou R$ 1.088.118 milhes (89% da previso da LOA).
As receitas primrias comeam a se reduzir em termos reais a partir de 2013. Em 2014, h um
decrscimo de 2,95%, em 2015, de 3,08% e em 2016, de 6,45%, em relao aos anos imediatame nte
anteriores. A participao das receitas primrias, em relao ao PIB, tambm decresceu entre os anos de
2012 e 2016, exceto por uma leve alta no exerccio de 2013.
O resultado das receitas administradas foi influenciado positivamente pela arrecadao do Regime
Especial de Regularizao Cambial e Tributria (Rerct), estabelecido pela Lei 13.254/2016, que permitiu
a regularizao de recursos, bens ou direitos remetidos ou mantidos no exterior, ou repatriados por
residentes ou domiciliados no Pas, que no tenham sido declarados ou que tenham sido declarados
incorretamente. Em 2016, o Rerct foi responsvel pela arrecadao de R$ 46,8 bilhes, resultando em
uma receita lquida de R$ 31 bilhes para o Governo Federal, aps as transferncias obrigatrias aos
estados, Distrito Federal, municpios e fundos regionais.
385

Ao final de 2016, o montante de crditos ainda no recuperados pela Unio alcanou

R$ 3.317,83 bilhes, compreendendo R$ 158,33 bilhes em crditos parcelados no inscrito s em dvida
ativa, R$ 1.233,92 bilhes de crditos com exigibilidade suspensa e R$ 1.925,58 bilhes em crditos
inscritos em dvida ativa. O montante total de crditos a recuperar equivale a 52,9% do PIB de 2016 e
apresentou um crescimento de 13,9% em relao ao montante do exerccio anterior
(R$ 2.914,16 bilhes).
Verificou-se que a arrecadao da dvida ativa chegou a R$ 14,85 bilhes em 2016, o que
representa apenas 0,77% do estoque de crditos a recuperar inscritos em dvida ativa. Constata-se, assim,
uma baixa capacidade de recuperao desses crditos.
Em 2016, foram executadas despesas primrias (pagas) no montante total de R$ 1.242,4 bilhes.
A anlise da evoluo das despesas primrias de 2012 a 2016, atualizadas pelo IPCA a valores de
2016, demonstra um crescimento do montante das despesas primrias obrigatrias at 2015, a partir de
quando apresenta leve decrescimento (passando de R$ 1.002 bilhes, em 2015, para R$ 959 bilhes em
2016). Em percentual do PIB, as despesas primrias obrigatrias se elevaram durante todo o perodo de
2012 a 2016. As despesas primrias discricionrias apresentaram certa estabilidade ao longo dos anos,
inclusive no que concerne participao no PIB.
Ao trmino de 2016, o resultado primrio totalizou um dficit de R$ 160,3 bilhes, composto de
dficit do governo central de R$ 159,5 bilhes e de dficit das estatais federais de R$ 837 milhes, em
contraponto meta de supervit primrio incialmente estabelecida na LDO 2016 de R$ 24,0 bilhes,
posteriormente alterada para dficit de R$ 170,4 bilhes (Lei 13.291, de 22/5/2016).
Destacou-se, tambm, a trajetria do resultado primrio do governo central, em percentual do PIB,
de 2006 a 2016, passando de um resultado superavitrio de R$ 51,4 bilhes (2,1%) para um resultado
deficitrio de R$ 159,5, bilhes (2,5%), o que corresponde a uma deteriorao do esforo fiscal da ordem
de 4,6% do PIB no perodo de dez anos.
Resultado Primrio do Governo Central 2006 a 2016

R$ bilhes % do PIB
Fonte: IBGE e Banco Central (critrio de apurao do resultado abaixo da linha).
386

No que tange ao resultado nominal do governo federal, verificou-se que o dficit de R$ 481,7
bilhes apurado em 2016 foi superior meta de R$ 473,4 bilhes, estabelecida pela Lei 13.291/2016.
Com relao programao oramentria e financeira, observou-se que os valores fixados na LOA
2016, no mbito do Poder Executivo, passaram de R$ 256,8 bilhes para R$ 258,6 bilhes, o que
representou, ao final do exerccio, uma expanso nos limites finais autorizados para empenho de R$ 1,8
bilho. Em 2015, por sua vez, os limites finais de movimentao e de empenho foram de R$ 233,9
bilhes, restando contingenciados o montante de R$ 78,4 bilhes, diante de um dficit primrio de
R$ 115 bilhes.
As renncias de receitas federais alcanaram o montante projetado de R$ 377,8 bilhes em 2016,
assim classificados: R$ 213,1 bilhes de benefcios tributrios, R$ 57,7 bilhes de benefcios tributrios-
previdencirios e R$ 106,9 bilhes de benefcios financeiros e creditcios.
A anlise da evoluo dos gastos tributrios demonstrou um crescimento de 18% da relao gastos
tributrios/PIB e de cerca de 24% em percentual da arrecadao no perodo de 2009 a 2016. No entanto,
entre 2015 e 2016 o volume dos gastos tributrios sofreu uma reduo tanto como percentual do PIB
quanto em relao arrecadao, notadamente em funo da diminuio do benefcio da Desonerao
da Folha de Salrios, no montante de R$ 10,6 bilhes, provocada pelo aumento das alquotas de
contribuio previdenciria, conforme estabelecido pela Lei 13.161/2015.
Com relao aos benefcios financeiros e creditcios, destacou-se que o montante projetado em
2016 para esses benefcios sofreu uma reduo de 0,8% em comparao com o ano anterior, no entanto
o referido montante correspondeu a mais do dobro do realizado em 2014. A instituio que recebeu o
maior valor foi o BNDES, com 36,68% do total, sendo 27,16% referentes a emprstimos da Unio ao
banco e 9,52% referentes ao Programa de Sustentao do Investimento (PSI). Os fundos sociais que
mais receberam benefcios foram o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), com R$ 15.871 milhe s,
apresentando crescimento de 192,4% em relao a 2015, e o Fundo de Financiamento Estudantil (FIES),
com R$ 11.434 milhes, apresentando crescimento de 71,8% em relao a 2015.
O Tribunal analisou o resultado financeiro dos regimes de previdncia pblica em virtude da
magnitude de sua influncia no resultado primrio da Unio (TC 001.040/2017-0, de relatoria do
Ministro Jos Mcio Monteiro). Percebeu-se que, nos ltimos dois anos (2015 e 2016), a despesa teve
uma taxa de crescimento de 12%, bem acima do crescimento das receitas (que foi em torno de 3%). Por
conta disso, o dficit da previdncia teve um acentuado aumento no perodo, conforme verifica-se pela
curva de resultado do grfico.
387

Resultado Previdencirio Agregado (valores correntes em R$ bilhes)

Em R$ bilhes
Os indicadores de endividamento se deterioraram em 2016: a Dvida Bruta do Governo Geral, que

abrange todos os entes federados, alcanou 69,9% do PIB (enquanto que em 2015 foi de 65,5%) e a
Dvida Lquida do Setor Pblico passou de 35,6% do PIB em 2015 para 46,2% em 2016.
O endividamento bruto do governo central (DBGC) alcanou R$ 4,1 trilhes ao final de 2016, o
que representa 65,9% do PIB, elevando-se em 4,6 pontos percentuais do PIB relativamente a 2015. A
Dvida Consolidada Lquida, indicador previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, atingiu R$ 2,5 trilho
ao final de 2016, aumentando 35,9% em relao ao ano anterior.
O expressivo endividamento nacional fortemente pressionado pelas altas taxas de juros nomina is
pelas quais o Brasil remunera seus credores. Em 2016, os juros nominais foram responsveis pela
elevao do endividamento em cerca de R$ 407 bilhes (6,5% do PIB). Destacou-se, assim, que como
proporo do PIB em 2016, os juros nominais do Brasil foram o terceiro maior do mundo, ficando atrs
apenas do Imen e do Egito.
A dvida lquida do governo federal, por seu turno, encerrou 2016 com saldo de R$ 2.247,5
bilhes, ou seja, 20,4% maior que o montante de R$ 1.866,5 bilhes estabelecido como referncia
mxima pela LDO.
A Lei Oramentria Anual (Lei 13.255/2016) fixou despesas para os Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social (OFSS) de cerca de R$ 2.953,55 bilhes, chegando, ao final do exerccio, dotao
atualizada pelos crditos adicionais de R$ 3.003,41 bilhes. As despesas empenhadas ao final do
exerccio corresponderam a 89% do valor total autorizado. Do total empenhado, em 97% houve o efetivo
desembolso de recursos financeiros (valores pagos). As demais despesas foram inscritas em restos a
pagar processados e no processados.
Com relao ao Oramento de Investimento das Empresas Estatais, a LOA 2016 aprovou despesas
no montante de R$ 97,1 bilhes, valor que, aps crditos adicionais, foi reduzido para R$ 76,2 bilhes.
Os investimentos realizados pelas estatais alcanaram o valor de R$ 56,5 bilhes, correspondentes a
74,1% da dotao final autorizada.
388

Verificou-se que o montante de restos a pagar inscritos e reinscritos ao final de 2016 sofreu queda
de 21% em relao ao valor apurado ao final do exerccio de 2015, o que representa diminuio de cerca
de R$ 38 bilhes em seu estoque. Essa foi a segunda queda consecutiva do estoque de restos a pagar,
pois, entre 2014 e 2015, ocorreu uma reduo de 18% do estoque total, revertendo a tendncia de
crescimento observada nos anos anteriores. Dessa forma, pode-se observar que os esforos do governo
no sentido de controlar o crescimento e diminuir o estoque de restos a pagar tem apresentado efeitos
bastante positivos nos ltimos dois exerccios.
No tocante s receitas federais contidas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, verifico u-
se uma arrecadao de R$ 2,84 trilhes, ante uma previso na Lei Oramentria Anual de 2016 de R$
2,95 trilhes, ou seja, a receita realizada ficou 3,9% abaixo do previsto. As receitas correntes totalizara m
R$ 1,397 trilho, enquanto as receitas de capital alcanaram R$ 1,441 trilho. Se descontados os R$
752,5 bilhes correspondentes ao refinanciamento da dvida pblica federal, a receita realizada total fica
reduzida a R$ 2,08 trilhes.
Ao Setorial do Governo
Sobre o Plano Plurianual 2016-2019, institudo pela Lei 13.249/2016, verificou-se que no foram
aprimoradas algumas fragilidades do Plano anterior, tais como: no estabelecimento de indicadores de
efetividade para monitoramento da dimenso estratgico do Plano; descrio genrica do conceito do
atributo indicador de programa temtico e falta de parmetros de qualidade e validade; ausncia de
definio de valores anuais a serem alcanados para as metas; inexistncia de valores esperados ao fina l
do quadrinio para os indicadores dos programas temticos; e alto grau de agregao de valores, que so
demonstrados pelo valor total do ano corrente e pelo saldo agregado para os trs anos restantes.
A anlise da ao setorial do governo no Relatrio sobre as Contas do Presidente da Repblica
busca fortalecer a transparncia e a comunicao entre governo e sociedade. Para isso, analisaram-se as
informaes de desempenho (metas), que demonstram o resultado das intervenes governamenta is,
conforme definido no Plano Plurianual (PPA), pois tais instrumentos destacam as realizaes do governo
e os efeitos da atuao estatal para a sociedade. O exame empreendido pelo TCU em 2016 buscou aferir
a qualidade e a confiabilidade das informaes relacionadas s metas. Tal escolha justifica-se pelo fato
de ser o primeiro ano do PPA 2016-2019.
Do total de 1.132 metas presentes no PPA 2016-2019, foram examinadas, neste trabalho, 101
(8,9%), conforme critrios de materialidade e relevncia. Dessa amostra, 14% das metas analisadas
apresentaram problemas de confiabilidade, e, em 32%, verificaram-se falhas na qualidade.
Foram encontrados ainda problemas relacionados ao ponto de partida de determinadas metas,
podendo gerar informaes distorcidas acerca dos resultados. Sobre isso, concluiu-se que, nos casos de
meta acumulada, em que se tem um ponto de partida que se pretende ampliar no perodo do PPA, a
apresentao do resultado alcanado deve refletir o que de fato foi feito no perodo, sem considerar
resultados anteriores.
Por fim, constatou-se que h rgos que no possuem parmetros anuais para o desempenho da
meta, o que implica restries aos potenciais benefcios dos instrumentos de desempenho, bem como
prejudica a transparncia e o acompanhamento dos compromissos pactuados pelo PPA.
Como resultado das anlises, o Tribunal de Contas da Unio registrou, em seu Parecer Prvio, a
existncia de falhas na confiabilidade e na qualidade de parcela significativa das informaes de
desempenho apresentadas na Prestao de Contas do Presidente da Repblica de 2016 referentes s
389

metas previstas no Plano Plurianual 2016-2019. Alm disso, foram emitidas recomendaes aos
Ministrios do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto e da Transparncia e Controladoria-Geral da
Unio com o objetivo de corrigir as distores identificadas.
Conformidade Financeira e Oramentria

Alm de contribuir para a transparncia da gesto, fornecendo informaes sobre a atuao do
governo federal nas finanas pblicas, os exames efetuados pelo Tribunal de Contas da Unio visam
verificar a conformidade dessa atuao s normas regentes no mbito macrogovernamental. Para isso,
so realizadas auditorias especficas e anlises da Prestao de Contas do Presidente da Repblica, com
o fim de subsidiar a emisso do parecer prvio exigido no inciso I do art. 71 da Constituio Federal.
Assim, o Tribunal avaliou a adequao da gesto no exerccio de 2016 s normas que regem a
execuo dos oramentos da Unio, em especial, Constituio Federal, Lei de Diretrize s
Oramentrias 2016 (LDO 2016), Lei Oramentria Anual 2016 (LOA 2016) e Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF).
Desse modo, verificou-se a regularidade da gesto com relao aos seguintes pontos: abertura de
crditos adicionais; aplicao mnima de recursos em manuteno e desenvolvimento do ensino, em
aes e servios pblicos de sade e em irrigao nas regies Centro-Oeste e Nordeste; execuo de
despesas decorrentes de emendas parlamentares individuais; execuo do Oramento de Investimento ;
regra de ouro das finanas pblicas; cumprimento dos limites e parmetros estabelecidos pela LRF
(metas fiscais, contingenciamento, despesas com pessoal, operaes de crdito, garantias e
contragarantias, disponibilidades de caixa, restos a pagar, instituio de renncias de receitas tributria s
e aes de recuperao de crditos); execuo de metas e prioridades do exerccio previstos na LDO
2016; e, por fim, benefcios tributrios institudos pela Lei 12.350/2010.
A anlise permitiu constatar que foram respeitados os ditames constitucionais relativos aplicao
de recursos mnimos em manuteno e desenvolvimento do ensino e em aes e servios pblicos de
sade.
Concluiu-se, tambm, que a execuo oramentria e financeira das aes decorrentes de emendas
parlamentares individuais, no exerccio de 2016, ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio de 1,2% da
RCL do exerccio anterior, assim como a parcela dessas despesas destinadas a aes e servios pblicos
de sade no atingiu o montante mnimo exigido de realizao, conforme o disposto no 1 do art. 166
da Constituio Federal de 1988 e nos arts. 58 e 64 da LDO/2016. Contudo, essa no execuo do
montante mnimo obrigatrio deu-se em virtude de impedimentos de ordem tcnica que inviabilizara m
a consecuo integral da programao aprovada.
Com relao regra de ouro das finanas pblicas, consagrada no inciso III do art. 167 da
Constituio Federal e no art. 12 da LRF, constatou-se que h uma divergncia de entendimento quanto
incluso do Oramento de Investimento das empresas estatais na apurao da referida regra, devido
ausncia de normatizao expressa quanto a esse ponto. Diante disso, destacou-se a necessidade de
aperfeioar o entendimento relativo ao tema, cuja anlise dever ser realizada posteriormente por esta
Corte de Contas no mbito de fiscalizao especfica. Assim, para efeitos imediatos sobre a apreciao
das Contas do Presidente da Repblica relativas a 2016, concluiu-se que no se poderia afirmar a
ocorrncia de irregularidade quanto ao cumprimento da Regra de Ouro no exerccio.
No que tange ao Oramento de Investimento, concluiu-se que a execuo das despesas de
investimento das estatais no dependentes ocorreu de acordo com o programado no Oramento de
390

Investimento da Unio referente ao exerccio de 2016. Recordou-se que, nos exerccios de 2010 a 2014,
foram identificados descumprimentos das normas constitucionais e legais que tratam da matria.
Observou-se, assim, que as medidas corretivas e de controle implantadas pelo Poder Executivo, adotadas
especialmente em decorrncia das irregularidades apontadas no Relatrio e Parecer Prvio sobre as
Contas da Presidente da Repblica de 2014, foram capazes de evitar a ocorrncia desse tipo de
irregularidade.
O artigo 42 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) dispe que, dos recursos
destinados irrigao, a Unio aplicar, durante quarenta anos, 20% na Regio Centro-Oeste e 50% na
Regio Nordeste, preferencialmente no semirido. Em consulta ao Siafi, observou-se que no foi
implementada uma adequada regionalizao da despesa na LOA 2016, o que impediu concluir se houve
ou no o cumprimento do estipulado pelo art. 42 do ADCT no exerccio. Alm disso, constatou-se a
ausncia de informaes sobre a observncia desse dispositivo na Prestao de Contas do Presidente da
Repblica do exerccio de 2016. Com isso, o Tribunal apontou um indcio de irregularidade e duas
recomendaes no Parecer Prvio com o objetivo de dar transparncia aos nmeros e possibilitar o
controle sobre o cumprimento do referido dispositivo constitucional.
Quanto conformidade da gesto perante a LRF, verificou-se o cumprimento da meta de resultado
primrio tanto do setor pblico consolidado no financeiro quanto do Oramento Fiscal e de Seguridade
Social do Governo Central estabelecidas para 2016, consoante o art. 2 da Lei 12.242/2015 (LDO 2016),
com redao dada pela Lei 13.291/2016.
Verificou-se que, em 2016, todos os rgos individualmente cumpriram os limites prudencial e
mximo das despesas com pessoal, estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF. A despesa lquida com
pessoal (despesa bruta menos despesas no computadas) apresentou elevao, em termos correntes, de
R$ 6,8 bilhes em relao aos gastos em 2015, ou seja, de 3,03%. No que se refere s despesas no
computadas, conforme disposto no art. 19, 1, da LRF, percebe-se que, em 2016, houve uma elevao
significativa, de 20,69%, em relao a 2015.
Com relao aos parmetros propostos para a dvida consolidada e mobiliria (art. 55, inciso I,
alnea b, da LRF), destacou-se que, por meio do Acrdo 199/2017-TCU-Plenrio, o TCU deu cincia
ao Poder Executivo de que os montantes da dvida mobiliria e da dvida consolidada lquida haviam
ultrapassado 90% dos limites propostos, respectivamente, no Projeto de Lei da Cmara 54/2009 e no
Projeto de Resoluo do Senado 84/2007. Embora referidos limites propostos no tenham fora
normativa, em uma situao de lacuna legislativa servem como parmetros para analisar os patamares
atingidos pelos indicadores de dvida pblica.
O Tribunal avaliou tambm a conformidade da instituio de benefcios tributrios em 2016 com
relao ao disposto no art. 150, 6, da Constituio Federal, no art. 14 da LRF e nos arts. 113 e 114 da
LDO/2016. O art. 150, 6, da Constituio Federal, exige que as renncias de receita sejam concedidas
somente por lei especfica que regule exclusivamente a matria ou o respectivo tributo. J o art. 14 da
LRF exige que a concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio tributrio seja acompanhada de
estimativa do impacto oramentrio- financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois
seguintes e atenda ao disposto na LDO. Ademais, com vistas a atenuar o impacto fiscal da medida,
necessrio: (i) demonstrar que a renncia foi considerada na estimativa de receita oramentria e no
afetar as metas de resultados fiscais; ou (ii) indicar medidas de compensao por meio de aumento de
receitas. Alm disso, a LDO para o exerccio de 2016 ainda exige que as renncias de receitas sejam
acompanhadas de: estimativa dos efeitos; demonstrao das compensaes, se for o caso; consignao
391

de objetivos; e fixao de vigncia do benefcio concedido no prazo mximo de cinco anos (arts. 113 e
114).
Aps as verificaes pertinentes, detectou-se o descumprimento das exigncias previstas nos
dispositivos supramencionados quando da sano das cinco normas que criaram ou ampliara m
benefcios tributrios no exerccio de 2016. Assim, o Tribunal registrou essa irregularidade no Parecer
Prvio e emitiu alerta ao Poder Executivo.
Um dos aspectos importantes da gesto fiscal da receita evidenciado na Prestao de Contas do
Presidente da Repblica o conjunto de aes voltadas recuperao de crditos nas instncia s
administrativa e judicial, em observncia ao art. 58 da LRF. Verificou-se que o montante de crditos
ainda no recuperados pela Unio j chega a cerca de R$ 3,3 trilhes e o percentual de recuperao desse
crdito est abaixo de 1% no que se refere aos crditos inscritos na dvida ativa. Esse enfraquecime nto
da capacidade de realizao dos crditos inscritos na Dvida Ativa da Unio ensejou recomendao
Casa Civil da Presidncia da Repblica, em conjunto com o Ministrio da Fazenda e a Advocacia-Gera l
da Unio, para apresentao de plano de ao com medidas para incrementar a arrecadao de receitas
da Dvida Ativa da Unio.
A LDO/2016 estabeleceu a meta de supervit primrio para os Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social no valor de R$ 24 bilhes. Com base nessa meta, em 12/2/2016, foi emitido o Decreto 8.670,
dispondo sobre a programao oramentria e financeira e estabelecendo o cronograma mensal de
desembolso do Poder Executivo para o exerccio de 2016. Aps o resultado da execuo de receitas e
despesas do governo relativo ao primeiro bimestre, com arrecadao de receitas abaixo das previstas e
realizao de despesas acima das estimadas, o Poder Executivo promoveu um contingenciamento de
despesas em volume inferior ao necessrio em cerca de R$ 4,33 bilhes, o que contraria o disposto nos
arts. 1 e 9 da Lei Complementar 101/2000 e o art. 55 da Lei 13.242/2015. Com isso, o Tribunal registrou
essa omisso de contingenciamento no volume necessrio como irregularidade no Parecer Prvio.
Por meio da promulgao da Lei 13.291, de 25/5/2016, a meta fiscal foi alterada de um supervit
de R$ 24,0 bilhes para um dficit de R$ 170,5 bilhes, devido ao cenrio de retrao da atividade
econmica, frustrao da receita e dificuldade na conteno das despesas primrias. Os decretos
posteriores de programao oramentria, Decretos 8.784, 8.824, 8.864 e 8.919/2016, foram emitidos
em consonncia com essa meta alterada. Ao final do exerccio de 2016, verificou-se, em sntese, uma
ampliao nos limites finais autorizados para movimentao e empenho de R$ 1,8 bilho aos rgos do
Poder Executivo.
Com relao aos demais parmetros e limites previstos na LRF, no foram identificadas
irregularidades ou impropriedades no exerccio de 2016.
A LDO deve definir as metas e prioridades da administrao pblica federal para o exerccio de
sua vigncia. Relativamente s prioridades definidas na LDO 2016, houve aprimoramento se comparada
a LDO 2015, pois partiu-se de um cenrio de ausncia completa de indicao de prioridades e metas da
administrao pblica federal para o estabelecimento explcito de prioridades.
Assim, na LDO 2016, a priorizao da administrao pblica federal compreendeu: (1)
programaes includas ou acrescidas por emendas de bancada estadual constantes da Seo I do Anexo
de Prioridades e Metas; (2) metas inscritas no PNE (Plano Nacional de Educao); (3) PAC (Plano de
Acelerao do Crescimento); e (4) PBSM (Plano Brasil Sem Misria). A seguir, tem-se a anlise da
prioridade dada pelo Poder Executivo Federal a essas despesas.
392

No caso das emendas parlamentares de bancada, no exerccio de 2016, a execuo oramentr ia

das aes decorrentes dessas emendas atingiu o percentual de 81% da dotao atualizada. Contudo, os
limites de execuo oramentria e financeira estabelecidas na LDO 2016 no foram atingidos e no
ficou demonstrado na PCPR impedimento de ordem tcnica para a no execuo das programaes.
Assim, o Tribunal recomendou ao Poder Executivo que demonstre, nas prximas edies da PCPR, que
as justificativas apresentadas para a execuo insuficiente das programaes includas ou acrescidas por
meio de emendas de bancada estadual configuram casos de impedimento de ordem tcnica.
Com relao s aes do PNE, foram empenhadas despesas equivalentes a 97,19% da dotao
atualizada, valor compatvel com a prioridade dada a essas aes pela LDO 2016. No entanto, devido a
dificuldade para apurao das aes do PNE no oramento, o TCU entendeu pertinente recomendar ao
Poder Executivo que estabelea critrios objetivos que permitam a identificao dessas despesas no
oramento.
Quanto ao PAC e ao PBSM, no foi discriminado na LDO 2016 a que parte do contedo desses
planos essas prioridades e metas se referem. Alm disso, foram encontradas divergncias na
apresentao das informaes concernentes ao PBSM no mbito dos relatrios divulgados pelo Poder
Executivo, comprometendo o acompanhamento efetivo das aes vinculadas ao respectivo programa, o
que no se coaduna com os princpios da publicidade, da transparncia e do acesso informao.
Assim, o Tribunal recomendou ao Poder Executivo que estabelea e divulgue critrios objetivos e
uniformes para identificao de aes integrantes do PBSM, permitindo o acompanhamento preciso
sobre a execuo do programa e a devida prestao de contas do Presidente da Repblica.
Por fim, verificou-se que o Poder Executivo no publicou nem encaminhou ao Congresso
Nacional, at 1/8/2016, a prestao de contas relativas Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa
do Mundo Fifa 2014, de que trata o art. 29 da Lei 12.350/2010, o que ensejou o registro de irregularidade
e a emisso de respectivo alerta ao Executivo para fins de cumprimento de lei.
Auditoria do Balano Geral da Unio (BGU)

A auditoria do Balano Geral da Unio referente ao exerccio de 2016 teve o intuito de verific ar
se as demonstraes consolidadas da Unio refletem, em todos os aspectos relevantes, a situao
patrimonial e os resultados financeiro, patrimonial e oramentrio da Unio em 31/12/2016.
O escopo da anlise foi a verificao da confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas
do governo federal. Frise-se que as constataes referem-se somente ao aspecto contbil das transaes
e saldos auditados.
A auditoria foi conduzida de acordo com as normas de auditoria do Tribunal de Contas da Unio,
com o Manual de Auditoria Financeira e, no que aplicvel, com as normas internacionais de auditoria.
Segundo a Issai 1450, distoro a diferena entre o valor divulgado, a classificao, apresentao
ou divulgao de um item nas demonstraes contbeis e o valor, a classificao, apresentao ou
divulgao requerida para que o item esteja em conformidade com a estrutura de relatrio finance iro
aplicvel.
Cabe destacar que, de acordo com as normas de auditoria financeira, o auditor tem a
responsabilidade de emitir uma opinio modificada sobre as demonstraes consolidadas auditadas
quando concluir que a evidncia de auditoria obtida no lhe permite afirmar que as demonstraes
financeiras como um todo esto livres de distoro relevante.
393

Assim, a opinio modificada apresentada advm de distores identificadas, tanto quantificve is

quanto no quantificveis, cujos possveis efeitos sobre as demonstraes financeiras consolidadas
representam ou poderiam representar uma parcela substancial do total de ativos e passivos da Unio,
bem assim de suas receitas e despesas.
Nesse sentido, de acordo com as normas de auditoria financeira, as evidncias relatadas neste
Relatrio apontaram para a existncia de distores das informaes contbeis constantes nas
demonstraes financeiras consolidadas da Unio, respaldando de forma inequvoca a opinio de
auditoria consignada neste Relatrio e no Parecer Prvio.
Desse modo, aps a anlise das evidncias obtidas na auditoria, devido ao conjunto das
constataes identificadas na auditoria das Demonstraes Consolidadas da Unio de 2016, conclui- se
que os Balanos Patrimonial, Oramentrio e Financeiro, Demonstrao das Variaes Patrimonia is,
Demonstrao dos Fluxos de Caixa e da Demonstrao das Mutaes do Patrimnio Lquido de 2016
refletem, respectivamente, a situao patrimonial, em 31/12/2016, e os resultados oramentr io,
financeiro e patrimonial do exerccio de 2016, exceto pelas ressalvas apresentadas no captulo 5 deste
Relatrio e no Parecer Prvio.
Alm das distores identificadas, foram constatadas tambm deficincias significativas nos
controles internos do Sistema de Contabilidade Federal, decorrentes da baixa capacidade dos rgos
desse sistema para responder aos riscos de distoro no Balano Geral da Unio.
Dessa forma, com vistas ao aperfeioamento dos processos de elaborao e divulgao do Balano
Geral da Unio, foram propostas recomendaes destinadas a diversos rgos e entidades da
administrao pblica federal.
Concluso
Nos termos do art. 228 do Regimento Interno do TCU, o Relatrio sobre as Contas do Presidente
da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos parmetros estabelecidos pela Lei
de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer Prvio deve concluir sobre a observncia
dos princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal, bem como das normas
aplicveis execuo oramentria da Unio e s demais operaes realizadas com recursos pblicos
federais, sob a perspectiva macrogovernamental.
Ademais, a prestao de contas do chefe do Poder Executivo e o respectivo parecer prvio,
juntamente com outros documentos, foram eleitos pelo legislador complementar como instrumentos de
transparncia da gesto fiscal, nos termos do art. 48 da LRF, cabendo ao TCU a verificao do
cumprimento das normas da referida lei complementar, conforme previsto em seu art. 59.
A transparncia e o planejamento so pressupostos basilares da gesto fiscal responsvel. Tais
pressupostos devem orientar a ao governamental para que seja capaz de prevenir riscos e corrigir
desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Para tanto, a norma complementar impe
metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia
de receita, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive aquelas realizadas por
antecipao de receita, dentre outras.
Em decorrncia das auditorias e anlises efetuadas acerca da Prestao de Contas do Presidente da
Repblica referente ao exerccio de 2016, constataram-se impropriedades e irregularidades na execuo
dos oramentos e na gesto dos recursos pblicos federais, que, apesar da sua relevncia, em conjunto,
394

no apresentam materialidade, gravidade e repercusso negativa suficientes para ensejar pareceres pela
rejeio das contas, nos dois perodos analisados.
Em virtude disso, o Tribunal de Contas da Unio concluiu pela opinio com ressalvas sobre a
execuo dos oramentos da Unio, tanto no Parecer Prvio relativo ao primeiro perodo de gesto (de
1/1 a 11/5/2016), de responsabilidade da Excelentssima Senhora Dilma Vana Rousseff, quanto no
Parecer Prvio referente ao segundo perodo (de 12/5 a 31/12/2016), de responsabilidade do
Excelentssimo Senhor Michel Miguel Elias Temer Lulia.
Sobre o segundo aspecto examinado nas Contas, aps a anlise das evidncias obtidas na auditoria
do Balano Geral da Unio, devido ao conjunto das distores identificadas, conclui-se que os Balanos
Patrimonial, Oramentrio e Financeiro, Demonstrao das Variaes Patrimoniais, Demonstrao dos
Fluxos de Caixa e da Demonstrao das Mutaes do Patrimnio Lquido de 2016 reflete m,
respectivamente, a situao patrimonial, em 31/12/2016, e os resultados oramentrio, financeiro e
patrimonial do exerccio de 2016, exceto pelas ressalvas apresentadas no captulo 5 deste Relatrio e no
Parecer Prvio.
395

VOTO
Senhor Presidente,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral
Submeto, nesta sesso extraordinria, apreciao deste Egrgio Plenrio, dentro do prazo
constitucional, o relatrio e o projeto de pareceres prvios sobre as contas dos Chefes do Poder
Executivo em 2016, Excelentssima Senhora Dilma Vana Rousseff, referente ao perodo de 1/1 a
11/5/2016, e Excelentssimo Senhor Michel Miguel Elias Temer Lulia, referente ao perodo de 12/5 a
31/12/2016.
Pela 82 vez, o Tribunal de Contas da Unio desempenha to relevante tarefa, no intuito de
subsidiar o Congresso Nacional com elementos tcnicos para emitir seu julgamento e, assim, atender
sociedade, no seu justo anseio por transparncia e correo na gesto dos recursos pblicos.
O exame das contas do Presidente da Repblica constitui a mais nobre e complexa atribuio
constitucional desta Corte, seja por sua abrangncia, seja por seu significado, diretamente atrelado ao
dever de accountability do dirigente mximo da Repblica e s caractersticas inerentes ao Estado
democrtico de direito.
Diante de to expressivo mister, no poderia deixar de reconhecer o trabalho dedicado de todos
que participaram da anlise do processo, em especial, dos Auditores da Secretaria de Macroavaliao
Governamental, a quem cumprimento na pessoa do seu Secretrio Leonardo Rodrigues Albernaz.
I - INTRODUO
Antes de adentrar no exame realizado por esta Corte, reputo pertinente tecer alguns
esclarecimentos sobre a natureza da prestao de contas, sua abrangncia e os procedimentos adotados
na sua anlise.
De acordo com o art. 36 da Lei 8.443/1992 (LOTCU), compete ao Tribunal de Contas da
Unio, na forma estabelecida no Regimento Interno, apreciar as contas prestadas anualmente pelo
Presidente da Repblica, mediante parecer prvio a ser elaborado em sessenta dias a contar do seu
recebimento. Mais adiante, o pargrafo nico do mencionado artigo assim dispe:
Pargrafo nico. As contas consistiro nos balanos gerais da Unio e no relatrio do rgo
central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execuo dos oramentos de
que trata o 5 do art. 165 da Constituio Federal. (grifos acrescidos)
A anlise do TCU compreende, portanto, uma avaliao sobre a fidedignidade das
demonstraes contbeis e a conformidade da execuo oramentria, luz, essencialmente, da
Constituio, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), da Lei de Diretrizes Oramentria 2016
(LDO 2016) e da Lei Oramentria (LO 2016).
importante frisar que o exame das Contas presidenciais no constitui uma verificao de
regularidade de todos os atos praticados pelo Presidente da Repblica e que eventual parecer pela
1

aprovao dessas contas no significa uma chancela deste Tribunal sobre tais atos. A avaliao que se
empreende sob uma perspectiva macrogovernamental, direcionada anlise dos balanos e da
execuo oramentria e financeira.
Em relao aos procedimentos adotados por esta Casa, cumpre esclarecer que a anlise no se
limita apenas ao exame da documentao enviada na prestao de contas, mas busca substratos fticos
em diversas fiscalizaes realizadas pelo Tribunal durante todo o ano a que se referem as contas. No
presente caso, cito, a ttulo de exemplo, as auditorias empreendidas no Balano Geral da Unio (TC
029.130/2016-6) e os acompanhamentos dos relatrios bimestrais de avaliao das receitas, despesas e
resultados primrios (TCs 014.650/2016-9, 022.585/2016-8, 023.919/2016-7 e 030.228/2016-6) e
quadrimestrais de gesto fiscal (TCs 021.374/2016-3, 023.916/2016-8 e 002.911/2017-5).
Sob o aspecto formal, a opinio emitida pelo TCU aps anlise das contas se constitui do parecer
prvio e do relatrio. No primeiro, esto explicitadas as concluses sobre a fidedignidade das
demonstraes contbeis e a regularidade da execuo oramentria, bem como a recomendao pela
aprovao, aprovao com ressalvas ou rejeio das contas. No segundo, esto detalhados os fatos e as
anlises que fundamentam o parecer.
Destaco que a deteco de algumas irregularidades pode no ser suficiente para sustentar um
parecer pela rejeio das contas. necessrio que tais irregularidades sejam graves o suficiente para
comprometer a gesto responsvel dos recursos pblicos federais.
Por fim, cumpre registrar que as contas de 2016 se revestem de uma peculiaridade, pois, como
do conhecimento de todos, houve troca de titularidade da Presidncia da Repblica durante o
exerccio.
Assim, nesta ocasio, o Tribunal emitir dois pareceres prvios, um relativo s contas da
Excelentssima Senhora Dilma Vana Rousseff, e outro relativo s contas do Excelentssimo Senhor
Michel Miguel Elias Temer Lulia, com o intuito de individualizar as responsabilidades para cada
perodo de gesto.
Ressalvo, todavia, que, em relao opinio sobre os balanos gerais da Unio, o parecer se
digna a exprimir se as demonstraes contbeis representam adequadamente as posies financeira,
oramentria, contbil e patrimonial da Unio em 31 de dezembro de 2016.
Feito esse prembulo, passo a abordar os principais aspectos e constataes relativas s contas
presidenciais de 2016.
II -CONJUNTURA ECONMICA, FINANCEIRA E ORAMENTRIA
Desempenho da Economia Brasileira
Em 2016, a produo de bens e servios no pas atingiu o patamar de R$ 6,3 trilhes, a preos
correntes, representando uma retrao real de 3,6% em relao ao Produto Interno Bruto (PIB) do ano
anterior. Considerando a evoluo da taxa de crescimento da economia brasileira de 2001 a 2016, nota-
se uma tendncia declinante, decorrente, principalmente, da queda do nvel de atividade econmica a
partir de 2010. Destacam-se os anos de 2015 e de 2016 que tiveram, respectivamente, uma retrao
real de 3,77% e 3,6%.
Com relao ao PIB per capita, tambm se observa tendncia declinante em sua taxa de
crescimento, verificando-se retrao de 0,4%, 4,6% e 4,4% nos anos de 2014, 2015 e 2016,
respectivamente. A ttulo elucidativo, as referidas retraes ocorridas nos anos de 2015 e 2016 foram

quase quatro vezes maiores que as verificadas no ano de 2009 (no qual a economia brasileira foi
afetada pela Crise do Subprime).
Sob a tica da demanda, a despesa de consumo das famlias se alinha ao cenrio relatado
anteriormente. Verificou-se queda de 6,72% no quarto trimestre de 2015, com uma leve melhora no
ano de 2016, resultando em um decrscimo de 2,90% no ltimo trimestre de 2016.
Em decorrncia da retrao econmica relatada, verificou-se que, para todos os meses, as taxas
de desocupao mensal de 2016 foram superiores s registradas nos anos de 2012 a 2015. No final do
exerccio de 2014, essa taxa era de 6,5% e, em dezembro de 2016, era de 12% da populao
economicamente ativa aumento que contribuiu para o decrscimo do rendimento mdio real do
trabalhador brasileiro. Observou-se uma forte queda no decorrer do ano de 2016. Em janeiro, os
trabalhadores recebiam mensalmente o valor de R$ 2.316,00. Em abril, esse valor j havia reduzido
para R$ 2.050,00.
No que toca taxa de inflao, o ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) alcanou
6,29%, ficando 1,79% p.p. acima do centro da meta e 0,21% p.p. abaixo do limite superior (meta de
4,5% a.a., com margem de 2 p.p. para mais ou para menos).
A evoluo anual da taxa bsica de juros, Selic, reflete a poltica monetria do Governo Federal,
ocasionando efeitos sobre a taxa de inflao. Entre 2008 e 2014, observa-se que a taxa de inflao se
manteve abaixo de 6,5% a.a.. Entretanto, a conduo da poltica monetria entre 2009 e 2015,
intercalando perodos de elevada expanso e de insuficiente contrao, culminou na taxa de inflao de
10,67% a.a. em 2015.
Gesto Fiscal
A Lei 13.242/2015 (LDO 2016) previu receitas primrias em R$ 1,42 trilho e fixou despesas
primrias em R$ 1,39 trilho, estabelecendo a meta de resultado primrio superavitria em cerca de R$
24 bilhes. Posteriormente, em virtude de equvocos na previso de receitas e despesas e frustrao de
arrecadaes, a Lei 13.291/2016 alterou a LDO, de modo a comportar uma meta de resultado primrio
deficitrio de R$ 170 bilhes, meta cumprida pelo Governo Federal.
Considerando os valores histricos das receitas primrias arrecadadas, em valores reais
(atualizadas pelo IPCA), percebe-se uma tendncia decrescente de arrecadao entre os anos de 2012 e
2016. Apesar de ter ocorrido crescimento em 2013 (5%), nos demais anos, observam-se decrscimos
(com destaque para o ano de 2016). Em 2014, h uma reduo de 2,95%, em 2015, de 3,08% e em
2016, de 6,45%, em relao aos anos imediatamente anteriores. A participao das receitas primrias
em relao ao PIB tambm apresenta a mesma tendncia entre os referidos anos, saindo de um
percentual de 18,53% para 17,36%.
Importante observar que, em que pese ter havido reduo das receitas arrecadadas em 2016, esse
resultado foi influenciado positivamente pela arrecadao do Regime Especial de Regularizao
Cambial e Tributria (Rerct), estabelecido pela Lei 13.254/2016, o qual gerou arrecadao de R$ 46,8
bilhes. Logo, sem essa arrecadao atpica, o resultado seria ainda mais crtico.
Ao tempo em que o exame das Contas demonstrou uma queda na arrecadao, ele apontou uma
baixssima eficcia das aes do Governo na recuperao de crditos tributrios. Ao final de 2016, o
montante de crditos ainda no recuperados pela Unio alcanou R$ 3,3 trilhes. Tal montante
equivale a surpreendentes 52,9% do PIB de 2016. Ademais, o exame realizado por esta Corte enfatiza
que a capacidade de recuperao desses crditos tem cado a cada ano. A ttulo exemplificativo,
considerando apenas crditos da dvida ativa, em 2013, arrecadou-se R$ 29,98 bilhes e, em 2016,
3

apenas R$ 14,85 bilhes (reduo de mais de 40%). O estoque da Dvida Ativa da Unio cresceu em
mais de 60% entre 2012 e 2016.
Em 2016, a arrecadao da dvida ativa representou meros 0,77% do estoque de crditos a
recuperar inscritos em dvida ativa. A situao, portanto, grave e fundamenta a recomendao
proposta neste processo de que seja apresentado pelos rgos competentes um plano de ao,
contemplando um conjunto de medidas com vistas a incrementar a arrecadao de receitas referentes
Dvida Ativa da Unio.
Cumpre ressalvar, todavia, que algumas aes j tm sido adotadas para melhorar esse poder
arrecadatrio, entre elas destaca-se que o Ministrio da Fazenda, a partir de recomendaes do
Tribunal de Contas da Unio, editou, em 2017, portaria que cria um sistema de classificao de risco
(rating) para a dvida ativa da Unio. Com a medida, possvel prever maior eficincia na cobrana
dos crditos, com um potencial impacto de dezenas de bilhes de reais nas finanas da Unio. Essa
portaria deu um primeiro passo, como espcie de diagnstico da exigibilidade desses crditos.
Contudo, h procedimentos jurdicos e administrativos que precisam ser adotados para que haja um
impacto sobre a efetiva arrecadao.
No que se refere s despesas primrias realizadas (atualizadas pelo IPCA), percebe-se uma
tendncia crescente entre os anos de 2012 e 2015, com taxas de crescimento sempre superiores a 4,5%
a.a. Em 2016, entretanto, houve uma reduo de 3,0% em relao ao ano anterior. Em percentual do
PIB, todavia, as despesas primrias apresentam tendncia crescente em todo o perodo (2012 a 2016),
saindo de um percentual de 16,91% para 19,83%.
Em 2016, o resultado primrio oficial, segundo o critrio abaixo da linha, publicado pelo
Bacen, foi deficitrio em R$ 160,3 bilhes, cerca de R$ 41,9 bilhes maior do que o dficit observado
em 2015. Destaca-se a trajetria do resultado primrio do governo central, em percentual do PIB,
verificada de 2006 a 2016, passando de um resultado superavitrio de R$ 51,4 bilhes (2,1%) para um
resultado deficitrio de R$ 159,5 bilhes (2,5%), o que corresponde a uma deteriorao do esforo
fiscal da ordem de 4,6% do PIB no perodo de dez anos.
Nesse contexto, oportuno analisar o resultado financeiro dos regimes de previdncia pblica
em virtude da magnitude de sua influncia no resultado primrio da Unio. Se considerarmos a
evoluo histrica desse resultado (em valores correntes), verifica-se que, em 2007, o dficit era de R$
- 83,27 bilhes e, em 2016, de R$ - 226,89 bilhes. Nos ltimos dois anos (2015 e 2016), as despesas
previdencirias tiveram uma taxa de crescimento de 12%, bem acima do crescimento das receitas (que
foi em torno de 3%). Por conta disso, o dficit da previdncia teve um acentuado aumento no perodo.
Em decorrncia do cenrio relatado, um aspecto que merece ser ressaltado refere-se ao papel
cumprido pelas metas fiscais. Com efeito, a estabilidade macroeconmica um bem pblico,
conquistado custa de um forte ajuste fiscal suportado por toda a sociedade brasileira em um passado
recente. A preservao da percepo de solvncia do setor pblico crucial para minimizar eventuais
expectativas negativas por parte dos agentes econmicos quanto ao controle do endividamento
pblico.
Entretanto, como consequncia dos dficits relatados, observou-se expressivo aumento no
endividamento pblico nos ltimos anos. A Dvida Lquida do Setor Pblico aumentou R$ 756 bilhes
entre 2015 e 2016, quando alcanou R$ 2.892,9 bilhes. Em percentual do PIB, houve aumento em
10,6 p.p., de 35,6% em dezembro de 2015 para 46,2% ao final de 2016. A Dvida Bruta do Governo
Geral, por sua vez, alcanou 69,9% do PIB (enquanto que em 2015 foi de 65,5%).

O endividamento nacional fortemente pressionado pelas altas taxas de juros nominais pelas
quais o Brasil remunera seus credores. Em 2016, os juros nominais foram responsveis pela elevao
do endividamento em cerca de em R$ 407 bilhes (6,5% do PIB). A ttulo de comparao, a mdia dos
gastos da Amrica Latina com pagamento desses juros de 3,7% de seus respectivos PIB.
III - AO SETORIAL DO GOVERNO
Alm do exame sobre os balanos da Unio e a conformidade da execuo financeira e
oramentria, esta Corte tambm procura avaliar, nos termos do art. 228, 2, I, do RITCU, a
legitimidade, a economicidade e o desempenho dos programas previstos na lei oramentria anual,
bem como sua consonncia com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias.
Em 2016, considerando ser o primeiro ano de execuo do Plano Plurianual 2016/2019, as aes
do TCU, neste tpico, voltaram-se para a anlise da qualidade e confiabilidade das metas (indicativos
de desempenho) dos programas governamentais divulgadas pela Prestao de Contas do Presidente da
Repblica.
A avaliao desta Casa sobre a qualidade e confiabilidade das metas adotou como critrio a
Portaria 33/2010 da Secretaria-Geral de Controle Externo do Tribunal, que reflete as boas prticas
sobre o tema. Segundo tal portaria, para atender ao requisito da qualidade, as metas precisam ser
especficas, mensurveis, apropriadas, realistas e terem limitao temporal, consoante definies
abaixo:
i. Especfica: expressa claramente o que deve ser alcanado, sem ambiguidades;
ii. Mensurvel: expressa em que medida o objetivo deve ser alcanado em certo intervalo de
tempo, permitindo avaliao e feedback;
iii. Apropriada: est alinhada com os objetivos gerais ou estratgicos, contribuindo para alcan-
los, isto , ser relevante para medir os objetivos;
iv. Realista: pode ser alcanada no perodo previsto a custo razovel e considerando as restries
existentes;
v. Limitao temporal: expressa o perodo esperado para seu alcance.
Com relao confiabilidade, procurou-se verificar a credibilidade da fonte de dados para fins
de avaliao.
Do total de 1.132 metas presentes no PPA 2016-2019, foram examinadas 101 (8,9%), conforme
critrios de materialidade e relevncia. Dessa amostra, 35 metas (35%) apresentaram problemas de
qualidade e/ou de confiabilidade.
Quanto qualidade, as principais falhas encontradas foram:
a) ausncia de indicao do patamar quantitativo que serve como referncia, impedindo que se
identifique o avano em 2016 para o atingimento da meta;
b) metas excessivamente genricas, no sendo possvel definir com clareza o que se pretende
alcanar;
c) incongruncia na metodologia de apurao da meta alcanada; e
d) ausncia de quantitativos de referncia e problemas no modo de medio do alcance.
Com relao confiabilidade dos dados apresentados, so citados como problemas verificados:

a) divergncia metodolgica que permite a duplicidade na contabilizao do patamar atingido;

divergncia entre informao enviada por gestores e apresentada na PCPR;
b) dados controlados por planilha eletrnica (Excel), com risco para a credibilidade da
informao;
c) metodologia inconsistente no clculo da realizao.
Alm das distores citadas, ressalto que a PCPR possui outras falhas sobre a transparncia das
informaes de desempenho. Observa-se que ela apenas retrata o que foi feito em cada exerccio, sem
que haja qualquer informao sobre o que se pretendia alcanar naquele perodo, para fins de
comparao. Com efeito, somente so definidas metas para o perodo de quatro anos, perodo
coincidente com a vigncia do PPA.
A situao encontrada constitui um obstculo ao alcance da finalidade da prestao de contas,
reduz a accountability e restringe o acompanhamento tempestivo por parte da sociedade dos
compromissos pactuados no PPA.
Com base nessas constataes, so propostas, no Relatrio das Contas 2016, recomendaes aos
rgos pertinentes para correo das falhas identificadas e incluso de parmetros anuais para cada
meta.
IV - CONFORMIDADE FINANCEIRA E ORAMENTRIA
Em relao a este ponto, a anlise empreendida pelo TCU tem o objetivo de avaliar a adequao
da gesto oramentria e financeira do exerccio de 2016 quanto ao cumprimento das leis e normas
pertinentes, notadamente no que tange s regras insculpidas na Constituio Federal, na Lei
Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), na Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e na Lei Oramentria Anual (LOA).
Consoante j mencionado, o resultado dessa avaliao, no que no aponta ilegalidade, no
configura certificao acerca da regularidade da gesto, em similitude ao disposto no art. 206 do
Regimento Interno do TCU (RITCU).
Dos achados dispostos no Relatrio das Contas 2016, destaco dois pontos:
a) o contingenciamento de despesas discricionrias da Unio em montante inferior ao necessrio
para o atingimento da meta fiscal vigente na data de edio do Decreto 8.700/2016, de 30/3/2016, com
infrao aos arts. 1 e 9 da Lei Complementar 101/2000 e 55 da Lei 13.242/2015;
b) a concesso ou a ampliao de benefcios tributrios de que decorra renncia de receita sem a
observncias das regras de planejamento e transparncia.
O primeiro trata de irregularidade tambm verificada nas Prestaes de Contas do Presidente da
Repblica referentes aos anos de 2014 e 2015.
Em 2016, a LDO estabeleceu a meta de supervit primrio para os Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social no valor de R$ 24 bilhes. Com base nessa meta, em 12/2/2016, foi emitido o
Decreto 8.670, dispondo sobre a programao oramentria e financeira e estabelecendo o cronograma
mensal de desembolso do Poder Executivo para o exerccio de 2016. Aps o resultado da execuo de
receitas e despesas do governo relativo ao primeiro bimestre, com arrecadao de receitas abaixo das
previstas e realizao de despesas acima das estimadas, o Poder Executivo promoveu um
contingenciamento de despesas em volume inferior ao necessrio em cerca de R$ 4,33 bilhes, o que
contraria o disposto nos arts. 1 e 9 da Lei Complementar 101/2000 e o art. 55 da Lei 13.242/2015.

Posteriormente, por meio da promulgao da Lei 13.291, de 25/5/2016, a meta fiscal foi alterada
de um supervit de R$ 24,0 bilhes para um dficit de R$ 170,5 bilhes, devido ao cenrio de retrao
da atividade econmica, de frustrao da receita e de dificuldade na conteno das despesas primrias.
Os decretos posteriores de programao oramentria, Decretos 8.784, 8.824, 8.864 e 8.919/2016,
foram emitidos em consonncia com essa meta alterada.
Releva notar que a omisso de contingenciamento ocorrida em 2016, ainda na gesto da Exm
Sr Dilma Roussef, embora grave, possui circunstncias atenuantes em relao s verificadas em 2014
e 2015.
No caso de 2014, evidenciou-se que as estimativas de receitas e despesas no contemplavam
todas as informaes disponveis e no representavam com fidedignidade as perspectivas para a
execuo oramentria durante quase todo o exerccio, culminando em omisso de contingenciamento
superior a R$ 28 bilhes no quinto bimestre configurando irregularidade que, em conjunto com
diversas outras, como a realizao de operaes de crdito vedadas pela LRF e omisses nas
estatsticas fiscais, caracterizaram um quadro de grave comprometimento da gesto das finanas
pblicas federais.
Por sua vez, em 2015, o contingenciamento realizado ao final do terceiro bimestre utilizou como
parmetro a meta fiscal proposta em projeto de lei (PLN 5/2015), e no aquela de fato vigente
conforme a LDO para o exerccio. Isso resultou em insuficincia de contingenciamento
R$ 49,4 bilhes.
Por fim, como j mencionado, a insuficincia de contingenciamento em 2016 ocorreu apenas no
incio do exerccio (primeiro bimestre) e representou omisso da ordem de R$ 4,33 bilhes. Nos
demais bimestres, no se observou irregularidade quanto a esse aspecto.
O segundo ponto que destaco merece meno por constituir infrao que j vem ocorrendo h
alguns anos e tem o poder de impactar significativamente o resultado fiscal.
Ao longo dos ltimos anos, tem se intensificado a utilizao de renncias de receitas como
instrumento de financiamento de polticas pblicas. Impressiona a magnitude das cifras envolvidas,
como demonstram os dados de 2016, ano em que o montante projetado de receitas renunciadas
alcanou R$ 377,8 bilhes (entre benefcios tributrios, tributrios-previdencirios e financeiros e
creditcios), superando, por exemplo, as despesas oramentrias com sade e educao somadas (R$
215 bilhes) e representando 45,5% das despesas na Funo Previdncia Social, segunda maior
despesa do oramento.
Quanto aos benefcios tributrios, observou-se um crescimento em relao ao PIB e
arrecadao de receitas, respectivamente, de 18% e 24%, no perodo de 2009 a 2016. Em valores
absolutos, o gasto com renncias tributrias cresceu 133% no perodo, no entanto, em comparao a
2015, verificou-se uma queda de 2% dos somatrios dos benefcios em 2016.
No que tange aos benefcios previdencirios, constatou-se um incremento de cerca de 88%
entre 2012 e 2016. No obstante, cabe destacar a diminuio no montante desses benefcios no
exerccio de 2016, no percentual de 13%, em relao a 2015, por conta da queda do valor total
referente Desonerao da folha de salrios em cerca de 42%.
Por fim, os benefcios financeiros e creditcios so decorrentes de operaes de crdito
realizadas por instituies financeiras com recursos prprios ou do Tesouro, com taxas e prazos mais
favorveis do que os praticados pelo mercado e que so direcionados para setores especficos com o

intuito de incentivar seu desenvolvimento. As despesas decorrem das diferenas de taxas entre essas
operaes e as praticadas pelo mercado e seguem metodologia prpria.
Em 2016, esses benefcios atingiram o montante projetado de R$ 106,9 bilhes, 0,8% abaixo do
realizado em 2015, que foi mais do que o dobro do realizado em 2014. A instituio que recebeu o
maior valor foi o BNDES, com 36,68% do total, sendo 27,16% referentes a emprstimos da
Unio ao banco e 9,52% referentes ao Programa de Sustentao do Investimento PSI.
Outros fundos sociais que tambm receberam benefcios significativos em 2016 foram o Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT), com R$ 15,8 bilhes, apresentando crescimento de 192,4% em
relao a 2015, e o Fundo de Financiamento Estudantil (FIES), com R$ 11,4 bilhes, o que representa
crescimento de 71,8% em relao a 2015.
Nos ltimos anos, portanto, tem se verificado um forte crescimento das renncias de receitas.
Embora essa situao represente riscos substanciais para o equilbrio fiscal e o alcance de
resultados planejados, a matria no tem ganhado a devida ateno por parte dos gestores. Ao
contrrio, o que se observou foi fragilidade nos controles e falta de transparncia, situao que se
mostra vulnervel, inclusive, prtica de atos de corrupo a partir da manipulao dessas regras de
favorecimento de certos grupos em detrimento dos demais.
O relatrio das Contas de Governo revela, especificamente, o descumprimento de normas legais,
as quais representam regras de controle e transparncia que incidem sobre essas operaes.
O art. 150, 6, da Constituio Federal, exige que as renncias de receita sejam concedidas
somente por lei especfica que regule exclusivamente a matria ou o respectivo tributo. J o art. 14 da
LRF assim prescreve:
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria da qual
decorra renncia de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-
financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto
na lei de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies:
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da
lei oramentria, na forma do art. 12, e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas
no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias;
II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo mencionado no caput, por meio
do aumento de receita, proveniente da elevao de alquotas, ampliao da base de clculo,
majorao ou criao de tributo ou contribuio.
Alm disso, a LDO para o exerccio de 2016 exige que as renncias de receitas sejam
acompanhadas de: estimativa dos efeitos; demonstrao das compensaes, se for o caso; consignao
de objetivos; e limitao da vigncia do benefcio concedido no prazo mximo de cinco anos (arts. 113
e 114).
Em 2016, foram expedidas trs leis e duas medidas provisrias, instituindo renncias de receitas,
a saber:
a) Lei 13.243, de 11/1/2016, que instituiu a iseno e a reduo do Imposto de Importao na
execuo de projetos de pesquisa e inovao;

b) Lei 13.257, de 8/3/2016, que criou o Programa Empresa Cidad, destinado prorrogao da
licena-maternidade mediante concesso do incentivo fiscal referente a deduo do IRPJ no total da
remunerao paga por conta da prorrogao;
c) Lei 13.353, de 3/11/2016, que concedeu isenes tributrias Academia Brasileira de Letras e
outros;
d) Medida Provisria 762, de 22/12/2016, que prorrogou o prazo de vigncia da no incidncia
do Adicional ao Frete para Renovao da Marinha Mercante AFRMM;
e) Medida Provisria 713, de 1/3/2016, convertida na Lei 13.315, de 20/7/2016, que reduziu,
para algumas situaes, a alquota do imposto de renda retido na fonte incidente sobre valores pagos,
creditados, entregues, empregados ou remetidos para pessoas residentes ou domiciliadas no exterior.
Este Tribunal constatou que, em quatro das cinco renncias de receitas institudas em 2016, no
foram atendidos os requisitos exigidos pelo mencionado dispositivo da LRF (art. 14). Alm disso,
nenhuma das normas acima mencionadas observou o disposto nos arts. 113 e 114 da LDO 2016, ao
serem omissas na demonstrao da estimativa dos efeitos da renncia fiscal e respectiva compensao.
Observou-se, ainda, exceo das MPs 713/2016 e 762/2016, que as normas criadoras dos
benefcios acima citadas no estabeleceram clusula de vigncia que limitasse o benefcio no prazo
mximo de cinco anos, em desacordo com o 4 do art. 114 da LDO/2016.
Vale ressaltar que esta Casa j expediu diversas recomendaes e determinaes a rgos do
Poder Executivo com vistas a induzir o cumprimento dos dispositivos constitucionais e legais sobre o
tema, principalmente quanto ao art. 14 da LRF, quais sejam: subitens 9.2 e 9.3 do Acrdo 747/2010-
TCU-Plenrio, subitem 9.4 do Acrdo 809/2014-TCU-Plenrio, subitem 9.1 do Acrdo 1205/2014-
TCU-Plenrio, subitem 1.6.1 do Acrdo 384/2016-TCU-Plenrio e subitem 9.5 do Acrdo
793/2016-TCU-Plenrio.
Da mesma forma, por meio do subitem 9.2 do referido Acrdo 793/2016-TCU-Plenrio,
tambm foi recomendado s Presidncias da Cmara dos Deputados e do Senado Federal que
orientassem os rgos de assessoramento legislativo que atuam junto s comisses competentes,
quando da anlise de propostas que concedam ou ampliem renncias de receitas tributrias, sobre a
necessidade de que seja verificado o cumprimento dos requisitos exigidos pelo art. 14 da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Reforo a importncia do estabelecido no art. 14 da LRF, mormente sua relevncia para o
controle e a gesto fiscal. Ao obrigar a realizao da estimativa do impacto oramentrio-financeiro
decorrente da renncia da receita, bem como sua considerao para a previso da receita ou a adoo
de medidas de compensao, o dispositivo impe que os agentes pblicos demonstrem a
compatibilidade de tais renncias, ainda no momento de sua criao, com as necessidades
oramentrias e financeiras da Unio.
Destaca-se, ainda, a exigncia da LDO 2016 de prazo de vigncia de 5 anos para os benefcios
tributrios. Sabe-se que boa parte dos benefcios em vigor no possui prazo de vigncia e, dessa forma,
no passam pelo crivo do legislativo periodicamente, como ocorre com as despesas pblicas. Ou seja,
uma vez institudos, dificilmente tais benefcios sero revistos, ampliando-se assim o volume de
renncias de receitas ao longo dos anos, com impactos significativos no equilbrio fiscal.
Merece ainda reflexo o fato de que, com a adoo dessas medidas de desonerao, enquanto
alguns poucos contribuintes so beneficiados, o restante da sociedade obrigado a arcar integralmente

com a alta carga tributria brasileira, gerando uma assimetria de tratamento entre os cidados, alm de
ampliar a complexidade do sistema tributrio. Da a necessidade de que tais escolhas sejam
transparentes e tenham sua adoo condicionada anlise de impacto dos seus efeitos na gesto fiscal.
A relevncia dessas questes justifica a emisso de alerta especfico sobre o tema no parecer
prvio, com vistas a evitar ocorrncias semelhantes.
Por fim, gostaria de tecer alguns comentrios sobre o apontamento constante do Relatrio da
Secretaria de Macroavaliao Governamental (Semag) e do parecer do Procurador-Geral do Ministrio
Pblico junto ao TCU a respeito da abertura de crdito extraordinrio por meio de medida
provisria, em desacordo como o requisito constitucional da imprevisibilidade previsto no art. 167,
3, da Constituio Federal.
Conforme me pronunciei na Declarao de Voto relativa s Contas do Presidente da Repblica
de 2015, entendo que a matria necessita ser debatida com maior profundidade e mais amadurecida no
mbito desta Corte antes de figurar no rol de irregularidades das Contas presidenciais.
Trata-se de matria de ndole essencialmente constitucional, com disciplina especfica no art. 62,
1, inciso I, alnea d, c/c o art. 167, 3 da Carta Maior. Esses dispositivos impem a necessidade
de observncia dos pressupostos de relevncia e urgncia para a edio de medidas provisrias, assim
como de imprevisibilidade e urgncia para as despesas objeto de crdito extraordinrio.
Preocupa-me uma eventual usurpao, por esta Corte, da competncia exclusiva do Supremo
Tribunal Federal (STF) de exercer, in abstracto, o controle de constitucionalidade de atos normativos
primrios.
O apontamento baseia-se numa distino entre os pressupostos para a edio de qualquer medida
provisria (urgncia e relevncia, conforme o art. 62 da Constituio Federal) e os requisitos previstos
para a abertura de crdito extraordinrio (imprevisibilidade e urgncia, nos termos do art. 167, 3).
Defende-se que haveria maior discricionariedade por parte do legislador o Presidente da Repblica
no caso no juzo quanto aos primeiros requisitos, mas no quanto aos ltimos. Por essa razo, no
escaparia das competncias do Tribunal o estrito controle do atendimento dos requisitos de
imprevisibilidade e urgncia.
Todavia, entendo que, sendo a urgncia requisito previsto tanto no art. 62 como no art. 167, 3,
a relevncia na edio de medida provisria de abertura de crdito extraordinrio revelar-se-ia pelo
carter de imprevisibilidade da despesa a ser atendida pelo crdito adicional em questo.
Por essa lgica, no se poderia dissociar o exame da adequao dos requisitos nsitos abertura
de crdito extraordinrio daqueles associados edio de MP. Por conseguinte, no vejo como
inequvoco que o controle exercido pelo TCU, neste caso, incide sobre mero ato administrativo ou se,
ao contrrio, esta Corte estaria avanando no controle de constitucionalidade de medida provisria.
A controvrsia que circunda a questo revela-se, inclusive, dentro do prprio Supremo Tribunal
Federal. No julgamento da Medida Cautelar em Ao Direta de Inconstitucionalidade 4.048-1/DF, por
meio da qual foram questionados os limites constitucionais de medida provisria que abrira crdito
extraordinrio, a jurisprudncia do Plenrio da Suprema Corte foi modificada quanto ao cabimento de
controle abstrato sobre norma de carter concreto. Diferentemente do tratamento que at ento dava
questo, o STF assentou que o controle direto de constitucionalidade dever ser exercido sempre que
houver um tema ou uma controvrsia constitucional suscitada em abstrato, independentemente do
carter geral ou especfico, concreto ou abstrato de seu objeto.
10

Parece-me, portanto, que o controle da adequao das medidas provisrias que veiculam crditos
extraordinrios competiria ao prprio Congresso Nacional e, excepcionalmente, ao Supremo Tribunal
Federal, em sede de controle constitucional concentrado.
Por essas razes, julguei que no seria adequado incluir a irregularidade apontada pela Semag no
rol de ressalvas do Relatrio e Parecer Prvio da Prestao de Contas do Presidente da Repblica
2016.
De toda sorte, mesmo em face de toda essa controvrsia, creio ser inquestionvel a contribuio
deste Tribunal ao analisar e dar transparncia tanto sobre os montantes envolvidos na execuo de
crditos extraordinrios como sobre a possvel desvirtuao e abuso no uso do instrumento. Nos
prximos anos, alis, vislumbro um risco real de utilizao de crditos extraordinrios para fugir ao
teto de gastos imposto pela Emenda Constitucional 95/2016, o que poderia impedir o alcance dos
objetivos de tal emenda.
Com efeito, a utilizao de mecanismos para contornar os controles inerentes ao oramento
inquestionavelmente representa risco com enorme potencial de afetar a ao planejada e transparente
que d sustentao gesto fiscal responsvel. Cumpre a este Tribunal, portanto, manter-se vigilante
tambm quanto a esse aspecto.
V - BALANO GERAL DA UNIO
Em cumprimento ao art. 71, inciso I, da Constituio Federal, e ao art. 36, pargrafo nico, da
Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, foram auditadas as demonstraes contbeis
consolidadas da Unio do exerccio de 2016, cuja elaborao de responsabilidade da Secretaria do
Tesouro Nacional. Conforme a Lei 4.320/1964, as demonstraes obrigatrias so os Balanos
Oramentrio, Financeiro e Patrimonial e a Demonstrao das Variaes Patrimoniais. A partir do
exerccio de 2015, com a implantao do modelo de Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico
(PCASP), foram includas a Demonstrao dos Fluxos de Caixa e a Demonstrao das Mutaes do
Patrimnio Lquido.
O exame empreendido por esta Corte sobre o Balano Geral da Unio (BGU) busca atender ao
disposto no art. 228 do Regimento Interno do TCU, segundo o qual o parecer prvio ser conclusivo
no sentido de exprimir se as contas prestadas pelo Presidente da Repblica representam
adequadamente as posies financeira, oramentria, contbil e patrimonial, em 31 de dezembro.
Sob essa perspectiva, as constataes se referem somente ao aspecto contbil das transaes e
aos saldos auditados e relatados, situando-se as anlises sobre os aspectos fiscal e oramentrio no
Captulo 4 do relatrio, j tratado neste voto.
Os trabalhos foram conduzidos de acordo com as normas de auditoria do Tribunal de Contas da
Unio, com o Manual de Auditoria Financeira e, no que aplicvel, com as normas internacionais de
auditoria. Nesse sentido, os apontamentos configuram distores que surgem a partir do cotejo entre
cada item selecionado para exame e determinado padro.
Segundo a Issai 1450, distoro a diferena entre o valor divulgado, a classificao,
apresentao ou divulgao de um item nas demonstraes contbeis e o valor, a classificao,
apresentao ou divulgao requerida para que o item esteja em conformidade com a estrutura de
relatrio financeiro aplicvel.
11

No Relatrio, esto analisadas, em detalhe, as principais distores encontradas nas

demonstraes contbeis da Unio em decorrncia da auditoria realizada pelo TCU (TC 029.130/2016-
6). Elas constam em contas do ativo, do passivo e do Balano Oramentrio.
Destaco as seguintes ocorrncias:
1. No ativo circulante e no circulante, em crditos de curto e longo prazo:
- Superavaliao de R$ 131,8 bilhes em registros que no satisfazem os critrios de
reconhecimento de ativo;
- Superavaliao de R$ 26 bilhes decorrente de ausncia de conta de ajuste para perdas em
contas diversas de crdito a receber.
2. No ativo no circulante, em imobilizado:
- Subavaliao estimada em R$ 227 bilhes, em razo da falta de registro de 87% dos imveis
destinados reforma agrria.
3. No passivo
- Subavaliao em valor no estimado, devido falta de reconhecimento de proviso
correspondente ao montante de aes judiciais;
- Superavaliao em R$ 42,2 bilhes decorrente do reconhecimento indevido de depsitos
compulsrios;
- Subavaliao em valor no estimado em razo da falta de registro das provises matemticas
referentes ao pagamento de encargos futuros de militares inativos e pensionistas.
Especificamente quanto ltima distoro mencionada, divergi do apontamento do Relatrio da
Semag e do parecer do Ministrio Pblico, entendendo que ela no deve constar como ressalva nas
contas.
Registro a existncia de controvrsia quanto a essa questo no que diz respeito natureza do
regime protetivo social das Foras Armadas, se seria previdencirio ou no. Trata-se de assunto
pendente de melhor reflexo no mbito desta Corte, em outros processos, e do Governo Federal.
De qualquer forma, independentemente do enquadramento jurdico que possamos dar a esse
regime, os padres internacionais e as normas nacionais de contabilidade sugerem a evidenciao de
tal passivo no BGU. Vale dizer, sejam enquadrados como benefcios previdencirios ou no, esse
compromisso assumido pelo governo federal deve estar registrado nas suas demonstraes,
possibilitando o planejamento fiscal responsvel.
Desse modo, referida distoro deve ser corrigida to logo os dados permitam estim-la e
registr-la da maneira adequada, razo pela qual proponho recomendao nesse sentido, conforme
posicionamento que j vinha sendo adotado pelo Tribunal nos anos anteriores.
Por outro lado, a meu ver, no seria adequado incluir esse apontamento como fundamento para
as ressalvas das contas no Parecer Prvio. Com efeito, razovel atribuir a ausncia de registro
indefinio tanto no mbito desta Corte quanto do governo federal sobre a natureza desses encargos
com militares inativos e pensionistas.
Superada essa questo, a partir da anlise do resultado da auditoria realizada no Balano,
percebe-se que foi possvel estimar o montante de determinadas distores segundo as melhores
prticas contbeis, porm, para outra parcela, no se conseguiu formular estimativa do valor
12

envolvido. Portanto, possvel afirmar que os valores quantificados representam o patamar financeiro
mnimo de distoro, de modo que, com elevada probabilidade, o desbalanceamento entre o real e o
registrado deve ser de ainda maior magnitude do que o apontado nesta oportunidade.
No total, em nmeros absolutos, foram detectadas distores estimveis de valor do ativo da
ordem de R$ 412,51 bilhes, o que representa cerca de 9% do total do ativo, e do passivo da ordem de
R$ 58,7 bilhes, o que representa cerca de 0,9% do total do passivo.
Embora esses nmeros sejam significativos, h que se sopesar relevante mudana de postura da
Secretaria do Tesouro Nacional em relao questo. Sob uma perspectiva cronolgica, verifica-se
substancial evoluo nas demonstraes ora em exame, na medida em que as distores existentes em
anos anteriores eram ainda mais expressivas e esto sendo paulatinamente sanadas pelas equipes
tcnicas e dirigentes do Tesouro, em resposta atuao desta Corte.
O registro do passivo atuarial do regime prprio de previdncia dos servidores civis da Unio e a
constituio de ajustes de perda dos haveres financeiros so apenas alguns exemplos de
aperfeioamentos implantados nas demonstraes contbeis em razo da atuao do Tribunal e da
busca do alinhamento da poltica contbil governamental com as normas contbeis internacionais.
Por tudo isso, alinho-me ao posicionamento da unidade instrutora no sentido de que o melhor
encaminhamento a ser dado ao conjunto das constataes relativas ao BGU a emisso de opinio
com ressalvas s Demonstraes Consolidadas da Unio em 2016. Com vistas ao aperfeioamento dos
processos de elaborao e divulgao do Balano Geral da Unio, foram propostas recomendaes
destinadas a diversos rgos e entidades da administrao pblica federal.
Nada obstante, julgo adequado alertar o Poder Executivo, acerca da possibilidade de o Tribunal
de Contas da Unio emitir opinio adversa sobre o BGU, caso no sejam adotadas as medidas
necessrias para a correo das distores verificadas.
VI - PARECER
A partir dos fundamentos apresentados, as minutas de pareceres prvios que submeto
considerao do Plenrio, referentes aos dois perodos analisados, so no sentido de que as contas
atinentes ao ano de 2016 esto em condies de serem aprovadas pelo Congresso Nacional com
ressalvas.
Estou convicto de que essa anlise empreendida pelo Tribunal, consubstanciada no Relatrio e
nos Pareceres Prvios, subsidiar com elementos tcnicos o rgo de cpula do Poder Legislativo para
que possa realizar o julgamento das contas do Presidente da Repblica, nos termos do art. 49, inciso
IX, da Constituio Federal, e demais atividades concernentes sua funo tpica de fiscalizao. A
histria recente tem demonstrado que so cada vez mais relevantes os efeitos decorrentes desse
pronunciamento do Tribunal, transcendendo nossa funo constitucional mais evidente de auxiliar o
Congresso Nacional.
Num contexto de crise fiscal e global, julgo que ainda mais importante o papel institucional
desta Corte de transmitir confiana para a sociedade e credibilidade s informaes governamentais.
Com efeito, o aprimoramento das instituies polticas e seus consequentes reflexos na dinmica da
nossa economia exigem a paulatina construo de um ambiente minimamente estvel, confivel e
transparente. E a fidedignidade das informaes divulgadas, permeada por comportamento ntegro e
boas prticas de accountability, pressuposto essencial para o estabelecimento de qualquer relao de
credibilidade entre governantes e governados.
13

Portanto, temos muito a contribuir para aumentar o nvel de confiana dos usurios de
informaes produzidas pelos rgos que cuidam das finanas pblicas. Ganha a sociedade, na medida
em que ter melhores condies de avaliar as escolhas e os resultados governamentais, ao mesmo
tempo em que se beneficiar das polticas pblicas viabilizadas a partir do incremento de
investimentos propiciados por um contexto de maior segurana e higidez.
So essas razes que me levam a enaltecer o importante papel da Corte de Contas como rgo
guardio da gesto fiscal responsvel. Tenho dito que o Tribunal de Contas da Unio est para a
responsabilidade fiscal assim como o Supremo Tribunal Federal est para a Constituio Federal.
a partir dessa perspectiva perseverante que voto por que o Tribunal adote as minutas de
relatrio e parecer que ora submeto deliberao deste Colegiado.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 28 de junho de 2017.
Ministro BRUNO DANTAS

Relator
14

PARECERES PRVIOS SOBRE AS CONTAS PRESTADAS PELO PRESIDENTE DA

REPBLICA REFERENTES AO EXERCCIO DE 2016
PARECERES PRVIOS SOBRE AS CONTAS PRESTADAS PELO PRESIDENTE DA

REPBLICA REFERENTES AO EXERCCIO DE 2016
AO CONGRESSO NACIONAL
Contas do Presidente da Repblica
Em cumprimento ao art. 71, inciso I, da Constituio Federal, o Tribunal de Contas da Unio

apreciou as contas dos Presidentes da Repblica relativas aos perodos de 1 de janeiro a 11 de maio e
de 12 de maio a 31 de dezembro de 2016, com o objetivo de emitir os respectivos pareceres prvios.
Nos termos do art. 36 da Lei Orgnica do TCU Lei 8.443/1992, as referidas contas so compostas
pelo Balano Geral da Unio e pelo relatrio sobre a execuo dos oramentos da Unio.
Competncia do Presidente da Repblica

Nos termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituio Federal, compete privativamente ao
Presidente da Repblica prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro do prazo de sessenta dias
aps a abertura da sesso legislativa, as contas referentes ao exerccio anterior. Conforme o inciso II do
mesmo artigo, compete ainda ao Presidente exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a direo
superior da administrao federal.
Por seu turno, a competncia para elaborar e consolidar o relatrio sobre a execuo dos
oramentos da Unio do Ministrio da Transparncia e Controladoria-Geral da Unio (CGU), por
meio da Secretaria Federal de Controle Interno, de acordo com o art. 24, inciso X, da Lei 10.180/2001,
c/c o art. 67, inciso V da Medida Provisria 782, de 31 de maio de 2017.
J a competncia para elaborar e consolidar o Balano Geral da Unio da Secretaria do Tesouro
Nacional do Ministrio da Fazenda, de acordo com o art. 18, inciso VI, da Lei 10.180/2001, c/c o
art. 7, inciso VI, do Decreto 6.976/2009.
Competncia do Tribunal de Contas da Unio

Em cumprimento ao seu mandato constitucional e legal, e conforme estabelecem o caput e o 1
do art. 228 do Regimento Interno do Tribunal, o parecer prvio conclusivo no sentido de exprimir:
Se as contas prestadas pelo Presidente da Repblica representam adequadamente as posies
financeira, oramentria, contbil e patrimonial, em 31 de dezembro de 2016;
Se houve observncia aos princpios constitucionais e legais que regem a administrao
pblica federal, com destaque para o cumprimento das normas constitucionais, legais e
regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com
recursos pblicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei oramentria anual.

Alm disso, o 2 do mesmo dispositivo regimental estabelece a obrigatoriedade da elaborao

de relatrio contendo as seguintes informaes:
O cumprimento dos programas previstos na lei oramentria anual quanto legitimidade,
eficincia e economicidade, bem como o atingimento de metas e a consonncia destes com
o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias;
O reflexo da administrao financeira e oramentria federal no desenvolvimento
econmico e social do pas;
O cumprimento dos limites e parmetros estabelecidos pela Lei Complementar 101/2000
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
As auditorias realizadas com vistas apreciao das Contas do Presidente da Repblica para a
emisso do parecer prvio observaram as Normas de Auditoria do TCU (NAT) e os Princpios
Fundamentais de Auditoria Financeira da Organizao Internacional das Entidades de Fiscalizao
Superior (Intosai). Essas normas exigem que os trabalhos de fiscalizao sejam planejados e
executados de modo a obter uma segurana razovel de que as Contas do Presidente da Repblica
esto livres de erros e irregularidades materialmente relevantes.
Cabe ressaltar, contudo, que as Contas do Presidente representam a consolidao das contas
individuais de ministrios, rgos e entidades federais dependentes do oramento federal.
Considerando que essas contas individuais so certificadas e julgadas posteriormente, pode haver erros
e irregularidades no detectados no nvel consolidado que venham a ser constatados e julgados no
futuro, em atendimento ao que dispe o art. 71, inciso II, da Constituio Federal.
Feitas essas ponderaes, o Tribunal considera que as evidncias obtidas so suficientes e
adequadas para fundamentar as opinies de auditoria que compem os presentes Pareceres Prvios.
Competncia do Congresso Nacional

De acordo com o art. 49, inciso IX, da Constituio Federal, da competncia exclusiva do
Congresso Nacional julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica.
Para tanto, nos termos do art. 166, 1, inciso I, da Constituio Federal, cabe Comisso Mista
de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) examinar e emitir parecer sobre as contas
apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica.
O parecer prvio emitido pelo Tribunal de Contas da Unio um subsdio tanto para o parecer da
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao quanto para o julgamento do
Congresso Nacional.

1. Parecer Prvio sobre as Contas da Presidente da Repblica (perodo de 1/1 a

11/5/2016)
O Tribunal de Contas da Unio de parecer que as Contas atinentes ao perodo de 1 de janeiro a

11 de maio de 2016, de responsabilidade da Excelentssima Senhora Presidente da Repblica, Dilma
Vana Rousseff, esto em condies de serem aprovadas pelo Congresso Nacional com ressalvas.
Opinio sobre o relatrio de execuo dos oramentos da Unio

Com base nos procedimentos aplicados e no escopo selecionado para a anlise sobre a execuo
dos oramentos da Unio, conclui-se que, exceto pelos efeitos das ressalvas constatadas, foram
observados os princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal, bem como
as normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais
operaes realizadas com recursos pblicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei
oramentria anual.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves, em 28 de junho de 2017.
Ministro Presidente Raimundo Carreiro

Ministro Relator Bruno Dantas
Ministro Walton Alencar Rodrigues
Ministro Benjamin Zymler
Ministro Augusto Nardes
Ministro Aroldo Cedraz
Ministro Jos Mcio Monteiro
Ministra Ana Arraes
Ministro Vital do Rgo

Fundamentao do Parecer Prvio sobre as Contas da Presidente da Repblica (1/1 a

11/5/2016)
Fundamentos para a opinio acerca do relatrio sobre a execuo dos oramentos da Unio
A descrio completa dos fundamentos para a emisso de opinio no relatrio sobre a execuo
dos oramentos da Unio consta nos captulos 3 e 4 do Relatrio sobre as Contas do Presidente da
Repblica.
A partir da anlise do relatrio, devem ser ressalvadas as seguintes ocorrncias mencionadas ao
longo do documento:
1. Contingenciamento de despesas discricionrias da Unio em montante inferior ao necessrio
para atingimento da meta fiscal vigente na data de edio do Decreto 8.700/2016, de 30/3/2016,
amparado pelo Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 1 Bimestres de
2016, contrariando o disposto nos arts. 1 e 9 da Lei Complementar 101/2000 e 55 da Lei
13.242/2015 (item 4.1.2.2);
2. Ausncia dos requisitos legais definidos pelo art. 14, caput, e incisos I e II, da Lei
Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Federal), e pelos arts. 113 e 114 da Lei
13.242/2016 (LDO/2016), para concesso ou ampliao de benefcios tributrios de que
decorra renncia de receita, como: projeo do impacto oramentrio-financeiro, acompanhada
da correspondente demonstrao de atendimento ao disposto na lei de diretrizes oramentrias,
demonstrao de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria e
no afetaria as metas dos resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes
oramentrias, ou alternativamente, a indicao de medidas de compensao tributrias, alm
da fixao de vigncia mxima de cinco anos, verificada quando da sano das Leis
13.243/2016, de 11/1/2016 e 13.257, de 8/3/2016, bem como da edio da Medida Provisria
713, de 1/3/2016 (item 4.1.2.9);
com os princpios da publicidade (art. 37 da Constituio Federal), da transparncia (art. 1,
1 da LRF) e do acesso informao (art. 7 da Lei 12.527/2011) (item 4.1.3);

1.2 Parecer Prvio sobre as Contas do Presidente da Repblica (perodo de 12/5 a

31/12/2016)
O Tribunal de Contas da Unio de parecer que as Contas atinentes ao perodo de 12 de maio a

31 de dezembro de 2016, de responsabilidade do Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica,
Michel Miguel Elias Temer Lulia, esto em condies de serem aprovadas pelo Congresso Nacional
com ressalvas.
2.1 Opinio sobre o relatrio de execuo dos oramentos da Unio

Com base nos procedimentos aplicados e no escopo selecionado para a anlise sobre a execuo
dos oramentos da Unio, conclui-se que, exceto pelos efeitos das ressalvas constatadas, foram
observados os princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal, bem como
as normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo dos oramentos da Unio e nas demais
operaes realizadas com recursos pblicos federais, em especial quanto ao que estabelece a lei
oramentria anual.
1 2.2 Opinio sobre o Balano Geral da Unio

As demonstraes contbeis consolidadas da Unio, compostas pelos balanos Oramentrio,
Financeiro e Patrimonial e pela Demonstrao das Variaes Patrimoniais, exceto pelos possveis
efeitos das distores consignadas no relatrio, refletem a situao patrimonial em 31/12/2016 e os
resultados oramentrio, financeiro e patrimonial relativos ao exerccio encerrado nessa data, de
acordo com as disposies da Lei 4.320/1964, da Lei Complementar 101/2000 e das demais normas
aplicveis contabilidade federal.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves, em 28 de junho de 2017.
Ministro Presidente Raimundo Carreiro

Ministro Relator Bruno Dantas
Ministro Walton Alencar Rodrigues
Ministro Benjamin Zymler
Ministro Augusto Nardes
Ministro Aroldo Cedraz
Ministro Jos Mcio Monteiro
Ministra Ana Arraes
Ministro Vital do Rgo

Fundamentao do Parecer Prvio sobre as Contas do Presidente da Repblica (perodo

de 12/5 a 31/12/2016)
1.1 Fundamentos para a opinio acerca do relatrio sobre a execuo dos oramentos da Unio
A descrio completa dos fundamentos para a emisso de opinio no relatrio sobre a execuo
dos oramentos da Unio consta nos captulos 3 e 4 do Relatrio sobre as Contas do Presidente da
Repblica.
A partir da anlise do relatrio, devem ser ressalvadas as seguintes ocorrncias mencionadas ao
longo do documento:
1. Falta de comprovao, na Prestao de Contas do Presidente da Repblica, acerca do
cumprimento, no exerccio de 2016, do percentual mnimo de aplicao de recursos destinados
irrigao nas regies Nordeste e Centro-Oeste, bem como a projetos de irrigao que
beneficiem agricultores familiares, conforme estabelecido no art. 42 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT) da Constituio Federal, e ausncia de requisitos na Lei
Oramentria e no Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) que possibilitem
verificar a observncia da referida regra constitucional (item 4.1.1.7);
2. Existncia de divergncias na divulgao das informaes concernentes s desoneraes
tributrias institudas em 2016 pelo Ministrio da Fazenda, comprometendo a transparncia
perante a sociedade relativa a esses mecanismos, o que no se coaduna com os princpios da
publicidade (art. 37 da Constituio Federal), da transparncia (art. 1, 1 da LRF) e do acesso
informao (art. 7 da Lei 12.527/2011) (item 4.1.2.9);
3. Ausncia dos requisitos legais definidos pelo art. 14, caput, e incisos I e II, da Lei
Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Federal), e pelos arts. 113 e 114 da Lei
13.242/2016 (LDO/2016), para concesso ou ampliao de benefcios tributrios de que
decorra renncia de receita, como: projeo do impacto oramentrio-financeiro, acompanhada
da correspondente demonstrao de atendimento ao disposto na lei de diretrizes oramentrias,
demonstrao de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da lei oramentria e
no afetaria as metas dos resultados fiscais previstas no anexo prprio da lei de diretrizes
oramentrias, ou alternativamente, a indicao de medidas de compensao tributrias, alm
da fixao de vigncia mxima de cinco anos, verificada quando da sano das Leis 13.315, de
20/7/2016, e 13.353, de 3/11/2016, bem como da edio da Medida Provisria 762, de
22/12/2016 (item 4.1.2.9);
com os princpios da publicidade (art. 37 da Constituio Federal), da transparncia (art. 1,
1 da LRF) e do acesso informao (art. 7 da Lei 12.527/2011) (item 4.1.3);
5. Ausncia de publicao e encaminhamento ao Congresso Nacional da prestao de contas
relativa Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014, em
descumprimento ao disposto no art. 29 da Lei 12.350/2010 (item 4.1.4.1);


1.2 Fundamentos para a opinio sobre o Balano Geral da Unio

A descrio completa dos fundamentos para a emisso de opinio modificada sobre o Balano
Geral da Unio consta no Captulo 5 do Relatrio. A seguir esto elencados as principais distores no
exame efetuado sobre as demonstraes consolidadas:
1. Superavaliao do ativo em R$ 131,8 bilhes, com registros que no satisfazem os critrios de
reconhecimento de ativo (item 5.3.1, "i");
2. Distores no ativo decorrente de crditos a receber e registro de imobilizado decorrente do
programa Amaznia Legal (item 5.3.1, "ii");
Subavaliao do ativo em R$ 110,6 milhes decorrente de crditos a receber de ttulos
emitidos, porm no contabilizados. (item 5.3.1, "ii', "a");
Superavaliao do ativo em R$ 3,2 bilhes decorrente de glebas alienadas e no baixadas
(item 5.3.1, "ii", "b");
3. Superavaliao do ativo em R$ 14 bilhes decorrente de classificao por estimativa de
parcelamento de tributos (item 5.3.1, "iii");
4. Subavaliao do ativo em R$ 2,2 bilhes decorrente de falta de atualizao monetria em
contas diversas de crdito a receber (item 5.3.1, "iv");
Falta de atualizao monetria dos crditos a receber de regularizao fundiria, no
montante estimado de pelo menos R$ 78 milhes (item 5.3.1, "iv", "a");
Falta de atualizao monetria dos crditos a receber decorrentes de falta/irregularidade
de comprovao TCE, no montante estimado de pelo menos R$ 2,1 bilhes (item 5.3.1,
"iv", "b");
5. Superavaliao do ativo em pelo menos R$ 26 bilhes decorrente de ausncia de conta de
ajuste para perdas em contas diversas de crdito a receber (item 5.3.1, "v");
Ausncia de conta de ajuste para perdas referentes aos crditos a receber de regularizao
fundiria, em montante no estimado (item 5.3.1, "v", "a");
Ausncia de conta de ajuste para perdas referente aos crditos a receber decorrentes de
falta/irregularidade de comprovao TCE, em montante estimado de R$ 9 bilhes (item
5.3.1, "v", "b");
Ausncia de conta de ajuste para perdas referentes a crditos parcelados, em montante
estimado de R$ 17 bilhes (item 5.3.1, "v", "c");
Ausncia de conta de ajuste para perdas para os crditos suspensos por deciso judicial
inscritos em Dvida Ativa da Unio, de valor no estimado (item 5.3.1, "v", "d");
6. Superavaliao do ativo em R$ 3,1 bilhes decorrente de registro indevido de Adiantamento
para Futuro Aumento de Capital (item 5.3.1, "vi");

7. Subavaliao estimada no ativo imobilizado em R$ 227 bilhes pela no contabilizao dos

imveis destinados reforma agrria ou pela sua contabilizao a valores abaixo do de
mercado (item 5.3.1, "vii");
8. Superavaliao do ativo e passivo circulantes, no montante estimado de R$ 5,1 bilhes,
decorrente da falta de baixa dos saldos das contas de 13 Salrio-Adiantamento e 1/3 Frias-
Adiantamento (item 5.3.1, "viii");
9. Subavaliao do passivo em aproximadamente R$ 11,4 bilhes decorrente de erro na
metodologia usada para clculo da proviso para frias (item 5.3.1, "ix");
10. Superavaliao do passivo em R$ 42,2 bilhes decorrente de registro de depsitos
compulsrios sem expectativa de realizao (item 5.3.1, "x");
11. Subavaliao do passivo decorrente de no contabilizao de proviso de aes judiciais, em
valor no estimado (item 5.3.1, "xi");
12. Distores na Conta de Patrimnio Social e Capital Social acima de R$ 7 bilhes (item 5.3.1,
"xii");
13. Despesas do abono salarial de competncia de 2015 registradas no exerccio de 2016 e
ausncia de proviso para pagamento do abono de ano-base 2016 (item 5.3.1, "xiii");
14. Superavaliao da receita tributria decorrente de classificao inadequada de R$ 12,88
bilhes na Conta nica do Tesouro Nacional (item 5.3.1, "xiv");
15. Contabilizao incorreta de ativo no circulante como ativo circulante, no montante de R$ 137
bilhes (item 5.3.2, "xv");
No segregao em circulante e no circulante dos Crditos oriundos de Encargos de
Capacidade Emergencial (ECE) e de Encargos de Aquisio de Energia Eltrica
Emergencial (EAE), no montante estimado de R$ 159 milhes (item 5.3.2, "xv", "a");
No segregao em circulante e no circulante dos crditos a receber decorrentes de
falta/irregularidade de comprovao TCE, no montante estimado de R$ 14 bilhes
(item 5.3.2, "xv", "b");
No segregao em circulante e no circulante dos crditos a receber decorrentes de
adiantamento de transferncias voluntrias, no montante estimado de R$ 120 bilhes
(item 5.3.2, "xv", "c");
Erro de classificao no registro de capitalizao de valores de longo prazo em contas de
curto prazo, no valor de R$ 2,5 bilhes (item 5.3.2, "xv", "d");
Classificao inadequada de R$ 15,38 bilhes dos emprstimos concedidos (item 5.3.2,
"xv", "e");
16. Classificao indevida de bens dominiais em conta de bens especiais, no valor de R$ 16,4
bilhes (item 5.3.2, "xvi");
17. No reclassificao dos imveis contidos no Plano Nacional de Desimobilizao Anual do
Instituto Nacional do Seguro Social (item 5.3.2, "xvii");
18. Classificao inadequada de R$ 14,65 bilhes no Patrimnio Social (item 5.3.2, "xviii");
19. No classificao de R$ 26,89 bilhes de receitas de parcelamentos especiais (item 5.3.2,
"xix");

20. Remanejamento irregular do pagamento de R$ 40 bilhes de despesa da dvida pblica (item

5.3.2, "xx");
21. Classificao oramentria incorreta do pagamento do resultado negativo do Banco Central do
Brasil (item 5.3.2, "xxi");
22. Divergncia entre o saldo da conta destinada ao clculo do supervit financeiro e o valor
apresentado no Balano Patrimonial, no valor de R$ 2,2 bilhes (item 5.3.3, "xxiii").

3. Recomendaes e alertas do Tribunal de Contas da Unio ao Poder Executivo

Federal3.1 Recomendaes
3.1.1 Ao Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto que, em conjunto com os rgos
setoriais, revise as metas do PPA 2016-2019, quando do processo de reviso do Plano, com a
finalidade de corrigir as distores que ainda permanecem no atual formato de plano (item
3.2).
3.1.2 Ao Ministrio da Transparncia e Controladoria-Geral da Unio, em conjunto com o
Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto e com os rgos setoriais, que, na
seo da Prestao de Contas do Presidente da Repblica relativa ao desempenho das metas
do PPA, apresentem e considerem os parmetros esperados para cada meta no exerccio (item
3.2).
3.1.3 Ao Ministrio da Fazenda que mantenha atualizadas as informaes publicadas relativas
instituio de desoneraes tributrias por exerccio, em ateno aos princpios da publicidade
(art. 37 da Constituio Federal), da transparncia (art. 1, 1 da LRF) e do acesso
informao (art. 7 da Lei 12.527/2011) (item 4.1.2.9).
3.1.4 Ao Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto e ao Ministrio do
Desenvolvimento Social e Agrrio, com base na Lei de Acesso Informao (Lei
12.527/2011) e no art. 3 da LDO 2016 (Lei 13.242/2015) combinado com o art. 3 da Lei
13.249/2016 (PPA 2016-2019), que estabeleam e divulguem critrios objetivos e uniformes
para identificao de aes integrantes do Plano Brasil Sem Misria, permitindo o
acompanhamento preciso sobre a execuo do programa e a devida prestao de contas do
Presidente da Repblica (item 4.1.3).
3.1.5 Ao Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto e ao Ministrio da Educao, com
base na Lei de Acesso Informao (Lei 12.527/2011) e no art. 3 da LDO 2016 (Lei
13.242/2015) combinado com o art. 3 da Lei 13.249/2016 (PPA 2016-2019), que estabeleam
e divulguem critrios objetivos que permitam a identificao das despesas oramentrias que
compem o Plano Nacional de Educao, permitindo o acompanhamento preciso sobre a
execuo do programa e a devida prestao de contas do Presidente da Repblica (item 4.1.3).
3.1.6 Ao Poder Executivo, com base na Lei de Acesso Informao (Lei 12.527/2011) e nos arts. 3
e 59 da LDO 2016 (Lei 13.242/2015), que, nas prximas edies da PCPR, demonstre que as
justificativas apresentadas para a execuo (quando inferior ao percentual de execuo
obrigatria) das programaes includas ou acrescidas por meio de emendas de bancada
estadual configuram impedimento de ordem tcnica (item 4.1.3).
3.1.7 Ao Ministrio da Transparncia e Controladoria-Geral da Unio que inclua, na Prestao de
Contas do Presidente da Repblica, anlise sobre o cumprimento do disposto no art. 42 do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal e adote medidas
para aprimorar a produo, a consolidao e a divulgao de informaes referentes
regionalizao da despesa executada com projetos de irrigao (item 4.1.1.7).
3.1.8 Aos Ministrios do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto e da Fazenda que adotem
medidas para aprimorar as informaes referentes regionalizao da despesa relacionada
subfuno de governo irrigao no processo oramentrio e no Sistema Integrado de
Administrao Financeira (Siafi), de modo a permitir a averiguao do cumprimento do art.
42 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da Constituio Federal
(item 4.1.1.7).
10

3.1.9 Casa Civil da Presidncia da Repblica, em conjunto com o Ministrio da Fazenda e a

Advocacia-Geral da Unio, que apresente, no prazo de 90 dias, plano de ao, contemplando
um conjunto de medidas com vistas a incrementar a arrecadao de receitas referentes
Dvida Ativa da Unio, em consonncia com o princpio da eficincia da administrao
pblica, consubstanciado no caput do art. 37 da Constituio Federal de 1988 (item 4.1.2.10).
3.1.10 Secretaria do Tesouro Nacional que efetue anlise sobre a natureza dos itens registrados a
ttulo de adiantamento de transferncias voluntrias e adote as providncias necessrias para o
seu adequado registro de acordo com as normas de contabilidade (item 5.3.1, i).
3.1.11 Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrrio da Casa Civil da
Presidncia da Repblica que adote as providncias necessrias, a fim de possibilitar o devido
registro dos ativos da Unio referentes aos crditos a receber decorrentes dos ttulos de
domnio emitidos para regularizao fundiria no mbito do Programa Amaznia Legal, em
observncia aos itens 2.2.1 e 2.2.2 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico
(item 5.3.1, ii, a).
3.1.12 Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria do Patrimnio da Unio e Secretaria
Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrrio que, em conjunto, adotem as
providncias necessrias para que os imveis j titulados sejam baixados do patrimnio da
Unio, em convergncia ao conceito de ativo, disposto nos itens 2.2.1 e 2.2.2 do Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (item 5.3.1, ii, b).
3.1.13 Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do
Desenvolvimento Agrrio da Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Instituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria que, em conjunto, adotem as providncias necessrias para
o desenvolvimento de metodologia e o reconhecimento dos encargos incidentes sobre os
crditos oriundos de regularizao fundiria, em observncia legislao aplicvel e ao item
4.3.2 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (item 5.3.1, iv, a).
3.1.14 Secretaria do Tesouro Nacional que, no exerccio de sua competncia de rgo central do
Sistema de Contabilidade Federal, oriente e adote as providncias necessrias para que os
encargos incidentes sobre os crditos a receber da Unio sejam devidamente apropriados
pelos rgos e entidades, conforme disposto no item 4.3.2 do Manual de Contabilidade
Aplicada ao Setor Pblico (item 5.3.1, iv, b).
3.1.15 Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrrio da Casa Civil da
Presidncia da Repblica e ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria que
adotem as providncias necessrias, a fim de que os ajustes para perdas relativos aos crditos
a receber de regularizao fundiria sejam devidamente calculados e reconhecidos, em
observncia ao item 4.3.2 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (item 5.3.1,
v, a).
Sistema de Contabilidade Federal, alerte e oriente os rgos e entidades acerca da necessidade
de anlise, controle e registro do ajuste para perdas estimadas, conforme disposto no item
4.3.2 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (item 5.3.1, v, b).
3.1.17 Ao Incra, em conjunto com a Secretaria do Patrimnio da Unio e a Secretaria do Tesouro
Nacional, que avalie a forma adequada para estabelecer o valor patrimonial e realizar a
contabilizao dos imveis destinados reforma agrria, nos termos do disposto no item 5.3.2
do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (item 5.3.1, vii).
11

3.1.18 Ao Incra que corrija a divergncia de dados do quantitativo da rea destinada reforma
agrria constante do Sipra e do seu acervo fundirio disponibilizado na internet, promovendo
os ajustes que se fizerem necessrios completa exatido da informao sobre a rea dos seus
bens imveis (item 5.3.1, vii).
Sistema de Contabilidade Federal, alerte e oriente os rgos e entidades acerca da necessidade
de observar e adotar as rotinas contbeis previstas na Macrofuno Siafi 021142 Folha de
Pagamento (item 5.3.1, viii).
3.1.20 Secretaria do Tesouro Nacional que inclua no Manual Siafi, Macrofuno 021142 Folha
de Pagamento, orientao especfica para o registro da proviso para pagamento do salrio do
perodo de frias, bem como dissemine essa orientao para as setoriais contbeis dos rgos
e entidades da Unio (item 5.3.1, ix).
3.1.21 Secretaria de Gesto de Pessoas e Relaes do Trabalho no Servio Pblico do Ministrio
do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto que implemente os ajustes necessrios para a
regularizao dos registros contbeis decorrentes da incluso da proviso para pagamento do
salrio do perodo de frias (item 5.3.1, ix).
3.1.22 Secretaria do Tesouro Nacional que, em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, adote providncias para regularizar o saldo da conta de depsitos compulsrios,
tendo em vista a ausncia de expectativa de realizao (item 5.3.1, x).
3.1.23 Secretaria do Tesouro Nacional que faa gesto junto s empresas pblicas dependentes
para corrigir as distores apresentadas na conta de capital social, bem como institua rotinas
de controle para garantir a correta classificao dos registros nas contas de consolidao (item
5.3.1, xii).
3.1.24 Secretaria do Tesouro Nacional que:
(a) acompanhe o fluxo de realizao dos encargos registrados nas contas contbeis
1.1.3.8.1.2.2.00 e 1.1.3.8.1.23.00 e, considerando que possuem montante e cronograma
incertos e imprevisveis, por sua situao de inadimplncia, litgio judicial e, na maior parte
dos casos, natureza pulverizada, realize estudos acerca da adequao do reconhecimento
desses valores como ativos, em observncia ao disposto nos itens 2.2.1 e 2.2.2 do Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico; e
(b) uma vez considerada a pertinncia do registro dos referidos encargos como ativos, proceda
devida segregao dos saldos em circulante e no circulante, em ateno ao insculpido no
item 2.2.3 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (item 5.3.2, xv, a).
3.1.25 Secretaria do Tesouro Nacional que, na qualidade de rgo central do Sistema de
Contabilidade Federal, promova a atualizao dos normativos contbeis pertinentes, bem
como oriente os rgos e entidades que possuem saldos registrados na conta contbil
1.1.3.4.1.02.08 para que promovam a adequada segregao dos saldos em circulante e no
circulante, conforme previsto no item 2.2.3 do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor
Pblico (item 5.3.2, xv, b).
3.1.26 Secretaria do Tesouro Nacional que, por ocasio da publicao das demonstraes
contbeis consolidadas da Unio relativas ao exerccio de 2017, evidencie nos demonstrativos
o acerto efetuado para correo da distoro gerada em 2016 pela classificao indevida de
bens dominiais destinados reforma agrria como se fossem de uso especial do Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (item 5.3.2, xvi).
12

3.1.27 Ao Ministrio da Defesa, sob a coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica, que
adote as providncias necessrias para o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao
contbil do passivo referente s penses militares previstas na Lei 3.765/1960 (item 5.3.3,
xxii, a).
3.1.28 Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio da Defesa que, com vistas a garantir
a transparncia e a necessria previsibilidade de gastos, elabore as projees de despesas
oramentrias com os militares inativos (reservistas e reformados), anualmente, para os
prximos setenta e cinco anos, fazendo constar das notas explicativas das demonstraes
contbeis consolidadas da Unio (item 5.3.3, xxii, b).
3.1.29 Aos Ministrios da Cincia, Tecnologia, Inovao e Comunicaes, da Cultura, do Esporte e
Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrrio que tomem as
medidas necessrias para reconhecer a depreciao dos seus bens mveis, nos termos do
disposto no item 7.3 da parte II do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico
(Procedimentos Contbeis Patrimoniais) (item 5.4.2).
3.1.30 Ao Comando da Aeronutica que oriente suas unidades sobre a necessidade do registro
tempestivo da totalidade de seus bens mveis que estejam em processo de manuteno na
conta contbil 1.2.3.1.1.08.04, de modo que seus demonstrativos financeiros reflitam
fidedignamente a situao patrimonial de suas unidades gestoras, nos termos do item 3.10 da
NBC TSP - Estrutura Conceitual (item 5.4.5).
3.1.31 Recomendar ao Ministrio do Planejamento, Casa Civil e Presidncia da Repblica que
consolidem em normativo nico todos os dispositivos editados sobre a estratgia
governamental e seu monitoramento e avaliao, identificando claramente a forma de
organizao dos planos de longo, mdio e curto prazos, com seus objetivos e metas, alm do
papel do centro de governo, dos ministrios setoriais, eventuais conselhos e comits e da
CGU na formulao, monitoramento e avaliao desses planos e das polticas pblicas neles
contidas, aproveitando, caso entenda vivel, as concluses do grupo de trabalho do TCU
encaminhadas aos titulares das pastas (Declarao de Voto do Ministro Augusto Nardes).
3.2 Alertas
3.2.1 Alertar o Poder Executivo, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei
Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), acerca da ausncia de atendimento
ao disposto nos arts. 1 e 9 da Lei Complementar 101/2000 e 55 da Lei 13.242/2015
(LDO/2016), em virtude do contingenciamento de despesas discricionrias da Unio em
montante inferior ao necessrio para atingimento da meta fiscal vigente na data de edio do
Decreto 8.700/2016, de 30/3/2016 (item 4.1.2.2).
13

3.2.2 Alertar o Poder Executivo, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei
Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), acerca da ausncia de atendimento
aos requisitos legais previstos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e nos arts. 113 e
114 da Lei 13.242/2016 (LDO/2016) quando da proposio de ato normativo ou sano de
projeto de lei originrio do Poder Legislativo, com vistas a concesso ou ampliao de
benefcios tributrios de que decorra renncia de receita, a exemplo de: projeo do impacto
oramentrio-financeiro, acompanhada da correspondente demonstrao, atendimento ao
disposto na lei de diretrizes oramentrias, demonstrao de que a renncia foi considerada na
estimativa de receita da lei oramentria e no afetaria as metas dos resultados fiscais
previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oramentrias, ou alternativamente, a indicao
de medidas de compensao tributrias, alm da fixao de vigncia mxima de cinco anos,
conforme constatado nos atos de sano das Leis 13.243/2016, de 11/1/2016, 13.257, de
8/3/2016, 13.315, de 20/7/2016, e 13.353, de 3/11/2016, e de edio das Medidas Provisrias
713, de 1/3/2016, e 762, de 22/12/2016 (item 4.1.2.9).
3.2.3 Alertar o Poder Executivo sobre a omisso na publicao e encaminhamento da prestao de
contas ao Congresso Nacional relativa Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa do
Mundo Fifa 2014, em desrespeito ao disposto no art. 29 da Lei 12.350/2010 (item 4.1.4).
3.3.4 Alertar o Poder Executivo, com fundamento nos arts. 14 e 15 da Lei 10.180/2001, acerca da
possibilidade de o Tribunal de Contas da Unio emitir opinio adversa sobre o Balano Geral
da Unio, caso no sejam adotadas as medidas necessrias para a correo das distores
verificadas no conjunto das demonstraes contbeis consolidadas da Unio.
Ministro BRUNO DANTAS

Relator
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

RAIMUNDO CARREIRO BRUNO DANTAS
Presidente Relator

WALTON ALENCAR RODRIGUES BENJAMIN ZYMLER
Ministro Ministro

AUGUSTO NARDES AROLDO CEDRAZ
Ministro Ministro
14


JOS MCIO MONTEIRO ANA ARRAES
Ministro Ministra
(Assinado Eletronicamente)
VITAL DO RGO
Ministro

Presidente Relator

WALTON ALENCAR RODRIGUES BENJAMIN ZYMLER
Ministro Ministro

AUGUSTO NARDES AROLDO CEDRAZ
Ministro Ministro

JOS MCIO MONTEIRO ANA ARRAES
Ministro Ministra
VITAL DO RGO
Ministro
15

DECLARAO DE VOTO
Ao parabenizar todos os servidores da Secretaria de Macroavaliao Governamental

(Semag) e os demais servidores desta Casa que, de maneira direta ou indireta, contriburam para a
elaborao do Relatrio das Contas do Governo Federal, relativo ao exerccio de 2016, congratulo-me
com o Ministro Bruno Dantas por mais esse desafio vencido em sua audaciosa carreira.
Valho-me do texto final de sua declarao de voto, proferida no julgamento das Contas do
ano anterior, para rememorar dois atributos fundamentais destacados pelo Presidente Raimundo
Carreiro e pelo Vice-Presidente Jos Mcio, na reunio inaugural do Conselho Superior do Centro de
Altos Estudos do TCU, ocorrida na manh de ontem: transparncia e credibilidade.
Pois foi para sustentar a credibilidade que a populao deposita nesta Corte de Contas e
manter a transparncia das contas pblicas que tomamos a difcil e histrica deciso de rejeitar, por
dois anos seguidos, as contas da Presidente da Repblica. No ano passado, ao concluir sua declarao
de voto, em linha com o entendimento do relator, o Ministro Jos Mcio, e com meu posicionamento
na relatoria das contas de 2014, o Ministro Bruno Dantas rogou para que as luzes lanadas pelo
instrumento que estava sendo encaminhado ao Congresso Nacional afastassem as sombras do descuido
e da imprudncia com que as contas pblicas foram tratadas nos ltimos anos e contribussem para que
a gesto fiscal voltasse ao trilho da responsabilidade.
Na manh de hoje, na condio de relator das Contas do exerccio de 2016, o ministro
atesta o acerto da deciso deste Tribunal de rejeitar a situao de desgovernana fiscal pela qual
passava o pas e apresenta a este Plenrio um parecer prvio pela aprovao, com ressalvas, das Contas
atinentes ao perodo de 1 de janeiro a 11 de maio de 2016, de responsabilidade da Excelentssima
Senhora Presidente da Repblica, Dilma Vana Rousseff, e de 12 de maio a 31 de dezembro de 2016, de
responsabilidade do Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica, Michel Miguel Elias Temer
Lulia.
Se por um lado este Tribunal contribuiu para os avanos constatados na governana fiscal,
deve agora direcionar seus esforos, com o mesmo vigor, para sanear as falhas relatadas pelo Ministro
Bruno Dantas, relativas confiabilidade e qualidade de parcela significativa das informaes de
desempenho, referentes s metas previstas no Plano Plurianual 2016-2019.
Esse diagnstico altamente preocupante, pois ao lado da legalidade e da transparncia, a
avaliao do desempenho governamental, segundo minha viso, um dos grandes objetivos do parecer
prvio deste Tribunal sobre as contas governamentais. Na reunio inaugural do Conselho Superior do
Centro de Altos Estudos, vrios conselheiros, representantes da sociedade brasileira, mostraram-se
alinhados a esse entendimento, ao manifestarem-se sobre a necessidade de esta Corte de Contas e do
controle, de uma forma geral, serem mais enfticos na cobrana de uma gesto pblica mais eficiente,
eficaz e efetiva na utilizao dos recursos pblicos.
A partir dessa viso, entendo que ao se debruar sobre a prestao de contas do Governo e
este parecer prvio do TCU, a sociedade como um todo deveria ter condies de avaliar, de forma
isenta, a qualidade e o sucesso das polticas pblicas de segurana, sade, educao, logstica, meio
ambiente, entre outas. Em outras palavras, deveria ser capaz de identificar os rumos delineados para os
grandes desafios postos ao nosso desenvolvimento e avaliar se as aes governamentais no exerccio
avaliado foram consentneas com o direcionamento dado.

A melhoria do desempenho governamental especialmente relevante neste momento de

maior restrio fiscal, imposta pela promulgao da PEC 95/2016, que limita o teto dos gastos
pblicos. A PEC muito importante para dar estabilidade s finanas pblicas, mas cria um enorme
desafio no mdio prazo para a manuteno da qualidade do servio pblico.
Nesse sentido, entendo que a falta de confiabilidade das informaes de desempenho vai
alm das questes identificadas no PPA. Em recente trabalho realizado no mbito do TC-
028.938/2016-0, a equipe de auditoria avaliou o preparo do Governo Brasileiro para implementar os
Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel e considerou a ausncia de um plano de longo prazo no
Brasil, com prazo superior aos 4 anos do PPA, como um entrave importante para que o pas cumpra as
metas acordadas na Agenda 2020 do Organizao das Naes Unidas (ONU). Foram identificadas
tambm fragilidades na atuao das instituies componentes do Centro de Governo brasileiro, das
quais resultam lacunas na coordenao e no alinhamento de polticas transversais, tema que tambm
foi abordado neste relatrio.
Alm disso, em recente estudo de grupo de trabalho coordenado por meu Gabinete,
mediante autorizao deste Plenrio, houve um diagnstico semelhante com relao ausncia do
plano de longo prazo, necessidade de uma organizao formal do Centro de Governo, instituio de
metas prioritrias de longo, mdio e curto prazos, alm de uma organizao formal da gesto do PPA
em planos de curto prazo e seu monitoramento pelas prprias instncias governamentais em uma etapa
anterior ao trabalho de auditoria interna capitaneada pela CGU.
As concluses desse estudo, reunidas sob a forma de minuta de lei/decreto, foram levadas
ao conhecimento dos ministros desta Casa e encaminhadas Presidncia da Repblica, Casa Civil,
aos Ministrios do Planejamento e da Fazenda, CGU, e aos demais poderes da Repblica, como
contribuio desta Casa para o debate sobre o direcionamento, avaliao e monitoramento dos gestores
e das polticas pblicas em prol de um melhor desempenho governamental em suas entregas.
Sendo assim, em que pese meritria, considero insuficiente para induzir uma melhoria
consistente no desempenho governamental, a recomendao proposta ao Ministrio do Planejamento,
Desenvolvimento e Gesto para que, em conjunto com os rgos setoriais, revise as metas do PPA
2016-2019, quando do processo de reviso do Plano, com a finalidade de corrigir as distores que
ainda permanecem no atual formato de plano (item 3.2). No mesmo sentido, a recomendao feita ao
Ministrio da Transparncia e Controladoria-Geral da Unio, em conjunto com o Ministrio do
Planejamento, Desenvolvimento e Gesto e com os rgos setoriais, que, na seo da Prestao de
Contas do Presidente da Repblica relativa ao desempenho das metas do PPA, apresentem e
considerem os parmetros esperados para cada meta no exerccio (item 3.2).
Proponho, como contribuio, que seja acrescida recomendao ao Ministrio do
Planejamento, Casa Civil e Presidncia da Repblica para que consolidem em normativo nico todos
os dispositivos editados sobre a estratgia governamental e seu monitoramento e avaliao,
identificando claramente a forma de organizao dos planos de longo, mdio e curto prazos, com seus
objetivos e metas, alm do papel do centro de governo, dos ministrios setoriais, eventuais conselhos e
comits e da CGU na formulao, monitoramento e avaliao desses planos e das polticas pblicas
neles contidas, aproveitando, caso entenda vivel, as concluses do grupo de trabalho do TCU
encaminhadas aos titulares das pastas.

TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 28 de junho de
2017.
Ministro JOO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

Redator

DECLARAO DE VOTO
Nesta oportunidade, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) exerce pela

82 (octagsima segunda) vez uma de suas mais importantes competncias,
prevista no inciso I do art. 71 da Constituio Federal: apreciar e emitir parecer
prvio sobre as Contas do Presidente da Repblica.
De incio, gostaria de louvar a qualidade do trabalho apresentado pelo
eminente relator, Ministro Bruno Dantas, o qual contou com a valiosa
colaborao da Secretaria de Macroavaliao Governamental (Semag).
Destaco, dentre as inmeras e relevantes informaes constantes do
relatrio apresentado, o exame da conjuntura econmica do Pas.
Mais uma vez, o desempenho da economia ficou abaixo do esperado e
do necessrio para promover o desenvolvimento nacional: queda real do PIB de
3,60%, apenas um pouco inferior aos 3,77% verificados em 2015.
Essa retrao da atividade econmica tambm se refletiu na taxa de
poupana interna, que caiu de 18,3% do PIB para somente 13,5%.
O dado preocupante, uma vez que demonstra a reduo da
capacidade de investimentos dos agentes econmicos e, por conseguinte, do
crescimento futuro.
A taxa de inflao desacelerou e atingiu o percentual de 6,29% no
ano, (ante os 10,7% medidos em 2015) e ficou a abaixo do teto da meta (6,5%),
mas acima do centro (4,5%) estabelecido.
Apesar de ser uma evidente melhora do indicador, pois a inflao
um dos mais injustos impostos, no se deve olvidar que a retrao da atividade
econmica exerceu papel importante na desacelerao do aumento do nvel de
preos.
De outro lado, a balana comercial apresentou o melhor resultado da
srie histrica, medida a partir de 1980. Esse resultado foi obtido em razo da
acentuada queda das importaes ocorrida no exerccio em relao ao ano de
1

2015. Houve, no perodo, reduo de US$ 34 bilhes no valor das importaes

(de US$ 172 bilhes para US$ 138 bilhes), ao passo que as exportaes
tambm sofreram retrao de US$ 5 bilhes. Assim, obteve-se um superavit de
US$ 47 bilhes em 2016, contra US$ 18 bilhes em 2015.
Ou seja, a melhoria acentuada da balana comercial foi fruto direto da
retrao da economia, que impactou as importaes, e no do aumento das
exportaes.
Como consequncia da desacelerao da economia, a receita primria
real caiu pelo terceiro ano consecutivo (-6,5%, contra -3,1% e -3,0% observados
em 2015 e 2014, respectivamente), o que contribuiu para o elevado deficit
primrio de R$ 160,3 bilhes.
Esse resultado negativo, por sua vez, impacta diretamente a
capacidade de poupana e de investimento do Brasil.
Nessa seara, o resultado dos regimes de previdncia, no valor negativo
total de R$ 226,9 bilhes, contribuiu de forma fundamental para o resultado
primrio, com especial destaque para a previdncia rural, deficitria em R$
103,4 bilhes.
A consequncia direta desse desequilbrio fiscal o crescimento da
dvida pblica observado ao longo dos anos.
Conforme apontado no relatrio, a dvida mobiliria e a dvida
consolidada lquida ultrapassaram os limites de alerta previstos na Lei
Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), art. 59, 1,
III, ou seja, de 90% dos valores estabelecidos para essas dvidas.
A dvida mobiliria atingiu o valor de R$ 4.481,5 bilhes, o que
representou 606,9% da receita corrente lquida (RCL), ao passo que o limite de
alerta (LRF, art. 59, 1 III, c/c art. 3 do Projeto de Lei da Cmara 54/2009)
seria de 585% da RCL.

J a dvida consolidada lquida alcanou a cifra de R$ 2.290,1 bilhes,

ou 329,5% da RCL, ao passo que o limite de alerta (LRF, art. 59, 1 III, c/c art.
3 do Projeto de Resoluo do Senado 84/2007) seria de 315% da RCL.
certo que se trata de projetos de lei e de resoluo, at o momento
no aprovados, mas servem de parmetro para a avalio da administrao da
dvida pblica.
Nada obstante o relatrio tenha apontado a conformidade da gesto
fiscal perante a LRF exceto a insuficincia do contingenciamento realizado
por meio do Decreto 8.700, de 30/3/2016 -, no difcil concluir que as contas
pblicas encontram-se em trajetria no-sustentvel, o que viola o 1 do art. 1
da referida lei complementar.
Segundo esse dispositivo, a responsabilidade na gesto fiscal
pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e
corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas (grifei)
A ausncia de medidas de ajuste restringe a possibilidade de reduo
da taxa de juros, pois afeta a percepo do mercado sobre o risco de
inadimplncia do setor pblico.
Feitas essas consideraes, louvo mais uma vez a excelncia do
trabalho apresentado pelo Ministro Bruno Dantas e pela competente equipe da
Secretaria de Macroavaliao Governamental, a quem sado na pessoa de seu
Secretrio, Leonardo Albernaz.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 28 de

junho de 2017.
BENJAMIN ZYMLER
Redator


DECLARAO DE VOTO
Gostaria, inicialmente, de cumprimentar o E. Relator, Ministro Bruno Dantas, e todos os

servidores desta Casa que, de maneira direta ou indireta, contriburam para a excelncia do Relatrio
das Contas do Governo Federal, relativo ao exerccio de 2016, ora submetido apreciao deste
Colegiado.
A apreciao pelo TCU das contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica,
mediante parecer prvio, que dever ser elaborado em sessenta dias a contar do seu recebimento (art.
71, I, da CF), e seu julgamento anual pelo Congresso Nacional (art. 49, IX, da CF) configura
procedimento, de extrao constitucional, da mais ldima tradio republicana, em que se oferece ao
Congresso Nacional e a toda sociedade brasileira a oportunidade de examinar dados de gesto
relevantssimos para o Pas.
A elaborao do relatrio das contas do Governo configura um dos mais relevantes traos
da atuao constitucional do Tribunal de Contas da Unio, no qual sintetiza e organiza dados variados
da ao administrativa do governo federal, em seus nveis mais agregados, desempenhando a misso
constitucional do Controle Externo de contribuir para o contnuo aperfeioamento da Administrao
Pblica, na satisfao dos anseios sociais.
A situao de grave crise fiscal vivida por diversos estados bem evidencia o cuidado que
merecem as contas pblicas e a relevncia do papel desenhado para os Tribunais de Contas. Em
questes de direito financeiro, o rgo que fiscaliza deve sempre pautar-se com o rigor e a prudncia
que exige do gestor da coisa pblica. Lamentavelmente, nem sempre isto ocorre, o que contribui para a
situao atual de insuficincia de recursos para o pagamento de salrios e proventos de aposentadoria,
em muitos rinces da federao brasileira. Nessa seara, tem o TCU atuado a contento, cobrando, com
rigor, a fiel observncia s disposies da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Na apreciao das contas do presidente da repblica, faculta-se a cada Ministro traar
breve panorama sobre setor que considere relevante para os destinos do Pas. Nesse sentido, consoante
o relatrio, verificou-se que, em 2016, todos os rgos cumpriram os limites prudencial e mximo das
despesas com pessoal, estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF, muito embora a despesa lquida com
pessoal (despesa bruta menos despesas no computadas) apresentou elevao, em termos correntes, de
R$ 6,8 bilhes em relao aos gastos em 2015, ou seja, de 3,03%. No que se refere s despesas no
computadas, conforme disposto no art. 19, 1, da LRF, percebe-se que, em 2016, houve elevao
significativa, de 20,69%, em relao a 2015.
O crescimento da despesa de pessoal em ritmo superior ao crescimento do PIB poderia ser
indicativo de problemas futuros, mas houve grande avano no controle do crescimento das despesas
com a criao do Novo Regime Fiscal, institudo pela Emenda Constitucional 95, de 15 de dezembro
de 2016. Evidentemente, os efeitos do novo regime somente se faro sentir a partir do exame das
prximas contas, quando ser possvel mensurar a eficcia dessa medida, em especial em relao aos
gastos das empresas pblicas.
No que respeita remunerao de empregados de empresas estatais, a Constituio, seus
princpios e limites parecem ter se tornado meras inconvenincias amide impostas ao administrador e
raras vezes obedecidas. No por outra razo, os salrios pagos por essas empresas so segredos
guardados a sete chaves e ocultos nos mais profundos escaninhos da administrao pblica, pouco
importando o que dizem as leis e a Constituio a respeito da necessidade de transparncia de todas as
questes administrativas, a includa a remunerao de servidores e empregados.
Refiro-me, em especial, s estatais independentes, as que no recebem recursos do Tesouro
para custeio de seu pessoal e, com isso, no se submetem ao teto constitucional de remunerao.
Aproveitando-se dessa peculiaridade, os salrios do inteiro corpo de empregados da estatal so

inflados a perder de vista e deixam de observar os demais parmetros que o Direito lhes impe,
notadamente a moralidade, a razoabilidade e a proporcionalidade.
Vivssemos em verdadeira democracia, em que a Lei e a Constituio fossem observadas,
essas informaes j teriam vindo a pblico. O cidado brasileiro tem o direito de saber quanto
ganham os empregados das empresas estatais brasileiras, isto direito bsico de quem paga os
impostos e custeia a prpria existncia de tais entes, j que foram criadas e tiveram patrimnio alocado
pela Unio.
O fato que no h transparncia quanto aos gastos despendidos pelas empresas estatais
para remunerao de seus dirigentes e empregados, muito embora caiba atual Secretaria de
Coordenao e Governana das Empresas Estatais (a qual sucedeu o Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais - Dest) manifestar-se sobre os pleitos dessas empresas, no que se
refere poltica salarial, aprovao e eventuais modificaes nos planos de previdncia dessas
empresas e seu quantitativo de empregados, conforme artigo 40, inciso VI, alneas f, g, h e i, do
Anexo I Decreto n 8.818/2016.
As tabelas de remunerao individualizadas no so divulgadas, conforme exige a Lei de
Acesso Informao, muito menos sabido por este Tribunal o exato teor das polticas salariais
vigentes das empresas pblicas federais. desconhecido, pelo controle externo, o valor das rubricas
salariais, gratificaes e eventuais participaes nos lucros e em resultados das entidades estatais, bem
como a adequao dessas remuneraes quelas praticadas pelo mercado nacional.
No exerccio de 2016, que ora se examina, foi sancionada a Lei 13.303/2016 que dispe
sobre o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias.
Esse novo diploma legal trouxe, mais uma vez, tentativa de ampliar a transparncia dessas entidades,
obrigando-as a divulgar, de forma tempestiva e atualizada, a remunerao do corpo administrativo.
H de considerar tambm que a ausncia de controle e transparncia dos gastos com
remunerao de empregados de empresas estatais no-dependentes impacta sobremodo os respectivos
fundos de penso por elas patrocinados. Isso ocorre porque o patrocinador pblico, ao buscar garantir
paridade entre os salrios pagos aos funcionrios da ativa e benefcios do fundo de previdncia, fruto
de acordos coletivos de trabalho entre o empregador e empregados, poder realizar transferncias
milionrias, unilaterais e juridicamente injustificveis, de recursos federais, destinados ao
equacionamento de dficits atuariais projetados em reservas matemticas voltadas ao pagamento de
compromissos futuros.
Exemplo crasso dessa manobra criminosa foi verificado no exame de representao
formulada contra Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES e pela Fundao
de Assistncia e Previdncia Social do BNDES Fapes, objeto do TC-029.058/2014-7 (Relator:
Ministro Augusto Sherman Cavalcanti) a qual ensejou pronta atuao corretiva e preventiva desta
Corte de Contas e poder trazer gravssimas consequncias para os administradores responsveis pela
prtica de tais atos.
Como bem disse Justice Louis Brandeis (1856-1941), Juiz da Suprema Corte Americana,
em frase lapidar: A luz do Sol o melhor desinfetante. preciso, pois, trazer luz essas
informaes, analis-las e divulg-las, dar-lhes a transparncia que a Carta Magna exige, para ento
deixar que a luz do sol faa o seu trabalho.
II
Outra questo a merecer comentrios, em razo de sua gravidade, diz respeito ausncia
de registro, no Balano Geral da Unio, de provises especficas referentes aos pagamentos de
militares inativos e pensionistas.

Constam dos Relatrios e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica de

2013, 2014 e 2015 recomendaes ao Ministrio da Defesa com o propsito de reconhecer, mensurar e
evidenciar no BGU as provises relativas a militares inativos e a penses militar.
Em que pesem as reiteradas recomendaes j exaradas, o relatrio apresentado evidencia
que, novamente, o Ministrio da Defesa no implementou o reconhecimento, a mensurao e a
evidenciao dessas provises.
O encaminhamento ora proposto limita-se a recomendar, mais uma vez, ao Ministrio da
Defesa que, sob a coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica, adote as providncias
necessrias para o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao contbil do passivo referente s
penses militares e aos militares inativos.
No h indefinio por parte deste Tribunal em relao ao tema. Desde a apreciao das
Contas de 2013, de relatoria do ministro Raimundo Carreiro, o Tribunal vem emitindo seguidas
recomendaes ao Poder Executivo, a respeito da necessidade de evidenciao contbil do passivo de
despesas futuras com inativos e penses militares.
H, na verdade, recusa velada em seguir as orientaes emanadas por esta Corte de Contas,
comportamento que se revela grave a ponto de ensejar no s ressalvas nas presentes contas, como,
tambm, alerta no sentido de que nova inobservncia poder ensejar a irregularidade das prximas
contas.
Afinal, da mesma forma que em relao s estatais, o cidado brasileiro tem o direito de
saber o custo real das aposentadorias e penses pagas aos militares, como decorrncia fundamental dos
princpios republicano e da transparncia da Administrao Pblica.
Proponho, pois, sejam includas estas ressalvas no parecer prvio das contas do governo da
repblica de 2016.
So essas as consideraes que tinha a fazer.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 28 de junho de
2017.
WALTON ALENCAR RODRIGUES

Redator

Gabinete do Ministro Aroldo Cedraz
DECLARAO DE VOTO
Contas do Governo 2016
Senhor Presidente,
Senhor Relator,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Autoridades presentes, as quais cumprimento pelas honrosas presenas;
Senhoras e Senhores,
Neste momento, em que nos reunimos uma vez mais para cumprir a mais nobre misso
constitucional desta Casa, de examinar e emitir Parecer Prvio sobre as contas prestadas anualme nte
pelo Presidente da Repblica, entendo ser necessria breve reflexo sobre a relevncia deste ato.
Afinal, parte essencial do sistema democrtico de freios e contrapesos que todo gestor pblico, do
prefeito do menor municpio ao titular mximo da nao, preste contas aos cidados sobre seus atos,
sujeitos fiscalizao tcnica e independente dos Tribunais de Contas.
Somos aqui, portanto, ferramenta a servio da sociedade, incumbidos de assegurar que os

recursos pblicos sejam geridos e aplicados com absoluta regularidade e mxima eficincia, em
benefcio da populao brasileira. Nesse sentido, parabenizo o nobre Ministro Bruno Dantas pela
conduo do trabalho hoje submetido a este Plenrio para apreciao e manifesto, desde j,
concordncia com a proposta de encaminhamento apresentada por Sua Excelncia.
Ressalto tratar-se, como nos anos anteriores, de trabalho de carter tcnico, capaz de
apontar pontos positivos e negativos da gesto sob anlise, de modo a subsidiar o Congresso Nacional
em seu dever de julgar as contas ora sob exame. De igual modo, acredito que as consideraes e as
recomendaes constantes do Relatrio fornecem ao Governo Federal importantes meios para que
possa aprimorar sua atuao.
justamente com esse intuito, de contribuir para a melhoria da gesto, das polticas e dos
servios pblicos, que passo a apresentar breves consideraes sobre quatro pontos especficos
abordados pelo eminente Relator: resultados da previdncia social, capacidade de recuperao de
crditos, crescimento da dvida pblica e indicadores de programas e polticas pblicas.
Resultados da Previdncia Social
Quando do julgamento do TC 001.040/2017-0, apresentado pelo Exmo. Ministro Jos

Mcio, cujas informaes foram juntadas s Contas do Governo no presente exerccio, tivemos a
oportunidade de constatar o aumento progressivo no dficit da Previdncia Social nos ltimos dez
anos, bem como a acelerao desse processo, provocada pela recente crise econmica. Conforme
demonstram os nmeros obtidos pelo Tribunal, o crescimento da receita previdenciria em 2015 e
2016 foi de 3%, enquanto a despesa aumentou em 12%.

A relevncia do assunto notria, visto que a proposta de reforma previdenci r ia

encaminhada pelo Governo Federal por meio da PEC n 287/2016 constitui foco de intensa discusso
no mbito do Congresso Nacional e da sociedade, de modo geral. Entre outros tpicos, debate-se
valores envolvidos e mudanas propostas nas regras de contribuio e aposentadoria de contribuintes
submetidos tanto ao Regime Geral (RGPS) quanto ao Regime Prprio (RPPS) e a outras condies
particulares.
Dentre os diferentes regimes, entendo ser necessrio conferir especial ateno situao
atuarial do RGPS, uma vez que este teve seu dficit aumentado em 89% nos ltimos dez anos, em
nmeros corrigidos pela inflao do perodo (INPC), enquanto essa variao foi ligeiramente negativa
para o RPPS, que teve seu dficit reduzido em 0,2% nesse intervalo.
Nessa seara, alm de oferecer nmeros confiveis e imparciais acerca da situao dos
diferentes regimes, entendo que cabe a este Tribunal contribuir para a reduo de ilegalidades que
agravam o atual cenrio deficitrio, o que pode ser feito com o uso intensivo de recursos de tecnologia
da informao aplicados anlise de dados.
Foi justamente com esse propsito que realizamos, desde 2015, investimentos
significativos em aquisio de equipamentos, contratao de servios e capacitao de pessoal para
implantao de sistemtica de auditoria contnua de benefcios previdencirios, sob o comando da
unidade tcnica especializada no tema. Os primeiros resultados, apresentados pelo Ministro Vital do
Rego no mbito do TC 010.947/2015-9, demonstraram de forma inequvoca o potencial dessa
metodologia: a partir da anlise de apenas quatro tipologias, foi possvel identificar indcios de
irregularidades com impacto da ordem de R$ 500 milhes/ano.
Assim, torna-se indispensvel continuar investindo no aprimoramento e na expanso

dessa nova forma de trabalho, o que est sendo feito pela equipe da Secretaria-Geral de Controle
Externo, com o apoio de nosso eminente Presidente Raimundo Carreiro. Se houver disposio do
Governo Federal para trabalhar em cooperao com o TCU e aplicar corretamente o conhecimento e
os algoritmos gerados por nossos tcnicos, no tenho dvidas de que conseguiremos reduzir, pelo
menos em parte, a quota de sacrifcio a ser exigida de nossos cidados para o alcance do necessrio
equilbrio da Previdncia Social.
Recuperao de Crditos
O segundo ponto que destaco diz respeito ao conjunto de aes voltadas recuperao de
crditos nas instncias administrativa e judicial, em observncia ao art. 58 da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Afinal, conforme nos apresentou o eminente Relator, o valor total de crditos tributrios e no
tributrios de titularidade da Unio atingiu a impressionante cifra de R$ 3.317 bilhes, estando cerca
de 58% desse montante j inscrito em dvida ativa.
Estamos falando em nmeros que j ultrapassam a marca de 50% do PIB nacional, o que
demonstra a dimenso do problema. Ainda mais preocupante a baixa capacidade de recuperao
desses valores, visto que a arrecadao da dvida ativa chegou a R$ 14,85 bilhes em 2016, menos
de 1% do estoque de crditos nessa situao.
Cabe ressaltar que este ponto impacta igualmente o quadro deficitrio da Previdncia
Social. Se considerada apenas a dvida ativa previdenciria, a quantia supera os R$ 400 bilhes e
continua crescendo ao ritmo de aproximadamente 15% ao ano. Conforme dados constantes do stio
eletrnico da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), apenas os cem maiores devedores da
Previdncia possuem dbitos que ultrapassam, conjuntamente, R$ 50 bilhes.

Apesar de medidas j adotadas no mbito da PGFN para recuperao desses valores, a

exemplo da incluso de devedores no Regime Diferenciado de Cobrana de Crditos, da aplicao
do protesto extrajudicial da Certido de Dvida Ativa da Unio e da divulgao de listas de devedores
na Internet, o ndice de sucesso desses procedimentos de cobrana ainda gira em torno de 16,5%,
sugerindo haver espao para melhorias adicionais.
No tenho dvidas de que essa outra rea que pode auferir benefcios significativos do
uso de recursos tecnolgicos, em especial de algoritmos de inteligncia artificial aplicados
classificao e anlise preditiva de comportamentos dos devedores, com base em perfis individua is
e empresariais. Trata-se de ferramenta que vem sendo empregada com sucesso no segmento bancrio,
cuja aplicao no setor pblico revela-se oportuna.
A esse respeito, destaco haver informaes recentes de que o Ministrio da Fazenda j

est investindo na aplicao de solues desse tipo sobre a dvida ativa da Unio, tendo identificado
quase R$ 130 bilhes em crditos com alto potencial de recuperao, devidamente associados a
estratgias modeladas de acordo com o perfil dos devedores, com o propsito de aumentar a eficinc ia
nas consequentes aes de cobrana.
Ressalto, ainda, que tal classificao atende a demanda formulada por este Tribunal, em
auditorias financeiras ao longo dos ltimos anos, nas quais j havia sido identificada a necessidade
de se qualificar as informaes sobre os crditos a receber, de modo a ampliar a transparncia e a
credibilidade dos dados e, ao mesmo tempo, permitir avanos na arrecadao como os que ora se
anunciam com a criao desse novo sistema.
Trata-se, portanto, de iniciativa louvvel por parte da Receita Federal e da PGFN no atual
cenrio de restrio fiscal. Considerando o processo acelerado de digitalizao das atividades
privadas e da atuao governamental no Brasil e no Mundo, tenho certeza de que esse um caminho
capaz de produzir resultados efetivos, compatveis com a elevada materialidade dos crditos passveis
de recuperao, atualmente em estoque.
Crescimento da Dvida Pblica
Enquanto o desempenho do Governo Federal na condio de credor inspira cuidados, o

seu nvel de endividamento motivo de preocupao, tendo em vista a deteriorao observada nos
principais indicadores da dvida pblica. Conforme dados extrados das contas sob anlise, a Dvida
Bruta do Governo Geral, que abrange todos os entes federados, alcanou 69,9% do PIB nacional,
enquanto o endividamento bruto do governo central chegou a R$ 4,1 trilhes.
Em boa medida, como destacou o eminente Relator, esse endividamento tem origem nas
altas taxas pelas quais o Brasil remunera seus credores. No exerccio de 2016, os juros nomina is
responderam por uma elevao da dvida em R$ 407 bilhes, cerca de 6,5% do PIB. Vivemos, no
ltimo ano, a situao paradoxal de inflao alta em um cenrio recessivo e com enfraquecimento da
indstria. Mesmo com as recentes redues da taxa de referncia, o Brasil ocupa hoje a segunda
posio mundial em juros reais, atrs somente da Rssia.
Trata-se de temtica que demanda atuao deste Tribunal, em prol do desenvolvime nto
econmico e social do Pas. Nesse sentido, destaco auditoria de minha relatoria sobre a dvida pblica
federal, atualmente em curso, que visa a fortalecer a transparncia sobre a gesto desses valores, e,
portanto, a possibilitar populao, bem como aos seus representantes no parlamento, conhecer e
acompanhar ativamente a administrao dos recursos associados.

Como j expressei no mbito do referido processo, devemos nos beneficiar das modernas
tecnologias de anlises de dados, com a utilizao de mquinas e algoritmos inteligentes que
permitam olhar para o futuro, integrando os inmeros modelos, variveis e fatos econmicos
existentes, de modo a conferir capacidade preditiva que se reflita em maior economicidade e
regularidade na gesto da dvida. Essa diretriz deve permear nossa estratgia de controle das finan as
pblicas, assim como deve servir de modelo e inspirao para os rgos responsveis pela
administrao da dvida da Unio.
Indicadores de Programas e Polticas Pblicas
Por fim, ressalto que, ao analisar a ao setorial do Governo Federal nesse primeiro ano
de vigncia do Plano Plurianual 2016-2019 (PPA), a equipe desta Corte identificou problemas na
definio e na gesto dos indicadores de desempenho associados a programas e a iniciativas
constantes do referido plano. Como bem ressaltou o nobre Relator, isso prejudica a transparncia e o
acompanhamento dos compromissos pactuados pelo gestor pblico.
Considero isso preocupante, uma vez que o Plano Plurianual justamente o instrume nto
constitucional destinado a definir com clareza as metas e as prioridades para as aes de mdio prazo
do governo, bem como os resultados delas esperados.
Endosso, portanto, a recomendao consignada no Relatrio em anlise, para que o

Ministrio do Planejamento, Desenvolvimento e Gesto proceda, em conjunto com os rgos
setoriais, necessria e urgente reviso das metas e dos indicadores constantes do PPA 2016-2019,
de modo a estabelecer diretrizes capazes de conduzir nosso Pas a um porto seguro, especialme nte
em meio s turbulncias econmicas, polticas e sociais que ainda estamos a atravessar.
Aproveito, ainda, para ressaltar o fato de que um sistema de planejamento ancorado em

elementos claramente definidos, alm de conferir senso de direo e unidade de propsito a todos os
envolvidos na execuo das polticas pblicas, tambm permite a construo de painis de gesto
estratgica, a exemplo dos que foram produzidos nesta Corte nos ltimos anos, conferindo maior
transparncia ao governamental.
Ademais, a sistematizao de tais informaes por meio de bases de dados e painis

interativos enseja perspectiva de uso de ferramentas modernas para anlises preditivas e contnuas,
com foco na avaliao de riscos e na busca de resultados mais efetivos em todas as polticas pblicas,
bem como no acompanhamento e gesto das transferncias voluntrias de recursos federais, que tanto
trabalho demandam desta Corte nas anlises das famigeradas Tomadas de Contas Especiais.
Consideraes Finais
Em sntese, acredito que h inmeras oportunidades para aproveitamento da tecnologia

da informao como instrumento para modernizao da gesto e do controle, com foco na eficinc ia
e na efetividade do setor pblico. O avano acelerado das transformaes provocadas pela revoluo
digital, a ampliao de suas aplicaes na relao entre o Estado e os cidados e a necessidade de
superar, de uma vez por todas, a era dos carimbos eletrnicos, so fatores que certamente iro
impactar ainda mais a atuao desta Corte nos prximos anos.
Com essas consideraes, reitero minha concordncia com as concluses do emine nte
Relator, Ministro Bruno Dantas, a quem parabenizo pela conduo dos trabalhos que resultaram no
produto que o Tribunal ora oferece ao Parlamento brasileiro e sociedade.

Estendo meus elogios equipe tcnica do Gabinete do Relator, Secretaria de

Macroavaliao Governamental, na pessoa do seu Secretrio Leonardo Albernaz, e s demais
unidades do Tribunal envolvidas nessa anlise, pela relevncia e preciso das informaes trazidas
considerao deste Plenrio.
Sala das Sesses, em 28 de junho de 2017.
AROLDO CEDRAZ
Ministro

DECLARAO DE VOTO
Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Por mais uma vez, o Tribunal se rene para analisar as contas do governo. O parecer
prvio que ser, oportunamente, submetido deliberao do Congresso, exprime o grau de
aderncia das aes do governo aos princpios e ao arcabouo normativo que regem a
Administrao Pblica, bem como avalia seus resultados, no apenas sob o prisma da legitimidade,
eficincia e economicidade, mas principalmente em relao sua efetiva contribuio ao
desenvolvimento econmico e social do Pas.
As contas que examinamos nesta oportunidade fogem do comum, pois se cingem em
duas, situao que reflete os tempos atribulados que atravessamos. O primeiro perodo avaliado
refere-se gesto da ex-Presidente Dilma Vana Rousseff, e o segundo, ao do Presidente Michel
Temer.
Importante assinalar que os dois ltimos pareceres prvios emitidos por este Tribunal
recomendaram a rejeio das contas do governo em face de severa inobservncia dos princpios e
normas que regem a Administrao Pblica Federal. Um binio assim, indito na histria desta
Corte, evidencia as opes tomadas pelas gestes passadas, que implicaram a desobedincia aos
preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, promoveram a manipulao dos resultados das contas
pblicas e terminaram por colaborar para o desencadeamento da grave crise econmica na qual o
Pas ainda se encontra mergulhado.
Espero, sinceramente, que a lio extrada desse perodo venha a nortear a conduo
desta e das futuras administraes.
Quanto s contas ora em exame, no pretendo detalhar item a item todas as ressalvas,
que j foram mais que suficientemente caracterizadas pelo Relator. Gostaria apenas de fazer
algumas rpidas ponderaes sobre os pontos que julgo mais relevantes.
Meu primeiro registro sobre os nmeros aqui apresentados acerca da ausncia, nos
dois perodos analisados, da repetio das operaes de crdito feitas junto ao Banco do Brasil,
Caixa Econmica Federal, ao BNDES e ao FGTS e da sua omisso nas estatsticas da dvida
pblica. Essas irregularidades, que acabaram sendo denominadas de pedaladas, comprometeram
gravemente a integridade da gesto fiscal.
Contudo, persistem deficincias no processo de planejamento que atrapalham a boa
administrao oramentria.
A estimativa das receitas e despesas e a fixao da meta primria feitas no incio do
ano anterior encontravam-se dissociadas da conjuntura econmica nacional, obrigando a realizao
de ajustes para traz-las a patamares mais concretos.
Do mesmo modo, as desoneraes tributrias ainda no tiveram seu impacto
oramentrio-financeiro devidamente considerado. Faltou demonstrar que as renncias delas
decorrentes no afetariam os resultados fiscais, ou, alternativamente, a indicao de medidas de
compensao tributria.
Ainda sobre este ltimo ponto, as experincias passadas nos revelam que medidas de
incentivo e desonerao deveriam sempre ter seu impacto sopesado com objetivos e metas, que no
apenas expressassem o resultado desejado, mas permitissem aferir a efetividade da poltica pblica.

Afinal, a credibilidade do planejamento e do registro fiscal elemento essencial para
que possamos, num primeiro momento, identificar os desequilbrios da economia, e,
posteriormente, direcionar a atuao estatal para sua superao.
Encerro minhas consideraes manifestando completa concordncia com as
propostas apresentadas pelo Relator, Ministro Bruno Dantas, a quem parabenizo pela competente
conduo deste processo, e externo meus elogios ao corpo tcnico desta Casa pela qualidade das
anlises e estudos aqui desenvolvidos.
JOS MCIO MONTEIRO

Ministro

DECLARAO DE VOTO
MINISTRA ANA ARRAES
Senhor Presidente,
Senhor Relator,
Senhores Ministros,
Autoridades presentes,
Senhoras e Senhores,
Cumprimento o Ministro Bruno Dantas pela excelncia do trabalho

apresentado e estendo meus elogios a seu gabinete, Secretaria de Macroavaliao
Governamental e aos demais servidores que, de alguma forma, contriburam para
cumprimento desta importante competncia outorgada pela Constituio Federal a
esta Corte de Contas.
No foi por acaso que o legislador constituinte a inseriu logo testa do rol
das competncias deste Tribunal, pretendendo demostrar, creio, que a apreciao das
contas do Presidente da Repblica, mediante parecer prvio, momento mpar da
vida republicana.
Inicialmente, gostaria de registrar minha satisfao em ver a evoluo que
este Tribunal conseguiu empreender nesta matria nos ltimos anos.
De fato, como podemos certificar na avaliao que hoje fazemos, esta
Corte conseguiu alcanar patamar de excelncia e pode oferecer sociedade
brasileira e ao Congresso Nacional uma anlise das contas federais mais acurada,
graas, principalmente, aos investimentos realizados na qualificao de nossos
auditores e cooperao tcnica com organismos internacionais.
No essencial, manifesto minha concordncia com as anlises feitas e
destaco a elevada qualidade e a profundidade com que cada um dos temas foi
abordado pelo Relator.
A par disso, destaco dois pontos que pessoalmente considero de grande
importncia e que esto a merecer um acompanhamento mais detido por parte dos
rgos de controle e dos prprios gestores governamentais.
O primeiro reporta-se falta de comprovao do cumprimento, no
exerccio de 2016, do percentual mnimo de aplicao de recursos destinados
irrigao nas Regies Nordeste e Centro-Oeste, bem como a projetos de irrigao
que beneficiem agricultores familiares, conforme estabelecido no art. 42 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio Federal.
O dispositivo constitucional mencionado determina que, dos recursos
destinados irrigao, a Unio aplicar, durante quarenta anos, 20% na Regio

Centro-Oeste e 50% na Regio Nordeste, preferencialmente no Semirido. Alm

disso, o pargrafo nico estabelece que, dos percentuais previstos, no mnimo 50%
sero destinados a projetos de irrigao que beneficiem agricultores familiares.
Como se verifica no relatrio apresentado, no houve aluso ao
cumprimento daquele dispositivo constitucional nesta prestao de contas, e,
estranhamente, 66,3% do montante empenhado deste gasto possui como localizador
a indicao Nacional. Assim, tal montante pode ter sido empenhado em favor de
qualquer unidade da Federao sem que fique suficientemente esclarecido o
cumprimento daquela determinao da Lei Maior.
Outro tema que reputo de extrema importncia refere-se existncia de
divergncias na apresentao das informaes concernentes ao Plano Brasil Sem
Misria (PBSM) no mbito dos relatrios divulgados pelo Poder Executivo. Isso
compromete o acompanhamento efetivo das aes vinculadas ao respectivo
programa, o que no se coaduna com os princpios da publicidade e do acesso
informao.
O Plano Brasil Sem Misria foi institudo pelo Decreto 7.492/2011 com o
relevante objetivo social de superar a situao de extrema pobreza da populao
em todo o territrio nacional, por meio da integrao e articulao de polticas,
programas e aes. Por de extrema pobreza considera-se a populao com renda
familiar per capita mensal de at R$ 85,00.
Desafortunadamente, o Relatrio consigna quatro importantes aes do
referido Plano com gastos registrados entre 0% e 41%, ou seja, com empenho
inferior a 50% da dotao prevista para 2016.
preocupante que uma ao de governo que considero das mais nobres,
dado seu objetivo de combater a misria que assola grande parte de nossa populao,
tenha registrado execuo to baixa.
Com este quadro, tenho por apropriada a recomendao ao Ministrio do
Planejamento, Desenvolvimento e Gesto e ao Ministrio do Desenvolvimento
Social e Agrrio no sentido de que estabeleam e divulguem critrios objetivos e
uniformes para identificao de aes integrantes do PBSM, permitindo o
acompanhamento preciso sobre a execuo do programa e a devida prestao de
contas do Presidente da Repblica.
Com essas consideraes, voto pela aprovao do Projeto de Parecer
Prvio submetido apreciao deste Colegiado pelo Relator, a quem, mais uma vez,
parabenizo, bem como a toda a equipe que participou deste competente trabalho.
TCU, Sala das Sesses, em 28 de junho de 2017.
ANA ARRAES
Ministra

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Contas do Governo - 2017
DECLARAO DE VOTO
Congratulo-me, de incio, com o eminente relator Ministro Bruno

Dantas, que de forma competente conseguiu traar, com profundidade e
percucincia, diagnstico preciso da situao das contas governamentais sob
os diversos aspectos tratados no relatrio e no parecer que ora apresenta a este
Plenrio. No tenho dvidas de que o presente trabalho consistir em
importante insumo a ser utilizado na melhoria da gesto pblica.
H de se ressaltar, inicialmente, a singularidade das contas em
avaliao, haja vista que no ltimo ano tivemos dois perodos de gesto, com
dois governos de linha poltica e econmica apartadas.
O estudo apresentado por esta Corte de Contas em nmeros o que
vivenciamos no cotidiano de um pas mergulhado na mais profunda crise
poltica e econmica depois da redemocratizao. E esse cenrio muito bem
ilustrado no parecer trazido pelo nobre relator reflete com preciso as
consequncias dessa crise econmica e poltica brasileira, traduzida pela alta
taxa de desemprego, baixo crescimento do PIB real e os nmeros
insatisfatrios da Poupana Nacional Bruta e de Investimentos. Alm disso, a
carga tributria continua das mais altas do mundo, em torno de 32,7% do PIB,
sem que o Estado consiga oferecer ao cidado servios compatveis com to
elevada carga tributria.
Nesse aspecto, no poderia deixar de mencionar alguns pontos do
relatrio e parecer sobre as Contas de Governo que reputo ser da maior
importncia para o Estado Brasileiro, na medida em que podem interferir em
sua capacidade atual e futura de desenvolvimento, ante o cenrio de conteno
de despesas pblicas e de retrao de crescimento das riquezas nacionais
observada nos ltimos anos.
II
O primeiro ponto que destaco do brilhante parecer apresentado pelo
Ministro Bruno Dantas diz respeito ao montante de cerca de R$ 378 bilhes
concedidos em renncias de receitas no ano 2016. Trata-se de benefcios
tributrios (reduo de alquotas), previdencirios (desonerao da folha de
pagamento) e subsdios diretos e indiretos.
Obviamente, esse montante consequncia de leis que foram
editadas no passado e hoje ainda continuam a produzir efeitos e a somar no
1

total dos incentivos. No entanto, essas renncias de receitas devem receber

ateno especial do Governo Federal ainda mais quando se tem em conta que
o seu total superou a soma dos gastos com sade e educao no ano de 2016.
E aumentando um pouco a lupa sobre as renncias de receita, destaco
os benefcios financeiros e creditcios concedidos pela Unio ao BNDES,
entidade que integra a lista de unidades jurisdicionadas a cargo de minha
relatoria no binio em curso.
Apenas a ttulo de exemplo, em 2016, o BNDES foi responsvel pelo
gasto de cerca de R$ 29 bilhes, valor que, somado ao montante de R$ 10
bilhes destinado ao Programa de Sustentao de Investimento (PSI), a cargo
do mesmo Banco, chega a R$ 39 bilhes, ou seja, mais de 36% dos benefcios
financeiros e creditcios concedidos no exerccio, da ordem de R$ 107 bilhes.
Em relao liquidao antecipada ocorrida no final de 2016,
decorrente da operao de devoluo de R$ 100 bilhes do BNDES Unio,
estima-se uma economia de aproximadamente R$ 37 bilhes em subsdios que
deixaro de ser arcados pelo Tesouro Nacional, consoante informao da
Secretaria do Tesouro Nacional.
Para o perodo 2017-2020, esto previstos subsdios da ordem de
R$ 36 bilhes, sendo R$ 15 bilhes somente em 2017.
Tais nmeros, eminente Relator e nobres pares, trazem tona o
relevante papel conferido citada instituio financeira no incentivo ao
desenvolvimento nacional. Tanto assim, que este Tribunal tem se debruado
sobre os diversos aspectos relacionados aos gastos pblicos decorrentes da
atuao do BNDES como instituio de fomento da atividade econmica.
Nesse sentido, entendo de suma importncia a apresentao de dados
transparentes para a sociedade acerca dos resultados efetivamente obtidos em
razo da alocao desses vultuosos recursos conferidos ao BNDES. Perguntas
do tipo: quantos empregos foram gerados?, qual o incremento da arrecadao
tributria?, qual o incremento em infraestrutura logstica?, qual a elevao da
receita do setor beneficiado?, devem ser respondidas para que se possa revelar
o real impacto no desenvolvimento nacional dos emprstimos concedidos ao
BNDES a juros subsidiados pela Unio.
So reflexes das quais no podemos nos afastar.

Ainda no que se refere aos nmeros apresentados, preocupante a

situao da dvida bruta do governo (soma das dvidas interna e externa)
quando comparada ao produto interno bruto (PIB), valor que alcanou quase
70% do PIB, bastante superior mdia de 47% observada nas economias
emergentes, segundo informaes do FMI.
Tal valor seria ainda maior, da ordem de 83%, caso no fossem
abatidos dessa dvida os valores correspondentes aos passivos da Petrobras e
Eletrobras por fora de expressa disposio legal.
III
Tambm gostaria de trazer a relevo a constatao da ausncia de
comprovao de que os recursos oramentrios destinados irrigao no
esto sendo aplicados nos termos do que estabelece o art. 42 da ADCT da
CF/1988, com redao dada pela Emenda Constitucional 89/2015.
Tal dispositivo prev a aplicao, pelos prximos 40 anos, dos
percentuais de 20% e 50%, respectivamente, nas regies Centro-Oeste e
Nordeste, localidades geogrficas que mais sofrem com a estiagem.
A Semag verificou que apenas 26,8% do total de recursos alocados
irrigao em 2016, da ordem de R$ 151 milhes, foi destinado regio
Nordeste, enquanto que nenhum centavo foi destinado regio Centro-Oeste.
Por outro lado, mais de 66% foi alocado ao aglomerado Nacional, de sorte
que no se sabe ao certo os reais percentuais efetivamente alocados s regies
mais carentes.
Vejo estes nmeros com bastante preocupao. A opo de se
reservar, em assento constitucional, percentuais considerveis de recursos
destinados irrigao a essas duas regies geogrficas demonstra a
importncia do tema para a sociedade brasileira, ao mesmo tempo que confere
elevada responsabilidade ao poder pblico que deve garantir o implemento da
norma constitucional.
Com essas consideraes e louvando mais uma vez o excelente
trabalho conduzido por Sua Excelncia, Ministro Bruno Dantas, alinho-me, in
totum, proposta apresentada pelo zeloso Relator.
Parabenizo tambm, nesta oportunidade, toda equipe da Semag, na
pessoa de seu dirigente, Dr. Leonardo Rodrigues Albernaz, pela qualidade dos
trabalhos realizados.
3

TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza,

em 28 de junho de 2017.
Ministro VITAL DO RGO

ACRDO N 1320/2017 TCU Plenrio
1. Processo n TC 012.659/2017-7.
1.1. Apenso: TC-029.130/2016-6.
2. Grupo I Classe de Assunto: VII - Contas do Presidente da Repblica
3. Interessados/Responsveis: no h.
4. rgo: Presidncia da Repblica (vinculador).
5. Relator: Ministro Bruno Dantas.
6. Representante do Ministrio Pblico: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin.
7. Unidade Tcnica: Secretaria de Macroavaliao Governamental (Semag)
8. Representao legal: no h.
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos relativos apreciao conclusiva sobre as
Contas do Presidente da Repblica referentes ao exerccio de 2016, sob a responsabilidade da
Excelentssima Senhora Presidente da Repblica Dilma Vana Rousseff, no perodo de 1 de janeiro de
2016 a 11 de maio de 2016, e do Excelentssimo Senhor Michel Miguel Elias Temer Lulia, no perodo
de 12 de maio a 31 de dezembro de 2016;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
Extraordinria do Plenrio, diante das razes expostas pelo Relator, com fundamento no art. 71, inciso
I, da Constituio Federal, nos arts. 1, inciso III, e 36 da Lei n 8.443/1992, nos arts. 1, inciso VI,
221, 223 e 224 do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resoluo-TCU n 246, de 30/11/2011,
em:
9.1 aprovar o Parecer Prvio sobre as Contas dos Presidentes da Repblica, na forma do
documento anexo;
9.2 enviar o presente processo ao Grupo de Trabalho Interministerial constitudo pela Casa
Civil da Presidncia da Repblica para atendimento das recomendaes sobre evidenciao dos
passivos referentes aos militares, constantes das Contas de Governo relativas a 2015, para que possa
concluir seu relatrio com base em entendimento do Tribunal expresso na presente anlise das Contas
de Governo.
10. Ata n 23/2017 Plenrio.

11. Data da Sesso: 28/6/2017 Contas do Governo.
12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-1320-23/17-P.

13. Especificao do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Jos Mcio Monteiro, Ana Arraes, Bruno Dantas (Relator) e
Vital do Rgo.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, Andr
Lus de Carvalho e Weder de Oliveira.

Presidente Relator
Fui presente:
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC 012.

GRUPO I CLASSE VII Plenrio

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 57655015.

No que se refere fidedignidade das demonstraes contbeis consolidadas, a concluso desta

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 57655015.

Por fim, no captulo 7, apresenta-se a concluso deste Relatrio.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 57655015.

2 CONJUNTURA ECONMICA, FINANCEIRA E ORAMENTRIA

O presente captulo aborda diversos aspectos relacionados conjuntura econmica, financeira e

2.1 Indicadores Macroeconmicos

2.1.1 Taxas de Inflao

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 57655015.

Evoluo Mensal do IPCA 2014 a 2016

IPCA 2014 IPCA2015 IPCA 2016

Fontes: Ipeadata, IBGE e FGV.

Evoluo Anual da Taxa de Inflao 2008-2016

6.50 6.41 6.29

IPCA(%) Limite superior (6,5%) Limite inferior (2,5%)

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 57655015.

Fontes: Ipeadata, IBGE e FGV.

A seguir, apresenta-se a evoluo mensal de outros indicadores de taxas de inflao para o

Evoluo Mensal do INCC, INPC e IPA -EP 2016

INCC INPC IPA-EP

Fontes: Ipeadata, IBGE e FGV.

2.1.2 Nvel de Emprego e Salrios

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 57655015.

Evoluo da Taxa de Desocupao 2012 a 2016

Evoluo do Rendimento Mdio Real Mensal 2014 a 2016

2014 2015 2016

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 57655015.

Evoluo do Emprego Formal 2014 a 2016

2014 2015 2016

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Evoluo do Emprego 2014 a 2016

2014 2015 2016

A despeito do menor nvel de emprego e da maior taxa de desocupao de 2016 em comparao

2.1.3 Produto Interno Bruto

Taxa de Crescimento do PIB real 2001 a 2016

Fontes: Bacen e IBGE.

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 57655015.

Taxa de Crescimento do PIB real per capita 2001 a 2016

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Componentes da Demanda Agregada Variao Real Trimestral 2014 a 2016

PIB Cons. Famlias Cons. Adm. Pblica

Fontes: Ipeadata e IBGE.

2.1.4 Poupana Nacional Bruta e Investimento

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 57655015.

Poupana Nacional Bruta e Formao Bruta de Capital Fixo 2010 a 2016

FBCF/PIB TAXA POUPANA NAC. BRUTA/PIB

2.1.5 Carga Tributria Nacional

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 57655015.

Carga Tributria Bruta em valores correntes e em % PIB 2010 a 2016

Valores correntes Valores corrigidos

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 57655015.

Carga Tributria Disponvel 2010 a 2016

Tabela - Carga Tributria Disponvel 2010 a 2016 em valores correntes e em % do PIB

A arrecadao tributria disponvel ao conjunto dos estados e municpios ficou praticamente

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2.1.6 Relaes Econmico-Financeiras com o Exterior

Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 57655015.

Os principais blocos econmicos reduziram suas compras do mercado brasileiro. As aquisies da

Exportaes Brasileiras Principais Blocos Econmicos 2015-2016