AUGUSTO HERNNDEZ BECERRA

Ex Consejero de Estado

Bogot, D.C., diciembre 17 de 2015

Doctora
LILIANA CABALLERO DURN
Directora
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica DAFP
Ciudad

Ref.: Consulta sobre los conceptos de entidad pblica y entidades

descentralizadas indirectas

Estimada seora Directora:

La doctora Claudia Patricia Hernndez Len, Directora Jurdica del DAFP, en

consulta relacionada con el ttulo de este escrito solicita: i) precisar el concepto
jurdico de entidad pblica y ii) determinar si dentro de la categora de las
entidades pblicas estn comprendidas las entidades descentralizadas indirectas
como son las asociaciones, fundaciones y corporaciones en las cuales tenga
participacin la Nacin y entidades descentralizadas territorialmente o por
servicios.

1. La consulta

La inquietud radica en que el artculo 38 de la Ley 489 de 1998, donde se

establece la integracin de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico en el Orden
Nacional, no hace referencia a las entidades descentralizadas indirectas de que
trataban normas anteriores a la expedicin de la Ley 489, ni define la entidad
pblica ni sus atributos, circunstancia que ha dado lugar a diversidad de criterios
en torno al tema.

Resumidas as las razones de la consulta, esta se concreta en las siguientes

preguntas:

1. Cul es el concepto de entidad pblica y determinar si dentro del mismo se

encuentran comprendidas las entidades descentralizadas indirectas como son: las
asociaciones entre entidades pblicas, asociaciones, fundaciones de participacin
mixta y corporaciones en las cuales tenga participacin la Nacin y entidades
descentralizadas territorialmente o por servicios o de segundo orden como son los

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institutos cientficos y tecnolgicos y si en tal sentido, pueden considerarse como

entidades pblicas?.

2. Las entidades descentralizadas indirectas, como son las asociaciones,

fundaciones y corporaciones, se enmarcan dentro del contexto de entidad pblica
de acuerdo con las normas vigentes, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de
la Corte Constitucional y los pronunciamientos que sobre el tema ha emitido la
Procuradura General de la Nacin y la Contralora General de la Repblica?

2. Antecedentes

a. Entidad y organismo. En la organizacin del Estado colombiano los

organismos y las entidades son instituciones diferentes. La palabra entidad ha
tenido tradicionalmente un significado extenso, y se la ha utilizado para designar
genricamente a todas las administraciones pblicas. Igual ha ocurrido con la
expresin organismo. Sin embargo ya desde la reforma administrativa de 1968
comenz a utilizarse la expresin entidad en un sentido ms especfico, para
referirse a las organizaciones administrativas dotadas de personalidad jurdica
propia, distinta de la persona jurdica Nacin.

Importante antecedente de las entidades como categora administrativa alusiva a

las organizaciones administrativas dotadas de personera jurdica propia lo
encontramos en el artculo 5 de la Constitucin de 1886, que atribuy a los
departamentos, las intendencias, las comisaras y los municipios o distritos
municipales, el apelativo comn de entidades territoriales.

Al abordar este tema la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha
reconocido la existencia de dificultades interpretativas debido a la falta de unidad
en el lenguaje utilizado por el legislador, la escasa claridad doctrinaria sobre los
efectos de la consagracin en la ley 489 de 1998 de los tipos o categoras de
entidades pblicas y, en fin, al doble rgimen legal aplicable a algunas entidades,
esto es el derecho pblico y el derecho privado.1

En efecto, el decreto 1050 de 1968, por el cual se dictan normas generales para
la reorganizacin y el funcionamiento de la administracin nacional, genera un
problema de interpretacin cuando denomina genricamente organismos a todas
las administraciones pblicas integrantes de la rama ejecutiva del poder pblico,
en lo nacional: Presidencia de la Repblica, ministerios y departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos pblicos, unidades
administrativas especiales, empresas industriales y comerciales del estado,
sociedades de economa mixta.

1 Concepto 1815 del 26 de abril de 2007.

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Sin embargo el decreto 3130 del mismo ao, por el cual se dicta el estatuto de las
entidades descentralizadas del orden nacional desech la expresin organismos
para designar a las descentralizadas, y las ubic en la categora de entidades,
cuya caracterstica ms sobresaliente consiste en disponer de personera jurdica
propia, a diferencia de las administraciones integrantes de la persona jurdica
Nacin, que de acuerdo con el decreto 1050 seguirn siendo simplemente
organismos.

El artculo 1 del decreto 3130 dejar claro este punto en los siguientes trminos:

Artculo 1. DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. Los institutos y

empresas oficiales a que se refiere la Ley 65 de 1967 son, conforme al
Decreto extraordinario 1050 de 1968, de tres tipos: Establecimientos
Pblicos, empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de
economa mixta. Las expresiones instituciones, entidades o empresas
oficiales o semioficiales, empleadas para designar personas, jurdicas del
orden nacional, equivalen, igualmente, a esas tres categoras jurdicas, las
cuales se designarn con el nombre genrico de "entidades
descentralizadas.

De esta manera se consagr la expresin entidades para referirse a las

administraciones descentralizadas, bien sean por servicios o territoriales, que
como bien se sabe tienen en comn el poseer personera jurdica. Y de all en
adelante todas las administraciones pblicas con personera jurdica que cre la
ley entraron a formar parte de las entidades descentralizadas del nivel nacional.

La Ley 489 de 1998 2 alude constantemente a los organismos y las entidades

como categoras distintas en la organizacin de la administracin nacional, y no
utiliza tales palabras como si fueran expresiones sinnimas. En ese sentido la
Constitucin Poltica, en los numerales 15 y 16 del artculo 189, alude a entidades
u organismos con la clara intencin de diferenciar y separar las dos categoras.

La Ley 489, casi siempre, porque incurre en algunos deslices en el uso preciso de
esta terminologa (por ejemplo el artculo 54, que se refiere a ministerios,
departamentos administrativos y dems entidades u organismos administrativos
nacionales; y el artculo 97, donde denomina organismos a las sociedades de
economa mixta), diferencia los dos conceptos:

2 Por la cual se dictan normas sobre la organizacin y funcionamiento de las entidades del orden
nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artculo 189 de la Constitucin Poltica y se
dictan otras disposiciones.

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Artculo 2. AMBITO DE APLICACION. La presente ley se aplica a todos los

organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico y de la
Administracin Pblica

Artculo 5. COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los organismos y

entidades administrativos debern ejercer con exclusividad las potestades y
atribuciones inherentes

Artculo 14. DELEGACION ENTRE ENTIDADES PBLICAS. La delegacin

de las funciones de los organismos y entidades administrativos del orden
nacional efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades
territoriales deber acompaarse de la celebracin de convenios

El artculo 38 de la ley 489 de 1998, al describir la integracin de la Rama

Ejecutiva nacional, enumera en primer lugar los organismos y a continuacin
enlista las entidades, siendo en la norma claro que se ha querido trazar una clara
distincin entre estas dos categoras de organizacin, por la circunstancia de que
carezcan de personera jurdica (los organismos) o la posean (las entidades).

La ley 489, finalmente, en el artculo 68 formaliza las entidades descentralizadas

como un grupo independiente, separado y distinto de los organismos. Lo cual
ratifica el entendimiento de que el sector descentralizado por servicios descrito en
el numeral 2 del artculo 38 est integrado nica y exclusivamente por entidades.
Y que, por exclusin, las autoridades y organizaciones enumeradas en el numeral
1 de ese mismo artculo constituyen el gnero de los organismos.

De este anlisis se desprende que el criterio diferenciador entre organismos y

entidades es el que dichas organizaciones administrativas formen parte de la
persona jurdica Nacin o tengan una personera jurdica propia, como fundamento
de su autonoma administrativa. Lo expresa as el artculo 68:

Artculo 68. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS. Son entidades

descentralizadas del orden nacional, los establecimientos pblicos, las
empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades pblicas y
las sociedades de economa mixta, las superintendencias y las unidades
administrativas especiales con personera jurdica, las empresas sociales
del Estado, las empresas oficiales de servicios pblicos y las dems
entidades creadas por la ley o con su autorizacin, cuyo objeto principal sea
el ejercicio de funciones administrativas, la prestacin de servicios pblicos
o la realizacin de actividades industriales o comerciales con personera
jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio.

b. Entidad pblica. Sobre la expresin genrica entidad pblica la Sala de

Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha conceptuado en varias
oportunidades. As por ejemplo, en el concepto 1815 del 26 de abril de 2007 dijo:

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La ley 489 de 1998 utiliza el trmino entidad en dos sentidos, el uno como
sinnimo de cualquier estructura administrativa, con o sin personalidad
jurdica, como por ejemplo en el artculo 14 cuyo ttulo dice Delegacin
entre entidades pblicas, y el otro como sinnimo de persona jurdica de
derecho pblico, que son la mayora de las veces, por oposicin a los
organismos o dependencias que son estructuras administrativas que forman
parte de la Nacin, los departamentos o los municipios. Al no existir una
definicin legal propiamente tal, en las diferentes leyes y normas en que se
utiliza esta expresin debe buscarse por el intrprete su significado, pese a
lo cual estima la Sala que debe utilizarse el trmino entidad pblica como
sinnimo de persona jurdica de derecho pblico.

En el concepto 1815 - ampliado del 31 de mayo de 2007 la Sala agreg:

Entonces, la idea consiste en que por lo general la frmula entidad pblica

debe entenderse como sinnimo de persona jurdica de derecho pblico,
salvo que del contexto de la ley se desprenda otra significacin.

En igual sentido la Sala sostuvo en el concepto 1919 del 4 de septiembre 2008:

El FNG no puede ser considerado en trminos generales y, segn el

sentido natural y obvio de la palabra, una entidad, como quiera que no goza
de personera jurdica.

Y agrega una definicin tomada del Diccionario de la Real Academia de la Lengua

Espaola, 22 edicin, en la que se lee: Entidad. Colectividad considerada como
unidad. Especialmente, cualquier corporacin, compaa, institucin, etc., tomada
como persona jurdica.

En cuanto a las entidades de participacin mixta y rgimen de derecho privado,

valga citar el concepto 1815 una vez ms, en la parte que seala:

El Estado puede aportar la totalidad de los necesarios para su

funcionamiento o slo una parte de los mismos y dejar al sector privado que
participe en su financiacin; sin embargo, basta con que el Estado
contribuya mnimamente, para que exista una persona jurdica de derecho
pblico. De modo que para que una persona jurdica pueda calificarse como
pblica, es indiferente la proporcin del aporte estatal, pues la mayor o
menor proporcin sirve para definir el tipo de entidad administrativa de que
se trate, pero no para definir si posee o no carcter pblico.

En el concepto 1921 del 23 de septiembre de 2008 la Sala cita jurisprudencia de la

Corte Constitucional en los siguientes trminos:

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La Sala observa que la Corte Constitucional en la mencionada sentencia C-

736 de 2007, al declarar exequible la expresin las empresas oficiales de
servicios pblicos empleada en los artculos 38 y 68 de la ley 489/98, y por
ende, quedar incluidas en el sector descentralizado de la Rama Ejecutiva,
seal que tambin las empresas de servicios pblicos mixtas deben
considerarse como entidades descentralizadas integrantes de dicha Rama.

El concepto de entidad pblica es el ms genrico de la organizacin estatal en el

lenguaje del Derecho Administrativo porque alude a la totalidad de la
administracin estatal, engloba a organismos y entidades (en sentido restringido o
estricto), tambin abarca todas las descentralizadas y se refiere tambin a las
administraciones privadas en la medida en que se hayan constituido con aportes
de origen pblico.

Por esta razn las sociedades en las que concurren aportes pblicos con aportes
privados son entidades pblicas y, por tanto, entidades descentralizadas
pertenecientes a la Rama Ejecutiva en el orden nacional cuando los aportes
pblicos sean de carcter nacional. Nada de lo cual se altera por la circunstancia
de que sus actos y contratos estn sometidos a las reglas del derecho privado.

c. Entidades descentralizadas indirectas. Segn ha sealado la Sala de

Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Son entidades descentralizadas
directas aquellas cuya creacin es obra de la ley, la ordenanza o el acuerdo; en
tanto que las descentralizadas indirectas son las que surgen por la voluntad
asociativa de los entes pblicos entre s o con la intervencin de particulares,
previa autorizacin legal.3

A estas ltimas entidades se refiere el pargrafo del artculo 46 de la Ley 489 de

1998 en los siguientes trminos:

Las entidades descentralizadas indirectas y las filiales de las empresas

industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economa
mixta se constituirn con arreglo a las disposiciones de la presente ley, y en
todo caso previa autorizacin del Gobierno Nacional si se tratare de
entidades de ese orden o del Gobernador o el Alcalde en tratndose de
entidades del orden departamental o municipal.

Las entidades descentralizadas indirectas de que trata el Captulo XIII de la Ley

489 de 1998 estn sujetas a los preceptos de esta ley porque forman parte de la
organizacin de la Rama Ejecutiva que esta regula. De otra manera la ley no se
ocupara de ellas. Y para sostener que las entidades descentralizadas indirectas
no forman parte de la administracin pblica o, en otras palabras, no son

3 Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Concepto 1291 de 2000.

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entidades pblicas, sera necesario que la ley de manera expresa as lo

dispusiera.

La Ley 489 de 1998 regula en forma expresa tres tipos de entidades

descentralizadas indirectas, esto es, las que surgen por la voluntad asociativa de
las entidades pblicas entre s o con la intervencin de particulares, en los
artculos 94, 95 y 96.

El artculo 94 se refiere a las empresas y sociedades que se constituyen entre

empresas estatales o entre estas y otras entidades descentralizadas y entidades
territoriales. Se rigen por las reglas del derecho privado; las filiales en que
participen ms de una empresa industrial y comercial del Estado, entidad territorial
u otra entidad descentralizada se organizan como sociedades comerciales; y si
concurren particulares en su creacin sern sociedades de economa mixta.

Sin embargo ninguna de estas caractersticas les resta a las entidades

descentralizadas indirectas su carcter de entidades pblicas. Es en Derecho
evidente que las administraciones pblicas carecen de facultad para sacar de la
esfera del Estado recursos y bienes pblicos para enviarlos a un limbo jurdico
ajeno a la organizacin general de la administracin pblica, ni menos an para
privatizarlos.

Algo semejante ocurre con las entidades descentralizadas indirectas resultantes

de la asociacin entre entidades pblicas (artculo 96), que se constituyen con el
fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar
conjuntamente servicios que se hallen a su cargo. Las personas jurdicas creadas
por entidades estatales en asocio con personas jurdicas particulares con el
propsito de constituir asociaciones o fundaciones (artculo 97), nicamente estn
autorizadas por la ley para el desarrollo conjunto de actividades en relacin con
los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley, lo cual deja en claro
que cumplen funciones que tuvieron origen en el sector pblico del Estado, y a
este sector quedan vinculadas por su objeto. Adicionalmente cabe subrayar que la
norma exige que en el acto constitutivo de dichas asociaciones y fundaciones se
indique en los objetivos y actividades a su cargo, con toda precisin, la conexidad
con los objetivos, funciones y controles propios de las entidades pblicas
participantes, y estipula la sujecin a las disposiciones presupuestales y fiscales,
para el caso de las pblicas.

Las entidades descentralizadas indirectas, debido al rgimen jurdico que en

general les ha conferido la ley, son ms prximas al derecho privado que al
derecho pblico. Esta circunstancia, sin embargo, no las despoja de su carcter
pblico ni de su pertenencia a la administracin pblica (en la cual han tenido
origen), as sea en virtud de una relacin de vinculacin administrativa no directa y
por consiguiente relativamente remota. Por esta circunstancia estn sujetas a
control administrativo en los trminos del artculo 103 y siguientes de la Ley 489

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de 1998. Vale agregar que la ubicacin de los artculos 94, 95 y 96 en el Captulo

XIII de la Ley 489 de 1998, que se denomina Entidades descentralizadas,
claramente coloca las entidades descentralizadas indirectas, de cualquier grado,
dentro de la estructura de la administracin pblica, y les atribuye un carcter
pblico irrebatible.

En cuanto a si las entidades descentralizadas indirectas forman o no parte de la

administracin pblica, ilustra tambin la doctrina del Consejo de Estado, en cuya
opinin el artculo 69 de la Ley 489 de 1998, sobre creacin de las entidades
descentralizadas no excluye a las indirectas:

Obsrvese que cuando la norma (artculo 69 de la Ley 489 de 1998) reitera

la necesaria intervencin del Congreso de la Repblica, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales en la creacin de
las entidades descentralizadas, no excluye a las denominadas indirectas, y
no podra hacerlo porque si bien la Constitucin Poltica no las menciona
tampoco contiene elementos que fundamenten un rgimen diferente o
especial; por su parte, el legislador, al desarrollar los numerales 15 y 16 del
artculo 189 constitucional, en la ley 489 de 1998, las ubica como parte del
captulo XIII, entidades descentralizadas, de manera que esta
denominacin configura un concepto genrico del que forman parte las
descentralizadas indirectas.4

Para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es claro que las
entidades indirectas sin nimo de lucro constituidas entre entidades pblicas son
pblicas y forman parte de la estructura de la administracin:

es claro que la ley 489 de 1998, al igual que la legislacin anterior,

clasifica las personas jurdicas sin nimo de lucro, constituidas entre
entidades pblicas como entidades descentralizadas indirectas, y por
consiguiente, pertenecen a la administracin nacional, departamental o
municipal, segn el orden o nivel al que se adscriban5

En relacin con las entidades descentralizadas indirectas reguladas en artculo 96

de la Ley 489 de 1998, en este mismo concepto la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado expres:

De los textos del pargrafo del artculo 49 y del artculo 96, surge un tema
comn: ambos conciernen a las entidades descentralizadas indirectas, y
para referirse a ellas usan los trminos constitucin y acto constitutivo.
Como se dijo atrs, estas entidades indirectas son una especie del gnero

4Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Concepto 1844 de octubre 22 de 2007.
5Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Concepto 1766 del 9 de noviembre de
2006.

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entidades descentralizadas, por ello y porque gozan de personera jurdica,

autonoma administrativa y patrimonio propio o capital independiente, es
decir, renen los requisitos establecidos para las entidades
descentralizadas por el artculo 68 de la ley 489 de 1998 , forman parte del
sector descentralizado de la administracin pblica; y en el caso de las
asociaciones y fundaciones de que trata el artculo 96, tienen como objeto
principal el cumplimiento de actividades propias de las entidades pblicas.
Como consecuencia de ser entidades descentralizadas, su constitucin
debe estar autorizada por la ley, la ordenanza o el acuerdo, pues la
Constitucin Poltica no las contempla como sujetos de rgimen especial o
diferente, y entonces el legislador no podra regularlas en contrario. 6

3. Jurisprudencia

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que las entidades

descentralizadas indirectas son una modalidad de la descentralizacin por
servicios y estn vinculadas al Estado porque participan en el cumplimiento de sus
fines, de lo cual se deduce que forman parte de la administracin pblica en virtud
de un vnculo originario y funcional con el Estado. Lo ha expresado as la Corte:

Las referidas corporaciones y fundaciones de participacin mixta han sido

reconocidas en nuestro derecho como entidades descentralizadas
indirectas, es decir, constituyen modalidades de la descentralizacin por
servicios. Por lo tanto, son entes que poseen una vinculacin con el
Estado en cuanto participan en el cumplimiento de actividades que
constituyen objeto de los cometidos propios de ste, hasta el punto de que
aqul al asociarse a ellas les entrega a ttulo de aporte o participacin
bienes o recursos pblicos...

El encuadramiento de las corporaciones y fundaciones en la condicin

de entidades estatales y la calificacin de sus directivos como servidores
pblicos, para los efectos indicados, no modifica ni la naturaleza de
aqullas ni la situacin laboral particular de estos ltimos con las referidas
entidades, porque unas y otros siguen sometidos al rgimen de derecho
privado que les es aplicable, pues, como ya se dijo, la referida clasificacin
se consagr exclusivamente para fines del manejo, control y
responsabilidad de la inversin de los recursos pblicos mediante la
contratacin. 7

A propsito de las entidades descentralizadas indirectas la Corte Constitucional ha

destacado no solo su necesaria sujecin a la ley sino su localizacin dentro del
mbito pblico administrativo en los siguientes trminos:

6 Ibid.
7 Corte Constitucional, Sentencia No. C-230/95

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De conformidad con el artculo 210 de la Carta se autoriza la creacin de

entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de
una ley o por expresa autorizacin de sta y, en todo caso, con acatamiento
a los principios que orientan la actividad administrativa. Ello significa que
las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurdica, que
puedan surgir por virtud de convenios de asociacin celebrados con
exclusividad, entre dos o ms entidades pblicas deben sujetarse a la
voluntad original del legislador

las caractersticas de persona jurdica sin nimo de lucro y la sujecin al

derecho civil se entienden sin perjuicio de los principios y reglas especiales
propios de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 de la
Constitucin, que para el derecho civil y normas complementarias no resultan
de aplicacin estricta e imperativa.8

En relacin con el mismo asunto ms recientemente ha dicho la Corte:

El sometimiento de las sociedades y filiales a las que se refiere el artculo

94 de la Ley 489 de 1998, a los actos de creacin y a las reglas del derecho
privado y especialmente a las del Cdigo de Comercio, no obsta para que
de todas maneras queden sometidas a las disposiciones constitucionales
que establecen el control fiscal respectivo (art. 267) y a las normas de la
Contadura General de la Nacin (art. 354); a las normas constitucionales
que consagran inhabilidades e incompatibilidades (art. 180-3, art. 292, art.
323); al control poltico que corresponde a las cmaras (art. 208); a la
delegacin de funciones que el Presidente de la Repblica podr hacer en
los representantes legales de entidades descentralizadas (art. 211); a
atender los informes que soliciten las asambleas departamentales por
medio de ordenanzas, sobre el ejercicio de sus funciones a los directores
de institutos descentralizados del orden departamental (art. 300-11), entre
otros. 9

En providencia relativa a las empresas de servicios pblicos mixtas, la Corte

Constitucional afirma que pertenecen al sector descentralizado de la Rama
Ejecutiva del poder pblico, a pesar de que no figuran en el literal d) del artculo 38
de la Ley 489 de 1998 (este solamente menciona a las empresas sociales del
Estado y las empresas oficiales de servicios pblicos domiciliarios), por
interpretacin armnica con el literal g) del mismo artculo, que incluye en la
estructura de la Rama a las dems entidades administrativas nacionales con
personera jurdica que cree, organice o autorice la ley. Razona as la Corte:

8 Corte Constitucional, sentencia C-671/99

9 Corte Constitucional, sentencia C-691 de 2007

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la Corte observa que una interpretacin armnica del literal d) del artculo
38 de la Ley 489 de 1998, junto con el literal g) de la misma norma,
permiten entender que la voluntad legislativa no fue excluir a las empresas
de servicios pblicos mixtas o privadas de la pertenencia a la Rama
Ejecutiva del poder pblico. Ntese cmo en el literal d) el legislador incluye
a las dems entidades administrativas nacionales con personera jurdica
que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama
Ejecutiva del Poder Pblico, categora dentro de la cual deben entenderse
incluidas las empresas de servicios pblicos mixtas o privadas, que de esta
manera, se entienden como parte de la Rama Ejecutiva en su sector
descentralizado nacional.10

Finalmente la Seccin Cuarta del Consejo de Estado, citando la precedente

sentencia de la Corte Constitucional, concluy que las empresas de servicios
pblicos domiciliarios de carcter mixto son entidades pblicas del nivel
descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva, calidad que no pierden por
estar sometidas a un rgimen especial de derecho privado.11

4. Conclusiones

La distincin entre entidades y organismos no surge de ninguna definicin jurdica,

porque no existe, sino del uso diferenciado de los dos trminos en la Constitucin
y las leyes, prctica en la cual se advierte claramente que el factor que separa las
entidades de los organismos es que tengan o no personera jurdica.

Tanto entidades como organismos son administraciones pblicas. La expresin

entidad o entidad pblica se utiliza en un sentido amplio y en sentido
restringido. En sentido amplio se entiende por entidad cualquier estructura
administrativa, con o sin personalidad jurdica, de donde resulta ser expresin
sinnima de administracin pblica. En sentido restringido entidad es una
administracin pblica dotada de personera jurdica.

Las entidades descentralizadas indirectas no son mencionadas ni caracterizadas

como tales, de manera expresa, en el artculo 38 de la Ley 489 de 1998, pero
deben entenderse incluidas en el literal g), que incluye en las descentralizadas del
orden nacional a Las dems entidades administrativas nacionales con personera
jurdica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama
Ejecutiva del Poder Pblico. La evidencia de que esto es as la ofrece el captulo
XIII de la Ley 489 de 1998, que incluye en la denominacin genrica entidades
descentralizadas a las descentralizadas indirectas.

10 Corte Constitucional, sentencia C-736 de 2007

11 Consejo de Estado, Seccin Cuarta, sentencia de agosto 14 de 2013, Rad-18975.

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4. Se responde:

1. Cul es el concepto de entidad pblica y determinar si dentro del mismo se

encuentran comprendidas las entidades descentralizadas indirectas como son: las
asociaciones entre entidades pblicas, asociaciones, fundaciones de participacin
mixta y corporaciones en las cuales tenga participacin la Nacin y entidades
descentralizadas territorialmente o por servicios o de segundo orden como son los
institutos cientficos y tecnolgicos y si en tal sentido, pueden considerarse como
entidades pblicas?.

Se entiende por entidad pblica, en sentido amplio, toda estructura perteneciente

a la organizacin de la administracin pblica porque ha sido creada o autorizada
por la ley (la ordenanza o el acuerdo) para el ejercicio de funciones
administrativas, la prestacin de servicios pblicos y la realizacin de actividades
industriales o comerciales, o porque ha sido constituida con aportes de origen
pblico. As las cosas, la connotacin de pblico deriva de la intervencin del
sector pblico tanto en el acto de creacin o constitucin del ente, como en la
aportacin de recursos o bienes suyos.

Por consiguiente, dentro del concepto de entidad pblica se encuentran

comprendidas las entidades descentralizadas indirectas como son: las
asociaciones entre entidades pblicas, asociaciones, fundaciones de participacin
mixta y corporaciones en las cuales tenga participacin la Nacin y entidades
descentralizadas territorialmente o por servicios o de segundo orden como son los
institutos cientficos y tecnolgicos. En cuanto a estos ltimos debe anotarse que
el artculo 38 de la Ley 489 de 1998 expresamente los coloca en el sector
descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva, sin calificar ni distinguir su
grado de descentralizacin (num. 2, literal e).

2. Las entidades descentralizadas indirectas, como son las asociaciones,

fundaciones y corporaciones, se enmarcan dentro del contexto de entidad pblica
de acuerdo con las normas vigentes, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de
la Corte Constitucional y los pronunciamientos que sobre el tema ha emitido la
Procuradura General de la Nacin y la Contralora General de la Repblica?

Las entidades descentralizadas indirectas, como son las asociaciones,

fundaciones y corporaciones, se enmarcan dentro del concepto de entidad pblica
o entidad estatal de acuerdo con las normas vigentes, porque el sector pblico
participa en el acto de creacin y porque se constituyen, total o parcialmente, con
bienes o recursos de origen pblico, segn se desprende del anlisis realizado en
el presente estudio, que viene a ser corroborado por la doctrina del Consejo de
Estado y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

En pronunciamientos emitidos sobre el tema por la Procuradura General de la

Nacin y la Contralora General de la Repblica, as como en conceptos e

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Calle 19 N 5-51, oficina 506, Bogot, D.C. Telfonos 2825703, 2837153. Fax 2837013
AUGUSTO HERNNDEZ BECERRA
Ex Consejero de Estado

instructivos del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico habitualmente se ha

seguido la doctrina de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Atentamente,

AUGUSTO HERNNDEZ BECERRA

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