LA MXIMA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA EN LAS ENTIDADES

TERRITORIALES1

El artculo 8 de la Ley 1474 de 20112 estipula que el Presidente de la Repblica

designar en las entidades estatales de la rama ejecutiva del orden nacional al
jefe de la Unidad de la oficina de control interno o quien haga sus veces. Y agrega
que, cuando se trate de entidades de la rama ejecutiva del orden territorial, la
designacin de dicho funcionario se har por la mxima autoridad administrativa
de la respectiva entidad territorial.

La redaccin de la norma es imprecisa porque asigna el poder nominador del jefe

de control interno a la mxima autoridad administrativa de la respectiva entidad
territorial, expresin que no es homologable con la terminologa jurdica utilizada
en la Constitucin o en la ley. La aparicin de este neologismo en la ley lleva
entonces a preguntarse quin es, en el departamento y en el municipio, la
mxima autoridad administrativa.

La pregunta es vlida porque, aun cuando gobernadores y alcaldes son los jefes
de la administracin departamental, municipal y distrital (artculos 303 y 314 de la
Constitucin), de otra parte las asambleas y los concejos han sido definidos
constitucionalmente como corporaciones poltico-administrativas (artculos 299 y
312 de la Constitucin), y dictan las normas superiores de las respectivas
entidades territoriales. As las cosas, tanto los ejecutivos territoriales como las
corporaciones territoriales de eleccin popular podran invocar slidos argumentos
para reclamar en su territorio la primaca administrativa.

Cierto es que asambleas y concejos son autoridades administrativas porque as

han sido definidas estas corporaciones en la Constitucin y la ley, y porque las
ordenanzas y los acuerdos que expiden son actos administrativos. Sin embargo
no son la mxima autoridad de la entidad territorial, porque no ejercen
superioridad jerrquica sobre gobernadores y alcaldes: no los designan, no los
remueven ni destituyen, no pueden darles rdenes directas, no pueden revocar
sus actos. Aun cuando los actos administrativos de las corporaciones pblicas
territoriales son normas de superior jerarqua en el ordenamiento jurdico a los
decretos de gobernadores y alcaldes, esa sola circunstancia no basta para
concluir que dichas corporaciones sean la mxima autoridad administrativa
seccional o local.

De otra parte ocurre que, aun cuando gobernadores y alcaldes son jefes de la
administracin seccional y local, estas autoridades carecen de atributos de
superioridad jerrquica sobre las asambleas y concejos, as estas corporaciones
exhiban el adjetivo de administrativas. Desde este punto de vista las
corporaciones pblicas territoriales no forman parte de las administraciones que
comandan los gobernadores y alcaldes.

1 Concepto, junio 30 de 2016.

2 Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencin,
investigacin y sancin de actos de corrupcin y la efectividad del control de la gestin pblica.

1
Los gobernadores y los alcaldes dirigen, con plenitud de autoridad y
competencias, la accin administrativa del departamento (artculo 305-2 de la
Constitucin) y del municipio (artculo 315-3), pero no dirigen a las asambleas ni a
los concejos, a pesar de que estas son corporaciones de naturaleza
administrativa y pertenecen a la organizacin administrativa del departamento y el
municipio.

Lo que podran parecer incongruencias y contradicciones en este complejo

normativo e institucional, que compensa y equilibra las atribuciones de las
corporaciones pblicas y los jefes de la administracin, obedece al propsito
constitucional de que en la cspide de la organizacin departamental y municipal
haya dos poderes separados y equilibrados, de tal manera que ninguno sea
netamente superior frente al otro, y de esta manera se logre, como quiso
Montesquieu para el orden nacional, que el poder controle al poder.3

Hasta este punto del anlisis no se encuentra respuesta concluyente a la cuestin

planteada por el artculo 8 de la Ley 1474 de 2011 en el sentido de saber quin
es la mxima autoridad administrativa de la respectiva entidad territorial. La
propia norma, sin embargo, contiene la clave que permite encontrar una solucin,
si se repara en que el tema aqu es la designacin del jefe de control interno en
las entidades de la rama ejecutiva del orden territorial.

La expresin rama ejecutiva del orden territorial tambin puede causar

extraeza, dado que el concepto de ramas del poder pblico en principio se
predica de la estructura del Estado en el orden nacional (artculo 113 de la
Constitucin), y a esta dimensin debera limitarse el uso de la expresin dado
que las entidades territoriales son, frente al ejecutivo nacional, administraciones
descentralizadas y gobiernos autnomos (artculo 1 de la Carta). Es decir, las
entidades territoriales no forman parte de la rama ejecutiva as considerada.

Sin embargo encontramos en el artculo 115 de la Constitucin la siguiente regla:

Las gobernaciones y las alcaldas, as como las superintendencias, los
establecimientos pblicos y las empresas industriales o comerciales del Estado,
forman parte de la Rama Ejecutiva. No son poder ejecutivo las entidades
territoriales, tampoco forman parte de la Rama Ejecutiva las asambleas
departamentales ni los concejos municipales o distritales. Son ejecutivo,
exclusivamente, las gobernaciones y las alcaldas. Tampoco lo son en exclusiva
los gobernadores y los alcaldes, sino las administraciones que estas autoridades
dirigen en el departamento y en el municipio.

Las corporaciones de representacin popular de las entidades territoriales, o

corporaciones pblicas de las entidades territoriales, son exactamente eso de
conformidad con los artculos 123 y 291 de la Constitucin, y no son
homologables con categora distinta u otra denominacin genrica en el

3 De la separacin de los rganos principales de la administracin seccional y local deriva la

capacidad de las corporaciones de representacin popular para darse su propia organizacin
administrativa y su autonoma frente al aparato administrativo dirigido por los gobernadores y los
alcaldes.

2
nomencltor constitucional. No son Rama Legislativa, no son Rama Ejecutiva, no
forman parte de la administracin que es dirigida por gobernadores y alcaldes,
pero al lado de estos ltimos integran la administracin departamental y
municipal.

La Ley 1474 de 2011 decidi concentrar en los jefes del ejecutivo nacional,
departamental y municipal la potestad de designar los jefes de control interno de
los organismos y entidades del Estado. De esa manera cambi el rgimen
anterior, que facultaba a todos los representantes legales o jefes superiores de las
entidades para hacer este nombramiento (artculo 11 de la Ley 87 de 1993,
reiterado en este aspecto por la Ley 617 de 2000). En conclusin, la reforma de
2011 asigna el poder de nominacin a los jefes de la Rama Ejecutiva en los
distintos rdenes administrativos o territoriales (en la nacin el Presidente, en el
departamento el gobernador y en el municipio o distrito el alcalde) y excluye por
tanto a las corporaciones de eleccin popular porque, entre muchas otras razones
que podran aducirse, no forman parte de la Rama Ejecutiva.

En conclusin, los concejos municipales y distritales no forman parte del ejecutivo

municipal ni distrital. Constituyen un poder separado respecto de la
administracin dirigida por el poder ejecutivo local.

Los Concejos Municipales y Distritales tienen autonoma administrativa, lo que les

posibilita darse su propia organizacin interna, tomar decisiones en materia de
administracin de personal, de almacenes e inventarios, entre otras. En desarrollo
de su autonoma, los Concejos Municipales y Distritales estn bajo la direccin y
responsabilidad de la Mesa Directiva y su Presidente, quin ser su representante
y ordenador del gasto, correspondindole liderar la planeacin y funcionamiento
de la Corporacin y al personal vinculado a ella, para el cabal cumplimiento de
sus funciones de conformidad con la Constitucin, la Ley y los acuerdos.

La designacin del jefe de control interno de los concejos municipales y distritales

se rige por las siguientes disposiciones de la Ley 87 de 1993:

Artculo 5. CAMPO DE APLICACIN. La presente Ley se aplicar a todos los

organismos y entidades de las Ramas del Poder Pblico en sus diferentes
rdenes y niveles as como en la organizacin electoral, en los organismos de
control, en los establecimientos pblicos, en las empresas industriales y
comerciales del Estado, en las sociedades de economa mixta en las cuales el
Estado posea el 90% o ms de capital social, en el Banco de la Repblica y en los
fondos de origen presupuestal.

Artculo 6. RESPONSABILIDAD DEL CONTROL INTERNO. El establecimiento y

desarrollo del Sistema de Control Interno en los organismos y entidades pblicas,
ser responsabilidad del representante legal o mximo directivo correspondiente.
No obstante, la aplicacin de los mtodos y procedimientos al igual que la calidad,
eficiencia y eficacia del control interno, tambin ser de responsabilidad de los
jefes de cada una de las distintas dependencias de las entidades y organismos.

3
Artculo 10. JEFE DE LA UNIDAD U OFICINA DE COORDINACIN DEL
CONTROL INTERNO. Para la verificacin y evaluacin permanente del sistema
de control interno, las entidades estatales designarn como asesor, coordinador,
auditor Interno o cargo similar, a un funcionario pblico que ser adscrito al nivel
jerrquico superior y designado en los trminos de la presente Ley.

AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA