ANLISIS DEL RGIMEN GENERAL LABORAL N 276 DEL SECTOR PBLICO

I.- ANLISIS CAUSAL

La Ley de la 728 fue dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los seis das del mes de marzo de mil
novecientos ochenticuatro. FERNANDO BELAUNDE TERRY era el Presidente Constitucional de la
Repblica; FERNANDO SCHWALB LOPEZ ALDANA, Presidente del Consejo de Ministros; JOAQUIN
LEGUIA GALVEZ, Ministro de Trabajo y Promocin Social; ERNESTO ALAYZA GRUNDY, Ministro de
Justicia; y CARLOS RODRIGUEZ PASTOR MENDOZA, Ministro de Economa, Finanzas y Comercio.

PROBLEMA GENERAL: RGIMENES GENERALES EN EL SECTOR PBLICO

La Carrera Pblica, especficamente el sistema regular y estable de la 276 surgi como la necesidad
de regular el ingreso, los derechos, y los deberos de los servidores del Estado. Como sistema se
sustenta en la Ley de Bases de Remuneraciones del Sector Pblico y de la Carrera Administrativa
N276 y su Reglamentacin la 005-PCM. Sent las bases de la carrera administrativa y de
remuneraciones del sector pblico en el Per, a partir del 06 de marzo de 1984. Su antecedente fue la
Ley N 11377.

Dicho sistema se sustenta en un conjunto de principios de Igualdad, estabilidad, garanta del nivel
adquirido, redistribucin justa y equitativa; asimismo en normas y procesos que regulan el ingreso, los
derechos y los deberes que corresponde al servidor pblico que, de carcter estable prestan servicios
de naturaleza permanente en la Administracin Pblica.

Su propsito fue captar personal calificado para su ptimo desempeo en el servicio pblico,
reconocindoles derechos y exigindoles el cumplimiento de sus obligaciones en cuanto a la prestacin
de los servicios pblicos para los que fueron incorporados.

La 276 permiti la incorporacin de personal idneo, garantizando su permanencia, asegurando su

desarrollo y promoviendo la realizacin personal en el desempeo del servicio pblico. En el devenir
del tiempo, el rgimen de la 276 fue coexistiendo con otros sistemas normativos como el de la 728 y
CAS, diversificndose y deformndose as el aparato del sistema de gestin del Estado en el pas.

PROBLEMA CAUSAL DIRECTO 1: AUSENCIA DE UN ENTE RECTOR Y UNA POLTICA DE

ESTADO

Con el devenir de fines de los ochenta e inicio de los 90 el rgimen de la 276 se evidencio la ausencia
de una poltica de recursos humanos, que ha trado como consecuencia un servicio civil
desestructurado y desordenado, producto del desorden normativo en materia de gestin.

Esa situacin se ahondo con la ausencia de presupuesto y recursos que garanticen su desarrollo como
rgimen laboral, que promueva el ascenso en los niveles, y/o creacin de plazas y puestos. Esta
responsabilidad recay en los gobiernos y responsables de los recursos econmicos, entre esos se
encuentran el Ministerio de Economa y el ejecutivo de los diversos gobiernos de turno. En tales
condiciones el Estado deja de ser ente que regule el ingreso, derechos y deberes de los trabajadores
de la administracin pblica, de manera uniformizada, coherente para el servicio de la nacin.
Notndose una ausencia de una poltica coherente e integral, que asegure el desarrollo espiritual,
moral, econmico y material del servidor pblico, tomando como base los mritos y calificaciones en el
desempeo de sus funciones y dentro de una estructura uniforme de grupos ocupacionales y niveles.

SUB PROBLEMA CAUSAL INDIRECTO 1.1: ALTA DISPERSIN NORMATIVA PARA EL SECTOR
PBLICO

En dcadas pasadas, hubo un crecimiento no planificado ni estructurado del servicio civil y se dict
normas desvinculadas entre s, dando lugar a la coexistencia de regulaciones dismiles. Hoy en da,
existen diferentes. Segn los especialistas existe ms de 500 normas sobre el empleo pblico. La
Norma de la 276 dada en 1984 empieza a coexistir con otras normas, que en el devenir de los aos la
va negando. Lo cual genero una alta dispersin normativa y jurdica en cuanto a los derechos de los
trabajadores y el respeto al estado y una cultura del derecho, adems gener un ruptura del estado de
derecho a nivel laboral.

Entre 1994 y 2001, se dict diversas normas relacionadas con el CAFAE, constituyendo una renta
gravable para el trabajador, sin embargo este beneficio no tiene naturaleza remunerativa y, en
consecuencia, no es pensionable. En 2004, el Estado intenta de ordenar el CAFAE mediante la Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto, estableci tres rubros de beneficios por CAFAE, los
cuales deben ser pagados en dinero: Incentivo laboral, en funcin de la categora o nivel remunerativo,
Racionamiento y Movilidad.

En la medida que el pago de CAFAE es aprobado por cada entidad en coordinacin con el MEF los
beneficios que se otorgan mejoran los ingresos de los servidores pblicos en forma diferenciada en
cada entidad. Esto ha llevado a que servidores pblicos que realizan las mismas funciones perciban
distintos ingresos, rompiendo de esta forma el principio de a igual trabajo, igual remuneracin.

Casos de contradiccin normativa

El Decreto Supremo 051-91-PCM (normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles

remunerativos de los trabajadores al servicio del Estado) se contrapuso al Decreto Legislativo 276 (Ley
de bases de la carrera administrativa) respecto de la base de clculo para el otorgamiento del beneficio
de asignacin por 25 y 30 aos de servicios. La segunda norma calcula este beneficio sobre la
remuneracin mensual total, mientras que la primera estableci que las bonificaciones, beneficios y
dems conceptos remunerativos otorgados sobre la base del sueldo, remuneracin o ingreso total
deben ser calculados en funcin de la remuneracin total permanente, con excepcin de los casos de
la compensacin por tiempo de servicios, bonificacin diferencial, bonificacin personal, as como el
beneficio vacacional.

A pesar de que un decreto supremo no puede modificar una norma de rango superior, dado que ningn
servidor o funcionario administrativo tiene potestad para dejar de aplicar total o parcialmente una norma
porque considera que esta vulnera una disposicin de mayor jerarqua, constitucional o legal, el clculo
para la asignacin por cumplir 25 o 30 aos de servicio era calculada sobre la base de la remuneracin
total permanente y no, como debera ocurrir, sobre la remuneracin mensual total. No obstante, en el
ao 2011, el Tribunal del Servicio Civil emiti un precedente administrativo mediante la Resolucin de
Sala Plena 001-2011-SERVIR-TSC, estableciendo que el clculo de esta asignacin se realiza sobre
la remuneracin mensual total.

SUB PROBLEMA CAUSAL INDIRECTO 1.2: AUSENCIA DE LA CARRERA PBLICA

Acorde con la Ley de la 276 el rgimen de la carrera pblica se basaba en los niveles de carrera que
posibilitaba el desarrollo del servidor en el sistema, veamos el Grafico N1 de la elaboracin de Servir:

Progresin en la Carrera Administrativa segn La Ley 276

Auxiliares

Los principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los derechos y los deberes que corresponden
a los servidores pblicos, que con carcter estable prestaban servicio de naturaleza permanente en la
administracin Pblica, dejan de tener vigencia, la salida de normas y dispositivos frenan la dinmica
de la carrera pblica. Laborar en el estado segn idoneidad y estabilidad se vuelve elitista y excluyente.
La ubicacin de los servidores en el sistema pblico no se realiza de manera sistemtica con polticas
de calificacin y mritos, se crea un sistema discriminatorio, diferenciado y deformado en la gestin
pblica, formndose sectores y sub sectores para la ubicacin laboral de los trabajadores.

Es importante considerar que la carrera publica implicaba un conjunto de beneficios y derechos,

incluidos los normativos, los cuales posibilitaban el desarrollo en la carrera, dentro de ellas los
servidores pblicos contaban con un haber bsico, bonificaciones y beneficios, los cuales se fueron
dirtorsionando y congelando en el devenir de los aos, veamos el grfico siguiente a detalle:

PROBLEMA CAUSAL DIRECTO 2: FALTA DE PLANIFICACIN Y DIRECCIN COHERENTE

Se evidencia que desde los aos 80 al 2010 el Estado abandona su rol planificador de la gestin pblica
o Servicio Civil. Ingresan a laborar de manera exorbitante los trabajadores, sin calidad profesional y los
perfiles apropiados. El estado no ejerce de manera planificada su rol coherente de gobernancia y
crecimiento del Estado. El Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) no ejerce su rol de
coordinar y hacer seguimiento a las acciones encaminadas al cumplimiento integral de la aplicacin de
la Ley 276, a su vez empieza este organismo a perder protagonismo, abandonando su rol rector. A ello
se suma que las polticas del Estado y de gobierno se orientan a la implementacin de polticas
coyunturales o rentistas del momento. Terminado el INAP por ser desarticulado.

La falta de Planificacin no solo afect el sistema de la 276, sino tambin la eficiencia del trabajo de los
rganos de lnea del Estado, por ejemplo podemos indicar la Contralora General de la Repblica (a
travs de auditoras) evalu los procesos de planificacin de compras en el sector pblico, tomando
como base una muestra de 25 entidades, que en su conjunto representan un 70% de los presupuestos
pblicos destinados a la adquisicin de bienes y servicios. De acuerdo con el anlisis,
contenido en el informe DFOE-ED-IF-82-2009, se identificaron las siguientes debilidades:

Planificacin estratgica: muchas entidades muestran debilidades importantes en la formulacin de la

estrategia de compras, especficamente en lo que se refiere a la seleccin y priorizacin de los
proyectos requeridos para el cumplimiento de sus fines. Tal debilidad ha ocasionado rezagos en el
cumplimiento de la estrategia y la gestin de proyectos por ocurrencias, ejecutando inversiones que
no tienen relacin con las prioridades institucionales.

Gestin del portafolio de proyectos: existe una escasa disciplina en las entidades pblicas de priorizar
la atencin de sus necesidades, situacin que se convierte en uno de los temas crticos por corregir.
Tambin se evidencia, tanto la falta de adecuados marcos normativos, estructura organizacional y
sistemas de informacin de apoyo, como la tendencia a definir gran cantidad de iniciativas, con dbiles
procesos previos de estudio y maduracin.

Especializacin en la gestin de proyectos y compras: se determin una importante dispersin de los

esfuerzos institucionales en materia de compras, producto de la inexistencia de unidades
administrativas o equipos especializados que gestionen estos temas. Esto, adems, ha limitado la
implementacin de procesos de soporte debidamente normalizados y de tecnologas de informacin
que faciliten la ejecucin y el control respectivo, provocando la falta de documentacin comprobatoria
de muchos de los trmites exigidos en el proceso de formulacin y planificacin de proyectos y
adquisiciones, la falta de consistencia en la informacin referida a tales trmites, informacin
desagregada entre los diferentes actores y problemas con su archivo y/o almacenamiento. Esta
situacin dificulta ampliamente la gestin de la informacin de los procesos de compra, en perjuicio
de su control y transparencia.

SUB PROBLEMA CAUSAL INDIRECTO 2.1: CARENCIA DE SISTEMAS Y PERFILES

El ingreso a laborar a la Administracin Publica en condicin de servidor de carrera o de servidor

contratado para laborar de naturaleza permanente o temporal ya no se efecta de manera obligatoria
mediante concurso pblico, es decir el Sistema de Carrera Pblica se trastoca. A ello se suma que la
progresin en la carrera pblica de los servidores de la 276 ya no se ejecuta, limitndose el ascenso,
el cambio de grupo ocupacional, la progresin de nuevas funciones y responsabilidades, es decir el
proceso de ascenso, cambio de grupo ocupacional y por ende mejores remuneraciones se congelan.
Es decir el servidor pblico de la 276 ya no puede mejorar sus condiciones de vida. Los cargos de
confianza empiezan a crecer y a otorgarse a personas de su confianza de la alta gerencia o direccin.
Se debilitan los principios que rigen al sistema de la 276 de igualdad de oportunidades, estabilidad,
garanta de nivel adquirido y de retribucin justa y equitativa. Ingresan a laborar parientes, personas
allegadas y familiares a los que ostentan los puestos de responsabilidad. Los Perfiles se trastocan, baja
la calidad del servicio y de la atencin en la administracin publica.

SUB PROBLEMA CAUSAL INDIRECTO 2.2: AUSENCIA DE UN PLAN DE DESARROLLO Y

CAPACIDADES

El Plan de desarrollo es un elemento esencial de las instituciones pblicas, permite que estas se
proyecten, evalu sus planes, objetivos, polticas, y proyecto las lneas de capacitacin del servidor
pblico. Es decir el Estado orientada sus polticas al desarrollo de conocimientos, actitudes, prcticas,
habilidades y valores positivos, es decir trabaja el clima y cultura organizacional, para el buen ejercicio
y desarrollo de la Carrera Administrativa. Esto se vio alterado en el sistema pblico, se entr a un ciclo
de deformacin del sistema laboral mal desempeo del trabajador. Es decir la formacin, capacitacin
y desarrollo de capacidades se ve truncado por un sistema que empieza a orientar sus recursos a la
contratacin de ms trabajadores, sin plan ni norte. El Plan de Desarrollo no gua el accionar de las
instituciones sino los intereses y demandas coyunturales.

Las Unidades de Capacitacin en las entidades del Estado desaparecen o entra a inactividad. Los
recursos presupuestados por el Estado y/o recursos propios para la capacitacin y especializacin son
destinados a otros fines, deteriorndose la calidad formativa del trabajador. Ya no es obligatoria la
capacitacin en el Estado, se reduce a los ms allegados y/o recomendados.

La capitacin de los trabajadores en las instituciones del Estado constituye un deber y un requisito
previo para acceder a los mecanismos de promocin contemplados en la Ley de bases de la carrera
administrativa; asimismo, constituye un derecho de los servidores pblicos, pues cada entidad debe
establecer programas de capacitacin adecuados para cada nivel de carrera, con la finalidad de mejorar
el servicio pblico e impulsar la promocin del servidor pblico. Los programas de capacitacin deben
contener las polticas institucionales de capacitacin, las acciones de capacitacin, los recursos
financieros asignados y los mecanismos de control que salvaguarden la ejecucin del programa de
capacitacin. La capacitacin para la carrera administrativa se financiaba a travs de los siguientes
recursos: el 0.5% del total de la planilla mensual de remuneraciones; ingresos propios captados por la
entidad por servicios acadmicos prestados o venta de publicaciones; por el porcentaje de sus recursos
destinados para capacitacin por el CAFAE; y por otros ingresos provenientes de donaciones o
convenios. este se aplico de manera diferente y sin control en la mayora de las empresas del Estado.
 II.- ANLISIS DE EFECTOS

PROBLEMA GENERAL: RGIMENES GENERALES EN EL SECTOR PBLICO

La Ley de Bases de Remuneraciones del Sector Pblico y de la Carrera Administrativa N276 y su

Reglamentacin la 005-PCM, sentaron las bases de la carrera administrativa y de remuneraciones del
sector pblico en el Per, a partir del 06 de marzo de 1984. En el devenir del tiempo, el rgimen de la
276 fue coexistiendo con otros sistemas normativos como el de la 728 y CAS, diversificndose y
deformndose as el aparato del sistema de gestin del Estado en el pas.

Es decir la Carrera Administrativa dejo de ser una institucin social que permita que los ciudadanos
ejerzan su derecho de brindar sus servicios a la Nacin, asegurando el desarrollo espiritual, moral
econmico y material del servidor pblico, a base de mritos y calificaciones en el desempeo de sus
funciones y dentro de una estructura uniforme de grupos ocupacionales y de niveles.

PROBLEMA EFECTO DIRECTO 1: DISTORSIN DEL SISTEMA REMUNERATIVO

Si consideramos que existe ms de 500 normas sobre el empleo pblico y ms de 102 escalas
remunerativas y una planilla pblica con 400 diferentes conceptos de pago, la situacin se ha tornado
critica. El Estado dej de mejorar los sueldos de los trabajadores de la 276, incluso se constata que
muchos trabajadores del rgimen privado y CAS ganan ms que los de carrera pblica de la 276, pese
a realizar funciones similares, hecho que se ahonda cuando se han congelado los beneficios y suprimen
otros.

La remuneracin principal o base, en el Per, ha tenido una gestin inadecuada. en promedio, para
dicho rgimen, la base de clculo para el pago de la CTS corresponde al 6% del ingreso total (94% no
remunerativo), mientras que la base de clculo para las pensiones corresponde al 45% del ingreso total
(55% no remunerativo), an cuando hay entidades con personal bajo el rgimen 276 cuenta con base
de clculo de 8%, 6% y hasta de 1% del ingreso total.

Es decir, el desorden y la desigualdad fueron las caractersticas de un sistema desregulado, donde el

estado fue el gran responsable, ello se evidencio en los ochenta y noventa, perdiendo su capacidad de
respuesta a los nuevos desafos, muy lejos de ese paradigma de Estado benefactor.

Es importante tambin indicar la existencia de:

Pago desigual: Hay una alta dispersin horizontal en los ingresos de los servidores, lo que supone
que se estara pagando diferentes remuneraciones para desarrollar las mismas funciones, lo que
depende de la entidad o sector y no de las caractersticas del puesto y el capital humano requerido.

Pago desigual: Hay una baja dispersin vertical de los ingresos, lo que no incentiva a los servidores
de la 276 a progresar, pues el pago por desarrollar funciones de mayor complejidad y responsabilidad
no confieren una retribucin proporcional en en trminos remunerativos. no se paga por el mrito.
SUB PROBLEMA EFECTO INDIRECTO 1.1: INCREMENTO DEL COSTO DE PLANILLA

Cabe indicar que el Per cuenta con casi un milln y medio de trabajadores en el sector pblico, lo
cual genera al Estado peruano un gasto anual superior a los S/. 26.000 millones. Segn la Fuente del
Ministerio de Economa y finanzas (MEF) - Servir existen 560,000 trabajadores pblicos, de los cuales
el 39% son administrativos del rgimen de la 276; cifra que se incremento considerablemente en la dos
a 3 ltimas dcadas.

PROBLEMA EFECTO DIRECTO 2: CRECIMIENTO DESORDENADO EL ESTADO

La consecuencia de la existencia de tres regmenes (276, 728 y CAS) ha generado un desorden

administrativo, distorsiones y desmotivacin del personal, a pesar de que realizan funciones similares.
Ellos laboran en ms de 500 normas que tienen el Estado peruano, los cuales laboran en un caos en
la gestin de los recursos humanos del Estado. Segn investigaciones slo el 9% de estudiantes
universitarios aspira trabajar en el Estado al terminar su carrera. Es decir, el crecimiento desordenado
del Estado ha generado excesivo nmero de personal temporal, direccionalidad en la contratacin,
desincentivos al buen desempeo, distorsiones remunerativas, fuga de talentos, entre otros. Existe
una lnea de carrera formal, que en la prctica no se da, o muy relativamente, especialmente desde los
noventa.
SUB PROBLEMA EFECTO INDIRECTO 2.1:

INGRESAN A LABORAR EN EL SISTEMA PBLICO SIN MRITOS Y SIN PERFILES ESENCIALES

El sistema de la 276 estipulaba que el ingreso a laborar en la Carrera Pblica sea en condicin de
servidor de carrera o de servidor de contratado para labores de naturaleza permanente se efecta
obligatoriamente mediante concurso; sin embargo de manera irregular a partir de los 80 y 90 se
empieza a incrementar los contratos por servicios, no respetndose la normativa de que exista un
periodo de prueba, convocatorias pblicas, divulgacin de bases, verificacin documentaria, y sobre
todo con la revisada y autorizada previsin presupuestal; muchas instituciones pblicas empiezan a
utilizar sus recursos propios para hacer ingresar a un conjunto de persona, bajo condiciones diferentes
y en muchos casos irregulares. Muchos de los que ingresan a trabajar no tienen el perfil requerido para
el cargo, la capacitacin necesaria y el nivel requerido para el puesto.

Antiguamente el Ingreso era obligatorio mediante concurso pblico, y por el nivel inicial del grupo
ocupacional al cual postul. Antiguamente el ingres a la administracin Pblica se efectuaba hasta
dos veces al ao, esto se distorsion y se haca en funcin de la voluntad de os directivos o funcionarios,
la mayora de los casos fue en un ingreso de familiares y allegados ms cercanos, deformndose las
relaciones y clmax laboral en las instituciones pblicas.

No debemos olvidar que la mayora de trabajadores de la 276 ingresaban previo concurso pblico
pautado y normado en sus procedimientos, era incorporado a la administracin pblica mediante
resolucin de nombramiento o contrato, en la que estipulaba su respectivo puesto de trabajo. Se debe
indicar que las personas que no aprobaban el proceso de seleccin y no obtenan una vacante
integraban una "Lista de Elegibles" en estricto orden de mritos, cuya vigencia era de seis meses, a
efectos de cubrir otras vacantes de iguales o similares caractersticas a la que postularon y que
pudieran producirse en dicho perodo.

En cuanto a los perfiles, debemos indicar, que el ingreso de los servidores a los grupos Ocupacionales
de Tcnico y auxiliar, tena como requisito mnimo poseer educacin secundaria completa, entre otras
condiciones. Se deba haber tomado el ROF y MOF, pero muchas instituciones no las tena
actualizados. A la larga, la administracin termina realizando los perfiles y descripcin de puestos de
manera arbitraria, sin ningn criterio tcnico coherente.