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NORMA E TERRITRIO:

CONTRIBUIES MULTIDISCIPLINARES
Copyright: do autor.

1 edio 2017.
Direitos reservados desta edio:
Universidade de Santa Cruz do Sul
Reitora
Carmen Lcia de Lima Helfer
Vice-Reitor
Eltor Breunig
Pr-Reitor de Graduao
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e Ps-Graduao
Andria Rosane de Moura Valim Capa: Giovana Goretti Feij de Almeida
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e Desenvolvimento Institucional
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e Relaes Comunitrias
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EDITORA DA UNISC
Editora
Helga Haas

COMISSO EDITORIAL
Helga Haas - Presidente
Andria Rosane de Moura Valim
Felipe Gustsack
Hugo Thamir Rodrigues
Marcus Vinicius Castro Witczak
Olgrio Paulo Vogt
Rafael Eisinger Guimares
Vanderlei Becker Ribeiro

N842 Norma e territrio [recurso eletrnico] : contribuies multidisciplinares


/ Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza,
organizadores. 1. ed. Santa Cruz do Sul : EDUNISC, 2017.

Dados eletrnicos.
Texto eletrnico.
Modo de acesso: World Wide Web: <www.unisc.br/edunisc>
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7578-464-8
1. Geopoltica. 2. Divises territoriais e administrativas. 3. Globalizao.
4. Planejamento urbano. I. Silveira, Rogrio Leandro Lima da. II. Souza,
Mariana Barbosa de.
CDD: 320.12

Bibliotecria responsvel: Jorcenita Alves Vieira - CRB 10/1319

Avenida Independncia, 2293


Fones: (51) 3717-7461 e 3717-7462 - Fax: (051) 3717-7402
96815-900 - Santa Cruz do Sul - RS
E-mail: editora@unisc.br - www.unisc.br/edunisc
Rogrio Leandro Lima da Silveira
Mariana Barbosa de Souza

Organizadores

NORMA E TERRITRIO:
CONTRIBUIES MULTIDISCIPLINARES

Santa Cruz do Sul


EDUNISC
2017
SUMRIO

PREFCIO
Ricardo Castillo.............................................................................................................. 6

APRESENTAO
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza.................................. 10

ESPAO GEOGRFICO E DIREITO: A REGULAO CORPORATIVA DO


TERRITRIO NO PERODO DA GLOBALIZAO
Ricardo Mendes Antas Jr............................................................................................. 16

TERRITRIO, NORMA E GOVERNANA EM SANTA CATARINA


Claudia Siebert............................................................................................................. 37

CAMINHOS PARA A ANLISE DAS RELAES ENTRE INDSTRIA


DA PESCA, NORMAS E TERRITRIO
Csar Augusto vila Martins........................................................................................ 52

NORMA E TERRITRIO: REFLEXES A PARTIR DO CIRCUITO


ESPACIAL DE PRODUO DO TABACO NO SUL DO BRASIL
Rogrio Leandro Lima da Silveira................................................................................ 71

MARCOS REGULATRIOS SOBRE INTEGRAO DE REGIES


TRANSFRONTEIRIAS: A EXPERINCIA DO BRASIL NO ARCO
SUL DO MERCOSUL
Heleniza vila Campos, Aldomar Arnaldo Rckert,
Andressa Lopes Ribeiro, Elis Lucca............................................................................ 97

DESENVOLVIMENTO CIENTFICO-TECNOLGICO E DESIGUALDADES


INTER-REGIONAIS NO BRASIL
Ivo Marcos Theis........................................................................................................ 116

A INTERPRETAO DA NORMA JURDICA PELOS ATORES TERRITORIAIS


NA IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS
Elia Denise Hammes.................................................................................................. 135

POLTICA DO CLIMA E FLEXIBILIZAO DAS NORMAS AMBIENTAIS


PARA A PRODUO DE ENERGIA ELICA - REFLEXO NO EXTREMO
SUL DO RIO GRANDE DO SUL
Erika Collischonn, Anelize Milano Cardoso............................................................... 150
POLTICAS TERRITORIAIS DE CINCIA TECNOLOGIA E INOVAO,
AO E ATORES: O CASO DOS POLOS DE MODERNIZAO
TECNOLGICA DO VALE DO RIO PARDO E DO VALE DO TAQUARI - RS - BRASIL
Rosmari Terezinha Cazarotto...................................................................................... 164

TERRITORIO, ESTADO Y POLTICAS PBLICAS. UN ANLISIS A


PARTIR DEL PROGRAMA FEDERAL DE APOYO AL DESARROLLO
RURAL SUSTENTABLE DE ARGENTINA (2003-2015)
Ariel Garcia................................................................................................................. 178

NORMATIZAO, REGULAO E ALIENAO DO TERRITRIO AMAZNICO


NA PRODUO DE ENERGIA ELTRICA: O CASO DA UHECOLDER
Almir Arantes, Aumeri Carlos Bampi.......................................................................... 193

PLATAFORMA CONTINENTAL JURDICA BRASILEIRA: UM ESTUDO DOS


REFLEXOS DA GLOBALIZAO NA RELAO DA NORMA E TERRITRIO
Luiz Felipe Barros de Barros, Rogrio Leandro Lima da Silveira,
Clarissa Lovato Barros............................................................................................... 208

TERRITRIO NORMADO: O CASO DOS CONDOMINIOS HORIZONTAIS


FECHADOS NO LITORAL NORTE DO RIO GRANDE DO SUL
Mariana Barbosa de Souza........................................................................................ 233

NORMA E TERRITRIO: O APROVEITAMENTO ENERGTICO DO CARVO


MINERAL NO RIO GRANDE DO SUL
Gleicy Denise Vasques Moreira................................................................................. 249

SOBRE OS AUTORES............................................................................................... 264


PREFCIO

O livro Norma e Territrio: contribuies multidisciplinares aparece em momento


oportuno da histria poltica brasileira, quando leis e normas de comportamento vm
sendo implacavelmente desrespeitadas e manipuladas, em prejuzo do Estado de Direito
democrtico (mesmo que nunca tenha se estabelecido plenamente), e na contramo do
desenvolvimento econmico com redistribuio de renda, do combate s desigualdades
regionais, da valorizao dos professores e da educao pblica, gratuita e de qualidade
em todos os nveis, dos direitos trabalhistas, da soberania sobre os recursos naturais, do
respeito s diferenas e s minorias, da prtica da cidadania dentre tantos outros direitos e
conquistas perdidos ou tornados flexveis (precrios), sem mencionar os que nunca foram
alcanados.
Outras condies, como a disseminao de discursos e prticas de vis neoliberal,
em particular na Amrica Latina, o domnio do capital financeiro sobre as demais fraes do
capital, a consolidao de sistemas normativos paralelos ao Estado, vinculados diretamente
ao Mercado, dentre outras caractersticas, tambm atestam a importncia da questo
que envolve a profuso de normas e o protagonismo do territrio para a elucidao das
implicaes sociais, econmicas, polticas e culturais, em todas as escalas geogrficas,
da globalizao, compreendida como um perodo histrico, como diria Milton Santos. A
lex mercatria, em particular, vem assumindo o papel de direito global das corporaes,
pressagiando a paulatina corroso do direito nacional e do direito pblico internacional,
com os quais coexiste conflituosamente. Os famigerados acordos multilaterais de comrcio
TTP (Trans-Pacific Partnership) e TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) -
que j estiveram prximos de se concretizar -, assim como outras formas de ataque a tudo
que resiste ou contraria a ordem global - tambm vaticinam uma drstica diminuio dos
sistemas jurdicos nacionais, retirando dos pases mais um bom pedao de suas soberanias.
Os prestigiosos politlogos Bertrand Badie e Marie-Claude Smouts pautaram muito bem
esse assunto no mbito da Cincia Poltica e das Relaes Internacionais, ainda no comeo
da dcada de 1990, retomado por Milton Santos em seu livro A natureza do espao, e muito
bem discutido no primeiro artigo desta coletnea.
Nesse contexto, reconhecer a centralidade do papel das normas nas mais variadas
formas de usos do territrio, tanto aqueles que efetivamente se realizam, com maior ou
menor dificuldade, quanto os que permanecem em latncia, isto , no conseguem ou so
impedidos de se realizar, imprescindvel para a construo de um conhecimento crtico e,
ao mesmo tempo, operacional (sem esquecer que a tcnica desempenha um papel simtrico
norma).
A premissa por trs dessa assertiva a de que as normas exercem um papel ativo de
elevada potncia na organizao, no uso e na regulao dos territrios. Para falar somente
das duas primeiras, pode-se compreender a organizao do territrio como um conjunto de
possibilidades de ao dadas pelas quantidades, qualidades, arranjo e distribuio de objetos
naturais e tcnicos, combinados com a dinmica histrica de valorizao e desvalorizao
das diferentes fraes dessa base material, num determinado compartimento poltico-jurdico
do espao geogrfico, seguindo mdia distncia a proposio de Jean Gottman em seu
Ricardo Castillo
Prefcio 7

conhecido artigo sobre a evoluo do conceito de territrio, de 1971. Dessas possibilidades,


aquelas que passam da condio de latncia para a condio de existncia, ou seja, que de
fato se realizam, constituem o uso do territrio, termo exaustivamente discutido por Milton
Santos, em suas publicaes mais recentes, e tambm por Maria Laura Silveira, alm de
uma mirade de gegrafos e praticantes de outras reas do conhecimento que adotaram o
conceito e o desenvolveram, cada um a seu modo.
Nesse esquema conceitual, as normas ocupam uma posio de destaque, uma vez
que, formal ou informalmente, regem as relaes de propriedade e o acesso a fraes do
territrio. A estrutura fundiria um bom exemplo do protagonismo das leis que regulam a
propriedade da terra e as normas de comportamento que expressam como esse aparato
jurdico utilizado, isto , estabelecem quem, quando, onde e como as leis se aplicam,
envolvendo importantes contradies e histricas injustias no campo brasileiro. O Estatuto
da Cidade e a especulao fundiria e imobiliria urbana, assim como a prerrogativa municipal
de determinar o permetro urbano e a zona rural so igualmente bons exemplos. As normas
que regulam as relaes de propriedade so decisivas para determinar quais possibilidades
de uso do territrio vo se realizar e quais vo permanecer como um projeto, como uma
pauta de reivindicao de movimentos sociais ou nem so do conhecimento dos grupos
sociais excludos, espera de estudos que possam fazer emergir outros usos do territrio
ainda no realizados.
Num pas como o Brasil, o estoque de usos potenciais do territrio em favor dos mais
pobres, represados desde sempre, muito mais amplo e diversificado do que os usos
efetivamente realizados. Uma mudana nas normas, a comear pelas normas jurdicas, pode
ajudar a reverter esse quadro de desigualdades sociais e geogrficas e modificar o jogo
de foras (polticas, sociais, econmicas) que se estabelece entre agentes pertencentes ao
Estado, ao Mercado e a instituies civis que no se enquadram nas categorias anteriores,
tal como propem Paul Hirst e Grahame Thompson, cuja parceria resultou no importante livro
Globalization in Question: The International Economy and the Possibilities of Governance, sem
prejuzo ao fato, alis corriqueiro, de que o mesmo agente pode ocupar, por carreira ou por
indicao, cargos pblicos e agir em benefcio prprio em sua eventual condio de agente
do mercado.
Algumas dessas ideias, quando reunidas e tornadas coerentes no mbito de uma
teoria geogrfica, como aquela proposta por Milton Santos que, diga-se de passagem,
inspirou o ttulo deste livro, permitem desvelar a fora explicativa da trade objetos, aes
e normas, como bem apontam Rogrio Leandro Lima da Silveira e Mariana Barbosa de
Souza na apresentao desta coletnea. Dois exemplos bastam para ilustrar a proposio.
O primeiro decorre de um esforo para compreender os conceitos de mobilidade espacial
e acessibilidade numa perspectiva geogrfica. Recorrendo trade mencionada acima,
pode-se compreender de maneira renovada a decantada noo de mobilidade espacial,
definindo-a como a capacidade de um agente de se deslocar (a si mesmo), a p ou atravs
de algum meio de transporte, e de fazer movimentar bens (fluxos materiais) e informao
(fluxos imateriais). Isso implica no necessrio reconhecimento de que a mobilidade espacial
se pauta por dois conjuntos de variveis: as internas, ou condies intrnsecas e as externas
ou condies extrnsecas. As variveis internas dizem respeito ao agente (indivduo, empresa,
instituio), das quais a condio econmica a mais importante. As variveis externas, por
sua vez, so atributos do espao geogrfico, no do agente, e, em seu conjunto, constituem
a acessibilidade, para alm do seu significado no senso comum (como adaptao do espao
urbano a pessoas com restries).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
8 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Nessa linha de raciocnio, a acessibilidade pode ser compreendida como o conjunto


de meios materiais (infraestruturas de circulao e comunicao), regulaes e servios
(transporte pblico, banda larga, correios etc.) num dado subespao, capaz de oferecer
a um agente um leque de possibilidades de movimentar a si mesmo e de desencadear
o deslocamento de bens e informaes para lugares especficos, centrais ou perifricos.
Justamente a se identifica a trade objetos (meios materiais), aes (servios) e normas
(regulaes que estabelecem o uso e o acesso s infraestruturas e as condies formais
prestao de servios).
O segundo exemplo, umbilicalmente ligado ao primeiro, se refere a uma abordagem
geogrfica da logstica. Nessa proposta, a logstica, na qualidade de condies externas
ao embarcador, pode ser definida como a articulao entre trs categorias de atributos
da acessibilidade: 1) infraestruturas e equipamentos, 2) sistemas normativos/regulatrios
e 3) competncias estratgicas e operacionais, em cada subespao, com o objetivo de
racionalizar fluxos materiais. A logstica , portanto, um conjunto de condies externas
empresa, uma frao mais moderna e sofisticada da acessibilidade, imprescindvel para
ampliar a mobilidade dos agentes mais capitalizados e mais competitivos. Novamente, a se
reconhece a articulao entre objetos, aes e normas como uma proposta metodolgica
para a Geografia, a Economia Regional, o Urbanismo e outros campos do conhecimento que
lidam com as relaes entre norma e territrio.
As empresas, agora, precisam praticar uma geografia (implcita ou subjacente) muito
elaborada no seu dia a dia, particularmente no que diz respeito logstica. Isso significa
que, para incluir a distribuio e a comercializao em suas estratgias, visando alcanar
nveis mais elevados de competitividade e, assim, garantir sua participao nos mercados
globalizados, preciso lidar com uma quantidade enorme de variveis geogrficas (materiais
e normativas), que mudam constantemente no tempo e no espao, da escala municipal
(leis locais que restringem a circulao de veculos de grande porte, rodzio de veculos,
horrios rgidos de embarque e desembarque de mercadorias etc.) escala global (normas
que impem padronizao de cargas, paletizao, conteinerizao, tempo de embarque
e desembarque em aeroportos e portos etc.). Por conta dessa complexidade normativa,
h uma tendncia de terceirizao das atividades logsticas, por meio da contratao de
empresas altamente especializadas. Alis, a quantidade incomensurvel das informaes
necessrias para racionalizar as operaes de transporte e armazenamento, sincronizar
as entregas, definir as melhores rotas e os mais adequados modais de transporte, a partir
de uma equao que envolve tempo, espao e custo, e a complexidade normativa exigida
para regular as novas aes e os novos objetos esto na origem da logstica moderna ou
empresarial.
O papel das normas na globalizao tambm foi sublinhado por Jean-Louis Margolin,
de maneira muito arguta e quase premonitria, em seu importante artigo publicado na revista
Espaces Temps, em 1991. O historiador francs, conhecido por seus estudos sobre a sia,
antev ou enxerga em seus primrdios o impressionante fenmeno da uniformizao das
normas na escala mundial em trs aspectos do sistema produtivo dominante: 1) a gesto
das atividades produtivas, com a rpida disseminao das formas de produo flexveis,
comeando pela diviso tcnica do trabalho no interior das indstrias; 2) a corrida tecnolgica
motivada pela competio entre as empresas multinacionais e a compatibilidade da produo
na escala mundial mais ou menos aquilo que Milton Santos chamou de unicidade tcnica
planetria; 3) o consumo e o modo de vida que, aos poucos, vo perdendo seus traos
regionais e nacionais, para assumir caractersticas comuns em praticamente todos os pases,
Ricardo Castillo
Prefcio 9

atravs dos hbitos, das normas de comportamento das classes mdias e, tambm, dos
pobres. Em seu artigo mencionado acima, intitulado Maillage mondial, espaces nationaux,
histoire, Margolin observa que as prprias populaes pobres participam, numa pequena
mesa, do grande banquete mundial, atravs das propagandas televisivas norte-americanas,
da Coca-Cola e da herona (traduo livre).
Como decorrncia dessa discusso, uma tipologia de normas que tendem
uniformizao na escala mundial comea a se estabelecer, a partir de uma base constituda,
possivelmente, por normas jurdicas, administrativas, tecnolgicas, de consumo e de
comportamento.
Com base nessas reflexes, fica claro que o objeto de estudo definido pelas relaes
entre a norma e o territrio enseja uma multiplicidade de abordagens terico-metodolgicas e
muitos recortes possveis, constituindo-se numa verdadeira e promissora pauta de pesquisas
para diversos campos do conhecimento.
Este livro a comprovao dessa diversidade e das mltiplas possibilidades de
trabalhar com esse objeto to oportunamente proposto e organizado pelos colegas da
Universidade de Santa Cruz do Sul, Rogrio Leandro Lima da Silveira e Mariana Barbosa de
Souza. Dentre os autores dos 14 captulos que constituem o livro, encontram-se gegrafos,
arquiteto-urbanistas, filsofos, advogados, planejadores e economistas, provenientes de
11 Universidades no Brasil e na Argentina, nomeadamente Universidade de So Paulo,
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Universidade de Buenos Aires, Universidade
do Estado do Mato Grosso, Universidade Federal do Rio Grande, Universidade Federal de
Santa Catarina, Universidade de Santa Cruz do Sul, Universidade Regional de Blumenau,
Universidade Federal de Pelotas, Universidade Federal do Mato Grosso do Sul e Centro
Universitrio Univates.
Os temas e recortes propostos pelos autores, assim como as abordagens terico-
metodolgicas so, como era de se esperar em coletneas, muito diversos. Essa a fora
e a fraqueza de grande parte dos livros organizados sobre determinada temtica. Encontrar
os pontos de convergncia e de divergncia, os conflitos de ideias e de posio poltica, as
distintas metodologias propostas entre os autores um exerccio, sem dvida, recompensador.
O livro Norma e Territrio oferece ao leitor uma gama surpreendente de possibilidades
de abordar o objeto proposto. Essas possibilidades de temas e abordagens poderiam ser
agrupadas em cinco sees ou recortes principais, considerando que alguns captulos
poderiam se enquadrar em mais de um deles: 1) setores econmicos, 2) vis regional ou
territorial, 3) polticas pblicas e cientfico-tecnolgicas, 4) questes ambiental e energtica,
5) direito e globalizao.
A leitura deste livro imprescindvel a todos aqueles que desejam conhecer ou
precisam se atualizar nas teorias e discusses que envolvem a regulao dos territrios, que
se alinham teoria social crtica e que objetivam colaborar na construo de um futuro mais
inclusivo e mais promissor.

Ricardo Castillo
Unicamp
Julho de 2017
APRESENTAO

Pensamos como Milton Santos (1996) que devemos compreender o espao geogrfico
como sendo constitudo por um conjunto indissocivel e tambm contraditrio de aes e
de objetos, ou mais exatamente, por um sistema de aes e por um sistema de objetos, em
que este condiciona aquele, mas tambm onde este produto histrico daquele. Nessa
compreenso conceitual sobre o espao geogrfico, ele tambm nos lembra de que so
justamente as normas que constituem a mediao entre esses dois sistemas.
No perodo atual, em que o espao geogrfico constitudo de um crescente, ainda
que desigual, contedo tcnico, cientfico e informacional, a organizao, o ordenamento, a
(des)regulao das coisas, dos objetos e das aes torna-se fundamental. H a necessidade
tanto de se organizar os objetos e de que esses sejam suscetveis de serem organizados,
quanto de regras ou normas de ao e comportamento que subordinem os domnios da
ao instrumental (SANTOS, 1996).
Como as aes, as normas tambm podem ser classificadas em funo da escala
de sua atuao e pertinncia local, regional, nacional e global. Muitas e diversas so as
normas morais, jurdicas, tcnicas, organizacionais, econmicas e polticas que mediam
a produo, a organizao e a reproduo do espao geogrfico, como tambm mediam e
incidem na constituio, nos usos e na transformao dos territrios.
O territrio, alm de corresponder ao espao geogrfico dos pases, e das suas
unidades administrativas (estados, regies e municpios), tambm corresponde parcela do
espao geogrfico que recorrente e desigualmente apropriada e usada social, econmica,
poltica e/ou simbolicamente, atravs de relaes sociais de poder entre distintos agentes
sociais e entre esses e as vrias instncias do Estado.
O territrio, portanto, se apresenta, simultaneamente, como varivel constitutiva e
analtica importante para a compreenso da complexa realidade e do cambiante contexto em
que vivemos. Da a relevncia de valorizarmos na anlise a dimenso territorial dos processos
sociais, das dinmicas econmicas, e das polticas pblicas, que por sua vez tambm
apresentam e produzem um contedo normativo diverso e abrangente. Se por um lado, as
normas condicionam, influenciam e regulam as relaes sociais que promovem a constituio,
a organizao e os usos do territrio, por outro lado, as especificidades culturais, tcnicas
e ambientais de cada territrio, bem como as suas dinmicas socioeconmicas e poltico-
institucionais, igualmente condicionam e influenciam a definio, criao e implementao
das normas no territrio.
Assim, no tempo em que vivemos, a norma e o territrio, ou mais exatamente a norma
e os usos do territrio, se apresentam cada vez mais indissociveis, inter-relacionados e
interdependentes, como variveis fundamentais anlise e compreenso dos processos e
dinmicas socioeconmicas em diferentes contextos geogrficos, e em diferentes formaes
socioespaciais.
Nesse sentido, o objetivo da presente coletnea foi o de reunir contribuies originais
de pesquisadores com distintas formaes disciplinares, notadamente no campo das
cincias sociais, buscando promover o debate e a reflexo sobre as relaes e contradies
existentes entre a norma e o territrio, desde distintas configuraes espaciais, e envolvendo
Rogrio Leandro Lima da Silveira e Mariana Barbosa de Souza (Org.)
Apresentao 11

diferentes agentes sociais, instituies sociais e econmicas e organizaes polticas.


A coletnea tambm buscou contemplar e valorizar distintos recortes temticos com
diferentes abordagens tericas e metodolgicas, recortes conceituais e empricos, atravs da
anlise de distintas situaes e/ou problemas empricos, e com distintos recortes escalares.
Abrindo a coletnea, o gegrafo Ricardo Mendes Antas Jr., em Espao geogrfico
e direito: a regulao corporativa do territrio no perodo da globalizao analisa o
problema relativo s transformaes espaciais que emergiram com a globalizao e as
correspondentes novas formas regulatrias, sob a perspectiva da teoria geogrfica. Para ele,
o Estado soberano tem se mostrado cada vez menos operacional para solucionar conflitos
empresariais de grande monta, mormente envolvendo corporaes transnacionais, em face
de sua mobilidade espacial e capacidade de exerccio da ubiquidade. Segundo o autor, esses
agentes desenvolveram um tipo especfico de arbitragem, entre outras formas regulatrias
corporativas, para solucionar com mais agilidade e preciso tais conflitos litigantes e, assim,
reforar a cooperao capitalista. Analisando material sobre a arbitragem realizada nas
principais Cmaras de Comrcio existentes no Brasil, o autor conclui que a arbitragem pode
ser considerada um componente jurdico-corporativo daquilo que Milton Santos definiu como
verticalidade.
Em seguida, a arquiteta e urbanista, Cludia Siebert aborda, no texto Territrio, Norma e
Governana em Santa Catarina, as sucessivas reconfiguraes do territrio catarinense com
as criaes, revogaes e recriaes de Regies Metropolitanas e Secretarias e Agncias
de Desenvolvimento Regional. O objetivo do texto analisar a governana metropolitana em
Santa Catarina e os diversos arranjos institucionais empregados, de forma descontnua, na
busca do desenvolvimento regional. O foco da anlise so as aes arbitrrias do Estado
que, como agente hegemnico regulador e, portanto, normatizador do territrio, ignora
sistematicamente o territrio como norma, ou seja, sujeito da ao. Para esse estudo, foi
levantado, mapeado e analisado o marco regulatrio pertinente, de 1967 at o presente.
Para salientar as especificidades de Santa Catarina, essa anlise tem como pano de fundo a
experincia de gesto metropolitana no Brasil.
Na sequncia, no texto Caminhos para a anlise das relaes entre indstria da pesca,
normas e territrio, o gegrafo Csar Augusto vila Martins analisa as ligaes genticas
entre a industrializao de pescado e o conjunto de normatizaes sobre o uso das guas
e em especial no territrio brasileiro. A indstria pesqueira uma das ltimas atividades
econmicas dependentes da extrao de seres vivos transformados em matria-prima
industrial. A pesca, ao longo da Histria, transitou do livre acesso e de fornecedora de
alimento em escala local ou regional para um commoditie. Com as dinmicas naturais que
incluem as determinantes dos volumes e sazonalidades do pescado esto a concorrncia
entre empresas mundiais eventualmente verticalizadas ou horizontais com a presena do
capital financeiro e as normatizaes. Nas disputas oligopolistas so estabelecidas intricadas
normatizaes sobre o direito do que, como e onde pescar envolvendo Estados Nacionais,
acordos internacionais e pequenas produes mercantis. As normas regram as capturas, a
comercializao, a salubridade dos processos, as reas protegidas, as cotas para capturas
e as negociaes para explorao de pescarias por tecnologias mais avanadas. Por fim, a
proposio de anlise da industrializao de pescado, luz das ligaes entre as normas,
as dimenses naturais (as espcies tornadas matria-prima), econmicas (as empresas),
polticas (sobretudo estatais) e sociais (os trabalhadores dos barcos e das fbricas), constitui
uma possibilidade de investigao acadmica para compreender processos escalares.
J o gegrafo Rogrio Leandro Lima da Silveira aborda, no texto Norma e Territrio:
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
12 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Reflexes a partir do circuito espacial do tabaco no Sul do Brasil, o tema da relao entre
norma e territrio a partir da anlise sobre o funcionamento do circuito espacial do tabaco
e sua interao com a dinmica territorial na Regio Sul do Brasil, no perodo de 1970
at o comeo da dcada de 2000 perodo em que ocorre a instalao e consolidao
do complexo agroindustrial do tabaco nessa regio do Brasil, sob o domnio do capital
transnacional. Para o autor, muitas das mudanas tcnicas e alteraes nas relaes de
produo introduzidas pelo capital monopolista transnacional, nesse perodo, nas etapas de
produo, comercializao, processamento e transformao industrial do tabaco criaram as
bases tcnicas, sociais e polticas, mas tambm normativas atravs das quais o CAI do tabaco
veio a se desenvolver e a se consolidar nos anos seguintes, na Regio Sul do Brasil. O autor
assinala ainda que o conjunto de normas tcnicas e organizacionais criado nesse perodo
para regular e garantir a realizao da atividade produtiva e a comercializao do tabaco,
embora tenha apresentado atualizaes e adaptaes nos anos mais recentes, em sua
essncia, ainda desempenha papel decisivo e estratgico na dinmica de desenvolvimento
do CAI do tabaco, na acumulao de capital das transnacionais que hegemonicamente o
controlam, e na organizao e usos do territrio na Regio Sul do Brasil.
No texto Marcos regulatrios sobre integrao de regies transfronteirias: a
experincia do Brasil no arco sul do Mercosul, os autores Heleniza vila Campos, arquiteta e
urbanista; Aldomar Arnaldo Ruckert, gegrafo; e Andressa Lopes Ribeiro e Elis Lucca, ambos
estudantes de arquitetura e urbanismo, analisam os principais marcos regulatrios que tm
apontado para uma estratgia de integrao transfronteiria, visando verificar o processo
de transformao das estratgias polticas voltadas a regies fronteirias no mbito sul-
americano. A anlise resulta de uma pesquisa de abordagem histrica e fundamentada em
documentos de referncia sobre o desenvolvimento de polticas e processos de integrao
regional, buscando ali identificar a existncia e formas de incentivo s regies fronteirias.
Identificam-se trs perodos que iniciam com a criao da Superintendncia de Valorizao
Econmica da Fronteira Sudoeste no Brasil em 1956, precursora das Superintendncias
Regionais de Desenvolvimento, culminando com a criao do Plano de Ao Estratgica
vinculada ao Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) em 2015.
Os autores verificam que as estratgias internacionais de cooperao poltica, essencialmente
setoriais e vinculadas a princpios de integrao econmica com vis fortemente comercial,
so constitudas essencialmente para viabilizao da circulao de capital, dificultando
investimentos nacionais ou multilaterais de valorizao de uma poltica transfronteiria sul-
americana.
O economista Ivo Marcos Theis, em Desenvolvimento cientfico-tecnolgico e
desigualdades inter-regionais no Brasil aborda a relao entre desenvolvimento cientfico-
tecnolgico e desigualdades inter-regionais no Brasil no perodo que vai do incio dos anos
2000 at meados dos anos 2010. A hiptese do autor que este desenvolvimento cientfico-
tecnolgico tem tido influncia pouco significativa sobre o desenvolvimento econmico-social
do pas. Ou seja: dada a sua natureza, os acrscimos de C&T vm tendo repercusso limitada,
de um lado, sobre a taxa de inovao, no impulsionando a atividade econmica, e, de outro,
sobre indicadores sociais, no conduzindo melhoria das condies de vida da populao
de rendimentos mais baixos. Para o autor, o desenvolvimento cientfico-tecnolgico que
vem ocorrendo no Brasil no perodo recente no apenas tem sido funcional sua condio
de formao social perifrica e dependente, como tambm tem favorecido a perda de
dinamismo econmico e uma incluso social seletiva, contribuindo para a perpetuao das
desigualdades inter-regionais no pas. Para o autor, essa parece ser a norma: os acrscimos
Rogrio Leandro Lima da Silveira e Mariana Barbosa de Souza (Org.)
Apresentao 13

de C&T propiciados pelas respectivas polticas (menos as explcitas, mais as implcitas) tm


concorrido no para a superao dos problemas econmicos e sociais, mas para a sua
reproduo no espao e no tempo.
Na sequncia, a advogada Elia Denise Hammes, em A interpretao da norma
jurdica pelos atores territoriais na implementao de polticas pblicas, analisa as normas
constitucionais, como o conjunto legislativo infraconstitucional que instrumentalizam polticas
pblicas, enquanto ordem normativa do territrio, bem como as aes dos atores territoriais
como potenciais conformadores e moduladores dessas normas na fase de implementao das
polticas pblicas. Inicialmente a autora trata da tese de Hberle sobre a interpretao aberta
das normas constitucionais e sua relao com o territrio, metodologia que ser aproveitada
para analisar os atores que interpretam as normas jurdicas que instrumentalizam polticas
pblicas. Na sequncia, analisa a multiplicidade de formas jurdicas adotadas pelas polticas
pblicas, bem como a delimitao no ciclo da poltica da fase da implementao, na qual
destaca o processo de interpretao da norma jurdica por atores territoriais responsveis
pela implementao, interveno e influncia na poltica pblica.
Na sequncia em Poltica do clima e flexibilizao das normas ambientais para a
produo de energia elica reflexo no extremo sul do Rio Grande do Sul, as gegrafas Erika
Collischonn e Anelize Milano Cardoso abordam um aspecto fundamental definido pela Poltica
Global do Clima que o surgimento de normas globais que, portanto, extrapolam a escala
do Estado-nao, mas que tiveram um claro reflexo em normas tcnicas, organizacionais
e polticas praticadas em territrio nacional. Mais especificamente, as autoras consideram
como essas normas possibilitaram a valorizao do setor elico-eltrico e a implantao
paulatina de um sistema tcnico voltado para a produo de energia elica. As autoras
apresentam o arranjo na distribuio dos objetos tcnicos relativos ao sistema elico-eltrico
de acordo com estas normas no sul do Rio Grande do Sul.
Em seguida, em Polticas territoriais de Cincia Tecnologia e Inovao, ao e atores:
O caso dos Polos de Modernizao Tecnolgica do Vale do Rio Pardo e do Vale do Taquari
RS Brasil, a gegrafa Rosmari Terezinha Cazarotto analisa a poltica estadual de cincia,
tecnologia e inovao e seu programa de Polos de Modernizao Tecnolgica RS, na
perspectiva entre norma e territrio. A abordagem visa contemplar como essa norma se
concretiza nos territrios das regies do Vale do Rio Pardo e do Vale do Taquari RS. Para
tanto a autora analisa os aspectos comuns e particularidades sobre como esse processo
ocorre nos territrios, buscando compreender como as diferentes regies concretizam a
implementao da referida poltica e como os diferentes usos do territrio se manifestam. Os
Polos de Modernizao Tecnolgica RS so resultantes da descentralizao da gesto em
cincia, tecnologia e inovao, na qual as universidades pblicas, privadas e comunitrias
passam a ter uma relao mais prxima com o setor produtivo local/regional, apoiadas pelos
Conselhos Regionais de Desenvolvimento COREDEs.
J o gegrafo Ariel Garcia em Territrio, estado y polticas pblicas. Un anlisis a partir
del Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable de Argentina (2003-2015)
busca contribuir com debate sobre a problemtica da gesto estatal na Amrica Latina,
problematizando os significados das noes de uso estendido na poltica pblica, como os
conceitos de Estado, territrio, burocracia, valor agregado, desenvolvimento de economias
regionais. O autor inicialmente expe os principais enfoques sobre o territrio desenvolvidos
at metade do sculo XX. Em seguida, desenvolve uma breve reviso sobre a questo relativa
ao Estado. Articula essa discusso terica e conceitual anlise das alternativas em torno da
execuo do Programa Federal de Apoio ao Desenvolvimento Rural Sustentvel-ProFeder,
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
14 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

do Instituto Nacional de Tecnologia Agropecuria INTA Argentina, que aqui analisado


enquanto uma norma que incide nas reas rurais argentinas.
J o historiador Almir Arantes e o filsofo Aumeri Carlos Bampi no texto Normatizao,
regulao e alienao do territrio amaznico na produo de energia eltrica: o caso da
UHEColder, ao tomarem como exemplo a implantao da Usina Hidreltrica Colder no norte
de Mato Grosso buscam compreender e explicar como este fenmeno interfere no processo
de reconfigurao do territrio amaznico. Para tanto, se utilizam do referencial terico/
metodolgico que indica que tcnicas, normas e aes so cada vez mais decisivas para a
formatao de realidades sociais nos contextos das transformaes territoriais. Reconhecem
ainda que este fenmeno por se tratar de um processo social, tem na histria os elementos
capazes de explicitar os nexos que a UHEColder tem com realidades locais, regionais,
nacionais e internacionais. Destacam ainda, como componente para a compreenso
deste estudo, a insero da Amaznia Legal na agenda pblica do Estado como elemento
importante para a construo de projetos desenvolvimentistas de cunho nacional.
Os advogados Luiz Felipe Barros de Barros e Clarissa Lovato de Barros e o gegrafo
Rogrio Leandro Lima da Silveira, no texto Plataforma Continental Jurdica Brasileira: um
estudo dos reflexos da globalizao na relao da norma e territrio abordam aspectos
da globalizao, enquanto fenmeno com potencial de acelerar formas de circulao e a
dependncia em relao s formas espaciais e s normas sociais e jurdicas, e a interrelao
com as riquezas da Plataforma Continental Jurdica Brasileira. Nesse sentido, os autores
analisam o projeto do Estado brasileiro para o mar, o qual se volta principalmente para o
petrleo e gs natural, abordando as principais transformaes introduzidas no Direto do
Mar clssico advindas, especialmente, da norma Conveno de Montego Bay de 1982.
Evidenciam o processo reivindicatrio do Brasil junto Organizao das Naes Unidas,
para ampliar o limite da Plataforma Continental alm das 200 milhas nuticas.
J em Territrio normado: o caso dos condomnios horizontais fechados no Litoral Norte
do Rio Grande do Sul, a advogada Mariana Barbosa de Souza aborda o territrio enquanto
fonte no formal do Direito, a partir da realidade concreta existente no Litoral Norte do
Rio Grande do Sul, sobretudo nos municpios de Capo da Canoa e de Xangri-L. Como
mecanismo de aprofundar a discusso, a autora leva em considerao que no mbito do
planejamento urbano e do desenvolvimento regional, enquanto campos interdisciplinares de
reflexo, encontram-se conceitos chave como cidade, condomnio fechado e loteamentos. As
relaes existentes entre meio ambiente, desenvolvimento urbano, cumprimento da funo
social da cidade, demonstram, no global, uma condio de legitimao das esferas regional
e local. Nesse sentido, o texto visa destacar a ausncia legal quanto figura jurdica dos
condomnios fechados e sua relao com a legislao local, em mbito municipal, levando
em considerao a importncia do territrio para a criao de leis municipais.
Por fim, a economista Gleicy Denise Vasques Moreira em Norma e territrio: o
aproveitamento energtico do carvo mineral no Rio Grande do Sul analisa de que forma o
carvo mineral utilizado como fonte energtica na complementaridade do Sistema Interligado
Nacional SIN, por meio da abordagem das relaes entre territrio e norma, no mbito
da atividade carbonfera gacha. A autora inicialmente apresenta suas reflexes em relao
aos conceitos utilizados no enfoque das normas como mecanismos de instrumentalizao
de aes tcnicas, polticas e organizacionais, que incidem sobre um determinado territrio
caracterizando os circuitos espaciais de produo, ou seja, o arranjo de uma dada atividade
produtiva e os crculos de cooperao, que seriam as interfaces com os diferentes atores que
atuam nesse processo. Em seguida, articula a reflexo terica com a realidade emprica da
Rogrio Leandro Lima da Silveira e Mariana Barbosa de Souza (Org.)
Apresentao 15

atividade carbonfera gacha, por meio de pesquisa histrico-documental, como a anlise


do Balano Energtico BEN/BRASIL, do Balano Energtico BEN/Rio Grande do Sul,
alm de outras legislaes federais especficas que se constituem em marcos regulatrios do
setor eltrico, analisando a dimenso do sistema eltrico nacional e a proporo da gerao
energtica a partir do uso do carvo mineral nesse contexto.
A presente coletnea, ao reunir distintos aportes disciplinares com diferentes abordagens
terico-metodolgicas sobre essa temtica, pretende contribuir, desde o campo das cincias
sociais, com o debate acadmico sobre a importncia dos conceitos de norma e territrio e
de sua articulao para a anlise e compreenso das dinmicas e transformaes territoriais
em curso, desde diferentes escalas espaciais.
Desse modo, tambm interessa ao conjunto dos agentes sociais e polticos, operadores
jurdicos e representantes da sociedade civil que participam da formulao e implementao
de polticas pblicas, dentre outras normas com incidncia e repercusso no territrio, bem
como aos cidados que melhor querem compreender as dinmicas, complexas e tambm
contraditrias interrelaes entre norma e territrio.

Santa Cruz do Sul, outono de 2017.


Rogrio Leandro Lima da Silveira,
Mariana Barbosa de Souza
Organizadores
ESPAO GEOGRFICO E DIREITO: A REGULAO CORPORATIVA DO
TERRITRIO NO PERODO DA GLOBALIZAO

Ricardo Mendes Antas Jr.

1 INTRODUO

Abordar a regulao a partir do territrio exige do gegrafo o cuidado de no reproduzir


mecanicamente e sem mediaes as abordagens de outras disciplinas como, especialmente,
as da economia e as do direito.
No que sejam disciplinas desinteressantes ou pouco importantes para a teoria
geogrfica, ao contrrio. Tanto assim que, desde a virada que ela conheceu nos anos
1970, para uma perspectiva crtica e dialtica do espao geogrfico, vem crescendo a
relevncia da economia nas investigaes sobre as formas de regulao territorial.
Talvez no se possa dizer o mesmo da incorporao da teoria jurdica para a compreenso
do espao geogrfico, se considerarmos que, na geografia, a norma vem sendo interpretada
mais estritamente como a forma jurdica da lei. Entretanto, em Milton Santos, isso se constituiu
em exceo, e sua obra, sempre atenta s dimenses normativas do espao geogrfico, foi
chamando a ateno de muitos autores, gegrafos e no gegrafos, para o fato de que a
norma no se resume a sua dimenso jurdica.1
Em grande medida, a preponderncia da disciplina econmica deveu-se ao modo
como se incorporou rapidamente a teoria marxista na geografia. E, como essa incorporao
pressups todo o debate do marxismo, com suas diferentes correntes de ao poltica e
diferentes linhas tericas de investigao, muitas vezes o objeto geogrfico que se pretendia
analisar ficava um pouco esquecido ou os enfoques acabavam contagiados por interesses
centrais de outras abordagens disciplinares. Soja (1993, p. 72-75) afirma que esse processo
de incorporao da teoria marxista na geografia teria tido um efeito colateral deletrio: o de
no se haver incorporado a categoria espao como o centro da orientao metodolgica.
Assim, enquanto no marxismo a economia se constitui sempre na ltima instncia da
infraestrutura que tudo explica, o direito era interpretado como superestrutura e seria apenas
a consequncia dos instrumentos de dominao poltica e ideolgica da classe detentora
do poder (BOYER, 1990, p. 68). Sem negar o que h de explicativo nessa concepo de
totalidade, acreditamos que a incorporao epistmica da tcnica e da norma na teoria
geogrfica (ANTAS JR., 2004) vem impondo maior complexidade no entendimento das
dinmicas espaciais do presente.
Uma abordagem frequente da regulao na geografia que parte da economia aquela
proposta pela teoria da regulao e a periodizao que autores como Lipietz, Leborgne ou
Boyer propem com o par de conceitos regimes de acumulao (extensivo, intensivo ou
flexvel) e seus correspondentes modos de regulao (taylorismo, fordismo e acumulao
flexvel), como encontramos, por exemplo, em Harvey (1992; 2005) e Hiernaux (1992), entre
muitos outros autores gegrafos.

1 A ttulo de exemplo, sugerimos autores como Corra (1997), Moraes (2014), Marx (1989) ou Silveira (1997).
Ricardo Mendes Antas Jr.
Espao geogrfico e direito: a regulao corporativa do territrio no perodo da globalizao 17

Nosso interesse no presente texto no refletir a partir de tais conceitos, que periodizam
o modo de produo. O que se discute aqui no ignora essas bases, mas busca tratar a
regulao considerando a norma, especialmente novas formas de juridicidades que vm
sendo produzidas no processo de globalizao pelo regime de acumulao flexvel. Quer
dizer, no nos fundamentamos na instncia econmica e na produo de formas geogrficas
e sistemas de objetos tcnicos, mas na instncia jurdica, na organizao dessas formas
espaciais e nas regulaes sobre os usos desses sistemas. Isso nos leva a refletir sobre o
modo de produo do direito (DEZALAY; TRUBEK, 1994) no perodo atual e, portanto, sobre
um novo modus operandi da poltica pelos agentes hegemnicos contemporneos que
emergiram nas ltimas grandes transformaes histricas no atual perodo de globalizao.
O espao geogrfico conheceu profundas mudanas materiais em sua constituio
tcnica, operadas nas mais recentes modernizaes capitalistas, a ponto de se constituir
um novo meio ao qual Milton Santos (1988b) denominou tcnico-cientfico-informacional.
Dadas as novas possibilidades de ao promovidas por esse novo meio, emergiram novas
prticas espaciais em determinados grupos hegemnicos emergentes (CORRA, 1997). Tais
transformaes tocaram o prprio sentido dado geopoltica at o ltimo quartel do sculo
XX.
Da que a geografia precise se aproximar mais do debate sobre o pluralismo jurdico
contemporneo, uma vez que fazem parte da construo da geopoltica atual no s os
Estados territoriais, mas tambm outra sorte de agentes que produzem polticas e produzem
instrumentos legais prprios normas, regulamentos, leis para a realizao de suas polticas.
Cumpre ressaltar que tais modos de produo jurdica no colidem obrigatoriamente com
interesses estatais, alis, podem at concorrer para objetivos comuns.
Vivemos o perodo da organizao (FARIA, 1999), nascido das mudanas na
diviso territorial do trabalho que exigiram a criao de novas normatizaes, capazes de
regular planetariamente processos e agentes. Observamos isso tanto na regulao dos
sistemas de objetos e no direcionamento da cooperao tcnico cientfica quanto no mbito
da regulao dos conflitos que emergiram de prticas empresariais transfronteirias e
sincrnicas, associando pontos e lugares em todo o planeta, numa lgica de rede voltada
competitividade.
Assim, fica evidente por que em Milton Santos o conceito de circuito espacial produtivo
pressupe uma diviso territorial que se d nesse mbito transfronteirio (SANTOS, M., 1988a),
pois uma nova prtica espacial que confere aos agentes hegemnicos corporativos um poder
diferenciado sobre os demais agentes, que se vem limitados na escala da nao (SILVEIRA,
2004). Neste texto, discutimos a relao intrnseca entre o direito e o espao geogrfico
especialmente a partir de prticas espaciais corporativas que associam as possibilidades
tcnico-cientficas dos novos sistemas de objetos e a regulao destes segundo a autonomia
poltica que esses agentes vm assumindo no sistema poltico-econmico global.
Nosso objetivo sobretudo analtico: queremos refletir sobre as prticas jurdicas
corporativas, especificamente no que concerne resoluo de problemas advindos dessas
novas formas de organizao territorial de sistemas jurdicos no estatais. Para isso,
fizemos uma breve anlise do uso da arbitragem pela esfera corporativa para a resoluo
de problemas de alta complexidade tcnica mas que envolvem litgios, isto , no se trata
apenas de regulao e padronizao de procedimentos envolvendo tcnica e cincia, tal
como uma codificao dos objetos tcnicos para atender a uma demanda da diviso tcnica
do trabalho, mas de um sistema privado de punio e compensao em que o Estado no
interfere, apenas aceita a deciso arbitral e abre mo do julgamento, o que pode, em tese,
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
18 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

relegar ou prejudicar os interesses da esfera pblica, ao delegar a terceiros a deciso de


conflitos envolvendo altas somas de dinheiro em seu territrio jurisdicional.
Posto isso, ressaltamos que esta reflexo parte de alguns pressupostos tericos e
conceituais j exaustivamente tratados e definidos por diversos autores, alguns arrolados
aqui, para analisar o problema da arbitragem e seu uso pela regulao corporativa do
territrio brasileiro a partir de postulados metodolgicos da geografia.

2 O DIREITO COMO INSTNCIA SOCIAL E SUA HISTORICIDADE

Sempre que tratamos da norma na geografia, est pressuposto o modo de produo do


direito. Parece-nos um problema srio que a norma seja tratada como um elemento isolado,
sem uma filosofia e uma disciplina que a alicera, ou seja, ignorando que o direito uma
forma de conhecimento de que nasceram os fundamentos metodolgicos para sistematizar
verdades em conjuntos coesos segundo diferentes modos de verificao (inqurito e exame)
que deram origem aos conhecimentos cientficos modernos, conforme definiu Foucault em A
verdade e as formas jurdicas (1994).
Frequentemente, o direito reduzido, nas cincias humanas, a departamentos
acadmicos voltados para formao de advogados ou ento a uma tcnica de construo
e aplicao das leis. E isso apesar de sabermos que a geografia no se resume aos
departamentos de geografia e aos gegrafos que ali se formam. Isso muito curioso, posto
que protestamos veementemente contra concepes de geografia que a reduzem a uma
cincia dedicada descrio topolgica de elementos espaciais inertes.
Assim como o espao geogrfico, o direito tambm uma instncia da sociedade..
Onde est o Homem, h sociedade; onde h sociedade, h direito, assero que revela o
carter ontolgico do direito.2 Isso implica reconhecer que, quando h grandes transformaes
sociais, polticas, econmicas ou culturais, tambm o direito conhece mudanas mais ou
menos radicais. O perodo que atravessamos de profundas mudanas no direito, portanto,
o prprio entendimento de norma que deve ser reavaliado, para ensejar um avano real da
teoria social crtica.
A grande mudana no direito que tem implicaes profundas na produo do
conhecimento geogrfico parte do renascimento do pluralismo jurdico no perodo
contemporneo em formaes socioespaciais que conheciam o monismo jurdico ou, pelo
menos, em que os Estados agiam como se a nica norma, a norma fundamental que regia seu
territrio, fosse sua constituio jurdica. No entanto, emergiram novas formas de regulao
territorial, decorrentes da aplicao da ubiquidade como instrumento da geopoltica e da
mundializao do capital pelos agentes hegemnicos do presente.
A esse respeito, importante ressaltar que, de fato, nunca nenhum pas no mundo foi
regido em todo o seu territrio por apenas um direito, mas dominantemente pode ter sido
assim em alguns perodos, e as outras formas de direito eram reprimidas e, se possvel,
eliminadas.
Mas o pluralismo jurdico contemporneo renasce porque se impe ao direito estatal.
Quer dizer, o Estado no tem instrumentos para destruir essas novas formas normativas que
nasceram com o processo histrico da globalizao e engendraram novos usos do espao

2 Corpus Iuris Civilis: Ubi homo ibi societas; ubi societas, ibi jus, formulao atribuda ao jurisconsulto romano
Ulpiano, muito repetida no ensino de direito e que pe em relevo seu fundamento ontolgico.
Ricardo Mendes Antas Jr.
Espao geogrfico e direito: a regulao corporativa do territrio no perodo da globalizao 19

geogrfico por meio de tcnicas e formas organizacionais inditas.


Assim como vimos nascer uma nova diviso do trabalho e se modificarem certos
fundamentos do espao geogrfico e tambm da cultura e da poltica, o direito se transformou,
ou melhor, nasceram ou foram recriadas novas formas do direito, para dar suporte aos fluxos
de mercadorias, agora mais livres das fronteiras dos Estados soberanos. Em consequncia,
emergiram grandes conjuntos de normas para dar suporte circulao de insumos
industriais3 (com inmeras implicaes legais) e para dar segurana e previsibilidade aos
fluxos de capitais.
Outra grande mudana que se testemunhou no direito foi a recriao de um conjunto
normativo para penalizar os agentes do comrcio internacional que porventura venham a
descumprir acordos de ordem tcnica ou comercial sem, no entanto, penalizar o comrcio
em si. Pelo contrrio, so novas formas normativas que vm fortalec-lo, na medida em que
logram estabelecer de modo mais clere acordos entre as partes em determinados litgios.
Max Weber (1999) e Le Goff (2015), assim como Michael Tigar e Madeleine Levy (1977),
mostraram como o direito sempre esteve intimamente ligado ascenso do capitalismo e
chegaram a concluses prximas: a retomada do direito romano na Idade Mdia fortaleceu o
comrcio como nunca, empoderou a classe de mercadores que se tornaria a classe burguesa
sculos depois e tambm foi central na criao dos Estados territoriais, na medida em que
possibilitou a formao do poder soberano moderno, como tambm mostrou Foucault (1996;
1999).
Isso tudo por conta da racionalidade lgica que o direito romano fornecia aos interesses
mercantis. Tigar e Levy (1977) mostram como a retomada do direito romano na Idade
Mdia no s permitiu ampliar o comrcio entre regies distantes e mesmo em territrios
descontguos, como possibilitou o surgimento de operaes financeiras nos sculos XI-XII
(TIGAR; LEVY, 1977, p. 75-86 passim). A retomada do direito romano tambm foi veculo
da emancipao poltica da classe mercantil, como constatou Boaventura de Sousa Santos
(2000).
Mas, ressalte-se, no foi o direito que mudou a realidade. Como afirma Milton Santos
(1986), todas as instncias esto em mudana conjunta. A norma no muda a realidade; a
dinmica mais complexa. Ao passo em que ela regulariza prticas j existentes e, assim,
temos j uma base anterior que lhe d existncia , ou mesmo quando pensada e criada
para propor novas prticas, a totalidade em transformao condiciona os alcances dessas
invenes, sendo elas prprias frutos de contextos temporais e espaciais dos quais nenhum
indivduo pode estar acima ou fora, nem mesmo legisladores ou representantes do poder
soberano.
Quando, no ps-guerra, comearam a emergir novas tecnologias de informao e
comunicao e, da dcada de 1970 em diante, essas tecnologias passaram a ser instrumentos
de novas prticas, sobretudo econmicas, teve incio uma transformao mais radical da
sociedade. Todas as instncias sociais estavam em mudana, e as tcnicas recm-chegadas
a consumos no militares vieram a atender muitas demandas econmicas, polticas, territoriais
e culturais. Tambm permitiram o nascimento e o sbito crescimento de um direito global
chamemo-lo assim resumidamente , como apontaram, por exemplo, Faria (1996; 1999),

3 Segundo J. E. Faria (1996) com a mudana do paradigma industrial, ou com o surgimento dos circuitos
espaciais produtivos definidos por M. Santos como uma organizao do trabalho em escala planetria, ocorre
uma exploso de normas tcnicas relacionadas ao direito da produo para regular os insumos produtivos,
decorrentes da nova diviso territorial do trabalho, em que tais insumos percorrem o planeta em diferentes
pases no processo de realizao das mercadorias.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
20 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Arnaud (2004) e B. Santos (1979), em sentidos diferentes mas complementares.


Num mundo onde um indivduo pode viajar de um pas para outro e, por meio de
um carto magntico num simples objeto tcnico, obter dinheiro na moeda local, que ser
descontado numa conta bancria sediada noutra fronteira internacional, ou onde uma
empresa opera partes de seu processo produtivo altamente tcnico e cientfico em vrios
territrios distintos, segundo uma sincronia especfica e de difcil compreenso, ou ainda
onde se formam diferentes organizaes decorrentes de movimentos sociais seja em defesa
do meio ambiente, seja para o combate a fomes endmicas ou com tantos outros objetivos
que se efetuam em escala planetria, nada disso se faz sem novos conjuntos organizados de
normas ou sem novos modos de produo de direito especializados nesses interesses que
frequentemente combinam o lugar, a regio e o mundo.
Da que seja imperativo para a cincia social crtica e, em particular, para a geografia,
compreender que o fato de o Estado no ser o nico agente que produz regulao numa
formao socioespacial no significa que ele esteja em crise ou que tenha perdido sua
potncia anterior. De fato, o que observamos at aqui que o Estado se vem tornando
mais forte no perodo de globalizao, o que se constata pela capacidade de arrecadao
fiscal e pelo entesouramento dos maiores Estados do sistema internacional contemporneo.
Por paradoxal que parea, para compreender esse crescimento do poder estatal, preciso
levar em conta dois outros grandes grupos distintos e heterogneos que tambm produzem
regulao segundo modos de produo do direito reflexivo (Cf. FARIA, 1999; DEZALAY;
TRUBEK, 1994; TEUBNER, 1987).
Assim, corporaes transnacionais e um grupo especfico de organizaes sociais
atuantes em diferentes escalas geogrficas (WOLKMER, 2001), a que denominamos
organizaes de solidariedade tambm esto produzindo formas regulatrias inditas desde,
pelo menos, quatro ou cinco dcadas.
Observando esses grupos mais de perto, foi possvel constatar em diferentes situaes
que eles tm sido capazes de produzir regulao nos territrios em temas especficos que
lhes interessam objetivamente e, analisando empiricamente tais casos, tambm entendemos
melhor por que o Estado se vem fortalecendo no perodo de globalizao (ANTAS JR., 2005).

3 A REGULAO HBRIDA DO TERRITRIO

Segundo uma estimativa da OCDE, em 2007, existiam mais de 43 mil empresas


transnacionais (ETNs), controladas por apenas 737 dessas firmas e que acumulavam ento
80% do controle sobre o valor de todas as transnacionais. No detalhe, quase metade do
comando sobre o valor econmico das ETNs do mundo se d por meio de uma complicada
teia de relaes de propriedade e est nas mos de um grupo ainda menor, de 147
ETNs, conforme indica a investigao The network of global corporate control (VITALI;
GLATTFELDER; BATTISTON, 2011).
Como possvel a construo poltica dessas alianas? Como essas relaes
corporativas de cooperao capitalista se sustentam e expandem pelos territrios e entre
diferentes formaes socioespaciais? Quais so os principais agentes responsveis por
unir, em contratos jurdicos estveis e de validade transfronteiria, indstrias localizadas em
Xangai, So Paulo e Frankfurt que trocam diferentes insumos produtivos semimanufaturados
na fabricao de uma s mercadoria? Qual o esforo de investimentos em estruturao
Ricardo Mendes Antas Jr.
Espao geogrfico e direito: a regulao corporativa do territrio no perodo da globalizao 21

jurdica, por exemplo, para a fuso da Bayer e da Monsanto?4


Para enfrentar tais questes, preciso considerar os novos modos de produo
do direito que se vm constituindo para promover formas de cooperao econmica e
tcnica de modo regulado por contratos e prticas legais no estatais e que so em grande
medida transfronteirios. O espao fragmentado reunido por meio de uma lgica em
redes tcnicas, redes informacionais e tambm redes legais no estatais (seno completa,
predominantemente).
assim que se formam espaos da globalizao e produzem acelerao na vida local
e na vida metropolitana. igualmente dessa forma que quantidades fantsticas de grandes
empresas e suas redes se instalam e participam da reorganizao dos territrios. Mas, claro,
isso no se d sem a participao do Estado, que agente de primeira grandeza nesse
processo, embora difira em relao a um passado de algumas dcadas: no detm mais a
obrigatria primazia na conduo de todos processos jurdicos envolvidos.
Quais as implicaes dessa teia corporativa para as formaes socioespaciais? Para
Jos Eduardo Faria (1997), h uma quebra do monismo jurdico estatal medida que a maior
parte das relaes de trocas produtivas e comerciais entre essas empresas so reguladas
por elas mesmas, segundo seus interesses privados de acumulao e monoplio, isto ,
produzindo controles normativos de que os Estados no podem participar. E essas relaes
se do frequentemente entre empresas localizadas em diferentes pases.
Quando adotamos o conceito de circuito espacial produtivo para analisar as novas
formas de diviso territorial do trabalho no atual perodo, por exemplo, est subjacente a
existncia de fluxos de insumos produtivos, que so partes que comeam a ser desenvolvidas
num territrio e que passam por processos de agregao de valor em outros, para ser
concludos na forma de mercadoria final num terceiro pas. Tambm esto pressupostos
grandes fluxos de contratos para o comrcio e para a produo da cooperao capitalista.
Como se regulam esses fluxos? Como se determinam os padres em que devem ser
construdos os insumos e depois processados em outra linha de produo? Caso um agente
descumpra esse estabelecimento, como corrigir isso? Essas so questes cujas respostas
passam por compreender as novas racionalidades constituintes do modo de produo do
direito contemporneo e suas formas emergentes de pluralismo jurdico (VOLKMER, 2001).
O estabelecimento de padres rgidos e de um mecanismo de observao contnua
em cada etapa se d pelo direito da produo, uma das formas mais consistentes desse
direito global que se vem constituindo h mais de quarenta anos. E a existncia desse
corpo normativo que permite desenhar juridicamente essas divises territoriais do trabalho
com alcance planetrio, desenvolvidas por organizaes que cresceram em torno dos
fundamentos do perodo de globalizao.
Ainda assim, h desvios, deliberados ou no. Aparece aqui a lex mercatoria: um conjunto
de regras para dirimir conflitos parte do direito do sistema internacional soberano. Pela lex
mercatoria, no se perde tudo, no se ganha tudo. O esforo da arbitragem antes para dar

4 Segundo foi noticiado, a empresa farmacutica e companhia de produtos qumicos alem Bayer anunciou
em 14/09/2016 um acordo para a compra da norte-americana Monsanto, lder mundial dos herbicidas e
engenharia gentica de sementes, por US$ 66 bilhes (BAYER [...], 2016). Entre algumas das implicaes
normativas, esto (a) desonerao dos impostos incidentes sobre insumos diretos, nos combustveis
e produtos alimentcios voltados para o consumo domstico e para exportao; (b) fixao de uma tarifa
nica e de valor acessvel para todas as operaes que exijam validao cartorial; (c) criao de uma tabela
progressiva de impostos incidentes sobre as operaes de Arrendamento de Terras, estabelecendo valores
maiores para contratos de curta durao at a iseno, a partir de perodos superiores a 10 anos (PORTO,
2016).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
22 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

continuidade cooperao capitalista do que para punir o agente produtivo ou comercial. Na


lex mercatoria, no h perdedor nem vencedor absoluto, como no direito internacional. H
rbitros, no juzes; h uma cmara de comrcio ou instituio semelhante, no um tribunal;
h um prazo mdio de 6 meses, no de anos (em que pese haver excees discrepantes
com esse princpio, como foi o caso Embraer X Bombardier).5
As fuses e aquisies tambm so grandes demandantes do direito privado
global, e, com esses tipos de operao jurdico-financeira, o modo de produo do direito
contemporneo tambm se transformou radicalmente. Yves Dezalay e David Trubek (1994)
apontam a relao entre a expanso das multinacionais no ps-guerra e o surgimento e
crescimento das empresas privadas produtoras desse tipo de direito global. As novas formas
de fuses e aquisies comearam a se estruturar na dcada de 1980 e se intensificaram
na seguinte, com as privatizaes (especialmente as do Terceiro Mundo). Nesse momento
de transformaes econmicas, viu-se crescerem muito as empresas de consultoria jurdica,
que, por sua vez, tambm elas se fundiram. Hoje, so quatro gigantes, denominadas Big
Four.6
A lista de dados e de ramificaes do direito global extensa, e no cabe arrol-las
aqui. Entendemos que, neste desenvolvimento, mais importante voltar os olhos para o
territrio, atentar s diferentes formas normativas e a suas implicaes nas dinmicas do
espao geogrfico e procurar apontar questes de fundo como os Estados territoriais vm
perdendo fora com essas mudanas? ou a formao socioespacial perdeu centralidade
na teoria geogrfica, como muitos temem?
Entendemos que nem um, nem outro, pelo menos de modo absoluto. Hoje, sejam
neoliberais e/ou neodesenvolvimentistas, os Estados capitalistas esto ainda mais fortes, do
ponto de vista da captao de recursos e mesmo no sentido do prprio poder soberano, em
que pese o fato de haverem delegado parte de suas responsabilidades aos mercados, ou
melhor, ao poder corporativo, j que os mercados so formados por um conjunto muito maior
de agentes e que no tm o mesmo poder de interferncia que esses agentes, ao contrrio.
O pluralismo jurdico contemporneo tem essa curiosa peculiaridade, que a
convivncia de poderosas formas regulatrias. O pluralismo jurdico tradicional se d por
justaposio no espao, e as diferentes formas jurdicas de organizao social tendem ao
conflito, se h interpenetrao de jurisdies. J o pluralismo jurdico contemporneo se
d por sobreposio no espao, e as combinaes normativas so bem mais complexas e
flexveis.
Embora possa haver conflito entre a regulao estatal e a corporativa, a anlise de
processos histricos e da produo das materialidades existentes (como a construo de
complexos sistemas de engenharia) mostra que Estados e corporaes tm tido mais unio
(e talvez at conluio) do que embates. Nas privatizaes dos anos 1990, como a que tivemos
no Brasil, vimos os Estados se subtrarem responsabilidade de oferecer servios bsicos de
qualidade, para que corporaes assumissem setores estratgicos parcial ou integralmente
(energia, informao, transporte, sade e educao) sob a lgica da acumulao. E, a esse
respeito, no demais lembrar que as chamadas corporaes jurdicas que constituem o

5 Um caso paradigmtico de arbitragem internacional e que consumiu longo tempo (entre 5,5 e 6,5 anos). A
disputa comercial entre as empresas na Organizao Mundial do Comrcio (OMC) gerou a abertura de pelo
menos dez painis para a soluo do litgio (LUCENA, 2006).
6 Price, Deloitte, KPMG e Ernst, ou, respectivamente, PwC, DTT, KPMG e EY. Na dcada de 1980, eram
chamadas de Big Eight e, na de 1990, Big Six. Essas diferentes denominaes evidenciam o processo de
concentrao econmica tambm entre grandes empresas de consultoria.
Ricardo Mendes Antas Jr.
Espao geogrfico e direito: a regulao corporativa do territrio no perodo da globalizao 23

Big Four estiveram presentes no processo de privatizao brasileiro, na construo de uma


simbiose Estado/corporaes.
Foi a partir da anlise dessas condies atuais, da constituio de uma nova forma
de poder, como o poder corporativo, que entendemos haver uma regulao hbrida do
territrio (ANTAS JR., 2005). uma proposio que busca aliar a bibliografia voltada ao
pluralismo jurdico com um entendimento geogrfico do uso do territrio pelos diferentes
agentes sociais contemporneos.
A tese central desta formulao a de que o cerne daquilo que distingue a globalizao
a ubiquidade planetria, que s pode ser exercida plenamente pelas grandes firmas, j
que, rigorosamente, os Estados no podem atuar fora de seu territrio sem afrontar o atual
sistema internacional soberano. Assim, vimos constiturem-se um novo poder e um novo
exerccio de hegemonia poltica, muito diferente da hegemonia soberana. E, se h um novo
poder, h exerccio da poltica, ainda que no seja a poltica dos Estados territoriais. assim
que entendemos a profundidade do que Milton Santos (1997) discriminou entre a poltica
dos Estados e a poltica das empresas.
Porm preciso tomar cuidado ao interpretar a poltica das empresas como um
conceito slido e coeso como se fosse um ordenamento jurdico de base soberana,
pois so realidades histricas muito distintas e movidas por racionalidades nem sempre
comparveis. As corporaes constroem conjuntos de regras aos quais, de um modo ou
outro, mais superficial ou mais profundo e dissimulado, subjaz o interesse da acumulao e
da apropriao privada de riquezas. De outro lado, est o Estado territorial movido pela lgica
do bem comum, mesmo nas sociedades mais injustas e desiguais. Tomando um exemplo:
pode-se discordar do conceito de bem comum admitido pela Constituio brasileira ou de
como o poder jurdico do Estado brasileiro o concebe e administra, mas, ainda assim, esse
conceito ser a base dos direitos da nao.
A produo normativa corporativa tem objetivos mais restritos, mesmo que sua
abrangncia seja planetria. So produes normativas que visam homogeneizar processos
produtivos e servios financeiros e/ou padronizar prticas comerciais e resoluo de conflitos
que se originaram no processo de realizao capitalista. Assim, so muitos ramos e matrias
distintas, que envolvem formas corporativas de produo normativa e, portanto, foge ao
nosso escopo detalhar empiricamente um rol extensivo de casos.
Tratamos a seguir do crescente fenmeno de arbitragem de que se tm valido os
agentes corporativos para agilizar processos que normalmente levam muito tempo, quando
geridos por Estados, ou conduzem a resultados muito radicais, nem sempre buscado pelas
partes.
Outras formas corporativas de produo normativa, no litigantes como so as
arbitragens, tambm compem as regulaes corporativas e podem ser operacionais
para analisar as formas tcnicas ou financeiras de diviso territorial contemporneas. Aqui,
optamos pelas arbitragens, pois mostram a capacidade de agentes privados na resoluo
de contendas, revelando relativa autonomia jurdica. Alm disso, como realidade que se
impe muito fortemente, demanda toda uma organizao material para seu exerccio e nele
movimenta uma economia considervel. uma dimenso material do pluralismo jurdico
contemporneo que refora o dado de sua existncia e imprescindibilidade na dinmica
social contempornea.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
24 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

4 AS REGULAES CORPORATIVAS E O TERRITRIO

As corporaes tm poder regulatrio destacado na maioria das economias nacionais


ou pelo menos em grande parte de seus setores econmicos e com domnio incontestvel no
mbito dos fluxos econmicos globais. Como dissemos acima, fundamental compreender
a dimenso estritamente econmica da regulao, mas nosso foco aqui a produo
normativa desses agentes e as formas especficas com que usam o territrio, seja por sua
fora econmica ou poltica. Decorre desta ltima a necessidade de fontes autnomas de
produo normativa, inclusive no mbito jurdico.
Uma dessas formas de produo privada de regulao o que se denomina
conceitualmente lex mercatoria, que designa a retomada da resoluo autnoma em litgios
entre agentes econmicos, isto , sem a participao dos edifcios jurdicos dos Estados
territoriais soberanos, que compem o sistema internacional de direito. Quando se fala em
retomada, porque recupera prticas jurdicas exercidas por comerciantes muito antes da
emergncia do capitalismo como modo de produo e da forma moderna de Estado com
monoplio da produo normativa.

A prestao jurisdicional funo do Estado, viso partilhada at mesmo


por tericos liberais como Adam Smith e Friedrich Hayek. Com isso, fcil
esquecer que a administrao da Justia e a prpria arbitragem precedem
a formao do Estado moderno e que, hoje em dia, parte importante da
funo jurisdicional exercida por entes privados por meio de mecanismos
alternativos de resoluo de disputas (LANDES; POSNER, 1978), 7 entre os
quais se destaca a arbitragem. (PUGLIESE; SALAMA, 2008, p. 16).

O principal modo como se apresenta a lex mercatoria no mundo contemporneo


a arbitragem, e, em nosso entendimento, particularmente a arbitragem corporativa, como
veremos adiante. Um aspecto central da arbitragem que ela produz uma repactuao dos
acordos de modo a viabilizar uma soluo entre as partes envolvidas e em curto prazo,
embora nem sempre se obtenha xito na agilidade, conforme exemplo da nota 6.
A lex mercatoria um modelo de direito corporativo na medida em que acaba por
reforar a cooperao capitalista com normas produzidas pelo prprio mercado. No direito
soberano, a resoluo de conflitos de grandes propores pode levar muito tempo, e, assim,
maiores sero as perdas de parte a parte, podendo mesmo levar falncia de um dos
agentes envolvidos, conforme a gravidade do litgio, de modo que, frequentemente, conduz
ao enfraquecimento ou at ao rompimento da cooperao capitalista. Alm disso, o sistema
de julgamento, em contraste, muito mais rgido que o sistema arbitral em que perdas e
ganhos so repartidos.

Em primeiro lugar, a arbitragem poder reduzir os custos de transao


relacionados prestao jurisdicional. Em segundo lugar, a arbitragem pode
favorecer o estabelecimento de um sistema de incentivos mais adequado
para o cumprimento de contratos, maximizando os ganhos na relao
comercial entre as partes. (PUGLIESE; SALAMA, 2008, p. 16).

Um aspecto importante da lex mercatoria, como, de resto, de todos os conjuntos

7 LANDES, W. M.; POSNER, R. A. Adjudication as a Private Good. Journal of Legal Studies, v. 8, p. 1-75, 1978.
Ricardo Mendes Antas Jr.
Espao geogrfico e direito: a regulao corporativa do territrio no perodo da globalizao 25

normativos presentes nas regulaes dos mais diferentes territrios nacionais conformando
o pluralismo jurdico contemporneo, que no se trata de formas de direito que
obrigatoriamente colidem com os interesses do Estado territorial. Um fator marcante do
pluralismo jurdico hoje que a transformao territorial planetria que constitui o processo
de globalizao veio exigindo um tamanho volume de normas especializadas, que o Estado
no mais capaz de deter o monoplio de sua produo.
Ao contrrio, o que se observa que as brechas deixadas pelo Estado no modo de
produo do direito contemporneo e preenchidas por agentes no estatais muitas vezes
concorrem de modo complementar para o mesmo fim. Instados a conviver com empresas
transnacionais, os Estados territoriais do presente no podem ser completamente alheios
lgica corporativa, do mesmo modo que so imprescindveis reproduo de todas as
empresas transnacionais. Os liames entre esses dois grupos de agentes podem ser bastante
difusos, conforme o caso.
Assim, como parte do processo de globalizao, as transnacionais foram capazes de
organizar sistemas normativos prprios para estabelecer padres tcnicos e organizacionais
da produo global e, do mesmo modo, construram bases normativas que regulam os fluxos
financeiros do motor nico (SANTOS, 2008). Como novos agentes hegemnicos nascidos
no perodo da globalizao, passaram a exercer novas prticas espaciais, decorrentes do
uso poltico da ubiquidade e da sincronia das aes nas atividades econmicas. Passaram a
ser cada vez mais identificados como detentores de determinada autonomia em relao aos
Estados territoriais, de tal modo que conseguiram montar uma estrutura corporativa capaz
de dirimir conflitos estabelecendo verdades (FOUCAULT, 1996) que definem os resultados
das decises, processo que, at bem pouco tempo atrs, era uma prerrogativa exclusiva do
Estado.

A lex mercatoria no compete com a lei do Estado, nem constitui um direito


supranacional que derroga o direito nacional, mas um direito adotado,
sobretudo, na arbitragem comercial internacional ou outra forma de resoluo
de controvrsias, ad latere do sistema estatal. Este o sentido e a amplitude
da chamada lex mercatria. (PIRES; ARAJO, 2009, p. 3101).

Coerentemente com a lgica corporativa transnacional, vemos que o sistema de


arbitragem se expandiu muito rapidamente nas ltimas dcadas, engendrando um sem-
nmero de organizaes privadas para seu exerccio e que se coligam em rede de abrangncia
planetria. Segundo a World Chambers Federation (WCF), h atualmente 12 mil cmaras de
comrcio, em mais de 125 pases, que so suas associadas. E a maior parte das cmaras de
comrcio so, por excelncia, instituies que conduzem arbitragens.
No Brasil, temos ainda grandes obstculos nas amostragens estatsticas sobre
arbitragens, o que exige cuidado do pesquisador ao interpret-las. Segundo o IBGE, havia,
em 2006, 120 instituies no territrio, distribudas em 16 unidades federativas, relacionadas
ao exerccio de mediao e arbitragem. J em 2008, eram 100 entidades distribudas em
13 estados e, em 2010, 81 entidades em 14 estados. Por essa contagem, vemos que cai o
nmero de instituies, ficando mais concentrado nos estados do Paran, de So Paulo, do
Rio de Janeiro e de Santa Catarina, no ltimo ano em que o IBGE fez a contagem (2010),
tendo havido uma drstica reduo no Rio Grande do Sul, que, em apenas quatro anos, saiu
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
26 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

do primeiro lugar, com 28 unidades, para o quinto, com sete.8 A Tabela 1 detalha melhor a
distribuio das entidades entre as unidades da federao e suas capitais.
Tabela 1 Entidades de mediao e arbitragem por UF e respectivas capitais
segundo o IBGE, em 2006, 2008 e 2010

UF/Capital 2006 2008 2010


Paran/Curitiba 16/3 14/2 18/2
So Paulo/So Paulo 9/4 10/6 15/7
Rio de Janeiro/Rio de Janeiro 27/13 18/8 14/7
Santa Catarina/Florianpolis 16/1 11/ 10/1
Rio Grande do Sul/Porto Alegre 28/2 26/1 7/
Minas Gerais/ Belo Horizonte 7/ 4/ 3/
Distrito Federal/Braslia 2/2 / 3/3
Par/Belm 1/1 1/1 3/2
Bahia/Salvador 4/ 5/1 2/
Pernambuco/Recife 3/2 4/3 2/1
Piau/Teresina 1/ 2/2 1/2
Amazonas/Manaus 1/1 / 1/1
Tocantins/Palmas / / 1/
Gois/Goinia / / 1/1
Paraba/Joo Pessoa 2/2 2/2 /
Cear/Fortaleza 1/1 1/ /
Maranho/So Lus 1/1 / /
Mato Grosso/Cuiab 1/1 2/1 /
Brasil 120 100 81

Fonte: Dados extrados do Sistema IBGE de Recuperao Automtica SIDRA.


Organizao do autor.

No entanto, no h como ignorar que so dados antigos e que dizem respeito apenas
a unidades federativas e suas capitais, que so as nicas cidades contempladas pela base
SIDRA/IBGE para esses dados, o que permite poucas inferncias, ante a grande movimentao
que experimentou essa atividade nos ltimos anos.9 Alm disso, so considerados pouco
confiveis para avaliar a dinmica das arbitragens no territrio no que tange s prticas
corporativas, pois a real fora dessa atividade em relao s grandes empresas parece estar
bem mais concentrada nas cidades de So Paulo e do Rio de Janeiro, esta ltima, inclusive,
bem distante da posio da primeira. E menos relevantes ainda so as demais cidades, cujo

8 Cumpre frisar que optamos por usar os dados que o IBGE denomina Nova metodologia, a partir da CNAE
2.0 (Classificao Nacional de Atividades Econmicas), que apresenta as atividades econmicas com um
nivel de desagregao dos dados maior que o levantamento anterior e com definio mais pertinente de cada
atividade. Assim, pela contagem anterior, baseada na CNAE 1.0, os resultados eram outros: em 2006, seriam
134 instituies no territrio (eram 138 em 2005), distribudas em 16 unidades federativas (IBGE, 2012).
9 Ver, por exemplo, a matria Solues em arbitragem crescem 73% em seis anos, mostra pesquisa, na
revista Consultor Jurdico (GRILLO, 2016).
Ricardo Mendes Antas Jr.
Espao geogrfico e direito: a regulao corporativa do territrio no perodo da globalizao 27

volume de processos e valores pouco significativo.10


Assim, uma forma mais adequada de quantificar as instituies de arbitragem e
mediao no territrio brasileiro para compreender a empiricidade da lex mercatoria pode
ser expressa pelo nmero de instituies afiliadas ao Conselho Nacional das Instituies
de Mediao e Arbitragem (CONIMA) (Tabela 2), que mostra as principais instituies de
arbitragem no pas, embora haja algumas excees.
Tabela 2 Nmero de instituies afiliadas no conselho nacional das instituies
de mediao e arbitragem (CONIMA) por cidade, em 2017

N de
Cidade UF
entidades
So Paulo SP 20
Rio de Janeiro RJ 8
Braslia DF 3
Porto Alegre RS 2
Curitiba PR 2
Belo Horizonte MG 2
Santo Andr SP 1
Salvador BA 1
Recife PE 1
Manaus AM 1
Macei AL 1
Joinville SC 1
Itaja SC 1
Cuiab MT 1
Belm PA 1
Pouso Alegre MG 1
Total 47

Fonte: CONIMA.
Organizao do autor.

Com isso, queremos reforar que no basta identificar as instituies autodenominadas


de arbitragem, pois, como fica patente nos dados do IBGE, uma definio que abrange um
espectro mais amplo de agentes do que o foco desta abordagem: a resoluo de conflitos
por corporaes envolvendo grandes somas de dinheiro, no raro entre agentes econmicos
de origens territoriais distintas11 e cuja arbitragem exige o conhecimento tcnico e cientfico
de experts dos setores em litgio, o que em geral se encontra em centros metropolitanos
com intensa atividade econmica e produo de conhecimento e, no raro, onde esto
sediadas as firmas (matrizes ou filiais) implicadas no problema, ou seja, metrpoles com forte
concentrao de servios no tercirio superior ou quaternrio (SILVA, 2010).
Assim, condizente com a lgica corporativa, vamos encontrar grandes montantes

10 Informaes obtidas em consulta por e-mail Prof. Selma Lemes, da GVLaw, da Fundao Getlio Vargas,
e representante brasileira na Corte Internacional de Arbitragem da Cmara de Comrcio Internacional (ICC).
Lemes vem acompanhando a dinmica financeira e processual da arbitragem no Brasil e participou ativamente
da criao da lei brasileira de arbitragem (Lei n. 9.307/1996).
11 A Corte Internacional de Arbitragem da Cmara de Comrcio Internacional registrou a entrada de 801 novos
casos em 2015, o segundo maior nmero de sua histria. Os casos envolvem um total de 2.283 partes, de
133 pases, sendo o valor mdio em disputa de US$ 84 milhes. O caso com valor mais alto em disputa foi de
US$ 1 bilho, e o valor total das disputas pendentes perante a Corte chegou a US$ 286 bilhes (CORDEIRO
et al., 2016).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
28 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

envolvidos em arbitragens nos principais centros de negcios do territrio brasileiro, o


que alis ocorre em todo o mundo. Como consequncia desse processo, encontraremos
crescentes valores auferidos pelas cmaras de comrcio que realizam arbitragens (alm de
outras entidades) em funo dos grandes valores em jogo, o que vem tornando o instituto da
arbitragem um servio de alta especializao e engajando profissionais de alta qualificao.12
Evidentemente, do mesmo modo que os maiores valores envolvidos em arbitragens
se resume a poucos pontos do territrio, quase sempre onde h grande concentrao
econmica com forte atuao de empresas transnacionais, o mesmo se d entre pases,
isto , so as formaes socioespaciais mais inseridas na chamada economia globalizada
que conhecem os processos envolvendo grandes montantes, j que so os pases-alvo dos
agentes econmicos globais. Por isso importante registrar que, entre os pases onde mais
se registram arbitragens, est o Brasil, com um destaque impressionante: figura como o 4
pas com maior nmero de arbitragens na Corte Internacional de Arbitragem da Cmara de
Comrcio Internacional (CCI), tendo frente USA, Alemanha e Frana (estatsticas de 2012)
(LEMES, 2014).
Tambm fundamental assinalar que muitos desses grandes litgios envolvendo
arbitragens podem ter lugar num terceiro pas, indicado pelas partes e que tenha tradio e
expertise em arbitragem e seja consensualmente reconhecido. Por muito tempo, Nova York,
Paris e Milo foram as praas preferenciais para as arbitragens mais relevantes em termos de
montantes envolvidos (ANTAS JR., 2005, p. 158), mas hoje esse fato parece muito mudado
(Quadro 1).
Nos ltimos anos, Selma Lemes vem fazendo um importante levantamento em seis das
principais cmaras de comrcio sediadas no Brasil, tratando do nmero de arbitragens, dos
valores envolvidos nos litgios, do ano de origem dos processos e das matrias tratadas. No
Quadro 1, vemos uma sntese desse levantamento no perodo de 2010 a 2015. Para dar uma
referncia da fora dessas seis cmaras, basta lembrar que, em 2012, elas representaram 52%
do volume total de arbitragens brasileiras processadas na Corte Internacional de Arbitragem,
instituio ligada Cmara de Comrcio Internacional (CCI) (LEMES, 2016).
Quadro 1 Principais cmaras de comrcio no territrio brasileiro segundo valores
(em reais) envolvidos em arbitragem e processos computados entre 2010 e 2015

Processos
Totais do perodo computados
Instituio / Cidade-sede
2010-2015
N abs. %

CCBC Centro de Arbitragem da Cmara de


R$ 20 bilhes 472 45,25
Comrcio Brasil Canada / So Paulo
CIESP/FIESP Cmara de Mediao, Conciliao e
R$ 4,8 bilhes 230 22,05
Arbitragem de So Paulo / So Paulo
CAM-BOVESPA Cmara de Arbitragem do Mercado /
R$ 4,6 bilhes 65 6,23
So Paulo
CAM/FGV Cmara de Arbitragem da Fundao
R$ 4,3 bilhes 114 10,93
Getlio Vargas / Rio de Janeiro
CAMARB Cmara de Arbitragem Empresarial
R$ 3,7 bilhes 110 10,55
Brasil / Belo Horizonte
AMCHAM Brasil Centro de Arbitragem American
R$ 868 milhes 52 4,99
Chamber of Commerce for Brazil / So Paulo
Total R$ 38,3 bilhes 1.043 100

Fonte: Lemes (2016).

12 H informaes a respeito, por exemplo, na matria Advogados enriquecem com os tribunais de arbitragem,
publicada na revista Exame (BRONZATTO, 2014).
Ricardo Mendes Antas Jr.
Espao geogrfico e direito: a regulao corporativa do territrio no perodo da globalizao 29

Em suma, entre 2010 e 2015, essas seis instituies arbitraram no territrio brasileiro
R$ 38,3 bilhes de reais, com um total de 1.043 procedimentos iniciados, sendo que mais
da metade desse valor (52,2%) incumbiu ao Centro de Arbitragem da Cmara de Comrcio
Brasil Canada (CCBC). Em entrevista, Lemes afirma que a entidade foi responsvel por
472 procedimentos extrajudiciais [...]. Esse montante representa 45% dos 1.043 processos
computados na pesquisa, que envolve todas as cmaras (GRILLO, 2016). relevante
apontar que, das seis maiores instituies arbitrais brasileiras, quatro tm sede em So Paulo,
uma no Rio de Janeiro e outra em Belo Horizonte. E, dos R$ 38,3 bilhes totalizados pelas
seis instituies, R$ 30,3 bilhes esto sendo processados na capital paulista. O Grfico
1 apresenta a evoluo em termos econmicos da atividade dessas cmaras no exerccio
da arbitragem, e a Tabela 3, os dados pormenorizados representados no grfico, onde se
percebe um claro descolamento da Cmara de Comrcio Brasil-Canad de suas congneres.
Grfico 1 Evoluo dos valores (em bilhes de Reais ) dos procedimentos de
arbitragem nas principais cmaras de comrcio no Brasil entre 2010 e 2015

Fonte: Grillo (2016).

Tabela 3 Valor (em milhes de Reais) dos procedimentos de arbitragem nas


principais cmaras de comrcio no Brasil entre 2010 e 2015
2010 2011 2012 2013 2014 2015 Total
(R$ milhes)
CCBC 498 1.330 2.472 2.426 7.244 6.048 20.020
CIESP 1.400 600 1.234 346 844 377 4.802

CAM 499 1.102 116 215 1.501 1.168 4.602

FGV 210 805 531 756 944 1.051 4.299

CAMARB 80 150 236 312 1.115 1.818 3.712


AMCHAM 114 202 103 100 86 262 868

Total 2.801 4.189 4.695 4.156 11.735 10.726 38.305


Fonte: Lemes (2016).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
30 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Em relao s formas de direito que vm sendo produzidas no mbito corporativo, a


questo da arbitragem foi uma escolha para esta reflexo porque expressa claramente a fora
crescente desses agentes para substituir o padro normativo soberano h muito delegado
ao Estado na produo de normas jurdicas e no monoplio de julgamento por uma forma
jurdica flexvel, fundada na lgica do mercado e que, inclusive, fomenta um mercado muito
poderoso de servios jurdicos (Grfico 1 e Tabela 3), constitudos por especializaes que
exigem conhecimentos tcnicos e cientficos tpicos do meio tcnico-cientfico-informacional
(SANTOS, 1988b).
Assim, as arbitragens contemporneas identificveis com o que se denomina lex
mercatoria decorrem das novas prticas espaciais capitalistas de poderosos agentes dessa
camada do presente as corporaes transnacionais. curioso notar que, embora seja uma
retomada de prticas comerciais medievais, a arbitragem se pauta agora em novos moldes,
correspondentes s tcnicas contemporneas que promoveram a construo de sistemas
organizacionais verticais que engendram o uso efetivo da ubiquidade, hoje cerne das aes
hegemnicas, nomeadamente envolvendo corporaes transnacionais.

Em tal sistema espacial reorganizado, encontram-se as redes que incluem


ao mesmo tempo materialidade e ao. De um lado, tais redes so globais,
funcionam como instrumento de uma produo, circulao e informao
mundializados. Incubem-se de transportar o universo ao local, unindo
diferentes pontos ou regies numa mesma lgica produtiva. Este seria o
funcionamento vertical do espao contemporneo. O recorte vertical do
territrio. (SANTOS, 1994, p 2).

A verticalidade um conceito operacional que permite compreender a dinmica material


da rede e seu papel na organizao espacial, uma vez que, juntamente com a horizontalidade,
constitui os recortes espaciais do edifcio regional contemporneo. E operacional porque
permite organizar os fatos do presente em sistemas explicativos.
Nesse sentido, a arbitragem corporativa pode ser entendida como uma das formas
empricas que compem a verticalidade, j que, como condicionada e condicionante da
solidariedade organizacional (SANTOS, 1994, p. 2), ela se baseia implicitamente numa diviso
do trabalho altamente fundada em informao e cincia, implicando um funcionamento e uma
dinmica sistmica. A arbitragem e seu conceito de justia empresarial so, pois, elementos
fundamentais desse funcionamento vertical, promovendo o contnuo funcionamento da
hegemonia corporativa.13 A arbitragem tem seu principal fundamento na manuteno da
cooperao capitalista dos circuitos superiores da economia.
Outro dado relevante para compreendermos as arbitragens a considerao de que, ao
longo de um processo histrico, as instituies em tela se foram especializando na resoluo
dos litgios referentes a atividades econmicas especficas, o que revela, em parte, as razes
das significativas diferenas, em termos de valores e nmero de processos, entre cada uma
das instituies apresentadas nas tabelas.
Destarte, como um ramo de servios jurdicos corporativos, fornece o produto
necessrio ao complexo de transnacionais hoje existente. Assim, uma verticalidade
corporativa a servio de um espectro de empresas que demandam um modo de produo do

13 Da que seja significativo considerar a estrutura planetria do sistema de arbitragem, que conta com mais de
12 mil cmaras de comrcio, regidas por princpios legais no estatais de modo homogneo (assegurado por
estatuto endossado por todos esses associados) e vigentes em 150 pases.
Ricardo Mendes Antas Jr.
Espao geogrfico e direito: a regulao corporativa do territrio no perodo da globalizao 31

direito afinado com os interesses desses agentes: clere resoluo das contendas jurdicas,
profunda compreenso tcnica da atividade econmica e instrumentos legais que no sejam
muito condicionados por fronteiras nacionais.

Grfico 2 Especializao de arbitragens por setores de atividades nas principais


cmaras de comrcio no Brasil entre 2010 e 2015

Fonte: Lemes (2016).


* Grficos com dados extrados de Grillo (2016).
Nota: As informaes da Cmara de Arbitragem
da Fundao Getlio Vargas (CAM-FGV) no esto
disponveis no site.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
32 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Essas informaes sobre a arbitragem nas principais entidades brasileiras (Grfico


2) mostram claramente a fora que vm ganhando esse instituto14 e o segmento jurdico-
econmico e que o pas acompanha uma tendncia da economia mundial, isto , que no
se trata de uma peculiaridade nacional. Do mesmo modo, revela como o territrio brasileiro
acolhe um aparato normativo vertical conforme lgica corporativa.
A definio proposta para o conceito de verticalidade atual, necessria e operacional
para o entendimento da organizao das estruturas espaciais da produo aos servios
, que esto relacionadas aos processos globais. Mas preciso notar que, h mais de vinte
anos,15 seu uso apontava processos amplos e em incio de curso. J hoje temos grandes
estruturas mais consolidadas em dinmica planetria, produzindo nos territrios uma
sincronia sistmica de processos econmicos, polticos e culturais em geral coligados em
densas redes.
As aes hegemnicas mais gerais e abstratas se empiricizaram em processos, e
estes so formados por uma diviso territorial do trabalho tcnica, cientfica e informacional,
estruturas que nos enquadram numa temporalidade acelerada, em rotinas alienantes e outros
condicionamentos espaciais, formados por sistemas de objetos que racionalizam o cotidiano
inescapavelmente.

As aes, por sua vez, aparecem como aes racionais, movidas por
uma racionalidade conforme aos fins ou aos meios, obedientes razo
formalizada, ao deliberada por outros, informada por outros. (SANTOS,
2008, p. 87).

Considerando essa complexa densidade do conceito de verticalidade, possvel


compreender o papel da arbitragem na formao e na dinmica da organizao espacial
corporativa. De tal modo ela se coloca como uma justia privada suprafronteiria que o
sistema jurdico soberano internacional no foi capaz de manter o monoplio da resoluo
de determinados conflitos, abdicando daqueles litgios que envolvem grandes somas, o que
rendia mais recursos aos cofres pblicos colaborando para um certo equilbrio do sistema
jurdico estatal, uma vez que taxas, multas etc. do processo no caberiam a um agente
privado.
Da considerarmos fundamental compreender analiticamente a regulao a partir do
pluralismo jurdico, pois isso permite decifrar a estrutura do funcionamento vertical, que no
constitudo apenas por tcnicas, mas por um poder que tambm alicerado por normas;
no caso estudado aqui brevemente, por normas corporativas. E, como a produo normativa
no um dado neutro, mas, ao contrrio, permeado de conflitos e contradies entre
agentes no s assimtricos mas tambm simtricos e que, ainda assim, esto em disputa,
fica patente que as lutas se do de um modo complexo e que o consenso deriva de fortes
embates. Em sntese, o pluralismo jurdico nos permite compreender mais minuciosamente o
modus operandi da poltica das empresas e sua importncia na estrutura atual da totalidade
dessa camada do presente.

14 A Lei de Arbitragem n. 9.307 de 23 de setembro de 1996, mas s em 2001 o STF definiu sua normalizao
mais bem acabada.
15 Ou mesmo antes, porque um conceito que comporta uma densidade histrica anterior, e h muitos
colaboradores envolvidos.
Ricardo Mendes Antas Jr.
Espao geogrfico e direito: a regulao corporativa do territrio no perodo da globalizao 33

5 CONSIDERAES FINAIS

A mudana da escala das aes promovidas pelas tecnologias da comunicao e da


informao impe que se reflita sobre o agir e essa reflexo de carter tico como coloca
Fbio K. Comparato (2006, p. 99). So novas formas de ao que podem servir ao bem
e felicidade, mas, se a reflexo no se apresenta como obrigatria para esse novo agir
proporcionado pela tcnica, pode ser instrumento para o exerccio de prticas tirnicas.
O carter nacional da tica e universal da tcnica, nas palavras do jurista, nos
coloca um dos grandes problemas a enfrentar nesta contemporaneidade: a tica tambm
se globaliza quando a nova condio de ubiquidade de um conjunto crescente das aes
comea a ter vez concreta nos lugares?
A sincronia de unidades produtivas das grandes corporaes transnacionais, como de
resto dos escritrios de consultoria, das firmas de corretagem e de finanas, afeta alguma
sorte de direitos e tambm consolida novas formas especialmente erigidas para dar conta de
relaes extrafronteiras, entre firmas e organizaes sociais produtoras dessas aes globais
(TRUBEK, 1996; ANTAS JR., 2005). Como asseverou Jos Eduardo Faria (1999, p. 169),
um processo que acelerou o esvaziamento do indivduo como nica unidade moralmente
relevante de ao.
Em que isso afeta o direito do Estado contemporneo? As formas de regulao
territorial vm sofrendo mudanas de que profundidade at aqui? E, fundamentalmente, a
tica dos cidados produtores da nao, em seu agir para a construo do futuro, conheceu
alguma sorte de ruptura/emergncia de novas prticas espaciais (CORRA, 1997) que esto
decisivamente construindo um novo territrio a partir dos usos das redes e dos sistemas de
objetos tcnicos presentes? O quanto os controles sobre os homens e mulheres comuns e
annimos esto sendo tocados em suas vidas por novos sistemas de aes deliberadas e
estruturas de enquadramento (SANTOS, 1990) que vem distncia e incgnitos?
So problemas que, em nosso juzo, podem ser aprofundados e mais bem
compreendidos medida que se aprofundem as pesquisas sobre espao geogrfico e direito
e se especializem em expor os lineamentos dessa relao.

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TERRITRIO, NORMA E GOVERNANA EM SANTA CATARINA

Claudia Siebert

1 INTRODUO

Motivado pela aprovao, em janeiro de 2015, do Estatuto da Metrpole, Lei Federal


13.089, este captulo trata das sucessivas reconfiguraes do territrio catarinense com as
criaes, revogaes, recriaes e (re)recriaes de Regies Metropolitanas e Secretarias e
Agncias de Desenvolvimento Regional.
O objetivo do texto analisar a governana metropolitana em Santa Catarina e
os diversos arranjos institucionais empregados, de forma descontnua, na busca do
desenvolvimento regional, no que considerado uma experincia atpica no cenrio nacional
(OBSERVATRIO DAS METRPOLES, 2009). A prpria configurao das centralidades
urbanas de Santa Catarina distingue-se da maioria dos estados brasileiros pelo processo de
urbanizao disperso no territrio e no concentrado na capital (MOURA; SANTOS, 2011).
Destaca-se o arranjo espacial de natureza urbano-regional do Leste catarinense, que no se
constitui a partir da expanso de uma metrpole principal, mas que polarizado por uma
rede de capitais regionais e centros sub-regionais (DESCHAMPS; MOURA; SIEBERT, 2016).
Santa Catarina tem sido um laboratrio de estruturas de governana territorial: Associaes
de Municpios, Fruns de Desenvolvimento Regional, Regies Metropolitanas, Comits de
Gerenciamento de Bacias e Secretarias de Desenvolvimento Regional (SIEBERT, 2008).
Apesar de uma longa histria de cooperao e articulao, a falta de continuidade de algumas
dessas experincias compromete a cooperao interfederativa e a formao de relaes de
confiana entre estado e sociedade civil.
As Associaes de Municpios existem, de forma contnua, em Santa Catarina, desde os
anos 1960s. So arranjos horizontais, institudos como entidades de direito privado, criadas
de forma voluntria e cooperativa. Sua regionalizao, com 21 Associaes, abrangendo todo
o territrio catarinense, reconhecida como pacto territorial, fortalecendo uma identidade
coletiva regional. As Associaes de Municpios coordenam consrcios intermunicipais em
reas como sade e saneamento; e prestam consultoria jurdica, contbil e na elaborao de
Planos Diretores. Os Fruns de Desenvolvimento Regional, experincia inovadora de parceria
pblico privada, funcionaram apenas nos anos 1990s. J os Comits de Gerenciamento de
Bacias Hidrogrficas foram criados nos anos 1990s e continuam em funcionamento (SIEBERT,
2010). No detalharemos, neste texto, estes trs arranjos institucionais de governana
colaborativa. Nossa anlise se concentrar nas Regies Metropolitanas e nas Secretarias de
Desenvolvimento Regional, estruturas criadas e mantidas pelo governo estadual.
A abordagem metodolgica adotada neste estudo consiste no levantamento,
mapeamento e anlise do marco regulatrio pertinente, de 1967 at o presente. Este marco
regulatrio da governana metropolitana ser dividido em trs perodos: o da criao de
Regies Metropolitanas pela Unio; o da criao de Regies Metropolitanas pelos estados;
e o recente perodo ps Estatuto da Metrpole. Para salientar as especificidades de Santa
Catarina, esta anlise tem como pano de fundo a experincia de gesto metropolitana no
Brasil.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
38 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

2 TERRITRIO, NORMA E GOVERNANA

Ao analisar as relaes entre as normas e o territrio, Santos (2006) afirmou que as


normas a que se submete o territrio estruturam a realidade, sendo o territrio normado
aquele regulado por aes do Estado e o territrio como norma aquele em que o lugar
estabelece o sistema de normas, ou seja, a norma produzida pela configurao territorial.
Antas Jr. (2005) revisitou esses conceitos ao estudar a regulao do territrio por aes
normadas, na interface do direito com a geografia, observando uma ntima relao entre
a forma geogrfica e a norma jurdica, sendo parte do direito constituda pelo espao
geogrfico, bem como parte da geografia constituda por normas jurdicas e no jurdicas. A
norma jurdica um elemento central na produo dos territrios. Para Antas Jr. (2005, p.60),
no territrio normado, o elemento repressivo sobrepe-se aos demais, enquanto que no
territrio como norma prevalece o elemento comunicacional.
A estruturao normativa do Estado sobre o territrio gera o territrio normado. O Estado
o agente hegemnico da regulao do territrio pela criao de normas (leis, decretos,
regionalizaes administrativas). Essa hegemonia pode resultar em aes reguladadoras
arbitrrias e unilaterais de normatizao do territrio, ignorando sistematicamente o territrio
como norma, ou seja, sujeito da ao.
As regies, como expresses territoriais de grupos sociais, devem ser sujeitos, e no
objetos, do planejamento (DALLABRIDA, 2010, p.166). O territrio deveria se impor como
uma norma e as normas deveriam respeitar as configuraes territoriais. Sem identidade com
o territrio metropolitano, uma Regio Metropolitana carece de legitimidade social (RIBEIRO,
2014).
Ao tratarmos das Regies Metropolitanas, preciso distinguir a norma, do territrio
por ela regulado. Uma Regio Metropolitana (norma) um arranjo administrativo criado para
gerir as funes de interesse comum de um aglomerado urbano metropolitano. Por sua vez,
um aglomerado urbano metropolitano (territrio), compreende os espaos urbanos com
forte densidade populacional e concentrao de atividades econmicas, cujos limites no
coincidem com os das jurisdies que os constituem, e entre os quais circula diariamente
um volumoso fluxo de pessoas, de mercadorias e de servios (GARSON; RIBEIRO; RIBEIRO,
2010).
Quando um aglomerado urbano metropolitano real oficializado como Regio
Metropolitana, temos uma situao na qual a regulao do territrio emanou de suas
caracteristcas, um territrio como norma. J quando uma Regio Metropolitana criada
arbitrariamente pelo Estado, sem levar em considerao a existncia factual de vnculos
metropolitanos, temos uma situao de territrio artificialmente normado. Este
descolamento entre a norma e o territrio esvazia de sentido as aes normativas do Estado,
tornando incuas as leis de criao de Regies Metropolitanas. A simples institucionalizao
de uma Regio Metropolitana no garante polticas ou aes coordenadas de desenvolvimento
territorial (RIBEIRO, 2014). Como veremos neste trabalho, o que ocorreu em Santa Catarina.
A regulao do territrio no se faz apenas com as normas, preciso que haja tambm
governana, com a mobilizao dos atores locais e a formao de parcerias. Governana aqui
entendida como o conjunto de estruturas institucionais e processos de deciso que definem
padres de participao e interao coordenada de mltiplos atores na produo de polticas
pblicas (MOLHANO; BULAMARQUI, 2011). J a governana territorial seria o conjunto de
aes que expressam a capacidade de uma sociedade organizada territorialmente, para
gerir os assuntos pblicos a partir do envolvimento conjunto e cooperativo dos atores sociais,
Claudia Siebert
Territrio, norma e governana em Santa Catarina 39

econmicos e institucionais (DALLABRIDA, 2011, p.3). Para Dallabrida (2010, p.171), os


arranjos institucionais ou estruturas sociais regionais como as Regies Metropolitanas ou as
Secretarias de Desenvolvimento Regional so estruturas de governana territorial. Estruturas
de governana no prescindem do governo, mas vo alm dele, formando-se a partir da
sociedade civil.
A governana metropolitana no Brasil enfrenta uma dificuldade estrutural: no arranjo
federativo brasileiro, no existe ente metropolitano, um nvel de governo intermedirio entre o
municpio e o estado. Assim, as Regies Metropolitanas dependem, para seu funcionamento,
da cooperao dos trs nveis de governo (Unio, estados e municpios). A governana
metropolitana deve ser construda como uma ao institucional coletiva envolvendo as
organizaes governamentais e no governamentais (GARSON, 2009). Para Garson (2009,
p.74), governos locais e a forma como se relacionam entre si e com os demais entes da
federao so elementos importantes na construo de estruturas de governana, uma vez
que a cooperao interfederativa pode reduzir desigualdades e aumentar a eficincia.
A anlise de exemplos internacionais de gesto do fenmeno metropolitano demonstra
que no h um nico modelo a ser seguido. Ao contrrio, a governana metropolitana deve
respeitar as especificidades regionais. A governana metropolitana requer novas modalidades
decisrias e polticas que sejam negociadas, participativas e flexveis. Uma alternativa de
governana metropolitana, por exemplo, a cooperao voluntria para servios especficos,
por meio de consrcios intermunicipais, mantendo a autonomia municipal. Essa modalidade
pode no ser efetiva para a coordenao da regio como um todo, mas apresenta-se como
um primeiro passo na direo da cooperao interfederativa (GARSON, 2009). Com a
segurana jurdica trazida pela Lei Federal 11.107/2005, que trata dos Consrcios Pblicos, e
no vcuo da frgil gesto metropolitana brasileira, os consrcios setoriais intermunicipais para
a execuo de servios de interesse comum como saneamento ou transporte, consolidaram-
se como importantes ferramentas para a soluo de problemas comuns (COSTA; MARGUTI,
2014, p. 43).

3 GOVERNANA METROPOLITANA NO BRASIL E EM SANTA CATARINA

Analisaremos aqui o marco regulatrio nacional e estadual da gesto metropolitana,


em trs momentos distintos. A trajetria da gesto metropolitana no Brasil comeou, como
veremos a seguir, sem a participao de Santa Catarina.

3.1 1967 a 1987 Regies Metropolitanas criadas pela Unio

A urbanizao acelerada do Brasil a partir dos anos 1960s evidenciou a necessidade de


fazer frente ao fenmeno de metropolizao com aes integradas transcendendo o mbito
municipal. Nesse contexto, e da maneira centralizadora caracterstica do regime militar, a
Constituio Federal de 1967, em seu artigo 157, conferiu Unio a perrrogativa de instituir
Regies Metropolitanas, para integrar, de forma planejada, a ao de estados e municpios
nas aglomeraes metropolitanas.
Em 1973, foram criadas pela Unio as primeiras oito Regies Metropolitanas brasileiras,
por meio da Lei Complementar 14/73: So Paulo SP, Salvador BA, Fortaleza CE, Belo
Horizonte MG, Belm PA, Recife PE, Curitiba PR e Porto Alegre RS. No ano seguinte,
quando da fuso dos Estados do Rio de Janeiro e da Guanabara, foi criada mais uma Regio
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
40 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Metropolitana, por meio da LC 20/74: Rio de Janeiro RJ, totalizando, assim, nove Regies
Metropolitanas no pas. Cada Regio Metropolitana contava com um conselho deliberativo e
um conselho consultivo (OBSERVATRIO DAS METRPOLES, 2009).
O Estado de Santa Catarina, naquele primeiro momento, ficou margem do processo
de instituio de Regies Metropolitanas. A estrutura urbana polinucleada do estado, com
cidades de porte mdio exercendo influncia polarizadora em suas regies, diferenciava
Santa Catarina da macrocefalia urbana dos demais estados brasileiros, polarizados, de
forma absoluta, por suas metrpoles (SIEBERT, 2009). As maiores cidades do estado, pelo
Censo de 1970 do IBGE, eram a capital, Florianpolis, com 138.337 habitantes; Lages, com
128.728 habitantes; Joinville, com 126.058 habitantes; e Blumenau, com 100.275 habitantes.
Desse modo, Santa Catarina no se beneficiou, nos anos 1970s, dos poderosos mecanismos
financeiros criados pelo Governo Federal para apoiar, com recursos a fundo perdido, a
infraestrutura e os servios urbanos das Regies Metropolitanas.
Nos anos 1980s, a instabilidade macroeconmica do pas, com altas taxas de inflao,
comprometeu a capacidade de planejamento e de implementao de polticas pblicas
do governo federal. A gesto metropolitana foi enfraquecida, perdendo coordenao e
recursos (GARSON, 2009). Para Klink (2009), o esgotamento desse primeiro modelo de
organizao metropolitana, autoritrio, tecnocrata e centralizado, deveu-se crise fiscal,
redemocratizao e ao surgimento de novos atores sociais.

3.2 1988 a 2015 Regies Metropolitanas criadas pelos Estados

Com a redemocratizao do pas, a Constituio Federal de 1988 deu incio a um novo


captulo na gesto metropolitana brasileira, que possibilitou que Santa Catarina e outros
estados no contemplados com Regies Metropolitanas criadas pela Unio entrassem no
jogo. A nova Constituio, em seu artigo 25, transferiu para os estados a competncia para
a criao de Regies Metropolitanas, sem, no entanto, definir critrios, estruturas de gesto,
ou fontes de recursos. No houve uma regulamentao deste artigo definindo uma tipologia
de Regies Metropolitanas como a adotada pelo IBGE no REGIC Rede de Influncia das
Cidades. A nova atribuio conferida aos estados afastou o governo federal da gesto
metropolitana (COSTA; MARGUTI, 2014, p. 41).
A mesma Constituio, como resultado do movimento municipalista, reconheceu
os municpios como membros da Federao, entes federados com capacidade de auto-
organizao e posio semelhante a dos estados (GARSON, 2009, p. 139). Esse fortalecimento
da autonomia municipal viria a dificultar o papel dos estados como coordenadores da
gesto metropolitana, vista como prtica autoritria. Os prefeitos passaram a questionar
as estruturas de gesto metropolitana centralizada e pouco transparente (SOMEKH, 2010).
Magalhes (2010) considera que a sustentao de um projeto metropolitano coordenado
pelos entes estaduais foi dificultada pela transferncia para os estados da responsabilidade
pelas regies metropolitanas, sem a alocao de recursos especficos; e com a ampliao,
num movimento contraditrio, dos poderes tributrios dos municpios.
Os estados brasileiros alteraram suas Constituies estaduais para se adaptarem
nova Constituio Federal, com a incluso, em quase todas, da competncia para a criao
de Regies Metropolitanas. Assim, sem uma coordenao central, sem uniformidade
de critrios, e com o aval da Constituio Federal, cada estado brasileiro passou a tratar
a questo da gesto metropolitana como entendeu melhor. O resultado foi a proliferao
descontrolada da criao de Regies Metropolitanas pelo pas, buscando, mais do que
Claudia Siebert
Territrio, norma e governana em Santa Catarina 41

planejar regies, acessar recursos federais que j no estavam mais disponveis. Em 2014,
eram 66 as Regies Metropolitanas brasileiras, mas apenas 22 destas, segundo o IPEA,
configuram espaos verdadeiramente metropolitanos:

A delegao da gesto metropolitana aos estados, numa Federao


em que os municpios so protagonistas na gesto de seus territrios,
sem que isto seja claramente regulamentado e sem que a Unio fornea
qualquer orientao ou regras para a gesto metropolitana, fez da gesto
metropolitana uma tarefa improvvel. (COSTA; TSUKUMO, 2013, p. 333).

J para o Observatrio das Metrpoles, so apenas 15 os aglomerados urbanos


metropolitanos do pas, dos quais apenas um em Santa Catarina, Belm - PA, Belo Horizonte
- MG, Braslia - DF, Campinas - SP, Curitiba - PR, Florianpolis - SC, Fortaleza - CE, Goinia
- GO, Manaus - AM, Porto Alegre - RS, Recife - PE, Rio de Janeiro - RJ, Salvador - BA, So
Paulo - SP e Grande Vitria - ES (GARSON; RIBEIRO; RIBEIRO, 2010).
Essa segunda fase se encerra melancolicamente, com anlises abrangentes do
conjunto de Regies Metropolitanas brasileiras que apontam para a inexistncia de arranjos
institucionais que assegurem a governabilidade. Para Garson (2009, p.78), as Regies
Metropolitanas sofrem de fragilidade institucional para estruturar mecanismos de governana
adequados para lidar com a complexidade dos problemas das aglomeraes metropolitanas.
A autora aponta ainda a dificuldade de cooperao nas Regies Metropolitanas, devido
desconfiana quanto ao comprometimento da autonomia municipal, e devido sua
composio com grande nmero de municpios com diferentes graus de metropolizao.
Como alertava Lopes (1996), o espao metropolitano no somente um espao de
solidariedade, seno, tambm um espao de lutas e conflitos.
A pesquisa do IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (COSTA; TSUKUMO,
2013) evidenciou a fragmentao, a fragilidade e a falta de articulao da gesto metropolitana
no Brasil. Ao longo dos anos, houve o esvaziamento ou a extino das autarquias estaduais
criadas na dcada de 1970, e, como consequncia, a falta de poltica, planos, programas e
instrumentos para a gesto metropolitana integrada. Os planos metropolitanos elaborados
no perodo militar no foram atualizados e implementados, com a exceo das Regies
Metropolitanas de So Paulo e de Belo Horizonte. Em muitos casos, no h sequer um
rgo de planejamento metropolitano (COSTA; MARGUTI, 2014). Rigorosamente falando,
no h gesto metropolitana no Brasil, apenas alguns poucos arranjos institucionais, ainda
incipientes, que no do conta de realizar a gesto metropolitana de forma plena (COSTA;
TSUKUMO, 2013, p. 324).
Os arranjos institucionais existentes no so capazes de propiciar uma gesto
metropolitana eficiente em face dos entraves polticos e institucionais cooperao
interfederativa. So raras as aes coordenadas entre municpios e estados para o
planejamento metropolitano. So modestos os mecanismos de participao social, e uma
governana frgil transforma a gesto metropolitana em refm de interesses privados. Em um
cenrio de vazios institucionais, a pesquisa do IPEA mostrou mais insucessos e deficincias
do que bons exemplos ou experincias portadoras de futuro (COSTA; MARGUTI, 2014).

3.2.1 Regies Metropolitanas e SDRs em Santa Catarina

No perodo ps Constituio Federal de 1988, Santa Catarina foi o estado brasileiro


Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
42 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

que mais criou Regies Metropolitanas, iniciando com trs Regies Metropolitanas em 1998,
e chegando a onze Regies Metropolitanas em 2012. Em um caso de norma descolada
do territrio, essas institucionalizaes no correspondem a aglomerados urbanos
metropolitanos.
As Regies Metropolitanas catarinenses foram criadas, extintas, recriadas e (re)
recriadas. Alm da descontinuidade, suas funes foram parcialmente esvaziadas pela
criao das Secretarias de Desenvolvimento Regional, posteriormente transformadas em
Agncias de Desenvolvimento Regional. Veremos, a seguir, essa tumultuada trajetria.

3.2.1.1 Criao das Regies Metropolitanas (3+3=6)

A nova Constituio Estadual de Santa Catarina foi aprovada em 1989, e em seu artigo
114, repetiu o texto do art. 25 da Constituio Federal, atribuindo competncia ao estado
para instituir Regies Metropolitanas.
Em 1994, a Lei Complementar 104/1994 definiu critrios para a criao de Regies
Metropolitanas em Santa Catarina. Dentre esses critrios, a exigncia de populao superior a
10% da populao do estado. Em 1998, com base nesses critrios, e por iniciativa do legislativo,
foram criadas, com a Lei Complementar 162/1998, as trs primeiras Regies Metropolitanas
de Santa Catarina: Florianpolis, Norte/Nordeste (Joinville) e Vale do Itaja (Blumenau). Cada
regio contava com um Conselho de Desenvolvimento, e uma Superintendncia vinculada
CODESC Companhia de Desenvolvimento de Santa Catarina (SIEBERT, 2010).
A lgica que orientou a criao das Regies Metropolitanas de Santa Catarina
diferenciou-se da adotada em outros estados. No contando com uma metrpole, mas com
uma rede de cidades de porte mdio, Santa Catarina criou Regies Metropolitanas para
promover o desenvolvimento regional equilibrado. Preconizava-se a ao preventiva, para
evitar os problemas que afligiam as metrpoles do pas. Cada Regio Metropolitana era
constituda por um ncleo (municpio polo e municpios com vnculos mais intensos) e por
uma rea de expanso metropolitana (municpios perifricos) (SIEBERT, 2001).
Em 1999, os critrios para a criao de Regies Metropolitanas em Santa Catarina foram
alterados, por meio da Lei Complementar 186/1999, reduzindo a populao mnima para 6%
da populao do estado. Isto possibilitou a criao de trs novas Regies Metropolitanas
em 2002, com a Lei Complementar 221/2002: Foz do Rio Itaja (Itaja), Regio Carbonfera
(Cricima), e Tubaro, totalizando, assim, naquele momento, seis Regies Metropolitanas.

3.2.1.2 Criao das Secretarias de Desenvolvimento Regional (30) e + 1 RM (7)

Em 2003, o governo do estado optou por um outro arranjo institucional de governana


territorial, adotando a descentralizao administrativa e criando, com a Lei Complementar
243/2003, trinta SDRs - Secretarias de Desenvolvimento Regional, com abrangncia de todo
o territrio estadual. A justificativa foi combater a litoralizao e reequilibrar a populao
catarinense em todo o territrio, e a funo das SDRs era de coordenar e executar as polticas
pblicas do estado nas suas respectivas regies. Cada SDR contava com um conselho
de desenvolvimento regional, de carter apenas consultivo, formado por um prefeito, um
vereador, e dois representantes de cada municpio. A descentralizao constituiu tambm
um articulado projeto poltico, objetivando a permanncia no poder atravs do fortalecimento
das lideranas regionais (SIEBERT, 2008). Para Birkner (2006), as SDRs fortaleceram a
influncia poltico-partidria do governo nas regies. Dallabrida (2011) apontou, entre outras,
Claudia Siebert
Territrio, norma e governana em Santa Catarina 43

as seguintes crticas s SDRs: ampliao do clientelismo, governana tutelada e falta de


qualificao dos funcionrios comissionados.
As Regies Metropolitanas, apesar de inoperantes, no foram extintas naquele
momento, coexistindo com as SDRs. Em 2007, a Lei Complementar 377/2007 instituiu a
Regio Metropolitana de Chapec, que se tornou a stima Regio Metropolitana do estado.

3.2.1.3 Extino das Regies Metropolitanas (0) e Fragmentao das SDRs (36)

Ainda em 2007, a Lei Complementar 381/2007, criou seis novas Secretarias de


Desenvolvimento Regional, fragmentando algumas das j existentes, para acomodar
interesses polticos partidrios, em funo do resultado das eleies (SIEBERT, 2010). Santa
Catarina passou ento a contar com 36 SDRs (ver figura 1).
Figura 1 Secretarias de Desenvolvimento Regional de Santa Catarina 2014

Fonte: Secretaria de Estado do Planejamento de Santa Catarina

A mesma Lei 381/2007 que criou as 36 SDRs, revogou as Leis Complementares


162/1998 e 221/2002, extinguindo assim, as Regies Metropolitanas de Santa Catarina.1
Essa extino no foi discutida com a comunidade regional e passou desapercebida, at
porque as Regies Metropolitanas catarinenses ainda no haviam sido estruturadas para
exercer suas atribuies. Apenas os Superintendentes haviam sido nomeados, sem contar

1 A Regio Metropolitana de Chapec no foi lembrada naquele momento e a Lei Complementar 377/2007,
que a criou, s veio a ser revogada em 2015, pela Lei Complementar 656/2015, por ter sido ddeclarada
inconstitucional pelo TJSC, em ao cujo requerente foi o prprio governo estadual em 2010.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
44 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

com espao fsico ou equipe tcnica. Para Sousa (2014), que analisou toda a documentao
referente atuao da Regio Metropolitana de Florianpolis at 2007, houve pouca ou nula
efetividade; rasos impactos produzidos na comunidade envolvida; prevalncia do interesse
local sobre o interesse comum e falta de autonomia financeira.

3.2.1.4 Recriao das Regies Metropolitanas (7+2+2=11)

Em 2010, apenas trs anos depois de sua extino, as Regies Metropolitanas


catarinenses foram recriadas: sete pela Lei Complementar 495/2010 (Florianpolis, Vale do
Itaja - Blumenau, Norte/Nordeste Catarinense - Joinville, Lages, Foz do Rio Itaja - Itaja,
Carbonfera - Criciuma e Tubaro); e mais duas pela Lei Complementar 523/2010 (Alto Vale
do Itaja Rio do Sul e Chapec), totalizando nove Regies Metropolitanas no Estado. Um
dos argumentos para essa recriao foi o acesso a financiamentos habitacionais do Projeto
Minha Casa Minha Vida do governo federal, que estabelecia condies mais vantajosas para
municpios integrantes de Regies Metropolitanas.
Em 2012, a Lei Complementar 571/2012 instituiu mais duas Regies Metropolitanas:
Extremo Oeste (So Miguel do Oeste) e Contestado (Joaaba), alcanando assim um total
de onze no estado, e abrangendo a quase totalidade do territrio catarinense (ver figura 2)
na segunda encarnao das Regies Metropolitanas em Santa Catarina.
Figura 2 Regies Metropolitanas de Santa Catarina 2012

Fonte: Secretaria de Estado do Planejamento de Santa Catarina


Claudia Siebert
Territrio, norma e governana em Santa Catarina 45

3.2.1.5 (Re)Recriao das Regies Metropolitanas

Apesar das Leis que criaram as onze Regies Metropolitanas de Santa Catarina no
terem sido revogadas, em 2014, por falta de memria, interesses polticos ou impercia
legislativa, a Lei Complementar 636/2014 (re)recriou a Regio Metropolitana de Florianpolis,2
criando tambm a SUDERF, sua Superintendncia de Desenvolvimento, autarquia vinculada
Secretaria de Estado do Planejamento. Essa Lei no faz qualquer meno s Leis 495/2010,
523/2010 ou 571/2012, e nem tampouco revoga as disposies em contrrio. Assim,
descontinuidade, somou-se a insegurana jurdica de existirem duas leis em vigor criando a
mesma Regio Metropolitana. A SUDERF poderia ter sido criada por meio de lei especfica,
alterando a LC 495/2010, sem tornar a criar uma entidade que j existia. Por que (re)recriar
entidades que j existem e que nem mesmo funcionam? E, ao faz-lo, por que no revogar
sua encarnao anterior? Talvez o governo do estado tenha interesse em operacionalizar
apenas a RMF, que j comea a mostrar resultados como o PLAMUS Plano de Mobilidade
Urbana Sustentvel, elaborado com a SC-Parcerias, mas no queria enfrentar o desgaste
poltico de revogar as Regies Metropolitanas das demais regies.
E como o desvario continua, tramita na Assembleia Legislativa o Projeto de Lei
Complementar 0040.4/2015, de origem do legislativo, para (re)recriar a Regio Metropolitana
do Vale do Itaja que j existe. Como pode esse tipo de iniciativa ser levada a srio pela
comunidade regional?
As Regies Metropolitanas de Santa Catarina, apesar de existirem formalmente, no
foram estruturadas em termos de equipe tcnica ou fontes de recursos. No geraram planos
ou projetos. Para todos os efeitos prticos, tm sido incuas, frustando a expectativa de
captao de recursos que motivou sua criao (SIEBERT, 2010). Como observou Moura (2001,
p.40), as Regies Metropolitanas catarinenses no contaram com um arcabouo institucional
que estruturasse, efetivamente, sua complexa dinmica. As Regies Metropolitanas de Santa
Catarina foram institudas em um territrio j regionalmente organizado e assim encontraram
dificuldades em se imporem ou se articularem aos arranjos pr-existentes (OBSERVATRIO
DAS METRPOLES, 2009). Os nveis de integrao dos municpios das Regies Metropolitanas
de Santa Catarina dinmica de metropolizao foi considerado baixo (RIBEIRO, 2014).

3.2.1.6 As 36 SDRs so transformadas em 35 ADRs

Em 2015, a Lei Ordinria 16.795/2015 transformou as 36 SDRs (que haviam sido criadas
pela Lei Complentar 381/2007)3 em 35 ADRs Agncias de Desenvolvimento Regional.
Com essa Lei, foram extintos 87 cargos comissionados e 136 funes gratificadas, mas
foram ainda mantidos 347 cargos comissionados e 332 funes gratificadas nas ADRs. O
to criticado inchao da mquina pblica no foi, portanto, eliminado. A justificativa para a
transformao das SDRs em ADRs foi a retomada do planejamento para o desenvolvimento
regional, o aumento da flexibilidade e a reduo da departamentalizao. Os Conselhos
de Desenvolvimento Regional foram mantidos, e foram criados os Colegiados Regionais de

2 A Lei 495/2010 (alterada pelas LC 523/2010, 571/2010 e 580/2012) criou a Regio Metropolitana de
Florianpolis e a Lei Complementar 636/2014 criou a Regio Metropolitana da Grande Florianpolis, ambas
compostas pelos mesmos municpios.
3 Causa estranheza a alterao de uma Lei Complementar por uma Lei Ordinria. Argumenta-se que isso seria
possvel caso a Lei Complementar em questo tratasse de assuntos que poderiam ter sido objeto de Lei
Ordinria.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
46 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Governo (SANTA CATARINA, 2016). A nica regio do estado que no conta com uma ADR
a regio de Florianpolis, em funo da existncia da SUDERF.

3.3 Estatuto da Metrpole Novo Marco Regulatrio da Gesto Metropolitana

A terceira fase da gesto metropolitana brasileira teve incio em 2015, com a aprovao
do Estatuto da Metrpole, Lei Federal 13.089/2015. O Estatuto da Metrpole, preenchendo a
lacuna deixada pela Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais para o planejamento,
a gesto e a execuo compartilhada das funes pblicas de interesse comum em Regies
Metropolitanas e em aglomeraes urbanas institudas pelos Estados, tratando da governana
interfederativa.
Apesar de to aguardado e necessrio, esse avano tardio desaponta, pois os artigos
17 e 18 do Estatuto das Metrpoles, que tratavam do fundo nacional de desenvolvimento
urbano integrado, foram vetados. Continua, assim, indefinido o financiamento das Regies
Metropolitanas. H tambm divergncias entre o Estatuto da Metrpole e a deciso do
Supremo Tribunal Federal sobre a ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade 1842 RJ,
referente s competncias municipais e estaduais, que dependero de regulamentao para
serem resolvidas (ONU-HABITAT, 2015).
J a questo dos critrios para a criao de Regies Metropolitanas pelos estados
foi elucidada. O Estatuto da Metrpole considera, em seu artigo segundo, que uma Regio
Metropolitana uma aglomerao urbana que configure uma metrpole, e que uma
metrpole, por sua vez, o espao urbano com continuidade territorial que, em razo de
sua populao e relevncia poltica e socioeconmica, tem influncia nacional ou sobre uma
regio que configure, no mnimo, a rea de influncia de uma capital regional, conforme os
critrios adotados pelo IBGE. Conforme o artigo quinze do Estatuto da Metrpole, a Regio
Metropolitana instituda mediante lei complementar estadual que no atenda aos critrios
ser enquadrada como aglomerao urbana para efeito das polticas pblicas a cargo do
Governo Federal.
Resta saber, ento, quais so as capitais regionais catarinenses. De acordo com o
estudo REGIC - Regies de Influncia das Cidades (IBGE, 2008), so consideradas capitais
regionais, em Santa Catarina, cinco cidades: Florianpolis, Joinville, Blumenau, Chapec e
Criciuma (figura 3). Ou seja, de acordo com os critrios do Estatuto da Metrpole, apenas
cinco das onze Regies Metropolitanas de Santa Catarina seriam reconhecidas como tais
pelo governo federal.
Claudia Siebert
Territrio, norma e governana em Santa Catarina 47

Figura 3 REGIC - Regies de Influncia das Cidades - 2008

Fonte: IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

O Estatuto da Metrpole estabeleceu, em seu artigo dcimo, que as regies Metropolitanas


e aglomeraes urbanas devero contar com um PDUI Plano de Desenvolvimento Urbano
Integrado, aprovado mediante lei estadual e elaborado de forma participativa. Em seu artigo
21, o Estatuto da Metrpole determina que incorrer em improbidade administrativa o
governador, ou agente pblico que atue na estrutura de governana interfederativa, que deixe
de tomar as medidas necessrias para elaborar e aprovar, no prazo de trs anos, o PDUI das
Regies Metropolitanas ou aglomeraes urbanas institudas por Lei Complementar estadual.
Em 07 de Julho de 2016, em atendimento ao Estatuto da Metrpole, o Governo do
Estado de Santa Catarina publicou o edital de licitao 064/2006, na modalidade concorrncia
pblica, para contratao de empresa de consultoria especializada em planejamento urbano
e regional, com vistas elaborao do PDUIGF - Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado
da Grande Florianpolis. O edital estabeleceu que o preo global mximo admitido na
proposta de R$ 5.114.808,00 (cinco milhes, cento e quatorze mil e oitocentos e oito reais).
Em 17 de agosto de 2016, o edital foi suspenso sine-die. Por que? E as outras dez Regies
Metropolitanas, como elaboraro seus PDUIs? E caso no o faam, como ser enfrentada a
ameaa de improbidade administrativa?
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
48 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

4 CONSIDERAES FINAIS

No mbito das relaes entre norma e territrio, analisamos a experincia de governana


metropolitana em Santa Catarina e descortinamos um cenrio de descontinuidade e
de descolamento entre norma e territrio, em uma situo de territrio artificialmente
normado. Os resultados desses quinze anos (1998-2007 e 2010-2016) de existncia de
Regies Metropolitanas em Santa Catarina so insignificantes: nenhum plano ou projeto
elaborado, nenhuma obra executada.
O insucesso da experincia catarinense de governana metropolitana deveu-se,
inicialmente, a um contexto compartilhado pelos demais estados: falta de critrios para a
criao de Regies Metropolitanas na Constituio Federal de 1988; ausncia de fontes de
recursos e de coordenao central; dificuldades para a cooperao interfederativa; autonomia
dos Municpios e inexistncia de um ente metropolitano no arranjo federativo brasileiro.
No entanto, parte desse insucesso de responsabilidade do prprio agente de regulao
do territrio, o governo estadual, em seus poderes executivo e legislativo, por criarem normas
descoladas do territrio, desrespeitando o territrio como gerador da norma. Regies
Metropolitanas sem aglomerados urbanos metropolitanos, sem vnculos metropolitanos, sem
conurbao, sem deslocamentos pendulares so normas vazias, arcabouos institucionais
desprovidos de nexo. Mesmo como arranjos institucionais, as Regies Metropolitanas no
foram operacionalizadas, pois no contaram, regra geral, com estrutura e recursos humanos
ou financeiros. Regionalizaes arbitrrias, tanto das Regies Metropolitanas quanto
das Secretarias de Desenvolvimento Regional, no coincidentes com a regionalizao
consolidada das Associaes de Municpios, geram problemas de comunicao; desperdcio
de recursos; e incompatibilidade de bancos de dados e bases cartogrficas, dificultando
ainda mais a cooperao interfederativa e o planejamento do desenvolvimento regional. A
motivao para esse tipo regulao do territrio , indisfaradamente, vinculada a interesses
polticos eleitorais.
Aes normativas desse gnero no geram governana metropolitana, ao contrrio,
erodem a j frgil relao de confiana entre o governo estadual e as regies. A experincia
catarinense de associativismo municipal, voluntria e cooperativa, fazendo uso de consrcios
intermunicipais, tem sido muito mais promissora do que a regulao estadual sobre as
regies com regies Metropolitanas e SDRs..
O Estatuto da Metrpole, como novo marco regulatrio, obrigar os governos estaduais
a reverem suas polticas de tratamento da gesto metropolitana. Nos prximos anos, dever
haver no pas maior uniformidade e mais coordenao na governana metropolitana. O
desafio a ser vencido a cooperao e articulao interfederativa. Esta a oportunidade
para Santa Catarina repensar sua trajetria de (des)governana metropolitana, reduzindo
a quantidade de Regies Metropolitanas, revendo a regionalizao das remanescentes
de forma que reflitam o territrio e seus vnculos, e adotando um modelo mais coerente,
transparente e eficiente de gesto metropolitana.

REFERNCIAS

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Territrio, norma e governana em Santa Catarina 49

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LC 186/1999 - Altera os critrios para a criao de RM que haviam sido estabelecidos na LC


104/1994

LC 162/1998 - Institui as Regies Metropolitanas de Florianpolis, do Vale do Itaja e do Norte/


Nordeste Catarinense Revogada parcialmente pela LC 284/05 (arts. 11 a 24) e totalmente
pela LC 381/07

LC 221/2002 - Institui as Regies Metropolitanas da Foz do Rio Itaja, Carbonfera e Tubaro


Revogada parcialmente pela LC 284/05 (arts. 11 ao 27) e totalmente pela LC 381/07

LC 377/2007 - Institui a Regio Metropolitana de Chapec - ao 2007.047291-0 julgada


procedente para declarar a inconstitucionalidade em 1/09/2010. Revogada pela LC 656/2015.

LC 381/2007 - Dispe sobre o modelo de gesto e a estrutura organizacional da Administrao


Pblica Estadual. Art. 209: revogou as LCs 162/1998, 221/2002, e 284/2005, e suas alteraes
posteriores. Alterada pela Lei 16.795/2015 (ADRs)
Claudia Siebert
Territrio, norma e governana em Santa Catarina 51

LCP 495/2010 - Institui as Regies Metropolitanas de Florianpolis (01), do Vale do Itaja (02),
do Norte/Nordeste Catarinense (03), de Lages (04), da Foz do Rio Itaja (05), Carbonfera (06)
e de Tubaro (07). Alterada pelas LCs 523/2010 e 571/2012.

LC 523/2010 - Altera a LCP 495/2010 - Institui as Regies Metropolitanas de Florianpolis, do


Vale do Itaja, do Alto Vale do Itaja (08), do Norte/Nordeste Catarinense, de Lages, da Foz do
Rio Itaja, Carbonfera, de Tubaro e de Chapec (09).

LC 571/2012 - Altera a LC 495/2010 e institui as Regies Metropolitanas do Extremo Oeste


(10) e do Contestado (11).

LC 580/2012 - Altera o pargrafo nico do art. 11-A da LC 495/2010, que institui as Regies
Metropolitanas. Altera composio da rea de Expanso Metropolitana da RM de Chapec.

LC 636/2014 - Institui a Regio Metropolitana da Grande Florianpolis (RMF) e a


Superintendncia de Desenvolvimento da RM da Grande Florianpolis (Suderf).

LC 640/2015 - Altera o pargrafo nico do art. 11-B da LC 495/2010 (composio da RM


Extremo Oeste)

LC 656/2015 Revoga a LC377/2007 (RM Chapec) por ter sido considerada inconstitucional
pelo TJSC.

Lei 16.795/2015 Transforma as SDRs (LC381/2007) em ADRs


CAMINHOS PARA A ANLISE DAS RELAES ENTRE INDSTRIA DA
PESCA, NORMAS E TERRITRIO1

Csar Augusto Avila Martins

1 INTRODUO

O processo de mundializao de empresas da indstria de base e de bens de consumo


com suas consequncias econmicas, polticas, ambientais e no mundo do trabalho, bem
como a emergncia de monoplios e oligoplios so relativamente estudados. As estratgias
e aes da industrializao de pescado so menos estudadas, mas permitem apreender as
dinmicas e tenses que constituem a essncia do desenvolvimento desigual e combinado
do capitalismo nas distintas formaes sociais e que esto sujeitas a um conjunto complexo
de normas gerais e especficas.
Parte-se da premissa das relaes combinadas e contraditrias entre o territrio e as
empresas. A premissa no ignora o relevo das configuraes do mundo do trabalho e as
suas diferentes formas de organizao, mas as empresas so entendidas conjuntamente
com o Estado como agentes hegemnicos na reproduo da lgica da acumulao nas
mltiplas escalas do sistema mundial. A formulao advoga a distino entre modo de
produo e a sua viabilizao ao longo do tempo nas diferentes formaes econmicas
e sociais (SANTOS, 1982) e a dificuldade em captar a enorme diversidade dos processos
histricos que moldaram a realidade (FURTADO, 2005, p. 17). A viabilizao das relaes
entre os diversos agentes so constitudas e se constituem historicamente a partir de planos
e aes que determinam e so determinadas pelos usos do territrio (SANTOS; SILVEIRA,
2001). Os contedos e as formas produzidas esto em constante mutao conflituosa,
onde a cincia, a tcnica e a informao so determinadas e determinantes na capacidade
de negociao, proposio e imposio de determinados agentes. Assim, as formaes
econmicas e sociais submetidas as lgicas gerais de funcionamento do sistema mundial
com disputas pela hegemonia econmica e poltica (WALLERSTEIN, 2009) e embebidas nas
inovaes tcnicas, cientficas e informacionais (ROSEMBERG, 2006; SANTOS, 1991) so
produzidas e so resultados do usos dos territrios. Portanto, interessa estudar no apenas
o territrio, mas os usos realizados por determinados agentes em uma dada formao
social e econmica onde o Estado Nacional central ao menos nos ltimos cinco sculos.
A relevncia da abordagem est na abertura para a anlise do territrio como um campo de
tenso entre as potncias de agentes de foras desiguais, constitudas historicamente.
O eixo estruturante da anlise combina a proposta de Besanon (1966) para a atividade
pesqueira e a de Milton Santos em vrias obras em que delineou, nas dcadas de 1970 e
1980, um projeto para compreender a formao socioespacial brasileira no meio perodo

1 O texto parte de pesquisas financiadas pelo CNPq (bolsa de produtividade e Chamada MCTI/CNPq/MEC/
CAPES N 18/2012) e da CAPES (processo BEX 9185/11-9).
Csar Augusto Avila Martins
Caminhos para a anlise das relaes entre indstria da pesca, normas e territrio 53

e meio tcnico-cientfico-informacional.2 Besanon indica a compreenso da atividade


pesqueira alicerada na articulao entre a pesca como atividade extrativa fornecedora de
matria-prima para unidades fabris que ainda se localizam, majoritamente, junto aos cursos
de gua; as estratgias e aes do Estado como regulador do uso das guas e financiador de
atividades produtivas no setor pesqueiro e, por ltimo, o estudo das empresas com tendncia
para a concentrao/centralizao do capital e a financeirizao das atividades produtivas
e da vida. Com base em Milton Santos, h um desafio para aliar a abordagem histrica da
formao social com sua ressignificao como territrio usado no perodo tcnico-cientfico-
informacional. Em texto publicado originalmente em 1984, na Revista do Departamento de
Geografia da Universidade So Paulo (USP), Milton Santos escreveu que o prprio espao
geogrfico poderia ser chamado de meio tcnico-cientfico (p. 15),3 O autor apresentou uma
elaborao que superava a discusso espaciolgica e buscava apreender as metamorfoses
do espao habitado para parafrasear uma das suas obras, atravs das imbricaes entre a
cincia, a tcnica e a seguir da informao com e no territrio, considerada como vetor
fundamental do processo social e os territrios so, desses modos, equipados para facilitar
a circulao (SANTOS, 1996, p. 191)4. O relevo est em uma frase conjunta com Maria Laura
Silveira: O que interessa discutir , ento, o territrio usado, sinnimo de espao geogrfico.
E essa categoria, o territrio usado, aponta para a necessidade de um esforo destinado a
analisar sistematicamente a constituio do territrio (SANTOS; SILVEIRA, 2001, p. 20).
Cincia, tcnica e informao utilizadas por quais agentes? Os agentes privilegiados
no texto so as empresas de pesca que realizam industrializao o pescado e o Estado
como formalizar de normas para o uso dos oceanos e mares. Com o objetivo de simplificar a
exposio, as empresas so firmas/grupos (GONALVES, 1991). Para o autor, no havendo
um corpo terico orientado para a definio de firma e grupo econmico, possvel podermos
trat-las como um conjunto de firmas, submetidas ao mesmo poder controlador (p. 495)
e como locus da acumulao, possuidoras de quatro estratgias centrais: especializao,
diversificao, integrao vertical e conglomerao.
A indstria pesqueira uma das ltimas atividades econmicas que possui como fonte
essencial para o seu desenvolvimento a extrao de seres vivos transformados em matria-
prima industrial. O setor de processamento de pescado envolve majoritariamente a produo
de diferentes mercadorias para o consumo humano como os congelados, as conservas,
secosdefumados e para outros consumos como os leos e as farinhas para as misturas

2 Os textos fundadores da elaborao conceitual da formao social na Geografia Humana so: Sociedade
e espao: a formao social como teoria e mtodo. In: Espao e mtodo. 2. ed. Petrpolis: Vozes, 1982, p.
9-27 (texto publicado originalmente em: Antipode, n. 1, v. 9, 1977); Estrutura, processo, funo e forma como
categorias do mtodo geogrfico. In: Espao e mtodo. So Paulo: Nobel, 1985, p. 49-60. A verticalizao
da formulao sobre o que chamaria de meio tcnico-cientfico-informacional ocorrida na dcada de 1990
teve incio pelo menos em Por uma Geografia nova em 1978 (p. 203-204) e no primeiro captulo do livro
Metamorfoses do espao habitado, de 1988, em textos que foram apresentados em 1984. O autor se
beneficiou dos debates no Grupo de Trabalho Formaes socioespaciais: progresso tcnico no espao
urbano e agrrio ocorrido no XI Encontro Nacional da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa
em Geografia (XI ENANPEGE) ocorrido em outubro de 2015 em Presidente PrudenteSP: MARTINS, C.A.A. et
al. Formaes socioespaciais: progresso tcnico no espao urbano e agrrio. Revista da Associao Nacional
de Ps-graduao e Pesquisa em Geografia (Anpege)., V.12, n.18, 2016, p.137-161.
3 O texto est na coletnea: SANTOS, M. Tcnica, espao, tempo: globalizao e meio tcnico cientifico
informacional. So Paulo: HUCITEC, 1994, p. 121-135.
4 Sobre a discusso os caminhos e descaminhos do entendimento que o espao seria o objeto da Geografia:
SOUZA, Marcelo J.L. Espaciologia: uma objeo (critica aos prestigiamentos pseudo-crticos do espao
social). Terra Livre. So Paulo: AGB, n. 5, 1988, p. 21-46.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
54 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

que geram, por exemplo, raes para a pecuria, a aquicultura e para animais domsticos.
Apesar da elevao da disponibilidade de pescado produzido em cativeiro nas distintas
formas de aquicultura, a pesca ainda essencial para o processamento industrial da fonte
de protena animal mais perecvel. Entre os gargalos da industrializao de pescado est a
distribuio desigual das diferentes espcies quanto sazonalidade, as caractersticas dos
indivduos para manipulao fabril e a concorrncia com outros alimentos produzidos por
cadeias produtivas de carnes altamente organizadas e oligopolizadas.
O texto objetiva comprovar e analisar as ligaes genticas entre a industrializao de
pescado e o conjunto de normatizaes sobre o uso das guas com exemplos, sobretudo,
no territrio brasileiro. A indstria da pesca considerada como componente ativo da
lgica da organizao do sistema mundial em um processo com a formulao de planos e
execuo de aes na constante disputa pela manuteno da hegemonia econmica, poltica
e militar por um grupo reduzido de Estados Nacionais que imbricados com representantes
da financeirizao e seus prepostos instalados estrategicamente em instituies de ensino,
pesquisa e de formao de opinio, garantem para determinados fragmentos de classe, o
controle da maior parte da riqueza do mundo (BAUMAN, 2015; PIKETTY, 2014).
O artigo possui duas partes centrais. Na primeira parte, apresentada uma especificidade
do setor pesqueiro, no conjunto de processos escalares com a formatao da ecumenizao
dos mares e oceanos. Ou seja, da supremacia da dinmica natural (oceanos) para a poltica
(normas) para a economia (empresas). Na segunda aborda o processo em que as normas e
as empresas de industrializao do pescado, assumem o protagonismo, forando as tenses
e os conflitos em relao capacidade de reproduo das espcies que so transformadas
em matria-prima e reestruturam o mundo do trabalho. Nas consideraes finais, articula-se a
proposio inicial, das inextricveis relaes entre normas, Estado e empresas, com questes
relacionadas propenso em naturalizar processos que so histricos ou negligenciar a
existncia de dinmicas naturais que so fundamentais para a humanidade.

2 OS OCEANOS, A ATIVIDADE PESQUEIRA E AS NORMAS

No planeta Terra, aproximadamente 71% de sua superfcie coberta por mares e


oceanos que possuem 98% da gua da hidrosfera terrestre.5 Com profundidade mdia de
3.730 metros, 84% dos fundos ocenicos esto a mais de 2 mil metros de profundidade. Nas
guas rasas dos oceanos primitivos ocorreu a origem da vida na Terra. Porm, o ser vivo que
hegemoniza o planeta, o homo sapien, um mamfero terrestre com pequena capacidade
natural de sobrevivncia nos corpos de gua. Durante milnios as grandes massas de
gua produziram medo, mistrio e fantasias. Os seres humanos que habitavam as margens
ocenicas, o faziam por absoluta necessidade e no raramente eram considerados prias
ou estavam de passagem para fugas, aventuras ou punidos. O litoral que j foi territrio do
vazio (CORBIN, 2003), conecta sistematicamente a humanidade com os mares e oceanos
do planeta atravs da cincia, tcnica e informao, confirmando que nos ltimos cinco
sculos o espao ocenico foi uma arena central da luta imperial (MANCKE, 1999, p. 234).

5 Dada a especificidade do texto, no h distino entre oceanos e mares. As duas palavras sero utilizadas
como sinnimos por opo de redao no sentido de uma extenso de gua que cobre dois teros de
nosso planeta como em: HUISSOURD, Pascal y GAUCHON, Jean-Marc. (Coord.). Las 100 palabras de la
geopoltica. Barcelona: Akal, 2010, p. 85.
Csar Augusto Avila Martins
Caminhos para a anlise das relaes entre indstria da pesca, normas e territrio 55

O longo processo de aproximaes e afastamentos dos seres humanos dos oceanos,


foi acompanhado de desafios, descobertas, acidentes, tragdias e de inovaes que
construram e deram origem a normas. Desde as primeiras viagens ocenicas, com o
comrcio entre a Grcia e a Ilha de Melo no Mar Egeu (7.250 a.C), vrias formaes sociais
antigas organizaram expedies martimas: os egpcios que em 4.000 a.C. desenvolveram o
que ser a indstria naval, e a partir do Mar Mediterrneo, em 1.492 a.C. navegaram atravs
do Mar Vermelho em viagens de cerca de 5 mil quilmetros; povos da Nova Guin que
emigraram para o Oceano Pacfico (2.500 a.C.); os fencios com atividades comerciais que
das proximidades da atual Sria e Lbano singraram at as atuais Bretanha e Pennsula Ibrica,
alcanando provavelmente as Ilhas dos Aores (1.500 a.C.) e circunavegaram a frica (600
a.C.); os chineses que podem ter chegado ao que hoje conhecida como Amrica do Norte
(218 a.C.); os rabes que a partir do Mar Vermelho chegavam regularmente costa ocidental
indiana (100 a.C.).
Com a diviso da Terra em 360 graus de latitude e longitude, por Ptolomeu no ano
150 d.C., foram abertas as possibilidade para precisar as rotas e pontos de embarque e de
desembarque com o aumento da segurana da navegao. O domnio do conhecimento do
Planeta colaborou para aumentar a diviso tcnica do trabalho nas embarcaes e abriu os
caminhos para as expanses sobre os oceanos. O comeo da supremacia do conhecimento
tcnico sobre a experincia dos navegadores intensificou as normas sobre os navegantes
com exigncias exponenciais de disciplina e hierarquia e a criao de disputas sobre o
controle das informaes sobre os oceanos.6 Os processos normativos serviram para o
domnio da navegao e compuseram o processo de investigao sistemtica sobre o que
ser chamado de recursos marinhos com alcunhas recentes que consideram os oceanos, o
ouro azul com desdobramentos como a chamada Amaznia Azul no Brasil.
Em uma aproximao sinttica, norma uma palavra com origem no latim: esquadria
formada por duas peas perpendiculares, sendo considerada tipo concreto ou frmula
abstrata daquilo que deve ser [...] regra, fim, modelo (LALANDE, 1999, p. 736). Na Sociologia,
a norma est vinculada a determinados padres que so considerados prticas habituais e
ligam atos com sanes e que, a despeito das aparncias e comportamentos, so realizados
comumente. Da a identificao, em pesquisas sociolgicas, sobre a violao das normas
de trnsito e consumo de determinadas substncias consideradas ilegais, da necessidade
da distino entre as normas como regras culturais abstratas e os padres concretos de
aparncia e comportamento que vemos na vida diria (JOHNSON, 1997, p. 159).
Na transio de uma definio para um conceito, a norma colocada como um
ajustamento de entendimentos e a consolidao de imposio para aes na direo de
padres de funcionamento com suas mltiplas dimenses nas sociedades ao longo do tempo
e no espao. No sentido estrito esta relacionada a jurisdies que envolvem concertaes de
pactos ao redor de determinados poderes: as normas so comparveis a leis, mas s certos

6 Na navegao e em especial na pesca, h condicionantes que remetem para comportamentos e atividades


forjadas durante o trabalho que incluem a adaptao dos trabalhadores para fainas com alto grau de incerteza
em relao s capturas e s condies atmosfricas, em ambientes restritos, periculosidade e intensidades
variveis que oscilam de perodos sem a execuo de tarefas at a realizao de esforos ininterruptos por
horas ou mesmo dias. Na literatura, a sensibilidade de alguns autores captou parte desse universo com obras
clssica como Moby Dick (1851) de Hermann Melville (1819-1891), Trabalhadores do Mar (1866) de Victor
Hugo (1802-1885) e O velho e o mar (1952) de Ernest Hemingawy (1899-1961) que so objeto de verses
cinematogrficas que destacam as lutas entre os homens e a natureza. Mas, a expresso que ainda sintetiza
e seduz que o homem que trabalha no mar um lobo do mar que veio tona no romance homnimo de
Jack London (1876-1916) publicado em 1904.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
56 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

tipos de leis merecem o titulo de normas. No merecem as leis naturais, que so descritivas,
nem as formais [...] deve-se levar em conta que as normas funcionam tambm feio de
fatos sociais ou institucionais, e que em muitos casos as normas tm lugar em contextos
sociais (FERRATER MORA, 2001, p. 2112).
Entre os usos dos oceanos que so envoltos e so condio para normas, est a
pesca. Nas novas descobertas da Arqueologia, h registros de pescarias intensivas e da
criao de normas para definir quem, como e onde pescar.
O pescado foi se constituindo socialmente em alimento desde pelo menos 8.000
a.C., com uma diviso do trabalho simples em sua gnese, pois baseada na idade e no
sexo (PERLES, 1998; ENGELS, 1977). Passando pelos primeiros e rudimentares modos de
conservao como secagem a mais ou menos 4.000 a.C. (ORNELLAS, 2000, p. 12) e depois
de uma longa e diferenciada trajetria no tempo e no espao, que inclui as disputas ancestrais
por territrios de pesca, tome-se dois exemplos do processo que indicam as ligaes entre
os oceanos, o setor pesqueiro e as normas: a Liga Hansetica e na conquista do litoral leste
do atual Canad.
A Hanse conhecida como Liga Hansetica foi criada em Lbeck, na atual Alemanha, no
comeo do sculo XIII e elaborou uma srie de normas para regular as atividades de produo
e comrcio que articulavam cerca de 100 cidades no norte da Europa com ramificaes ao
redor do Mar Bltico e das Ilhas britnicas. A Hanse fazia valer seu controle quase oligoplico
com a utilizao de frotas armadas e tinha em sua origem o controle de seu comrcio de
conservas de peixes (WINCHESTER, 2012, p. 238). Outra disputa que marcou a histria
da pesca foi a busca do bacalhau na Terra Nova por armadores bascos, portugueses,
holandeses, ingleses e franceses nos sculos XV e XVI, posto que a pesca que promove
o povoamento, sendo pouco depois substituda pelo comrcio de pele (FERRO, 1996, p.
61). Apesar da abundncia natural, a presso pesqueira nos estoques de bacalhau, conduziu
decadncia dos estoques e das pescarias e ao estabelecimento de acordos internacionais
no final do sculo XX para a diminuio de cotas que apontam para a proibio de sua pesca
(GREENBERG, 2012).7
O pescado tornou-se efetivamente matria-prima para a indstria de alimentos desde
1830 (REES, 1994, p. 11). Porm, ainda hoje, o pescado um alimento muito deteriorvel e
para nenhum tipo de alimento existem tantas provas das perdas graves em todas as fases,
desde a recolha at o consumo.8 Ora, a ao de empresas mundiais indica que, ao atuarem
no setor de processamento industrial de pescado, minimizam duas limitaes da indstria
de alimentos, isto , a alta perecibilidade e as exigncias de armazenagem. Em escala
global a afirmao do transporte em containers reffers com capacidade de manuteno de
temperaturas de at -35C, por vrios meses, e a difuso de equipamentos domsticos e de
estabelecimentos comerciais como geladeiras, freezers, fornos eltricos e de micro-ondas,
impulsionaram o comrcio de pescado congelado nas vrias escalas.
Assim, a indstria de pesca e a pesca so parte dos longos e claudicantes processos
que conduziram as aes chamadas de grandes navegaes a partir dos sculos XV e XVI
com a conquista e incorporao dos amplos territrios que sero nomeados e consolidados

7 Uma parte do debate sobre a capacidade de produo natural de pescado nos mares e oceanos e o ritmo
das capturas com exemplos como da pesca do bacalhau no Canad e dos diferentes tundeos est no
documentrio The end of line(Reino Unido, 2009) dirigido por Rupert Murruy e roteiro de Robert Clover.
8 FUNDO DE DESENVOLVIMENTO DAS NAES UNIDAS PARA AS MULHERES (UNIFEM). Processamento
de peixe. Roma: UNIFEM/ONU, 1989. Ver tambm: MORETTO, E. et alli. Pescado. In: Introduo cincia dos
alimentos. Florianpolis: EDUFSC, 2002. p. 139-148.
Csar Augusto Avila Martins
Caminhos para a anlise das relaes entre indstria da pesca, normas e territrio 57

como Amrica, frica, sia e Oceania. Os circuitos do sistema colonial hegemonizados por
alguns Estados Nacionais com suas nascentes burguesias, tm como um dos alicerces
a tese da liberdade dos mares defendida pelo jurista Hugo Grocio (1583-1645) em 1609.
Grocio, nascido em Delft nas proximidades de Rotterd (atual Pases Baixos), formulou
uma tese coadunada com as condies objetivas de disputas por rotas de navegao e
reas com condies para o estabelecimento de portos que justificava as iniciativas de
explorao que culminaram na integrao hierarquizada do sistema mundial que contou em
sua trajetria com disputas e ajustes advindos de acordos eou conflitos armados.
Com as beligerncias sobre os mares e oceanos, est a criao de normas como a Leis das
Presas de Guerra (LPG), resultado de tratados assinados em Paris (1856) e Haia (1899 e
1907). As normas estavam relacionadas com os confrontos entre embarcaes na superfcie.
A LPG referia-se proibio do bombardeio de navios mercantes e obrigao que, em
caso de ataque, haveria avisos e a sua tripulao deveria ser colocada em segurana para o
saque. Os avanos no desenvolvimento de submarinos criados no sculo XVIII na Inglaterra
e, posteriormente, ajustados para uso militar como na Alemanha, em 1905, colocaram em
colapso os princpios da LPG. Ora, a criao de uma norma para uma prtica destrutiva
e com alto grau de letalidade encontrou limite nos desdobramentos das duas grandes
guerras mundiais cujo marco o bombardeio do navio de passageiros RMS Lusitania pelo
submarino alemo U-2-, em 7 de maio de 1915, na costa irlandesa que resultou na morte de
aproximadamente 1.100 pessoas (WINCHESTER, 2012).
Entre o debate doutrinrio, que foi iniciado no sculo XVI at aproximadamente
1945, havia um certo consenso sobre o livre acesso e uso das guas que interessavam s
maiores potncias. No contexto de descenso desse debate, a Comisso Geral de Pesca
do Mediterrneo (CGPM) foi o acordo de pesca mais antigo do mundo datado de 1949,
envolvendo, sobretudo, as espcies de pescado migratrias. De modo geral, h duas
inflexes na ltima metade do sculo XX no perodo posterior Segunda Guerra Mundial: a
partir da Conferncia de Genebra, de 1958, e da Conveno, de 1964.
Na primeira, Harry Truman (1884-1972), presidente dos Estados Unidos da Amrica
(EUA) entre 1945 e 1953, defendeu publicamente o uso exclusivo das guas at o limite da
Plataforma Continental pelos pases ribeirinhos, quebrando a tradio iniciada no sculo XVII.
Em conjunto com a poltica e economia que se imbricam com as normas, h uma histria
relativamente longa e conflituosa da expanso das atividades de pesca que envolve longos
deslocamentos para as capturas de diferentes espcies, com conflitos entre os pescadores e
outros agentes, chegando a mortes e tragdias para os trabalhadores do mar, mantendo seu
trabalho como lo ms perigloso del mundo (OIT, 2000).9
A segunda inflexo est na Conveno de 1964, que definiu el lecho del mar y
el subsuelo de las zonas submarinas adyacentes a las costas pero situadas fuera del mar
territorial, hasta una profundidad de 200 metros o, ms all de este limite, hasta donde la

9 Uma demonstrao dos perigos da pesca, mesmo realizada com os melhores equipamentos e comandantes
experientes, est no filme Mar em Fria (Perfect storm, EUA, dirigido por Wolfgang Peterson em 2000).
O filme, centrado nos seis tripulantes do barco pesqueiro Andrea Gail, apresenta seu naufrgio em 1991
durante uma grande tempestade. A embarcao, com 22 metros, atuava a centenas de quilmetros de
seu porto localizado em Gloucester, Massachusetts, no nordeste estadunidente. Apesar dos equipamentos
modernos, o barco naufragou em um evento extremo e sua tripulao no foi encontrada. No filme so
apresentados vrios elementos caractersticos da pesca: a incerteza da captura, um perodo considerado de
azar para um comandante experiente, as disputas internas na embarcao e entre os barcos, bem como a
religiosidade registrada nas cenas do final do filme em uma missa e com a listagem de pescadores mortos ou
desaparecidos.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
58 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

profundidad de las guas suprayacentes permita la explotacin de los recursos naturales de


dichas zonas (URTEAGA, 1988, p. 12).
Na Espanha, Gonzles Laxes (1988) e Viruela Martnez (1995) deram indicaes
das estratgias dos Estados e dos pescadores organizados para garantir a sobrevivncia
das comunidades e fazer frente s renegociaes do uso das guas do Mar Mediterrneo
propostas pela Unio Europeia e por Estados Nacionais do Norte da frica.
As tenses e conflitos, com base na economia e na poltica, estavam e esto imbricadas
com o escrutnio cientfico e tecnolgico das dinmicas e formas dos e nos oceanos. Em uma
breve sntese, considera-se que a Historie Physique de la Mer, de Luigi Masigli (1658-1730),
publicada em 1725, o primeiro tratado moderno com a sistematizao dos conhecimentos
sobre as guas ocenicas e que est na origem de uma cincia autonomizada da Geografia:
a Oceanografia (GALLO; VERRONE, 1993). O amplo movimento que firma as descobertas
sobre o funcionamento das guas, seus entornos, suas profundezas e dos seres vivos
aquticos, apontam para a ecumenizao do Planeta, seja pelo uso efetivo, ou por
determinadas decises que impedem o seu uso. Ora, seja pelo uso ou pelo no uso, normas
so criadas e praticadas com diferentes intensidades.10
Os oceanos e mares foram tomados por movimentos exploratrios e experincias.
Exemplos? Os mapeamentos da costa da Antrtida e das ilhas do Oceano Pacfico somente
foram realizados entre os anos de 1838 e 1842 por seis embarcaes estadunidenses
(PHILBRICK, 2005). A expedio do Challenger foi realizada entre 1872 e 1876 cobrindo
todos os oceanos, alm de descobrir cerca de 700 novos gneros e 4.000 novas espcies e
relevar aspectos do fundo ocenico, permitem afirmar que somente com a Primeira Guerra
Mundial e, especialmente, com a Segunda Grande Guerra, que foram desenvolvidos os
equipamentos e as tcnicas de pesquisa nos oceanos. Os exemplos so abundantes: a
ecossondagem iniciada em 1920 no Mar do Norte; em 1934, os zologos Willian Beebe
(1877-1962) e Otis Bartan (1899-1992) observaram a vida marinha em uma batisfera a 923
metros de profundidade; em 1943, Jacques Cousteau (1910-1997) e Emile Gagnam (1900-
1979) desenvolveram o escafandro autnomo; em 1951, o navio britnico Challenger II
descobriu a maior fenda do oceano, 11 quilmetros abaixo da superfcie, prximo a Guam.
O aumento do conhecimento cientfico sobre os mares e oceanos acelerou os seus usos
com novas tecnologias, e em especial, relacionadas aos seres aquticos, com a acelerao
de conflitos entre as frotas de diferentes nacionalidades. A acelerao dos processos
combinados possui uma marca em 1969, quando John Ryther (1922-2006) apresentou uma
estimativa da quantidade de total de peixes que os oceanos poderiam produzir: cerca de 100
milhes toneladas ao ano. Para fins de comparao, no sculo XXI a produo pesqueira
anual oscila entre 80 e 85 milhes de toneladasano com desperdcios que podem chegar a
cerca de 30 milhes de toneladasano (bay-catch). Ou seja, aproximadamente 120.000.000
de toneladas so pescado ao ano, cerca de 20% acima da estimativa de Jonh Ryther (PAES,
2002).
No contexto da Guerra Fria, a Organizao das Naes Unidas (ONU) proclamou, em
1977, uma Conveno do Direito do Mar em que foi referendada a tendncia na expanso

10 Dado o objetivo e a limitao de pginas, o texto evita apresentar outras possibilidades de usos dos mares
e oceanos como a gerao de energia por ondas e vento, bem como a produo de gua para consumo
humano, de minerais disponveis nos fundos ou guas e os acordos sobre navegao.
Csar Augusto Avila Martins
Caminhos para a anlise das relaes entre indstria da pesca, normas e territrio 59

dos mares territoriais de trs para 200 milhas.11 Nessas reas prximas s costas esto
concentrados alguns dos estoques mais capturados por frotas de diferentes nacionalidades
e capacidades de atuao. Entre as reaes sobre a Conveno est a posio dos EUA que
proclamaram a chamada lei de Gesto e Conservao de Magnuson Stevens (Magnuson
Stevens Fishery Conservation and Management Act), proibindo a pesca de embarcaes
europeias no Banco Georges nas proximidades da Nova Inglaterra. Nos EUA, no comeo do
sculo XXI, h cerca de 500 espcies manejadas a nvel nacional atravs da recomendao de
oito conselhos regionais de gesto de pescarias (Regional Fisheries Management Councils)
que desenvolvem planos de manejo de acordo com dez normas nacionais para a gesto
pesqueira.
Na combinao entre as normatizaes com cincia, tcnica e informao h a
expanso dos limites na direo de limiares, que permitiram, por exemplo: a) a produo
de mapas tridimensionais da costa brasileira e, com forte financiamento, mantm-se a
identificao de espcies marinhas como os micro-organismos vivos no ponto mais profundo
da fossa das Marianas no Pacifico Sul em fevereiro de 2004;12 b) o Censo da Vida Marinha,
que envolveu cerca de mil cientistas de 70 pases, apontou a existncia de 106 espcies
de peixes desconhecidas; c) em novembro de 2004;13 no Brasil, o projeto Biota-Bentos
Marinhos, financiado em R$ 2,5 milhes pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado
de So Paulo (FAPESP) identificou 70 novas espcies de animais marinhos no litoral paulista.
A combinao no apenas da identificao de novas espcies, mas da comprovao
de suas conexes com o conjunto do Planeta vm produzindo debates e a formalizao de
normas para o uso ou a proteo dos ambientes marinhos eou de contato com as terras
emersas.
Quais sero os limiares? H indcios que as normas e as empresas industriais do setor
sejam imperativas em relao aos oceanos?

3 AS NORMAS, A INDSTRIA DA PESCA E O TERRITRIO

A indstria da pesca parte do chamado complexo pesca, que est em permanente


contradio com a pesca e a aquicultura e envolve um leque de atividades como a

11 Tambm em 1977 foi editado o primeiro nmero da revista Marine Policy. A revista objetiva publicar estudos
polticos sobre os oceanos e mares com nfase em polticas martimas internacionais, regionais e nacionais;
arranjos institucionais para a gesto e regulao das atividades martimas, incluindo a pesca e transporte;
resoluo de conflitos; poluio e meio ambiente marinho; conservao e uso dos recursos marinhos.
Informaes em: www.journals.elsevier.com/marine-policy.
12 http:// www.sciencemag.org. Acesso em 30/03/2015.
13 http://www.coml.org. Acesso 30/11/2016. Um marco recente a criao no Noroeste do Hava da maior
reserva marinha do mundo Papahanaumokuakea passa a ter quatro vezes o tamanho da Califrnia. Na
rea h animais que no so encontrados em nenhum outro lugar na Terra. O tamanho da rea protegida
existente, conhecida como Monumento Nacional Marinho Papahanaumokuakea, que passou a ter 1,5 milho
de quilmetros quadrados - cerca de quatro vezes o tamanho da Califrnia. As guas so o lar de recifes
de corais e centenas de animais que no so encontrados em nenhum outro lugar na Terra, incluindo uma
nova espcie de polvo fantasma descoberta neste ano e o organismo vivo mais antigo do mundo, o coral
negro, com uma idade estimada em 4.265 anos. Cerca de 14 milhes de aves marinhas voam sobre a rea e
fazem seus ninhos nas ilhas, incluindo um albatroz de 65 anos de idade chamado Wisdom. No local tambm
vivem tartarugas-verdes ameaadas e focas monge do Hava, em perigo de extino. O monumento marinho
foi criado em 2006, pelo ento presidente George W. Bush, e em 2010 foi declarado Patrimnio Mundial da
Unesco.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
60 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

manuteno das frotas e seus equipamentos e estruturas para o transporte e comercializao


do pescado. A pesca uma atividade extrativa de determinados seres vivos de ambientes
aquticos realizada por agentes com caractersticas diversas que envolvem desde uma
base nos saberes ancestrais, instrumentos simples de trabalho e eventual assalariamento
para capturas em escalas locais e por vezes regionais at complexos aparatos cientficos
e tecnolgicos controlados firmasgrupos econmicos com hegemonia da relao capital-
trabalho e capacidade para pescar grandes volumes em todos os oceanos. A aquicultura
a produo de diferentes espcies em ambientes aquticos submetidos s racionalidades
controladas cientfica e tecnolgica, assemelhada agricultura de preciso. Os aquicultores
podem ser produtores rurais com diferentes inseres nos circuitos mercantis, que buscam
a diversificao de atividades nas propriedades, at empresas altamente especializadas com
diferentes graus de verticalizao e horizontalizao.
A indstria pesqueira, como dependente da dinmica natural da produo de pescado,
enfrenta a contradio do aumento das capturas em praticamente todos os corpos de
gua que, com diferentes graus de comprometimentos, so afetados pelas foras naturais
como os fenmenos El nio e La nia e tambm pela emisso de efluentes, grandes obras
de infraestrutura e em funo do aumento dos fluxos de embarcaes. No conjunto, as
capturas esto presentes em praticamente todos os corpos de gua que em muitas reas
apresentam elevados graus de comprometimento na qualidade ambiental e h indicaes de
descompassos entre os ritmos de reproduo natural e das atividades econmicas. Entre os
resultados est no apenas o comprometimento da quantidade e da qualidade do pescado
transformado em matria-prima industrial, mas das atividades de produtores que trabalhavam
em ritmos prximos reproduo de algumas espcies e viviam e vivem como pequenos
produtores mercantis.
Como exemplo de manifestaes dos ritmos naturais que impuseram e impem
oscilaes climticas e afetam a produo pesqueira, veja-se, por exemplo, que no sculo
XV ocorreu o aquecimento das guas do litoral da Galcia que forou a migrao das baleias
e do bacalhau para o Norte e permitiu a presena das sardinhas, impulsionando nos sculos
seguintes o incremento da pesca e a construo de um dos mais importantes parques fabris
pesqueiros do mundo no noroeste espanhol. No sculo XXI, h indicaes de mudanas
naturais que atravs de diagnsticos iniciais sugerem o deslocamento de alguns estoques
das reas tradicionais e obrigam as diferentes formas de organizao da pesca a adaptarem
suas estratgias de captura e eventualmente criam novas tenses e conflitos. Em conjunto
com as alteraes das dinmicas naturais cclicas, h eventos extremos que comprometeram
por anos a quantidade e a qualidade do pescado capturado. Entre esses esto os eventos
extremos como o vulcanismo ou tsunamis e, tambm, acidentes como os ocorridos com o
navio petroleiro Exxon Valdez no Alasca em 1989, com o Prestigie no litoral da Comunidade
Autnoma da Galcia na Espanha em 2002, com a plataforma da British Petroleum no Golfo
do Mxico em 2010 e o derramamento de resduos de barragens da mineradora Samarco em
Minas Gerais, no Brasil, em 2015.
Com as dinmicas naturais que incluem os volumes e sazonalidades das diferentes
espcies de pescado esto os limites e limiares para produo industrial de pescado que
apresenta grandes empresas mundiais eventualmente verticalizadas ou horizontais com
a presena do capital financeiro. Nas disputas oligopolistas so estabelecidas intricadas
relaes sobre o direito do que, como e onde pescar, envolvendo Estados Nacionais e
acordos internacionais. Esses esto relacionados com regramentos para as capturas, a
comercializao, a salubridade dos processos, as reas martimas protegidas por questes
Csar Augusto Avila Martins
Caminhos para a anlise das relaes entre indstria da pesca, normas e territrio 61

ambientais, econmicas ou polticas, as cotas para capturas de espcies migrantes, como


vrios tundeos e as negociaes para explorao de pescarias por pases detentores de
tecnologias mais avanadas. Entre os resultados do processo est o aumento das exportaes
mundiais de pescado de 25% para 37% do total das capturas entre 1976 e 2012, com uma
queda do preo por quilo que oscilou entre trs e dois dlares em 1990, quando iniciaram os
resultados da produo em escala da aquicultura, para menos de U$ 2 em 2012.14
Num contexto de abundantes informaes e denncias sobre o comprometimento
de vrios estoques que incluem o desaparecimento dos chamados peixes selvagens
(GREENBERG, 2012), ocorre a concentrao das pescarias e do processamento em algumas
espcies, como as reconhecidas como sardinhas e atuns. Das 23 espcies ou gneros que
respondem por cerca de 40% das pescarias mundiais, cinco so sardinhas e atuns. Da o
destaque das empresas que realizam a pesca e especialmente o processamento de atuns
em conserva com o aumento da produo de 520 mil toneladas em 1976 para 1.677 mil
toneladas em 2009 enquanto o total do pescado em conserva passou de 4.740 mil toneladas
para 7.554 no mesmo perodo.
No nvel das empresas industriais de pesca, h grupos econmicos que historicamente
oligopolizam o setor em distintas formaes sociais: no Japo pela Hagoromo Foods e
Maruha Corporation; nos Estados Unidos da Amrica pelas empresas Starkist (grupo Heinz),
Chicken of the Sea (grupo Tri-Union Seafoods) e Bumble Bee (grupo ConAgra Foods); na
Itlia por Bolton Alimentari e General Conserve; na Frana pela Petit Navire do grupo Tha
Union Frozen Group (TUF) e Salpiquet do grupo Bolton. Na Espanha, as empresas Calvo,
Frinsa, Garavilla e Jealsa Rianxeira lideram o mercado. Entre as estratgias esto a aquisio
ou a construo de fbricas em distintos pases como realizado pela Calvo (Brasil e El
Salvador) e pela Jealsa (Brasil, Chile e Guatemala) ou a transferncia da produo, como a
MW Brands que produz a marca italiana Mareblue nas fbricas da Frana, Portugal, Gana
ou Sheichelles. No Brasil, no final do sculo XX, com os sinais da crise econmica, das
limitaes de alguns estoques e do esgotamento das polticas estatais oriundas da extino
da Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE) e advindas do Decreto 22167
que preconizava a indstria de pesca como indstria de base, ocorreu a reestruturao
do setor e o comeo da presena de grandes empresas no pas. O processo seguiu uma
trajetria da presena de capitais estrangeiros no setor iniciada em 1973, quando a Quaker

14 Os dados mundiais da produo pesqueira, de seus produtos e do comrcio internacional so dos sistemas
Fisheries and Aquaculture Information and Statistics Service e Fisheries statistics: commodities da Food and
Agriculture Organization. A dinmica geral das empresas do setor de conservas de pescado so dos relatrios
da Canned Food Industry Market Research Reports. Da Espanha, foram utilizados os dados do Instituto Nacional
de Estadstica e de publicaes especializadas como Fomento de produccion: 25.000 maiores empresas
espaolas, Alimarket Alimentacin e Ardan- Informe econmico y competitividad. Os dados e as informaes
foram cotizados com entrevistas realizadas em 2012 na Asociacion Nacional de Fabricantes de Conservas de
Pescados e Mariscos (ANFACO), localizada em Vigo e em empresas conserveiras galegas que respondem
por aproximadamente 75% da produo industrial pesqueira espanhola. Para o Brasil, as informaes sobre
a pesca so dos boletins estatsticos do Ministrio do Meio Ambiente, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renovveis do Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA), da atividade industrial
pesqueira so do Sistema IBGE de Recuperao Automtica (SIDRA) e do Relatrio Anual de Informaes
Sociais (RAIS). A base das informaes sobre as empresas so do Datamark-market inteligense Brazil e do
Sistema de Inspeo Federal do Departamento de Inspeo de Produtos de Origem Animal do Ministrio
da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. No Brasil as atividades de campo foram realizadas nas sedes das
maiores empresas do setor de conservas e de congelamento com autorizao do SIFDIPOAMAPA para
comercializao em todo territrio nacional em Santa Catarina e no Rio Grande do Sul, unidades federadas
responsveis por cerca de 60% da produo brasileira de pescado.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
62 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Oats estaduninense adquiriu a indstria Coqueiro fundada em 1937, em So Gonalo, no


estado do Rio de Janeiro. Em 2000 a Coqueiro foi adquirida pela Pepsico. Em 2011, a firma
foi adquirida pelo grupo Camil que abriu seu capital e no processo de diversificao do
portflio tambm comprou a Ferreira Mercado de Pescados (a FEMEPE de NavegantesSC),
aumentando a concorrncia oligopolista no setor com a presena dos grupos espanhis
Calvo e Jealsa que compraram, respectivamente, a Gomes da Costa (GDC) de ItajaSC, em
2004 e a Leal Santos de Rio GrandeRS, em 2010. O mercado brasileiro de sardinha e atum
enlatados controlado pela GDC e a Camil: ambas somam respectivamente 93% e 88% do
market-share do setor.15
A pesca, ao longo da Histria, transitou do livre acesso e de fornecedora de alimento
em escala local ou regional para um commoditie. Apesar da elevao da disponibilidade de
pescado da aquicultura, a pesca essencial para o processamento industrial da protena
animal mais perecvel.
Entre os gargalos da industrializao do pescado est a distribuio desigual das
espcies, suas caractersticas para manipulao e a concorrncia com outros alimentos.
Apesar da diversidade do setor identificou-se, por exemplo, que a matria-prima representa
cerca de 50 % do preo final de um enlatado e a fora de trabalho no setor de conservas
da Espanha representa cerca de 17% do produto final (CARDOSO; BEUREN, 2010; NNEZ
GAMALLO, 2006). Ou seja, junto com o conhecimento sobre as espcies que sero matria-
prima, a disputa por seu acesso auxilia na formatao de normas que sero aplicadas sobre
os oceanos que so tornados territrios no sentido de condio e condicionantes de planos
e exerccios de poderes econmicos e polticos.
Os oceanos so um dos componentes ativos do meio tcnico-cientfico-informacional
na acepo de Milton Santos. A combinao no apenas da identificao de novas espcies,
mas da comprovao de suas conexes com o conjunto do Planeta vem produzindo debates
e a formalizao de normas para o uso efetivo ou de proteo de determinados ambientes
marinhos eou de contato com as terras emersas.
O conjunto de regulaes nos corpos de gua, de onde e como so extrados os
exemplares de pescados, como na pesca ou na aquicultura so organismos transformados em
matria-prima industrial e hegemonicamente estatais nas suas formas e operacionalizaes
no sentido da anlise de Hirsch (2010) com contedos plurais em constante embate com os
distintos agentes e classes sociais (MASCARO, 2013). Os ajustes que objetivam intensificar
os graus de preciso no conjunto do processo, da captura ao consumo, esto relacionados
com a identificao das artes, das reas, dos perodos e de quem possui as concesses
para a execuo de tarefas. Juntam-se aos registros das embarcaes com mapas de bordo
para compor as estatsticas mundiais com os nomes cientficos das capturas, a proliferao
de certificaes que atestam a salubridade e a sustentabilidade do que foi processado e
disponibilizado como produtos com eco-selos confiveis aos consumidores (DIAMOND,
2005, p. 174). A tese que as normas devem ser analisadas a partir do Estado e entre os
Estados com os grupos corporativos e apreendidas no e com o territrio, como sugere Antas
Jr. (2005).
A Europa, tomada como exemplo de concertaes e regramentos estabeleceu as normas
iniciais sobre pesca no conjunto da atual Unio Europeia (UE) a partir de 1983 (ROBERTS,

15 Alm das importaes, o mercado brasileiro de sardinhas e atuns enlatados disputados por outras empresas
como a Beira-Mar, Tours e SGM localizadas em Santa Catarina e a Rubi e a Piracema no estado do Rio de
Janeiro. Sobre a estrutura empresarial e territorial do setor ver: Martins (2006).
Csar Augusto Avila Martins
Caminhos para a anlise das relaes entre indstria da pesca, normas e territrio 63

2007). Na UE, a Poltica Comum das Pescas (PCP) foi formulada pela primeira vez no Tratado
de Roma, ligada s polticas agrcolas, foi se tornando independente. A partir da reforma,
em 2002, a PCP tem como principal objetivo desenvolver uma pesca sustentvel e garantir
rendimentos e empregos estveis aos pescadores. O Tratado de Lisboa introduziu vrias
alteraes poltica da pesca. Em 2013, o Conselho e o Parlamento alcanaram um acordo
sobre a nova PCP para a sustentao ambiental, econmica e social de longo prazo para a
pesca e a aquicultura. O seu significado com o territrio e a leitura geogrfica so registrados
em obras como a de Zrate Martin y Rubio Benito (2010), que articulam conceitos e atividades
prticas em Geografia para a anlise da cidade, dos centros histricos, das redes urbanas, da
populao, da atividade industrial, do turismo, do campo e del mar, um espacio disputado
(p. 349-408). No ltimo captulo do texto citado, so apresentados 53 definies que incluem
caractersticas e dinmicas naturais como correntes martimas, plancton e fundos ocenicos,
salinidade, zooplancton e atividades com longas histrias como porto e pesca. Desse total,
25 esto relacionadas com normas sobre: acordos pesqueiros, guas jurisdicionais, reas
de interesse estratgico, reas marinhas protegidas, Comisso Mundial Independente para
os Oceanos (CMIO), conflitos pesqueiros, Conselho Internacional para Explorao do Mar,
Conveno sobre o Direito do Mar, Cotas de pesca, direito do mar, domnio pblico martimo,
espaos naturais protegidos, Europa Azul, Lei de Costas, Liberdade dos Mares, Marine
Polution (MARPOL), ocupao turstica do Litoral, Organizao Martima Internacional (OMI),
passeio Martimo, pesca de altura e de bajura, pesca responsvel, polticas costeiras, Zona
Exclusiva Econmica e Zonas de Paz.16
Considera a indispensabilidade da abordagem que o territrio usado a formao
espacial no perodo tcnico-cientfico e informacional, a operacionalizao inspirada no
texto fundante de Milton Santos (1982), o qual afirma que o modo de produo (capitalista) e
o gnero, a possibilidade e a formao social e a espcie, a possibilidade realizada. Com
aproximaes no capitulo O Estado-nao como espao, totalidade e mtodo no mesmo
Espao e Mtodo e os riscos de algumas violaes e aberturas indevidas, indica-se quatro
caminhos:17
a) a reconexo com a produo social da Natureza (a chamada segunda Natureza): As
pesquisas sobre a Natureza com a transformao de determinadas espcies de peixes em
recursos;
b) as articulaes entre o novo e o velho, em que a perenidade das mutaes: A
manuteno de firmas/grupos econmicos com controle familiar em um ambiente de intensa
concorrncia entre firmas de grupos econmicos transnacionais com diferentes graus de
inovao;
c) o Estado-Nao como formao scio-econmica: A presena/ausncia do Estado
na regulao das capturas e das fuses/aquisies;
d) a regio como subsistema do sistema nacional (p. 28) e o lugar como momento,
frao de uma varivel em seu todo, do Estado-Nao (p. 29): A construo/afirmao/
desconstruo de parques industriais pesqueiros significativos local e regionalmente, posto
que a localizao das fbricas de pescado nas proximidades das reas de desembarque
das matrias-primas.

16 Os verbetes foram traduzidos pelo autor. Para pesca de altura e de bajura, a traduo difcil, pois envolve
atividades em distncias variveis da costa podendo significar um perodo flexvel de dias ou meses..
17 O Estado-nao como espao, totalidade e mtodo. In: SANTOS, Milton. Espao e mtodo. 2. Petrpolis:
Vozes, 1982. p. 28-35
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
64 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Dadas as aparentes relaes entre as transformaes e as condies naturais dos


oceanos e as provveis mudanas climticas, bem como a intensificao da sua utilizao,
ocorrem esforos conjugados para a elaborao e ampliao das pesquisas e das
formalizaes dos acordos para o uso dos territrios martimos com impactos diretos sobre
as indstrias do setor.
O Estado mantm historicamente planos e estratgias de regulao do setor
pesqueiro. O Estado tratado como territorial, tributador e mantenedor do monoplio da
fora pblica (ENGELS, 1977) e mesmo que, eventualmente, construa polticas, no sentido
de formular, executar e/ou incentivar aes minimizadoras das tendncias do acirramento
das desigualdades sociais e territoriais, tomado como numa formulao clssica de Marx e
Engels: A forma pela qual os indivduos de uma classe dominante fazem valer seus interesses
comuns e na qual se resume toda a sociedade civil de uma poca, conclui-se que todas as
instituies comuns passam pela mediao do Estado e recebem uma forma poltica (1989,
p. 70). Portanto, sem minimizar a possvel capacidade de interveno de outros agentes,
como por exemplo, de movimentos sociais, sejam eles legais, ilegais ou considerados como
de maior ou menor legitimidade, interessa estabelecer o dilogo com alguns autores que
estudaram as chamadas polticas pblicas para o setor pesqueiro.
No Brasil, Diegues (1983) indica que, historicamente, as polticas estatais, alm de
comprometer espcies pela intensificao das capturas, a negligncia com a chamada
pesca artesanal, mais do que comprometer estoques, desestruturou o modo de vida de
muitas localidades. Para Cardoso (2001), passadas mais de trs dcadas de um modelo de
modernizao que privilegiava, sobretudo os agentes hegemnicos do setor, em diversos
pontos do Brasil, os pescadores artesanais se articularam para resistir e apresentar propostas
de suas territorialidades, marcadas pela utilizao de instrumentos simples de trabalho que,
ao garantir sua reproduo simples, tambm podem produzir pescado de qualidade para
diferentes mercados e colaboram na manuteno de determinados estoques.18
Desde o perodo colonial, no Brasil, possvel afirmar que h regulaes estatais para
o setor pesqueiro (DIEGUES, 1983; SILVA, 1988; ABDALLAH, 1998; PAIVA, 2004; MARTINS,
2010). , sobretudo a partir da criao da SUDEPE, em 1962, e por meio do decreto 221 de
1967, que o Estado objetivou transformar a pesca em uma indstria de base, executada por
agentes modernizados, portadores dos mais eficazes instrumentos e tcnicas para reduzir
as incertezas das capturas e dos problemas relativos comercializao e conservao.
Os principais benefcios fiscais eram isenes de impostos: para produtos industriais
que equipariam embarcaes; para o pescado in natura destinado ao mercado interno e
exportaes; de Imposto Renda para pessoas jurdicas com projetos aprovados na SUDEPE;
para produtos industrializados para importaes previstas em projetos aprovados pela
SUDEPE. Ou seja, o setor pesqueiro faria parte do processo de modernizao conservadora
que se instalava no Brasil (FERNANDES, 1975) com um aparato de planejamento centralizado
(IANNI, 1979).
At 1967 no havia financiamento estatal sistematizado para o setor pesqueiro,

18 Um exemplo recente o estabelecimento de parcerias dos coletores/produtores de moluscos bivalvos


organizados em cooperativas no litoral paulista para abastecimento da rede de supermercados Po de Acar.
No Brasil, o governo atravs do Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA) iniciou em 2010 a implantao da
poltica territorial de territrios da pesca e aquicultura que entre seus objetivos estava ampliar a participao
social na gesto das polticas pblicas e do desenvolvimento e aprimorar o dilogo entre governo e sociedade.
Em 2011 foram listados 174 territrios em todos os estados brasileiros. Ver: MPA. Poltica territorial da pesca
e aquicultura. Braslia, 2012.
Csar Augusto Avila Martins
Caminhos para a anlise das relaes entre indstria da pesca, normas e territrio 65

apesar de algumas tentativas de modernizao do setor especialmente em relao


tecnificao das embarcaes. Nessa perspectiva, Martins (2006) apresentou a seguinte
periodizao para as polticas de Estado para a pesca no Brasil:
1. De 1967 at 1973: Forte interveno com recursos do decreto 221/67 para a
montagem de firmas e expanso dos empreendimentos do setor. Em 1969 elaborado
o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento Pesqueiro. Uma das demonstraes da
capacidade de organizao dos indstriais da pesca foi a publicao da Revista Nacional
da Pesca (RNP), que funcionou como espcie de porta-voz do setor e era o rgo oficial
da Associao Nacional das Empresas de Pesca (ANEPE). Em seu nmero de agosto de
1968, trazia matria intitulada Governo de frente para o mar, com a seguinte declarao do
Ministro Antnio Delfim Neto:

Os incentivos fiscais esto abrindo perspectivas de um desenvolvimento


acelerado e racional das atividades em tantos setores fundamentais da
economia brasileira. A pesca um desses setores. E as notcias que temos
so as mais auspiciosas, demonstrando plena confiana dos investidores na
poltica traada pelo governo da Repblica (p. 3).

A revista conclua a matria em tom de grandiloquncia: Em suma: Brasil desperta


para a pesca. Deixou de ser um mero importador de bacalhau e sardinha enlatada (RNP,
1968, p. 3).
2. De 1974 at 1986: Incio do esgotamento dos recursos do decreto 221/67 e montagem
do Fundo de Investimento da Pesca (FISET/Pesca), que aps uma srie de denncias e
comprovaes de irregularidades no uso dos financiamentos, objetivava basicamente
promover o saneamento de algumas firmas e fuses e aquisies. Em 1974 e em 1980 so
elaborados dois planos nacionais para o setor;
3. De 1986 at fevereiro de 1989: Esgotamento do modelo de financiamento e incio da
precarizao do trabalho no servio pblico federal. Culmina com a fuso da SUDEPE com a
Superintendncia da Borracha, com o Instituto Brasileiro do Desenvolvimento Florestal (IBDF)
e com a Secretaria Espacial do Meio Ambiente (SEMA) no IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis). H o desmonte de estruturas bsicas como
a de sistematizao e de divulgao dos dados e a afirmao do BNDES (Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social) no financiamento do setor;
4. De fevereiro de 1989 at 2002: A fragilidade dos rgos de Estado no setor pode
ser comprovada pela efemeridade do GESPE (Grupo Executivo do Setor Pesqueiro), criado
em 1995, e substitudo, mas no extinto, pelo DPA (Departamento de Pesca e Aquicultura)
no Ministrio da Agricultura e Abastecimento, em 1998. Alm do atraso na divulgao de
praticamente todos os dados sobre o setor, no perodo que se afirmam trs processos
nos quais o financiamento do BNDES fundamental: a) a concentrao relativa no setor
de enlatamento, com a extino do processo produtivo em fbricas que no enlatavam
sardinha e/ou atum; b) a ascenso de grupos empresariais que arrendavam embarcaes
para pesca de atuns e afins de alto-mar para exportao e c) a expanso da firmas de
cultivo, especialmente de camares, no Nordeste brasileiro (MARTINS, 2003). O perodo
encerrado com a criao da Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP-PR), em
janeiro de 2003, no comeo do primeiro governo de Lus Incio Lula da Silva (2003-2006). A
SEAP-PR foi transformada pela Lei n 11.958, de 26 de junho de 2009, em Ministrio da Pesca
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
66 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

e Aquicultura (MPA) que foi extinto na reforma ministerial de outubro de 2015.19


Por que a periodizao com forte influncia nas aes do Estado? Porque no
possvel fazer a anlise de polticas estatais sem considerar o territrio como normativo.
Portanto, necessrio retomar mais uma vez, mesmo que brevemente, a obra de Milton
Santos. Em Estado-nao como espao, totalidade e mtodo, ao discutir as caractersticas
dos chamados pases subdesenvolvidos, o autor afirmou que a estrutura dos gastos
pblicos se orienta para servir melhor e mais barato s empresas modernas (1979, p.
31). Mas, em A Natureza do espao que dedicou um item para as normas e o territrio,
onde as normas das empresas so, hoje, umas locomotivas do seu desenvolvimento e de
sua rentabilidade (1996, p. 183). As flutuaes das polticas de Estado no setor pesqueiro
podem ser analisadas com pelo menos uma permanncia: Sua maior presena ou ausncia
foi e indispensvel para compreender o uso do territrio pelos seus agentes. E mais,
componente indispensvel para formular uma explicao para a gnese, consolidao e
mesmo decadncia de determinados agentes no uso do territrio.
Por que esta indicao profcua? Porque o Estado tem sido historicamente um
regulador das atividades pesqueiras entre os Estados Nacionais atravs de acordos sobre
os direitos de capturas em determinadas reas territoriais, legislando sobre os direitos e
obrigaes de pescadores e armadores, ou mesmo intervindo diretamente com polticas de
incentivos e subsdios que do visibilidade e podem intensificar os conflitos entre os diferentes
agentes do setor que incluem trabalhadores nos barcos e fbricas, as empresas (de pesca
e industriais), e, desde a dcada de 1970, a partir das modelagens sobre a capacidade
produtiva dos oceanos com parte importante de pesquisadores ligados a instituies de
pesquisa e no governamentais que assentam suas argumentaes nas espcies que so
matria-prima e tendem para advogar o relevo da pesca realizada com instrumentos simples
e saberes ancestrais (CHUENPAGDEE, 2011), ou na proposio de rigorosos controles sobre
a pesca industrial (ROBERTS, 2007, p. 345-359).
Essas polticas somente podem ter alguma eficcia com o reconhecimento da existncia
e a ao de determinados agentes que planejam e atuam em tenso. Os conflitos so da
lgica dos processos em mltiplas escalas e com determinantes de cada formao espacial
ao longo do tempo. Essencialmente h determinadas hegemonias estruturais ou conjunturais.
Na Histria, foram, so e ocorrem imposies de determinados agentes. Havia a necessidade
da formao e da consolidao de um empresariado (armadores e industriais) capazes
de aumentar a produo e o processamento de pescado com a elevao da base tcnica
nas capturas, no processamento fabril e na distribuio. Do ponto de vista das capturas,
procurava-se uma espcie de via prussiana para aumentar os volumes pescados em todos
os oceanos e fornecer matria-prima para o processamento industrial. Havia a perspectiva
do alargamento da disponibilidade de alimentos industrializados para suprir o consumo da
acelerada urbanizao. No Brasil, objetivava-se, assim, garantir e expandir as possibilidades
de lucros do setor, assegurar mais um grupo de alimentos com sanidade e menor preo para
manter o custo da reproduo da fora de trabalho mais baixo e com eventuais excedentes
e/ou na melhoria da qualidade do pescado, tentar minimizar o histrico dficit da balana
comercial do setor. As ligaes entre normas, territrio e a industrializao do pescado so

19 Sobre o processo de criao da SEAPPR ver: MARTINS (2006). Uma interpretao institucional da
transformao da SEAPPR em MPA est no livro de um ex-ministro: GREGOLIM, Altemir. Mar de Oportunidades
- O potencial da pesca e aquicultura, a criao do Ministrio e as polticas de estmulo ao setor. Curitiba:
Compactos, 2014.
Csar Augusto Avila Martins
Caminhos para a anlise das relaes entre indstria da pesca, normas e territrio 67

algumas pistas para compreender dinmica, estruturas e processos em mltiplas escalas.

4 CONSIDERAES FINAIS

Com as dinmicas naturais que incluem as determinantes dos volumes e as


sazonalidades do pescado esto a concorrncia entre empresas eventualmente verticalizadas
ou horizontais, com a presena do capital financeiro e as normatizaes. Nas disputas
oligopolistas so estabelecidas intricadas normatizaes sobre o direito do que, como e
onde pescar, envolvendo Estados Nacionais, acordos internacionais e as pequenas formas
de produo.
As normas regram as capturas, a comercializao, a salubridade dos processos, as
reas protegidas, as cotas para capturas e as negociaes para explorao de pescarias
por tecnologias com maior grau de preciso. A proposio de anlise da industrializao
de pescado, luz das ligaes entre as normas, as dimenses naturais (as espcies
tornadas matria-prima), econmicas (as empresas), polticas (sobretudo estatais) e sociais
(os trabalhadores dos barcos e das fbricas), constitui uma possibilidade de investigao
acadmica para compreender processos escalares.
A base natural est no sistema solar hegemonizado por um astro envelhecido que est
na base dos grandes processos de glaciaes e interglaciares. Sobre o pequeno astro na
escala do universo, um ser terrestre, biologicamente frgil, teceu tramas com ordenamentos
que permitem afirmar na ecumenizao do Planeta. A afirmao est nos desenhos de reas
onde determinados poderes so reconhecidos, interna e externamente: O territrio do Estado
Nacional com suas pores diversas marcadas pela Natureza e nas disputas da sociedade.
As formulaes permitem formatar indagaes. O caminho imbricado com normas com
diferentes graus de reconhecimentos estatais, manter os trabalhadores do setor apenas
como produtores da riqueza nas disputas oligopolsticas e os seres humanos, que utilizam
o pescado para compor sua alimentao, como objetos de disputas como consumidores de
certificados num contexto de tumulto informativo? A devotao cincia que vira tecnologia
suficiente para garantir a salubridade dos processos e dirimir os riscos das extines?
Quais os limites do conhecimento sobre a dinmica natural que garante a apropriao da
Natureza com suas capacidades regenerativas que permitiro ao acesso das benesses do
conforto para todas as pessoas?
Nos turbulentos debates sobre a capacidade de produo de pescado e as
possibilidades da aquicultura, h uma trajetria semelhante ao ocorrido em muitas reas
rurais, aps os excessos da revoluo verde, com os grandes lucros das corporaes
montante e jusante da produo agrcola e a financeirizao da agricultura? Ou sero
enfrentados os desafios para manter a produo com produtividade em reas menores com
as garantias para a segurana alimentar com constncia, qualidade, diversidade e preos
adequados para consumidores e produtores? possvel insistir no bonito e melhor o
que pequeno e nas teses localistas que ignoram as mltiplas escalas e a urbanizao?
possvel transformar em debates polticos as querelas sobre cotas de pescas e convnios
entre determinadas empresas para atuar sobre determinados estoques em guas nacionais
e internacionais que incluem a produo e a ratificao de suas prprias certificaes?
Entre as pautas da economia e da poltica est a ampliao da discusso e a implantao
de mecanismos que afastem os perigos da naturalizao da humanidade e que pregam
a eliminao de conquistas civilizatrias que garantem a diminuio das desigualdades
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
68 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

socialmente construdas para consolidar direitos e deveres. Suas operacionalizaes esto


ligadas necessidade de refletir sobre as normatizaes transescalares com tendncias
para os excessos jurdicos com difcil operacionalizao e controle estatal e da sociedade.
O movimento de negao da poltica carregado de expectativas com as posies
pretensamente neutras e salvacionistas da vida na Terra. A negao da poltica tambm
carrega o germe da frustrao, da descrena e da desobrigao. O germe incentivador da
montagem de estratgias para as suas desconstrues por setores que teriam quebrados
seus privilgios ou de entendimentos obscurantistas que negam a cincia ou apostam na
hecatombe com traos de retorno para um passado em que os seres humanos viviam em
mdia a metade do que vivem no sculo XXI.
Por fim, urge realizar esforos para eliminar as prepotncias no assumidas nas
relaes entre as Cincias Sociais em as Cincias Naturais e vice-versa. Evitada uma proposta
charneira ou a defesa que as primeiras seriam devotadas ao passado ou abusariam nas
projees da necessria destruio total do tempo presente para apontar para um futuro
imprevisvel, e as segundas estariam majoritariamente tomadas por interesses empresariais
eou individuais: Como compor anlises mltiplas para formular propostas integradoras e
totalizantes? O caminho relacional entre indstria da pesca, normas e territrio um limiar.

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NORMA E TERRITRIO: REFLEXES A PARTIR DO CIRCUITO ESPACIAL
DE PRODUO DO TABACO NO SUL DO BRASIL

Rogrio Leandro Lima da Silveira

As normas constituem a mediao entre o sistema de objetos e


o sistema de aes.
Milton Santos

1 INTRODUO

Neste captulo propomos abordar o tema da relao entre norma e territrio a partir
da reflexo sobre o funcionamento do circuito espacial do tabaco e sua interao com a
dinmica territorial na Regio Sul do Brasil, no perodo de 1970 at o comeo da dcada de
2000 perodo em que ocorre a instalao e consolidao do complexo agroindustrial do
tabaco nessa regio do Brasil, sob o domnio do capital transnacional.
Entendemos que muitas das mudanas tcnicas e alteraes nas relaes de produo
introduzidas pelo capital monopolista transnacional, nesse perodo, nas etapas de produo,
comercializao, processamento e transformao industrial do tabaco criaram as bases
tcnicas, sociais e polticas, mas tambm normativas atravs das quais o CAI do tabaco veio
a se desenvolver e a se consolidar nos anos seguintes, na Regio Sul do Brasil. Entendemos
ainda que o conjunto de normas tcnicas e organizacionais criado nesse perodo para
regular e garantir a realizao da atividade produtiva e a comercializao do tabaco, embora
tenha apresentado atualizaes e adaptaes nos anos mais recentes, em sua essncia,
ainda desempenha papel decisivo e estratgico na dinmica de desenvolvimento do CAI do
tabaco, na acumulao de capital das transnacionais que hegemonicamente o controlam, e
na organizao e usos do territrio na Regio Sul do Brasil, como j mostramos em Silveira
e Dornelles (2013) e Silveira (2007). Da a nossa inteno de, aqui, focar nossa anlise nesse
recorte temporal da constituio do CAI do tabaco no Sul do Brasil.
O Brasil, que desde o sculo XVII cultiva e comercializa o tabaco no mercado mundial,
, desde 1993, o segundo principal produtor e o principal pas exportador de tabaco em folha.
Se na dcada de 1940 a Regio Sul do Pas ocupava a posio de maior produtora de tabaco
em folha, com 52% da produo nacional, na dcada de 1970, com a internacionalizao
do setor e com as mudanas na produo e o respectivo incremento das normas tcnicas
e organizacionais, a Regio Sul passava a responder pela quase totalidade da produo do
tabaco, alcanando em 2006, 96,8% da produo nacional1 (IBGE, 1940 e 2006).
O desenvolvimento do CAI do tabaco no Sul do Brasil, principalmente a partir da

1 Atualmente, nos trs estados do Sul do Brasil, com a liderana do Rio Grande do Sul, so produzidos tabacos
claros das variedades Virginia e Burley secados, respectivamente, em estufas a base de lenha e eltricas.
Esses tabacos so do tipo flavour, que do sabor ao cigarro os preferidos pelo mercado internacional. O
restante da produo brasileira de tabaco cultivado principalmente nos Estados da Bahia e de Alagoas,
onde predomina ainda o tabaco para a fabricao de charutos e cigarrilhas. Cerca de 95% da produo
nacional de tabaco exportada, aps o processamento industrial, e apenas 5%, abastece as fbricas de
cigarro no Pas.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
72 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

dcada de 1960, tem sido realizado sob o controle hegemnico e oligopolista de grandes
conglomerados transnacionais que, atravs de suas subsidirias instaladas na regio, operam
tanto no mercado nacional quanto no mercado internacional. Dentre as empresas multinacionais
instaladas na regio destacam-se a Companhia de Cigarros Souza Cruz (ligada ao grupo
British American Tobacco de capital anglo-americano); a Phillip Morris Incorporated, de capital
suo americano, que atuam na produo e processamento de tabaco e na fabricao de
cigarros; a Universal Leaf Tabacos (ligada ao grupo norte-americano Universal Leaf Tobacco),
a Alliance One Brasil Exportadora de Tabacos Ltda. (ligada ao grupo norte americano Alliance
One Incorporated), ambas de capital norte-americano; e a Japan Tobacco Incorporated, de
capital japons-americano, que atuam na produo e processamento de tabaco.
O circuito espacial de produo do tabaco existente na Regio Sul do Brasil envolve
a organizao e articulao espacial de diferentes etapas e de distintos lugares e regies
envolvidos na produo agroindustrial do tabaco em folha principal insumo para a
produo de cigarros. Tal circuito tem incio na produo agrcola do tabaco realizada pelos
agricultores familiares, em pequenas propriedades rurais; segue atravs da comercializao
dessa produo nas unidades de compra das empresas agroindustriais multinacionais
distribudas em cidades localizadas nas principais reas de produo; e continua no
processamento industrial do tabaco realizado nas usinas daquelas mesmas empresas,
localizadas notadamente nas cidades de Santa Cruz do Sul (RS), Blumenau (SC) e Rio Negro
(PR). Dessas usinas, 90% do tabaco processado industrialmente ainda segue para os portos
de Rio Grande (RS), Itaja (SC) e Paranagu (PR) de onde alcana os principais mercados
mundiais, e onde ser utilizado sobretudo para a confeco de cigarros. Os 10% restantes
abastecem as fbricas de cigarro existentes no Brasil.
Em cada uma dessas etapas do complexo agroindustrial do tabaco h um conjunto de
normas tcnicas e organizacionais criadas e mobilizadas pelo complexo agroindustrial do
tabaco que ao buscarem garantir e regular o funcionamento e a continuidade do processo
produtivo de modo a assegurar a reproduo do capital transnacional das agroindstrias do
tabaco, promoveram reflexos sociais, econmicos e ambientais no territrio.
Assim, neste captulo, abordamos o contexto de constituio do meio tcnico-
cientfico e informacional no Pas e identificamos e analisamos as principais inovaes
tcnicas, os respectivos objetos e sistemas tcnicos que comeavam a ser implantados no
territrio regional, bem como as inovaes organizacionais e suas referidas aes e normas
introduzidas pelo setor agroindustrial do tabaco. Procuramos mostrar como, nesse perodo,
em cada uma das etapas do circuito espacial do tabaco produo agrcola, comercializao,
processamento e transformao industrial as mudanas tcnicas e organizacionais e suas
respectivas normas foram sendo implementadas. Buscamos ainda analisar quais foram os
seus significados para o desenvolvimento do setor agroindustrial do tabaco, e o modo como
elas participaram da dinmica territorial do Sul do Brasil em geral, e da regio do Vale do Rio
Pardo, em particular. Por fim, um breve olhar sobre os reflexos das aes e normas geradas
externamente pelo capital transnacional do tabaco no territrio regional.

2 MEIO TCNICO-CIENTFICO INFORMACIONAL, COMPLEXO AGROINDUSTRIAL


DO TABACO E O PAPEL ATIVO DAS NORMAS

A partir da dcada de 1950, tem-se um novo momento de expanso econmica e


espacial do modo de produo capitalista. Caracterizado pela difuso do capital monopolista
Rogrio Leandro Lima da Silveira
73
Norma e territrio: reflexes a partir do circuito espacial de produo do tabaco no sul do Brasil

internacional, esse momento tambm apresenta o aumento e especializao da produo,


o crescimento da comercializao e a intensificao da circulao de matrias-primas,
insumos, produtos, capital, informaes e normas organizacionais, em escala mundial.
Passou-se a demandar, em um tempo cada vez menor e de modo simultneo, a
implantao, a difuso e a unificao dos objetos e sistemas tcnicos em diferentes escalas
geogrficas, envolvendo distintos setores econmicos e diferentes lugares do espao mundial.
Assim, especialmente, a partir da dcada de 1970, tem-se um progressivo desenvolvimento
e articulao da cincia, da tecnologia e da informao, e sua crescente incorporao na
produo, na circulao e no consumo. Em relao organizao espacial, os usos e
as apropriaes do territrio, os objetos geogrficos e as aes no territrio passavam a
apresentar um crescente acrscimo de cincia, de tecnologia e informao (SANTOS, 1996).
No Brasil, a constituio desse meio geogrfico se processou atravs das condies
polticas e econmicas abertas pelo iderio do estado autoritrio e centralizador, do consumismo,
do crescimento econmico e do planejamento que ento orientavam o desenvolvimento da
economia e da sociedade brasileira. O aumento do ritmo do desenvolvimento industrial, a
intensificao do processo de urbanizao e a formao do mercado interno nacional que
ento se desenvolviam so acompanhados pela opo do Estado brasileiro em promover
a modernizao e a racionalizao tanto da economia, do aparelho de governo, como do
territrio (SANTOS; SILVEIRA, 2001).
Nesse quadro, crescem o financiamento e os investimentos pelo Estado no
desenvolvimento da cincia e da tecnologia aplicadas ao desenvolvimento e expanso da
infraestrutura bsica de energia, de comunicao e de transporte, bem como os investimentos
privados em relao modernizao e ampliao da produo agropecuria brasileira e
de sua comercializao no mercado mundial. quando comeam a surgir e a se difundir no
pas, especialmente a partir dos anos 1970, os complexos agroindustriais (CAIs) principal
via do Estado brasileiro para buscar a modernizao da agricultura e atravs dela assegurar
o desenvolvimento do mercado interno via produo de alimentos e matria-prima. Os
complexos agroindustriais passam ento a ser expresso maior do desenvolvimento do
perodo, no campo brasileiro, configurando tambm, ainda que de modo diferenciado em
cada regio e lugar, parte do meio tcnico-cientfico informacional no territrio.
Assim, a nova dinmica de desenvolvimento da agricultura, na medida em que passava
a ser comandada pelos CAIs, assinalava uma crescente substituio da economia natural
por atividades agrcolas integradas indstria, imprimia uma maior diviso social e territorial
do trabalho e promovia uma crescente especializao produtiva (SILVA; KAGEYAMA, 1996).
Nesse processo de crescente subordinao ao mercado passava a vigorar uma nova
racionalidade econmica que, acompanhando o avano do capitalismo no campo, buscava
o aumento da produo agrcola, de sua produtividade e qualidade, de modo a otimizar
a lucratividade e garantir a competitividade. Para tanto, novas tecnologias e tcnicas de
produo passaram a ser empregadas, inovaes na gesto e no controle da produo,
bem como na comercializao e no processamento industrial tambm passaram a ser
adotadas. A agricultura, sob o domnio do complexo agroindustrial, comeava a apresentar
uma progressiva sofisticao e uma crescente complexificao em sua organizao tcnica
(RAMOS, 2001).
Na Regio Sul do Brasil, o processo de desenvolvimento do CAI do tabaco engendrou
significativas transformaes espaciais no territrio regional, decorrentes de sua dinmica
econmica, de seu contedo tcnico-cientfico e normativo, de sua expanso espacial e do
modo particular como sua organizao econmica e social viabilizou a reproduo do capital
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
74 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

e da fora de trabalho na regio.


O complexo agroindustrial do tabaco no Brasil est instalado, principalmente, na Regio
Sul do pas, onde 95% da produo de tabaco do pas so realizadas por, aproximadamente,
144 mil famlias de agricultores em pequenas propriedades com rea mdia de 15ha,
localizadas em 574 municpios nos trs estados do Sul do Brasil. A figura 1 destaca as
principais reas de produo de tabaco em folha, na safra de 2005/2006, localizadas nas
principais microrregies produtoras, bem como as principais plantas de processamento
industrial e unidades de compra de tabaco instaladas no territrio, que empregam cerca de
30 mil pessoas, entre trabalhadores efetivos e temporrios (AFUBRA, 2017).
FIGURA 1 Sul do Brasil: principais reas de produo e unidades de compra e
processamento industrial de tabaco - 2006

Fonte: Silveira e Dornelles, 2013.

H uma concentrao espacial das principais usinas de processamento das empresas


agroindustriais na regio do Vale do Rio Pardo, no Rio Grande do Sul, notadamente nas
cidades de Santa Cruz do Sul, Venncio Aires e Vera Cruz, que processam cerca de 80%
da produo de tabaco realizada no Sul do Brasil. O restante da produo processado
Rogrio Leandro Lima da Silveira
75
Norma e territrio: reflexes a partir do circuito espacial de produo do tabaco no sul do Brasil

em Santa Catarina, nas cidades de Joinville, Ararangu e Blumenau, e no Paran na cidade


de Rio Negro. A distncia existente entre as reas rurais de produo do Paran e de Santa
Catarina e as principais e maiores usinas de processamento, localizadas no Rio Grande
do Sul, fez com que as empresas instalassem postos ou unidades de compra de tabaco
prximas s reas de produo, de onde a produo transportada para o processamento
nas usinas gachas (SILVEIRA; DORNELLES; FERRARI, 2012).
Tambm esto localizadas nessa regio as principais organizaes polticas e sindicais
representantes das empresas, como o Sindicato das Indstrias de Tabaco SINDITABACO,
com sede em Santa Cruz do Sul, e dos fumicultores, como so os casos da Associao
dos Fumicultores do Brasil AFUBRA, com sede em Santa Cruz do Sul-RS, da Federao
dos Trabalhadores na Agricultura Familiar - FETRAF SUL, com sede em Chapec-SC, e
o Movimento dos Pequenos Agricultores MPA, organizado nos principais municpios
produtores de tabaco. Tais atores com distintos interesses polticos e estratgias diferenciadas
de ao ditadas pela sua posio poltica na disputa em relao apropriao e distribuio
dos ganhos advindos com a cultura do tabaco, tm participado ativamente do processo de
organizao espacial e de usos do territrio na regio (SILVEIRA; DORNELLES; FERRARI,
2012).
O desenvolvimento do CAI do tabaco na Regio Sul do Brasil caracterizou-se pela
instalao e difuso simultnea, no territrio, de objetos e sistemas tcnicos e de normas e
aes que concorreram para a promoo do aumento da produo de tabaco, de maiores
nveis de produtividade, da melhoria de sua qualidade, da regularidade do seu fornecimento,
da efetividade de sua comercializao, da ampliao e do aperfeioamento do seu
beneficiamento industrial, e da implementao de sua exportao.
Com base em Santos (1994 e 1996), podemos dizer que esse novo sistema tcnico e
organizacional de produo, implementado atravs da constituio e expanso do CAI do
tabaco, revela a existncia de um conjunto integrado e funcional de novos objetos tcnicos,
como as novas variedades de sementes, as estufas e as novas plantas de beneficiamento
industrial; de novas tcnicas produtivas, como o uso de agrotxicos, de fertilizantes, a destala
mecnica; de novos sistemas de engenharia, como o distrito industrial, os novos meios de
comunicao e de transporte. Tambm passaram a integrar esse novo sistema de produo
as aes instrumentais e novas e renovadas aes sociais e polticas fruto da dinmica das
relaes sociais de produo. Assim, tcnica e ao passam a se relacionar crescentemente,
de modo sistmico, e a se complementar, articulando as etapas da agroindustrializao do
tabaco e participando ativamente da dinmica de produo e de organizao do espao
regional.
preciso tambm considerar nessa dinmica constitucional do espao geogrfico o
papel das normas, enquanto mediao necessria dessa interao entre tcnica e ao.
Mediao que tambm poltica quando estabelece uma dada regulao e ordenao que
condio e reflexo do modo desigual como os diferentes agentes sociais utilizam o territrio
atravs do sistema tcnico.
Maria Laura Silveira (1997), analisando o papel das regulaes durante o perodo
tcnico-cientfico e informacional, identifica a presena de trs tipos de imperativos: as normas
tcnicas relacionadas necessria normatizao do modo de operao dos objetos tcnicos
e de sua solidariedade tcnica, dado o crescente grau de objetividade, de especializao
funcional dos objetos, mas tambm a inerente solidariedade estrutural e funcional entre
tcnicos, presente no seu funcionamento; as normas organizacionais responsveis pelos
modos de uso dos objetos tcnicos no processo de trabalho e pelo modo de organizao
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
76 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

das etapas produtivas e de sua interao; e as normas polticas que regulam as relaes de
cooperao e de conflito que ocorrem entre o Estado e o mercado, como tambm entre os
demais agentes sociais e as instituies que atuam num dado espao geogrfico.
Ao pensarmos o papel das normas na regulao dos usos de um dado territrio,
devemos tambm ter presente que se geneticamente as normas podem ser percebidas como
aes, elas tambm podem ser vistas como uma espcie de frmas e de regras para as
distintas aes que se desenvolvem nesse territrio. A transformao das aes em normas
pressupe a existncia de um dado condicionamento social que produza a repetio ou a
rotinizao das aes e dos eventos no tempo (ANTAS JR., 2003).
Durkheim (1995) mostra como esse condicionamento se efetiva na realidade social
quando identifica dois tipos bsicos de normas que regulam a estabilidade e a reproduo
da sociedade. Uma primeira decorre da tradio e dos costumes comuns que, quando
duradouros e funcionais, possibilitam a instituio de uma regulao informal ou moral das
relaes sociais e econmicas. Uma segunda resulta da instituio de relaes contratuais
entre os distintos membros da sociedade prevendo nessas relaes os direitos e os deveres
de cada um, o que possibilita a produo social de normas formais ou jurdicas que atravs
da relao do direito contratual definem as condies de funcionamento da solidariedade
social e econmica, bem como asseguram um dado modo de controle e de regulao das
relaes sociais e econmicas.
Todavia, no devemos imaginar que a existncia e a adoo de normas regulando as
relaes sociais e econmicas entre os agentes sociais e os decorrentes usos do territrio
no implicam que tenhamos a eliminao dos conflitos sociais e polticos. Entendemos,
como Bobbio, Matteucci e Pasquino (1991), que os conflitos so inerentes ao prprio
funcionamento da sociedade e resultam de uma forma de interao entre os indivduos,
os grupos, as organizaes e as coletividades que implicam embates pelo acesso e pela
distribuio de determinados recursos escassos. Os conflitos devem ser apreendidos no
processo de formao histrica da sociedade, em que constantemente antagonismos,
tenses, desequilbrios e contrastes se manifestam entre os diversos nveis da realidade
social, e em que mais do que a sua direta supresso ou a plena resoluo das suas causas
medidas que se mostram relativamente raras e de difcil realizao prevalece a sua
regulamentao.
Essa reflexo importante para que possamos apreender o sentido e o contedo das
mudanas tcnicas e organizacionais adotadas com o desenvolvimento do CAI do tabaco,
bem como compreender a importncia que esse sistema de produo do tabaco teve
na constituio do meio tcnico e cientfico nas regies produtoras de tabaco do Sul do
Brasil. O novo sistema de produo agroindustrial de tabaco que passou a ser difundido
na regio apresenta a existncia no apenas de uma nova materialidade tcnica, cientfica
e informacional, mas tambm de novos modos de organizao e de regulao expressos
atravs de distintas normatizaes que passaram a ser adotadas.
A artificialidade e a crescente especializao funcional a chamada intencionalidade
tcnica ou hipertelia como prope Simondon (1989) de cada objeto tcnico e de cada
grupo particular de tcnicas que comeavam a ser empregadas na atividade agroindustrial
do tabaco demandaram o desenvolvimento simultneo de uma racionalidade normativa e de
um modo de regulao que assegurassem a eficcia na realizao das tarefas para as quais
foram concebidos e assim o pleno funcionamento desse sistema tcnico (SANTOS, 1996;
ELLUL, 2004).
Alm disso, foram sendo institudas normatizaes organizacionais pelas empresas,
Rogrio Leandro Lima da Silveira
77
Norma e territrio: reflexes a partir do circuito espacial de produo do tabaco no sul do Brasil

buscando regular, disciplinar o movimento do tabaco, dos insumos, da mo de obra, dos


capitais e das informaes atravs do circuito espacial do tabaco, no territrio regional.
Tambm foram institudas normas polticas, fruto da nova dinmica das relaes sociais
de produo e das relaes de poder que se configuraram no mbito do CAI do tabaco,
regulando, por exemplo, os conflitos entre os fumicultores e as agroindstrias, em relao
ao valor da produo de tabaco e classificao do tabaco; entre trabalhadores industriais
temporrios e efetivos e as agroindstrias e fbricas de cigarro, quanto remunerao da
fora de trabalho; e entre agroindstrias e as distintas instncias governamentais, referente
s condies infraestruturais e fiscais para sua instalao e seu funcionamento.
O desenvolvimento do novo sistema tcnico de produo do tabaco, do novo modo de
organizao e de regulao da atividade produtiva e de novas relaes sociais e econmicas
no mbito do CAI do tabaco participaram conjunta e ativamente da configurao de uma
nova dinmica de organizao do espao nas regies produtoras de tabaco do Sul do Brasil.
Leila Dias nos ajuda nessa compreenso, quando afirma que as empresas no podem
conceber uma tecnologia sem articul-la organizao do trabalho e organizao do
espao (DIAS, 1996, p.138). Nesse sentido, entendemos que a constituio de um meio
tcnico-cientfico e informacional na regio revela a existncia de uma intensa imbricao
entre as distintas ordens de mudana que se processam nesse perodo. Ou seja, as inovaes
tcnicas, as mudanas organizacionais e as novas regulaes implementadas no mbito do
desenvolvimento do CAI do tabaco relacionavam-se e articulavam-se, intimamente, com as
mudanas espaciais ocorridas no territrio regional, constituindo um nico conjunto.
Alm disso, preciso ter presente que essas mudanas que ocorreram no
desenvolvimento da atividade agroindustrial e no processo de organizao do espao
regional tambm no foram indiferentes a trs pares de variveis-fora o Estado e o
mercado, as influncias internas e as influncias externas, e as inovaes e o preexistente
que atuam conjunta e desigualmente, informando, como sugere Santos (1985), uma dialtica
territorial no modo como o territrio nesse perodo evolui e se transforma. Esse dialtico e
complexo processo de organizao do espao e de constituio do meio tcnico-cientfico
informacional, pode ser percebido desde as diferentes etapas da agroindustrializao do
tabaco e nos vrios lugares que participam e integram o CAI do tabaco, e no modo como se
articulam.
A complexidade desse processo se traduz pela existncia de relaes de tensionamento,
de complementaridade e de interdependncia entre aquelas variveis-fora que interagiam
no territrio regional desde distintas escalas espaciais, e pelos diferentes modos como
elas participaram dos processos de mudana que a regio experimentava, simultnea e
articuladamente, no mbito do CAI do tabaco e em sua organizao espacial.
Sucinta e preliminarmente, essa percepo pode ser assim exemplificada: o mercado
mundial de tabaco, a partir de 1970, passou a demandar um aumento na produo de tabaco
estimulando assim a promoo de inovaes no antigo sistema de produo de tabaco da
regio. Inovaes que passaram a ser tambm financiadas e regulamentadas a partir de
normas institudas pelo Estado, criaram as condies para um aumento efetivo da produo.
Essa, por sua vez, foi alcanada por meio da combinao do emprego de inovaes tcnicas e
organizacionais com o preexistente trabalho familiar dos pequenos proprietrios fumicultores
nas reas coloniais da regio, trabalho esse que j estava regulado pelo anterior sistema
integrado de produo.
Esse aumento na produtividade das lavouras e da produo, ao mesmo tempo em
que ampliou a subordinao dos colonos ao mercado, imps a necessidade de inovaes
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
78 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

na comercializao e no beneficiamento industrial do tabaco, o que tambm contou com


a presena do Estado por meio de incentivos fiscais e de novas regulaes, incentivando
a instalao de novas plantas, ampliando e renovando os sistemas de engenharia. As
multinacionais se instalaram em cidades da regio invertendo novos capitais, mas tambm
aproveitando e renovando a estrutura industrial j existente, mantendo as relaes sociais
de produo, ampliando a demanda pela mo de obra efetiva e temporria e estimulando
atividades industriais, comerciais e de servios complementares ao novo estgio de
desenvolvimento da agroindustrializao do tabaco. Ampliaram-se e complexificaram-se
assim as relaes entre as reas rurais produtoras de tabaco e as principais cidades onde
se concentravam as usinas de beneficiamento, fbricas de cigarro e demais atividades
vinculadas ao CAI. Nesse contexto, novos objetos, novas aes, novas normas possibilitaram
a expanso do setor do tabaco e participaram ativamente desse momento de produo e de
organizao do territrio regional.
Vrias e importantes foram as inovaes tcnicas e organizacionais que passaram a
ser implementadas na atividade regional do tabaco, sob a hegemonia do capital monopolista
internacional. Dentre elas destacamos, especialmente, aquelas que, a nosso ver,
desempenharam importante papel no desenvolvimento do CAI do tabaco e nos processos
de organizao e de uso do territrio regional. Assim, focamos nossa anlise em trs
etapas do circuito espacial de produo do tabaco: a produo agrcola do tabaco, a sua
comercializao, e o seu processamento e transformao industrial.
Algumas dessas inovaes j haviam sido introduzidas, pioneiramente, a partir de 1917
no territrio da regio do Vale do Rio Pardo-RS, quando da instalao da British American
Tobacco, controladora da Souza Cruz, na cidade de Santa Cruz do Sul. Todavia, as mesmas
alcanaram crescente complexificao e uma progressiva e desigual difuso espacial,
notadamente a partir da dcada de 1970, quando se intensificou a internacionalizao do
setor, e se realizou, mais intensamente, o desenvolvimento do CAI do tabaco.

3 AS INOVAES TCNICAS E ORGANIZACIONAIS NA PRODUO DO TABACO


E SEU CONTEDO NORMATIVO

Comecemos ento pela produo agrcola do tabaco propriamente dita. Nessa


etapa inicial do circuito espacial do tabaco, a partir de 1970, verificou-se a promoo de
importantes mudanas tcnicas atravs de inovaes biotecnolgicas, fsico-qumicas e
mecnicas , e de inovaes organizacionais, representadas por um conjunto de normas e
aes que, alm de viabilizar a promoo daquelas mudanas, igualmente asseguraram e
regularam o funcionamento do conjunto das atividades que constituem a agroindustrializao
do tabaco. Esse conjunto de inovaes implementadas nas pequenas propriedades rurais
dos agricultores fumicultores possibilitou a introduo de mudanas nos modos de uso do
territrio, na medida em que promoveu o emprego de um novo sistema de produo e de
novas normas que passaram a regular tanto o emprego dessas inovaes como as relaes
sociais de produo entre os fumicultores da regio e as agroindstrias multinacionais.
Uma das primeiras inovaes tcnicas promovidas pelas agroindstrias multinacionais
foi a introduo de novas variedades de sementes de fumo, especialmente as variedades
Virginia e Burley, prprias para a fabricao de cigarro e com boa aceitao no mercado
internacional. A difuso dessas novas variedades de sementes pelas agroindstrias
multinacionais, entre seus fumicultores integrados, e nos diferentes ambientes naturais da
Rogrio Leandro Lima da Silveira
79
Norma e territrio: reflexes a partir do circuito espacial de produo do tabaco no sul do Brasil

regio, buscava tanto ampliar os nveis de produtividade como os de qualidade da reproduo


e do crescimento das plantas. Essa inovao biolgica, resultou de uma caracterstica prpria
e interna regio: sua diversidade ambiental. A diversidade em termos de relevo, de clima e
de solo passou a ser muito valorizada pelas agroindstrias, na medida em que lhes permitiu
obter em cada ambiente uma dada produo de tabaco com caractersticas biolgicas, fsicas
e qumicas particulares quanto cor, ao aroma, ao sabor, ao teor de nicotina, ao tamanho,
textura, densidade e combustabilidade das folhas. Isso foi fundamental, pois permitiu
que as empresas passassem a oferecer aos compradores internacionais a possibilidade de
obteno de diferentes misturas ou blends de tabaco.
O desenvolvimento dessas novas variedades de tabaco e a busca de um melhor
desempenho revelaram tambm a existncia de uma solidariedade tcnica, na medida em
que o emprego daqueles objetos implicava a necessidade de se introduzir e/ou implementar
nas lavouras o uso de um segundo grupo de objetos tcnicos caracterizados por um conjunto
de insumos qumicos como fertilizantes e agrotxicos - o que bem caracterizava o ento
processo de modernizao da agricultura brasileira.
O tabaco uma planta que pode estar sujeita s diversas doenas fisiolgicas promovidas
por nematoides, brocas, larvas, lagartas, lesmas e insetos, ou s afeces parasitrias
provocadas por bactrias, fungos ou vrus, tanto durante a sua permanncia na lavoura como
depois de colhido. Essa caracterstica revela a promoo de uma nova solidariedade tcnica
na medida em que o bom desenvolvimento das plantas de tabaco demandava o uso de
inmeros produtos agrotxicos, entre inseticidas, fungicidas e herbicidas, muitos dos quais
organofosforados e organoclorados com elevado grau de toxicidade tanto para a sade dos
fumicultores como para o ambiente natural e agrcola.
Se por um lado a introduo e difuso do uso desses produtos agroqumicos na lavoura
de tabaco possibilitou melhores condies para ampliar a produtividade e para produzir
plantas mais homogneas e padronizadas em termos de sua constituio foliar e de sua
composio qumica, por outro lado, tambm representou crescentes riscos sade dos
agricultores e ao meio ambiente em que as lavouras esto localizadas, dado a alta toxicidade
dos produtos e a elevada quantidade utilizada por hectare (HERMES, 2000). Riscos esses
gerados pela grande dificuldade dos agricultores em dominar o discurso tcnico, normativo
e especializado que informava o contedo desses novos objetos tcnicos e regulava o seu
uso - o que representava uma forte dependncia dos mesmos em relao aos instrutores
tcnicos das empresas.
Alm disso, o emprego e a difuso, na regio, do uso das sementes de tabaco da
variedade Virginia, do tipo flue cured (tabaco curado em estufas de ar quente), representaram
a necessidade de tambm se promover inovaes mecnicas na cura do tabaco, atravs da
difuso e do aperfeioamento de um novo objeto tcnico, a estufa de tabaco. At ento, o
sistema tradicional e predominante de cura do tabaco empregado na regio era aquele da
fermentao natural. A introduo das estufas com canalizao para a circulao do vapor
de gua para promover a fermentao artificial do tabaco permitiu uma reduo no emprego
da mo de obra utilizada nas necessrias e subsequentes manipulaes dos fardos de
tabaco para experimentarem a fermentao natural. As estufas inicialmente construdas em
madeira logo passaram a ser erguidas em alvenaria, otimizando seu desempenho. Tendo
como fonte de energia o consumo de lenha, as estufas de alvenaria permitiram ampliar a
capacidade e a qualidade da cura do tabaco na regio. Se nas primeiras dcadas o consumo
de lenha representou um impacto importante na cobertura vegetal original das propriedades
da regio, nos anos recentes o reflorestamento tem sido estimulado pelas agroindstrias
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
80 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

como modo de diminuir o custo de produo do tabaco, bem como meio de diversificar a
receita dos produtores, e de reverter o desmatamento de espcies nativas da flora regional
(VOGT, 1997; FARIAS, 1993).
O novo sistema tcnico de produo do tabaco tambm requereu novos modos de
organizao, de funcionamento e de regulao das atividades. Nesse contexto, um conjunto
de normas passou a ser adotado de modo a garantir o fornecimento de sua principal matria-
prima no tempo, na quantidade e na qualidade desejada pelas agroindstrias do tabaco.
Normas essas, originadas desde distintas escalas espaciais, e definidas e institudas enquanto
resultado da dinmica das relaes econmicas, sociais e polticas engendradas entre os
agentes que participam do ramo do tabaco, e mesmo entre eles e o Estado. Normas essas
que acabaram incidindo direta e indiretamente na dinmica de usos do territrio regional.
Nesse sentido, merece destaque a difuso e a implementao do chamado sistema
integrado de produo do tabaco, como uma das normas estruturadoras do desenvolvimento
do CAI do tabaco na Regio Sul do Brasil. Essa norma desenvolvida pelas empresas passou
a ser efetivada, inicialmente, de maneira informal atravs do compromisso moral de mtua
confiana, o chamado acordo de cavalheiros, celebrado entre o fumicultor e a agroindstria
do tabaco. Com o passar do tempo e o aumento do nmero de produtores integrados s
agroindstrias, comeou-se em meados da dcada de 1980 a celebrar e a formalizar esse
acordo atravs de um contrato de compra e venda do tabaco em folha (VOGT, 1997;
ETGES, 1991). Atravs deste ficava ento estabelecido que ao agricultor cabia produzir a
quantidade de tabaco contratada pela empresa, utilizando para tanto somente os insumos
por ela recomendados, e comercializar a totalidade da produo contratada exclusivamente
com a respectiva empresa. J para a empresa, o contrato previa: fornecer a assistncia
tcnica gratuita ao fumicultor integrado, repassar exclusivamente insumos aprovados para
uso na lavoura de tabaco, intermediar e avalizar junto aos bancos o financiamento do custeio
da safra e dos investimentos necessrios, responsabilizar-se pelo transporte do tabaco da
propriedade do agricultor at a usina de beneficiamento, e comprar integralmente a produo
contratada, respeitando os preos negociados anteriormente com a representao dos
agricultores (DESER, 2005).
O sistema integrado de produo passou ento a assumir uma funo estrutural no
funcionamento do CAI do tabaco, na medida em que atravs dele as empresas garantiam a
efetiva subordinao do trabalho dos agricultores familiares ao capital agroindustrial. Essa
norma permitiu s agroindstrias operacionalizar esses novos vnculos de subordinao na
medida em que, atravs dela, tais empresas, que tambm controlam oligopsonicamente o
mercado de tabaco e centralizam as decises quanto dinmica da produo, podiam melhor
controlar e assegurar a normalidade da quantidade de tabaco produzida, a regularidade nos
prazos de entrega do produto, a uniformidade e a qualidade do tipo de tabaco desejado, o
emprego e o aperfeioamento progressivo das inovaes tcnicas produtivas, a melhoria dos
nveis de produtividade, a diminuio dos custos e a maximizao dos lucros (GUIMARES,
1989).
Trs outras normas, articuladas e funcionais ao sistema integrado de produo, sob
a lgica de funcionamento do CAI do tabaco, foram fundamentais para o desenvolvimento
da produo do tabaco na regio, a saber: o financiamento dos gastos com a produo de
tabaco, o seguro agrcola da plantao e a instituio de um novo calendrio agrcola.
A primeira norma foi criada pelo Estado, externamente regio, e se refere a uma
regulao do governo federal em relao poltica nacional de financiamento do custeio
e dos investimentos necessrios ao desenvolvimento de culturas agrcolas, entre elas a do
Rogrio Leandro Lima da Silveira
81
Norma e territrio: reflexes a partir do circuito espacial de produo do tabaco no sul do Brasil

tabaco. Ou seja, essa norma possibilitou uma nova organizao e regulao do financiamento
dos gastos dos produtores rurais com o emprego de insumos como sementes, adubos e
agrotxicos, e das despesas com a construo de estufas e do paiol, com a compra de
tecedeiras, de arados mecnicos e tratores. At o final dos anos sessenta, essas despesas
que os agricultores precisavam contrair para iniciarem o plantio do tabaco eram financiadas
pelas prprias empresas, o que impunha a necessidade de as mesmas mobilizarem capital
prprio ou tomar os recursos junto ao mercado financeiro e, nesse caso, se sujeitarem
s taxas de juros impostas pelos bancos e s possveis situaes de risco diante da
eventualidade de uma quebra de safra, ou mesmo do no pagamento pelos fumicultores
dos emprstimos. A principal estratgia adotada pelo Estado para viabilizar a modernizao
da agricultura nacional, ampliar a produo de alimentos e de matrias-primas e tambm
possibilitar o aumento do mercado interno para os insumos industriais foi a de desenvolver
uma macropoltica de fomento ao crdito rural, criando em 1965, atravs da Lei Federal n
4.829, o Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR).
A institucionalizao e operacionalizao do SNCR caracterizaram-se pela progressiva
e intensa ampliao dos recursos disponveis para a promoo do financiamento rural. Esse
montante de recursos passou a ser correntemente mobilizado tanto atravs de emprstimos no
exterior, como por meio do oramento geral da Unio e, principalmente, de um percentual do
saldo dos depsitos vista dos bancos privados e das sociedades de crdito, financiamento
e investimento que deveriam aplic-lo diretamente no financiamento rural ou, ento, repass-
lo, compulsoriamente, ao Banco Central do Brasil.
Durante boa parte do perodo de funcionamento do SNCR preponderou a poltica de
financiamento agrcola subsidiado, ou seja, a taxa de juros corrente sobre a tomada desses
recursos ficava abaixo dos juros praticados no mercado financeiro. A partir de meados dos
anos 1970, por conta da retomada do aumento da inflao, o custo do financiamento foi
gradativamente aumentando e os recursos para o crdito rural passaram a perder gradualmente
os subsdios antes existentes. De todo modo, ainda assim se apresentavam atrativos para as
empresas multinacionais, pois permitiu a elas deixarem de lado a situao de risco que antes
experimentavam quando tinham de prover os recursos para o desenvolvimento da lavoura
de tabaco, bem como lhes permitiu utilizar recursos pblicos e/ou recursos subsidiados para
garantir a produo de sua principal matria-prima, o tabaco. Inicialmente, as empresas
celebraram convnios principalmente com o Banco do Brasil e, no decorrer do perodo,
diante do aumento da produo, tambm recorreram a outros agentes financeiros. Esses
convnios objetivavam garantir a utilizao desses recursos do crdito rural na fumicultura,
tendo em vista que os mesmos, segundo a legislao, somente poderiam ser utilizados
pelos agricultores. Assim, ficava estabelecido que a empresa passava a intermediar toda
a operao financeira, atravs dos seus instrutores tcnicos, obtendo junto aos produtores
toda a documentao necessria e inclusive uma procurao para que ela os representasse
junto aos bancos e solicitasse, em seus nomes, o financiamento. Alm disso, as empresas
passavam tambm a avalizar essa operao financeira. Para os bancos cabia apenas alcanar
os recursos s empresas para que essas pudessem comprar os insumos e repass-los aos
agricultores. Assim, para os agentes financeiros esse novo negcio assumia uma condio
extremamente vantajosa e segura, na medida em que as empresas alm de fazerem todo
o trabalho burocrtico junto aos agricultores integrados ainda garantiam o pagamento dos
financiamentos, na eventualidade de os mesmos no virem a honrar seus compromissos
financeiros.
Os dados do Departamento de Crdito Rural, do Banco Central do Brasil, permitem
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
82 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

identificar um intenso crescimento no uso do crdito rural na fumicultura nesse perodo. Em


1984, com a consolidao do sistema de financiamento agrcola do pas e com a expanso
da fumicultura, o montante do crdito rural destinado ao custeio da safra de tabaco no Rio
Grande do Sul alcanou a expressiva quantia de Cz$. 75.556.584,00, representando 42,88%
do total do crdito rural destinado para essa cultura (FRSTENAU, 1988). Ao longo dos
anos, na regio do Vale do Rio Pardo, e demais regies de produo do tabaco no Sul do
Brasil, o tabaco tem sido o produto que absorve a maior parte, cerca de 80%, dos recursos
destinados ao financiamento agrcola pelos agentes financeiros.
Uma segunda norma importante para o desenvolvimento da produo do tabaco foi
o seguro agrcola das lavouras de tabaco, institudo pela AFUBRA em 1956. Essa norma,
originada internamente na regio, buscava suprir a ausncia de uma poltica estatal de
seguro agrcola para o tabaco, bem como dar conta de uma recorrente reivindicao dos
fumicultores locais. Tradicionalmente, entre os meses de setembro e fevereiro, em algumas
reas no Sul do Brasil, por conta das particularidades da dinmica climtica, ocorrem, com
alguma frequncia, temporais de vero e precipitaes de granizo que provocam inmeras
perdas s lavouras, especialmente ao tabaco, j que justamente nesse intervalo de tempo
que os ps de tabaco crescem, se desenvolvem e suas folhas amadurecem. Assim, a cada
ano muitas eram as lavouras atingidas por esse evento natural, levando perda parcial ou
total da produo. No havia, at essa data, nenhuma ao das empresas, ou mesmo alguma
poltica do governo no sentido de resolver esse recorrente problema. Diante disso, a AFUBRA
resolveu criar seu prprio sistema de mutualidade para assegurar as lavouras dos agricultores
a ela filiados dos efeitos daqueles eventos naturais. Posteriormente, o seguro passou
tambm a incluir, de modo opcional, a cobertura de despesas provenientes da destruio ou
do incndio das estufas durante o perodo da cura do tabaco. A contratao desse seguro
mtuo foi progressivamente sendo difundida na regio e nas demais reas produtoras do
Sul do Brasil, ampliando significativamente o nmero de propriedades seguradas. Em 1956,
foram 103 as lavouras de tabaco inscritas no seguro agrcola da AFUBRA; em 1960, esse
nmero passou a 5.332 lavouras; em 1975, alcanou 62.887 lavouras inscritas; e em 2013,
eram 104.675 as lavouras inscritas (SEFFRIN, 1995; AFUBRA, 2013).
Ao mesmo tempo em que ajudou a minimizar as perdas dos agricultores, a instituio
do seguro agrcola tambm trouxe significativos benefcios para as empresas agroindustriais,
na medida em que garantia os investimentos financiados aos agricultores, inicialmente
pelas empresas e depois pelos bancos, e tambm porque acabava socializando entre os
fumicultores associados AFUBRA as despesas decorrentes da ocorrncia de granizo e
da queima de estufas. Isso sem dvida desonerava o capital industrial de ter que suprir
com recursos prprios esses custos eventuais e, alm disso, garantia a normalidade do
fornecimento da matria-prima j que permitia ao fumicultor que tivesse assegurado seu
fumal a possibilidade de honrar seus compromissos e o estimulava a continuar plantando
tabaco. Logo as empresas perceberam a importncia desse seguro, a ponto de auxiliarem
a AFUBRA na inscrio das lavouras por meio das visitas de seus instrutores agrcolas s
propriedades dos fumicultores. Alm disso, quando da entrega do tabaco pelos agricultores
nas usinas de beneficiamento, as empresas passaram a descontar do pagamento pelo
tabaco o respectivo valor do seguro, repassando o mesmo, posteriormente, para a AFUBRA.
Politicamente, evidencia-se uma situao de dependncia da Associao em relao s
empresas agroindustriais, na medida em que ao se valer da colaborao das empresas
para viabilizar as inscries e o pagamento do seguro agrcola demonstra, em realidade, os
efetivos vnculos de subordinao dessa entidade de representao dos fumicultores aos
Rogrio Leandro Lima da Silveira
83
Norma e territrio: reflexes a partir do circuito espacial de produo do tabaco no sul do Brasil

interesses das agroindstrias (VOGT, 1997).


Por fim, merece tambm destaque uma outra norma criada pelas empresas
multinacionais buscando viabilizar um melhor planejamento, uma organizao e articulao
do conjunto das atividades produtivas que envolviam a produo do tabaco nas lavouras
com as operaes referentes compra de insumos, assistncia tcnica, comercializao,
beneficiamento e venda do tabaco aos clientes internacionais. Tratava-se de viabilizar
esses objetivos atravs da definio e da submisso pelas empresas ao conjunto dos seus
fumicultores integrados de um novo calendrio agrcola. Podemos pensar o calendrio
como uma norma que igualmente orientava no tempo as atividades dos demais agentes
que atuavam no CAI do tabaco, de modo a obter uma maior racionalizao do conjunto das
atividades produtivas e uma melhor otimizao do tempo de circulao do capital. (Figura 2).
FIGURA 2 - Cronograma de atividades da cultura de tabaco estufa

Produo de mudas

Pedido de Preparo da lavoura Colheita, cura e secagem


insumos
investi- Tratos Culturais*
mentos

Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro Janeiro Fevereiro Maro Abril Maio Junho

Capao/ Pr-classificao e transporte


Transplante
Desbrote para a indstria.

*Tratos Culturais: Trata-se das seguintes operaes agrcolas: capina manual, cultivao, amontoa, adubao de
cobertura, controle de pragas, controle qumico dos inos e outras prticas no-convencionais.

Fonte: LIMA (2006).

Diante das novas possibilidades abertas com o emprego das inovaes tcnicas que
permitiam alterar a dinmica natural do ciclo produtivo do tabaco, o calendrio passou a
disciplinar a distribuio do tempo de trabalho dos fumicultores dedicado s atividades
vinculadas produo de tabaco, de acordo com os interesses das agroindstrias do tabaco.
Comparativamente ao anterior e tradicional modo de produo do fumo de galpo e sua
direta vinculao com o ritmo natural de reproduo da planta, o calendrio agrcola institudo
pelas empresas passava a informar novas atividades advindas com o uso das inovaes
tcnicas, como a adubao e o combate s pragas, e tambm evidenciava a reduo do
tempo de atividades como o caso da cura do fumo, aberta pelo emprego da estufa. Alm
disso, podemos tambm observar as inmeras novas atividades relativas produo do
fumo, bem como o fato de essas atividades absorverem, com intensidade varivel, a fora de
trabalho dos produtores praticamente durante todo o ano.

4 AS MUDANAS TCNICAS, ORGANIZACIONAIS E NORMATIVAS NA


COMERCIALIZAO DO TABACO

A segunda etapa do circuito espacial do tabaco a da comercializao da produo que


igualmente passou a apresentar mudanas importantes durante esse perodo de instalao e
desenvolvimento do CAI do tabaco. Essas mudanas foram introduzidas de modo articulado
com o sistema integrado de produo do tabaco e a sua promoo, via de regra, acabou
por aprofundar os laos de subordinao dos agricultores em relao s agroindstrias do
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
84 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

tabaco. Alm de expressarem as inovaes organizacionais que o setor do tabaco passava


a desenvolver no modo de comercializao da produo, tambm assumiram um carter
normativo cujos objetivos foram a racionalizao da compra e a regulao do fornecimento
do tabaco, atendendo principalmente aos interesses hegemnicos das agroindstrias que,
oligopsonicamente, controlavam desde ento o mercado do tabaco.
Uma primeira mudana organizacional ocorrida na cadeia de comercializao do tabaco
foi o gradativo desaparecimento do posteiro, enquanto elo intermedirio entre os agricultores
e a agroindstria. Montali (1979) assinala que com a desnacionalizao das agroindstrias do
tabaco a compra do tabaco passou a ser realizada diretamente pelas empresas. At ento,
os posteiros comerciantes locais estabelecidos nas comunidades rurais intermediavam a
venda do tabaco para as empresas, promoviam o encarecimento do preo do produto para
as empresas, e aprofundavam a explorao dos produtores rurais, na medida em que sua
ao redundava em garantir para si uma dada margem de lucro. Para tanto, compravam o
tabaco dos fumicultores a preos baixos e o revendiam a preos mais altos para as empresas.
Buscando diminuir o custo da matria-prima, conquistar novos fumicultores atravs de
pequenos aumentos no preo do tabaco e, ao mesmo tempo, aproveitar o poder de influncia
que os posteiros exerciam em suas reas de atuao comercial, as empresas passaram a
contratar os posteiros como seus agentes comissionados. Esses ento passaram a receber
das empresas o pagamento proporcional ao volume de tabaco obtido junto aos produtores
para as empresas a que estavam vinculados (MONTALI, 1979; VOGT, 1997).
Pouco a pouco, com a expanso do sistema integrado de produo, os posteiros foram
cedendo lugar, ou mesmo foram se convertendo em instrutores tcnicos das empresas que
alm da assistncia tcnica passaram tambm a contratar a produo de tabaco diretamente
dos agricultores. Outros, a despeito disso e em menor nmero, permaneceram intermediando
a venda da produo de tabaco para as empresas, muitas vezes at estimulados por essas,
especialmente quando a demanda por tabaco mais intensa e a concorrncia entre as
empresas se intensifica. Alm disso, a gradativa difuso de inovaes tcnicas no mbito da
circulao da produo tambm possibilitou essa mudana. At ento, a precariedade das
poucas picadas e estradas existentes, e a limitao tcnica de carga e velocidade das carroas
coloniais, impunham a necessidade da existncia de locais intermedirios de armazenamento
para o tabaco, entre as reas rurais de produo e as usinas de beneficiamento nos ncleos
urbanos da regio. Nesse aspecto, as casas comerciais dos posteiros no meio rural quase
sempre possuam galpes que permitiam reunir e acondicionar adequadamente o tabaco
comprado dos colonos antes de transport-lo para as usinas. Esses eram na verdade pr-
requisitos tcnicos e econmicos ao desempenho da funo de posteiro.
Uma segunda mudana, essa de cunho tcnico, surge com a gradativa melhoria das
estradas e com a construo de novas estradas vicinais nas reas rurais e entre elas e as
cidades da regio, bem como com a difuso do uso do caminho e de utilitrios, como o
reboque, para o transporte do tabaco e dos produtos agrcolas, o movimento da produo
pde se fazer de modo mais seguro, em maior quantidade e em menor tempo.
Assim, comeava a no ser mais necessrio e imperioso o uso das instalaes do
comerciante/posteiro durante a transferncia do tabaco at as usinas de beneficiamento.
As empresas passaram ento a controlar o movimento da matria prima e dos insumos,
contratando junto s comunidades rurais os servios dos donos de caminho, os freteiros,
para transportarem a safra de tabaco dos seus agricultores integrados at a usina de
beneficiamento, bem como para levarem at suas propriedades os insumos indicados pelos
seus instrutores tcnicos para o plantio das prximas safras.
Rogrio Leandro Lima da Silveira
85
Norma e territrio: reflexes a partir do circuito espacial de produo do tabaco no sul do Brasil

A mudana progressiva na comercializao do tabaco, em que as agroindstrias vo


substituindo os comerciantes, representava uma nova alterao organizacional no mbito
da circulao do capital no ramo do tabaco, com importantes reflexos para a organizao
espacial do comrcio regional. Antes, a dependncia econmica dos agricultores em relao
ao comerciante principal n da ento rede comercial de explorao para acessar o
mercado, aliada aos limites impostos ao deslocamento no territrio pela precariedade das
poucas estradas e dos meios de transporte, possibilitava que as casas comerciais localizadas
no meio rural assumissem o papel de principais pontos comerciais para a grande parte
da populao rural da regio. Com a compra do tabaco pelas empresas, os fumicultores
passaram a ser pagos em dinheiro quando da entrega do tabaco. Alm disso, o repasse dos
recursos financiados para a construo de estufas e a compra de equipamentos relativos
cultura do tabaco passava a ser direcionado para as agncias bancrias, indicadas pelos
fumicultores e instaladas nas cidades e nos principais ncleos urbanos distritais.
Os fumicultores passaram ento a dispor de dinheiro em espcie e a ter a possibilidade
de tambm realizarem suas compras mensais ou eventuais nas casas comerciais localizadas
nos ncleos urbanos. Para tanto, foi tambm fundamental poder dispor de, ou mesmo
adquirir, um veculo com trao mecnica para realizar o transporte entre sua propriedade e
esses ncleos comerciais urbanos. Implementava-se assim uma nova organizao espacial
do comrcio na regio, atravs do surgimento de novos pontos comerciais ou do incremento
de pontos j existentes, de novos sistemas de engenharia, como as novas e renovadas
estradas de rodagem que passaram a ser implementadas, e de novos fluxos de compradores,
de vendedores, de mercadorias e de capital, no territrio regional.
Uma terceira mudana, de cunho organizacional, foi a criao de sucessivas normas
que passaram a regular e a disciplinar a classificao dos diferentes tipos de folhas do
tabaco realizada pelos agricultores, antes de o mesmo ser vendido para as empresas. At
a safra de 1964/1965, os fumicultores aps a cura do tabaco realizavam a classificao ou
o sortimento do tabaco considerando, basicamente, a qualidade das folhas atravs de sua
colorao. Poucas eram as classes, cerca de nove, e praticamente no se consideravam
no sortimento outras variveis como o tamanho, a densidade e o contedo de nicotina,
alcalides, acares e outros elementos presentes nas folhas, todos derivados da posio
das mesmas no p de tabaco. At esse perodo, esse modelo de classificao satisfazia s
demandas das empresas que basicamente operavam no mercado nacional, destinando a
maior parte do tabaco produzido na regio para a fabricao de cigarros no pas. Quanto
aos fumicultores, embora j no atendesse o seu desejo de uma melhor valorizao do
tabaco, o modelo adotado pelo menos lhes permitia um relativo domnio da classificao,
dadas as poucas classes existentes.
Com a instalao das subsidirias das agroindstrias multinacionais na regio, o foco
da produo passou a ser o mercado externo, de modo a garantir o atendimento de seus
clientes internacionais. As exigncias do mercado internacional impuseram a necessidade
da introduo de mudanas na classificao do tabaco a fim de ampliar o nmero de
classes e de subclasses, de modo a oferecer aos compradores internacionais um tabaco
mais homogneo e de melhor qualidade. Esse aumento de classes tambm permitia que
as empresas pudessem obter, no beneficiamento, a produo de blends adequados,
atravs de combinaes particulares de cor, aroma, densidade, teores de nicotina e acar
das folhas de tabaco, e desse modo pudessem melhor atender aos diferentes pedidos
dos compradores. Assim, a partir da safra de 1965/1966, atravs de negociaes entre as
empresas e as representaes dos fumicultores, a classificao do tabaco comeou a ser
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
86 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

realizada no apenas considerando a colorao das folhas, mas tambm a sua localizao
no p de tabaco.
Todavia, os avanos obtidos no foram os esperados, o que levou o SINDITABACO
e a AFUBRA a retomarem as negociaes e a gestionarem junto ao governo federal
quanto necessidade de uma normatizao que aperfeioasse a classificao do tabaco e
assegurasse regras claras para a comercializao do tabaco, como tambm observasse as
classes adotadas no mercado internacional. O Estado, atravs do Ministrio da Agricultura,
atendendo a essas reivindicaes e buscando regulamentar essa relao mercantil e
institucionalizar os decorrentes conflitos entre produtores e empresas, passou a instituir
Portarias normatizando a classificao do tabaco. Essas Portarias Ministeriais resultaram no
caso dos tabacos Virginia e Burley, respectivamente, na instituio de 48 e de 30 classes
possveis de serem obtidas para o sortimento das folhas de acordo com a combinao da
classe, subclasse, dos tipos e subtipos adotados.
Ao estabelecerem os novos critrios de classificao de tabaco tais normas
governamentais criadas externamente regio, pelo Estado, acabaram privilegiando o
atendimento dos interesses das empresas multinacionais que puderam melhor atender a
seus clientes internacionais. Os agricultores foram os mais prejudicados, uma vez que, alm
de apresentarem dificuldades para se adaptarem grande variedade e quantidade de novas
classes de tabaco institudas, tambm viram acrescidas as dificuldades para obterem uma
valorizao mais justa pelo seu produto no momento da comercializao da safra.

5 AS INOVAES TCNICAS E ORGANIZACIONAIS NO PROCESSAMENTO E


TRANSFORMAO INDUSTRIAL DO TABACO

Uma ltima etapa do circuito espacial do tabaco, na qual igualmente ocorreram


importantes inovaes tcnicas e mudanas organizacionais, foi a do seu processamento
industrial realizado basicamente nas usinas localizadas nas cidades de Santa Cruz do Sul
e Venncio Aires no RS, e a partir dos anos 80, tambm em Blumenau em SC, e Rio Negro
no PR. Inovaes que igualmente se fizeram acompanhadas por mudanas na organizao
e nos usos dos espaos urbanos dessas cidades e que, conjuntamente, experimentaram
as influncias simultneas de foras internas e externas, novas e preexistentes, e tambm
provenientes das aes do mercado de tabaco e do Estado.
At ento, o tabaco era beneficiado, basicamente, de modo artesanal atravs de
atividades manuais que envolviam um intenso emprego da fora de trabalho dos operrios
das empresas, desde o recebimento, a separao e composio dos diferentes tipos de
tabaco, a fermentao e preparao para a venda. Poucas eram as empresas da regio que
dispunham de maquinrio e de equipamentos tcnicos adequados para um processamento
mais elaborado, e isso certamente impunha tambm limitaes qualidade do produto e
sua valorizao no mercado internacional.
Todavia, preciso reconhecer que anteriormente entrada das multinacionais, j havia
na regio do Vale do Rio Pardo a presena de um parque de processamento industrial do
tabaco de relativa importncia, especialmente em Santa Cruz do Sul, onde a Cia. Souza Cruz
e a Cia. de Fumos Santa Cruz lideravam, respectivamente o beneficiamento e a fabricao
de cigarros; tambm em Venncio Aires e, em menor grau, em Vera Cruz empresas menores
desempenhavam importante papel no beneficiamento regional do fumo. Nessas cidades
j havia empresas locais dos ramos metalmecnico e metalurgia que forneciam parte do
Rogrio Leandro Lima da Silveira
87
Norma e territrio: reflexes a partir do circuito espacial de produo do tabaco no sul do Brasil

maquinrio utilizado pelo setor do tabaco, assim como nelas tambm j funcionava um
conjunto de empresas comerciais e de servios, bancos, empresas de importao e de
exportao de fumo que prestavam importante suporte ao desenvolvimento do ramo do
tabaco. E, principalmente, tambm apresentavam um importante e especializado contingente
de trabalhadores na agroindstria do tabaco. Assim, foi atravs do aproveitamento e da
valorizao dessas condies preexistentes, na economia urbana e na organizao espacial
dessas cidades, que a modernizao e as mudanas para ampliao do processamento
industrial do tabaco passaram gradativamente a ocorrer.
Com o processo de desnacionalizao das agroindstrias do tabaco e com a expanso
dos mercados interno e externo para o tabaco nacional, o aumento da produo nas reas rurais
da regio se fez acompanhado por um contnuo e crescente aperfeioamento do processo
de processamento industrial, atravs de mudanas no processo produtivo, da modernizao
de atividades e da introduo de novas operaes por meio de pesados investimentos na
aquisio de equipamentos e maquinrio, mas tambm atravs da difuso das relaes de
produo capitalistas que, combinadamente, permitiram aumentar a capacidade instalada
do beneficiamento, obter nveis maiores de produtividade, bem como buscar uma maior
qualidade do produto final.
De acordo com Hitier e Sabourin (1965), o processamento industrial do tabaco passava
a envolver um conjunto de etapas realizadas em continuidade, que informavam uma maior
complexificao do processo produtivo, na medida em que este, em graus variados, passava
a combinar o emprego da fora de trabalho dos operrios com o uso da fora mecnica de
novas e modernas mquinas e equipamentos e que passava a se difundir no conjunto das
empresas agroindstrias do tabaco.
O emprego de modernas mquinas e de novos equipamentos passou a ampliar a
capacidade produtiva e a assegurar maior qualidade ao produto final, na medida em que
possibilitava s empresas sincronizar as etapas produtivas, controlar os fluxos de matria
prima e de insumos no interior das usinas, e monitorar, de acordo com as suas demandas, o
grau e a intensidade das transformaes necessrias no tabaco. Nesse aspecto, as linhas de
processamento das usinas passaram a dispor de inovaes tcnicas como os tneis-estufas
ou cilindros rotativos que permitiam controlar, mecanicamente, os nveis de umidade e de
temperatura necessrios conservao das folhas de tabaco durante o seu processamento.
Outra inovao mecnica importante foi o emprego da mquina picadora que,
alimentada por esteiras, permitia programar automaticamente a dimenso desejada do corte
das lminas de tabaco (as folhas destaladas), de acordo com a solicitao dos clientes
internacionais, e numa quantidade e velocidade significativamente maiores. Alm das
transformaes fsicas, o fumo passava tambm a apresentar alteraes qumicas advindas
com as inovaes tcnicas desenvolvidas nas etapas de casing e de flavoring. Atravs do
emprego de um cilindro mecnico se procedia ento pulverizao das lminas das folhas de
tabaco, no primeiro caso, aplicando-lhes uma mistura lquida espcie de molho base de
substncias variadas como acar, glicerina, cacau, etc., e, no segundo caso, pulverizando-
as com uma mistura gasosa base de menta, rum, essncias de frutas. Essas operaes
permitiram agregar ao tabaco um aroma e um gosto adicional s suas caractersticas naturais,
podendo-se assim atender a determinadas demandas dos compradores.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
88 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

FIGURA 3 tabaco em folha desenvolvido nas usinas das empresas em 1970.

Composio ou preparao da mistura de tabacos

Condicionamento

Destala Casing (Cobertura com misturas)

Picagem

Secagem Flavoring (Aromatizao)

Resfriamento

Armazenamento
FIGURA 03 - Vale do Rio Pardo - RS: esquema do beneficiamento industrial do

Fonte: Silveira (2007).

preciso tambm considerar na dinmica industrial do tabaco a influncia de uma outra


varivel interna, prpria natureza mesma da matria-prima. O tabaco um produto perecvel
e nessa condio requeria das agroindstrias, sob pena de sua deteriorao, que o mesmo
fosse beneficiado to logo os fumicultores procedessem a entrega dessa matria-prima nas
sees de recebimento das usinas. Isso significava que, mesmo diante da mecanizao da
produo e da integrao das operaes, o funcionamento eficaz e no tempo adequado das
linhas de processamento do tabaco demandava a utilizao combinada de trabalhadores
assalariados efetivos e, principalmente, de um expressivo contingente de trabalhadores
assalariados temporrios, os safristas (SILVEIRA, 1997).
A introduo da destala do fumo, uma das principais inovaes tcnicas promovidas
nesse perodo, ilustra bem essa caracterstica do novo estgio do processamento industrial do
tabaco. At 1971, o tabaco produzido na regio era quase que integralmente comercializado
com os mercados interno e externo sob a forma de tabaco em folha com talo o que lhe
auferia menor valorizao. A partir de ento, cerca de 60% da produo de tabaco passou
a ser comercializada e exportada sob a forma de folhas sem talo produto preferido no
mercado externo. Inicialmente, a destala do tabaco passou a ser realizada manualmente e
isso resultou no numeroso e intenso emprego de mo de obra temporria por quase oito
a dez meses do ano nas usinas. Em 1974, a introduo das destaladoras e debulhadoras
mecnicas adquiridas pelas empresas no exterior possibilitou que a destala passasse a
ser feita de maneira mecanizada. O emprego e a difuso desses objetos tcnicos entre as
empresas buscavam diminuir o custo da mo de obra, ampliar a capacidade e a velocidade
do processamento e qualificar o produto final.
Assim, o tempo destinado ao processamento pde ser diminudo, concentrando-
se o perodo da safra industrial em basicamente seis meses do ano. Embora o emprego
dessa mquina tenha representado a diminuio de muitas vagas temporrias de trabalho,
o aumento da produo do tabaco aliado concentrao da safra em menor tempo acabou
Rogrio Leandro Lima da Silveira
89
Norma e territrio: reflexes a partir do circuito espacial de produo do tabaco no sul do Brasil

demandando, a cada ano, um contingente expressivo de novos trabalhadores safristas pelas


agroindstrias do tabaco (MONTALI, 1979).
De acordo com dados do Sindicato dos Trabalhadores na Indstria do Fumo e da
Alimentao - STIFA (2000), entre 1970 e 1990 houve um incremento relativo de 467% no
nmero de trabalhadores, entre efetivos e temporrios, empregados pelas agroindstrias
em Santa Cruz do Sul. Eram 2.405 trabalhadores em 1970, passando a 9.044 trabalhadores
em 1980 e alcanando 13.642 empregados em 1990. Embora no existam dados precisos
sobre o regime de emprego na maior parte desse perodo, as lideranas sindicais dos
trabalhadores supem que mais de 60% dos trabalhadores eram temporrios. A partir de
1986, passou-se a proceder ao registro das estatsticas de emprego no setor e, nesse ano,
foram empregados 9.725 trabalhadores como safristas, aproximadamente 73% do total dos
trabalhadores empregados no setor.
A reproduo do capital por parte da agroindstria do tabaco no mbito do seu processo
produtivo envolvia ento a necessidade de valorizar e de combinar a sazonalidade e a diviso
do trabalho presentes no desenvolvimento do ramo do tabaco. Enquanto a produo rural
passava, basicamente, a ser realizada no segundo semestre do ano, o processamento
industrial acontecia nos primeiros seis meses do ano seguinte. A agroindstria do tabaco,
estrategicamente, combinava assim a expropriao do sobretrabalho da mo de obra familiar
dos agricultores, quando da comercializao da safra, com a extrao da mais-valia junto
aos trabalhadores safristas durante o processamento industrial (SILVEIRA, 1997). Vogt nos
ajuda a compreender a lgica e o sentido subjacente a essa inovao organizacional e a
esse modo de uso do territrio pelas empresas transnacionais.
Na lgica do capital, as foras produtivas, nelas embutidas a fora de trabalho, precisam
se ajustar s exigncias do capital, para que a necessidade de reproduo ampliada seja
satisfeita. Neste sentido, para evitar a compra de fora de trabalho, que durante parte do ano
ficaria ociosa, a agroindstria do tabaco, agindo sob a racionalidade do capital, planificou e
sincronizou a produo rural (praticada em pequenas propriedades familiares basicamente
com a absoro de mo de obra familiar) com o processo de processamento (efetivado
nas usinas localizadas nas reas urbanas) de tal forma que a maior parte dos vendedores
da fora de trabalho, no complexo industrial, seja de operrios temporrios, intermitentes,
sazonais (VOGT, 1997).
Alm disso, devemos tambm considerar as inovaes tcnicas e produtivas que
ocorreram no mbito da transformao industrial do tabaco, nas fbricas de cigarro existentes
na regio, nesse perodo, permitindo s empresas ampliar em muito a produo, diversificar
o nmero de marcas e produzir diferentes tipos de cigarros. As inovaes tcnicas nessa
rea possibilitavam uma crescente ampliao na capacidade de produo com a introduo
de mquinas que permitiam a produo de mais de 1.000 cigarros por minuto, alm de
promoverem o lanamento de novos produtos buscando atingir pblicos diferenciados
tanto pela renda como pela condio social e cultural dos consumidores. Assim, as fbricas
passaram a produzir cigarros mais sofisticados, cigarros populares, cigarros com tamanhos
diferenciados, cigarros com filtro aditivado e com menos teores de nicotina e alcatro,
cigarros mentolados, etc.
Esse foi o caminho adotado pela americana Cia. Philip Morris, em 1974, quando
adquiriu a Cia. de Fumos Santa Cruz, em Santa Cruz do Sul, e passou a promover crescentes
investimentos na modernizao das linhas de produo de cigarros que desde ento no
apenas abastecia cerca de 5% do mercado nacional como tambm passava a exportar, desde
a regio, suas marcas internacionais de cigarros. O fornecimento do tabaco para permitir
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
90 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

esse aumento na produo de cigarros da empresa provinha basicamente da compra junto


s usinas de beneficiamento, instaladas na regio do Vale do Rio Pardo. Esse tambm foi o
caso da Cia. Souza Cruz, responsvel por 75% do mercado nacional no comeo da dcada
de 1970, que igualmente passou a modernizar suas fbricas de cigarro em So Paulo, Recife,
Porto Alegre, Rio de Janeiro e Salvador, alm de inaugurar, em 1978, em Uberlndia - MG,
a maior fbrica de cigarros da Amrica Latina, com capacidade para produzir 60 bilhes de
cigarros por ano. Nesse aspecto, parte do fumo produzido pelos fumicultores integrados
Cia. Souza Cruz, na Regio Sul do Brasil, era ento destinado ao abastecimento dessas
unidades produtivas (MORAIS, 2003).
A introduo das inovaes tcnicas e produtivas no processamento e na transformao
industrial do tabaco tambm se fez acompanhada pela promoo de novas aes polticas
e normativas que, implementadas internamente no mbito da regio, igualmente acabaram
incidindo na dinmica de desenvolvimento do setor.
No mbito das relaes sociais de produo entre as empresas e os seus operrios
industriais, os Sindicatos dos Trabalhadores na Indstria do Fumo, criado desde 1948
em Santa Cruz do Sul, e desde 1975 em Venncio Aires, como entidades representativas
dos trabalhadores efetivos e temporrios nas empresas fumageiras, comeavam a ter
um expressivo aumento de trabalhadores sindicalizados na sua base territorial. Essa
condio lhes assegurava papel importante na dinmica das negociaes e reivindicaes
dos trabalhadores junto ao SINDIFUMO, muito embora a organizao e politizao dos
trabalhadores no tenham sido efetivas, seja pela dificuldade encontrada pelos sindicatos
diante da diferenciao do perodo de negociao entre trabalhadores efetivos e safristas,
seja pela adoo dos sindicatos de uma linha de ao sindical mais conservadora, evitando
os conflitos contnuos e abertos com as empresas.
A partir de 1980, as negociaes deixaram de ser realizadas individualmente entre as
empresas e seus empregados e passaram a ser objeto de acordos e convenes coletivas
de trabalho entre o SINDITABACO e os Sindicatos dos Trabalhadores na Indstria do Fumo.
Os acordos coletivos de trabalho, mediados pela Justia do Trabalho passavam ento a
normatizar as relaes de trabalho no interior das usinas e das fbricas de cigarro, regulando
a remunerao, a jornada de trabalho e as condies de trabalho orientando assim os
processos de reproduo do capital e da fora de trabalho no setor.
Essas normas, na realidade, institucionalizavam as relaes de conflito, os distintos
interesses, em ltima anlise, a dinmica da desigual correlao de fora entre os
trabalhadores e as empresas do setor. Dinmica essa que tambm no se fazia indiferente
existncia de uma legislao trabalhista autoritria, ausncia de uma regulao mais
efetiva e transparente por parte do Estado das relaes de trabalho, ao crescente arrocho
salarial, bem como incerteza da macroeconomia nacional que, nesse perodo, oscilava
perodos de crise e momentos de expanso econmica. Isso obviamente acabava impondo
limites s reivindicaes dos trabalhadores, ao mesmo tempo em que possibilitava melhores
condies de reproduo ao capital.

6 OS REFLEXOS DAS AES E NORMAS GERADAS EXTERNAMENTE PELO


CAPITAL TRANSNACIONAL DO TABACO NO TERRITRIO REGIONAL

No contexto da globalizao, o funcionamento do mercado oligopsnico do tabaco


e do cigarro tem tambm experimentado os efeitos de aes e normas promovidas
Rogrio Leandro Lima da Silveira
91
Norma e territrio: reflexes a partir do circuito espacial de produo do tabaco no sul do Brasil

externamente que procuram assegurar a fluidez da produo de tabaco e a reproduo do


capital transnacional, e que incidem de um modo hierrquico e desigual no territrio, e
revelia da sociedade regional.
A combinao de aes e normas definidas externamente regio, aliada intensa
concentrao de capital verificada nesse perodo no setor do tabaco, possibilitaram a
progressiva ampliao da produo agrcola do tabaco e do processamento no Sul do
Brasil, especialmente, na regio do Vale do Rio Pardo. Tais processos se desenvolveram na
regio atravs das novas estratgias produtivas e comerciais das corporaes multinacionais
do tabaco e, por consequncia, influenciaram tanto a dinmica de organizao e de
desenvolvimento do complexo agroindustrial do tabaco que se instalou na regio, quanto
dinmica de organizao espacial do territrio regional.
As ordens e normas originadas desde os lugares mundiais onde se localizam os
centros de gesto das multinacionais do tabaco incidiram e tem incidido verticalmente
na regio. Foram e tm sido mediadas e difundidas pelas suas subsidirias instaladas na
regio, promovendo aes de modernizao e de racionalizao na atividade agroindustrial
do tabaco, ao mesmo tempo em que influenciaram a organizao do territrio regional. As
diretrizes produtivas e comerciais de cada empresa multinacional do tabaco na regio tm
sido implementadas em consonncia com as estratgias de ao definidas pelas suas sedes
no exterior, e implementadas atravs de normas organizacionais que regularam as novas
aes e os objetos tcnicos implantados na regio. Tais aes e normas organizacionais
das transnacionais do tabaco, como as que vimos anteriormente, alcanaram e alcanam a
regio (re)definindo, a cada safra de tabaco, mudanas tanto nas reas rurais, quanto nas
cidades.
Nas reas rurais produtoras de tabaco, essas aes e normas tm se manifestado
atravs da definio prvia e da regulao pelas empresas da rea total da lavoura de tabaco
a ser plantada, do volume e do tipo de tabaco a ser contratado. Tal regulao resultado das
aes globais dessas empresas multinacionais que, ao atuarem na escala global, acabam
incidindo na formao dos estoques globais, acompanham os diferenciais de demanda de
tabaco, de preo do produto, e asseguram seus ganhos diferenciais atravs da articulao
concatenada da produo e da exportao de tabaco que fazem a partir de cada pas onde
atuam.
Essas definies afetaram diretamente a dinmica de organizao espacial e de
circulao dos fluxos de produtos, de pessoas, de informaes e de capitais que percorrem
o territrio, na medida em que determinaram, por exemplo, os nveis de produtividade
esperados, o emprego das inovaes tcnicas a serem adotadas no plantio, na colheita e
na cura do tabaco, o volume de insumos a ser utilizado na lavoura, a quantidade de mo
de obra temporria a ser contratada para a colheita, o montante de capital a ser financiado
pelos fumicultores junto aos bancos atravs da intermediao das empresas, e a definio
do preo do tabaco a ser praticado pelas empresas junto aos fumicultores. A implementao
dessas aes globais e normas organizacionais, em conjunto com a instalao nas reas
rurais de novos objetos tcnicos e a promoo de inovaes tcnicas na cultura do tabaco,
significaram tambm para os fumicultores a promoo de novos gastos e/ou a ampliao
de novos endividamentos junto aos bancos e s empresas do tabaco. Alm disso, tambm
impuseram aos fumicultores a necessidade de um aprendizado e domnio das informaes
tcnicas quanto ao modo de uso dos novos produtos e equipamentos, a fim de atender s
demandas das empresas o que de modo geral resultou na ampliao da dependncia dos
fumicultores s empresas, evidenciando uma subordinao no mais apenas financeira, mas
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
92 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

tambm tecnolgica e informacional.


J nas reas urbanas, os reflexos de tais aes e normas igualmente se fizeram e se
fazem sentir na organizao espacial das cidades. As decises tomadas pelas transnacionais
desde o exterior em relao, por exemplo, ampliao e modernizao de suas plantas
industriais, racionalizao ou reduo das suas atividades agroindustriais, ou mesmo
ao encerramento de suas operaes de processamento, comercializao e de exportao
de tabaco, ou de fabricao e exportao de cigarro, tm incidido diretamente na dinmica
espacial e econmica das cidades onde elas esto instaladas. Quando implementadas,
essas aes tm influenciado diretamente na demanda de empregos industriais temporrios
e efetivos a serem gerados pelas usinas de processamento e pela fbrica de cigarros, na
mobilizao de recursos pblicos para o provimento e a expanso de infraestrutura bsica,
equipamentos urbanos e transporte, na oferta de financiamento bancrio disponvel para
investimentos, na quantidade de insumos e equipamentos industriais a ser adquirida pelas
empresas, no nmero e na quantidade de servios a serem contratados junto s empresas
terceirizadas e s demais empresas responsveis pela comercializao, pelo transporte
e exportao do tabaco processado e do cigarro produzido na regio, e no consequente
montante de empregos e de capital nelas gerados.

7 CONSIDERAES FINAIS

Vimos que a promoo, nesse perodo, de um conjunto de inovaes tcnicas e


organizacionais nas diferentes etapas constitutivas do complexo agroindustrial do tabaco,
ao mesmo tempo em que informava o advento de uma nova racionalidade econmica e
produtiva no desenvolvimento do setor do tabaco, comandada pela hegemonia do capital
monopolista transnacional, tambm participava intensamente no processo de constituio
de um meio tcnico-cientfico no territrio regional, possibilitando novos processos de
organizao espacial, de solidariedade espacial, e de utilizao do territrio. Simultaneamente,
o contedo e a lgica da organizao espacial preexistente e historicamente produzida,
tambm influenciou e condicionou a lgica e a dinmica que orientaram a introduo e a
implementao dessas inovaes tcnicas, organizacionais e normativas que passaram a
constituir o novo sistema de produo agroindustrial do tabaco.
preciso considerar que tanto a promoo dessas inovaes tcnicas e mudanas
organizacionais quanto implementao da atividade agroindustrial do tabaco na regio
no se fizeram indiferentes ao territrio e s relaes sociais de produo, historicamente
engendradas entre os diversos e diferentes agentes sociais que nesse momento
participavam das distintas etapas desse circuito espacial do tabaco, nesse novo estgio
da agroindustrializao do tabaco, atravs de aes empreendidas desde distintas escalas
espaciais.
A lgica e a dinmica de funcionamento preponderantes nesse perodo do
desenvolvimento da produo do tabaco resultaram de um conjunto crescente de aes,
interaes, negociaes e embates entre esses agentes sociais, promovendo assim as
condies sociais, polticas e ideolgicas para sua definio, materializao, normatizao
e efetivao no territrio regional. Esse tambm foi o contexto e o sentido que orientaram as
inter-relaes que ocorreram entre objetos e sistemas tcnicos, sistemas de aes e normas
e regulaes no mbito do CAI do tabaco e que, ao se realizarem, viabilizaram a reproduo
da atividade agroindustrial do tabaco, possibilitando simultaneamente, uma particular
Rogrio Leandro Lima da Silveira
93
Norma e territrio: reflexes a partir do circuito espacial de produo do tabaco no sul do Brasil

organizao espacial e determinados usos do territrio.


O desenvolvimento do CAI do tabaco apresentou particularidades em relao ao
processo geral de modernizao da agricultura brasileira, na medida em que, contrariamente
a outros CAIs tambm integrados ao mercado internacional de commodities, sua participao
na constituio do meio tcnico-cientfico na regio possibilitou usos do territrio que no
envolveram a completa modernizao tecnolgica dos processos produtivos, nem tampouco
resultou na inteira substituio do trabalho humano e o emprego pleno da mecanizao e
automao do conjunto das atividades produtivas. A modernizao tecnolgica do cultivo e
da produo do tabaco se mostrou limitada, especialmente diante de algumas caractersticas
j existentes na regio como as limitaes naturais do relevo onde se encontra a maior parte
das propriedades rurais, o tamanho das pequenas propriedades, a necessria demanda
do trabalho manual nos tratos culturais da lavoura fumageira e as recorrentes dificuldades
econmicas dos fumicultores.
Sob o domnio do capital monopolista internacional, o desenvolvimento da fumicultura
e a ampliao da produo do tabaco na regio resultaram da manuteno e valorizao de
alguns atributos e de condies territoriais j existentes, combinando-os com a introduo
de inovaes tcnicas e organizacionais. Isso permitiu s agroindstrias multinacionais
alcanar no tempo esperado a quantidade e a qualidade desejadas de tabaco, de modo a
poder atender especialmente ao mercado internacional de tabaco em folha. Assim, puderam-
se obter condies ideais para o desenvolvimento da fumicultura, especialmente para a
dinmica de reproduo do capital agroindustrial fumageiro, uma vez que, atravs da difuso
dos novos objetos e sistemas tcnicos e do sistema integrado de produo, as empresas
obtiveram o tabaco que precisavam sem ter que fazer grandes investimentos e sem correr
riscos. No necessitaram adquirir ou arrendar terras para produzir o tabaco, no precisaram
arcar com as despesas do emprego das inovaes tcnicas na lavoura, nem tampouco arcar
com o pagamento de salrios e custos sociais advindos da legislao trabalhista, dada a
existncia das pequenas propriedades onde o tabaco j era produzido atravs da mo de
obra familiar. Tampouco precisaram investir recursos no custeio da safra e no seguro das
lavouras, dado que para tanto se valeram da poltica nacional de crdito rural subsidiado,
instaurada pela Unio a partir de 1967, e do seguro agrcola do tabaco institudo em 1956
pela entidade representativa dos fumicultores.
No mbito da comercializao, as empresas puderam se valer das novas e complexas
normatizaes das classes do tabaco, regulamentadas pelo Estado, e da dependncia
econmica dos produtores em relao a elas, para aperfeioarem suas margens de
lucro, ao mesmo tempo em que consolidavam a subordinao dos colonos fumicultores
sua racionalidade tecnolgica e produtiva atravs da crescente integrao ao mercado
internacional do tabaco.
Por fim, no mbito do processamento e da transformao industrial, as empresas,
embora tenham invertido somas expressivas de capital na modernizao e ampliao das
plantas industriais existentes, puderam combinar o emprego de novos e modernos objetos
tcnicos com a mobilizao e a explorao de expressivo contingente de mo de obra
temporria, bem como contar com o apoio do Estado na concesso de incentivos fiscais e
no provimento de infraestrutura. Isso lhes permitiu viabilizar o processo produtivo bem como
assegurou, em condies vantajosas, a realizao da reproduo do capital industrial.
Esse conjunto de objetos tcnicos e de normas criadas e de aes desenvolvidas
num novo contexto de relaes sociais e econmicas entre os fumicultores, as empresas, o
Estado e os trabalhadores industriais configurou mudanas no funcionamento do setor do
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
94 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

tabaco, sob a hegemonia do capital monopolista internacional. Contexto esse, caracterizado


por uma dinmica de desenvolvimento do CAI do tabaco, que se realizou no territrio atravs
da incorporao produtiva de novas reas rurais, com a subordinao de novos contingentes
de trabalhadores rurais, e atravs da urbanizao desigual das cidades que experimentaram
distintas funes no desenvolvimento da comercializao, do beneficiamento e da
transformao do tabaco, possibilitando tambm novas solidariedades espaciais.

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MARCOS REGULATRIOS SOBRE INTEGRAO DE REGIES
TRANSFRONTEIRIAS: A EXPERINCIA DO BRASIL NO ARCO SUL DO
MERCOSUL1
Heleniza vila Campos
Aldomar Arnaldo Rckert
Andressa Lopes Ribeiro
Elis Lucca

1 INTRODUO2

As transformaes nas polticas voltadas a regies fronteirias revelam a forma como a


sociedade tambm modifica seu olhar sobre esses espaos to complexos. So reflexos de
leituras polticas e econmicas de espaos, de um lado, estratgicos, enquanto marcos de
troca e interao entre diferentes pases e, de outro lado, delicados, pela concentrao de
determinantes legais na tentativa de controle de circuitos ilegais ou informais. As fronteiras
compem-se, portanto, de duas faces que se complementam.
Nos tempos mais recentes, notadamente a partir de meados do sculo XX, v-se que
a fluidez dos fluxos globalizados, tanto de pessoas como de mercadorias, tem promovido
maior porosidade nas dinmicas fronteirias, facilitando uma integrao de cunho mais
econmico, a despeito de todas as dificuldades polticas que essas iniciativas possam ensejar.
Na Amrica do Sul, esses incentivos so marcados ao longo dessa histria recente pela
tentativa de articulao de polticas regionais em mbito nacional, atreladas s estratgias
do mercado multinacional.
Busca-se neste artigo compreender o processo de instituio das polticas de
planejamento de integrao regional em fronteiras, visando interpretar as principais mudanas
legais adotadas principalmente pelo Brasil, Argentina e Uruguai e considerando as diferentes
posturas desses Estados Nacionais em relao ao tratamento dado s suas regies fronteirias
em seus perodos distintos de desenvolvimento. Tais mudanas constituem-se em medidas
que variam de aprovaes de fundo de investimentos bi ou multilaterais criao de rgos
pblicos dedicados especificamente integrao daquelas reas.
A abordagem histrica se constituiu na mais adequada para verificar o processo
de transformao das estratgias polticas voltadas a regies fronteirias no mbito sul-
americano e, mais especificamente, sul-brasileiro. Nesse sentido, e sob a orientao de uma
pesquisa documental sobre as polticas de integrao na Amrica do Sul, foram identificados
trs perodos importantes, que se alinham com as transformaes do Capitalismo em seu
contexto mundial.
O primeiro, que inicia com a criao da Superintendncia de Valorizao Econmica
da Fronteira Sudoeste no Brasil em 1956, precursora das Superintendncias Regionais de

1 O tema compe um dos objetivos da pesquisa intitulada Transfronteirizaes na Amrica do Sul: dinmicas
territoriais, desenvolvimento regional, integrao e defesa nas fronteiras meridional e setentrional do Brasil,
sob coordenao do Prof. Dr. Aldomar Arnaldo Rckert, contando com apoio financeiro do Edital CAPES
PRO-DEFESA/2013.
2 Agradecemos especialmente ao colega Antnio Paulo Cargnin, da Secretaria Estadual do Planejamento,
Mobilidade e Desenvolvimento Regional do Rio Grande do Sul, pela leitura crtica deste artigo.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
98 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Desenvolvimento e se encerra com as prticas democratizantes do final dos anos 1980. Trata-
se de um contexto econmico internacional ps Segunda Guerra Mundial, com forte presena
do Estado nas suas polticas nacionais, sendo a ideia de desenvolvimento fortemente apoiada
no vis econmico. Tal processo, que decorreu durante toda a chamada Guerra Fria, acaba
por conduzir a economia internacional para um quadro geral de crise nos anos 1970 e 1980,
repercutindo na reviso do papel do Estado nos processos de desenvolvimento.
O segundo perodo como seu marco inicial a criao do MERCOSUL em 1991,
momento em que os Estados sul-americanos buscavam a abertura poltica para uma
economia internacional de cunho mais neoliberal na dcada de 1990, sendo prerrogativa
a flexibilizao produtiva com grandes efeitos na estruturao das polticas regionais. So,
assim, caractersticas desse perodo a reduo das intervenes estatais e o incentivo a
iniciativas de privatizao, a integrao econmica global e a ampla financeirizao do
mercado internacional. Ao final desse perodo, a ampliao do quadro de desigualdades
sociais e de instabilidade poltica internacional requereram a reviso de uma atuao mais
presente do Estado nas negociaes sobre os territrios nacionais.
O terceiro e ltimo perodo se apoia na tentativa de resgate das aes estatais estratgicas
no incio dos anos 2000, conhecido por alguns autores, como Bresser-Pereira (2006) como
novo-desenvolvimentismo, sob o comando de um Brasil poltica e economicamente mais
forte. Esse perodo tem como marco principal no Brasil a denominada Nova Agenda para
Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio (2003) e se conclui com a criao do Plano de
Ao Estratgica vinculada ao Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento
(COSIPLAN) em 2015. um momento ainda em curso, que tem como caractersticas,
principalmente aps 2008, uma situao de crise econmica e financeira internacional, ao
mesmo tempo em que os avanos tecnolgicos e informacionais redimensionam de forma
muito intensa as condies de produo e consumo dos pases com o mercado mundial.
Essas caractersticas vo influir diretamente nas formas de entendimento sobre os conceitos
de integrao internacional.
Adotou-se como metodologia de anlise a identificao de contedos especficos
em aspectos relevantes ao escopo de integrao regional de fronteiras no recorte espacial
desse trabalho, tais como: a) controle e facilitao de fluxo de mercadorias; b) defesa e
segurana; c) direitos civis binacionais e dupla cidadania; d) recursos e financiamentos de
projetos; e) investimentos e implementaes no setor de infraestrutura viria. Esses aspectos
foram organizados em um quadro que apresenta uma linha temporal, demonstrando suas
relaes e dependncias a contextos econmicos e polticos internacionais, situando-os
historicamente. Seus marcos legais especficos constituem aes como: criao e atuao
de agncias de regulao e regulamentao, estabelecimento de acordo bi ou multilaterais
e elaborao de planos ou programas estratgicos regionais.
O artigo compe-se de quatro partes, alm da introduo e das consideraes finais:
a primeira volta-se para a discusso terica da importncia da regio em contextos polticos
supranacionais; as partes segunda, terceira e quarta apresentam aspectos conceituais,
distines econmicas e polticas alm de marcos regulatrios que caracterizam cada
perodo de anlise.
Heleniza vila Campos, Aldomar Arnaldo Rckert, Andressa Lopes Ribeiro, Elis Lucca
99
Marcos regulatrios sobre integrao de regies transfronteirias: a experincia do Brasil...

2 REGIO E FRONTEIRAS EM POLTICAS ECONMICAS SUPRANACIONAIS:


CONCEITOS E PROCESSOS

Na discusso sobre regies que envolvem situaes de fronteira, h processos muito


particulares na sua definio. Ao tratar das diferenas e semelhanas que particularizam o
espao geogrfico sob diferentes perspectivas, o conceito de regio permite explorar os
diversos significados que este espao assume ao longo do tempo, para diferentes agentes
polticos e econmicos.
Castro (1994) ressalta que a regio, para alm de se constituir como um mero recorte
espacial, atua tambm como um acumulador espacial de causalidades sucessivas, sendo ela
prpria o sujeito na relao histrica do homem com seu territrio. Essas marcas sucessivas
carregam diferentes contedos, expressando diferentes dinmicas polticas, sociais, culturais
e econmicas e, muitas vezes, ultrapassando limites territoriais pr-estabelecidos. No entanto,
a dimenso econmica da regio permite analisar como a agregao de mercados menores,
definidores de um recorte regional e correspondentes aos distintos bens que se produzem
em seu interior, articula-se s dinmicas de outras regies definidas a partir de centros
urbanos mais estruturados economicamente (MONGE, 2008). Nesse contexto, entende-se
que a reflexo sobre regio depende tambm do reconhecimento da sua vinculao em rede
a outros contextos regionais, em que a ideia de fronteira tambm se transforma de acordo
com as mudanas da prpria sociedade que a define, alterando sua condio de flexibilidade
e porosidade de modo a corresponder aos estmulos econmicos internacionais.
De fato, nos tempos contemporneos as fronteiras regionais tm assumido diferentes
significados ao longo do tempo visto que no se apresenta apenas na condio de limite
e controle, nem apenas de integrao, mas apresenta uma caracterstica prpria de
assimilao das duas perspectivas. Nesse sentido, as regies de fronteira so recortes com
suas especificidades que no se confundem com os territrios que delimitam, assumindo
particulares aspectos relativos ao modo de vida e mesmo ao tratamento poltico e econmico
que lhes reservado.
As regies de fronteiras internacionais na atualidade tm se convertido em espaos de
mltiplos significados. Do ponto de vista geopoltico, algumas experincias tm possibilitado
estratgias de convivncia e proximidade, viabilizando projetos de desenvolvimentos
compartilhados entre pases, numa perspectiva de transfronteirizao. Ruckert e Dietz (2013)
afirmam que os conceitos de fronteiras e regies transfronteirias ainda esto em construo,
sobretudo quando vinculados a uma perspectiva multiescalar. Esses conceitos, segundo os
autores, esto vinculados aos seguintes aspectos:
a) a formaes regionais para alm de uma ou mais fronteiras nacionais;
b) a processos de relativizao da escala nacional e a emergncia de vrias escalas
regionais;
c) s conexes, aos fluxos e aos atores que participam da dinmica social e econmica
fronteiria;
d) s decises de cunho poltico de criar a continuidade e a proximidade territorial;
e) ao que acontece na fronteira quando a linha separadora no pretende mais bloquear
as prticas e o sentimento de pertencimento;
g) a conjunto de processos de aproveitamento e de valorizao de uma fronteira, limite
territorial que separa dois sistemas polticos, econmicos e/ou socioculturais.
Os aspectos que envolvem a integrao econmica regional so discutidos pela
Geografia Econmica, envolvendo o entendimento do papel das organizaes internacionais
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
100 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

de integrao econmica, que assumem diferentes formas e contextos no territrio:


unio aduaneira, mercado comum, zonas de livre comrcio, por exemplo; processos
que podem se instituir e consolidar ao longo da histria: desde a preparao da poltica
interna dos Estados Nacionais at a fase de negociao e compartilhamento de ajustes
fiscais e monetrios. Trata-se do reconhecimento dos limites entre a autonomia poltica e
econmica dos Estados Nacionais e as necessidades correntes de articulao a um mercado
internacional competitivo e multifacetado, sendo a organizao em blocos econmicos uma
das estratgias regionalmente mais identificadas em todos os continentes. Os reflexos sociais
decorrentes dessas decises polticas esto sempre presentes, embora subdimensionados,
sendo a regio fronteiria a mais regulada, mesmo que seja a que menos se beneficia dessas
estratgias de integrao.
Atualmente, as formas de expanso do capital globalizado so aquelas que mais tm
deixado marcas em contextos supranacionais, considerando a importncia de diferentes
tipos de fluxos (capital, mercadorias, pessoas e informaes). Na histria recente brasileira
e da Amrica do Sul, por exemplo, as mudanas de significados da fronteira tm ocorrido
de acordo com perspectivas econmicas e polticas predominantes e as consequentes
posturas dos Estados Nacionais, destacando-se trs grandes momentos: o nacional-
desenvolvimentismo (referente ao perodo entre os anos 1950 e 1980), o neoliberalismo
(que figura fundamentalmente a dcada de 1990) e, mais claramente no Brasil, o novo-
desenvolvimentismo (estabelecido entre 2003 a 2016). o que apresentado a seguir.

3 A FASE NACIONAL-DESENVOLVIMENTISTA: ESTADOS NACIONAIS E


CONTROLE DAS REGIES DE FRONTEIRA

O perodo referente ao chamado nacional-desenvolvimentismo, ou simplesmente


denominado desenvolvimentismo, se molda, sobretudo a partir dos anos 1950, apoiado
na teoria econmica do Desenvolvimento, de vis keynesiano e, no caso sul-americano,
fortemente centrada nas teorias da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
(CEPAL) com o estmulo ao desenvolvimento industrial, urbanizao e ao aumento
do consumo. Destaca-se aqui a forte presena dos Estados Nacionais sobretudo em
investimentos em infraestrutura, alcanando no Brasil seu pice no milagre econmico (final
dos anos 1960) e declnio no final dos anos 1980 (VITTE, 2012).
Bresser-Pereira (2006, p. 6), no entanto, assinala que o desenvolvimentismo constitua-
se, na verdade, em uma estratgia nacional de desenvolvimento mais do que uma teoria
econmica propriamente, conduzido pelo Estado Nacional, que no deveria substituir o
mercado, mas fortalec-lo para que este pudesse criar as condies necessrias para que
as empresas, competindo no mercado, investissem e seus empresrios inovassem.
As polticas nacionais desenvolvimentistas se estabeleceram nos pases sul-
americanos a partir da dcada de 1960 com estratgias de planejamento tecnocrtico e
autoritrio. O esforo na manuteno das fronteiras como limites nacionais e de controle
militar ocorreu atravs de polticas macrorregionais, mas, ao mesmo tempo iniciavam-se
importantes negociaes para estimular o livre comrcio no mbito sul-americano. De fato,
a nfase na integrao com comrcio exterior europeu e norte-americano teve espao nas
polticas nacionalistas na Amrica do Sul, num momento em que se constituam territrios
nacionais para o desenvolvimento industrial e integrao econmica com o mercado exterior.
Destacam-se tambm nesse perodo os grandes incentivos entrada do capital estrangeiro
Heleniza vila Campos, Aldomar Arnaldo Rckert, Andressa Lopes Ribeiro, Elis Lucca
101
Marcos regulatrios sobre integrao de regies transfronteirias: a experincia do Brasil...

atravs de multinacionais em seus territrios.


No Brasil, ainda, havia poca instrumentos legais voltados faixa de fronteira,3 que
previam investimentos nessa rea estratgica do pas, muito embora pouco tenha sido
realizado, como lembra Moura Filho (2010, p. 178-191). Destacam-se o chamado Estatuto da
Fronteira, estabelecido atravs do Decreto N 1.846, de 3 de agosto de 1937, que promulga
diversos Atos Internacionais, firmados em Montevidu, entre o Brasil e a Repblica Oriental
do Uruguai alm do Programa de Auxlio Financeiro aos Municpios da Faixa de Fronteira
(PAFMFF), criado pela Lei Federal n 2597/1955. O PAFMFF definia as reas indispensveis
defesa nacional, mantendo entre elas a faixa de fronteira de 150 km como zona de segurana
e com previso de recursos para investimentos, o que, na prtica, no ocorreu de forma
significativa.
Outras iniciativas desse perodo, mais centradas na fronteira Brasil-Uruguai e voltadas
fronteira Sul-brasileira, foram: a celebrao do Convnio para Fixao do Estatuto Jurdico da
Fronteira entre Brasil e Uruguai (1933); Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio (1975);
o Tratado de Cooperao para o Aproveitamento dos Recursos Naturais e o Desenvolvimento
da Bacia da Lagoa Mirim (1978).
De fato, o primeiro rgo voltado ao desenvolvimento regional que abrangia parte do
territrio do Rio Grande do Sul foi a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica
da Fronteira Sudoeste do Pas (SPVERFSP). Criada em 1956 e compreendendo as reas da
regio sudoeste dos Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran e Mato Grosso
essa autarquia visava transpor as fronteiras internas do prprio territrio nacional, ocupando
de forma mais incisiva regies do pas ainda pouco habitadas. Nesse contexto, foi elaborado
o I Plano Diretor da Fronteira Sudoeste. Importa lembrar que o pas, a exemplo de outros
na Amrica do Sul, estava ainda se aparelhando para ingressar num mercado capitalista
internacional, competitivo e seletivo. O pas, assim, transformava-se politicamente, voltando-
se industrializao nacional e integrao ao capital internacional, atravs de aparatos
institucionais que apontavam para uma perspectiva de desenvolvimento econmico.
Acerca da efetividade da SPVERFSP, observa-se que esse rgo embrionrio da futura
Superintendncia de Desenvolvimento da Regio Sul (SUDESUL) esbarrou em entraves de
funcionalidade essenciais efetiva atuao de um rgo de planejamento regional como,
por exemplo, a falta de autonomia no processo de planejamento, destinao de verbas
insuficientes tanto para a elaborao como para implementao de projetos (GOULARTI
FILHO; MESSIAS; ALMEIDA, 2012).
A extino da SPVERFSP pela Lei n5.365/1967, que tinha como objetivo principal a
criao da Superintendncia da Regio Centro-Oeste (SUDECO), celebrava tambm a nova
denominao do Plano de Desenvolvimento da Fronteira Sudoeste e a Superintendncia
da Fronteira Sudoeste para SUDESUL, autarquia a partir de ento destinada Regio Sul
do pas, ou seja, abrangendo os Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran.
Ao criar a SUDESUL, o Governo Federal brasileiro definiu seu objetivo principal planejar e
promover a execuo do desenvolvimento da Fronteira Sudoeste, coordenar e controlar a

3 Faixa no territrio brasileiro considera indispensvel Segurana Nacional a faixa interna de 150 Km de
largura, paralela linha divisria terrestre do territrio nacional, definida oficialmente pela Lei n 6.634/1979,
mas j reconhecida anteriormente como rea estratgica de defesa.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
102 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

ao federal nesta regio (BRASIL, 1967, p. 03).4


Embora a SUDESUL tenha sido o principal rgo de planejamento na Regio Sul
brasileira no perodo que se estende at o final da dcada de 1980, importante discutir a
eficcia e do tipo de desenvolvimento financiado pela Superintendncia. Ao passo que sua
concepo geral demonstra o interesse do governo federal pela perspectiva do planejamento
regional, a prtica e a instrumentalizao do rgo parece demonstrar um descompasso entre
sua proposio legal e sua atuao prtica. Nesse tpico, elucidativo analisar os textos
constituintes da instaurao de outras autarquias semelhantes, como a Superintendncia
de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), reconhecidamente o entidade autrquica de
maior expresso e considerada mais estratgica naquele momento, conforme menciona o
artigo 2 da Lei n 3.692/1959:A Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste tem
por finalidades: a)estudar e propor diretrizes para o desenvolvimento do Nordeste(BRASIL,
1959, p. 01).
Comparativamente, a SUDESUL parece ter uma autonomia limitada no que se refere ao
planejamento sobre o territrio nacional de sua jurisdio ou ainda outras realidades que lhes
fossem de interesse, como as cidades gmeas com o Uruguai e Argentina. Os investimentos
no setor primrio do Rio Grande do Sul, por exemplo, eram vistos como subsidirias s
atividades desenvolvidas no sudeste do Brasil, j nesse perodo a regio com maior e
crescente industrializao no pas. No campo estratgico, pode-se afirmar que a SUDESUL
atuava como: i) instrumento do regime militar para fins estratgicos; ii) como ocupao de
fronteiras (dentro do territrio nacional); e iii) como viabilizadora de repasse de verbas do
governo federal ao setor primrio para atender s demandas do processo de industrializao
em curso, mais especificamente na Regio Sudeste do Brasil.
Messias e Goularti Filho (2015, p. 301) assinalam que a SUDESUL desenvolveu
basicamente quatro projetos voltados a regies consideradas estratgicas para o
desenvolvimento nacional: 1) Sudoeste brasileiro; 2) Projeto de Desenvolvimento da Lagoa
Mirim, no Rio Grande do Sul, 3) Investimentos no Noroeste do Paran e 4) Litoral Sul de
Santa Catarina.
No Rio Grande do Sul, o Projeto de Desenvolvimento da Lagoa Mirim, tinha como
objetivo o desenvolvimento do lado brasileiro da regio, investindo principalmente na
agricultura e em infraestrutura hdrica. Esse projeto foi o nico que envolveu uma comisso
internacional atravs de uma rede de acordos de cooperao com o Uruguai.
Nesse contexto, o Tratado da Bacia da Lagoa Mirim, firmado em 1977 entre Brasil e
Uruguai, merece especial ateno por ter compreendido uma srie de iniciativas entre os dois
pases com a finalidade de desenvolver obras de infraestrutura hdrica na regio da Bacia. O
Tratado tambm previa obras para viabilizar a produo e transmisso de energia eltrica,
transporte e comunicao hidroviria, alm de gerao de renda por meio de incentivos

4 Ainda que submetida hierarquicamente ao Ministrio Extraordinrio para a Coordenao dos Organismos
Regionais, cabia SUDESUL a gerncia dos fundos destinados pelo Oramento da Unio, bem como o
produto de suas operaes de crdito, da alienao dos bens de seu patrimnio entre outras fontes de
patrocnio nacionais ou internacionais (BRASIL, 1967). Esses recursos eram administrados e investidos em
projetos pblicos ou privados, com prioridade estabelecida pela prpria autarquia, de acordo com o interesse
para o desenvolvimento regional. Ou seja, na forma legal, a autarquia seria responsvel por quase todo e
qualquer projeto de infraestrutura com apoio do governo federal nos Estados do sul do pas. Este aspecto
importante, pois instaura um momento em que se os investimentos em rede viria comeam a se diferenciar
no Brasil em relao a outros pases, muito claramente presente na realidade sul-brasileira.
Heleniza vila Campos, Aldomar Arnaldo Rckert, Andressa Lopes Ribeiro, Elis Lucca
103
Marcos regulatrios sobre integrao de regies transfronteirias: a experincia do Brasil...

s atividades agrcola e industrial.5 Nessa conjuntura, a viabilizao dos empreendimentos


na faixa de fronteira exigiu dos dois governos medidas de flexibilizao para permanncia
e circulao dos membros integrantes dos projetos em territrio estrangeiro, bem como
facilidades aduaneiras e fiscais aos equipamentos e materiais transportados por via
hidrolgica ou rodoviria entre os pases.
O interesse do governo militar em tal projeto, que teve suas primeiros esboos j na
dcada de 1960, conforme descrio anterior da CLM, alm de basear-se nos proveitos
das obras de infraestrutura e dinamizao da economia agrcola, estendia-se presena e
atuao do Estado Nacional na regio de fronteira. Os projetos previstos pelo Tratado, ao
concentrarem-se em rea de interface internacional, possibilitaram o estreitamento dos laos
de polticos com o pas vizinho j na fase de pesquisa desempenhada pela CLM (que viria a
indicar a viabilidade dos planos a serem desenvolvidos).
Dentre os projetos previstos pelo Tratado de Cooperao, encontra-se o de
Aproveitamento dos Recursos Hdricos do Rio Jaguaro, o qual previa a realizao conjunta
das obras de pontes, represas, desvios do rio, canais de descarga, dentre outros. (BRASIL,
URUGUAI, 1978). Em certa medida, o Tratado serviu como experincia de integrao
fronteiria para acordos que seriam firmados posteriormente, j na dcada de 1990, para a
livre circulao entre cidades gmeas.
De fato, observando a atuao da SUDESUL nesse perodo, reconhece-se que a criao
das superintendncias de desenvolvimento no Brasil foi, em grande parte, responsvel pelas
mudanas no eixo de atuao do Estado brasileiro quanto s relaes econmico-produtivas
nacionais, considerando maior integrao produtiva interna do pas, vinculada ao processo
acelerado de industrializao. No entanto, pouco havia de investimento do ponto de vista da
integrao fronteiria, dependendo de aes isoladas dos Estados brasileiros com outros
pases.
A SUDESUL entrou em declnio a partir dos anos 1970, quando os investimentos
federais voltaram-se para o controle da inflao e dvida externa, passando essas autarquias
de desenvolvimento regional a atuarem fundamentalmente como rgos de distribuio de
financiamentos (MESSIAS; GOULARTI FILHO, 2015). O declnio subsequente das polticas
desenvolvimentistas na Amrica do Sul e, por conseguinte, no Brasil decorreu de aspectos
internacionais, como as crises do petrleo, enfraquecendo o olhar sobre as polticas
regionais como objetos de interesse dos governos nacionais (CARGNIN, 2014). Por outro
lado, algumas iniciativas no mbito sul-americano desse perodo deram incio a processos
de integrao importantes.
A criao da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) em 1960
se deu atravs do primeiro Tratado de Montevidu e se constituiu em uma primeira ao
efetiva para uma integrao econmica entre os pases latino-americanos. A formao do
Pacto Andino em 1969, tambm foi um passo importante, mas foi em 1980, que a ALALC
foi substituda pela Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI), sendo esta uma
organizao intergovernamental que visava dar continuidade ao processo de livre comrcio

5 A gerncia e coordenao dos projetos coube Comisso Mista Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento
da Bacia da Lagoa Mirim (CLM), j existente desde 1963, reestruturada e regida a partir de ento pelo
documento do Tratado da Bacia Mirim, estando a comisso sediada em Porto Alegre e na cidade de Treinta
y Tres, no Uruguai (BRASIL, URUGUAI, 1978, p.359).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
104 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

latino-americano rumo a um possvel mercado comum.6 Os interesses dos pases envolvidos


voltavam-se para o acesso a investimentos em setores industriais, o que reduziria custos
de produo em massa e ampliao das condies de competitividade regional. Foram os
primeiros passos para a criao do Mercosul, conforme ser visto a seguir.

4 A FASE NEOLIBERAL: PREPARAO PARA O LIVRE COMRCIO NA AMRICA


DO SUL

O neoliberalismo se caracteriza como uma fase que se pauta principalmente por


polticas de liberalizao econmica atravs de estratgias como privatizao, desregulao
e reduo da ao do Estado em favor da expanso da atuao do mercado na economia.
Sallum Jr. (1999) destaca que a crise de hegemonia e a instabilidade econmica dos anos
1970 permaneceram sem soluo na dcada de 1980 (chamada de dcada perdida). Nos
primeiros anos da dcada de 1990, na esteira do fim da Guerra Fria e das dificuldades polticas
e financeiras internacionais do momento, agravou-se esse quadro, ao mesmo tempo em que
se acentuaram as presses polticas pela abertura econmica.
Nesse contexto, o planejamento territorial e regional passou por profundas
alteraes, destacando-se para isso, segundo Vitte (2012, p. 10), dois aspectos decisivos:
a) o esgotamento do nacional-desenvolvimentismo e, com a abertura ao capital externo, a
necessidade de adequao da produo e das redes econmicas a esse sistema; e b) a
aproximao dos pases sul-americanos para a criao do MERCOSUL em 1991 atravs
do Tratado de Assuno, com perspectivas ao estabelecimento do Brasil como potncia
regional. Participam desse bloco Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai e, posteriormente,
agrega-se a Venezuela.
Sem dvida, o MERCOSUL foi a entidade multilateral que mais se destacou como
principal fator de integrao comercial no bloco sul-americano dos anos 1990, exigindo
uma nova postura dos Estados Nacionais sul-americanos sobre a permeabilidade dos
fluxos transfronteirios. Vitte (2012, p. 7apud BOUZAS, 2001) aponta para trs momentos
significativos na histria do bloco sul-americano:
a) o perodo de transio (1991-1994), que se caracterizou pelo aumento de fluxos e da
interdependncia entre os pases formadores do bloco, gerando um campo de negociaes
comerciais importantes para os pases do sul da Amrica do Sul, sob comando do Brasil e
da Argentina;
b) a era dos mercados (1994-1998) iniciou-se com a aplicao da deciso unilateral
de reestruturao econmica-monetria do Brasil em 1994, atravs do Plano Real, gerando
a chamada Brasil-dependncia por parte da Argentina;
c) o atual momento, iniciado em 1998 e que se configura como fruto das crises
mexicana (1994), asitica (1997) e russa (1998) vo definir um quadro de baixa liquidez e de
instabilidade poltica regional.
Identifica-se, assim, com a criao do MERCOSUL, uma tendncia aos processos
de integrao supranacionais dos Estados Nacionais sul-americanos, seja como medida
de fortalecimento regional das economias do sul proposta de criao da rea de Livre

6 Os pases integrantes da ALALDI eram, inicialmente, Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai
Colmbia, Equador, Bolvia e Venezuela. Em 1999 Cuba se inseriu como tambm participante da Associao
(OLIVEIRA; SALGADO, 2011).
Heleniza vila Campos, Aldomar Arnaldo Rckert, Andressa Lopes Ribeiro, Elis Lucca
105
Marcos regulatrios sobre integrao de regies transfronteirias: a experincia do Brasil...

Comrcio das Amricas (ALCA), seja como fortalecimento da economia regional. Entretanto,
as estratgias polticas fixaram-se em iniciativas setoriais e pouco coordenadas entre si.
No Brasil, importante lembrar que o modelo desenvolvimentista se tornou insustentvel,
face herana deixada pelos altos subsdios do governo federal para a industrializao num
contexto de crise internacional.7 As mudanas estruturais no aparato estatal, nesse contexto,
implicaram nos anos 1990 uma grande reestruturao produtiva, abertura econmica ao
mercado internacional, financeirizao da economia e estabilidade monetria brasileira,
embora com limitados avanos nas polticas sociais.
As polticas regionais entraram em declnio no pas, considerando tambm a grande
autonomia dos municpios gerada pelo processo descentralizador que emergiu da
Constituio Federal de 1988, ao mesmo tempo em que se fragilizava ou se extinguia
o aparelhamento do Estado responsvel pelo planejamento regional. De forma simblica,
marca o incio desse perodo a extino do SUDESUL, atravs da Medida Provisria n
151, de quinze de maro de 1990. Assim, segundo Cargnin (2014), houve um processo de
mudana na escala de negociaes econmicas e investimentos no territrio, valorizando-
se as interaes econmicas entre o capital globalizado com territrios locais: as grandes
empresas multinacionais figuram ainda mais fortemente como atores de desenvolvimento,
cada vez mais estimulado pelo Estado.
Do ponto de vista do tratamento das fronteiras, fortaleceram-se os investimentos na
estruturao normativa dos processos de integrao regional no mbito da Amrica do Sul,
de cunho eminentemente econmico e voltado ao mercado.8 Para tanto, os investimentos
em infraestrutura, necessrios para melhorar a circulao e fluxo das mercadorias receberam
investimentos, sobretudo a partir da criao da Iniciativa para Integrao da Infraestrutura
Regional Sul-Americana (IIRSA) em 2000, programa supranacional estabelecido entre 12
pases da Amrica do Sul que visava promover a integrao sul-americana atravs, sobretudo,
de investimentos em infraestrutura viria, em energia e em telecomunicaes, conforme pode
ser verificado na Figura 1.

7 Esses aspectos afetaram profundamente a concesso de financiamentos por bancos internacionais,


ampliando o dficit das contas pblicas brasileiras e o endividamento externo com as altas taxas de juros.
8 No caso do Brasil, os movimentos de aproximao com a Argentina se intensificaram, e os dois juntos
firmaram acordos como a Declarao de Iguau, em 1985, o Programa de Integrao Econmica, em 1986,
A Declarao Conjunta sobre Poltica Nuclear, e o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, em
1988 (OLIVEIRA; SALGADO, 2011, p. 6).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
106 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Figura 1: IIRSA Agenda de Implementao Consensuada (2005-2010)

Fonte: http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/Uploads/aic_mapa_alta_resolucion.jpg

Observa-se nessa Figura que a regio de fronteira sul brasileira foi foco de investimentos
virios construo de pontes, corredores e ramais ferrovirios, acessibilidade rodoviria
assim como grande parte dos demais projetos realizados na Amrica do Sul. Esses projetos
resultam de investimentos advindos do Encontro de Montevidu em 2000, definidos pelo
Comit de Coordenao Tcnica do ento criado IIRSA, sendo composto por trs bancos
de desenvolvimento sul-americanos: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
Corporao Andina de Fomento (CAF) e o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da
Bacia do Prata (FONPLATA). interessante observar que o IIRSA descola-se da perspectiva
do MERCOSUL, tendo como ponto de partida uma integrao mais ampla.
Segundo o documento intitulado Facilitacin del Transporte em los Pasos de Frontera
de Sudamerica, o Comit Tcnico, de fato, partiu de doze eixos estratgicos para integrao e
desenvolvimento, dos quais, apenas trs no contemplam territrios brasileiros (eixos Andino,
Pacfico e Neuqun-Concepcin), sendo que a fronteira sul-brasileira contempla trs eixos
(Mercosul, Porto Alegre-Jujuy-Antofagasta, So Paulo-Montevidu-Buenos Aires-Santiago).
Foram tambm definidos em 2000 os principais aspectos para otimizar a competitividade e
a sustentabilidade logstica sul-americana: os sistemas operativos de transporte multimodal
e de transporte areo; a facilitao de circulao em faixas de fronteira; harmonizao de
polticas regulatrias, de interconexo, de modelos tcnicos e de universalizao de internet;
definio de instrumentos para financiamento de projetos de integrao fsica e regional;
definio de marcos normativos de mercados energticos regionais.
O intercmbio comercial em 2000 j demonstrava, em termos de fluxos de capital, a
Heleniza vila Campos, Aldomar Arnaldo Rckert, Andressa Lopes Ribeiro, Elis Lucca
107
Marcos regulatrios sobre integrao de regies transfronteirias: a experincia do Brasil...

relevncia da participao da Argentina e do Brasil no contexto da Amrica do Sul, seguidos


da Venezuela, Chile e Colmbia. Destacam-se como mais significativas as relaes comerciais
brasileiras com o mercado argentino, venezuelano, chileno e uruguaio, conforme mostra a
Tabela 1.
Tabela 1: Intercmbio comercial entre os pases da Amrica do Sul (em milhes
de dlares), 2000.
PASES ARG BOL BRA CHI COL ECU PAR PER URU VEN Total

Argentina 266.4 6843.5 2670.4 128.1 61.8 592.2 293.4 808.2 216.1 11879.9
Bolvia 53.8 140.3 26.2 192.8 15.4 2.3 58.1 69.2 51.7 609.7
Brasil 6232.7 364.3 1246.3 514.7 133.3 831.8 353.0 668.5 688.4 11033.1
Chile 638.1 164.1 974.2 233.3 158.1 47.2 439.4 59.0 227.7 2941.0
Colmbia 56.2 38.6 283.1 206.0 461.6 3.0 371.5 9.2 1297.8 2727.0
Equador 131.6 6.1 18.6 254.3 307.8 1.0 328.4 11.0 113.9 1172.8
Paraguai 294.8 10.1 351.2 66.7 0.5 0.5 3.6 15.0 9.7 752.1
Peru 28.6 91.6 211.5 251.1 141.0 96.7 1.6 4.4 110.9 937.4
Uruguai 425.7 8.3 601.5 601.5 126.9 1.5 84.4 20.4 15.2 1343.3
Venezuela 28.9 12.8 1328.4 1328.4 926.5 274.4 2.6 622.2 149.9 3582.4
Fonte: IIRSA (s/d).

O Quadro 1 relata a importncia das relaes internacionais do ponto de vista comercial


entre o Brasil e os trs principais pases do Mercosul: Argentina, Chile e Uruguai. No documento
do IIRSA so descritas as relaes comerciais do Brasil com os pases da Amrica do Sul,
sendo aqui destacadas aquelas com as quais os pases estabelecem relaes territoriais
mais imediatas e significativas: Argentina, Chile e Uruguai.

Quadro 1: Relao comercial do Brasil com trs os principais pases do Mercosul.


Argentina Principal pas de origem dos valores e volumes importados e exportados
da regio para o Brasil, utilizando como principal veculo o transporte por
caminhes.
Chile A vinculao comercial dos dois pases se caracteriza pelo intercmbio de
mercadorias com maior valor agregado que a mdia regional. A totalidade
do transporte se realiza em trnsito pelo territrio argentino, sendo o Brasil
o segundo abastecedor de importaes regionais chilenas e o segundo
destino para as exportaes.
Uruguai O Brasil o principal destino dos volumes exportados pelo Uruguai e o
segundo em matria de volumes importados. No comrcio regional por
caminho do Brasil, Uruguai ocupa o terceiro lugar como origem e destino
de seu intercmbio comercial.
Fonte: IIRSA (s/d).

A criao do IIRSA, portanto, visava viabilizar projetos de integrao regional no


mbito sul-americano com vistas ao incremento de fluxos transfronteirios, muito mais fsicas
e infraestruturais do que polticas. Scheibe (2013) afirma que, embora suas aes tenham
gerado alguma expectativa de diminuio das assimetrias territoriais entre os pases sul-
americanos, verifica-se que essas no foram alcanadas, pois no eram previstas aes
estratgicas de integrao poltica. Associa-se a isso a preparao institucional brasileira
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
108 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

para o investimento na poltica regional, atravs da criao do Ministrio da Integrao


Nacional (MI).
Outros avanos, ainda que pouco explorados, so a promulgao do Acordo Multilateral
sobre Residncia para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul, Bolvia e Chile (Decreto
n 28/2002) assinado por ocasio da XXIII Reunio do Conselho do Mercado Comum e
do Decreto n 6.975/2009, que prev o visto temporrio, pelo prazo de at 2 anos, para
estrangeiros de nacionalidade dos pases signatrios do referido acordo.
Dessas experincias, a importncia da integrao poltica seria a principal lio, que
passa a se desenhar na prxima e ltima etapa.

5 A FASE NOVO DESENVOLVIMENTISTA: O BRASIL ENQUANTO POTNCIA


ECONMICA REGIONAL E AMPLIAO DA INTEGRAO NO MERCADO
INTERNACIONAL

O novo desenvolvimentismo um conceito criado por Bresser-Pereira (2006) e se


caracteriza pela proposta de governo orientada por um vis ainda neoliberalizante da fase
anterior, mas, ao mesmo tempo, com fortalecimento de polticas sociais e aparato Estatal.

O novo desenvolvimentismo , ao mesmo tempo, um terceiro discurso,


entre o discurso populista e o da ortodoxia convencional, e o conjunto de
diagnsticos e ideias que devem servir de base para a formulao, por
cada Estado-Nao, da sua estratgia nacional de desenvolvimento. um
conjunto de propostas de reformas institucionais e de polticas econmicas,
por meio das quais as naes de desenvolvimento mdio buscam, no incio
do sculo XXI, alcanar os pases desenvolvidos. [...] o conjunto de ideias
que permite s naes em desenvolvimento rejeitar as propostas e presses
dos pases ricos de reforma e de poltica econmica, como a abertura total
da conta capital e o crescimento com poupana externa, na medida em que
essas propostas representam a tentativa de neutralizao neo-imperialista
de seu desenvolvimento. (BRESSER-PEREIRA, 2006, p. 12).

Essa fase se inicia com a primeira gesto do Governo Lula, em 2003 e segue at o
impeachment da Presidenta Dilma Roussef (2016). Os dois perodos referentes ao Governo
Lula expressaram a constituio de um conjunto de novas estratgias apoiadas em coligaes
de foras polticas que viabilizaram avanos na economia brasileira e uma ampla poltica de
proteo social. Ribeiro (2013, p. 14) ressalta a importncia da retomada do papel planejador
e regulador do Estado, sempre articulada expanso capitalista do pas e aos interesses do
capital internacional, via liberalizao comercial e desregulamentao financeira. O capital
privado nacional, nesse contexto, segue incentivado pela ao dos Estados que se mostram
pea fundamental na organizao e legitimao do bloco de poder dominante (FILGUEIRAS,
L.; PINHEIRO, B. et alii, 2010, p. 37-38; RIBEIRO, 2013, p. 17).
O final da dcada de 1990 tornou-se particularmente difcil no mbito do MERCOSUL
em virtude da relao de dependncia criada pelo Brasil, como potncia regional e ainda
de economia instvel. A desvalorizao do Real acabou fragilizando as demais polticas
econmicas dos Estados parceiros, alm de evidenciar o carter individualista e unilateral
adotado pelo Brasil dentro do Bloco. Nesse sentido, vale a avaliao de Carneiro e Filho
(2014) sobre as fragilidades polticas e institucionais existentes no MERCOSUL, como
Heleniza vila Campos, Aldomar Arnaldo Rckert, Andressa Lopes Ribeiro, Elis Lucca
109
Marcos regulatrios sobre integrao de regies transfronteirias: a experincia do Brasil...

a falta de um rgo com jurisprudncia regional sobre os Estados-membros, que tenha


autonomia e legitimidade para legislar sobre situaes como a citada. Como uma tentativa
de seu fortalecimento, houve um alinhamento dos governos de esquerda na Amrica do
Sul, principalmente entre o Brasil (Lula) e a Argentina (Nstor Kirchner), visando retomar as
negociaes do bloco e reduzir as assimetrias econmicas e estruturais. Assim, foi criado o
Fundo para Convergncia Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), atravs da Deciso CMC N
45/2004, que passa a ter como objetivo financiar programas para promover a convergncia
estrutural, desenvolver a competitividade e promover a coeso social, em particular das
economias menores e regies menos desenvolvidas. O Fundo conta com investimentos
dos Estados-membros do MERCOSUL e sua aplicabilidade ocorre de forma inversa a dos
investimentos, ou seja, enquanto Brasil e Argentina so os maiores investidores, os Estados
mais beneficiados so Uruguai, Venezuela e Paraguai.9
A despeito dessas iniciativas voltadas permanncia do MERCOSUL como bloco
econmico representativo das foras econmicas sul-americanas, pouco se verificou de fato.
Como alternativa, em 2003 foi criada a Comunidade Sul-Americana das Naes, no contexto
de aproximao entre a Comunidade Andina (CAN) e o MERCOSUL, objetivando promover a
cooperao poltica e a integrao comercial entre todos os pases sul-americanos. A nfase
dessa organizao, diferentemente do MERCOSUL, repousa sobre o aprofundamento da
integrao fsica, energtica e de comunicaes (OLIVEIRA; SALGADO, 2011, p. 5 e 6).
Do ponto de vista sul-americano, uma das iniciativas que mais se destacam nesse
momento mais recente a criao da Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL), em
2008, constituindo-se o IIRSA seu frum tcnico em 2011 e o Conselho de Infraestrutura
e Planejamento (COSIPLAN) o principal foro de conduo do processo de integrao da
infraestrutura fsica sul-americana.10 Esta iniciativa decorre das negociaes no escopo da
Comunidade Sul-Americana, revelando a necessidade da retomada das aes regionais
no subcontinente para alm do MERCOSUL, em um reconhecimento estagnao das
aes do antigo bloco. A UNASUL surge como um rgo de coeso poltica de todos os
Estados Nacionais do Sul, em mais uma proposta de integrao no subcontinente. Dedicado
temtica poltica e de infraestrutura, o bloco composto por doze setores estratgicos,
dentre os quais destacam-se: energia; defesa; sade; desenvolvimento social; infraestrutura;
cincia, tecnologia e inovao; (UNASUL, 2016). O entendimento da UNASUL a respeito
das polticas de integrao como intrinsecamente vinculadas ao planejamento multisetorial
resultou na criao de conselhos que se debruam sobre grandes reas estratgicas.
H que se destacar que existem diferenas muito significativas no escopo de atuao

9 Dos projetos j realizados pelo FOCEM e daqueles ainda em andamento, destacam-se algumas das iniciativas
na faixa de fronteira: obras de saneamento integrado de Acegu/Brasil e Acegu/Uruguai, ainda em
andamento e com desenvolvimento conjunto das concessionrias Companhia Riograndense de Saneamento
(CORSAN) - Brasil, e Obras Sanitarias del Estado (OSE) - Uruguai, projeto aprovado em 2012 segundo DEC.
CMC N30/12; o Programa de Economia Social de Fronteira, em desenvolvimento nos municpios uruguaios
do Chuy, Rivera, Artigas, e Bella Unin; as Intervenes em Assentamentos Localizados em Territrios
de Fronteira com Situaes de Extrema Pobreza e Emergncia Sanitria, Ambiental e Habitacional,
em Artigas, Rocha e Colonia de Sacramento (cidades uruguaias);investimentos em infraestrutura viria,
como a reabilitao da ferrovia da linha Rivera, no Trecho Pintado (km 144) - Fronteira (km 566), com obras
at a fronteira brasileira em Santana do Livramento. (FOCEM. Disponvel em: <http://focem.mercosur.int/pt/
projeto>. Acesso em 07/10/2016);
10 O COSIPLAN elaborou o Plano de Ao Estratgico para o perodo entre 2012-2022, definindo um conjunto
de aes para cada objetivo especfico do COSIPLAN, alm de uma Agenda Prioritria de Projetos. (Ver site
do Ministrio das Relaes exteriores, disponvel em:< http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-externa/
integracao-regional/688-uniao-de-nacoes-sul-almericanas>. Acesso em 09/10/2016).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
110 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

entre MERCOSUL e UNASUL, ante as propostas de desenvolvimento colocadas em prtica,


mesmo considerando a influncia dos distintos contextos econmico e poltico referentes
ao momento histrico de criao de cada bloco. Tais condies claramente interferiram
em suas condies de atuao, no recorte territorial a que se destinavam, bem como na
constituio do aparelhamento institucional instaurado para seu efetivo desenvolvimento.
Para Oliveira e Salgado (2011, p. 12), o MERCOSUL emerge do contexto dos governos
neoliberais e de um perodo de redemocratizao, tendo sido pertinente no sentido de
intensificao do processo de integrao econmica entre os pases do Sul, buscando
reduzir de tenses histricas diplomticas entre seus membros (como, por exemplo a
disputa entre Brasil e Argentina como potncia regional e o caso especfico e histrico de
conflitos na Bacia do Prata). J a criao da UNASUL atende s necessidades conjunturais
mais contemporneas da Amrica do Sul, atuando como agente articulador e visando
uma participao mais forte dos Estados Nacionais, com estratgias que avancem alm
da perspectiva meramente econmica, comercial ou aduaneira, conforme tem atuado o
MERCOSUL. O Itamaraty ressalta ainda que a UNASUL privilegia o desenvolvimento para
dentro da Amrica do Sul, objetivando a criao de um espao de integrao dos estados
sul-americanos. Nesse sentido, sua atuao tem sido efetiva como rgo de atuao
supranacional e com envergadura para mediao de conflitos polticos. A exemplo disso,
podem-se citar as sanes e barreiras impostas ao governo do Paraguai em 2012 devido
deposio no democrtica do presidente Fernando Lugo, bem como a mediao da crise
entre Venezuela e Colmbia em 2010.
Nessa fase, ainda, destaca-se que a Nova Agenda para Cooperao e Desenvolvimento
Fronteirio passava a se constituir na mais alta instncia para cooperao e integrao
fronteiria entre Brasil e Uruguai (LEMOS; RCKERT, 2014, p. 140). Ela surgiu, em 2002,
no plano das diplomacias brasileira e uruguaia, com a meta de adotar aes bilaterais que
beneficiassem os cidados que viviam na regio de fronteira. Baseou-se no diagnstico
de que experincia anterior de integrao fronteiria brasileiro-uruguaia era marcada pela
impreciso e superposio de competncias das unidades institucionais, com pouca eficcia
dos Comits de Fronteira, criados no incio da dcada de 1990. Decorreram da Nova Agenda
as seguintes iniciativas:
a) O Acordo para Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho a Nacionais Fronteirios
Brasileiros e Uruguaios (2002);
b) Ajuste complementar ao Acordo para Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho
a nacionais fronteirios brasileiros e uruguaios para prestao de servios de sade (2008);
c) Acordo para Criao de Escolas e/ou Institutos Binacionais Fronteirios Profissionais
e/ou Tcnicos e para o Credenciamento de Cursos Tcnicos Bifronteirios (2005 e
implementado em 2007);
d) Acordo sobre Cooperao Policial em Matria de Investigao, Preveno e Controle
de Fatos Delituosos.
As demandas sociais aparecem ainda de forma tmida e isolada nas agendas nacionais
da Regio Sul-Americana, embora num quadro de muitas dificuldades polticas capazes de
viabilizar sua implementao. No Uruguai, desde 2006, h o Programa de Frontera, criado
pelo Ministerio de Desarrollo Social uruguaio. No mbito da Direo de Coordenao
Territorial (MOURA FILHO, 2010), que possui em seus objetivos a promoo de uma
integral, interinstitucional e integrada que contribuya a lamejora de las condiciones de
vida de supoblacin, alm de apontar para o interesse no fortalecimento da capacidad
articuladora de las diferentes instituciones y organizaciones implicadas a nivel local, nacional
Heleniza vila Campos, Aldomar Arnaldo Rckert, Andressa Lopes Ribeiro, Elis Lucca
111
Marcos regulatrios sobre integrao de regies transfronteirias: a experincia do Brasil...

e internacional.
Nesse terceiro perodo, ainda, o governo brasileiro desenvolveu o Programa de
Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira - PDFF (BRASIL, 2005, 2009), sob
orientao do Ministrio da Integrao Nacional, nos princpios de articulao poltica e
econmica tendo como inspirao a ideia de coeso na Unio Europeia. O Programa consistia
em uma srie de aes dedicadas s cidades fronteirias, que na prtica se revelaram como
intervenes e melhoramentos pontuais e setoriais dentro desses municpios, em obras de
saneamento, urbanizao e assistncia social. No contexto nacional, a fragilidade poltica
do Ministrio de Integrao Nacional no contexto das perspectivas mais concentradas em
outras pastas setoriais consideradas mais estratgicas, como o Ministrio das Cidades, por
exemplo, dificultam o desenvolvimento de polticas regionais, sobretudo numa perspectiva
territorial e social internacional.11
A atuao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) como
agente financiador de polticas e projetos de desenvolvimento na Amrica do Sul, induziu
a insero comercial do Brasil. De fato, em 2002, ainda no Governo Fernando Henrique
Cardoso, o Banco passou a adquirir maior autonomia para operar no mercado exterior e, no
Governo Lula, a partir de 2003 sob a superviso do Ministro de Estado do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior, financiou vrios projetos de construo da infraestrutura
regional sul-americana, em parceria com grandes empreiteiras brasileiras (VALDEZ, 2011, p.
3). Essas iniciativas aproximaram o BNDES de outros pases da Amrica do Sul, sobretudo
quando sua participao na Corporacin Andina de Fomento (CAF) foi ampliada em 2005.
Do ponto de vista dos acordos multilaterais estabelecidos estritamente entre Brasil,
Uruguai e Argentina, as iniciativas ainda tm se mostrado igualmente muito frgeis. Na
Argentina, por exemplo, o documento Integracin Territorial Internacional organizado e
publicado pelo governo nacional no contexto do Plan Estrategico (2011) enfatiza o conceito
de integrao regional, embora no deixe claro quais as estratgias polticas que podem
viabilizar essas intenes.
O Uruguai possui projetos pontuais com o Brasil, sobretudo nas cidades gmeas de
Santana do Livramento/Rivera, atravs das articulaes das esferas municipais, e em Acegu,
no mbito das aes da Bacia Hidrogrfica do Uruguai. Essas iniciativas demonstram as
intenes, ainda que pouco expressivas no conjunto da regio de fronteira em estudo, de
transfronteirizao pelos pases envolvidos.
Por fim, considera-se que o processo de integrao regional na Amrica do Sul na sua
fase mais recente, tem repercutido na reafirmao de aspectos caractersticos da integrao
regional: o fortalecimento do comrcio internacional, com grande presso econmica das
corporaes multinacionais; a ao das correntes financeiras com participao dos bancos
nacionais, enquanto financiadores de polticas multilaterais e quase sempre voltadas
infraestrutura regional. Tais processos so viabilizados atravs de enquadramentos
regulatrios de instituies supranacionais que legitimam as decises do capital internacional
no seu processo de territorializao.

11 O PDFF foi extinto mas o MI mantm Comisso Permanente para o Desenvolvimento e a Integrao da Faixa
de Fronteira (CDIF). Em contrapartida, criado o Programa de Integrao Sul-Americana em 2012, esse sob a
tutela do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto com o objetivo de promover, sobretudo no mbito
do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento da UNASUL, a integrao da infraestrutura
fsica com os pases da Amrica do Sul, nos setores de transportes, energia e comunicaes, com especial
nfase no componente de financiamento, com vistas ao desenvolvimento econmico, social e ambiental da
regio.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
112 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

6 CONSIDERAES FINAIS

Com este artigo, discutiu-se o processo de instituio das polticas de planejamento de


integrao regional e seus efeitos territoriais em regies de fronteira, principalmente aquelas
adotadas no mbito da Amrica do Sul.
No quadro das discusses sobre integrao econmica sul-americana verifica-se
a existncia de trs momentos mais significativos: a primeira fase, denominada nacional-
desenvolvimentista, a segunda, marcada pelo seu vis neoliberal, e a terceira, reconhecida
aqui como novo desenvolvimentista.
Na primeira fase define-se como o perodo em que os Estados Nacionais aparecem
fortemente comprometidos com a criao e implementao de seu desenvolvimento
econmico, atravs de polticas mais centradas na integrao inter-regional em seu prprio
contexto nacional. As iniciativas de integrao internacional sul-americana comeavam a se
desenhar como objetivo estratgico, mas sem aparato institucional ou mesmo tratamento
financeiro que as viabilizassem. As fronteiras, nesse primeiro momento, constituam-se
espaos nacionais ainda no desbravados (e para onde se direcionavam os investimentos)
ou o tradicional espao de defesa militar e aduaneira, em relao a outros pases vizinhos.
Na segunda fase, ressalta-se a criao do MERCOSUL (1991) como estruturador de
polticas econmicas de facilitao do seu comrcio regional, e do IIRSA, que viabilizou as
relaes comerciais internacionais atravs de intervenes principalmente em regies de
fronteira. Tais aes centravam-se na constituio de medidas internacionais e na construo
de infraestruturas estratgicas para equilibrar a ento nova demanda internacional de
incentivo ao fluxos de mercadorias e as j conhecidas estratgias nacionais de segurana
e defesa fronteiria, embora com muitas limitaes e sob forte dependncia da economia
instvel do Brasil e da Argentina nos anos 1990.
A terceira e ltima fase, mais recente e, de certa forma, ainda em curso, tem revelado
a necessria expanso das polticas multilaterais, marcada pela ampliao das aes da
UNASUL, criada em 2008, e que vem redimensionar o papel dos Estados Nacionais na
integrao regional, a despeito de contextos internacionais de crises polticas e econmicas
com fortes repercusses nas decises sobre as agendas de desenvolvimento regional dos
blocos econmicos.
Em todas as fases citadas h, nas relaes entre Brasil, Argentina e Uruguai, algumas
negociaes polticas de acordo sobre suas condies fronteirias, mas com repercusses
pouco expressivas, atuando massivamente em projetos mais imediatos na construo de
equipamentos, rodovias, e outros meios de infraestrutura de circulao. No Brasil a instncia
de gerenciamento das relaes fronteirias tem sido o Ministrio da Integrao Nacional,
criado em 1999, politicamente fragilizado e legalmente pouco instrumentalizado, em razo
do incipiente espao das polticas regionais no pas.
O atual quadro de mudanas polticas do Brasil, enquanto potncia regional na
Amrica do Sul, aps o impeachment da Presidenta Dilma Rousseff, amplia as incertezas
sobre o futuro das polticas de integrao econmica. No entanto, no h como negar que o
caminho j trilhado desde a dcada de 1950 demonstra, de uma lado, a inevitvel tendncia
de investimento dos pases sulamericanos para viabilizar sua economia regional de uma
forma mais eficiente e competitiva no cenrio internacional. Por outro lado, as crescentes
demandas sociais desses pases necessitam com urgncia de medidas e contrapartidas
das polticas econmicas, sendo a regio de fronteira um dos espaos historicamente
mais fragilizados, alm de potencialmente relevantes e estratgicos no atual contexto de
Heleniza vila Campos, Aldomar Arnaldo Rckert, Andressa Lopes Ribeiro, Elis Lucca
113
Marcos regulatrios sobre integrao de regies transfronteirias: a experincia do Brasil...

globalizao do capital. Espera-se, ento, que o reconhecimento desse papel das fronteiras
na contemporaneidade venha instaurar projetos mais direcionados economia e tambm
qualidade de vida das suas populaes.

REFERNCIAS

BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional. Programa de Desenvolvimento da Faixa de


Fronteira PDFF. SPR, 2009.

_____. Decreto n 350, de 21 de novembro de 1991. Promulga o Tratado para a Constituio


de um Mercado Comum entre a Repblica Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a
Repblica do Paraguai e a Repblica Oriental do Uruguai (Tratado MERCOSUL). Casa Civil,
Subchefia para Assuntos Jurdicos.

_____. Decreto n 1280, de 14 de outubro de 1994. Dispe sobre a execuo do Acordo de


Alcance Parcial para a Facilitao do Comrcio entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai,
de 18 de maio de 1994. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurdicos.

_____. Decreto n 1901, de 09 de maio de 1996. Promulga o Protocolo Adicional ao Tratado


de Assuno sobre a Estrutura Institucional do MERCOSUL (Protocolo de Ouro Preto), de 17
de dezembro de 1994. Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurdicos.

_____. Lei n 3.692, de 15 de dezembro de 1959. Institui a Superintendncia do


Desenvolvimento do Nordeste e d outras providncias. Casa Civil, Subchefia para Assuntos
Jurdicos.

_____. Decreto-Lei n 301, de 28 de fevereiro de 1967. Dispe sobre o Plano de Desenvolvimento


da Fronteira Sudoeste, aprova o I Plano Diretor, extingue a Superintendncia do Plano de
Valorizao Econmica da Regio da Fronteira Sudoeste do Pas, cria a Superintendncia do
Desenvolvimento da Fronteira Sudoeste - SUDESUL - e d outras providncias. Casa Civil,
Subchefia para Assuntos Jurdicos.

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o desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim (Tratado da Bacia da Lagoa Mirim). United
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12., 2012. Bogot: Universidad Nacional da Colombia, 2012. p. 1-18.
DESENVOLVIMENTO CIENTFICO-TECNOLGICO E DESIGUALDADES
INTER-REGIONAIS NO BRASIL

Ivo Marcos Theis

Em primeiro lugar, todo ser humano, na medida em que almeja, vive do


futuro: o que passou vem s mais tarde, e o presente autntico praticamente
ainda no est a. O futuro contm o temido ou o esperado e, estando de
acordo com a inteno humana, portanto sem malogro, contm somente o
esperado1
(Ernst Bloch, 2005, p. 14).

1 INTRODUO

Neste artigo se examina a relao entre desenvolvimento cientfico-tecnolgico


e desigualdades inter-regionais no Brasil no perodo que vai do incio dos anos 2000 at
meados dos anos 2010. A hiptese que este desenvolvimento cientfico-tecnolgico tem tido
influncia pouco significativa sobre o desenvolvimento econmico-social do pas. Ou seja:
dada a sua natureza, os acrscimos de C&T [cincia e tecnologia] vm tendo repercusso
limitada, de um lado, sobre a taxa de inovao que, por isso, no impulsiona a atividade
econmica e, de outro, sobre indicadores sociais que, por isso, no conduz melhoria
das condies de vida da populao de rendimentos mais baixos. Em sntese: malgrado o
que tm anunciado as polticas (explcitas) de C&T, o desenvolvimento cientfico-tecnolgico
que vem ocorrendo no Brasil no perodo recente no apenas tem sido funcional sua
condio de formao social perifrica e dependente, mas ainda tem favorecido a perda de
dinamismo econmico e uma incluso social seletiva, contribuindo para a perpetuao das
desigualdades inter-regionais no pas. Essa, portanto, parece ser a norma: os acrscimos
de C&T propiciados pelas respectivas polticas (menos as explcitas, mais as implcitas) tm
concorrido no para a superao dos problemas econmicos e sociais, mas para a sua
reproduo no espao e no tempo.
O que significa norma nesse contexto? Trata-se de um substantivo feminino que deriva
do latim [normae] e com o qual se vem fazendo referncia, desde o sculo XIX, a regra
(preceito, lei...) ou a padro (modelo...). Ele deve percorrer, qual fio invisvel, por entre as
linhas e os pargrafos deste artigo (e, ademais, oferecer pontas para conectar com os
demais artigos desta coletnea). Entretanto, o termo assume aqui uma significao que, em
grau considervel, se inspira em Milton Santos, especialmente, em uma de suas obras mais
instigantes.
Para os fins em vista, h que considerar, propriamente, o sentido que Milton Santos
atribui norma, como esta se relaciona a territrio, e os aspectos desta relao que, no
contexto, podem ser tidas como relevantes. No que, em primeiro lugar, se refere ao sentido,
parece evidente que Milton Santos (1999, p. 182) identifique norma com regra/lei, um dos

1 No original: Primr lebt jeder Mensch, indem er strebt, zukunftig, Vergangenes kommt erst spter,
und echte Gegenwart ist fast berhaupt noch nicht da. Das Zukunftige entlt das Gefrchtete oder
das Erhoffte; der menschlichen Intention nach, also ohne Vereitlung, entlt es nur das Erhoffte
(BLOCH, 1973, p. 2).
Ivo Marcos Theis
117
Desenvolvimento cientfico-tecnolgico e desigualdades inter-regionais no Brasil

entendimentos que se vm tendo do termo desde o sculo XIX. Seus exemplos apontam
para uma identificao de norma(s) com a(s) regra(s) as leis do mercado etc. a que
se sujeitam os agentes (por exemplo, as firmas) na sua atuao cotidiana numa economia
capitalista. Em segundo lugar, quanto relao entre norma e territrio, Milton Santos (1999,
p. 182) evoca as escalas e o poder ao indicar que, num mundo globalizado, a vida social no
resulta mais (nem exclusivamente, nem predominantemente) apenas de motivaes locais.
Estas, com efeito, podem e tendem a ter fundamento planetrio, assim como origem em
diversas escalas. Parece fora de dvida, tambm, que, no espao globalizado, o territrio
se apresenta como principal mediao entre a escala mundo e as sociedades nacional e
regional (SANTOS, 1999, p. 271). Em terceiro lugar, finalmente, com relao aos aspectos
relevantes da relao entre norma e territrio, cabe destacar dois: o primeiro requer que se
faa referncia preocupao de Milton Santos (1999, p. 182-185) com o reconhecimento
de normas (assim, no plural) associadas entre si no mbito de um dado sistema da que
fale de sistema de regras e sistema de normas. Mas, o ponto nem este: que, ao tomar
sistema como referncia, se podem divisar um dentro e um fora, um conjunto de normas
internas e outro de normas externas ao sistema. O segundo aspecto o que mais direta e
explicitamente diz respeito ao tema do presente artigo: trata-se da tcnica. Com efeito, Milton
Santos (1999, p. 182) enfatiza a preeminncia da tcnica em todos os aspectos da vida
social.2
Por fim, parece sensato que, para alm da significao que norma vem carregando
consigo j faz uns dois sculos, e da inspirao que o termo encontra na geografia refinada
de Milton Santos, se busque transcender o substantivo e alcanar o verbo. A justificativa
simples: a se tem uma pista (ou at mais de uma) para se captar nuances da vida social
que se procura trazer superfcie neste artigo. Que , pois, normalizar? O verbo sugere
fazer voltar ao (estado) normal ou fazer retornar ordem, ou ainda submeter norma
ou padronizar. Conquanto esses sentidos convirjam para o que acima se destacou acerca
de norma, o verbo parece desnudar-se de qualquer ambiguidade, propondo normalizaes,
ordenamentos, ajustes, enquadramentos. Ver-se- que as polticas pblicas de C&T adotadas
no Brasil, no perodo que compreende o incio dos anos 2000 at meados dos anos 2010,
podem ser vistas como tentativas bem sucedidas de normalizar/ajustar a C&T sua condio
de formao social perifrica e dependente.
O objetivo perseguido neste artigo analisar o desenvolvimento cientfico-tecnolgico
que vem ocorrendo no Brasil, especialmente, do incio dos anos 2000 a meados dos anos
2010, visando identificar sua repercusso, de um lado, sobre a atividade inovativa realizada por
firmas industriais e, de outro, sobre as condies de vida da populao de rendimentos mais
baixos. Portanto, buscar-se- examinar o desenvolvimento cientfico-tecnolgico que vem
tendo lugar no Brasil, no perodo considerado, com a preocupao de se identificar se seus
resultados repousam (ou no) em elevao da taxa de inovao e repercutem positivamente
(ou no) sobre o desenvolvimento econmico e, em consequncia, contribuem (ou no)
para a melhoria dos indicadores sociais do pas.
Para a verificao da hiptese antes mencionada e a perseguio ao propsito acima
referido, estruturou-se o presente artigo em cinco sees principais. Alm desta introduo,

2 Para ser mais preciso (e justo), Milton Santos (1999) avana, algumas pginas adiante, uma interessante
abordagem da questo tcnica, afirmando que a histria do meio geogrfico pode ser [...] dividida em
trs etapas: o meio natural, o meio tcnico, o meio tcnico-cientfico-informacional (p. 186). Esta ltima
etapa, que se constitui por volta do aps-Segunda Guerra Mundial e se estende para dentro do sculo XXI,
caracteriza uma cientificizao e [...] uma tecnicizao da paisagem (p. 192).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
118 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

seguem, ainda: uma seo em que se apresentam as principais referncias mobilizadas para
a anlise do desenvolvimento cientfico-tecnolgico no Brasil como C&T, desenvolvimento
e desigualdades; uma seo em que se procede a uma aproximao das polticas pblicas
de C&T adotadas em formaes sociais perifricas, como o caso do Brasil; uma seo
mais longa em que, ento, se examinam dados empricos sobre C&T referidos realidade
econmica e social do Brasil; e uma ltima seo em que se apresentam as consideraes
finais.

2 C&T, DESENVOLVIMENTO, DESIGUALDADES

No faltam evidncias de que as crescentes desigualdades do perodo recente mais


acentuadas, em comparao com perodos anteriores, indicando a reduo da frao de
renda obtida pelo trabalho em relao inversa ao volume de renda obtida pelo capital
so condicionadas, entre outros fatores, pelo processo de financeirizao da economia,
pela precarizao das relaes de trabalho, pelas mudanas nas funes do Estado e pela
inovao tecnolgica (DEDECCA, 2009; THERBORN, 2010). As desigualdades que so
sociais e espaciais (THEIS; BUTZKE, 2012) do perodo recente so, pois, indissociveis da
plena vigncia do neoliberalismo (HARVEY, 2007).
No parece ser coincidncia que, nesse mesmo perodo, de indiscutvel predomnio
do meio tcnico-cientfico-informacional (ver nota de rodap 2) se venha conferindo
inovao uma importncia, certamente, excessiva para desencadear, promover e acelerar o
desenvolvimento inclusive, o desenvolvimento regional. Um argumento, aceito quase sem
questionamentos por abordagens convencionais, de que xitos na economia globalizada
seriam conquistados por aumentos de competitividade; e estes, por sua vez, requereriam
segundo essas abordagens a elevao contnua da produtividade das firmas abrigadas nas
regies;3 e, por fim, esta elevao da produtividade dependeria crescentemente, da criao,
disponibilidade e transferncia de conhecimento para as firmas.
Assim como formulado, o argumento mais geral j exibe fragilidades. No entanto, tome-
se apenas o ponto referente transferncia de conhecimento (de qual fonte?) para as firmas.
Quando, pois, se considera a criao de conhecimento, poder-se-ia perguntar: porque uma
fonte externa firma precisa criar este conhecimento, se ele deveria/poderia ser criado pela
prpria firma? No poderia esta, com recursos humanos cada vez mais bem qualificados
disponveis no mercado de trabalho (no Brasil, como se ver, a disponibilidade de recursos
humanos qualificados sempre posta em dvida), se comprometer com a criao de
conhecimento? E porque este mesmo conhecimento precisa estar disponvel para a firma?
Parece haver se constitudo um estranho consenso segundo o qual o conhecimento deve ser
criado por alguma fonte externa ( firma) e por ela (essa fonte) ser disponibilizado (para a fi
rma).4

3 Convm observar, aqui, que se considera serem as regies [...] o suporte e a condio de relaes globais que
de outra forma no se realizariam (SANTOS, 1999, p. 196). Em consonncia com esta considerao precisa
ser acrescido, ainda, que as condies atuais fazem com que as regies se transformem continuamente
[...] Mas isso no suprime a regio, apenas ela muda de contedo. A espessura do acontecer aumentada,
diante do maior volume de eventos por unidade de espao e por unidade de tempo. A regio continua a
existir, mas com um nvel de complexidade jamais visto pelo homem (SANTOS, 1999, p. 197).
4 Ou, para falar em termos miltonianos, cristalizou-se uma curiosa norma segundo a qual o sistema (a firma)
terceirizou a funo de criar conhecimento (em princpio, interna ao sistema) para fora.
Ivo Marcos Theis
119
Desenvolvimento cientfico-tecnolgico e desigualdades inter-regionais no Brasil

A entram em cena as universidades, s quais se remetem as demandas das firmas


por um tipo especfico de conhecimento que contribua para a elevao contnua de sua
competitividade (NOBLE, 2002). Logo, para as abordagens convencionais, o xito de uma
regio na economia globalizada resulta de polticas polticas pblicas de C&T que
conduzam ao engajamento das universidades na produo de um tipo de conhecimento
que possa ser disponibilizado e transferido para as firmas abrigadas nessa regio. O tipo de
conhecimento antes disponvel poderia ser cientfica, cultural ou socialmente relevante mas,
talvez, no tivesse maior importncia econmica. So, potencialmente, mais competitivas
aquelas regies nas quais as universidades so mais ativas na produo de conhecimento
economicamente relevante, favorecendo a elevao contnua da produtividade das firmas
que elas abrigam (HUGGINS; JOHNSTON; STEFFENSON, 2008).
Empiricamente, possvel identificar um nmero aprecivel e crescente de
universidades mundo afora que, abdicando, parcial ou completamente, de algumas de suas
funes tradicionais, se adaptaram ao padro requerido e elogiado de academia voltado
para a criao do tipo de conhecimento demandado pelas firmas de suas respectivas regies
(POWER; MALMBERG, 2008).
A justificativa para que se procedesse a essa adaptao semelhante embutida na
supostamente ultrapassada tese da cadeia linear de inovao: a aposta na pesquisa realizada
no mbito das universidades em formaes perifricas e dependentes, como o Brasil,
base de polpudos recursos pblicos resultaria em conhecimento que, transferido para
firmas, produziria novos e/ou aperfeioados processos e/ou mercadorias, beneficiando tanto
o capital quanto o trabalho. Assim, desenvolvimento social melhores condies de vida
seria um resultado to lgico quanto inevitvel de desenvolvimento econmico baseado em
inovao.
Cumpre lembrar, brevemente, que dita tese foi bastante disseminada, inicialmente,
em formaes centrais, mas, em seguida, tambm em formaes perifricas que se
industrializaram na segunda metade do sculo XX, a ponto de converter-se em senso comum.
A sua popularizao acabou sendo tal que mesmo com muitas evidncias (que inmeros
estudos j produziram e continuam produzindo) mostrando que melhores condies de vida
no tm sido um resultado inexorvel de crescentes investimentos em inovao ningum
parece duvidar dos milagres que esta pode produzir. Curiosamente, so raros os estudos
a respeito dos efeitos diretos de processos de inovao sobre, por exemplo, equidade
certamente, um aspecto dos mais relevantes quando se trata de condies de vida.
Um desses raros estudos sobre o tema (BREAU; KOGLER; BOLTON, 2014) tomou
cidades canadenses como seu objeto, distinguindo com base em dados censitrios do
Canad e do USPTO [United States Patent and Trademark Office] entre aquelas que exibiam
maiores e as que apresentavam menores taxas de inovao. Um resultado bastante bvio e
aceito pela literatura convencional indicou que as cidades com taxas mais altas de inovao
concentravam rendimentos do trabalho mais elevados, em comparao com as cidades com
taxas mais baixas de inovao, cujos salrios eram correspondentemente menos elevados.
Todavia, outro resultado, este, de maior importncia (mas ausente da literatura convencional),
indicou que cidades com taxas mais altas de inovao eram mais desiguais, do ponto de
vista da distribuio dos rendimentos do trabalho, em comparao com cidades cujas taxas
de inovao eram mais baixas.
O que se pode inferir disso? Algo que parece pouco convincente para quem informado
pela literatura convencional (assentado na expectativa, quase certeza) de que mais inovao
desemboca em melhores condies de vida e, portanto, em mais igualdade. Esse algo, que
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
120 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

vai na contramo do argumento dominante, sugere que mais inovao tende a gerar maior
desigualdade. Para se compreender isso, preciso observar que inovao um processo
relativamente caro, que envolve recursos humanos mais qualificados, contratados por um
punhado seleto de firmas. Este grupo reduzido de firmas obtm resultados econmico-
financeiros comparativamente melhores ex ante. Ou seja, certo que as firmas obtm melhores
resultados porque inovam; mas elas inovam, precisamente, porque (antes) obtiveram bons
resultados econmico-financeiros. So estes bons resultados que permitem s firmas
que inovem e com a inovao aumenta a produtividade do trabalho, mais mercadorias
so produzidas em menos tempo e, em consequncia, amplia-se o mercado e obtm-se
resultados econmico-financeiros ainda melhores.
Ora, a ampla maioria das firmas que no integra esse seleto punhado vai ficando para
trs, distanciando-se do reduzido grupo que se encontra na vanguarda da inovao. Portanto,
a ampla maioria dos trabalhadores ativos na ampla maioria das firmas que no inova (ou,
comparativamente, inova menos) est condenada a perceber rendimentos menores.
concentrao de renda pessoal, decorrente do processo de inovao, corresponde uma
concentrao geogrfica de rendimentos. Isso explica as desigualdades intraurbanas e
interurbanas mais elevadas naquelas cidades e regies em que se localiza um punhado
seleto de firmas que inovam.
Ampliando um pouco a escala de observao, pode-se notar que o reduzido grupo
de firmas inovadoras, com seus recursos humanos mais qualificados, se concentra em
um pequeno conjunto de cidades e regies do pas. As cidades e regies nas quais se
localizam firmas que no inovam (ou, comparativamente, inovam menos) so aquelas em
que prevalecem rendimentos mais baixos. Contudo, no interior dessas cidades e regies, as
desigualdades tendem a ser menores.
A inferncia mais geral, portanto, que as disparidades inter-regionais tendem a ser
cada vez maiores em formaes sociais perifricas que realizam esforos de inovao, j
que nestas as desigualdades entre um conjunto realmente pequeno de cidades e regies
inovadoras e uma bem mais ampla maioria de cidades e regies que abrigam a ampla maioria
das firmas que no inovam (ou, comparativamente, inovam menos) tendem a ser crescentes.
Mesmo assim, da perspectiva das abordagens convencionais, misria, pobreza e
desigualdades (interpessoais e inter-regionais) no deveriam merecer maior ateno de
polticas pblicas inclusive, de polticas pblicas de C&T para o seu enfrentamento.
Seria prefervel alocar recursos para promover crescimento econmico fundado em slida
infraestrutura cientfico-tecnolgica e em continuada transferncia de conhecimento para as
firmas.

3 POLTICAS PBLICAS DE C&T EM FORMAES SOCIAIS PERIFRICAS

Assim como tantas outras polticas pblicas, as polticas de C&T podem ser
consideradas na sua dupla condio de polticas explcitas e polticas implcitas. A anlise
das polticas de C&T adotadas no Brasil pode propiciar um melhor entendimento de suas
variadas implicaes se repousar nesta distino. Para comear: o que poltica cientfica e
tecnolgica explcita? a poltica oficial, expressa nas leis, nos regulamentos e nos estatutos
dos setores responsveis pelo planejamento de C&T, nos planos de desenvolvimento e nas
declaraes governamentais. Em sntese: constituye el cuerpo de disposiciones y normas
que se reconocen comnmente como la poltica cientfica [y tecnolgica] de un pas
Ivo Marcos Theis
121
Desenvolvimento cientfico-tecnolgico e desigualdades inter-regionais no Brasil

(HERRERA, 1995, p. 125). J a poltica cientfica e tecnolgica implcita no to fcil de ser


identificada, precisamente, por no se encontrar formalizada (explicitada), no obstante seja
a poltica que realmente determina el papel de la ciencia [y la tecnologa] en la sociedad
(HERRERA, 1995, p. 125). Um aspecto que merece ateno neste ponto que esta poltica (a
implcita, que, por assim dizer, define o verdadeiro significado da C&T para a sociedade) est
inextricavelmente vinculada ao que pode ser chamado de projeto nacional do pas.
Considere-se projeto nacional o conjunto de propsitos (o pas idealizado) com os
quais se identificam as fraes da sociedade que sobre ela exercem, direta ou indiretamente,
controle econmico e poltico. Cabe enfatizar que se trata de um conjunto de propsitos
concretos, formulados por uma elite (isto , por aquelas fraes da sociedade que controlam
a economia e a poltica...) em plenas condies de articul-los e execut-los como lhe
aprouver (HERRERA, 1995, p. 126).
As polticas de C&T no so, necessariamente, divergentes entre si. Nas formaes
sociais centrais, dificilmente, essas polticas (a explcita e a implcita) discrepariam uma da
outra. E a razo para a convergncia entre elas, nesse caso, que no se identificariam
contradies nos seus projetos nacionais. Em sntese: em um pas desenvolvido, a poltica
de C&T executada tende a ser convergente com a anunciada. O contrrio se verifica nas
formaes sociais perifricas, cujos projetos nacionais so atravessados por contradies
que, obviamente, repercutem em polticas de C&T conflitantes entre si. Em sntese: em um
pas subdesenvolvido, a poltica de C&T executada tende a ser divergente da anunciada
(HERRERA, 1995, p. 125-126).
J no deve haver quem discorde que o Brasil uma formao social perifrica e
dependente, um pas subdesenvolvido. Aqui, porm, interessa lembrar como se alcanou
esta condio e, sobretudo, as suas implicaes em termos do projeto nacional com o qual
se vem identificando sua elite e as repercusses em relao (s) poltica(s) de C&T vigente(s).
No caso do Brasil, assim como no da ampla maioria de pases da Amrica Latina, o que
se pode considerar projeto nacional s poderia surgir com a sua independncia poltica. Esta,
contudo, no foi acompanhada de uma independncia econmica. E, no obstante, com sua
independncia poltica, o Brasil se insere (como nao supostamente soberana em matria
econmica) na economia mundial. O peso da herana colonial se projeta sobre a etapa ulterior
independncia do pas. Como no sculo XVIII, quando ainda era Colnia de Portugal, o
Brasil aps 1822 continuar exportando matrias-primas de interesse das formaes sociais
centrais, como o caf, produzidas quase at o fim do sculo XIX base de trabalho escravo.
O Brasil poder entrar no sculo XX empregando trabalho assalariado (portanto, livre), mas
permanecer uma economia perifrica e dependente, exportando matrias primas para as
economias centrais e delas importando bens manufaturados (FURTADO, 1977). Ora, por mais
benfica que fosse essa relao para os pases com os quais o Brasil realizava transaes
comerciais (e por mais que esses pases impusessem condies ao Brasil para que com
ele viessem a realizar transaes comerciais), certo que, da parte brasileira, ter havido
interlocutores que tambm derivaram benefcios de tais transaes comerciais (que, talvez,
at aceitassem, sem opor maiores resistncias, eventuais condies que fossem impostas
ao pas). Entre os interlocutores que, a rigor, so a j referida elite, aquelas fraes da
sociedade brasileira que exercem efetivo controle econmico e poltico encontram-se os
donos das terras, os senhores rurais (sobretudo, cafeicultores desde meados do sculo
XIX), os responsveis pelo comrcio externo (no apenas os que atuam na exportao das
matrias primas nativas, mas tambm os importadores, aos quais no poderia agradar a
ideia da industrializao) e os financistas (FERNANDES, 2005). O verdadeiro projeto nacional
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
122 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

que se teceu no Brasil indissocivel dos interesses desses interlocutores a elite. Se esta
hoje integrada tambm por representantes do capital transnacional e do capital financeiro,
seu modus operandi apenas se aperfeioou, o que, aqui, quer dizer que o verdadeiro projeto
nacional do pas atualmente vigente to ou mais arcaico que a sua verso gestada em
meados do sculo XIX (FLORENTINO; FRAGOSO, 2001).
E quanto s repercusses em relao (s) poltica(s) de C&T? Antes de avanar este
tpico, preciso evitar um possvel mal-entendido: no poderia haver poltica de C&T no
sculo XIX nem na primeira metade do sculo XX.5 Isso parece bvio para quem lembra
que a interveno do Estado na economia produto da chamada revoluo keynesiana,
generalizando-se somente no aps-Segunda Guerra Mundial. As polticas de C&T entraram
em cena neste momento, inicialmente, nas economias centrais, mas logo tambm em algumas
economias perifricas. O Brasil pode ser considerado um caso de rpida assimilao da
ideia de que o Estado devesse impulsionar a C&T por intermdio de medidas e recursos com
vistas a acelerar o desenvolvimento econmico-social (DIAS, 2012; THEIS, 2009).
Mas, afinal, que poltica de C&T poderia ser adequada a um projeto nacional
como o brasileiro? Este projeto nacional (acima referido como arcaico), atravessado por
considerveis contradies, justificar de fato, requerer uma poltica de C&T de fachada
ou de mentirinha (a explcita), que inclusive mobilize recursos pblicos vultosos para a
consecuo de objetivos ambiciosos, incompatvel com a poltica de C&T real (a implcita).
Detalhando melhor: o projeto nacional do Brasil assenta, fortemente, na minerao e na
produo agrcola e pecuria, atividades em que o pas internacionalmente competitivo,
com participao relevante do capital privado nacional (embora no seja desprezvel, tambm
a, a presena de capital estrangeiro), e com apoio estratgico do Estado por exemplo,
conhecida a contribuio da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA). Mas,
o projeto nacional do Brasil tambm assenta numa invejvel produo industrial, em escala
mundial; todavia, nessa atividade o pas no internacionalmente competitivo, ademais
de gneros estratgicos (por exemplo, a indstria automobilstica) serem controlados pelo
capital estrangeiro. Que poltica de C&T poderia ser adequada a uma estrutura produtiva
como esta? Que demandas de C&T poderiam ter origem numa estrutura produtiva como
esta? Se a EMBRAPA no caso da agricultura e da pecuria e a PETROBRS no caso da
minerao alcanam grande destaque, apenas se confirma a preeminncia dessas
atividades para a economia brasileira. Dado que a indstria mais dinmica controlada pelo
capital estrangeiro, parece bvio que suas estratgias competitivas, inclusive, atividades de
P&D [Pesquisa & Desenvolvimento], sejam definidas nos pases em que se localizam suas
respectivas sedes; se, em consequncia, o capital industrial nacional tende a inovar pouco e,
portanto, a no demandar C&T (assunto que ser tratado mais frente), apenas se confirma
que essas atividades no apenas so menos dinmicas como, sobretudo, pouco relevantes
para a economia brasileira.
Em sntese: em uma formao social perifrica (que, frequentemente, repousa em um
projeto nacional arcaico), mesmo que abrigue indstria pujante e se insira fortemente na
economia mundial, a poltica de C&T executada tende a divergir da poltica de C&T anunciada
(a explcita) e, assim, a manter inalterado o processo de acumulao de riquezas que produz
desigualdades interpessoais e inter-regionais.

5 O que, evidentemente, no quer dizer que a C&T estivesse ausente da vida social at meados do sculo XX.
Por exemplo, para uma histria da C&T no Brasil ver, entre outros, Vargas (2001).
Ivo Marcos Theis
123
Desenvolvimento cientfico-tecnolgico e desigualdades inter-regionais no Brasil

4 C&T, DESENVOLVIMENTO E DESIGUALDADES NUMA FORMAO SOCIAL


PERIFRICA: O CASO DO BRASIL

O processo de acumulao de riquezas que gera misria, pobreza e desigualdades


entre indivduos e regies privilegia uma elite reduzida l onde tem lugar. Se fato que
a misria e a pobreza decresceram no Brasil na ltima dcada e meia, tambm o que
o patrimnio dos 160 bilionrios brasileiros da lista 2015 alcana cerca de R$ 806,66
bilhes, cifra equivalente a 14,66% do PIB brasileiro no ltimo ano. Detalhe: os dez primeiros
colocados da lista respondem sozinhos por cerca de 40% do total (FORBES Brasil, 2015).
Que outro dado ilustraria melhor a dramtica distncia que separa menos de 200 indivduos,
controlando 15% da riqueza que o pas produz a cada ano, dos demais 200 milhes de
nativos um conjunto que tambm , ainda, social e geograficamente hierarquizado em
nveis no menos dramticos? E a propsito: o que as polticas de C&T tm a dizer sobre
esta realidade?
Como se viu acima, para as abordagens convencionais, baseadas em experincias que
tiveram lugar em formaes sociais centrais, o que se tem chamado desenvolvimento social
resulta do que se tem chamado desenvolvimento econmico, um processo que, por sua vez,
assenta em inovao tecnolgica. Se este encadeamento outra variao da cadeia linear
de inovao faz sentido no pequeno mundo desenvolvido, as evidncias para o grande
mundo subdesenvolvido indicam, ao contrrio, que este encadeamento simplesmente
inexiste. Desenvolvimento social como melhoria das condies de vida da populao de
rendimentos mais baixos, salvo excees, tem sido uma experincia cada vez mais rara em
formaes sociais perifricas. Mas, quando as citadas excees se manifestam, ento sem a
mediao de C&T. Quando se manifestam, ento no como decorrncia de um processo de
desenvolvimento da atividade econmica, impulsionado pela inovao tecnolgica, levada a
efeito pelo capital privado. O Brasil integra o amplo conjunto de formaes sociais perifricas
em que esta tem sido a norma e em que a exceo, quando afortunadamente ocorre, tem
sido fruto de outras polticas que no as de C&T (THEIS, 2015).
O que, afinal, as polticas de C&T tm a dizer sobre essa realidade caracterizada pelas
desigualdades expressa to dramaticamente no controle de 15% de um PIB de dimenses
no desprezveis por apenas 160 indivduos?
As polticas oriundas dos governantes brasileiros evidentemente, no me refiro aqui
queles que usurparam o poder do povo e desde 12 de maio de 2016 se instalaram no Palcio
do Planalto tm reiterado o equivocado suposto de que o pas geraria bem-estar com um
crescimento da riqueza turbinado por inovao tecnolgica.6 As iniciativas com origem na
rea de C&T reforam dito suposto, como bem ilustra o PACTI [Plano de Ao de Cincia
Tecnologia e Inovao para o Desenvolvimento Nacional], lanado, em 2007, pelo ento
Ministrio da Cincia e Tecnologia (BRASIL, 2007a). Suas quatro prioridades estratgicas
eram:

6 o que se constata em documentos como o PPA 2008-2011 Desenvolvimento com incluso social e
educao de qualidade (BRASIL, 2007b), especialmente, quando a se confere nfase elevao da
competitividade sistmica da economia com inovao tecnolgica; o PPA 2012-2015 Plano mais Brasil
(BRASIL, 2011a), sobretudo, quando a se defende a promoo de cincia, tecnologia e inovao para lograr-
se incluso produtiva e desenvolvimento social; o PPA 2016-2019 Desenvolvimento, produtividade e incluso
social (BRASIL, 2015), principalmente, quando se atribui relevncia promoo da cincia, da tecnologia
e da inovao como forma de estimular o desenvolvimento produtivo, com ampliao da produtividade, da
competitividade e da sustentabilidade da economia.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
124 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

1. Expanso e consolidao do Sistema Nacional de CT&I;


2. Promoo da inovao tecnolgica nas empresas;
3. Pesquisa, desenvolvimento e inovao em reas estratgicas; e
4. Cincia tecnologia e inovao para o desenvolvimento social.
As trs primeiras no deixam lugar dvida de que se deveria apostar em inovao como
ingrediente capaz de acelerar a criao de riquezas a serem distribudas equitativamente
entre as/os brasileiras/os. A ltima prioridade poderia ser a cereja do bolo, a diretriz que,
isolada das anteriores ou com elas articulada, conduziria a C&T passando ou no por
crescimento econmico ao desenvolvimento social, reduo das desigualdades inter-
regionais, melhoria das condies de vida da populao de rendimentos mais baixos.
Entretanto, ao se abrir a referida prioridade estratgica, constata-se que ela se limita ao
estranho conjunto das seguintes iniciativas:
a) Realizao da Olimpada Brasileira de Matemtica das Escolas Pblicas;
b) Promoo da Semana Nacional de Cincia e Tecnologia; e
c) Incremento de Centros Vocacionais Tecnolgicos, Telecentros e de Programas de
Extenso Tecnolgica.
Assim, o que poderia ser a cereja do bolo no passa muito de uma coleo de
medidas isoladas uma das outras e, sobretudo, incapazes de alterarem as condies de
vida da populao de rendimentos mais baixos. Portanto, cincia tecnologia e inovao
para o desenvolvimento social, enquanto a mais social das quatro prioridades estratgicas
inscritas no PACTI, revela-se um conjunto de iniciativas completamente desconectadas da
atividade produtiva solidria, da gerao de trabalho e renda, de respostas criativas para
demandas e necessidades das populaes das reas mais pobres, enfim, de uma C&T
social e espacialmente mais relevante. No obstante, o que as polticas pblicas de C&T
(explcitas) sinalizam em relao realidade social brasileira.
O que as polticas pblicas de C&T vigentes no Brasil, no perodo recente, tm sinalizado
em relao realidade econmica e social congruente com a supostamente ultrapassada
tese da cadeia linear de inovao, isto , com o suposto de que desenvolvimento social
resultaria de desenvolvimento econmico baseado em inovao tecnolgica. Logo, para
alcanar-se desenvolvimento social, caberia apostar forte em C&T, que pudesse resultar em
mais P&D nas firmas, que por sua vez elevaria a sua produtividade (DE NEGRI; CAVALCANTI,
2014; 2015), com vistas a encurtar a distncia entre o presente estgio de limitaes e um futuro
estgio de interaes virtuosas.7 Assim, se desenvolvimento econmico requer inovao, as
polticas pblicas de C&T tendem, em correspondncia, a valorizar esta especial dimenso
do processo.
No Brasil, inovao passou a ser um slogan de fortssimo apelo na mdia, na poltica
institucionalizada e no debate acadmico j faz mais de dois decnios. Em parte, pequena
frao do empresariado aderiu campanha em defesa de mais inovao nas firmas. Em

7 Considere-se, por exemplo, a mui didtica (mas, no menos problemtica) distino de trs estgios ou
regimes de interao entre infraestrutura/produo cientfica, produo tecnolgica e crescimento econmico
proposta por Eduardo M. Albuquerque. Lembrando: pases perifricos, usualmente, estacionados no regime
1, seriam vtimas de bases cientficas insuficientemente desenvolvidas. Para se atingir um estgio superior de
interao virtuosa, que desembocaria em crescimento econmico, seria necessrio um avano mais intensivo
da produo cientfica. O Brasil se encontraria, em meados da dcada dos anos 2000, no regime 2, em
que a infraestrutura cientfica era um pouco mais desenvolvida, mas incapaz de influenciar positivamente
o desenvolvimento tecnolgico e, por conseguinte, o crescimento econmico (ALBUQUERQUE, 2006). As
evidncias, para meados da dcada dos anos 2010, sugerem que o quadro do decnio anterior permanece,
teimosamente, inalterado.
Ivo Marcos Theis
125
Desenvolvimento cientfico-tecnolgico e desigualdades inter-regionais no Brasil

parte, representantes da burocracia governamental, em nvel estadual e, sobretudo, federal,


se engajaram pela causa de mais inovao. E, em parte, nmero crescente de integrantes
das Instituies de Ensino Superior, com decrescente acanhamento, vem propondo inovao
como mecanismo de promoo de desenvolvimento econmico-social no pas (THEIS, 2014).
Um dado relevante que os tomadores de decises e os coordenadores das burocracias por
onde fluem os recursos que financiam a C&T so oriundos da academia (DAGNINO, 2007).
No demoraria, portanto, para que o slogan do inovacionismo tivesse repercusso.
Alguns de seus marcos mais recentes no Brasil so: a criao dos Fundos Setoriais, em 1999;
a Lei de Inovao, implantada em 2004; a Lei do Bem, adotada em 2005; o j referido Plano
de Ao de Cincia Tecnologia e Inovao para o Desenvolvimento Nacional, apresentado
em 2007; e, em 2011, o anncio da criao da EMBRAPII [Empresa Brasileira de Pesquisa e
Inovao Industrial] e a alterao do nome do MCT para Ministrio da Cincia Tecnologia e
Inovao.
Contudo, um marco de significao muito maior o pertinente elevao dos
dispndios governamentais em geral, com C&T; mas, como reflexo das presses em favor
de um aumento substancial da taxa de inovao, especialmente, com P&D (ver tabela a
seguir).
Tabela 1 Dispndios nacionais em pesquisa e desenvolvimento (P&D), em relao
ao produto interno bruto (PIB), pases selecionados,2001-2013
Pas 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Alemanha 2,39 2,46 2,43 2,45 2,73 2,80 2,85
Argentina 0,36 0,34 0,38 0,40 0,48 0,52 0,58
Brasil 1,06 1,00 1,00 1,08 1,12 1,14 1,24
Canad 2,04 1,99 1,99 1,92 1,92 1,78 1,62
China 0,95 1,13 1,32 1,40 1,70 1,84 2,08
Coria 2,34 2,35 2,63 3,00 3,29 3,74 4,15
EEUU 2,64 2,55 2,51 2,63 2,82 2,76 2,73
Frana 2,13 2,11 2,04 2,02 2,21 2,19 2,23
Japo 3,07 3,14 3,31 3,46 3,36 3,38 3,47
Portugal 0,76 0,70 0,76 1,12 1,58 1,46 1,37
Reino Unido 1,72 1,67 1,63 1,69 1,75 1,69 1,63
Rssia 1,18 1,29 1,07 1,12 1,25 1,09 1,12

Fonte: Elaborao do autor a partir de dados da Coordenao-Geral de Indicadores (CGIN),


Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), com base em Organisation for Economic Co-
operation and Development, Main Science and Technology Indicators, 2015/1.

Os dados apresentados, que permitem cotejar a situao do Brasil, evidenciam sua


melhora entre o incio dos anos 2000 e meados dos anos 2010, traduzida na forma de
uma considervel elevao dos dispndios em P&D em relao ao PIB. O Brasil se sai
bem se comparado com a Argentina, cuja relao P&D/PIB pode ser considerada baixa e,
hoje, inclusive, com a Rssia. Duas surpresas: Portugal, que, encontrando-se em situao
pior que a do Brasil no incio dos anos 2000, encontra-se melhor em meados dos anos
2010, malgrado o avano significativo de sua ex-Colnia; e Canad, que, ao longo dos anos
considerados, tem uma taxa P&D/PIB declinante (tambm o Reino Unido, mas no no mesmo
ritmo). Nenhuma surpresa nos casos de Japo e Alemanha. Mas, algum espanto nos casos
de China e Coria do Sul.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
126 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Se os dados da tabela mostram uma melhora da situao do Brasil em termos de


dispndios em P&D em relao ao PIB, poder-se-ia festejar. O empresariado tupiniquim
teria, finalmente, mordido a isca da inovao, convencido de que teria que fazer sua parte,
tendo em vista um futuro estgio de interaes virtuosas entre infraestrutura e produo
cientfica, inovao tecnolgica e crescimento econmico/desenvolvimento social, no
apenas no centro-sul do pas (a Regio Concentrada), mas, inclusive, nas reas mais pobres.
Ento, afinal, que contribuio vem dando o capital privado para a melhora do Brasil
na relao P&D/PIB?
Tabela 2 Distribuio percentual dos dispndios nacionais em pesquisa e
desenvolvimento (P&D), segundo o setor de financiamento, pases selecionados, 2001-
2013
Pas Setor 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
Alemanha Empresas 65,7 66,3 67,6 68,1 66,1 65,6 65,2
Governo 31,4 31,2 28,4 27,5 29,8 29,8 29,8
Argentina Empresas 20,8 26,3 31,0 29,3 21,4 23,9 20,1
Governo 74,3 68,9 65,3 67,5 75,4 71,6 75,5
Brasil Empresas 45,4 46,7 50,4 46,1 45,5 45,2 40,3
Governo 53,3 51,4 47,7 51,6 52,3 52,9 57,7
Canad Empresas 50,3 50,3 49,3 49,2 48,5 48,4 46,4
Governo 29,2 31,4 31,8 32,0 34,6 34,4 34,9
China Empresas - 60,1 67,0 70,4 71,7 73,9 74,6
Governo - 29,9 26,3 24,6 23,4 21,7 21,1
Coria Empresas 72,5 74,0 75,0 73,7 71,1 73,7 75,7
Governo 25,0 23,9 23,0 24,8 27,4 24,9 22,8
EEUU Empresas 67,2 63,3 63,3 64,9 57,9 58,5 60,9
Governo 27,8 30,7 30,8 29,2 32,7 31,1 27,7
Frana Empresas 54,2 50,8 51,9 52,3 52,3 55,0 -
Governo 36,9 39,0 38,6 38,1 38,7 35,1 -
Japo Empresas 73,1 74,6 76,1 77,7 75,3 76,5 75,5
Governo 19,0 18,0 16,8 15,6 17,7 16,4 17,3
Portugal Empresas 31,5 31,7 36,3 47,0 43,9 44,7 -
Governo 61,0 60,1 55,2 44,6 45,5 41,8 -
Reino Unido Empresas 45,5 42,2 42,1 46,0 44,5 45,9 46,5
Governo 28,9 31,7 32,7 30,9 32,6 30,5 27,0
Rssia Empresas 33,6 30,8 30,0 29,4 26,6 27,7 28,2
Governo 57,2 59,6 61,9 62,6 66,5 67,1 67,6
Fonte: Elaborao do autor a partir de dados da Coordenao-Geral de Indicadores (CGIN),
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), com base em Organisation for Economic Co-
operation and Development, Main Science and Technology Indicators, 2015/1.

A resposta a esta questo pode ser buscada na composio relativa da contribuio


de cada agente/setor no financiamento da P&D. A tabela 2 acima, tomando o mesmo grupo
de pases e o mesmo perodo da tabela anterior, oferece algumas pistas. O dado que mais
interessa aqui o referente ao encolhimento relativo das empresas (o capital privado), em
contraste com um aumento relativo do governo no financiamento da P&D no Brasil entre o
incio dos anos 2000 e meados dos anos 2010. Mas, antes de explor-lo, cabe examinar o
contexto, propriamente. E este revela que, nos pases centrais, predomina o financiamento
Ivo Marcos Theis
127
Desenvolvimento cientfico-tecnolgico e desigualdades inter-regionais no Brasil

da P&D com origem nas empresas privadas. Mesmo onde a participao relativa destas
menor que 50%, como Canad e Reino Unido, o governo contribui significativamente menos.
Na Alemanha, mais de 65% dos dispndios com P&D tm origem nas empresas; nos trs
pases asiticos (China, Coria do Sul e Japo), cerca de tm origem nas empresas.
Nos pases perifricos (Argentina, Brasil e Rssia) h uma responsabilidade bem maior do
governo no financiamento da P&D.
Voltando ao caso do Brasil: se a relao P&D/PIB evoluiu bem no perodo, sabe-se,
agora, que isto devido ao aporte de recursos pblicos. Um detalhe no irrelevante, que
apenas refora a presena do governo no financiamento da P&D, diz respeito ao fato de que
a rubrica empresas, no caso brasileiro, inclui as estatais. Assim, a presena do capital
privado em termos de dispndios em P&D , inequivocamente, reduzida (ainda menor se
subtrair-se a parte das estatais), em comparao com os pases selecionados das tabelas
acima. Mais grave, todavia, que essa reduzida presena do capital privado brasileiro vem
declinando ao longo do tempo8 a despeito dos esforos realizados, exclusivamente, pelo
governo em favor do inovacionismo que vem arrebatando coraes j faz mais de duas
dcadas (THEIS; MOSER, 2014; THEIS, 2014).
reconhecida essa timidez do empresariado brasileiro? Em parte, sim. Afinal, admite-
se que:

O pas tem investido em P&D, pblico e privado, aproximadamente 1,25% do


PIB e esse nmero no tem evoludo de maneira substancial. Observamos
o esforo pblico para alavancar a inovao, mas, do ponto de vista do
empresariado [privado], esse esforo ainda tmido. (PINTO, 2015, p. 11).

Os esforos realizados pelo governo deveriam resultar em inovao por parte do


capital privado. O que dizem as evidncias? Tome-se como referncia a penltima PINTEC
[Pesquisa de Inovao] publicada pelo IBGE.9 As evidncias diziam que 35,7% das 128,7
mil firmas com 10 ou mais trabalhadores, com alta concentrao na Regio Concentrada,
inovaram. Das firmas industriais, que constituem 91% do total, inovaram 35,6% (em 2008,
as firmas industriais que inovaram eram 38,1%). Mas, de se notar que a taxa global de
inovao de 35,7% foi puxada para cima por firmas de eletricidade e gs, que foram, pela
primeira vez, includas na pesquisa. Dentre estas inovaram 44,1% (BRASIL, 2011b).
Entre os resultados mais interessantes da PINTEC 2009-2011 destacam-se tambm
(ANPEI, 2014, p. 4-5; SALLOWICZ, 2013):
a) A taxa de dispndio total nas firmas industriais que inovam tem cado (de 2,77%, em
2005, para 2,54%, em 2008, e para 2,37% em 2011);
b) Entre os dispndios nas atividades inovativas (em relao receita lquida de
vendas) chama ateno (sobretudo, entre empresas industriais e de servios selecionados)
a aquisio de mquinas e equipamentos;
c) Para as empresas, entre os gargalos que, supostamente, dificultariam a inovao
(sobretudo, nas empresas industriais/de servios) estaria a falta de pessoal qualificado.
O ponto relativo queda na taxa de dispndio com inovao pelas firmas industriais j

8 Por exemplo, para Luciano Coutinho, quando era presidente do BNDES, as tendncias de aumento dos
investimentos em inovao no setor privado esto aqum do necessrio para lanar o Brasil em um cenrio
de concorrncia acirrada e rpido desenvolvimento tecnolgico (COUTINHO, 2014, p. 5).
9 A ltima PINTEC seria divulgada em dezembro de 2016, quando a redao deste artigo j havia sido concluda.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
128 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

foi tratado antes,10 sendo j to cansativa a lamria pelo malogro Ah! Que pena, no Brasil o
empresariado no inova... quanto a redundante busca por culpados Ah! Que chato, o
Brasil no inova porque o empresariado no investe em P&D... Entretanto, os dois ltimos
pontos ainda merecem alguma ateno.
Quanto, pois, ao fato de frao elevada desse dispndio ser destinada aquisio de
mquinas e equipamentos, surpreendente (considerando que mais de 90% do universo
das firmas pesquisadas de firmas industriais) constatar que a atividade mais importante
na estrutura dos gastos com inovao continua sendo com esta finalidade. Com efeito, na
penltima edio da PINTEC, a aquisio de mquinas e equipamentos alcanou 75,9% das
firmas industriais pesquisadas. Aqui cabe lembrar: em formaes sociais centrais, inovar tende
a significar realizao de P&D embora, tambm, treinamento, aquisio externa de P&D,
aquisio de softwares e, s vezes, aquisio de mquinas e equipamentos. A preocupao
de quem a inova com a colocao de novidades no mercado com vistas obteno
de alguma vantagem competitiva. A aquisio de mquinas e equipamentos corresponde
a comprar algo que produto de outra firma (que j deve ter inovado para produzir tais
mquinas e equipamentos), tendo importncia apenas na medida em que este algo passe
a ser um requisito, em relao firma que compra, para inovar. No Brasil, o empresariado
inova pouco e, como se viu, cada vez menos; e, quando inova, limita-se aquisio de
mquinas e equipamentos atividade pouco relevante nos pases desenvolvidos.
J no que se refere aos gargalos, a baixa taxa de inovao vem sendo, insistentemente,
justificada pela suposta falta de mo de obra qualificada: 72,5% das firmas industriais
atriburam importncia alta ou mdia a este motivo.11 Esta justificativa no faz sentido num
pas que, nas ltimas dcadas, tem investido consideravelmente na formao de recursos
humanos de nvel superior, inclusive, mestrado e doutorado. Despreze-se, aqui, por uma
questo de espao, o que se vem colhendo de tais investimentos nos nveis de graduao e
mestrado, conferindo-se alguma ateno a dados relativos ao doutorado. Se no ano de 1996
o Brasil titulou 2,8 mil doutores, em 2002 foram titulados 6,6 mil doutores, e em 2014, 16,8
mil. O nmero de doutores titulados desde 1996 tem crescido a uma taxa mdia superior a
12% ao ano, muito acima da mdia mundial (CGEE, 2010; idem, 2016). Falta mo de obra
qualificada? Na realidade, ao contrrio do que, neste caso, sugerido pelas firmas industriais
que responderam PINTEC, h um excesso de recursos humanos qualificados que no
absorvido pelo capital privado brasileiro, nem, evidentemente, pelas firmas mais inovadoras.
Alguns dados por exemplo: a) qual empregador absorve os doutores titulados no Brasil, e
b) titulados em qual grande rea so mais procurados pelo mercado de trabalho ajudam
a demonstr-lo. Numa economia com taxas elevadas de inovao, o maior empregador de
recursos humanos altamente qualificados seria a atividade produtiva privada, especialmente,
a indstria. E os recursos altamente qualificados mais procurados numa economia com taxas
elevadas de inovao seriam titulados na grande rea de engenharia. O que se passa no
Brasil? Com relao primeira questo, no Brasil, em 2008, o maior empregador de doutores
titulados entre 1996 e 2006 era a educao: 76,8%; o segundo maior empregador era

10 Alis, admite-se que o setor pblico representa um peso maior que o setor empresarial (do qual fazem parte
tambm algumas empresas estatais) na realizao de dispndios com P&D. A participao do setor privado
nesse quesito mostra-se ainda reduzida (ANPEI, 2015, p. 29).
11 Aparentemente, com completo desconhecimento de causa, tem sido afirmado ver p. ex. Chiarini; Vieira
(2012) que o Brasil, em comparao internacional, exibe baixa taxa de inovao devido ao fato de que o
pas no vem formando recursos humanos qualificados em quantidade suficiente para que possa inserir-se
na economia mundial em condies de competir com pases cujas taxas de inovao so mais elevadas.
Ivo Marcos Theis
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Desenvolvimento cientfico-tecnolgico e desigualdades inter-regionais no Brasil

a administrao pblica: 11,1%; o terceiro eram as atividades profissionais, cientficas


e tcnicas: 3,8%; todas as demais atividades reunidas (sade, agricultura, construo,
comrcio, indstria de transformao etc.) absorviam os restantes 8,3% de doutores titulados
(CGEE, 2010). Cabe verificar se esses dados experimentaram alguma alterao nos anos
recentes, um perodo de forte retrao da atividade econmica privada. Com relao
segunda questo, das grandes reas em que foram titulados doutores no Brasil entre 1996
e 2006, a taxa mais alta dos que estavam empregados em 2008 ficou com os oriundos das
Cincias Sociais Aplicadas: 81,6%; a segunda mais alta ficou com os doutores oriundos das
Cincias Humanas: 78,4%; das demais grandes reas, o destaque negativo ficou com os
doutores egressos de programas das Engenharias, a se encontrando empregados 74,1%
(CGEE, 2010). Tambm neste caso preciso verificar se os dados passaram por alguma
alterao nos ltimos anos. De qualquer maneira, pode-se inferir daqui que por serem
a educao e a administrao pblica (no a indstria) os maiores empregadores de
recursos humanos altamente qualificados; e de serem os titulados nas grandes reas de
Cincias Sociais Aplicadas e Cincias Humanas (no da Engenharia) os recursos altamente
qualificados mais procurados o capital privado brasileiro no tem reagido aos esforos
realizados pelo governo em favor da qualificao massiva de recursos humanos que continua
tendo lugar no Brasil.
Cabe uma ltima observao quanto aos gargalos: ainda antes da falta de mo de
obra qualificada, apareceram (como o mais importante obstculo inovao) os custos,
considerados demasiadamente elevados para 81,7% das firmas industriais pesquisadas.
Curiosamente, este dado remete novamente suposta falta de mo de obra qualificada:
os custos (com insumos, impostos, juros etc.) para inovar, certamente, so considerados
elevados porque, paradoxalmente, os salrios (a remunerao da fora de trabalho) podem
estar confortavelmente baixos. E podem encontrar-se em nveis to baixos no por causa de
falta de mo de obra qualificada, como apontado na PINTEC, mas, ao contrrio, devido a
um crescimento espantoso na oferta deste qualificado segmento do exrcito de reserva no
absorvido pelo capital privado.12
Em sntese: O que as polticas pblicas de C&T tm sinalizado em relao realidade
econmica e social parece congruente com o suposto antes referido de que, no Brasil,
desenvolvimento social a melhoria das condies de vida seria resultado bvio de
desenvolvimento econmico baseado em inovao tecnolgica. Porm, apesar dos
imensurveis esforos governamentais realizados, inclusive, a mobilizao de universidades
pblicas para qualificar recursos humanos e prover o tipo de conhecimento demandado
pelas firmas de suas respectivas regies, os resultados em termos de inovao empresarial
continuam pfios (DAGNINO, 2004). E, em consequncia, a inovao (por ser insuficiente,
se no insignificante) nem tem ativado o processo de acumulao de capital e, nesta lgica,
nem tem contribudo para a reduo das desigualdades inter-regionais no pas.

12 E a sua no absoro pelo capital privado tem consequncias. Afinal, para que os recursos humanos
qualificados pelo sistema de ps-graduao possam gerar benefcios para os processos de inovao,
necessrio que [...] mestres e doutores sejam absorvidos pelas empresas. Sem eles as empresas no tm
a capacidade interna necessria para buscar [...] solues inovadoras para seus problemas e dificilmente
conseguiro gerar inovaes baseadas em conhecimento. Na situao atual no Brasil, em que as empresas
no contratam os egressos da ps-graduao, pouco provvel que o investimento pblico que se faz nessa
atividade possa reverter em maior atividade de inovao (VELHO, 2007).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
130 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

5 CONSIDERAES FINAIS

A hiptese de que se partiu era que o desenvolvimento cientfico-tecnolgico que


vem ocorrendo no Brasil no perodo recente no apenas tem se mostrado funcional sua
condio de formao social perifrica e dependente, mas, tambm, tem favorecido a
perda de dinamismo de sua economia e uma incluso social seletiva, contribuindo para a
reproduo das desigualdades inter-regionais no pas. A verificao da hiptese requereu
que se analisasse o desenvolvimento cientfico-tecnolgico que vem tendo lugar no Brasil,
com especial ateno para o perodo do incio dos anos 2000 a meados dos anos 2010.
Visava-se, assim, descobrir se seus resultados repousavam (ou no) em elevao da taxa de
inovao e repercutiam positivamente (ou no) sobre o desenvolvimento econmico e, em
consequncia, contribuam (ou no) para a melhoria dos indicadores sociais do pas.
O que se pde colher da anlise do desenvolvimento cientfico-tecnolgico que
vem ocorrendo no Brasil entre o incio dos anos 2000 e meados dos anos 2010 pode ser
desdobrado em trs concluses parciais.
Em primeiro lugar, o perodo que aqui se considera corresponde ao predomnio do
meio tcnico-cientfico-informacional, marcado por uma exagerada relevncia conferida
inovao tecnolgica para desencadear, promover e acelerar o desenvolvimento econmico-
social. Essa nfase excessiva tem sugerido que as polticas pblicas deveriam deslocar
sua ateno dos fins em pases perifricos, o enfrentamento da misria, da pobreza e
das desigualdades sociais para os meios isto , crescimento econmico turbinado
por inovao tecnolgica. Aqueles fins resultariam, to lgica quanto inevitavelmente, da
ativao desses meios. Entretanto, as evidncias tm mostrado, sobretudo, em formaes
sociais perifricas, como o Brasil, que essas polticas no apenas tendem a ser incuas na
consecuo de fins como os referidos, mas, inclusive, a contribuir para a reproduo de
desigualdades interpessoais e inter-regionais.
Em segundo lugar, as polticas pblicas de C&T deveriam ser orientadas para a resoluo
de problemas concretos do pas. Em formaes sociais centrais isso tende a acontecer.
Porm, numa formao social perifrica, como o Brasil, em que o projeto nacional expresso
no dos interesses de toda a sociedade, mas, fundamentalmente, dos de sua elite, a poltica
pblica de C&T executada tende a divergir da anunciada. No Brasil, o verdadeiro projeto
nacional arcaico, a despeito de o pas abrigar uma das maiores indstrias do mundo e
inserir-se fortemente na economia mundial o que explica, em grande medida, a divergncia
entre a poltica de C&T executada e a anunciada e, em consequncia, a perpetuao das
desigualdades interpessoais e inter-regionais historicamente acumuladas.
Em terceiro lugar, no Brasil contemporneo, embalado por um projeto arcaico,
paradoxalmente, inovao acabou se convertendo em um slogan de forte apelo nos meios de
comunicao, na poltica institucionalizada e no debate acadmico. As medidas de governo
para levar o capital privado a inovar foram inmeras (DIAS; SERAFIM, 2014), destacando-se
a elevao significativa dos dispndios pblicos em P&D. No obstante, o empresariado
tupiniquim tem inovado pouco e cada vez menos. Da que as polticas pblicas de C&T
adotadas no Brasil, entre o incio dos anos 2000 e meados dos anos 2010, podem ser
entendidas como medidas que favorecem a reproduo das desigualdades interpessoais
e inter-regionais, isto , que normalizam/ajustam a C&T no Brasil sua condio, sempre
reiterada, de formao social perifrica e dependente.
Constatando-se que a inovao tecnolgica (por ser insuficiente, se no insignificante)
incapaz de ativar o processo de acumulao de capital e impulsionar a diminuio de
Ivo Marcos Theis
131
Desenvolvimento cientfico-tecnolgico e desigualdades inter-regionais no Brasil

desigualdades inter-regionais (THEIS, 2015), resta considerar a possibilidade de um


desenvolvimento cientfico-tecnolgico alternativo.
A cincia, como se a conhece, vem sendo permanentemente mobilizada para gerar
conhecimento til continuidade do projeto moderno baseado em progresso infinito. Essa
cincia , portanto, funcional reproduo da sociedade produtora de mercadorias. Uma
sociedade fundada em outros valores ter que conferir primazia a uma outra cincia, que
respeite as especificidades fsico-ambientais e scio-culturais de cada comunidade humana.
A construo de outra cincia na Amrica Latina, uma cincia comprometida, que leve a
uma sociedade superior existente (FALS BORDA, 2015, p. 252) indissocivel de um
engajamento ativo de cientistas e de uma no menos ativa participao de no cientistas.
As tecnologias, como se as conhece, so permanentemente criadas e recriadas
como respostas no s demandas e necessidades das imensas massas carentes da
populao, para resolver seus problemas mais graves, mas aos interesses de suas fraes
socioeconomicamente mais privilegiadas. Essas tecnologias so, portanto, funcionais
reproduo da sociedade produtora de mercadorias. Uma sociedade baseada em outros
valores ter que conferir primazia a outras tecnologias, voltadas resoluo de problemas
que afligem a toda a populao. O desenvolvimento de outras tecnologias tecnologias
sociais (DAGNINO; BRANDO; NOVAES, 2004) indissocivel do empenho na construo
da sociedade superior antes referida (FEENBERG, 1992).
A possibilidade de um desenvolvimento cientfico-tecnolgico alternativo, assentado em
outra cincia e outras tecnologias, desafia cientistas e no-cientistas a se insubordinarem, a se
insurgirem, a se rebelarem contra a sociedade produtora de mercadorias, que se reproduz
base das desigualdades previamente existentes e gera sempre novas desigualdades (THEIS;
BUTZKE, 2012; THEIS; STRELOW; LASTA, 2017). Esta questo, todavia, tem implicaes
polticas de maior alcance, no podendo ser encaminhada nos limites deste artigo. O que,
no obstante, ainda pode ser lembrado que a almejada sociedade superior, fundada em
princpios de solidariedade e cooperao, e por assim estar de acordo com a inteno
humana, sem malogro, contm o verdadeiramente esperado (BLOCH, 2005).

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A INTERPRETAO DA NORMA JURDICA PELOS ATORES
TERRITORIAIS NA IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS

Elia Denise Hammes

1 INTRODUO

De acordo com a literatura, as polticas pblicas podem ser traduzidas como o governo
em ao, ou as aes dos governos, ou seja, quais as questes a serem priorizadas pelo
governo (SOUZA, 2006). Pelo nmero excessivo e pela diversidade de demandas que uma
sociedade complexa apresenta, no h como se atentar para todas as questes em um
determinado mandato de governo, ou at mesmo em planos de desenvolvimento de longo
prazo que ultrapassam o perodo de um mandato, em virtude de muitas variveis, entre elas
a crise financeira do Estado, a falta de clareza dos problemas e de suas solues, falta
de estatsticas, falta de conhecimento tcnico de como enfrentar determinadas questes e,
principalmente, pela posio poltica daqueles que assumem os governos.
Mas, sempre que h aes dos governos por meio de polticas pblicas, essas devem
ser guiadas pelo documento solene que rege o Estado brasileiro: a Constituio Federal. As
polticas pblicas so a concretizao/materializao das normas constitucionais que regem
o Estado Democrtico de Direito, estabelecido a partir da Constituio Federal de 05 de
outubro de 1988.
Nesse contexto, a literatura constitucionalista aborda os sentidos contemporneos da
Constituio, que no so unos, pois, diferentes teorias neles convivem pois convergem
quando assumem a importncia de uma Constituio frente ao dos governos.
Resumidamente, pode-se apontar a posio de Konrad Hesse (1991) que, em sua obra A
Fora Normativa da Constituio, busca atribuir ao texto supremo efetividade e eficcia social,
por meio de regulamentaes infraconstitucionais. J para o portugus Gomes Canotilho
(1998), Constituio cabe estabelecer um estatuto jurdico do poltico, dirigindo a ao
governamental no plano global normativo do Estado e de toda a sociedade. Da a expresso
Constituio dirigente utilizada pelo autor. Niklas Luhmann (1980), por sua vez, estabelece
que as constituies servem para reduzir a complexidade do sistema poltico, devendo
preponderar seus objetivos e princpios nas aes dos governos. Portanto, a Constituio de
um pas, segundo Hberle (1997), um espelho da publicidade e da realidade. Ela no , no
entanto, apenas o espelho da realidade: a orientao da realidade que Hberle (1997, p.
34), chama de a prpria fonte de luz sobre a realidade.
Sendo assim, podemos afirmar que a Constituio Federal, juntamente com o conjunto
de normas jurdicas infraconstitucionais do pas, formam o conjunto de normas jurdicas
formais que normam o territrio nacional, ao lado de tantas outras foras ativas, aes formais
e no formais, que tambm normam determinado territrio.1 Mas por outro lado, importante
tambm considerar que o lugar que oferece ao movimento do mundo a possibilidade de
sua realizao mais eficaz. Para se tornar espao, o mundo depende das virtualidades do

1 Segundo Milton Santos (2006) a atuao das grandes empresas por cima dos Estados permite pensar
que presentemente os mercados esto triunfando sobre as polticas dos governos, enquanto o controle do
mercado est sendo apropriado pelas empresas que possuem tecnologias de ponta.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
136 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

lugar. Nesse sentido, pode-se dizer que, localmente, o espao territorial age como norma
(SANTOS, 2006, p. 271). Ainda, nesse mesmo sentido, explica Santos (2006, p. 271) que o
universal o Mundo como Norma, uma situao no espacial, mas que cria e recria espaos
locais; o particular dado pelo pas, isto , o territrio normado; e o individual o lugar, o
territrio como norma.
Considerando as normas constitucionais e infraconstitucionais como normadoras do
territrio nacional, h que se considerar, por outro lado, que os atores que atuam sobre
dado territrio tambm emanam normas ou podem conformar e modular a interpretao das
normas jurdicas formais daquele territrio. preciso tambm considerar o territrio como
ambiente de vida de ao, e de pensamento de uma comunidade, associado a processos
de construo de identidade (FLORES, 2006, p. 05) e ainda que territrio representa
uma trama de relaes com razes histricas, configuraes polticas e identidades que
desempenham um papel ainda pouco conhecido no prprio desenvolvimento econmico,
ou seja, processos endgenos se traduzem como normas (FLORES, 2006).
Portanto, para este trabalho se faz imperioso considerar tanto as normas constitucionais,
como o conjunto legislativo infraconstitucional que instrumentalizam polticas pblicas, como
ordem normativa do territrio, e de outro lado as aes dos atores territoriais como potenciais
conformadores e moduladores dessas normas na fase de implementao das polticas
pblicas. O presente trabalho est dividido da seguinte forma: inicialmente trataremos da
tese de Hberle sobre a interpretao aberta das normas constitucionais e sua relao com o
territrio, metodologia que ser aproveitada para analisar os atores que interpretam as normas
jurdicas que instrumentalizam polticas pblicas. Na sequncia, analisar-se- a multiplicidade
de formas jurdicas adotadas pelas polticas pblicas, bem como a delimitao no ciclo
da poltica da fase da implementao, na qual destacar-se- o processo de interpretao
da norma jurdica por atores territoriais responsveis pela implementao, interveno e
influncia na poltica pblica.

2 A INTERPRETAO ABERTA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS E SUA


RELAO COM O TERRITRIO

Elegemos a teoria de Peter Hberle (1997) para abordar o tema da interpretao das
normas constitucionais e, por analogia, aproveitar os importantes atores indicados pelo autor,
na hermenutica constitucional, para compreender a dimenso e importncia da interpretao
das normas constitucionais e infraconstitucionais que instrumentalizam e instituem polticas,
considerando a fase da implementao das polticas.
De acordo com Hberle, do ponto de vista clssico do direito, a interpretao das
normas constitucionais tem sido, conscientemente, coisa de uma sociedade fechada. Dela
tomam parte apenas os intrpretes jurdicos, vinculados s corporaes (znftmssige
interpreten) e aqueles participantes formais do processo constitucional (1997, p. 13).
Diante dessa viso clssica e difundida, o autor prope uma mudana de concepo a
partir da tese que denomina de sociedade aberta de intrpretes das normas constitucionais,
defendendo que no processo de interpretao constitucional esto potencialmente
vinculados todos os rgos estatais, todas as potncias pblicas, todos os cidados e
grupos (HBERLE, 1997, p. 13), no sendo possvel estabelecer-se um elenco fechado de
atores responsveis pela interpretao das normas constitucionais.
De acordo com Hberle,
Elia Denise Hammes
137
A interpretao da norma jurdica pelos atores territoriais na implementao de polticas...

o conceito de interpretao reclama um esclarecimento que pode ser assim


formulado: quem vive a norma acaba por interpret-la ou pelo menos
por cointerpret-la. [...] toda a atualizao da Constituio, por meio da
atuao de qualquer indivduo, constitui, ainda que parcialmente, uma
interpretao constitucional antecipada. Originariamente, indica-se como
interpretao apenas a atividade que, de forma consciente e intencional,
dirige-se compreenso e explicitao de sentido de uma norma (de um
texto). (HBERLE, 1997, p. 14, grifo nosso).

Alm disso, para o autor, a teoria da interpretao de normas constitucionais deve ser
garantida sob a influncia da teoria democrtica e por isso mesmo necessrio conceber
um conceito mais amplo de hermenutica que permita a participao de cidados e grupos,
rgos estatais, sistema pblico e a opinio pblica que representam foras produtivas
de interpretao (interpretatorische Produktikrfte), importantes atores que so intrpretes
constitucionais em sentido lato, atuando nitidamente, pelo menos, como pr-intrpretes
(Vorinterpreten) (HBERLE, 1997, p. 14). Portanto, para o autor, impensvel uma
interpretao da Constituio sem o cidado ativo e sem as potncias pblicas mencionadas.
(HBERLE, 1997, p. 14).
Considerando que todo aquele que vive no contexto regulado por uma norma e
que vive este contexto , indireta ou, at mesmo, diretamente, um intrprete dessa norma
(HBERLE, 1997, p. 15), o destinatrio da norma participante ativo, muito mais ativo do
que se pode supor tradicionalmente, do processo hermenutico. Em que pese o autor
compreender a necessidade de se admitir a pluralidade da interpretao da norma (e ele
trata da norma constitucional), tambm alerta que subsiste sempre a responsabilidade
da jurisdio constitucional, que fornece, em geral, a ltima palavra sobre a interpretao
(HBERLE, 1997, p. 14). No caso do Brasil, a interpretao final da norma constitucional
compete ao Supremo Tribunal Federal.2 Somente a deciso do rgo jurisdicional competente,
em relao hermenutica da norma constitucional, se faz vinculante sobre todo o territrio,
no estando as demais interpretaes sujeitas punibilidade.
Nesse sentido, a teoria de Hberle se aproxima da ideia esposada por Antas Jr. (2005)
de que o direito deve ser entendido como uma instncia social e no somente como uma
cincia, e de que, como os sistemas normativos de diferentes pases, constituem as diferentes
formas de direito no mundo contemporneo, construindo uma ntima relao com o territrio.
Ou seja, as normas constitucionais so interpretadas por aqueles que vivem no territrio,
considerando que o territrio, sobre o qual incide uma norma, no um receptculo das
aes provenientes de um processo de verticalidade, ainda que normas sejam concebidas
de acordo com o processo legislativo, determinado pela ordem legal.
Segundo Reale (1979), o jusfilsofo, o socilogo, os juristas devem estudar o direito
na totalidade de seus elementos constitutivos, visto ser logicamente inadmissvel qualquer
pesquisa sobre o direito, que no implique a considerao concomitante dos fatores: fato,
valor e norma. Nessa perspectiva, Ferraz aponta que Miguel Reale prope para a cincia
jurdica uma metodologia com carter dialtico, que permite dar ao terico do direito os
instrumentos de anlise integral do fenmeno jurdico, com unidade sinttica a partir das
dimenses bsicas: normativa, ftica e valorativa (FERRAZ, 2003).

2 Nos termos do art. 102 da CF/88 Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituio [...]
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
138 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Assim, podemos afirmar, a partir de Reale (1999), que a cincia do direito uma
compreenso histrico-cultural e compreensivo-normativa, tendo como objeto a experincia
social, na medida em que a normatividade, que se d sobre determinado territrio, se
desenvolve em funo de fatos e de valores, ou seja, a anlise do territrio usado
imprescindvel para estabelecer a normatizao e compreend-la. Para Reale (1979, p. 62),

a norma jurdica, assim como todos os modelos jurdicos, no pode ser


interpretada como abstrao dos fatos e valores que condicionaram o seu
advento, nem dos fatos e valores supervenientes, assim como da totalidade
do ordenamento em que ela se insere.

Portanto, a realidade social sobre o territrio norteia tanto a constituio da norma,


quanto a sua aplicabilidade, e, para tanto, a ordem jurdica conta com a jurisprudncia que
uma cincia compreensivo-normativa da realidade (REALE, 1979), permitindo a adequao
da aplicao da norma realidade social sobre o territrio, cujo conceito de territrio usado,
que, segundo Silveira (2011, p. 05): o territrio usado assim uma arena onde fatores de
todas as ordens, independentemente da sua fora, apesar de sua fora desigual, contribuem
gerao de situaes.
E nesse contexto, na tentativa de sistematizar os principais atores/participantes do
processo de interpretao das normas constitucionais Hberle (1997) sugere um catlogo
de atores que atuam no territrio, destacando que se trata de um catlogo provisrio, pois
outros atores podem ser incorporados ao que se props a sistematizar.
Num primeiro momento, destaca o papel das funes estatais:

a) na deciso vinculante (da Corte Constitucional): deciso vinculante que


relativizada mediante o instituto do voto vencido; b) nos rgos estatais com
poder de deciso vinculante, submetidos, todavia, a um processo de reviso:
jurisdio, rgo do legislativo (submetido a controle em consonncia com
objeto de atividade): rgo de Executivo, especialmente na (pr) formulao
do interesse pblico. (HBERLE, 1997, p. 20).

Aps os atores que representam as funes estatais, o autor destaca os participantes


do processo de deciso que no so necessariamente rgos do Estado, isto : a) recorrente
e recorrido de processos judiciais; b) outros participantes do processo judicial, com direito
manifestao da lide, pareceristas, experts e peritos, ou que possuem papel constitucional
de participao na discusso judicial, como, no Brasil, poderamos citar o Ministrio Pblico;
c) peritos e representantes de interesses nas audincias pblicas do parlamento, e no
Brasil poderamos indicar inclusive os participantes na defesa de interesses nas audincias
pblicas promovidas pelo Judicirio; d) associaes; e) partidos polticos; f) grupos de
presso organizados; g) os requerentes ou participantes nos procedimentos administrativos
de carter participativo.
Em outro bloco, Hberle (1997) destaca a opinio pblica democrtica e pluralista e o
processo poltico como grandes estimuladores da interpretao da norma, citando a mdia
(imprensa, rdio, televiso, etc.) que no participante direta do processo de interpretao,
mas que, em sentido estrito, liga o jornalismo profissional com a expectativa dos leitores
cidados, as associaes, os partidos polticos, influenciando a interpretao da norma.
Elenca, ainda, como grandes estimuladores interpretao da norma: as igrejas, os teatros,
as editoras, as escolas da comunidade, os pedagogos, as associaes de pais. E, por fim,
Elia Denise Hammes
139
A interpretao da norma jurdica pelos atores territoriais na implementao de polticas...

Hberle destaca, ainda, o papel da doutrina constitucional, que tem participao em diversos
nveis (HBERLE, 1997, p. 23), quanto interpretao da norma constitucional.
Portanto, na tese do autor, no se cuida apenas da prxis estatal

essa complexa participao do intrprete em sentido lato e em sentido


estrito realiza-se no apenas onde ela j est institucionalizada, [...]. Experts
e pessoas interessadas da sociedade pluralista tambm se convertem em
intrpretes do direito estatal. Isto significa que no apenas o processo de
formao, mas tambm o desenvolvimento posterior, revela-se pluralista:
a teoria da cincia, da democracia, uma teoria da Constituio e da
hermenutica propiciam aqui uma mediao especfica entre Estado e
sociedade! (HBERLE, 1997, p. 18).

Nesse aspecto, podemos afirmar que Hberle, ao admitir que, quando diferentes
atores interpretam as normas jurdicas constitucionais, h uma apropriao das normas
jurdicas pelo territrio, aproximando a ideia geogrfica da jurdica, como pretende a teoria
Milton Santos (1997). Muitas normas jurdicas so criadas unilateralmente pelos agentes
hegemnicos, tornando o territrio normado, mas sempre com uma resposta dos atores que
atuam no territrio (ANTAS JR., 2005).

As normas jurdicas mantm intensa relao com a produo e a configurao


do territrio. Essa relao determinante nos modos de uso e organizao
do territrio por todos os agentes sociais que dele fazem parte, tambm
pela emergncia de uma nova forma de direito que est interferindo na vida
de todos, conscientes ou no, participantes ou alijados do funcionamento
oficial. (ANTAS JR, 2005, p. 136).

Admitir que as normas constitucionais sejam interpretadas de forma democrtica por


um conjunto de atores, estatais e no estatais, , sobremaneira, admitir a participao das
foras sociais de um territrio usado tambm na interpretao e implementao das normas
constitucionais ou infraconstitucionais que instrumentalizam ou instituem polticas pblicas.

3 A NORMATIZAO JURDICA DAS POLTICAS PBLICAS

No Brasil, pela peculiaridade do sistema federativo adotado, as polticas pblicas podem


ser normatizadas em diferentes escalas da federao. H aquelas em que a normatizao
se d apenas na escala nacional, outras requerem normatizao federal, e regulamentao
estadual, distrital e municipal, a fim de implement-las em todo o territrio nacional. No
entanto, importante compreender que a normatizao da poltica pblica compe um dos
estgios do ciclo poltico e como elemento que norma o territrio.
Para Souza (2006), o ciclo da poltica pblica constitudo dos seguintes estgios:
definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes,
implementao e avaliao (2006, p. 29). Outros autores, como Secchi (2014, p. 44), por
sua vez, estabelecem um maior nmero de estgios que antecedem a implementao das
polticas pblicas, entre eles: identificao do problema; formao da agenda; formulao de
alternativas; tomada de deciso, para ento implementar, avaliar e extinguir a poltica pblica.
A materializao da poltica pblica se d, em regra, pela normatizao jurdica formal,
na fase da tomada de deciso. E nesse aspecto Bucci (1997) questiona a quem compete a
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
140 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

formulao das polticas pbicas, ao Poder Legislativo ou ao Executivo? Segundo a mesma


autora, de acordo com a clssica teoria de separao dos poderes

parece relativamente tranquila a ideia de que as grandes linhas das polticas


pblicas, as diretrizes, os objetivos so opes polticas que cabem aos
representantes do povo e, portanto, ao Poder Legislativo, que as organiza
em forma de leis de carter geral e abstrato, para execuo pelo Poder
Executivo. (BUCCI, 1997, p. 96).

Assim, em sendo a normatizao jurdica formal um dos constrangimentos que atuam


sobre os agentes implementadores das polticas pblicas, porm no o nico, a iniciativa
da normatizao jurdica formal de polticas pblicas pelo Legislativo atende essncia do
papel a ser desempenhado pelo Poder Legislativo, tanto no que diz respeito observncia
vontade do povo que representa, quanto no que concerne elaborao de polticas que
transcendem a durao de um governo, permitindo um planejamento de longo prazo para
o Estado nacional, visto que os objetivos de interesse pblico no podem ser sacrificados
pela alternncia no poder, essencial democracia (BUCCI, 1997, p.97).
Mas, por outro lado, como programas de ao, ou como programas de governo, no
parece lgico que as polticas possam ser impostas pelo Legislativo ao Executivo. (BUCCI,
1997, p.97) e, mais, considerando o estado federado, aprovadas pelo Poder legislativo federal
para serem implementadas pelo Poder Executivo municipal. Mais, acertado seria, segundo a
mesma autora, a iniciativa ser do Executivo de acordo com as diretrizes e dentro dos limites
aprovados pelo Legislativo, ainda assim, provindos do Executivo federal, no considerariam
as condies estruturais dos implementadores locais.
Porm, h que se observar que a poltica mais ampla que o plano e se define como o
processo de escolha dos meios para a realizao dos objetivos do governo, com a participao
dos agentes pblicos e privados (BUCCI, 1997, p. 95). No plano macroinstitucional, tem-
se as decises polticas fundamentais, ou seja, a grande poltica, bem como os rumos
do planejamento de longo prazo. J no plano mesoinstitucional, tem-se a mdia poltica,
com arranjos institucionais, que desenham a ao governamental racionalizada, agregando
e compondo os elementos disponveis, em uma direo determinada, tornada previsvel,
com base em regras e em institucionalizao jurdica (BUCCI, 2013, p. 43), que define
as situaes a serem experimentadas em operaes futuras, resultando na reiterao da
ao. E, finalmente, aquilo que Bucci (2013, p.43) chama de pequena poltica, ou seja, a
ao governamental nas suas menores unidades, [...] no desenvolvimento dos processos
jurdicos que levam formao ao desenvolvimento das polticas pblicas; deciso e s
iniciativas legislativas pertinentes, alm das decises judiciais, nas hipteses de conflito.
Ainda segundo a autora, nessa dimenso que se sobressai o papel dos indivduos (BUCCI,
2013), e nessa pequena poltica que nos centramos.
Portanto, da identificao do problema tomada de deciso, no modelo de Secchi (2014),
inmeros so os obstculos a serem superados, diante da complexidade social, e uma das
exigncias passa a ser a necessidade de normatizar a deciso tomada por meio de legislao,
muitas vezes em diferentes escalas da federao, para ento iniciar a implementao da
Elia Denise Hammes
141
A interpretao da norma jurdica pelos atores territoriais na implementao de polticas...

poltica pblica. O instrumento normativo das polticas pblicas a lei3 (lei ordinria), forma
mais comum de instrumentalizar polticas pblicas, nas trs esferas da federao, porm,
quando a instituio da poltica pblica exigir lei complementar, por conta de determinao
constitucional, dever assim ser constituda,4 sendo tais normatizaes jurdicas comumente
denominados de programas ou planos.5 Porm, nota-se uma natureza heterognea dos atos
normativos que instrumentalizam as polticas pblicas. Assim como h polticas pblicas
estabelecidas na prpria Constituio Federal,6 que podem ser regulamentadas por decretos
do Executivo7 ligados diretamente s normas constitucionais,8 h tambm polticas que so
estruturadas a partir de atos normativos, portarias ou resolues e, posteriormente, decretos
e mesmo leis so editadas como parte da estrutura da poltica (MASSA-ARZABE, 2006,
p.68).
Em outros termos, decretos ou leis podem estar subordinados racionalidade de uma
portaria ou de uma resoluo, e esta peculiaridade da poltica pblica, desde que respeitados
os objetivos e limites constitucionais, deve ser atacada por ocasio de eventual controle
jurisdicional da poltica (MASSA-ARZABE, 2006, p. 68), o que nos permite afirmar que as
polticas pblicas assumem uma multiplicidade de formas. Considerando que a poltica
pblica, em regra, mais ampla que os instrumentos jurdicos normativos utilizados para
regul-la, possvel que uma mesma poltica tenha vrios atos normativos, que atendam
seus objetivos num determinado espao de tempo.

3 Na literatura jurdica encontramos discusses sobre a poltica pblica como norma. A lei, em regra abstrata,
so ordens gerais sem endereos certos, j as polticas pblicas so forjadas para atender a objetivos
especficos e determinados. Considerando tal diferena entre leis gerais e leis que so instrumentos
para operacionalizar polticas pblicas Bucci (2013, p. 26) sugere que caberia encontrar lugar para uma
categoria jurdico-formal, situada provavelmente abaixo das normas constitucionais e acima ou ao lado das
infraconstitucionais. Por esse raciocnio, as polticas pblicas corresponderiam, no plano jurdico, a diretrizes,
atributos de generalidade e abstrao- que extremam as normas dos atos jurdicos, esses sempre concretos
-, para dispor sobre matrias contingentes (BUCCI, 2013, p. 26).
4 As leis ordinrias so aprovadas junto ao(s) Poder (es) Legislativo(s) por maioria simples, j as leis
complementares so aprovadas por maioria absoluta de votos. So exemplos a lei ordinria n 10.836 de
9 de janeiro de 2004, cria o programa bolsa famlia; lei complementar n. 128, de 19 de dezembro de 2008
institui a poltica pblica do Microempreendedor Individual- MEI alm de alterar questes relativas ao estatuto
nacional da microempresa e da empresa de pequeno porte, previsto na lei complementar n 123 de 14 de
dezembro de 2006.
5 Artigos com o165 e 174 da Constituio Federal fazem meno a expresso planos e programas de forma
indiscriminada.
6 Como exemplo podemos citar o art. 201 da Constituio Federal que estabelece idade mnima e nmero de
contribuies para aposentadoria para homens e mulheres.
7 Decretos do Executivo servem para dar plena execuo ao estabelecido em lei ou norma constitucional.
Decretos-Leis no so mais editados, equivalem as atuais medidas provisrias, a edio e novos decretos-lei
foi abolida com a Constituio de 1988; j os decretos legislativos servem para materializar as competncias
exclusivas do Congresso Nacional previstas no art. 49 da Constituio Federal, no havendo participao do
Poder Executivo com veto, sano ou promulgao.
8 Exemplo o Decreto n 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, que Instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional-PNDR, e em seu art.1oprev que A Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional-PNDR tem
como objetivo a reduo das desigualdades de nvel de vida entre as regies brasileiras e a promoo da
eqidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento, e deve orientar os programas e aes federais no
Territrio Nacional, atendendo ao disposto no inciso III do art. 3o da Constituio.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
142 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

4 A IMPLEMENTAO DA POLTICA PBLICA

A implementao da poltica pblica a fase em que regras, rotinas e processos sociais


so convertidos de intenes em aes, bem como o momento de visualizar os obstculos
e as falhas, inclusive anteriores tomada de decises que costumam acometer a poltica
pblica, a fim de detectar problemas mal formulados, objetivos mal traados, otimismos
exagerados (SECCHI, 2014).
Segundo Pressman e Wildavsky (1973), que contribuem para a discusso da
implementao das polticas pblicas, h uma pluralidade de problemas na implementao
da poltica pblica e que tais problemas no se resumem a questes de ordem tcnica e
administrativa, mas tambm de questes polticas que podem derrotar a melhor das polticas
pblicas. Nesse mesmo sentido, Lima e DAscenzi (2014) apontam que at mesmo as
polticas mais bem desenhadas, com recursos disponveis e apoio poltico e social, podem
no gerar os efeitos desejados, motivo pelo qual o momento da implementao torna-se um
campo de anlise especfico.
De acordo com a literatura que discute a implementao das polticas pblicas, existem
dois modelos de anlise para a implementao das polticas pblicas: o modelo top-down e
o bottom up. No primeiro modelo,- de cima para baixo-, caraterizado pela separao clara
entre o momento da tomada de deciso e o de implementao, em fases consecutivas. J o
segundo modelo, bottom-up, de baixo para cima, caracterizado pela maior liberdade de
burocratas e redes de atores em auto-organizar e modelar a implementao das polticas
pblicas. Nesse modelo, os implementadores tm maior participao no escrutnio do
problema e na prospeco de solues durante a implementao (SECCHI, 2014, p. 61).
Nesse sentido, define Secchi (2014) que um pesquisador que analisa a implementao
da poltica pblica a partir do modelo top dwon dar ateno inicial aos documentos que
formalizam os detalhes da poltica pblica, tal como objetivo proposto pela lei ou documento
que estabelece a poltica pblica, elementos punitivos, recompensa, delimitao e grupo de
destinatrios, etc. J para o pesquisador que analisa a poltica pblica a partir do modelo
botton up a observao se d a partir do emprico, ou seja, como a poltica pblica vem
sendo aplicada na prtica, problemas e obstculos prticos e busca o entendimento do que
deu errado e o que deu certo no proposto. Visto de outro modo, o primeiro modelo analisa
a normatizao para a poltica pblica a partir da escala que a constituiu; j o segundo
modelo analisa a implementao da poltica pblica, a partir dos atores e da construo
social, considerada suas ideias, valores e a concepo de mundo que possuem certa
discricionariedade para a sua aplicao.
Lima e DAscenzi (2013, p.105) propem um modelo hbrido, mesclando os modelos
apresentados, destacando que se trata de um processo de apropriao de uma ideia
que, nesse sentido, consequncia da interao entre a inteno (expressa no plano) e os
elementos dos contextos locais de ao. Para os autores, isso se d porque a interpretao
da estrutura normativa de uma poltica pblica influenciada pelas concepes de mundo
dos atores que iro execut-la e de suas condies materiais. Desse amlgama nasce a
ao, a poltica pblica de fato (LIMA; DASCENZI, 2013, p. 105).
O plano normativo funciona como um conjunto de disposies que servem como ponto
de partida para um processo de experimentao, de procura por uma melhor estratgia,
adaptada a circunstncias particulares (LIMA; DASCENZI, 2013). Assim, a normatividade em
sua multiplicidade de formas, no pode ser engessada, a ponto de no permitir adaptao
s particularidades do territrio, especialmente quanto ao procedimento de implementao
Elia Denise Hammes
143
A interpretao da norma jurdica pelos atores territoriais na implementao de polticas...

da poltica pblica, permitindo e aproveitando as ideias dos implementadores. Alm disso,


importante destacar que o contedo das normas que estruturam as polticas pblicas no
ser recebido de forma acrtica em espaos vazios. Seguem os autores: pelo contrrio,
ser inserido em processos estabelecidos e adaptados s concepes e s capacidades
das instncias de governo e das burocracias implementadoras (LIMA; DASCENZI, 2013,
p. 106). Nesse quadro, a anlise das caractersticas do plano, referindo-se normatividade
que instrumentaliza a poltica pblica, pode ser til para a compreenso da reao gerada
nas instncias de implementao. Os objetivos definidos, os atores envolvidos e seus
papis, o fluxo da alocao de recursos, todos so elementos que criam expectativas, geram
interpretaes e dinmicas diversas de reao (LIMA; DASCENZI, 2013, p. 106).

5 A INTERPRETAO DA NORMA JURDICA PELA SOCIEDADE ABERTA E O


PROCESSO DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS

Como vimos, os autores anteriormente mencionados convergem ao tratar a


normatizao jurdica que instrumentaliza a poltica pblica como importante elemento da
sua implementao, independentemente de o modelo ser top-down ou bottom up. As normas
normatizam, regulam e diminuem a espontaneidade das aes. A norma passa a ser um
molde, uma forma para a ao. O que incide na transformao de uma ao em uma norma
a fora poltica dos agentes, em defesa de seus interesses (SILVEIRA, 1997). De acordo
com Barroso (2009, p. 129), o enunciado normativo, por certo, fornece parmetros, mas a
plenitude de seu sentido depender da atuao integrativa do intrprete, a quem cabe fazer
valoraes e escolhas fundamentadas luz dos elementos do caso concreto.9
Com inspirao na metodologia utilizada por Hberle (1997), para quem a interpretao
das normas constitucionais feita por um alargado conjunto de atores, e que admite
que quem vive a norma acaba por interpret-la, interferindo ou influenciando na forma de
implementao das polticas pblicas, agrupamos os atores da seguinte forma: 1) grupo
responsvel pelas funes estatais voltadas aos trs poderes; 2) atores que so participantes
do processo de deciso, mas que no necessariamente so rgos do Estado; 3) a opinio
pblica democrtica e pluralista, alm de grandes estimuladores que participam do processo
poltico; 4) o papel da doutrina constitucional e da produo cientfica.
A implementao das polticas pblicas, em regra, deve se dar por meio do Poder
Executivo, das diferentes escalas de poder da federao brasileira, diante do princpio
constitucional da separao dos Poderes, e, nesse sentido encontramos na literatura uma
destacada importncia dada aos estudos dos chamados agentes pblicos de nvel de rua,
burocratas da linha de frente ou tambm chamados de burocratas do nvel da rua (OLIVEIRA,
2012), que executam as polticas pblicas e so agentes do baixo escalo dos governos. Os
estudos se centram no poder discricionrio desses agentes em relao implementao da
poltica pblica e nos possveis rumos que as polticas podem seguir com as intervenes
desses atores. De acordo com Oliveira (2012, 1554) a vagueza dos fins na elaborao das
polticas pblicas exige e amplia a ao discricionria dos executores imediatos. Sob esse

9 A discusso dos limites do processo interpretativo da norma um dos temas mais polmicos da teoria do
direito. Autores como Streck criticam o fato de no existir um mtodo que possa dar garantia correo
do processo interpretativo no autoriza o intrprete a escolher o sentido que mais lhe aprouver, o que seria
dar azo discricionariedade e/ou ao decisionismo tpico do modelo positivista propugnado por Kelsen
(2013, p. 80).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
144 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

aspecto, defende parte da literatura,10 que as ideias, os valores e as concepes de mundo


desses atores somados ao espao de discricionariedade, que prprio da categoria, do o
tom da implementao da poltica pblica em dado territrio. So com tais ideias, valores e
concepes de mundo que esses atores iro interpretar as normas jurdicas implementando
com maior ou menor empenho a poltica pblica. Nesse sentido para Oliveira

o exerccio da discrio inevitvel e necessrio, porque as regras formais


no podem dar conta de todos os casos concretos e, em geral, os recursos da
agncia esto aqum dos necessrios para atender aos cidados, e, devido
a isso, o poder discricionrio do agente da base torna-se imprescindvel para
que a organizao se amolde realidade, funcione e atenda s pessoas.
(OLIVEIRA, 2012, p. 1556).

Admitir que apenas os agentes pblicos de nvel de rua, burocratas da linha de frente ou
burocratas do nvel da rua sejam responsveis pela implementao de dada poltica pblica
aceitar que a interpretao da normatizao que instrumentaliza a poltica pblica seja
realizada por uma sociedade fechada. Na seara do Poder Executivo atores que exercem
cargos polticos de gesto, e no apenas os de baixo escalo, tambm imprimem suas
posies na interpretao da norma para implementao da poltica pblica, voltados ao
projeto poltico11 que os orientam, o que se materializa com o destino maior ou menor da
qualidade de recursos humanos, materiais, estrutura e a dinmica das regras organizacionais,
fluxo e disponibilizao de informaes entre outros recursos que so geridos por tais atores
(LIMA; DASCENZI, 2013).
Em que pese ser papel preponderante do Poder Executivo a implementao das
polticas pblicas, o Poder Judicirio tem compreendido que no viola a separao dos
poderes a interferncia do Poder Judicirio na implementao de polticas pblicas que
visam efetivar direitos fundamentais. Nesse sentido j decidiu o Supremo Tribunal Federal,
com efeito vinculante a todas as demais instncias do Judicirio, nos termos da Ao de
Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental- ADPF, de n. 45. O resultado da
judicializao das polticas pblicas12 depende da interpretao da norma jurdica que institui
a poltica pblica que deve estar em consonncia com a Constituio Federal. Ainda que com
decises, por meio de julgamentos isolados, o Judicirio intervm de forma mandamental
na implementao e de polticas pblicas quando o julgador compreende que as provas
demonstram o direito incluso na poltica.
Importante destacar que ao Poder Executivo, em seus atos administrativos h espao
para atos administrativos discricionrios, que esto consolidados nos estudos jurdicos, o
que no se percebe na esfera judicial. Nessa linha, Streck afirma que no correto trazer
o conceito de discricionariedade administrativa para o mbito da interpretao do direito
(discricionariedade judicial). Segue ainda afirmando que na discricionariedade administrativa,

10 Como LIMA, DASCENZI, 2013.


11 Seguimos a orientao de projeto poltico de Dagnino, Olvera, Panfichi (2006, p. 38), que serve para designar
conjunto de crenas, interesses, concepo de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade,
que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos.
12 Na sade so inmeros os exemplos de fornecimento de medicamentos, procedimentos, prteses, alm de
vagas em escolas, creches, quotas raciais, direito moradia, etc.
Elia Denise Hammes
145
A interpretao da norma jurdica pelos atores territoriais na implementao de polticas...

o administrador est autorizado pela lei a eleger os meios necessrios para


determinao dos fins por ela estabelecido, mas qualquer ato por ele praticado
poder ser questionado tendo em vista o princpio da legalidade; j na
discricionariedade judicial, o julgador efetivamente cria uma regulao para
o caso que, antes de sua deciso no encontrava respaldo no ordenamento
ou ultrapassa os limites semnticos e ingressa na arbitrariedade, coisa que
ocorre frequentemente. (STRECK, 2013, p. 81).

Quanto ao Poder Legislativo, especialmente os poderes locais, a falta de regulamentao,


por meio de lei municipal de determinada poltica pblica, constituda na escala nacional ou
estadual, pode tolher sua implementao no territrio, o que pode se dar pelas mais diversas
razes.
As diferentes interpretaes do grupo de atores, responsvel pelas funes estatais
voltadas aos trs poderes, sobre a normatividade jurdica que limita e constrange determinada
poltica pblica resultado de heterogeneidade do Estado. Dagnino, Olvera, Panfichi (2006)
ao tratarem da importncia de se apontar que o Estado no um ator homogneo atribui a
heterogeneidade existncia dos trs poderes do Estado democrtico (Executivo, Legislativo
e Judicirio), e crescente presena de entidades autnomas ou de organismos pblicos
descentralizados e de um sistema multipartidrio que no permite criar maiorias parlamentares
estveis, impondo a necessidade de se formar governos de coalizo, em que a necessidade
de distribuir cargos no aparato de Estado leva heterogeneidade de projetos polticos e
diferentes prticas no interior do Estado, permitindo distintas interpretaes na conduo
das polticas pblicas. Mas, apesar dessa heterogeneidade do Estado, concordamos com
Marques (2006) quando aponta que as organizaes estatais so atores polticos potenciais,
dotados de interesses prprios e instrumentos de poder especficos, e, como se situam na
cadeia de produo das polticas do Estado, ocupam uma posio de destaque em potencial,
inclusive para imprimir a sua interpretao poltica pblica.
No segundo bloco, anteriormente apontado, cabe destacar a importncia de atores
que so participantes do processo de deciso judicial, mas que no necessariamente so
rgos do Estado. Hberle (1997) aponta nessa categoria atores como recorrente e recorrido
de processos judiciais, ou seja, aqueles que justificam a sua pretenso junto ao rgo estatal
e que obrigam o Judicirio a tomar uma posio ou assumir um dilogo jurdico em relao
ao que pretendem (HBERLE, 1997, p. 21), buscando convencer o Judicirio, por todos
os meios de prova admitidos em direito, de que a interpretao que fazem da norma que
institui a poltica pblica lhes alcana, e, portanto, concluem que devem ser destinatrios da
poltica pblica. Na medida em que o Judicirio se posiciona apenas quando provocado
em demandas individuais ou coletivas, aqueles que buscam a proteo do agente estatal,
para serem abrigados por determinada poltica pblica transformam-se em importantes
atores diante do fato de a interpretao da norma, no seu entender, dever lhes favorecer, o
que repercutir na deciso do Judicirio em relao s polticas pblicas.
Hberle (1997) aponta ainda outros atores/participantes que podem se manifestar
em processos judiciais que tm por objeto a implementao de polticas pblicas. Nesse
campo, com direito manifestao na lide e, consequentemente, potencial na interferncia
e influncia na interpretao da norma, podemos apontar o poder argumentativo dos
procuradores, pareceristas, experts e peritos, parecer do Ministrio Pblico, ou outros atores
que possuem papel constitucional de participao na discusso judicial, que incorporam
demanda judicial elementos que analisam o caso concreto e vestem a norma com a sua
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
146 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

interpretao. As audincias pblicas realizadas, tanto no Judicirio13 quanto junto ao prprio


Poder Legislativo,14 podem interferir e influenciar na interpretao de legislao que instituiu
polticas pblicas.
O conjunto normativo federal que institui e instrumentaliza polticas pblicas,
coordenadas na escala federal, pode sofrer interferncias nos mais diferentes aspectos,
inclusive dos partidos polticos, que so organizaes formalmente constitudas em
torno de um projeto poltico, que buscam influenciar ou ser protagonistas no processo de
deciso pblica e administrao do aparelho governamental, por meio da formao e da
canalizao de interesse da sociedade civil (SECCHI, 2014, p. 110), apresentando-se como
atores capazes de interpretar as normas jurdicas que instituem polticas pblicas a favor dos
interesses daqueles por eles defendidos, visto que se caracterizam por estarem atrelados
defesa de determinadas categoriais sociais ou profissionais (SECCHI, 2014, p. 111). Mas
a alta fragmentao do sistema partidrio tem implicado no reduzido nmero de prefeitos
e governadores do mesmo partido do presidente, e, no raras vezes, na histria poltica do
Brasil, tem tornado frgil a base de apoio partidrio dos presidentes na federao brasileira,
limitando a capacidade de os partidos operarem como instncias de coordenao das aes
de governos (ARRETCHE, 2004)15. Nesse sentido, a forte fragmentao partidria pode gerar
efeito negativo na implementao normativa local da poltica pblica, visto que a adeso
dos governos da base de apoio vertical s polticas do Executivo federal poderia ter um efeito
de constrangimento sobre os governos dos partidos de oposio, fortalecendo, assim, a
capacidade de coordenao do governo federal (ARRETCHE, 2004, p. 20).
Em que pese autores como Sechhi (2014) definirem o papel dos partidos polticos em
relao s polticas pblicas como formuladores e avaliadores das polticas, h espao para
afirmar que os partidos polticos so atores capazes de interpretar as normas que instituem
as polticas pblicas, permitindo um apoio ou no da poltica governamental em diferentes
escalas da federao, a fim de atender os grupos, as organizaes ou os indivduos por eles
defendidos, influenciando e interferindo na implementao da poltica pblica.
Hberle (1997) destaca a opinio pblica democrtica e pluralista e o processo poltico
como grandes estimuladores da interpretao da norma, citando a mdia (imprensa, rdio,

13 Nos termos da Lei no 9.868, de 10 de novembro de 1999, o Art. 7o dispe que No se admitir interveno
de terceiros no processo de ao direta de inconstitucionalidade. [...] 2o O relator, considerando a relevncia
da matria e a representatividade dos postulantes, poder, por despacho irrecorrvel, admitir, observado o
prazo fixado no pargrafo anterior, a manifestao de outros rgos ou entidades. J a Lei no 9.882, de
3 de dezembro de 1999 dispe Art. 6o [...] 1o Se entender necessrio, poder o relator ouvir as partes
nos processos que ensejaram a argio, requisitar informaes adicionais, designar perito ou comisso de
peritos para que emita parecer sobre a questo, ou ainda, fixar data para declaraes, em audincia pblica,
de pessoas com experincia e autoridade na matria (grifo nosso).
14 De acordo com o Regimento Interno da Cmara dos Deputados: Art. 255. Cada Comisso poder realizar
reunio de audincia pblica com entidade da sociedade civil para instruir matria legislativa em trmite,
bem como para tratar de assuntos de interesse pblico relevante, atinentes sua rea de atuao, mediante
proposta de qualquer membro ou a pedido de entidade interessada. J o Art. 93 do Regimento Interno do
Senado Federal dispe que A audincia pblica ser realizada pela comisso para I -instruir matria sob sua
apreciao; II -tratar de assunto de interesse pblico relevante [...] (grifo nosso)
15 Segundo Arretche (2004, p. 20) De 1990 at hoje, menos de 1/3 dos governadores era do mesmo partido
do presidente. A nica exceo foi o presidente Sarney, porque em seu mandato o sistema partidrio contava
com apenas trs partidos efetivos, isto , no era ainda multipartidrio. Com exceo do presidente Itamar
Franco, nenhum outro contou com mais de 18% dos prefeitos eleitos pelo seu prprio partido, ainda que
todos tenham aumentado o nmero de prefeitos de seus respectivos partidos nas eleies realizadas durante
seus mandatos.
Elia Denise Hammes
147
A interpretao da norma jurdica pelos atores territoriais na implementao de polticas...

televiso, etc.) que no participante direta do processo de interpretao da norma, mas


grande formadora da opinio pblica da sociedade em geral, influenciando a interpretao
da poltica pblica e, por consequncia, a norma que a instrumentaliza. De acordo com o
Dicionrio de Poltica (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1998, p. 844) a opinio pblica
de um duplo sentido: quer no momento da sua formao, uma vez que no privada e
nasce do debate pblico, quer no seu objeto, a coisa pblica. Como opinio sempre
discutvel, muda com o tempo e permite a discordncia: na realidade, ela expressa mais
juzos de valor do que juzos de fato, prprios da cincia e dos entendidos. Destaca ainda
que a opinio pblica no coincide com a verdade, precisamente por ser opinio, por ser
doxa e no episteme; mas, na medida em que se forma e fortalece no debate, expressa uma
atitude racional, crtica e bem informada (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1998, p. 844).
Segundo Bobbio, Matteucci e Pasquino (1998, p. 842), a opinio pblica um fenmeno
da poca moderna

pressupe uma sociedade civil distinta do Estado, uma sociedade livre e


articulada, onde existam centros que permitam a formao de opinies no
individuais, como jornais e revistas, clubes e sales, partidos e associaes,
bolsa e mercado, ou seja, um pblico de indivduos associados, interessado
em controlar a poltica do Governo, mesmo que no desenvolva uma
atividade poltica imediata.

Nesse aspecto, a mdia e as redes sociais so grandes responsveis na disseminao


de aspectos positivos e negativos das polticas pblicas, atingindo atores sociais que, qui,
jamais tero contato com a normatizao formal que estabelece e instrumentaliza polticas
pblicas, formando opinio a partir de informaes generalistas e propagando-as.
Como grandes estimuladores que participam do processo poltico, podemos ainda
indicar os grupos de presso que so grupos polticos cujas atividades tendem numa direo
poltica comum: existe um interesse e se produzem atividades tendentes a satisfaz-lo, com
interaes que terminam por produzir as aes governamentais. (BOBBIO e outros, 1998).
Igrejas, teatros, editoras, escolas da comunidade, pedagogos, associaes de pais, etc. so
grupos de presso na defesa de interesses econmicos que possuem, em regra, grande
poder de manipulao, desde a elaborao da normatizao jurdica, junto ao Legislativo,
at o sucesso ou no da implementao de polticas pblicas pelo Executivo.16
Estudos acadmicos tambm so importantes atores e formadores da opinio pblica
sobre determinada poltica pblica. E, por fim, Hberle destaca ainda o papel da doutrina
constitucional, que tem participao em diversos nveis (HBERLE, 1997, p. 23). Artigos
cientficos que se debruam sobre o estudo da norma jurdica, que instituem e instrumentalizam
determinada poltica pblica, emitem posies que podem influenciar os implementadores.
Por fim, o que se procurou demonstrar que o territrio nacional normado por um
conjunto de normas jurdicas e formais, com diferentes formatos jurdicos, que instituem e
instrumentalizam as polticas pblicas no territrio, mas que, por outro lado, constituem um
conjunto jurdico formal, que possui espao para interpretao, no sendo recebido de forma
acrtica pelos atores territoriais, sempre com uma resposta vinda de uma diversidade de

16 Nesse sentido Silveira (1997) lembra que a norma um molde, uma forma para a ao,mas tambem
geneticamente uma ao. O que incide nas transformao de uma ao em uma norma fora politica dos
agentes, em defesa de seus interesses.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
148 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

atores que atuam no territrio e que interferem e influenciam na implementao das polticas
pblicas. E isso pode ocorrer por meio da interpretao da poltica pblica e em consequncia
da norma jurdico-formal que institui e instrumentaliza determinada poltica pblica. Tais atores,
cujo rol no se pode exaurir, se mobilizam com aqueles a quem determinada poltica mais
afeta, podendo ser tanto os que atuam por dentro do Estado como outros cuja diversidade
encontrada na sociedade.

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POLTICA DO CLIMA E FLEXIBILIZAO DAS NORMAS AMBIENTAIS
PARA A PRODUO DE ENERGIA ELICA REFLEXO NO EXTREMO
SUL DO RIO GRANDE DO SUL

Erika Collischonn
Anelize Milano Cardoso
1 INTRODUO

Na ltima dcada poucos assuntos estiveram em tanta evidncia nos meios de


comunicao como o aquecimento global e seus vindouros impactos no planeta, seja
em termos de prejuzos econmicos, seja pelas mudanas no nvel do mar ou, ainda, por
uma srie de outras consequncias catastrficas, disseminadas diariamente e de modo
alarmante pela grande mdia.
Segundo Cornetta (2012, p.67), a partir do Quarto Relatrio de Avaliao IPCC de 2007,
no qual as evidncias das mudanas climticas antropognicas foram assumidas de modo
mais abrangente pela comunidade cientfica nele representada, a aplicao do princpio
poluidor-pagador conquista mais adeptos e sua legitimao pelos mecanismos poltico-
econmicos de mitigao ganha credibilidade. Os relatrios do IPCC/Grupo de trabalho III
Mitigao da mudana do clima - do IPCC, pregam que a habilidade dos pases em adaptar-
se s mudanas do clima depende de fatores como tecnologia, infraestrutura e acesso a
recursos econmicos e naturais.
Os relatrios do IPCC tm legitimado uma srie de polticas econmicas voltadas para
as mudanas climticas que tiveram como marco inicial a Conveno Quadro das Naes
Unidas sobre a Mudana do Clima, consolidada na Rio-92. Agregam-se a ela o fato de estarmos
vivendo um momento em que se desenvolve um modo de regulao do territrio nacional e
de suas redes tcnicas e organizacionais que se divide entre o poder do Estado e o poder
fragmentado pelas corporaes internacionais, especializadas por setores econmicos.
Neste artigo se analisa um aspecto fundamental definido pela Poltica Global do Clima
que o surgimento de normas globais que, portanto, extrapolam a escala do Estado-nao,
mas tiveram um claro reflexo em normas tcnicas, organizacionais e polticas praticadas em
territrio nacional. Mais especificamente, se considera como estas normas possibilitaram a
valorizao do setor elico-eltrico e a implantao paulatina de um sistema tcnico voltado
para a produo de energia elica. Por fim, apresenta-se o arranjo na distribuio dos
objetos tcnicos relativos ao sistema elico-eltrico de acordo com estas normas no sul do
Rio Grande do Sul.

2 METODOLOGIA

Esta investigao d sequncia a uma pesquisa que se iniciou de um estudo de


percepo e anlise de paisagem no municpio de Santa Vitria do Palmar e que evidenciou
uma srie de transformaes a ocorridas entre os anos 2010 e 2015, como consequncia
da implantao de um complexo de usinas de gerao de energia elica. medida que esta
investigao foi se realizando, novos questionamentos vo emergindo, de uma complexa
Erika Collischonn, Anelize Milano Cardoso 151
Poltica do clima e flexibilizao das normas ambientais para a produo de energia elica ...

gama de variveis que reordenam as anteriores, impelem a recorrer a outras categorias da


geografia que transcendem os limites dos estudos de paisagem. Uma delas foi necessidade
de melhor compreender os Mecanismos de Desenvolvimento Limpo e o Mercado de
Carbono que, por sua vez, do acesso a outros enfoques a partir de leituras de economia
poltica e da legislao ambiental brasileira.
A pesquisa bibliogrfica e a anlise de documentos institucionais serviram de base
para a execuo deste estudo. A investigao dos eventos mais relevantes para avaliar a
evoluo da Poltica Global relativa s Mudanas Climticas e sua institucionalizao no pas
e, das resistncias e cedncias s normas ambientais incorporadas ao sistema jurdico foram
realizada atravs de fontes secundrias, bibliogrfica e documental.
A busca pelas Licenas de Instalao na Fundao Estadual de Proteo ao Ambiente
FEPAM e a organizao de dados referentes permitiram o mapeamento de caractersticas
no evidentes na paisagem. A anlise crtica do conjunto do material levantado para discusso
e entendimento dos dados, fatos e relatos coletados esteve presente em todo o processo de
pesquisa.

3 RESULTADOS E DISCUSSO

Nesta seo so apresentadas, primeiramente, as normas internacionais e nacionais


da Poltica sobre a Mudana Global do Clima e de incentivo produo de energia elica e
o contexto brasileiro. Em seguida, se analisa as condies locais pr-existentes no territrio,
ou seja, o estoque de recursos naturais demandado. Examina-se tambm os entraves que
as normas ambientais brasileiras anteriores a Poltica do Clima impunham s empresas no
que se refere instalao de usinas de gerao de eletricidade, bem como as flexibilizaes
e/ou novas normas criadas tendo a mesma poltica como justificao. Por fim se examina os
reflexos desse processo na instalao do Complexo Elico dos Campos Neutrais.

3.1 As normas internacionais e nacionais da Poltica sobre a Mudana Global do


Clima e o incentivo produo de energia elica

A densidade das relaes internacionais aumentou exponencialmente nas ltimas


trs dcadas, em funo do desenvolvimento acentuado nos campos da comunicao e da
informao. O advento do sistema tcnico cientfico informacional, segundo Antas Jr (2004,
p. 84)

[...] tem propiciado novas formas de ao por parte dos Estados hegemnicos
e de outros agentes institucionais e corporativos que tambm interferem,
sua maneira, no modo de produo jurdico de cada pas e por isso que
tais agentes tambm estruturam de maneira inovadora, hoje, a ordem global.

Esse fenmeno vem produzindo uma determinada presso sobre todos os sistemas
jurdicos nacionais e tem resultado em efeitos diversos sobre os modos de regulao das
formaes socioespaciais.
O que se pretende neste item construir um conjunto de referncias de ordem normativa
(aquilo que regula procedimentos ou atos) para interpretar as mudanas recentes no uso
do territrio do extremo sul do Brasil, territrio este dotado de vento como recurso natural.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
152 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

H um claro encadeamento dessas normas jurdicas e tcnicas, h sempre aquelas que as


precedem, e outras que as vo sucedendo.
Da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
CNUMAD, realizada no Rio de Janeiro em 2012, resultou o tratado internacional denominado
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima. O CQNUMC, desde
o incio, definiu a mudana climtica como atribuda diretamente ou indiretamente
atividade humana que altera a composio da atmosfera global e que observada sobre
longos perodos de tempo em adio variabilidade natural do clima. Este tratado foi um
compromisso assumido pelos pases tendo como objetivo a estabilizao da concentrao
de gases do efeito estufa GEE na atmosfera em nveis tais que evitem a interferncia
perigosa com o sistema climtico.
A Conveno estabeleceu compromissos e obrigaes para todos os pases signatrios,
estes chamados de Partes da Conveno, no combate s alteraes climticas com base no
princpio da responsabilidade comum, mas diferenciada. Embora todas as Partes devam
agir para proteger o meio ambiente e o sistema climtico nos nveis nacional, regional e
global, pela Conveno necessrio considerar as diferentes circunstncias de cada pas:
como cada Parte contribuiu ou contribui para o problema e tambm sua capacidade para
prevenir, reduzir e controlar a ameaa.
Inicialmente, o tratado no fixou limites para as emisses dos gases de efeito estufa
ou continha disposies obrigatrias para os membros. Em vez disso, ele incluiu provises
para atualizaes, chamadas de Protocolos, estas sim capazes de definir os limites
obrigatrios de emisses. A partir deste tratado os pases membros da Conveno renem-
se periodicamente nas chamadas Conferncia das Partes COP, nas quais se atualizam os
protocolos. Segundo Cornetta:

[...] desde logo os recursos destinados s mudanas climticas foram


canalizados, principalmente, para projetos mitigatrios envolvendo uma gama
de novas mercadorias que no se restringem apenas comercializao de
Redues Certificadas de Carbono. (CORNETTA. 2012, p. 84).

A orientao da maioria dos projetos acompanha o entendimento dado s mudanas do


clima pelo IPCC e demais rgos ligados ONU isto , se restringe diminuio de emisso
de gases de efeito estufa e aos mecanismos capazes de neutraliz-los ou compens-los. Isto
o que se entende por Poltica do Clima neste trabalho. Esta poltica definiu uma espcie de
premncia coletiva que pressiona os poderes, do Estado, a realizar transformaes que, via
de regra teve um rebatimento no territrio.
O governo Brasileiro desde a COP-3, realizada em Quioto em 1997, se posicionou
alinhado concepo de mudanas climticas apresentadas pelo IPCC, ratificando ainda
a tese de mudanas climticas antropognicas e de uma catstrofe climtica iminente.
Nesse sentido, as polticas brasileiras voltadas para a mitigao das mudanas climticas
configuram-se a partir dos incentivos do IPCC, com resolues voltadas para o emprego
tecnolgico e regulaes de mercado. O Protocolo de Quioto, de forma a auxiliar as Partes
do Anexo I, composto basicamente por pases desenvolvidos signatrios, a cumprirem suas
metas de reduo ou limitao de emisses de gases de efeito estufa, possui trs mecanismos
de flexibilizao: Comrcio de Emisses, Implementao Conjunta e o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo MDL, sendo este ltimo o nico mecanismo que permite a
participao das Partes do Anexo I, composto por pases perifricos industrializados.
Erika Collischonn, Anelize Milano Cardoso 153
Poltica do clima e flexibilizao das normas ambientais para a produo de energia elica ...

O Brasil, pela sua condio de pas perifrico industrializado no precisou incorporar


metas obrigatrias de reduo de gases de efeito estufa, ao contrrio do compromisso
assumido pelos pases desenvolvidos. Porm, quando o Protocolo de Quioto entrou em vigor
juntamente com a implantao do mercado de carbono, com seu potencial de mobilizao
de recursos de ordem de muitas dezenas de bilhes de dlares por ano, dos quais uma
significativa frao poderia ser orientada para o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo,
se acenderam possibilidades econmicas para o pas que induziram a formalizao de um
mecanismo dentro do Governo que pudesse direcionar o potencial para as prioridades de
desenvolvimento nacionais (BRASIL, 1999, p. 4).
Em 2001, o Brasil passa por um perodo de falta e de racionamento de energia,
sem precedentes que ficou conhecido como apago. Enquanto a maioria dos meios de
comunicao via este apago como resultado da falta de planejamento no setor eltrico ou
na obsolescncia do sistema tcnico, para Antas Jr:

Trata-se, antes, de um fruto da opo poltica por adentrarmos profundamente


na atual diviso internacional do trabalho e da vontade explcita dos governos
de Estado brasileiros da dcada de 1990 em participar ativa e decisoriamente
no processo de globalizao. (ANTAS Jr. 2005, p.225).

Nessa perspectiva, as grandes estruturas tcnicas e organizacionais implementadas


no territrio brasileiro, com base em recursos financeiros pblicos, criaram um pano de
fundo para viabilizar esse processo, ao privatizar as grandes estruturas nacionais. Deve-se
lembrar que tinha iniciado, ainda no Governo Fernando Collor (1990-1990), o Plano Nacional
de Desestatizao (PND), que, posteriormente, no Governo de Fernando Henrique Cardoso
(1994 a 2002) resultou na privatizao de vrias empresas estatais, dentre elas, as empresas
de distribuio de energia eltrica, essenciais ao planejamento econmico nacional.
Este PND foi um processo muito alm da privatizao de infraestruturas, pois implicou
numa ampla flexibilizao jurdico-institucional. Em outras palavras, o PND propiciou,
segundo Antas Jr (2005, p. 226), a criao de normatizaes destinadas a reger as relaes
entre as corporaes regras que, em muitos casos, elas prprias criam , e destas com
o territrio (implicados o poder soberano e as diversas classes de consumidores). Nesse
universo de mudana de papis e emergncia de novos atores, comearam a ser criadas as
agncias nacionais de regulao, como a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL) que
foi instituda em 1996 (ANTAS Jr, 2005, p.226-236). A partir de ento, o processo de mediao
entre as potencialidades dos recursos territoriais (naturais e tcnicos) e os usos do territrio
pela sociedade passou a ser incumbncia da ANEEL.
A crise energtica de 2001 promoveu um novo e longo debate sobre a poltica energtica
no pas, bem como a elaborao de um plano de recuperao do setor de energia eltrica.
Neste processo rompeu-se com o modelo de regulao anterior, predominantemente estatal,
para assumir um novo modelo que Antas Jr denominou hbrido:

[...] nele esto presentes o Estado, as corporaes hegemnicas e, com


menor peso de influncia nesse trip regulatrio, os movimentos sociais
organizados, mais as associaes relevantes de consumidores (j que
essa noo ainda quase um mito, em se tratando da democracia brasileira).
(ANTAS JR. 2005, p. 225).

O Brasil, em 2007, foi avaliado como um dos pases mais atraentes para investidores
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
154 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

de pases desenvolvidos no mbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL,


principalmente pelo seu potencial em outras matrizes energticas que no as fossilferas
(CORNETTA, 2012, p.163).
Em 2008, o governo lana o Plano Nacional sobre Mudana do Clima, a partir da
realizao de consultas pblicas e de reunies setoriais promovidas pelo Frum Brasileiro
de Mudanas Climticas, bem como por meio da considerao das deliberaes da III
Conferncia Nacional do Meio Ambiente. Este plano, alm de ser interministerial, previu a
Poltica Nacional sobre Mudana do Clima PNMC que propiciou a atuao interligada
com os estados e municpios (BRASIL-MME, 2008, p.114). Nesta proposta, a ao do
Estado no deveria apenas ser a de investir ou financiar, ela teria a obrigao de seguir uma
lgica de induo ao desenvolvimento. Como indutor, o Estado deveria usar o investimento
pblico como o elemento inicial de estmulo a investimentos privados, produzindo efeitos
multiplicadores. Dessa forma, segundo o mesmo relatrio, o investimento do Estado no
substituiria o investimento privado nem o mercado, no entanto, resolveria o dilema de quem
d o primeiro passo e criaria sinergias positivas entre ambos.
Para Cornetta (2012, p.94) [...] o carter regulatrio do Estado e sua contribuio em
ordenar o espao para o desenvolvimento e perpetuao do capitalismo adquire novas
funes com as polticas ligadas s mudanas climticas. A atuao do Estado de acordo
com a lgica de modernizao ecolgica se traduz, a partir do Plano Nacional sobre Mudana
do Clima, em uma srie de incentivos e desenvolvimento de pesquisas tcnico-cientficas,
bem como a difuso de tecnologias, processos e prticas voltadas a mitigar o efeito das
mudanas climticas. Entre as aes que se referem a projetos de mitigao, est um
mecanismo disseminador de tecnologia com grande potencial de expanso, que incentiva
o setor privado a investir em projetos energticos no mbito das energias renovveis, entre
elas a energia elica. A cooperao implementada de forma multissetorial pelos rgos
competentes do Governo na rea de energia elica tem, como vertente estruturante, a
aquisio de tecnologias de ponta para garantir a eficincia energtica que se baseia no
desenvolvimento de aes de cooperao com pases detentores de tais tecnologias e
experincias.
No Rio Grande do Sul, no governo Olvio Dutra (1999-2002), a ento secretria de Minas
e Energia, Dilma Rousseff, promoveu a catalogao do potencial de gerao de energia
atravs da realizao do Mapa Elico do Rio Grande do Sul (SDPI, 2012). Neste estado, em
2006, passaram a operar os primeiros aerogeradores do parque elico de Osrio, localizado
no litoral norte do Rio Grande do Sul.
A partir de 2002, o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica
PROINFA institudo atravs da Lei Federal n 10.438/2002, contemplou com incentivos
diversos a produo de energia de fontes alternativas, considerando o fato de que estas
ainda tinham custos mais elevados do que as convencionais. Com o objetivo de ampliar a
participao das fontes alternativas na matriz eltrica, o PROINFA previu, em sua primeira
fase, a instalao de 3.300MW de potncia no sistema eltrico interligado sendo destes
1.423MW provenientes de usinas elicas. Dentre outros benefcios, o PROINFA apresentou
a possibilidade de elegibilidade, referente ao Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MDL, pela Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima, dos projetos aprovados
no mbito do PROINFA. A partir de ento diversas empresas estrangeiras fizeram estudos
de viabilidade tcnica para implementao de grandes parques elicos no Brasil (DUTRA;
SZKLO, 2006).
Atravs do PROINFA, o incentivo instalao de parques elicos entra numa segunda
Erika Collischonn, Anelize Milano Cardoso 155
Poltica do clima e flexibilizao das normas ambientais para a produo de energia elica ...

fase, na qual a energia de fontes alternativas de usinas termo e hidreltricas passaram a


ser compradas e consumidas dentro do sistema eltrico brasileiro. Foram realizados leiles
de energia, nos quais foram fixados um teto para que as concessionrias interessadas
oferecessem seus preos para construo e operao dos parques. Em 2009, os leiles de
energia voltados exclusivamente para fonte elica impulsionaram a construo de parques
em vrias partes do pas. A crise financeira mundial de 2008/2009 e o desenvolvimento de
novas tecnologias ajudaram a consolidar e a tornar competitivo comercialmente o sistema
de energia elica no Brasil. Exportaes se reduziram e as concessionrias e distribuidoras
passaram a confiar mais no potencial dos ventos. Dessa forma, se instaura a terceira fase de
incentivo, que tambm impulsionou definitivamente a implantao de mais parques elicos
no Rio Grande do Sul.
Neste estado, a Secretaria do Desenvolvimento e Promoo do Investimento SDPI
centraliza as negociaes de incentivos s empresas interessadas em investir diretamente
na produo de energia eltrica por meio de energia elica ou na fabricao das peas e
partes que atendam s necessidades do setor elico. O Programa Gacho de Estruturao,
Investimento e Pesquisa em Energia Elica (RS Elica), aprovado pela Assembleia Legislativa
e sancionada pelo governador em 2012, define incentivos fiscais e acesso a financiamento
dos bancos de desenvolvimento gachos aos investidores, tanto em gerao, quanto em
fornecimento.
Nos municpios em estudo, levantam-se questes se existe a necessidade de aprovao
da instalao dos parques de produo de energia elica pela cmara de vereadores e se
existe um plano territorial municipal que normatize e regulamente o uso do solo, como so
definidos os tributos a serem pagos por essas empresas, so questes que se pretende
sanar com o decorrer da pesquisa.

3.2 O vento como atributo do territrio do extremo sul do pas

Compreender a variabilidade espacial e temporal dos ventos no litoral do Rio Grande


do Sul h trinta anos era somente requisito para compreender a dinmica geomorfolgica
costeira dos 630 km de extenso do litoral do Rio Grande do Sul. No incio do novo milnio,
porm, a lgica dos ventos passou a ser valorizada como alternativa capaz de contribuir para
a matriz energtica do Estado.
Apesar da aparente imprevisibilidade, o vento traduz uma contnua movimentao da
atmosfera, resultante da circulao de massas de ar provocada pela energia radiante do
sol e pela rotao da terra. Entre os principais mecanismos atuantes, destaca-se o desigual
aquecimento da superfcie terrestre, que ocorre tanto em escala global (latitudes e ciclo dia-
noite) quanto na escala local (mar-terra). Assim, natural que as velocidades e direes de
vento apresentem tendncias diurnas e sazonais.
O escoamento atmosfrico mdio sobre a Amrica do Sul reflete a presena,
principalmente dos anticiclones quase estacionrios do Atlntico Sul e do Pacfico Sul que
so responsveis, em grande parte pelas condies de tempo sobre o continente, uma vez
que, por estarem associados a uma circulao anticiclnica e subsidente, exercem destacvel
interferncia na penetrao das massas de ar tropicais midas e polares.
A principal influncia sobre os ventos de superfcie no sul do Rio Grande do Sul o
sistema de alta presso do Atlntico Sul, cuja posio mdia anual prxima a 30S, 25W.
No inverno ele est mais deslocado para norte e para oeste, penetrando sobre o continente,
j no vero est mais ao sul e para leste. A circulao atmosfrica dele resultante, no sentido
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
156 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

anti-horrio, resulta no predomnio de ventos de leste-nordeste sobre toda a rea do Brasil


situada abaixo da latitude 10S (VIANELLO; ALVES, p. 424-425).
Outro sistema que intensifica a ao do sistema de alta presso do Atlntico Sul a
depresso baromtrica do nordeste da Argentina, que uma rea quase permanente de
baixas presses, geralmente estacionria a leste dos Andes, cuja posio anual mdia
de aproximadamente 29S e 66W. Essa depresso causada pelo bloqueio da circulao
geral atmosfrica imposta pela parede montanhosa dos Andes e acentuada pelo intenso
aquecimento das plancies de baixa altitude da regio. No inverno, esta baixa presso
aprofunda-se na baixa troposfera antes da passagem das frentes frias e diminui um ou dois
dias depois, j no vero ela se aprofunda mais, mais permanente e tambm se estende
mais na troposfera (GRIMM, 2009, p. 264-265).
O gradiente de presso atmosfrica entre o anticiclone subtropical Atlntico e a
depresso do nordeste da Argentina induz um escoamento persistente de leste-nordeste ao
longo de todo o Sul do Brasil. No litoral do Rio Grande do Sul o vento pode alcanar mdia
superior a 7m/s, quando este escoamento predominante de leste-nordeste acentuado pela
ao das brisas marinhas, nos meses de primavera, vero e incio de outono (SEMC, 2002,
p.12).
Alm dos ventos predominantes fundamental que se ressalte tambm o carter
dinmico das circulaes sobre o Rio Grande do Sul, em especial as intermitentes passagens
de frentes frias - que se intensificam no inverno e primavera, trazendo o clebre Minuano -
vento forte, frio e cortante que sopra de SW sobre a campanha e tambm sobre o litoral sul,
com durao aproximada de trs dias a cada passagem de massa polar.
Entre 2000 e 2002, a empresa Camargo Schubert Engenharia Elica, por solicitao
da Secretaria de Energia, Minas e Comunicaes do Estado do Rio Grande do Sul, instalou
anemmetros do tipo concha, calibrados e certificados, em torres estaiadas, com alturas de
40 a 50m, seguindo rigorosamente procedimentos tcnicos e as recomendaes do Instituto
Alemo de Energia Elica - DEWI e da Agncia Internacional de Energia IEA. Os dados
anemomtricos das torres instaladas, abrangendo um perodo igual ou superior a 12 meses,
foram validados por comparaes climatolgicas e filtragem de efeitos locais de topografia
e rugosidade e depois divulgados no Atlas Elico do Rio Grande do Sul (SEMC, 2002, p.1).
A figura 1 sintetiza o regime diurno e sazonal do vento da torre instalada em Santa
Vitria do Palmar com base nos registros mdios a cada 10 minutos. O grfico apresenta
as velocidades mdias horrias do vento normalizadas (divididas pelo valor da velocidade
mdia anual) e a sua variao ao longo das 24 horas do dia e dos 12 meses do ano. Em
termos de sazonalidade, sobressaem os ventos, mais intensos na segunda metade do ano,
sendo novembro o ms de ocorrncia dos picos (Fig 1).
Erika Collischonn, Anelize Milano Cardoso 157
Poltica do clima e flexibilizao das normas ambientais para a produo de energia elica ...

Figura 1 - Regimes diurnos e mensais de vento em Santa Vitria do Palmar.

Fonte: SEMC/RS, p. 13.

Nota-se que no incio do ano, ms 1 e 2, o vento se intensifica a partir das 14h, quando a
brisa marinha se intensifica, apresentando um pico s 22h; a partir deste horrio, decrescendo
na madrugada. Dessa forma possuindo bom sincronismo com a demanda no sistema eltrico
estadual. O perodo de menor intensidade do vento em geral, mas principalmente noite,
ocorre nos meses de junho e julho, ms 6 e 7. Ao longo da primavera o vento est presente
durante todo o dia, mas menos intenso pela manh.
Contando com este regime favorvel de ventos e a j existncia de um sistema tcnico
relacionado gerao e transmisso de energia, a produo de energia elica no extremo
sul do Rio Grande do Sul representou alternativa capaz de contribuir no fortalecimento do
sistema eltrico estadual, ou at mesmo do sistema interligado brasileiro.

3.4 Os entraves aos Complexos Elicos e suas flexibilizaes pela Poltica do


Clima e/ou novas normas

A legislao ambiental brasileira definida nos anos 1980 e 1990 era o entrave dos
empreendedores instalao de grandes complexos de energia elica como o dos Campos
Neutrais,1 que prev uma capacidade instalada de 583MW (megawatts). Na sequncia se
apresenta como o atendimento a um bem maior que a proteo do sistema climtico
global, tornou menos rgida esta legislao para empreendimentos ligados ao MDL, tendo
como base os instrumentos legais da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, conforme
previsto no artigo 6 da Lei 12.187/09.
Em 1981, a Poltica Nacional do Meio Ambiente havia institudo a avaliao de impactos
ambientais como ferramenta essencial para o licenciamento de empreendimentos de mdio
e grande porte. A forma de realizao desta avaliao foi posteriormente ajustada pela
Resoluo CONAMA 001, de 23/01/1986. Com base nesta resoluo, para a implantao

1 Foi a denominao dada, peloTratado de Santo Ildefonso (1777), a uma faixa de terra desabitada no Sul do
Estado doRio Grande do Sulcuja posse no seria de nenhuma das partes em conflito. Esta faixa se estendia
dosbanhadosdoTaimaoArroio Chue at hoje, embora fazendo parte dos municpios deSanta Vitria do
PalmareChu, continua sendo conhecida desta forma.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
158 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

de usinas de gerao de eletricidade de mais de 10MW, independente da fonte de energia


primria, deveria ser realizado estudo de impacto ambiental para o licenciamento do
empreendimento, sintetizado em Relatrio (EIA/RIMA).
Ao dispor sobre o licenciamento ambiental, a Resoluo CONAMA 237/1997 determinou
que ao rgo ambiental compete licenciar os empreendimentos considerados efetiva ou
potencialmente causadores de degradao do meio ambiente e define o licenciamento
ambiental como procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores
ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental. Segundo a resoluo,
o proponente do empreendimento se responsabiliza pelos custos e despesas de realizao
do estudo e os rgos ambientais so encarregados de sua anlise e aprovao e, ainda da
emisso das licenas ambientais previstas em cada etapa: Licena Prvia (LP), Licena de
Instalao (LI) e Licena de Operao (LO). Esta lei foi complementada posteriormente com
o objetivo de definir e fixar a cooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia relativa ao
licenciamento ambiental (Lei Complementar n 140/11), conforme a abrangncia do impacto
ambiental, considerando as tipologias de impacto, depois definidas por decreto, no caso dos
licenciados pela Unio, ou pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente.
Em 2001, diante da crise energtica na qual o pas se encontrava, foi publicada a Medida
Provisria 2152-2, que criou e instalou a Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica
(CGE), do Conselho do Governo, estabelecendo diretrizes para programas de enfrentamento
da referida crise.
Em vista da crise energtica foi editada a Resoluo CONAMA 279/2001 que, nos
termos de seu artigo 8, 3, instituiu o licenciamento ambiental simplificado para os
empreendimentos energticos com pequeno potencial de impacto ambiental, a includas as
Usinas Elicas e outras fontes alternativas de energia; no entanto, atribui ao rgo competente
pelo licenciamento a concordncia ou no com o enquadramento no procedimento
simplificado.
A norma antecipa os procedimentos necessrios ao licenciamento ambiental
simplificado dos referidos empreendimentos em qualquer nvel de competncia. Importante
destacar que a Resoluo CONAMA 279/2001 determina que, ao requerer a Licena Prvia,
o empreendedor apresentar o Relatrio Ambiental Simplificado (RAS), com a declarao
do tcnico responsvel enquadrando o empreendimento como de pequeno potencial de
impacto ambiental. Pela anlise do RAS, o rgo ambiental competente para o licenciamento
definir se aceita o enquadramento do empreendimento no procedimento simplificado. Se
no for o caso, o empreendedor dever seguir o procedimento ordinrio e elaborar o estudo
ambiental exigido, podendo aproveitar o RAS j elaborado.
No mesmo sentido, foi publicada a Instruo Normativa IBAMA 184/2008, que
estabeleceu os procedimentos para o licenciamento ambiental federal e determinou,
em seu artigo 39, que o rgo ambiental federal exigir Estudo Ambiental Simplificado e
Plano de Controle Ambiental para empreendimentos de impacto pouco significativo, no
especificando, contudo, que o estudo em questo seria o RAS. Ocorre que, mesmo havendo
a previso federal especfica de apresentao de RAS para o licenciamento simplificado de
usinas elicas, as normas estaduais divergem quanto ao estudo necessrio.
Em 2014, entrou em vigor a Resoluo CONAMA 462/2014 que estabelece critrios
e procedimentos para o licenciamento ambiental de empreendimentos de gerao de
energia eltrica a partir de fonte elica em superfcie terrestre. Nesta consta que caber ao
Erika Collischonn, Anelize Milano Cardoso 159
Poltica do clima e flexibilizao das normas ambientais para a produo de energia elica ...

rgo licenciador o enquadramento quanto ao impacto ambiental dos empreendimentos


de gerao de energia elica, adiantando j o baixo potencial poluidor da atividade, mas
considerando o porte e a localizao da atividade considerando o seu enquadramento no
Zoneamento Ambiental (do estado, da bacia hidrogrfica ou do bioma). A partir de ento,
os empreendimentos elicos passaram a ser considerados de baixo impacto ambiental
e o licenciamento ambiental passou a ser realizado mediante procedimento simplificado,
dispensado a exigncia do EIA/RIMA. Nesta Resoluo est muito claro que a poltica do
Clima pesa nas resolues do CONAMA, e no enunciado desta resoluo consta:

Considerando a necessidade de consolidar uma economia de baixo


consumo de carbono na gerao de energia eltrica de acordo com um o
art. 11, pargrafo nico da Lei n 12.187, de 29 de dezembro de 2009 que
institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima PNMC; Considerando
o compromisso nacional voluntrio assumido pelo Brasil de reduo das
emisses projetadas at 2020, por fora do art. 12 da Lei n 12.187, de 29 de
dezembro de 2009 que institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima
PNMC. (BRASIL-CONAMA, 2014).

Segundo o artigo 3 desta resoluo, passou a ser considerado empreendimento


elico de baixo impacto qualquer empreendimento de gerao de eletricidade que converta
a energia cintica dos ventos em energia eltrica, em ambiente terrestre, formado por uma
ou mais unidades aerogeradoras, seus sistemas associados e equipamentos de medio,
controle e superviso. Ou seja, envolve inclusive Complexos Elicos, como o dos Campos
Neutrais que se conformam a partir dos parques elicos e de todos os demais sistemas
associados: sistemas eltricos, subestaes, linhas de conexo de uso exclusivo ou
compartilhado, em nvel de tenso de distribuio ou de transmisso, acessos de servio e
outras obras de infraestrutura que compem o empreendimento elico, e que so necessrias
a sua implantao, operao e monitoramento.
No Estado do Rio Grande do Sul, foi expedida a Portaria FEPAM 118/2014 para facilitar
o entendimento dos empreendedores ao elaborar os seus licenciamentos ambientais, que
estabelece critrios quanto ao porte e quanto localizao do empreendimento. Nesta Portaria
ficam estabelecidas as duas tipologias de estudos prvios, que iro subsidiar os processos
de licenciamento ambiental para os empreendimentos de gerao de energia a partir da
fonte elica: EIA/RIMA, para empreendimentos de grande a excepcional porte (100MW) ou
RAS, para os de menor porte. Para enquadrar o empreendimento quanto ao zoneamento de
sensibilidade ambiental (muito baixa, baixa, mdia e alta) a FEPAM disponibiliza um mapa
georreferenciado.
O anexo I da mesma Portaria estabelece reas imprprias para licenciamento de
empreendimentos elicos e ainda reas de interesse sociocultural, sujeitas a manifestaes
de outros rgos competentes, e ainda exigncias e estudos prvios para o licenciamento
ambiental para cada uma das 10 regies com potencial elico identificadas no primeiro Atlas
Elico do Estado do RS de 2000. J o anexo II detalha sobre a compilao de estudos,
metodologias, dados tcnicos e concluses como subsdios s diretrizes ambientais para
implantao de empreendimentos elicos no Estado do RS. Nesse estudo foram definidos
temas a serem analisados, so os seguintes: vegetao, ictiofauna - peixes anuais,
herpetofauna, avifauna, mastofauna - mamferos fossoriais e quirpteros, paisagem, meio
fsico - potencial de gerao de processo erosivo e potencial de contaminao da gua
subterrnea e reas de interesse para a conservao.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
160 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Os temas estudados e avaliados espacialmente receberam peso em funo de sua


significncia ambiental ou sociocultural ou da suscetibilidade aos impactos associados
construo e operao dos empreendimentos elicos, tendo sido adotado um sistema de
cinco classes (valores de 1 a 5) para composio dos mapas temticos. Para cada uma
das classes foi elaborado um conjunto de recomendaes tcnicas considerando o grau
de vulnerabilidade do ambiente e o impacto gerado pela atividade. O mapa sntese
considerado o resultado do cruzamento destes planos de informao, ponderando pesos
relativos ao comparar-se uma varivel com a outra. O produto final representado por um
mapa da rea de estudo hierarquizado em diferentes classes de favorabilidade frente aos
empreendimentos de energia elica e sistemas associados, onde cada classe apresenta um
conjunto de diretrizes ambientais para orientar o processo de licenciamento ambiental.
Pelo seu porte, cada um dos parques que compe o Complexo Elico Campos Neutrais,
exigiria EIA/RIMA, a fim de obter as licenas operacionais.
Constatou-se que, para a implantao desse conjunto de parques, os empreendedores
utilizaram diferentes estratgias para driblar certas normas e esperaram que algumas normas
se alterassem a partir de negociaes com os governos federal e estadual. Em 2001 a 2015
novas normas surgiram que facilitaram os tramites legais para a instalao de parques e
complexos elicos, tais como: a Resoluo CONAMA 279/2001, a Instruo Normativa IBAMA
184/2008 e a Resoluo CONAMA 462/2014 no nvel federal, e no estado do Rio Grande do
Sul, a Portaria FEPAM 118/2014.
Uma estratgia clssica dos empreendedores foi a diviso dos estudos prvios e
licenciamentos em 14 diferentes pedidos de licena, agrupando os aerogeradores por usina,
em que cada usina no ultrapassa o nmero de 20 aerogeradores.
Na Figura 2, est representado, no mapa que cada crculo corresponde a um
aerogerador e um grupo de crculos da mesma cor a uma licena do parque elico Geribatu,
totalizando 10 licenas de operao. No parque elico Hermenegildo, outra situao, mas
no muito diferente, foram emitidas 3 licenas de operao cada uma delas com 4 usinas
(os quadrados identificam os aerogeradores, cada grupo de quadrados de mesma cor, uma
licena). J no parque elico Chu (tringulos amarelos) no aconteceu da mesma forma, foi
emitida uma nica licena de instalao para o parque inteiro, que formado por 7 usinas,
mas a licena de operao ainda no est disponvel no site da FEPAM/RS, est aguardando
a certificao digital. No mesmo mapa foi inserida a informao de sensibilidade ambiental
(Conforme o Zoneamento da FEPAM), o Complexo elico est localizado em rea de baixa
sensibilidade.
Tambm foi inserido, neste mesmo mapa, a camada em que constava o polgono
referente a cada usina, esse dado foi retirado do site da Agncia Nacional de Energia Eltrica
(ANEEL), mas pode se observar que no parque Geribatu, no constam os polgonos referentes
s usinas desse parque, somente em uma das usinas. E no parque elico Chu, os polgonos
informados no site da ANEEL no esto fechando com o local das usinas informadas no site
da FEPAM. Essa informao utilizada, por exemplo, para efetuar o pagamento pelo uso da
terra de cada proprietrio de terra, que consta dentro do polgono, como j foi dito no item
anterior.
A linha de transmisso, que foi construda para transportar a energia gerada at a
subestao coletora, tambm foi demonstrada no mapa, informao retirada do site da
ANEEL. Mas a linha de transmisso e a subestao coletora do parque Geribatu no esto
disponveis nesse site.
Ao analisar o mapa elaborado pode-se perceber a fragmentao das licenas para que
Erika Collischonn, Anelize Milano Cardoso 161
Poltica do clima e flexibilizao das normas ambientais para a produo de energia elica ...

cada parte pudesse se enquadrar no porte de pequeno a mdio, e de porte poluidor baixo.
Se o complexo elico, no seu conjunto, tivesse de ser licenciado na sua totalidade, passaria
a ser porte grande e exigiria estudos de impacto ambiental bem mais completos e morosos
quanto ao processo de aprovao.
Figura 2: A localizao do Complexo Elico - Campos Neutrais no Zoneamento
Ambiental

Fonte: Elaborado pelas autoras.

4 CONSIDERAES FINAIS

Aps dois sculos de degradao e diante da insustentabilidade do modelo de


produo vigente, a Poltica do Clima foi muitas vezes vista como uma proposta que pudesse
remediar todos os males. Cornetta (2012, p. 244), por sua vez, afirma que por intermdio
dessa poltica, o capital incorpora sua incongruncia produtiva e rapidamente a converte em
novas fontes lucrativas. Assim, se impe os Mecanismos de Desenvolvimento Limpo e seus
sistemas tcnicos, dentre eles o sistema de produo de energia elica.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
162 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

No Brasil, desde os anos 1980, foram se institucionalizando uma srie de leis


normatizadoras do uso de determinadas parcelas do espao geogrfico, com vistas a
preservar-lhe as caractersticas naturais (e tambm sociais) que lhe conferem a condio
de valor fundamental na vida da comunidade em questo. Neste trabalho analisamos como
a Poltica do Clima e a organizao e uso do territrio nacional por agentes corporativos
hegemnicos globais vm impondo as mudanas nessas normas ambientais, tanto na esfera
federal, quanto na esfera estadual. Tanto assim que possibilitaram a implantao de um
Complexo Elico com capacidade de produo diria de 583MW de energia sem a exigncia
de um EIA/RIMA. A fragmentao do mesmo, em dezenas de unidades menores, propiciou
que, para o licenciamento de cada parte do empreendimento, se exigisse somente o Relatrio
Ambiental Simplificado (RAS), como se estas unidades menores no fossem contguas e
formassem, no conjunto, esse complexo de usinas de produo de energia com um impacto
ambiental considervel.
Existem ganhos significativos com os Mecanismos de Desenvolvimento Limpo,
sobretudo para as atividades que envolvem a diversificao das fontes energticas, por isso,
a lgica da propriedade privada que vigora na instituio dos mercados de carbono vem
acentuando a concentrao de capitais em territrios estratgicos.
A partir da difuso do meio tcnico-cientfico e informacional no Brasil e do consequente
aumento na demanda por energia eltrica, a insero e expanso do setor elico no territrio
nacional tm ocorrido sob a tutela de um aparato discursivo hegemnico e intencional do
Estado, das empresas, das instituies e da grande mdia.
Esses agentes hegemnicos do capital informam ao restante da sociedade civil que o
investimento em projetos de energia elica se faz necessrio para garantir a gerao contnua
de crescimento econmico, de modernizao das bases materiais e de desenvolvimento
regional, deslegitimando as mobilizaes e resistncias das populaes locais contra a
presena dos empreendimentos elicos, permitindo, com isso, a aceitao da racionalidade
dos objetos e das aes elicas, e legitimando os processos verticais concernentes
instalao, na maioria das vezes, arbitrria dos parques elicos.
No Rio Grande do Sul, em especial nos municpios de Santa Vitria do Palmar e
Chu, o setor elico-eltrico tem instalado seus objetos e materializado suas aes a partir
de verticalidades alheias aos interesses horizontais do lugar. Neste territrio com atributo
favorvel, porm subordinado a uma lgica econmica globalizada das racionalidades
corporativas, so geradas tenses no espao usado e transformaes na organizao e na
dinmica territorial.

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POLTICAS TERRITORIAIS DE CINCIA TECNOLOGIA E INOVAO,
AO E ATORES: O CASO DOS POLOS DE MODERNIZAO
TECNOLGICA DO VALE DO RIO PARDO E DO VALE DO
TAQUARI - RS BRASIL

Rosmari Terezinha Cazarotto

1 INTRODUO

O presente estudo procura, de forma sistemtica, analisar a poltica estadual de


cincia, tecnologia e inovao e seu programa de Polos de Modernizao Tecnolgica RS,
na perspectiva entre norma e territrio. A abordagem visa contemplar como essa norma se
concretiza nos territrios das regies do Vale do Rio Pardo e do Vale do Taquari RS. Para
tanto analisa-se aspectos comuns e particularidades sobre como esse processo ocorre nos
territrios, buscando compreender como as diferentes regies concretizam a implementao
da referida poltica e como os diferentes usos do territrio se manifestam. Os Polos de
Modernizao Tecnolgica RS so resultantes da descentralizao da gesto em cincia,
tecnologia e inovao, na qual as universidades pblicas, privadas e comunitrias passam a
ter uma relao mais prxima com o setor produtivo local/regional, apoiadas pelos Conselhos
Regionais de Desenvolvimento COREDEs.

2 USOS DO TERRITRIO E NORMA: PRESSUPOSTOS TERICOS E


CONCEITUAIS

O conceito de territrio constitui-se como importante categoria de anlise da Geografia


e tambm utilizado por outras cincias. Para Becker (1996, p. 3) o imperativo de seu
estudo est em gerar informaes sobre sua reestruturao, para subsidiar novas e mais
democrticas formas de ao sobre ele. O territrio no um fenmeno natural, mas sim
o estabelecimento do domnio humano sobre ele. o espao produzido, um processo em
perptua evoluo e transformao, produto dos atores sociais (RAFFESTIN,1993). Territrio
produto produzido pela prtica social, e tambm um produto consumido, vivido e utilizado
como meio, sustentando a prtica social. O processo de produo do territrio determinado
pela infraestrutura econmica, mas regulado pelo jogo poltico e implica na apropriao do
espao pelo ator que ento territorializa esse espao. O consumo do territrio representa a
territorialidade, a face vivida do poder (BECKER, 1986).
Para Milton Santos (1997) o uso do territrio e no o territrio em si que faz dele
objeto de anlise social. Porm as possibilidades de uso do espao no so iguais para
todos preciso dispor de meios para assegur-lo, pois o seu uso disputado. So as aes
que dinamizam o territrio. Toda ao movida por um ator ou por um conjunto de atores
motivados, no sentido de mobilizar, pressionar, sugerir ou atuar. Na contemporaneidade,
muitos fenmenos que se manifestam na escala local podem ser determinados por outras
escalas baseadas em racionalidades de origens distantes. Por isso, o domnio das escalas
um elemento prvio de toda a ao (RAFFESTIN, 1993) espacializada. Segundo Santos (1997),
Rosmari Terezinha Cazarotto 165
Polticas territoriais de cincia tecnologia e inovao, ao e atores ...

o territrio usado precisa ser entendido como uma mediao entre o global e a sociedade
nacional e local, pois muitos fenmenos que se apresentam em nvel local podem ter sido
pensados por algum(s) ator(es) que podem ser locais ou multiescalares como: organizaes
polticas, sociais, econmicas, religiosas e estatais. Essa inteno pode transformar-se em
ao conduzida por um ator ou diversos atores. Nesse sentido, territrio uma poro/rea
do espao impregnado de condies que o tornam proveitoso, mas as possibilidades de uso
no so ausentes de disputas.
Nas ltimas dcadas, as viabilidades de uso do territrio ampliaram-se sobremaneira
devido ao fator tcnica, tecnologia e inovao, novos usos se daro cada vez mais com este
contedo. Milton Santos (2007) caracteriza o atual meio geogrfico, que ao mesmo tempo
um perodo, de tcnicocientficoinformacional. Este distingue-se dos anteriores em virtude
da profunda interao da cincia e da tcnica com o meio.

Trata-se da interdependncia da cincia e da tcnica em todos os aspectos


da vida social, situao que se verifica em todas as partes do mundo e em
todos os pases [...] um momento histrico no qual a construo ou a
reconstruo do espao se dar com o contedo da cincia e da tcnica.
(SANTOS, 1992, p. 10-13).

Para produzir e usar o territrio, natureza, tcnica e conhecimento so incessantemente


utilizados. Ou seja, no processo de transformao do meio natural para meio-tcnico-
cientfico-informacional vo criando-se objetos organizados em sistemas como: cidades,
plantaes, fbricas, casas, estradas, entre outros nos quais as possibilidades de usos
sero definidas. Com a abrangncia planetria das tcnicas, base material do perodo atual,
chamada de unicidade tcnica pois a tcnica da informao permite que as demais tcnicas
se comuniquem, e utilizadas pelos atores hegemnicos a normatizao e regulao das
aes aprofundaram-se (SANTOS, 1997). Quanto maior a tecnificao do espao como fato
e como processo maior o contedo normativo em relao ao uso do territrio. Normas so
regras de ao e de conduta que regem o uso do territrio, e podem acontecer na dimenso
poltica, econmica, jurdica e tcnica. Segundo Putnam (1996) as normas, juntamente com
as redes e a confiana, so caractersticas da organizao social que definem o capital social,
visando aumentar a eficincia da sociedade, facilitando aes coordenadas, facilitadoras da
cooperao.
A dcada de 1980 foi um perodo de grandes transformaes na qual novas prticas
e novas regras se instalam nos territrios, redefinindo e criando novos usos do mesmo. Isso
acontece devido ao intuito de adequar-se as demandas do mundo globalizado, o qual exige
uma abertura externa de carter econmico e financeiro e uma abertura interna de carter
poltico expressa no processo de descentralizao do Estado (BOISIER, 2004).
Diante desse contexto o papel da cincia, tecnologia e inovao antes da flexibilizao
do Estado, expressa na Constituio de 1988, estava mais atrelado ao plano nacional,
recentemente tem passado para as escalas locais/regionais.
Considerando que cada vez mais, os usos e novos usos do territrio se daro com
grande contedo de cincia e tecnologia busca-se compreender como as aes polticas e
institucionais, aqui compreendidas como norma, se concretizam e se difundem no territrio.
Para esta finalidade a norma abordada ser a poltica estadual de Cincia e Tecnologia e
seu Programa de Apoio aos Polos de Modernizao Tecnolgica RS. Para tanto, busca-
se compreender como ela se concretiza no territrio a partir das regies dos Conselhos
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
166 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Regionais de Desenvolvimento COREDEs, Vale do Rio Pardo e Vale do Taquari RS.

3 POLOS DE MODERNIZAO TECNOLGICA/RS NA PERSPECTIVA DE


ANLISE ENTRE NORMA E TERRITRIO

Nesta etapa do trabalho far-se- uma breve contextualizao do Programa de Polos


de Modernizao Tecnolgica quanto origem, definio e caractersticas no Rio Grande do
Sul.
A origem dos Polos Tecnolgicos, enquanto polticas de regionalizao de C,T&I no
Estado do RS, remontam ao final da dcada de 1980, quando diversos atores se envolveram
na mobilizao de esforos na regio Noroeste do Estado do RS, mais precisamente na
Universidade de Iju - UNIJUI.
Cientes das transformaes que se iniciaram na dcada de 1970 e se estenderam para
as dcadas seguintes, nas quais o conhecimento, a cincia e a tecnologia se apresentavam
como principais fatores de competitividade, tanto para os setores produtivos como para os
territrios, iniciam uma forte articulao regional e estadual, a qual de certa forma serviu de
reforo para a implantao dos Polos de Modernizao Tecnolgica no Estado do RS.
Essa mobilizao de lideranas locais foi bastante significativa tendo em vista que o
reitor da UNIJUI da poca, Telmo Frantz, no governo de Antnio Britto (1995 1999), assumiu
a Secretaria de Cincia e Tecnologia do Estado do RS, tendo como trunfo o Programa de
Apoio aos Polos de Modernizao Tecnolgica.
No incio, ainda na UNIJUI, muitas discusses foram geradas em torno da denominao
que se daria quele ambiente, pois a inteno da criao daquele Polo se diferenciava da
noo recorrente, a qual prev a instalao de empresas e laboratrios em um ambiente
prximo. Evitando usar esta ideia e marcar a inteno das discusses emergentes, surge a
denominao Programa Regional de Cooperao Cientfica e Tecnolgica PRCT.
A opo pela denominao do programa em si prprio j contm a essncia do projeto.
A inteno mais marcante era a de cooperao em cincia e tecnologia, que no enfatizasse
uma rea ou outra e que articulasse as foras contidas nos diversos municpios, porm mal
articuladas na regio. Por isso, a UNIJU evitou o termo polo, embora preferido pela SCT/
RS (FRANTZ, 2001 apud VEIGA, 2006).
Essa caracterstica diferenciada, a qual demonstra que a pretenso era articular aes
de diferentes atores com vistas a melhorar o desempenho competitivo do setor produtivo
e das regies, vai ao encontro das anlises de Jos A. Medeiros, quando infere que em
cada realidade as lideranas devem determinar o arranjo prprio. Caso contrrio chega-se
ao artificialismo (MEDEIROS, 1990, p. 11). Nessa anlise o autor no aborda a experincia
gacha, porm este ser um dos principais consultores para a implantao dos polos no
Estado.
Alis, a noo de polo tecnolgico desenvolvida pelo autor em 1990 a mesma que
foi instituda no RS. O autor infere que Polos so projetos que contam com a participao de
pessoas pertencentes a trs entidades, a saber: empresas, instituies de pesquisa e ensino
e governo. Portanto, o Polo Tecnolgico deve ser definido como uma iniciativa conjunta,
planejada por estes trs parceiros. Seu objetivo agregar aes que permitam facilitar e
acelerar o surgimento de produtos, processos e servios em que a tecnologia adquire o
status de insumo de produo fundamental (MEDEIROS, 1990).
Para Medeiros (1990), no Brasil na dcada de 1980, os problemas conjunturais afetaram
Rosmari Terezinha Cazarotto 167
Polticas territoriais de cincia tecnologia e inovao, ao e atores ...

negativamente a interao entre o setor de pesquisas e as empresas devido desarticulao


do Estado e sua incapacidade de avanar para uma nova forma de organizao e de regulao
da economia a partir das polticas cientfica, tecnolgica e industrial. Essas eram as maiores
dificuldades para a efetivao de medidas que possibilitassem uma maior interao entre a
pesquisa e a produo, objetivo primeiro dos polos e dos ncleos.
O autor supramencionado participou ativamente da construo desses ambientes
de inovao. Ou seja, essas polticas territoriais foram construdas, pois, como ele prprio
menciona, a interao entre as instituies de ensino e pesquisa, empresas e governos no
um processo espontneo. Nesse contexto foram mobilizados esforos para a criao de

condies polticas e institucionais necessrias instalao, na regio,


de uma infraestrutura laboratorial capaz de atender s necessidades de
modernizao do setor produtivo regional e contribuir para fixar recursos
humanos em reas cientficas e tecnolgicas consideradas prioritrias para
o desenvolvimento regional. Visava, ainda, criar as condies materiais
necessrias a processos de inovao tecnolgica na regio. (FRANTZ, 2001,
p.12 apud VEIGA, 2006).

Concomitante implantao do PRCT na UNIJU, foram criados os Polos de


Modernizao Tecnolgica RS PMT/RS, em 1989, no Estado do Rio Grande do Sul. Em
parte, inspirados na experincia do PRCT emergem 16 PMT/RS, os quais tambm resultaram
de esforos articulados entre universidades regionais, poder pblico (estadual e municipal),
empresas e instncias regionais (COREDEs). Surgiu assim o Programa de Apoio aos Polos
de Modernizao Tecnolgica, que se tornou a espinha dorsal da Secretaria de Cincia e
Tecnologia do RS (SCT/RS), segundo Frantz (2001).
O Estado teve um papel expressivo, enquanto ator e facilitador dos mecanismos de
planejamento e consolidao dos polos. A presena de consultores e de assessores nos
grupos de trabalho estimulando cooperao da comunidade acadmica com o setor
empresarial significou um aporte de conhecimento importante em consequncia da falta de
experincia da regio [Noroeste] neste tipo de projeto (SCHNEIDER, 1997).
Nesse contexto, o Governo do RS nomeou as universidades (pblicas e privadas)
do Estado para coordenar projetos regionais. Aparentemente, os outros atores (governo
local, empresrios urbanos e rurais) acordaram que as universidades estavam liderando
o processo, pelo menos naquela fase inicial. O papel atribudo universidade no foi
contestado, especialmente porque ela deveria criar rapidamente um plano local de pesquisa
e desenvolvimento.
En effet, le plan du gouvernement prvoit la cration de centres de R&D en accord
avec les potentialits et les besoins locaux. Cela signifie quil faut que chaque rgion dfinisse
ce quelle veut, quelle ait un plan (LAHORGUE, 1992, p. 248). 1
Conforme a autora, o plano deveria expressar o que queriam os diferentes municpios.
O debate prosseguiu tanto no que diz respeito a setores selecionados (biotecnologia,
mecnica, eletrnica tecnologia alimentar etc), quanto localizao dos centros e de suas
funes (pesquisa, desenvolvimento e/ou difuso).

1 Na verdade, o plano do governo inclui a criao de centros regionais de pesquisa e desenvolvimento


de acordo com as potencialidades e necessidades locais. Isso significa que cada regio deveria
definir o que ela quer e ter um plano (LAHORGUE, 1992, p. 248, traduo nossa).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
168 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Rckert (2001), examina a complexidade da implementao das polticas territoriais de


C&T na escala regional enquanto repercusso territorial da Reforma do Estado, tendo como
marco legal a Constituio de 1988. Constata que no Brasil, em especial no RS, a gesto
do territrio passou a contar com novos poderes institudos na sociedade civil, os quais
passaram a contribuir para a criao de novos usos do territrio, na medida em que novos
atores locais/regionais passaram a pensar e a participar da gesto pblica de C,T&I.

O desenvolvimento local relacionado com as polticas de cincia e tecnologia


e polticas de inovao, direcionadas construo da competitividade dos
lugares e regies, traz, assim, para o cenrio das tendncias de reestruturao
territorial um desafio e um novo papel para o poder local como um todo - e
para os governos locais, especificamente -, qual seja, o de incorporar-se
a projetos inovadores de desenvolvimento. A cincia e a tecnologia - um
dos componentes da construo da competitividade sistmica -, enquanto
poltica pblica de carter nacional e estadual, tm no Estado do Rio Grande
do Sul, com a intermediao da escala regional-local, a interiorizao, atravs
da gesto dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, a alocao dos
Polos Tecnolgicos nas universidades regionais, pblicas e comunitrias, a
partir de 1991. (RCKERT, 2001, p. 536).

Para Schneider (1997), a construo de infraestruturas cientficas e tecnolgicas


na escala regional apresentava-se enquanto estratgia de revitalizao para as regies
estagnadas e os polos apontavam para tal tendncia.
Segundo Campis (1997, p. 6)

a implantao do Polo de Modernizao Tecnolgica [Vale Rio Pardo] pode


ser apontada como um dos fatores que muito tm contribudo para fortalecer
a integrao com a comunidade regional. O Polo tornou-se um elo com a
regio, atuando em diversos projetos e prestando servios nas reas de
alimentos, meio ambiente e materiais.

A maior aproximao da Universidade com o setor produtivo regional gerou demandas


por parte do setor produtivo, as quais muitas vezes se transformaram em projetos financiados
em parte pelo Estado, municpios e outras instituies. Os projetos estavam voltados a propiciar
a capacitao tecnolgica e a consequente modernizao e elevao da competitividade
dos diversos agentes econmicos (CAMPIS, 1997).
Os argumentos do Plano Estratgico de Desenvolvimento do Vale do Taquari (PED/VT,
1997), tambm conferem maior envolvimento com as estratgias locais de desenvolvimento.
Quais sejam: buscar a aproximao com o Programa Estadual de C&T e na medida do
possvel gerar tecnologias especficas para atender as demandas da regio.
Os Polos de Modernizao Tecnolgica-RS so de significativa importncia enquanto
difuso territorial de cincia e tecnologia nas diferentes regies do Estado, de forma dispersa
pelo territrio e de forma diversa da clssica concentrao na Regio Metropolitana. Pode
ser conceituado como uma forma com estrutura tcnica com funes estratgicas para a
economia e o territrio. Ou seja, a capilarizao no mbito do sistema produtivo deve ser
perceptvel (RCKERT, 2004).
Passados mais de 27 anos da implantao do Programa de Apoio aos Polos
Modernizao Tecnolgica/RS, essa poltica territorial de C,T&I se mantm contnua
perpassando por diversos governos. Essa caracterstica no muito comum dentro do
Rosmari Terezinha Cazarotto 169
Polticas territoriais de cincia tecnologia e inovao, ao e atores ...

contexto da criao de programas de polticas pblicas no Brasil. Nesse sentido pode-se


dizer que os Polos Tecnolgicos constituem-se em programa de Estado e no apenas de
governo.
Para Jung e Caten (2007) o programa tem promovido a integrao das universidades e
centros de pesquisa com o setor privado e o setor produtivo. Inferem que o modelo utilizado
pelo Programa apresenta um importante diferencial, qual seja, a seleo das demandas
para projetos so feitas pelas prprias comunidades regionais. A partir das caractersticas
estudadas, inferem que o modelo pode ser considerado uma variao do modelo Triple Helix,
que inclui um valor agregado pela participao das comunidades regionais no processo de
pesquisa e desenvolvimento.
O Programa de Polos Tecnolgicos/RS passou por trs importantes fases em sua
estruturao. A Primeira Fase estendeu-se de 1989 at 1994, quando foram instalados os
primeiros Polos de Modernizao Tecnolgica no Estado do Rio Grande do Sul. Cada um
deles apresentava um plano ou programa de desenvolvimento. Nessa fase o Programa
financiou a implantao de vrias infraestruturas laboratoriais nas unidades executoras (SCIT,
2009; JUNG, 2007).
A inteno era gerar arranjos facilitadores da inovao, criando infraestruturas de
carter endgeno no sentido de viabilizar aes articuladas com vistas a promover uma
maior competitividade da economia do Estado do Rio Grande do Sul (LAHORGUE, 2004).
A Implantao da infraestrutura laboratorial dota as regies de capacidade instrumental
para que sejam desenvolvidos projetos e oferecidos servios qualificados comunidade
empresarial do interior do Estado (JUNG, 2007).
No ano de 1993, correspondendo a essa primeira fase, so implantados os polos
em estudo, quais sejam, o Polo de Modernizao Tecnolgica do Vale do Taquari, e o Polo
de Modernizao Tecnolgica do Vale do Rio Pardo tendo como unidades executoras a
UNIVATES a UNISC, respectivamente.
No Vale do Taquari, foram implantados o Laboratrio para Anlises Microbiolgicas e,
Capacitao e Qualificao Laboratorial para Anlises Qumicas. No Vale do Rio Pardo foram
implantados o Laboratrio de Microbiologia, o Laboratrio de Anlise de gua, o Laboratrio
de Anlise do Solo, o Laboratrio de Anlise Foliar de Adubos e Corretivos, o Laboratrio de
Bromatologia e o Laboratrio de Micologia, e em 1996 houve a Implantao do Laboratrio
de Ensaios Fsico-Qumicos em Materiais Polimricos e, a melhoria do Laboratrio de
Cartografia e Gesto Territorial. A implantao desses laboratrios especializados viabilizou
maior agilidade nas anlises qualitativas dos produtos e na prestao de servios s regies.
A segunda fase ocorreu entre 1995 e 1999, quando o programa foi submetido primeira
reestruturao com a finalidade de adequar-se Lei n 8.666 de 21 de junho de 1993, a
qual regulamenta as licitaes pblicas. Dessa forma, na apresentao dos projetos junto
a SCT/RS deveriam ser especificadas as metas tcnicas e financeiras, ou seja, deveriam
ser especificadas a difuso do conhecimento e a contrapartida da universidade nos custos/
benefcios buscados. Conforme Jung (2007), nessa fase foi implantado um sistema de
garantia de qualidade na gesto do programa, incluindo o acompanhamento da execuo
dos projetos, manuais de prestao de contas tcnico e financeiro. Os projetos passaram
a ser analisados individualmente, em relao sua importncia para o desenvolvimento
socioeconmico da regio e a efetiva viabilidade de difuso do conhecimento.
Nessa segunda fase, ressalta-se o auxlio da Diviso Polos de Inovao/SCT/RS, bem
como a contrapartida da unidade executora para importantes implantaes de projetos, a
saber: no Vale do Taquari: Capacitao e Viabilizao das pequenas Agroindstrias do Vale
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
170 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

do Taquari e a Implantao do Laboratrio de Bromatologia. No Vale do Rio Pardo foram


viabilizados os seguintes projetos: Centro Regional de leos Vegetais do Vale do Rio Pardo,
Diversificao da Produo Agrcola, Implantao de Uma Planta Piloto p/ o Desenvolvimento
da Agroindstria de Embutidos, Estudo Ambiental Resduos Slidos.
A terceira fase acontece a partir do ano 2000, o programa passou por uma srie
de ajustes, sendo incorporado na sistemtica do programa o lanamento de Termos de
Referncia Anuais (editais) e a possibilidade de existir mais de uma Unidade Executora
por Polo (JUNG, 2007). O programa foi renomeado para Programa de Apoio aos Polos de
Inovao Tecnolgica, buscando dar nfase na inovao, como elemento diferencial, visando
melhoria da competitividade. O programa visa apoiar o desenvolvimento de projetos
de pesquisa com a finalidade de integrar desenvolvimento cientfico e tecnolgico com a
Poltica de Desenvolvimento Econmico e Social do Estado, o qual tem a inovao como
elemento estruturante de suas aes, na busca do desenvolvimento economicamente vivel
e regionalmente equilibrado.
A partir do ano 2000, diversos projetos2 foram executados via PMT/VRP e PMT/
VT. As reas de atuao do Polo de Modernizao Tecnolgica do Vale do Rio Pardo so
Alimentos; Materiais; Meio Ambiente; Sade; Tecnologia da Informao; Biotecnologia. O

2 No Vale do Taquari: Centro Regional de Pesquisa da Erva-Mate, Minimizao e Tratamento de Efluentes


Lquidos nas Micro e Pequenas Agroindstrias de Laticnios e Carnes do Vale do Taquari, Destinao de
Resduos da Suinocultura no Vale do Taquari: Mtodos de Minimizao e Disposio, Diagnstico da Poluio
Ambiental decorrente dos Resduos da Suinocultura no Vale do Taquari, Diagnstico da Poluio Ambiental
decorrente dos Resduos da Suinocultura no Vale do Taquari, Controle Biolgico de Tetranychus Urticae
Koch na Cultura do Morango, Influncia dos caros e Colmbolos na Cultura de Cogumelos, Influncia dos
caros no Cultivo da Erva-Mate, Microfauna como Bioindicador em Tratamento de Efluentes, Metodologia
Alternativa para Produo de Orqudeas, Salame e Copa do Vale do Taquari, Cultura da Mandioca no Vale do
Taquari, Avaliao da Biodigesto de Dejetos Sunos e Produo de Biogs com Incidncia de Radiao UV
e Solar, Fabricao de Queijo Tipo Camembert no Vale do Taquari, Cultivo in vitro de Plantas Ornamentais.
Otimizao do processo produtivo e da qualidade dos produtos lcteos elaborados no Vale do Taquari,
Revitalizao da infraestrutura e aperfeioamento do sistema de preveno e alerta de enchentes do Vale do
Taquari. Elaborao de produtos lcteos fermentados a partir de bactrias lcticas isoladas na Regio do Vale
do Taquari/RS, Bioecologia e controle de caros (acari) associados a aves de postura de ovos comerciais
no Vale do Taquari, Rio Grande do Sul e Elaborao de produtos lcteos fermentados a partir de bactrias
lcticas isoladas na regio do Vale do Taquari/RS. No Vale do Rio Pardo foram executados: Embalagens
e Produtos Alimentcios, Processos Fermentativos para a Produo de Produtos Crneos, Reciclagem de
Resduos Plsticos, Desfluoretao Parcial de guas Naturais, Liofilizao - Estudos de Processos, Produtos
e Embalagens, Beneficiamento de Frutas Cultivadas Agroecologicamente, Fabricao de Novos Produtos a
partir de Material Reciclado, Aproveitamento do Soro do Leite, Rastreabilidade Bovina, Produo de Biodiesel
de Girassol e Aproveitamento de Subprodutos. Desenvolvimento de Produtos e Processos Biotecnolgicos
Associados Biossntese de 1,3 Betaglicano, Sistema de Captao e Tratamento de guas em pequenas
Propriedades Visando a sua Reutilizao, Queijos Diferenciados como Alternativa de Agregao de Renda
para Agroindstria, Desenvolvimento de Novos Materiais Baseados em leo de Mamona, Novos Compsitos
Biodegradveis de Biomassa Fngica em Matriz de Termoplstico Base de Amido e Polipropileno, Triagem
de Fatores de Risco Relacionados ao Excesso de Peso em Trabalhadores Rurais: nfase em Alteraes
Posturais e Leses Musculoesquelticas, Desenvolvimento de Tecnologia para Redes Metropolitanas Sem
Fio Voltada para Servios de Cidades Inteligentes, Estudos de Materiais Alternativos para Aumentar o Ganho
Energtico e/ou Ambiental de Sistema de Aquecimento Solar da gua, Elaborao de Produtos Crneos
Emulsificados com Substituio de Gordura por Fibras Vegetais, Aspectos Ambientais, Tecnolgicos e
Farmacolgicos de Plantas Medicinais Cultivadas por um Coletivo de Mulheres Visando a Diversificao
Agrcola, Diversificao Tecnolgica na Industrializao do Citrus e Aproveitamento de Resduo, Obteno de
Bromelina e de Produtos Elaborados com o Abacaxi, Processamento de Farinhas de Vegetais no Conformes,
Novas abordagens para Diagnstico de Doenas em Trabalhadores e Escolares, Desenvolvimento de Novos
Produtos Oleoqumicos Visando Incentivar a cadeira Produtiva de leos Vegetais na Regio do Vale do Rio
Pardo RS, Produo de Biocombustveis a partir de Tabaco Energtico, Novas Tecnologias em Sade para
Diagnstico de Infeces Genitourinrias, Uso de Resduos Vegetais na Produo de Farinhas Funcionais e
Bioativas.
Rosmari Terezinha Cazarotto 171
Polticas territoriais de cincia tecnologia e inovao, ao e atores ...

Polo de Modernizao Tecnolgica do Vale do Taquari atua nas seguintes reas: Alimentos;
Meio Ambiente; Biotecnologia; Sade; Biomateriais (relacionados sade); Tecnologia da
Informao; Agroindstria e Agropecuria; Energias Limpas.

4 CONCRETIZAO DE AES DE C,T&I NOS TERRITRIOS DAS REGIES DO


VALE DO RIO PARDO E DO VALE DO TAQUARI RS: O CASO DOS POLOS DE
MODERNIZAO TECNOLGICA

Para compreender como as diferentes regies concretizam a implementao da poltica


especfica de Cincia, Tecnologia e Inovao nos territrios, qual seja: Polos de Modernizao
Tecnolgica, sero abordados alguns aspectos comuns e algumas particularidades.
As regies que compreendem os COREDEs Vale do Rio Pardo e Vale do Taquari tiveram
como unidades executoras dos Polos Tecnolgicos a UNISC e a UNIVATES, respectivamente.
Nas duas unidades executoras verificaram-se alguns aspectos em comum. Um deles diz
respeito relevncia de sua criao em 1993.
Em primeiro lugar, porque os projetos de implantao dos laboratrios desenvolvidos
na primeira fase dos Polos foram de fundamental importncia, quando o objetivo era criar
infraestrutura regional para a produo e difuso da C,T&I e cujos laboratrios evoluram para
a Unianlises3 na UNIVATES e a Central Analtica na UNISC. Ambas atualmente constituem-
se de diversos laboratrios para a prestao de servios analticos nas reas de Qumica,
Fsica e Biologia, estando credenciados em diversas instituies federais, estaduais,
conselhos regionais e associaes. Estes atuam de forma conjunta gerando, nesse sentido,
uma rede de cooperao institucional de significativa importncia, pois atravs delas so
regulamentados, testados, avaliados e autorizados servios analticos referentes qualidade
da gua, dos alimentos, dos solos, etc no sentido de qualificar os produtos e processos de
produo de cada regio e at mesmo de outras do Estado do RS. Criou-se, nesse sentido,
um ativo territorial na medida em que esses recursos passaram a ser incorporados ao sistema
produtivo regional. Essas infraestruturas regionais so importantes pois como argumentam
Feldmann e Florida (1994, p. 210) a inovao fortemente dependente de infraestrutura
geogrfica capaz de mobilizar recursos tcnicos, conhecimento e outros inputs essenciais
para o processo inovador.
Em segundo lugar, pela capilarizao territorial de alguns projetos desenvolvidos e
pesquisados neste trabalho, quais sejam: Diversificao da produo agrcola (1998);
Implantao de uma planta-piloto para o desenvolvimento da agroindstria de embutidos
(1998); Desfluoretao parcial de guas naturais no Vale do Rio Pardo (2001), no Vale do
Rio Pardo; Metodologia alternativa para produo de orqudeas bromlias e cactos (2003);
Capacitao e Viabilizao das pequenas Agroindstrias do Vale do Taquari (1999), no Vale
do Taquari.
Com base nos projetos mencionados, constatou-se o contato face a face entre
pesquisadores e produtores e mais a mobilidade geogrfica de ambas as partes. Na Linha
Henrique DAvila e Vila Progresso, municpio de Vera Cruz, foram implantadas e testadas nas
propriedades agrcolas tcnicas inovadoras no cultivo de frutas, com controle ecolgico, nas
quais se constataram melhorias e inovaes no uso do solo, antes usados para o cultivo do
fumo. Foram identificadas duas agroindstrias, na Linha Pinheiral - Santa Cruz do Sul, nas

3 Atualmente vinculado ao Parque Tecnolgico da UNIVATES Tecnovates.


Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
172 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

quais houve melhorias no processo de produo e gerao de novos produtos. A criao de


um filtro para desfluoretar parcialmente as guas naturais constituiu a gerao de um novo
produto e a melhoria da qualidade da gua e, consequentemente, da qualidade de vida da
populao. Ainda constatou-se o surgimento de novo empreendimento, o Bromlias Grandi,
bem como a produo de adubo orgnico para comercializao na Linha Marechal Floriano/
Arroio Augusta Baixo - Roca Sales. No Stio Soll Cogumelo, RST 453, km 51,5 - Teutnia,
surgiram um novo produto e melhorias no empreendimento. E na Ervateira Putinguense, na
Linha Santos Filho - Putinga, o projeto gerou melhorias no produto e no empreendimento.
As figuras 1 e 2 ilustram a relao entre os mltiplos atores e mltiplas escalas na
efetivao da gesto e difuso de C,T&I na escala regional/local. Nestas figuras visualiza-se
a construo de uma densa rede de instituies pblicas e privadas interagindo na dinmica
da manifestao e difuso do conhecimento na escala regional.
Figura 1 Modelo de escalas interativas em C,T&I a partir do Polo de Modernizao
Tecnolgica - Vale do Taquari RS

Universidade de MLF
Wangen Alemanha

Escala MAPA CRQ - CRB


Internacional

Escala FEPAM
Sebrae
Nacional SCT
Ecomorango
Fepagro
CISPOA
Escala Rede Bromlias
Escala Grandi
Estadual Metrolgica Local/Regional
Aflovat
Anvisa Sol UNIVATES
Esc. Munic.
Cogumelos PMT/VT
Ervateira Prefeituras
Putinguense

Emater
UNESP Imaflora
Embrapa Natura

FSC -Forest
Stewardship
Council

LEGENDA:
Instituio pblica Produto gerado
Universidade Organizao no governamental
Polos de Modernizao Tecnolgica Associao
Instituio privada Organizao Internacional
Setor produtivo local Agncia Reguladora

Fonte: Organizao da autora.


Rosmari Terezinha Cazarotto 173
Polticas territoriais de cincia tecnologia e inovao, ao e atores ...

Figura 2 - Modelo de escalas interativas em C,T&I a partir do Polo de Modernizao


Tecnolgica - Vale do Rio Pardo RS

Escala
Internacional
ROLAS CRQ - CRB - CREA
MAPA
IBAMA ANDA
CNPq

Escala SCT
Emater
Nacional
CISPOA
Propriedades
Rede rurais Agroecologia
Escala Metrolgica Escala
Estadual Prefeituras
Local/Regional
UNISC Esc. municipais
FEPAM Schena PMT/VRP
Shuster Tecniagro
Filtro dgua

Prmio Expresso de
Sebrae
Ecologia
(prmio)
Finep Funasa
(prmio)

LEGENDA:
Instituio pblica Produto gerado
Universidade Organizao no governamental
Polos de Modernizao Tecnolgica Associao
Instituio privada Organizao Internacional
Setor produtivo local Agncia Reguladora

Fonte: Organizao da autora.

Conforme Cazarotto (2011) as universidades,4 enquanto unidades executoras dos


Polos, os COREDEs, alguns produtores e empreendedores rurais e urbanos representantes
do setor produtivo local, a Secretaria de Cincia e Tecnologia,5 o Ministrio de Cincia e
Tecnologia6 e o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento e demais instituies

4 A UNIVATES atualmente um Centro Universitrio.


5 Atual Secretaria do Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia SDECT.
6 Atual Ministrio da Cincia, Tecnologia, Inovaes e Comunicaes.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
174 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

conformam a rede7 de mltiplos atores envolvidos na mobilizao de recursos, na sugesto


de orientaes voltados construo de C,T&I na escala regional.
Importante destacar que aps realizao desta pesquisa emprica na qual selecionou-
se alguns projetos para compreender como se manifestam e se difundem as aes de
C,T&I na escala regional outros projetos foram produzidos e implementados a partir da
poltica especfica de Polos Tecnolgicos, atravs dos quais vislumbra-se possibilidade de
continuidade na pesquisa. Cabe mencionar que as universidades possuem muitos outros
projetos e formas de interagir com o sistema produtivo local, mas para este trabalho pesquisou-
se apenas um bloco de projetos, tendo como critrios em comum os financiados, em parte
pela SDECT Diviso Polos Tecnolgicos RS.
A regionalizao das polticas territoriais em C,T&I criou arranjos institucionais e
ambientais facilitadores da inovao, nos quais as Universidades passaram a ter um papel
central. Nesse contexto, emergiu um novo sistema de governana territorial atravs da
interao entre os atores pblicos e privados de diferentes escalas, tambm compreendida
como uma inovao territorial.
Conforme Fernndez (2001) a inovao de base territorial no parte de heroicos
empreendedores, mas sim de aprendizagens interativas advindas do processo cumulativo de
conhecimento e das relaes que se estabelecem entre os diferentes atores econmicos e
sociais de um espao nacional ou regional a partir de um conjunto de regras compartilhadas
e procedimentos que permitem aos indivduos coordenar suas aes em busca de solucionar
problemas. Para Ferro,

a inovao constitui o resultado de mltiplas interaes entre atores


cientficos, de ensino, econmicos, polticos e institucionais, que, atuando
em rede, definem um ecossistema de inovao baseado na otimizao
das competncias complementares destes diversos atores e de escalas de
cooperao diversificadas (regionais, nacionais e internacionais). (FERRO,
2014, p. 103).

7 Siglas:
AFLOVAT - Associao dos Produtores e Comerciantes de Flores e Plantas Ornamentais do Vale do Taquari
EMBRAPA - Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
FEPAGRO - Fundao Estadual de Pesquisa Agropecuria
MAPA - Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
CISPOA - Coordenadoria de Inspeo Sanitria de Produtos de Origem Animal
FEPAM - Fundao Estadual de Proteo Ambiental Henrique Luiz Roessler
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
CRQ - Conselho Regional de Qumica
CRB - Conselho Regional de Biologia
CREA - Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura
ROLAS - Rede Oficial de Laboratrios de Anlise de Solo e Tecido Vegetal do Rio Grande do Sul e Santa
Catarina
ANDA - Associao Nacional para Difuso de Adubos
ANVISA - Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
CRQ-V - Conselho Regional de Qumica - 5 Regio
CRBio-3 - Conselho Regional de Biologia - 3 Regio
FSC - Forest Stewardship Council
SEBRAE - Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
FINEP - Financiadora de Estudos e Projetos
FUNASA - Fundao Nacional de Sade
UNESP - Universidade Estadual Paulista
EMATER - Associao Rio-Grandense de Empreendimentos de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
Rosmari Terezinha Cazarotto 175
Polticas territoriais de cincia tecnologia e inovao, ao e atores ...

O prisma da inovao de base territorial supera a viso linear tradicional a qual


pressupe investigao, desenvolvimento, produo, marketing e comercializao. Aborda
as interfaces e interaes na transferncia e construo do conhecimento entre a atividade
inovadora e seu ambiente (FERRO, 2002; GALVO, 2008).
Esse processo no ocorre de forma isolada, mas a partir de interaes com diferentes
tipos ou fontes de conhecimento (tcitos e codificados) procedentes de uma complexa
interao entre os diferentes atores pblicos e privados que pensam e mobilizam recursos
para materializar aes (FERRO, 2002; LAZZERONI, 2004).
Quanto maior for a capacidade de articular aes e de recombinar as mltiplas
fontes de conhecimento de organizaes funcionalmente prximas e de distintas escalas,
potencialmente mais inovador ser o ambiente local/regional e com isso mais promissor ser
o desenvolvimento territorial.
Em sntese, os princpios da inovao de base territorial so: a aposta na partilha do
conhecimento e no capital humano e sua interao/colaborao em rede (FLIX RIBEIRO;
FERRO, 2014). A interao diz respeito aos atores que dinamizam o processo de produo
da inovao, quais sejam: governo, universidade e empresa nos moldes da hlice tripla
(ETZKOWITZ, et al., 2000).
Alm dos processos interativos de aprendizagens, a capacidade de inovar depende
tambm da histria, dos lugares, da organizao social e produtiva do meio onde os atores
desenvolvem suas aes.

5 CONSIDERAES FINAIS

Neste trabalho procuramos argumentar que a concretizao da cincia, tecnologia


e inovao no so provenientes de processos unicamente endgenos. A capacidade de
articular aes dinamizadoras de processos de aprendizagens sociais e institucionais nas
mltiplas escalas repercute numa melhor possibilidade para a criao de novos usos do
territrio.
O estudo realizado indica que, no caso do Rio Grande do Sul, as oportunidades
oriundas da descentralizao da gesto territorial em C,T&I, a qual teve como marco
legal a Constituio de 1988 esto sendo aproveitadas. As prefeituras, as universidades e
representaes do setor privado tiveram seus papis redefinidos. Essas instituies passaram
a atuar como importantes atores regionais articulando e desenvolvendo aes estratgicas
de desenvolvimento com atores de outras escalas de poder e gesto.
Nas duas regies analisadas, a partir da poltica de cincia, tecnologia e inovao,
expressa nos Polos de Modernizao Tecnolgica, emergiram processos interativos de
aprendizagem. Porm observou-se que o processo de inovao e sua capilarizao no
territrio depende tambm da histria dos lugares da organizao social e produtiva do meio
onde os atores desenvolvem suas aes.
Para finalizar, preciso dizer que esse processo ainda muito recente e as universidades
ainda encontram dificuldades poltico-institucionais para promover a insero de novos
processos sociais. O outro lado tambm recproco, ou seja, grande parte dos produtores
locais, sejam rurais ou urbanos, tm dificuldades para se inserir nessa emergente dinmica
dos contextos sociais e institucionais de aprendizagem. Isso comprova que a criao de
ambientes favorecedores da inovao no ocorre de forma espontnea, mas sim a partir da
induo e articulao de polticas territoriais.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
176 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Nos dias atuais os governos e as universidades vm trabalhando de forma intensa para


a implementao de Parques Tecnolgicos e de Incubadoras de Empresas. Porm considera-
se que essas so novas e relevantes ferramentas para alavancar o desenvolvimento das
regies, embora elas no substituam o papel dos Polos de Modernizao Tecnolgica/RS
enquanto indutores, articuladores e coordenadores das polticas territoriais de C,T&I.

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TERRITORIO, ESTADO Y POLTICAS PBLICAS. UN ANLISIS A PARTIR
DEL PROGRAMA FEDERAL DE APOYO AL DESARROLLO RURAL
SUSTENTABLE DE ARGENTINA (2003-2015)

Ariel Garcia
1 INTRODUO

Desde principios de siglo XXI, la alocucin territorio viene ocupando un rol destacado
en la definicin y justificacin de polticas pblicas de variada inspiracin. Este aspecto
ha sido suficientemente abordado para la experiencia argentina en trabajos previos que
usualmente han considerado la relacin entre territorio y polticas pblicas en un contexto
poltico-institucional de reposicionamiento estatal (ver Altschuller, 2013; Blanco, 2007; Garca
y Rofman, 2013; Garca y Rosa, 2016; Garca, 2016). Sin embargo, hasta el momento, la
incorporacin del estado como categora conceptual en los denominados estudios con
enfoque territorial o de desarrollo rural territorial se ha realizado en tanto dato, pasando
por alto un debate en torno a sus definiciones y alcances.
En esta direccin, pareciera que los moldes tericos se han ido renovando sin una
contrapartida en los contenidos. En los trabajos de raigambre estructuralista latinoamericana
preocupados por la gestin estatal en el subcontinente se ha identificado una carencia de
problematizacin en torno a los significados de nociones de uso extendido en la poltica
pblica (estado, territorio, burocracia, normas, agregado de valor, desarrollo, economas
regionales, etc.). Ms an, ha sido infructuosa la bsqueda en torno a la problemtica de la
gestin estatal contempornea a partir de un anlisis de las normas gubernamentales -para
el caso aqu abordado, polticas pblicas de desarrollo rural- desde las que se ha intentado
regular los usos y las formas de organizacin y apropiacin del territorio en funcin de la
escala de su actuacin y pertinencia (Santos, 2006: 152).
La investigacin se sustenta en una metodologa cualitativa, que asimismo se sustenta
en informacin cuantitativa. Las fuentes utilizadas son centralmente secundarias (bibliografa
acadmica y documentos pblicos) aunque tambin se ha recurrido a informacin recabada
en ocasin de trabajos previos en ministerios federales (Agricultura, Ganadera y Pesca;
Educacin; Ciencia y Tecnologa; Economa y Finanzas Pblicas; Relaciones Exteriores y
Culto) y provinciales (Ministerio de Produccin de Entre Ros) durante el lapso 2009-2015.
El captulo posee como objetivos: a) caracterizar el empleo del concepto de territorio
a partir de enfoques ligados con la renovacin de la geografa humana que se ha observado
desde mediados del siglo XX, fundamentalmente considerando la vinculacin con la nocin
de poder y la de estado; b) proponer algunas consideraciones en torno a la nocin de
estado que buscan aportar a una perspectiva que se ensaya sobre territorio, incluyendo la
discusin sobre categoras tales como polticas pblicas y burocracia estatal; y c) describir
una experiencia de poltica pblica en Argentina incorporando las nociones de territorio y
estado a las que se recurre.
El trabajo se organiza en cuatro apartados. Inicialmente, se exponen los principales
enfoques en torno al territorio sucedidos hacia mediados de siglo XX. En el segundo
apartado, se desarrolla un breve estado de la cuestin en torno a la nocin de estado. En el
179

siguiente, se describe las alternativas en torno a la ejecucin del Programa Federal de Apoyo
al Desarrollo Rural Sustentable -ProFeder- del Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria
-INTA-, programa que -desde la perspectiva que aqu- se asume evidencia una metamorfosis
de la agenda pblica que ha signado la pos-convertibilidad.1

2 LA VUELTA DEL TERRITORIO

A partir de la dcada de 1960 y mediante un debate terico ligado con la clsica asociacin
entre clases sociales y poder coercitivo del estado (ver, por caso, Lopes de Souza, 1995: 85 y
Lowi, 1992: 92), el territorio2 reaparece como concepto explicativo de fenmenos sociales en
el que el estado sigue siendo un aspecto significativo. En este apartado, interesa caracterizar
el empleo del concepto de territorio a partir de enfoques ligados con la renovacin de la
geografa humana que se ha observado desde mediados del siglo XX, fundamentalmente
considerando la vinculacin con la nocin de poder y la de estado.
A travs de sus aportes en la geografa urbana y poltica, Jean Gottmann (1951: 71)
expone la polisemia de la nocin de territorio a partir de un anlisis de los procesos histricos
relativos a las sociedades occidentales, para lo cual se remonta hasta la Grecia antigua.
Segn l, el vnculo esencial entre soberana y territorio as como la relacin cuasi-natural
entre Estado-Nacin y territorio ha sido puesto en crisis (Prvlakis, 1995: 4-5)3, por lo que no
se puede concebir un estado en tanto institucin poltica sin su definicin espacial, su territorio
(Elden, 2010: 800). Para Gottmann, la poltica del estado ha sido necesaria para mantener
la unidad del territorio, especialmente a travs de medidas que refuerzan la diferenciacin
respecto de los otros territorios que lo rodean. El principio de diferenciacin del territorio es
uno de los elementos que permite comprender las relaciones entre los espacios humanos
y la organizacin que estos soportan (Arriaga-Rodrguez, 2014:34). Sin embargo, este
enfoque tiende a emplear la nocin de territorio en un sentido histrico indiferenciado, como
un concepto usado de modo semejante en diversos procesos histricos (ver Gottmann,
1951: 72-73 y 1973).
En el inicio de la dcada de 1980 la nocin de territorio adquiere visibilidad, en parte

1 La convertibilidad consisti en un rgimen monetario vigente entre abril de 1991 y diciembre de 2001, en
el cual se fij el valor nominal de la moneda nacional al dlar estadounidense. Las consecuencias ms
evidentes de esta poltica han sido el ingreso de capitales especulativos asociados a la fuga de divisas, la
desestructuracin del tejido industrial, el auge de importaciones, la primarizacin de las exportaciones y la
prdida masiva de empleos (ver Basualdo, 2005).
2 La Real Academia Espaola presenta cinco acepciones para territorio: a) porcin de la superficie terrestre
perteneciente a una nacin, regin, provincia, etc.; b) terreno (campo o esfera de accin); c) circuito o trmino
que comprende una jurisdiccin, un cometido oficial u otra funcin anloga; d) terreno o lugar concreto
() donde vive un determinado animal, o un grupo de animales relacionados por vnculos de familia, y que
es defendido frente a la invasin de otros congneres; e) en Argentina, territorio que, a diferencia de las
provincias, depende administrativa y jurdicamente del orden federal. En su acepcin de uso ms extendido,
el concepto de territorio lleva implcitas las nociones de apropiacin, ejercicio del dominio y control de una
porcin de la superficie terrestre, aunque tambin contiene las ideas de pertenencia y de proyectos que una
sociedad desarrolla en un espacio determinado (pfr. Blanco, 2007: 42).
3 A partir de un diagnstico como el sealado resulta lgica la proliferacin de conceptualizaciones que
reconocen una situacin aparentemente culmine. Desde el fin del estado frente a la emergencia de
instituciones supranacionales de Ohmae (Ohmae, 1995, citado en Oszlak, 2006), a el fin de la historia de
Fukuyama (Fukuyama, 1992), a el fin de los territorios de Badie (Badie, 1995, ver su crtica en Agnew, 2006),
e incluso el final de la geografa de OBrien (OBrien, 1992; ver la crtica en Gottmann,1993) (pfr. Prvlakis,
1995: 5) se hallan preocupaciones semejantes.
180

debido a la proliferacin de perspectivas referidas al concepto de poder que han puesto en


la mira su usual asociacin con el estado. Entre otros referentes de la geografa occidental,
Claval (1982) en Espacio y poder, Raffestin (1980 [1993]) en Por una geografa del poder, y
Raynaud en Sociedad, Espacio y Justicia, entre otros, cuestionan el estado centrismo en los
estudios geopolticos clsicos e influyen en aproximaciones heterodoxas de las relaciones
entre estado y sociedad (Preciado Coronado, 2012: 165) que han prosperado tambin en
Amrica Latina -ver, por caso, a Lopes de Souza (1995) y su relectura de Arendt-.
El gegrafo suizo Claude Raffestin incorpora los aportes de Michel Foucault para indagar
en las ambigedades terminolgicas de la nocin de poder.4 Raffestin (1993: 14) discute los
enfoques unidimensionales que desde la geografa ubican en el centro del anlisis al estado,
lo consideran su objeto de estudio y/o desconocen que toda relacin es punto de origen (y
distribucin) del poder, cuestin que fundamenta la multi-dimensionalidad del mismo. Desde
este anlisis geogrfico del poder, se busca un cuestionamiento de los procesos en que se
naturalizan los fenmenos de dominacin, expuestos como necesarios para la reproduccin
de una colectividad social(pfr. Preciado Coronado, 2012: 181). Raffestin encuentra que la
alocucin poder suele iniciarse con mayscula o con minscula. Del primer modo, asume
y resume la vinculacin clsica entre el monopolio del ejercicio de la violencia y el Estado.
Sin embargo, para el autor pretender que el Poder es aquel significa oscurecer el poder
con minscula. ste ltimo surge cerca, se oculta detrs del Poder y tanto mejor cuanto
mayor sea su presencia en todos los lugares. El Poder slo se evidencia en disposiciones
estatales que controlan a la poblacin y dominan los recursos. En cambio, el poder resulta
omnipresente, se observa en las relaciones, se trata de un proceso de intercambio simblico
y/o material establecido entre dos polos, definido por una combinacin variable de energa
e informacin, lo que crea un campo de fuerzas: un campo de poder (Raffestin, 1993: 13).
La investigacin de Raffestin (1993: 5) resulta til para considerar que a partir del momento
en que el estado resulta equivalente a lo poltico, la categora de Poder estatal se ha instituido
como nica, unvoca -y hasta monoltica en anlisis binariamente simplistas-. Esta afirmacin
resulta de significativo valor, puesto que expone una concepcin unidimensional del poder
que prcticamente oculta una perspectiva relativamente ms compleja y enriquecedora
(ibidem: 13).
De acuerdo a Raffestin (1993: 5), esas visiones simplificadoras que evalan al estado
como nica fuente de poder, llevan a una confusin aunque tambin a una forma de
metonimia. Pues, suele usarse para designar algo con el nombre de otra cosa tomando el
efecto por la causa o viceversa: el estado por el Poder, el Poder por el estado (ibidem). Para
aquellos enfoques unidimensionales, que incluso abonaban hasta fines de siglo XX el fin de
la historia y la negacin de la poltica, el estado detenta el Poder y es el nico que lo detenta.
En el mejor de los casos, se lo asocia con un poder superior, por lo que resulta necesario
abordar los poderes inferiores que podran interactuar con l.
Por su parte, Paul Claval (1982) considera que la dimensin del poder ha sido
tradicionalmente relegada de los anlisis econmicos referidos a fenmenos de dominacin
y destaca la escasez de reflexiones sobre su naturaleza y expresiones. Por poder entiende

4 Al considerar al poder como un proceso relacional, no circunscripto nicamente al poder punitivo mediante el
cual la clase capitalista reprime las reivindicaciones de la clase trabajadora desde su control de las normativas
que emanan del estado (Fair, 2010: 15-16), Foucault (2003) define las particularidades del poder: i) no se
adquiere, es ejercido a partir de innumerables polos; ii) surge desde abajo, no puede identificarse una
oposicin binaria y global entre opresor y oprimido; iii) implica resistencia y, por lo tanto, sta no se produce
en una posicin ajena al poder.
181

tanto a la capacidad de actuar como a la de lograr que otro acte. En esta ltima acepcin,
el poder se manifestara en las relaciones, mediante asimetras. Para el autor, la dificultad de
abordar fenmenos de poder radicara en su multiplicidad de formas: para alcanzar idnticos
resultados, las sociedades reproducen tipos diversos de relacin, lo cual explicara las variadas
dimensiones y complejidades de la organizacin espacial. En tal sentido, emplea la distincin
weberiana entre poder coercitivo -surgido del uso de la fuerza- y legtimo -emanado de la
delegacin de atribuciones sociales al estado- para identificar sus implicancias (ibdem: 15)
territoriales y destacar la relevancia de ste en el mantenimiento de estructuras jerrquicas
-desde dependencias estatales hasta organizaciones sociales con capacidad de intervencin-
(Garca, 2014: 215).
Por ltimo, los aportes de Alain Reynaud (1981: 32) referidos a la nocin de justicia
socio-espacial han sido significativos para desarrollar una perspectiva multi-escalar del
modelo centro-periferia en el cual la cuestin del poder emerge de forma significativa. Como
resulta previsible para quienes conocen el pensamiento estructuralista latinoamericano, este
gegrafo francs considera que el centro se desarrolla a partir de un proceso histrico de
dominacin poltica y econmica de mutua dependencia. En ese esquema, la periferia posee
un papel de proveedora de recursos (no solo naturales, sino tambin humanos y financieros)
en el que se carece de autonoma en la toma de decisiones. Este esquema permite identificar
desigualdades espaciales a diversas escalas (barrios de una ciudad, regiones de un pas o
pases en el concierto internacional) y ha permitido a Reynaud (1981) desarrollar una tipologa
de periferias a partir de las particularidades, intensidad y combinacin de los flujos que las
vinculan con un centro.
Desde la perspectiva que aqu se asume, el territorio puede comprenderse como la
manifestacin concreta, emprica, histrica, de todas las consideraciones que en un plano
conceptual refieren al espacio (Blanco, 2007: 43). Se trata de un espacio definido y delimitado
por y a partir de las relaciones del poder (Lopes de Souza, 1995: 78). De este modo, as como
el poder resulta omnipresente en las relaciones sociales, el territorio se encuentra presente
en la espacialidad social (ibidem: 96), por lo que interesa conocer quien domina e influencia
el territorio y cmo lo hace (ibidem: 79). Desde esta concepcin de territorio en la que la
nocin de poder adquiere preeminencia es que en el prximo apartado se problematiza en
torno al concepto de estado.

3 ESTADO Y TERRITORIO

En este apartado se abordan definiciones en torno a la nocin de estado que buscan


aportar a la perspectiva aludida de territorio, incluyendo la discusin sobre categoras tales
como polticas pblicas y burocracia estatal. La discusin acerca de la naturaleza y funciones
del estado liberal moderno ha merecido estudios especficos (por caso, consltese Badie
y Birnbaum, 1994). Siguiendo a Lechner (1981: 1080-1081) se entiende que el estado
reproduce y repite la sociedad, la representa. Lejos de percibirlo necesariamente como el
agente responsable de la coercin social, se lo comprende como un mbito institucional
en el que se desarrolla el conflicto de clases. Ms que entenderlo como un agente
monoltico y monopolizado por algn actor social en particular, puede comprendrselo como
representacin simblica del proceso social en su conjunto. Desde esta mirada, la sociedad
capitalista aparece en el estado, se reconoce a s misma en ste, constituyndose en unidad
en la que la diversidad se afirma en tanto sociedad. Se observa un doble proceso: el estado
182

se constituye por medio de las relaciones sociales y, a su vez, las instituye. En este esquema,
el estado es objeto y sujeto simultneamente (Lechner, 1981: 1080).
Por su parte, al analizar el estado, ODonell (2003: 3-4) identifica tres dimensiones
constitutivas: a) un conjunto de burocracias que detentan responsabilidades legalmente
asignadas y que se dirigen a alcanzar o resguardar aspectos especficos del inters general,
considerando que las burocracias del estado -expresada en la gramtica del derecho-
implican generar la previsibilidad de una significativa diversidad de relaciones sociales; b)
un entramado de reglas legalmente fijadas que pautan dichas relaciones y se articulan con
las burocracias del estado, c) procura ser un foco de identidad colectiva para los habitantes
del territorio estatal, en el que los funcionarios buscan el reconocimiento generalizado de
un nosotros que apunta a construir una identidad colectiva que trascienda conflictos
sectoriales.
Sin embargo, el conjunto de burocracias y el entramado de reglas lejos se encuentran
de actuar en el vaco. Becker (2005: 71) reconoce que en el anlisis del mbito internacional
tradicionalmente el rol fundamental estaba reservado para los estados, debido a que se
consideraba que ste era la nica fuente de poder y de representacin de la poltica. Segn
la autora, en la actualidad resulta observable una coercin velada en la que diversos actores
de significativa capacidad se valen de las posibilidades de comunicacin y circulacin
planetaria a travs de flujos y redes para intervenir en las definiciones de poltica pblica de
los estados en relacin al uso de los territorios.
Hasta aqu se ha referido a las burocracias de modo genrico. Las burocracias son
resultado de los contenidos de las polticas pblicas5 que implementan, de las sucesivas
tomas de posicin, asumidas desde el estado, por accin u omisin frente a cuestiones de la
agenda pblica (Oszlak, 2006: 13). No se trata de un tipo ideal de organizacin que efecta
diversas tareas, sino de lo que efectivamente realiza. Se trata de una expresin material del
Estado y brazo ejecutor de sus polticas, instrumento principal a travs de la cual instituye su
estatidad.6 Usualmente, su formacin describe un patrn sinuoso, errtico y contradictorio en
el que pueden observarse sedimentos de diversas estrategias y programas de accin poltica
(pfr. ibidem).
Las citadas tomas de posicin suponen el beneficio o perjuicio de unos u otros actores,
en resoluciones temporal y espacialmente variables. Por ello, se considera que la capacidad
-o incapacidad- de esos actores de influir sobre la burocracia estatal resulta una dimensin
explicativa de las distintas configuraciones que ella adquiere a lo largo de la historia.
Entonces, como institucionalizacin del estado en una organizacin social capitalista, Oszlak
(1977: 25) encuentra que la burocracia estatal cumplira tres roles: i) sectorial, al asumir la
representacin de sus intereses propios como un actor ms de la sociedad; ii) mediador, a
travs del cual expresa, agrega, neutraliza o promueve intereses, en beneficio de sectores

5 En este captulo se define a las polticas pblicas como el conjunto de actividades de las instituciones de
gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada
sobre la vida de los ciudadanos. Pallares seala: las Polticas Pblicas deben ser consideradas como un
procesos decisional, un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo (Ruz
Lpez y Cdenas Ayala, 2004: 1). Entendemos a las polticas de desarrollo como aquellas intervenciones
inspiradas en la nocin de desarrollo, usualmente tendientes a viabilizar la inversin y reproduccin de capital
y a atender sus efectos perniciosos sobre los sectores vulnerables.
6 Oszlak (2006: 13) diferencia burocracia de estado, considera que aquella es su expresin material. No
obstante, para el autor la nocin de estado implica un orden legal, el monopolio de la coercin, la capacidad
de cobrar impuestos y de construir smbolos de nacionalidad, as como el reconocimiento de otros estados.
Como se observa, se trata de atributos que exceden el concepto de aparato institucional.
183

econmicamente dominantes; y iii) infraestructural, un rol infraestructural, proporcionando


los conocimientos y energas necesarios para el cumplimiento de fines de inters general,
habitualmente expresados en los objetivos formales del estado (ibidem).
Una sntesis de los roles sectorial, mediador e infraestructural puede hallarse en la nocin
de burocracia como arena de conflicto. Segn Lowi (1964, citado en Aguilar Villanueva
(1992: 32-33) el diseo e implementacin de las polticas pblicas pueden pensarse como
una arena poltica en la que convergen, disputan y conciertan las fuerzas polticas.7 A su vez,
las polticas pblicas pueden clasificarse en funcin a los impactos de costos y beneficios que
los grupos de inters esperan en regulatorias, distributivas, redistributivas.8 De esta tipologa,
las polticas regulatorias resultan prximas a la nocin de territorio aqu trabajada. Para
Aguilar Villanueva (1992: 33) este tipo de poltica pblica consiste en una arena relativamente
conflictiva, de intereses contrapuestos en torno a una cuestin especfica. Estos intereses
se hallan compelidos a coaliciones y/o transacciones de recproca concesin, en cuya
resolucin alguno de los actores involucrados se encuentra especialmente favorecido. En
esta direccin, pueden identificarse afectados y beneficiados en ocasin de una normativa
que regula un determinado campo de accin e intervencin. En este aspecto, el liderazgo de
algn actor reside en la capacidad de aglutinar voluntades que compartan y resguarden los
mismos intereses mediante una conduccin relativamente ms sostenida que la registrada
en las polticas distributivas puesto que los conflictos de inters se registran ocasionalmente
segn las cuestiones en disputa (pfr. Ibidem).
La constitucin y mantenimiento de liderazgos se realiza desde una construccin
territorial especfica. Siguiendo a Lopes de Souza (1995: 107), el ejercicio del poder resulta
inconcebible sin territorialidad. El territorio implica la materialidad que construye el fundamento
del sustento econmico y de identificacin identitaria de un grupo. En su seno, los actores
se confrontan con demandas sociales relativas a la defensa de su modo de vida, de recursos
vitales para la supervivencia de un grupo, de una identidad y/o de la libertad de accin (pfr.
ibidem: 109-110).
Considerando lo expuesto, la regulacin estatal establece condicionalidades en
los actores, aspecto que acaba por cristalizar en las rugosidades.9 Y aqu se evidencia la
relevancia de revisitar la nocin del territorio en asociacin con la de estado, polticas pblicas
y burocracia, de hacerlo en clave de la articulacin de intereses que se desarrollan por estos
canales institucionales. Por lo tanto, lejos de desestimar al estado como objeto y sujeto con

7 Las reas de polticas o de actividad gubernamental constituyen arenas reales de poder. Cada arena tiende
a desarrollar su propia estructura poltica, su proceso poltico, sus lites y sus relaciones de grupo (Lowi,
1964:689; citado en Aguilar Villanueva, 1992: 31).
8 Las polticas distributivas implican una arena relativamente pacfica, de cuestiones susceptibles de tratarse
con recursos pblicos siempre divisibles. Se caracteriza por acuerdos particulares de apoyo recproco entre
demandantes no antagnicos mediante liderazgos efmeros que se afirman en la capacidad de gestin para
responder a demandas especficas. En cambio, las polticas redistributivas cuestionan las relaciones de
propiedad, poder y prestigio social establecidas, por lo que se trata de una arena frontalmente conflictiva.
Las transacciones arrojan resultados insignificantes, mientras que los liderazgos tienden a ser permanentes y
cuentan con organizaciones de intereses (Aguilar Villanueva, 1992: 32-33).
9 Esta alocucin de la geomorfologa es resignificada por Milton Santos, para quien las rugosidades son
herencias morfolgicas de carcter sociogeogrfico de tiempos pasados (Santos, 1996: 36; citado en
Zusman, 2002: 210) () Ellas resumen la convivencia de testimonios de diferentes momentos histricos,
que resisten o se adaptan a nuevas funciones () La idea de rugosidad contribuye a comprender la ntima
relacin entre el espacio y el tiempo, dimensin [sta ltima] de la cual fue escindida por el discurso ilustrado.
Para Santos, en cada sistema temporal, el espacio muda sus caractersticas (Santos, 1996: 42; citado en
Zusman, 2002: 211).
184

capacidad de impulsar el cambio estructural, debe considerarse su rol cualitativamente


diferente respecto de otros actores institucionales. Harvey (1985 [2001]: 334) identifica esta
diferencia en al menos cuatro aspectos. En primer lugar, el territorio y su integridad es objetivo
de los funcionarios estatales, en un grado inusual en otros actores. En segundo trmino, en
virtud de su autoridad, el estado puede dotar de cohesin a las alianzas de clase regionales
a travs de las instituciones y agendas pblicas, la participacin poltica y la negociacin as
como mediante la represin y el poder militar. En tercer lugar, el estado puede definir lmites
relativamente firmes en los a priori inestables contornos geogrficos. Por ltimo, en virtud de
sus facultades para establecer la poltica fiscal y monetaria, puede intervenir y sostener una
coherencia regional estructurada de produccin y consumo que los empresarios no podran
afrontar de forma individual.
Por lo tanto, Harvey (1985 [2001]: 335) encuentra que el estado resulta clave para la
formacin de alianzas de clase a la vez que persigue su objetivo de lograr la construccin de
la identidad nacional. Las diversas alianzas de clase motorizan la competencia espacial entre
localidades, ciudades, regiones y pases, adquiriendo nuevos significados a medida que
cada alianza regional busca capitalizar los beneficios de dicha competencia.
Lejos de tratarse de un actor monoltico, el estado rene diversidad de actores que
se articulan a travs de intereses, incluso contradictorios. La citada articulacin se realiza
entre actores institucionales con distintas funciones (ministerios, secretaras, direcciones,
institutos, etc.), en distintos rdenes (nacional, provincial, municipal), condicionados a su
vez por la competencia y/o complementacin electoral y por la propia inercia institucional
-ritmos y procedimientos administrativos, disputas entre elencos burocrticos, etc.- (Blanco,
2007: 46-47).
Llevando el argumento de la articulacin de inters entre diversos actores institucionales
a una perspectiva relacional, Evans postula la nocin de autonoma enraizada (embedded
autonomy) partiendo del anlisis de la relacin entre crecimiento econmico y estado en
diversos pases. Se centra en indagar la capacidad estatal como variable independiente
en la seleccin de polticas pblicas y sus resultados, lo que contribuye a comprender las
estructuras y procesos que sustentan dicha capacidad. Especficamente, este autor (2007:
36) cuestiona la tendencia a relacionar capacidad burocrtica con aislamiento, proponiendo
que la capacidad transformadora requiere de una combinacin de coherencia burocrtica
interna y de conexiones externas, de una aparente paradjica conjuncin de un aislamiento
burocrtico weberiano con una intensa inmersin y articulacin en la estructura social en
la que la burocracia se inserta y es parte. A esta combinacin se la denomina autonoma
enraizada. Se trata de un proyecto compartido por una burocracia relativamente compleja y
una serie organizada de actores privados con capacidad de intervenir de forma colaborativa
y descentralizada, en un contexto histrico determinado en el que se desenvuelve el aparato
estatal y la estructura social. Por lo tanto, Evans (2007: 35-36) entiende que lejos de tratarse de
un rasgo esttico, el logro del estado desarrollista para estructurar la acumulacin del capital
industrial ha implicado una modificacin paulatina de las relaciones entre capital y estado
que ha cristalizado en un proyecto compartido por un aparato burocrtico complejizado y
por una serie relativamente organizada de actores privados capaces de actuar de modo
estratgico y descentralizado.
A la autonoma enraizada que desarrolla Evans (2007) desde una matriz institucionalista,
puede complementrsela desde un enfoque neo-marxista con la perspectiva de Trimberger
(1978:4; citado en Skocpol, 2007: 176). Para esta autora, una burocracia puede entenderse
como relativamente autnoma cuando: a) los principales funcionarios no provienen de las
185

clases terratenientes, comerciales e industriales dominantes, y b) no estrechan vnculos


personales y econmicos con esas clases despus de acceder a sus cargos.
Al considerar tanto el enfoque institucional como el neo-marxista, el sistema de
normas, de reglamentaciones que posibilitan e instrumentan el uso del territorio adquieren
materialidad. El aludido sistema de normas implica tanto el andamiaje jurdico como los
dispositivos de las corporaciones transnacionales. La normativa condiciona y uniformiza los
procesos de produccin y de reproduccin social a escala global, en un contexto en el que
el orden mundial es cada vez ms normativo y, tambin, cada vez ms normado (Santos,
1996: 182, citado en Blanco, 2007).
Desde fines de siglo XX, la normativa hegemnica implica una significativa formacin
y reproduccin de lmites. Y en esta generacin los actores hegemnicos obtienen niveles
ms altos de rentabilidad (Silveira, 2006: 94). La autora reconoce que por esa va se reduce
la vida econmica a una contabilidad nacional que es apndice de la internacional. Se trata
de una poca en la que las polticas pblicas se suelen desarrollar desde el supuesto de que
no hay alternativa (Massey, 2012: 231-233).
La normativa legaliza las demandas de rentabilidad de las principales empresas (Silveira,
2006: 94), regula el uso de los objetos, las relaciones capital-trabajo y las vinculaciones entre
las instituciones estatales y el mercado, as como las reglas en el interior de las familias, cuyos
integrantes las internalizan. De este modo, resulta apreciable la segmentacin del territorio,
la compartimentalizacin heterognea del espacio para que los agentes econmicos y los
actores institucionales intervengan con mayor fluidez sobre los mismos. Al respecto, Blanco
(2007: 56) considera el funcionamiento de monopolios territoriales posibles mediante polticas
pblicas tendientes a las concesiones y privatizaciones, as como a la generacin de reas
con disposiciones especiales (zonas francas, parques industriales, parasos fiscales, etc.).
Se trata de reas de desigual densidad normativa que se hallan comandadas por un ritmo de
regulacin signada por el mercado global, normas que procuran atenuar, saltear y/o eliminar
las reglas nacionales y sub-nacionales (pfr. Silveira, 2003: 20; citado en Blanco, 2007: 55-56).
De ese modo, aparecen recurrentemente como dictmenes las privatizaciones
presuntamente necesarias para el fortalecimiento de la hacienda pblica, los pagos de
intereses de la deuda externa, la necesidad y destino del supervit primario o del dficit
cero en materia fiscal, (Silveira, 2006: 94) en tanto imperativos que vuelven a emerger tras
las experiencias progresistas que gobernaron una significativa porcin de Amrica Latina
hasta 2015. Tales dictmenes se vinculan con el rol articulador de las burocracias, as
como con las disposiciones de las corporaciones, que tambin intervienen en el territorio
mediante normativas tcnicas, polticas y comerciales que influyen en la organizacin y en
las modalidades de produccin de un determinado conjunto de eslabones de un circuito
productivo (Blanco, 2007: 56). Por caso, se naturalizan los condicionamientos tcnicos
impuestos a travs de los paquetes productivos en los complejos agroalimentarios (variedades
comerciales, formas y tipos de semillas a ser incorporadas en el ciclo agrcola, determinacin
de precios, fijacin de calidades, establecimiento de modos de comercializacin, diseo
de formatos de financiamiento de la siembra dirigidos a fidelizar al eslabn agrcola). En
la direccin aqu expuesta, a continuacin se desarrolla un caso, el de la experiencia del
Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (ProFeder).
186

4 LAS POLTICAS PBLICAS EN EL TERRITORIO: LA EXPERIENCIA DEL


PROFEDER

Al analizar la formacin de la agenda pblica, Oszlak (2014: 196-197) considera que


esta se encuentra sometida a una continua metamorfosis en que la introduccin de un
nuevo asunto genera una tensin que se disuelve cuando la cuestin se resuelve.10 A travs
de la atencin y los recursos de sus instituciones, la agenda estatal recorta y privilegia la
resolucin de una parte significativa de la problemtica social (ibidem: 196).
En la experiencia argentina desplegada entre 2003 y 2015, la aludida metamorfosis se
evidencia en el trnsito a un proyecto neo-desarrollista socialmente inclusivo (Bresser Pereira,
2007; citado en Catalano, et. al. 2014: 266). En lo relativo al desarrollo rural, se incorpora la
nocin de agricultura familiar11 (AF), desde la que se reconceptualiza un debate de mediados
de siglo XX en Amrica Latina que refiere a la persistencia de formas no capitalistas de
produccin rural -apreciable en estudios sobre el campesinado- y a figuras tales como el
colono o farmer (ver Paz, 2006, Wolf, 1977, Archetti y Stlen, 1975; citado en Catalano, et. al.
2014: 266).
A travs de este enfoque, el Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable
ProFeder- ha sido diseado en 2003 como forma de brindar una resolucin transformadora
de los programas de intervencin presentes hasta la crisis de 2001-2002 (Gargicevich, et.
al. 2015: 2). Desde este diagnstico, el ProFeder intenta contribuir a la promocin de la
innovacin tecnolgica y organizacional, el desarrollo de las capacidades de todos los actores
del sistema y el fortalecimiento de la competitividad sistmica regional y nacional (ibidem).
La apelacin al desarrollo rural como contenido conceptual de esta norma gubernamental
puede encerrar debates tericos no saldados al interior de una institucin como el INTA, por
lo que la norma aqu aludida el ProFeder- intentara regular usos y formas de organizacin
y apropiacin del territorio en funcin de una escala de actuacin y pertinencia (Santos,
2006: 152) que escapa a su efectiva capacidad de intervencin. En trminos conceptuales,
la aludida competitividad sistmica regional y nacional podra entrar en contradiccin con
procedimientos ligados con la economa social y solidaria. Y en trminos de capacidad de
regulacin, se intentara regular usos y formas de organizacin sobre la cual el Programa
posee un margen acotado de actuacin.
El Programa dispone de un formato de ejecucin a travs de proyectos grupales y
planes de trabajo en terreno, con el objetivo de satisfacer demandas sociales de distintos
segmentos de la AF que surgen en sus propios mbitos de reproduccin. La respuesta a
estas demandas se canaliza a partir de herramientas: Cambio Rural, ProHuerta, Minifundio,

10 En particular, resolucin necesariamente no implica solucin en algn sentido sustantivo; slo significa
que la cuestin ha egresado de la agenda, sea porque el problema originario desapareci o se resolvi por
s mismo; o porque el estado a travs de un determinado conjunto de acciones ha eliminado su carcter
problemtico; o simplemente, porque el estado ha decido postergar su tratamiento o ejercer coercin sobre
el actor o sector social que pretende introducir la cuestin en la agenda estatal (Oszlak, 2014: 197).
11 La instalacin de la problemtica de la agricultura familiar en el pas llega de la mano del Mercosur. La
novedad no est representada por el uso del concepto, que tena abundantes antecedentes, sino en que el
mismo apareciera asociado a la necesidad de definir polticas, en consonancia con lo que ya venan haciendo
Chile y Brasil. No por simple, el concepto deja de ser conflictivo. En efecto, se han generado alrededor del
uso de la expresin Agricultura Familiar una serie de tensiones que no remiten exclusivamente a cunto,
cmo, de qu tipo, en qu funciones debe aparecer este trabajo aportado por la familia para que una unidad
agropecuaria o un actor social sean incluidos bajo esta denominacin, es decir a cmo operacionalizar el
concepto, sino y principalmente a sus usos polticos (Soverna, et. al. 2008: 4).
187

ProFam, Proyectos de Apoyo al Desarrollo Local y Proyectos Integrados. Las herramientas


poseen antigedad, propsitos y alcances heterogneos, como se observa en la siguiente
tabla:

Tabla 1: ProFeder: herramientas segn poblacin objetivo, propsitos y alcance


Poblacin
Herramienta/Origen Propsitos Alcance
objetivo
Sectores Socialmente Mejorar la condicin alimentaria de las familias 3.011.000
Vulnerables (segn rurales y urbanas vulnerables a travs del personas en la
Necesidades Bsicas apoyo a la autoproduccin de alimentos en autoproduccin de
Prohuerta
Insatisfechas), instituciones pequea escala, incorporando acciones de alimentos.
sociales y estatales. capacitacin, organizacin e informacin para
(1990)
la insercin en el mercado de los excedentes
y para mejorar su calificacin en el mercado
laboral.
Agricultor Familiar, Refuerzo del autoconsumo, incorporacin 120 proyectos
campesino, pueblos de tecnologa apropiada, confluencia Minifundio y 105
originarios de actores intervinientes para iniciar proyectos ProFam
emprendimientos productivos comunitarios con un alcance de
Minifundio (1987) y
que permitan, mediante su gestin, mejorar la 15.000 familias de
ProFam (2003)
competitividad de las explotaciones, promover agricultores.
la diversificacin y pluriactividad como forma
de acceder a diferentes mercados con mayor
probabilidad de xito.
Pequea y Mediana Incorporacin de tecnologa apropiada, 1347 Grupos de
Empresa Rural capitalizada bsqueda e implementacin de alternativas Cambio Rural
productivas, capacitacin en gestin, (que contabilizan
Cambio Rural (1993) organizacin y mercados, para mejorar su cerca de 13.500
competitividad e integracin a las cadenas de agricultores
valor y facilitar su insercin en un proceso de familiares).
desarrollo sustentable.
Distintos tipos de actores Generar procesos de desarrollo local, 108 proyectos de
sectoriales e institucionales fomentando la participacin, la cooperacin y apoyo al desarrollo
la articulacin entre sectores pblico y privado. local y 56 proyectos
i n t e g r a d o s
Fortalecer la organizacin local con la finalidad que involucran
de consensuar y estimular un proyecto ms de 20.000
Proyectos de Apoyo
dirigido al desarrollo social y econmico de un participantes.
al Desarrollo Local
territorio.
(2003) Proyectos
Integrados (2003)
Proyectos integrados: fortalecer la
organizacin de productores e instituciones,
ligando su accionar con otros grupos y
empresas e incrementar el agregado de valor
de produccin local y regional, mejorando la
competitividad de los territorios.

Fuente: Elaboracin propia en base a Gargicevich et. al., (2015, a partir de Propuesta Operativa
del Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable -Septiembre 2003-) y ProFeder (2016).

Las herramientas del ProFeder han intentado articularse sobre la base de las
experiencias que las mismas haban generado cuando se gestionaban de forma relativamente
ms autnoma, en parte debido a sus dismiles orgenes, propsitos y poblaciones objeto.
Sus orgenes se registran entre 1987 y 2003, momento histrico que comprende entre el
inicio de la ltima etapa econmica de valorizacin financiera signada por el rgimen de
convertibilidad (1991-2001), su ocaso y los inicios del proyecto neo-desarrollista (2003-2015).
En cuanto a los propsitos, cabe puntualizar: a) el Prohuerta promueve prestaciones bsicas
(insumos, capacitacin) para que familias y grupos produzcan con un enfoque agroecolgico
sus propios alimentos frescos en huertas y granjas y participen en ferias francas, redes de
188

trueque y micro-emprendimientos; b) los Proyectos Minifundio se encuentran dirigidos a la


AF de subsistencia y buscan promover y fortalecer la organizacin familiar y la satisfaccin
de derechos sociales bsicos; mientras que los Proyectos ProFam procuran mejoras en los
sistemas de produccin, comercializacin y agregado de valor a sus producciones como
forma de sostener la competitividad de la AF; c) los proyectos de Cambio Rural buscan
conformar y sostener grupos de AF capitalizados y PyMes orientados a mejorar la gestin de
la empresa familiar; e) los Proyectos de Apoyo al Desarrollo Local involucran a organizaciones
e instituciones pblicas y privadas, fomentando procesos de participacin multi-actorales,
conducidos a visibilizar demandas comunitarias con el objeto de priorizar/consensuar de
forma colectiva las acciones para su superacin; mientras que los Proyectos Integrados se
orientan a fortalecer las tramas de valor, el valor agregado en origen y la articulacin de los
diferentes integrantes (Catalano, et. al. 2014: 278 y 280).
Estas herramientas del ProFeder se desenvuelven a travs de metodologas de accin
participativa. Entre ellas, cabe destacar: capacitacin, organizacin y evaluacin grupal;
realizacin de ensayos y parcelas demostrativas en explotaciones de AF que incluye la
exposicin en torno a la gestin econmica; articulacin interinstitucional; estrategias
de comunicacin; relevamiento de datos; realizacin de visitas y participacin a ferias y
exposiciones; constitucin de redes de promotores y encuentros para el trabajo comunitario
de Pro-Huerta; entre otras (Gargicevich, et. al. 2015: 2).
Los programas que se constituyeron como herramientas del ProFeder contribuyen a
evidenciar que las polticas regulatorias (Lowi, 1964; citado en Aguilar Villanueva, 1992: 32-
33) son prximas a la nocin de estado y burocracia a las que aqu se adhiere. En el contexto
histrico del desarrollo rural que configura al ProFeder, resulta significativa la emergencia en
la agenda pblica de la AF como un actor social construido desde un campo de accin e
intervencin, actor que parte de un liderazgo poltico desde el que se lo ubica como figura
central de una estrategia agraria que se pretende inclusiva. No obstante, se trata de una figura
que se construye de modo conflictivo sobre la base de inercias conceptuales (minifundista,
pequeo productor) a las que se intenta otorgar una dimensin poltica, en el sentido de la
participacin, para morigerar los efectos sociales perniciosos del agro-negocio.
En cuanto a la nocin de estado, desde el marco terico que acompaa al ProFeder
se destaca el rol estatal en el abordaje integral de sistemas de innovacin, donde resultan
significativos el empleo de nociones de innovacin y territorio -que como se apreciar,
se propugna desde un marco terico diferente al aqu expuesto-. Desde este enfoque, el
desarrollo rural trasciende lo sectorial, otorgando sustento a polticas pblicas e innovaciones
institucionales asociadas a una estructura tecno-productiva y a un contexto socio-cultural
especfico que posibilita la generacin de conocimientos a travs de los sistemas productivos
-extendidos desde la produccin hasta la comercializacin agropecuaria- (GFAR, 2009: 35;
citado en Gargicevich, et. al. 2015: 4).
La preeminencia del estado en procesos innovativos permite ensayar una discusin
que exponga los considerandos del ProFeder a la luz de la nocin de burocracia que aqu
se ha asumido. En cuanto a la definicin de burocracia aqu expuesta, el rol: i) sectorial, ha
implicado un reposicionamiento del INTA, que pone en tensin una lgica de intervencin
ligada al productivismo con el que se ha tendido a operar en el segmento de la produccin
agropecuaria capitalizada desde la creacin de la institucin en 1956; ii) mediador, a
travs del cual ha comenzado a promover intereses no necesariamente afines a sectores
econmicamente dominantes; y iii) infraestructural, en el que se ha reposicionado las entidades
cientficas y tecnolgicas en el marco de un inters general que el Estado Nacional promovi
189

durante el lapso 2003-2015, procurando para el ProFeder la bsqueda de la inclusin social,


la integracin de las economas regionales y locales a mercados internos e internacionales
y la generacin de empleos e ingresos (ProFeder, 2016). En trminos de Silveira (1999: 69-
70), se trata de un proceso de re-regulacin porque lo que se observa es la cristalizacin de
nuevas intervenciones estatales que determinan las caractersticas normativas del perodo
considerado (2003-2015), aunque difcilmente podra pensarse en una neo-regulacin,
debido a que no se ha operado en forma cabal una ruptura con la estructura jurdica y con
las regmenes fiscales pre-existentes en la convertibilidad (1991-2001).
Desde la perspectiva neo-marxista esbozada por Trimberger (1978:4; citado en Skocpol,
2007: 176), cabe agregar que el sistema de normas establecido a partir de las disposiciones
emanadas de un Poder Ejecutivo integrado por funcionarios provenientes de trayectorias
poltico partidarias reformistas sin una articulacin a priori subordinada a las clases sociales
dominantes, ha posibilitado una redefinicin de la agenda pblica, en el sentido de una
metamorfosis (Oszlak, 2014: 196-197). En esta direccin, el ingreso de la agenda pblica
genera una tensin que ms que disolverse cuando la cuestin se resuelve registra episodios
de re-aparicin y conflictividad cuando los actores institucionales de la AF exponen nuevas
demandas sectoriales que las burocracias estatales no poseen capacidad o voluntad de
resolver (p.e. financiamiento para financiar los objetivos de la Ley 27118/15 de Reparacin
histrica de la agricultura familiar para la construccin de una nueva ruralidad en la Argentina;
atencin a las demandas del sector en relacin a su rentabilidad comercial de la AF en las
economas regionales; etc.).
Por ltimo, desde el ProFeder se establece una concepcin del territorio a la que se
atribuye la idea de sujeto del desarrollo. Desde esta perspectiva se asume al desarrollo
territorial rural como alocucin integrada por actividades y sectores sociales, as como por la
nocin de territorio, sobre la cual no se abunda (como tampoco se lo hace con la controversial
nocin de desarrollo). Se sostiene que en vistas a ser dinmicos, tales actividades y sectores
deben constituirse en socialmente inclusivos y ambientalmente sostenibles (Sili, 2005: 68;
citado en Gargicevich, et. al. 2015: 4). En funcin de ello, se convoca a aprovechar sinergias
y posibilidades generadas por la globalizacin y por las nuevas dinmicas de organizacin
territorial, con los procesos de diversificacin productiva, sostenibilidad ambiental, identidad
rural y permanencia en el mbito rural (Gargicevich, et. al. 2015: 4). Por lo expuesto, resulta
contradictoria la ejecucin de un programa como el ProFeder, que se construye desde una
renovada agenda pblica en el que la burocracia interviene en la bsqueda de propsitos
ligados con la equidad social, mientras que se asume un papel pasivo (bajo el eufemismo de
la competitividad) en relacin a las posibilidades producidas por la mundializacin econmica
y se parte de conceptos generados para y desde otros escenarios (el europeo, por caso).
Esta asuncin acrtica corre el riesgo de colocar los logros del ProFeder en el sendero de
la constitucin de servicios intersticiales (Silveira, 1999: 70) desde los que la AF coopera de
forma diversa, incluso inconscientemente, de las estrategias de reproduccin hegemnica
por parte del agro-negocio.

5 REFLEXIONES PRELIMINARES

La finalidad del captulo ha sido aportar al debate en torno a la problemtica de la


gestin estatal en Amrica Latina, ensayando un abordaje que problematice los significados
de nociones de uso extendido en la poltica pblica (estado, territorio, burocracia, agregado
190

de valor, desarrollo, economas regionales, etc.).


En esa direccin, el captulo ha revisitado diversos aportes de la geografa y la ciencia
poltica, aproximndose a una definicin de territorio como manifestacin concreta, emprica,
histrica del espacio, que es definido y delimitado por y a partir de las relaciones del poder.
La delimitacin aqu ensayada ha buscado discutir las visiones monolticas en torno al estado
as como en relacin al territorio. Plantear una nocin de estado que trascienda su clsica
asociacin con el poder coercitivo. En primer lugar, se ha intentado subrayar que cualquier
anlisis de polticas pblicas debera encararse en funcin de la articulacin de intereses
que se desarrollan por canales institucionales desde las burocracias estatales. En segundo
trmino, incluir la idea de que no solo las corporaciones o los grupos sociales construyen
y se vinculan en el territorio a partir de sus normativas e intervenciones. En determinados
momentos histricos, como los registrados a principios de siglo XXI, los estados perifricos
experimentan metamorfosis en su agenda pblica al incorporar demandas sociales hasta el
momento desestimadas o no problematizadas. En la experiencia del ProFeder, que puede
entenderse como una poltica regulatoria, el ingreso de la AF en la agenda pblica visibiliz y
tension ms que disolvi demandas sectoriales, en la medida que se han registrado episodios
de re-aparicin y conflictividad en el encuentro con las burocracias estatales. Desde la propia
constitucin del programa se han resignificado herramientas diseadas hacia el final del
rgimen de convertibilidad que sustent la valorizacin financiera. En esta resignificacin
cabe plantearse si la modificacin de prioridades estatales ha implicado una transformacin
efectiva del contenido de las herramientas. Incluso, si en trminos de la eficacia social de la
norma, el ProFeder ha logrado una actuacin dirigida a re-regular los usos y las formas de
organizacin y apropiacin del territorio.

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Documents dAnlisi Geogrfica, n. 40, Universitat Autnoma de Barcelona;
Universitat de Girona, Barcelona.
NORMATIZAO, REGULAO E ALIENAO DO TERRITRIO
AMAZNICO NA PRODUO DE ENERGIA ELTRICA: O CASO DA
UHECOLDER1
Almir Arantes
Aumeri Carlos Bampi

1 INTRODUO

Com o chamado apago energtico, ocorrido no Brasil nos anos finais do governo
do presidente Fernando Henrique Cardoso, FHC, (1995-2002), alm de ser destacada
uma crise no setor energtico nacional, tambm se explicitou questes de ordem poltico-
econmica, que colocaram em debate qual projeto de nao que se implementava e quais
desdobramentos isso poderia acarretar para toda a sociedade.
Utilizando-se deste momento histrico, o que se busca neste texto problematizar o
processo de instalao de usinas hidreltricas na Amaznia Legal e como este fenmeno
social se insere no territrio trazendo em seu bojo um corolrio de normas. Esse corolrio
tanto inerente aos prprios objetos tcnicos, quanto as que normatizam as aes atravs de
elementos polticos e jurdicos, contribuindo para a transformao do territrio em questo.
Para tanto, se busca como referncia a questo energtica brasileira em seu contexto
histrico, inserindo o debate acerca da instalao de usinas hidreltricas na Amaznia Legal,
tomando como exemplo emprico, a Usina Hidreltrica Colder UHEColder -, em processo
de instalao no norte do Estado de Mato Grosso.
A relevncia da temtica se d a partir do reconhecimento de que a questo energtica
nacional coloca a Amaznia Legal como elemento importante do debate em razo de
trs pontos considerados essenciais: a opo poltica dos governantes brasileiros em
dar continuidade fonte hidrulica como soluo dos problemas energticos nacionais;
a abundncia e a escassa utilizao de recursos hdricos nesse contexto espacial; a
caracterizao da Amaznia Legal, por parte do Estado, como uma regio funcional a servio
de projetos engendrados externamente.
Assim, alm de provedora de produtos naturais para o mercado, principalmente gros,
minrios, protena animal e madeira, esta regio, agora tambm passa a incorporar um
processo de mercantilizao de suas guas para fins de explorao de usinas hidreltricas
que a coloca sob fortes impactos e consequncias decorrentes, que podem alterar sua
paisagem e clima, o modo de sobrevivncia da fauna, flora, e, sobretudo, a dinmica de
sobrevivncia das sociedades humanas que a vivem.
Para esta anlise tomada como opo terico\metodolgica o indicativo que leva
em conta que tcnicas, normas e aes so cada vez mais decisivas para a formatao
de realidades sociais no contexto das transformaes territoriais. Mediante uma interao
dialtica, estes elementos se manifestam contribuindo para que haja alteraes nos lugares,
pois [...] as tcnicas cada vez mais se do como normas e a vida se desenrola no interior de
um oceano de tcnicas, [logo], acabamos de viver uma politizao generalizada. (SANTOS,
2010, p. 79). Tal opo justifica-se ainda diante da velocidade com que atualmente ocorrem

1 Pesquisa financiada pela Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT) e Fundao de Amparo
Pesquisa de Mato Grosso (FAPEMAT).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
194 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

os eventos que afetam o territrio, alterando vidas, indicando que a rapidez dos processos
conduz a uma rapidez nas mudanas e, por conseguinte, aprofunda a necessidade de
produo e novos entes organizadores. Isso se d nos diversos nveis da vida social. Nada
de relevante feito sem normas (SANTOS, 2010, p. 79).
H que se dizer, que a questo energtica, de extrema importncia para qualquer pas
na contemporaneidade, no Brasil, reveladora para a sua prpria histria e suas conexes
cada vez mais intensas com a ordem econmica e poltica internacional. A situao pontual
energtica revela desdobramentos que interferem em aspectos relevantes da sociedade e
do territrio. Territrio este, que no indica apenas formatos e fronteiras, nem tampouco [...]
superposio de um conjunto de sistemas naturais e um conjunto de coisas criadas pelo
homem (SANTOS, 2010, p. 47). A referncia ao territrio se d metodolgica e teoricamente
a partir do conceito territrio usado que indica um [...] conjunto de equipamentos, de
instituies, prticas e normas que conjuntamente movem e so movidos pela sociedade
(SANTOS; SILVEIRA, 2010, p. 44). Logo, o mesmo se revela tenso, concreto, histrico e se
materializa em tempos e espaos definidos historicamente de forma complexa e contraditria.
A partir de tal delimitao, se traz num primeiro momento, como a questo energtica a
partir da eletricidade se insere e se desenvolve no contexto histrico brasileiro; em momento
posterior, se busca analisar a insero contempornea da Amaznia Legal nesse contexto; e
j numa terceira seo, se procura demonstrar como o caso especfico da UHEColder, objeto
de pesquisa em andamento, sintetizando momentos histricos brasileiros, se configura como
exemplo de anlise para este debate. E finalmente, na concluso, so colocados pontos para
o debate que se acredita pertinente para este estudo.

2 O TERRITRIO: USO SOCIAL E CONFIGURAO EM DISTINTOS MOMENTOS


NA HISTRIA DO BRASIL

Ao se fazer uma opo terica e metodolgica em que se indica que o uso do


territrio, e no o territrio em si mesmo, que faz dele objeto de anlise social (SANTOS,
2005, p. 225), evidencia-se que o mesmo deve ser trabalhado tanto como unidade quanto
como elemento de globalidade que embora comporte um cotidiano especfico, tambm
construdo por processos gerados externamente. Logo, seu carter histrico indica uma
dinamicidade que o leva a numerosas mudanas de contedo (SANTOS; SILVEIRA, 2010).
Afirma-se que o objeto de estudo um fenmeno scio-histrico, que ocorre em tempo
e espao definido, materializando-se num conjunto indissocivel formado por sistemas
tcnicos, aes e normatizaes. Este conjunto oriundo tanto dos objetos em si, quanto
de relaes polticas e econmicas traadas a partir de intencionalidades objetivas. Julga-se
pertinente indicar a partir de Santos e Silveira (2010), que a questo aqui debatida pode ser
trabalhada a partir de trs periodizaes bsicas que caracterizam as diversas fases de uso
do territrio que tanto podem ser definidas por implantao de infraestrutura quanto pela
dinmica socioeconmica. Assim, se faz um recorte indicando um perodo marcado pelos
meios naturais, outro que privilegia os meios tcnicos e a seguir o perodo tcnico-cientfico-
informacional.
Almir Arantes, Aumeri Carlos Bampi 195
Normatizao, regulao e alienao do territrio amaznico na produo de energia eltrica...

2.1 Meios naturais

Este perodo, que no Brasil pode ser datado entre o sculo XVI ao incio do sculo
XX, se caracteriza por tempos lentos em que a natureza comandava as aes humanas. O
territrio torna-se, assim, base de uma produo fundada na criao de um meio tcnico
muito mais dependente do trabalho direto e concreto do homem do que da incorporao de
capital natureza (SANTOS; SILVEIRA, 2010).
Com uma populao mesclada entre diversos grupos indgenas, negros escravos
oriundos do continente africano e europeus, nesse contexto havia uma escassez de
instrumentos artificiais necessrios ao domnio do mundo natural. Assim, os poucos
povoados urbanos desse territrio, postados em sua maioria na zona litornea, vinculavam-
se diretamente a uma lgica colonial, que at incio do sculo XIX, subordinava a Colnia
Brasil Metrpole Portugal, contribuindo para que a dinmica social, econmica e cultural
brasileira internamente fosse normatizada externamente.
J no final do sculo XIX, acompanhando alguns centros internacionais, principalmente
Inglaterra, Estados Unidos e Alemanha, embora de forma incipiente, o Brasil comea a fazer
uso de novas fontes de energia, como o gs e a eletricidade.
No que se refere especificamente ao incremento da indstria eltrica no pas, a mesma
se processou mediante sistema de concesso a empresas estrangeiras, com uso gratuito de
[...] terrenos e edifcios, subsdios governamentais, iseno de taxas e impostos, etc (LEMOS,
2007, p. 117). Destaca-se que, no bojo do processo de instalao de usinas hidreltricas via
capital internacional, se verificam duas manifestaes normativas: as oriundas diretamente
dos objetos tcnicos que afetam o territrio particularizando-o, mas que contribuem para sua
dinamizao, em certos centros, com uma relativa popularizao, da energia eltrica; e as
normas que se originam sobre o uso dos objetos, sob direo de poucos (ANTAS JR, 2005).
Afirma-se que as normas nesse contexto se travestem de uma naturalidade espontnea,
pois h um consentimento sobre a necessidade social dese servio. Constri-se, tambm,
uma naturalizao sobre o carter privado deste empreendimento e como tal, julga-se pela
necessidade de normas que o torne atrativo e que possibilite obteno de lucro, incremento
da produo e dinamizao da vida urbana.
Contudo, isso no invalida, pelo contrrio, refora o entendimento que durante quatro
sculos o territrio brasileiro foi base de uma produo fundada na criao de um meio tcnico
muito mais dependente do trabalho direto e concreto do homem do que da incorporao de
capital natureza.

2.2 Meios tcnicos

Do incio do sculo XX at meados dos anos de 1970, o que caracteriza esse perodo no
territrio brasileiro a mecanizao da circulao de mercadorias e a industrializao que se
inicia e paulatinamente se intensifica no decorrer das dcadas. Ainda possvel afirmar que o
pas, em decorrncia da industrializao, mesmo sem ser uniforme sobre o territrio, avana
em seu processo de urbanizao. H aumento da demanda por energia eltrica, podendo
assim afirmar que at por volta de 1940, que esse o momento tanto da mecanizao
quanto da motorizao do territrio brasileiro (SANTOS; SILVEIRA, 2010). Indica-se, ainda,
que os privilgios de empresas estrangeiras permaneceram, garantindo lucros sem risco,
com elevados ganhos sobre a produtividade, o que de certa forma incentivava avanos
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
196 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

tecnolgicos.
Entretanto, nesse perodo, o capitalismo passa por uma forte crise estrutural, provocando
duas guerras mundiais 1914 e 1937 -, o que obrigou pases como o Brasil a encontrarem
solues internas para seus problemas econmicos e sociais. Nesse contexto, o Estado
Nacional se fortalece induzindo o desenvolvimento das comunicaes, dos transportes e
dos sistemas virios e a extino das barreiras circulao de mercadorias no plano interno.
Destaca-se nesse perodo a quebra da particularizao do uso das guas pelas usinas
hidreltricas, separando a propriedade da terra da propriedade e uso dos recursos hdricos.
Tambm se estabeleceu que de competncia do Estado a outorga de autorizaes e
concesses para usinas hidreltricas. A manifestao de um Estado centralista e nacional-
desenvolvimentista prevalece.
Nesse processo, a indstria nacional, ainda que iniciante, se fortalece, contribuindo para
a instalao de inmeras usinas eltricas em todas as regies do pas. H o estabelecimento
da interligao e padronizao das linhas de transmisso e distribuio estatais de empresas
eltricas (SANTOS; SILVEIRA, 2010). O territrio nacional se reconfigura com a insero de
inmeros objetos tcnicos, que no obstante portar normas tcnicas que afetavam o territrio,
tambm se tornavam objetos sociais, a partir de uma nova normatizao poltica.
Com o final da 2. Guerra Mundial (1945) expressa a hegemonia poltica, econmica,
militar e cultural dos EUA dentre os pases alinhados aos iderios do capitalismo. Por sua
vez, a Unio Sovitica tambm se fortalece com a guerra, passando a se constituir em
potncia mundial em nome do socialismo. Nesse embate, o Estado Nacional brasileiro faz
uma opo pr EUA, demarcando que [...] o status perifrico da economia e sua posio de
dependncia poltica face aos centros desenvolvidos do capitalismo internacional permanece
inalterado (GAMBINI, 1977, p. 170). Contudo, houve um processo de acelerao tanto no
que diz respeito implantao de grandes obras de engenharia, quanto circulao de
mercadorias, produzindo assim, uma nova materialidade ao territrio brasileiro, que implicou
em forte dinamismo social.
Em 1954 implantado o Plano Nacional de Eletrificao e Centrais Eltricas Brasileiras
S.A. Cria-se em 1960 o Ministrio das Minas e Energia e em 1962 instala-se a Centrais
Eltricas Brasileiras (ELETROBRS). Criava-se assim, uma base legal, institucional, tcnica e
financeira para o sistema eltrico nacional (LEMOS, 2007).
Contudo, mesmo com tal dinamismo, no se produziu uma diminuio na pobreza da
maioria da populao. Ampliam-se, no decorrer dos anos, fortes questionamentos oriundos
de trabalhadores da cidade e do campo. Esses questionamentos serviram de referncia
para que a elite conservadora do pas, vinculando os protestos ao comunismo, se aliasse a
setores da classe mdia e militares, produzindo, no ano de 1964, um golpe militar com claro
e explcito apoio dos EUA. Esse golpe de Estado pode ser interpretado como [...] um novo
passo na internacionalizao da economia brasileira, com a influncia explcita da guerra fria
e os acordos assinados para tornar mais segura a entrada de capitais (SANTOS; SILVEIRA,
2010, p. 46).
Com assessorias, financiamentos e vultosos emprstimos financeiros oriundos dos
pases capitalistas hegemnicos, o Estado Nacional promoveu uma acelerao na produo
material do territrio propiciando a implantao de novos objetos tcnicos que ampliaram,
diversificaram e inovaram tanto aes quanto normas.
Esse perodo, a despeito da realizao de grandes obras de infraestrutura de carter
estatizante, marcado por uma ampliao e generalizao acentuada da dinmica
capitalista, tanto na cidade quanto no campo, permitindo que o pas se visse completamente
Almir Arantes, Aumeri Carlos Bampi 197
Normatizao, regulao e alienao do territrio amaznico na produo de energia eltrica...

nas dependncias do capital monopolista internacional. Acrescenta-se a indicao que a


partir do final dos anos de 1970, com o Estado em crise, o setor eltrico brasileiro passou a
ser utilizado na captao de recursos externos e no controle da inflao, comprometendo
sobremaneira sua capacidade de sustentao prpria.

2.3 Meio tcnico-cientfico-informacional

Pode-se dizer que o meio tcnico-cientfico-informacional um perodo que tem no


fim da 2. Guerra Mundial um elemento histrico essencial para que pudesse se materializar
plenamente mais ou menos trinta anos depois (SANTOS; SILVEIRA, 2010). Com o
fortalecimento do capitalismo ganham fora as empresas multinacionais que se espraiam
pelo mundo lanando bases e abrindo mercados.
Alm disso, em nome de uma ideologia externalizada nos iderios da racionalidade
e modernizao, o capitalismo internacional ultrapassa o domnio industrial avanando
sobre os setores de servio, cultura, educao, sade, agricultura, entre outros (SANTOS;
SILVEIRA, 2010). Isso resulta em expressivos ganhos por parte das grandes corporaes.
Porm, h um acirramento na disputa por novos mercados e aumento nas taxas de lucros,
o que concorre para grandes investimentos privados em cincia e tecnologia voltados para
esses fins.
A partir dos anos de 1970, o capitalismo passa por uma nova crise de dimenses
globais, porm, h todo um acmulo tecnolgico que o permite remodelar-se. Aliando cincia,
tecnologia e complexos sistemas de informao, os pases hegemnicos forjam uma nova
configurao ao planeta fazendo surgir novos setores de produo [...] novas maneiras
de fornecimento de servios financeiros, novos mercados, sobretudo, taxas altamente
intensificadas de inovao comercial, tecnolgica e organizacional (HARVEY, 2009, p. 140).
Quanto ao Brasil, embora profundamente impactado pela crise capitalista, j havia
formado uma base mnima de infraestrutura no campo da engenharia, o que garantia uma
interligao nacional e conferia carter estratgico ao territrio para o avano, ainda mais
intenso que nos perodos anteriores, do capital internacional.
Assim, quando a mediao do meio tcnico-cientfico-informacional se materializa, via
capital externo, sobre o territrio, a partir de meados de 1980, o pas [...] ganha novos
contedos e impem novos comportamentos, graas s novas possibilidades da produo
e, sobretudo, da circulao de insumos, dos produtos, do dinheiro, das ideias e informaes,
das ordens e dos homens (SANTOS; SILVEIRA, 2010, p. 53). Todo o territrio transforma-
se em potencial mercado e mercadoria e o espao geogrfico do pas, em todas as suas
dimenses, se torna territrio propcio ao capital internacional.
No Brasil, a volta dos civis ao comando poltico do pas, em 1985, intimamente
articulada com uma nova postura dos pases hegemnicos que propagam a necessidade
de Estados menos intervencionistas e com fronteiras mais abertas, revela um pas fragilizado
economicamente e socialmente injusto.
Sob pretextos polticos que retratavam um pas em crise, o Brasil faz uma adeso
explcita aos iderios neoliberais no final dos anos de 1980, indicando que o mercado quem
deve regular a dinmica do territrio. Assim, em 1990, se institui O Programa Nacional de
Desestatizao, que dentre outras medidas, indica uma reestruturao no modelo energtico,
fundamentada em privatizaes e na desverticalizao do setor, colocando como processos
distintos a gerao, transmisso e a distribuio de energia.
Ainda para fazer frente chamada crise do capitalismo, o pas passa a especializar-
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
198 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

se em determinados setores que permitem uma base rentvel sobre produtos exportveis.
Os setores do agronegcio e de minrios recebem tratamento prioritrio, concorrendo para
que haja especializaes territoriais. Essa situao acentua as j histricas desigualdades
regionais, alm de fortalecer setores polticos e econmicos, com fortes vnculos ao mercado
internacional, que passa a ditar normas com vistas a facilitar ainda mais a insero de lgicas
mercantis sobre todo o territrio nacional.
As grandes corporaes recebem, alm das subvenes, prioridade no tratamento por
parte do Estado em detrimento das necessidades das populaes locais. Seus negcios so
convertidos em causas pblicas o que concorre para que o capital tenha comando sobre o
territrio transformando assim as diferenas regionais, antes marcadas por aspectos naturais,
em diferenas sociais (SANTOS; SILVEIRA, 2010). Nesse processo, as regies passam a
ser definidas pela sua produo, vinculada sobremaneira a mercados externos, induzindo
suas populaes a viverem a lgica do mercado. Aprofunda-se, dessa forma, uma diviso
internacional do trabalho em que se impe uma dominao atravs de aes normadas e de
objetos tcnicos, que regulam o territrio.
O governo de FHC estabelece ainda normas para outorga e prorrogaes das
concesses na forma de licitao. Abre-se assim a possibilidade do capital privado
controlar o mercado do setor eltrico. Regulamenta-se o Mercado Atacadista de Energia
MAE, consolidando a distino entre as atividades de gerao, transmisso, distribuio e
comercializao de energia eltrica e se definem as regras do Operador Nacional do Sistema
Eltrico NOS, que tem como principal funo a de coordenar e controlar a operao das
instalaes de gerao e transmisso de energia eltrica no Sistema Interligado Nacional.
Nesse processo, a Eletrobrs perde poder decisrio, sendo inclusive includa no Plano
Nacional de Desestatizao.
O sistema energtico brasileiro adquire um alto grau de institucionalizao e
complexidade ao absorver novos agentes, sendo a maioria vinculada ao mercado. A sua
composio passou a ser representada por um agente pblico regulador, ANEEL Agncia
Nacional de Energia Eltrica -, por concessionrias de energia eltrica de capital estatal e
privado, por rgo financiador BNDES -, pela entidade operadora do sistema interligado,
por vrias associaes de classe, principalmente ligado a empresrios e por diversos
fornecedores de bens e servios (GOMES; VIEIRA, 2009).
Apesar do alto grau de complexidade do sistema, o principal financiador ainda o
poder pblico, orientado nesse contexto pelo FMI, BID e BIRD, que estabelecem que as
contas pblicas tm prioridade em detrimento de polticas pblicas sociais. Os investimentos
necessrios para o setor eltrico, e tantos outros setores, no foram realizados e o que se viu
foi um pas demandando muito mais energia eltrica do que tinha para oferecer. Apages se
tornaram inevitveis e recorrentes.
No obstante falhas do sistema, novas normas tanto tcnicas quanto polticas e
econmicas, deram um novo contedo ao territrio.
Quando Luis Incio Lula da Silva (2003-2010) assume a presidncia apoiado pelas
foras populares, o pas encontra-se ainda mais dependente do capital externo, alm de ter
mais de um tero de sua populao vivendo abaixo da linha da pobreza.
Lula, a fim de obter governabilidade, se obriga a fazer alianas com setores conservadores
da sociedade, controladores do capital, o que se por um lado abre brechas para avanos
no campo social, inclusive construindo e executando polticas de fortalecimento do capital
nacional, por outro lado contribui para promover e fortalecer ainda mais setores econmicos
como o do agronegcio e de explorao de minrios, totalmente vinculados ao circuito
Almir Arantes, Aumeri Carlos Bampi 199
Normatizao, regulao e alienao do territrio amaznico na produo de energia eltrica...

internacional do capital via negcio de commodities. Para garantir as polticas sociais, alia-
se ao capital privado em nome da dinamizao, modernizao e crescimento da economia,
acreditando na distribuio da renda.
Quanto ao setor de energia eltrica, embora reforando a presena do Estado, no
restringida a presena do capital privado. Busca-se, simultaneamente, garantir segurana no
que se refere ao suprimento de energia eltrica a partir de leiles pblicos de menor preo,
estabelece-se marco regulatrio a respeito das tarifas, separando os consumidores por
faixas. Implanta-se, ainda, a contratao de energia via licitao conjunta de distribuidores e,
atravs do Plano de Acelerao do Crescimento -PAC, via financiamento pblico, demarca-
se a construo de vrias usinas hidreltricas. Em 2004 so criados: a Empresa de Pesquisa
Energtica EPE -, o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico CMSE e a Cmara de
Comercializao de Energia Eltrica CCEE.
Nesse contexto, a implantao e explorao de diversas usinas hidreltricas,
principalmente na Amaznia Legal, apresentam-se como uma poltica de Estado.

3 A AMAZNIA COMO FRONTEIRA DE INVESTIMENTO E EXPLORAO


ENERGTICA: A NOVA NORMATIZAO DO TERRITRIO

Reconhecida como um patrimnio natural e cultural que desafia maiores e melhores


estudos, a Amaznia chama a ateno medida em que apresenta nmeros superlativos.
Detm 60% da superfcie da Amrica Latina com 7,8 milhes de km. Estima-se ainda
que possua 20% da gua potvel do planeta, com uma extenso de 25.000 km de vias
navegveis do Rio Amazonas e seus tributrios, alm de 40% de todas as florestas tropicais
e 10% das espcies vivas do planeta. Nesse territrio calcula-se, ainda, que so faladas,
mais ou menos, 180 lnguas diferentes (PT-FUNDAO PERSEU ABRAMO, 2002), o que
revela um conjunto de povos distintos e distintos modos de relao sociedade\natureza.
A parte brasileira, denominada Amaznia Legal, possui uma rea de 5,2 milhes de km,
dividida entre nove estados, o que perfaz 61% do territrio brasileiro. Sua bacia hidrogrfica
com cerca de 3.869.953km, constitui 73,6% da soma total do pas (PT-FUNDAO PERSEU
ABRAMO, 2002).
Pautando-se nessas caractersticas, chefes de Estado brasileiros explicitaram intenes
de incorporar a regio dinmica nacional e internacional. Contudo, tais propsitos foram
de fato efetivados de forma abrangente, a partir de 1964 com os governos militares que,
em nome de uma geopoltica de segurana e desenvolvimento nacional, do Amaznia
Legal uma ateno privilegiada, que passa a abranger os atuais Estados do Acre, Amap,
Amazonas, Mato Grosso, Maranho, Par, Rondnia, Roraima e Tocantins.
Com os governos militares, a Amaznia Legal se consolidou como receptora de
migrantes e do capital privado nacional e internacional. Incorporando-se a um novo contexto
poltico e econmico [...] participou do processo de artificializao desigual do territrio e
criou parcela importante das condies necessrias a uma vida de relaes mais complexa
e abrangente em atendimento a finalidades precisas do Estado e das grandes empresas
(SANTOS; SILVEIRA, 2010, p. 340).
O Estado, a partir de meados da dcada de 1960, atravs de vrios elementos
normativos prev tanto programas de incentivo colonizao, de cunho pblico e privado,
quanto incentivos para a explorao do territrio por empresas particulares. A partir disso,
se verifica a disposio de se dinamizar a regio em seus aspectos produtivos e comerciais.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
200 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Assim, atravs de dispositivos, normativos e tcnicos, possvel afirmar que, condies


objetivas ampliaram o capital nesse espao geogrfico que era lcus de exerccio de
territorialidades diversas de comunidade pr-existentes (nativos, posseiros, seringueiros).
Verifica-se, ainda, a adoo [...] de um lado, de objetos susceptveis de participar dessa
ordem e, de outro lado, de regras de ao e de comportamento a que se subordinem todos
os domnios da ao instrumental (SANTOS, 2008, p. 228). A Amaznia Legal, nesse
sentido, passa a fazer parte tanto de uma agenda visando a dinamizao do capital, quanto
o contorno de problemas sociais ligados questo da terra no sul e nordeste do pas. Ela se
incorpora tambm a um conjunto de propagandas nacionalistas, tpicas do perodo, a partir
do lema Integrar para no entregar.
Como nem sempre os interesses convergem, a violncia, muitas vezes tendo a posse
da terra como motivo, se banalizou nesse territrio, que nesse perodo passou por uma
transformao no harmoniosa e em ritmos diferentes do meio natural ao meio tcnico.
Com a sada dos militares do poder, em 1985, os primeiros presidentes civis,
mergulhados em problemas econmicos e sociais, passaram a agir como facilitadores da
otimizao do grande capital nesse territrio, via normas seletivas, que facilitavam produes
em larga escala. Tambm agiram seletivamente, priorizando o capital em detrimento maioria
da populao que a morava, produzindo, assim, ilhas de dinamismo econmico rodeadas
de cidades empobrecidas.
Quando Lula assume a presidncia em 2003, prope um novo modelo de desenvolvimento
para a Amaznia Legal apontando que a mesma ter uma ateno diferenciada, baseada

[...] na incluso social, na reduo das desigualdades socioeconmicas, no


respeito diversidade cultural, na viabilizao de atividades econmicas e
competitivas que gerem emprego e renda e no uso sustentvel dos recursos
naturais, com a valorizao da biodiversidade e a manuteno do equilbrio
ecolgico desse importante patrimnio brasileiro. (BRASIL, Casa Civil, 2006,
p. 10).

Colocam-se, assim, sob as mesmas condies de viabilizao duas possibilidades


histricas que em seu limite se apresentam de forma contraditria e tambm excludente: a
transformao da Amaznia Legal em territrio dinmico, integrado ao circuito do capitalismo
internacional e a viabilizao social da regio, a partir de polticas pblicas.
Amaznia Legal, no obstante os projetos de cunho social a ela direcionados, mais
uma vez, porm, de forma intensificada, ser reservado um papel funcional de provedora
de produtos naturais para a exportao. No entanto, alm do aprimoramento tcnico e
da ampliao da escala espacial utilizada para esse fim, destaca-se, nesse cenrio, a
mercantilizao de suas guas para a explorao de usinas hidreltricas, numa dimenso
que coloca em risco toda a regio, dado aos impactos negativos sobre a fauna, flora e
pessoas que a habitam. Alm de um projeto especfico de cunho regional direcionado
Amaznia Legal, o Estado Nacional sob o governo Lula, tambm props um projeto de
desenvolvimento nacional que implica duas linhas bsicas: a) diminuio da pobreza nacional
e desigualdades regionais existentes tanto entre as macrorregies quanto em seus interiores
e b) a dinamizao da economia, com aumento da produtividade nacional, crdito, emprego,
renda e consumo.
Porm, dentre os vrios obstculos para se obter xito em tal projeto, a questo
energtica nacional se apresentou de forma contundente. Questo esta que se tornou crtica
Almir Arantes, Aumeri Carlos Bampi 201
Normatizao, regulao e alienao do territrio amaznico na produo de energia eltrica...

no final do governo de FHC, mas que um dos pontos considerados estratgicos para o
sucesso do novo governo.
Buscou-se reorganizar o setor energtico, reafirmando-se a constatao de que o
Brasil detm 15% das reservas de gua doce do planeta e uma das mais extensas malhas
hidrogrficas e uma tradio histrica na explorao deste recurso por intermdio de usinas
hidrogrficas, observando que 75% do consumo energtico do pas vm desta fonte.
Nesse sentido, muito embora no se descarte investimentos em outras fontes de energia,
o aproveitamento das guas para este fim se apresenta como o mais indicado (BRASIL,
EPE, 2015). Logo, possvel sanar a chamada crise energtica nacional, adquirindo
uma autossuficincia no setor a partir da ampliao da malha de usinas hidreltricas. De
um potencial de gerao de 130,8 GW, o pas tem uma capacidade instalada, via usinas
hidreltricas, de 84.095 GW. E de forma categrica esclarecido que na Amaznia Legal
que incide o maior potencial hidreltrico do pas (BRASIL, EPE, 2015).
A implantao desse projeto, segundo o Estado, se sustenta no Sistema Interligado
Nacional SIN -, que congrega 98% do sistema eltrico brasileiro, formado por empresas
estatais e privadas. Assim, os excedentes de energia eltrica que podem ser gerados nos
rios amaznicos servem para alimentar os subsistemas de outras regies, o que, na tica
governamental, implica em equacionar a oferta de energia de todo o pas (BRASIL, EPE, 2015).
Nesse sentido, os rios da Amaznia Legal, providencialmente se tornam os fornecedores
de energia para boa parte do pas de forma conectada ao sistema nacional, coordenada e
centralizada por um Operador Nacional do Sistema Eltrico ONS (BRASIL, EPE, 2015).
Porm, tais arranjos tcnicos e econmicos so questionados por setores da
sociedade. Denunciam-se e temem-se os impactos ambientais, culturais e sociais que tais
empreendimentos podem causar, pois isso implica em alagamento de grandes reas, o que
afeta habitats da fauna, flora, o clima, alm de impactar sobremaneira o modo de vida da
populao local, principalmente os ndios, cuja concentrao desses povos encontra-se na
faixa da maioria dos locais apontados como favorveis implantao de usinas (FEARNSIDE,
1999).
O Estado, embora reconhea os impactos que tais empreendimentos provocaro,
contra-argumenta que mediante aes preventivas, mitigadoras e compensatrias, as usinas
hidreltricas, alm de contribuir para sanar os problemas de fornecimento de energia eltrica
do pas, possibilitaro um desenvolvimento sustentvel. No obstante, argumenta-se que
haver um alto controle sobre os impactos provocados. Afirma-se que as usinas hidreltricas
so capazes de propiciar tanto suporte para o crescimento econmico do pas, atravs da
expanso e uso de energia eltrica, quanto um desenvolvimento prpria Amaznia Legal
(BRASIL, EPE, 2015).
possvel indicar que a Amaznia Legal insere-se de forma funcional a uma realidade
maior, j que a questo energtica brasileira encontra-se capturada pelas leis de mercado.
Os elementos tcnicos inseridos no territrio, atravs de normas estranhas aos habitantes
locais, do um novo contedo ao mesmo. E como esses elementos so interconectados a
lugares diversos, mediante suportes tcnicos de comunicao e informacionais, cria-se um
territrio em rede, distante da realidade dos que a vivem. Logo, pode-se falar em territrio
alienado.
Reinventa-se o territrio a partir de lgicas normatizadas externamente tendo como
suporte incrementos tcnicos que, portadores de normas oriundas da cincia e tcnica,
mudam no s o seu aspecto paisagstico, mas tambm interferem nas relaes sociais. um
novo meio geogrfico. O territrio passa a especializar-se, exigindo a produo e circulao
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
202 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

de um fluxo intenso de informaes. H, assim, uma instrumentalizao e funcionalidade no


mbito da diviso internacional do trabalho (SANTOS; SILVEIRA, 2010).
A Amaznia Legal tem sua contextualizao alargada simultaneamente a um processo
de perda do comando sobre o que nela acontece, produzindo alienao, pois decises
de grandes impactos no territrio so majoritariamente tomadas em lugares distantes. A
participao eventual de setores da sociedade local em debates sobre a implantao de
usinas hidreltricas se constitui em meros arranjos institucionalizados que apenas legitimam
os empreendimentos.

4 UM CASO CONCRETO DE REGULAO, NORMATIZAO E ALIENAO


TERRITORIAL: UHECOLDER

Com a ampliao da crise energtica instalada no pas, no final do governo de FHC,


juntamente com a abertura econmica aos iderios neoliberais, se aceleraram estudos,
projetos e normatizaes a fim de capacitar toda a Amaznia Legal e, por conseguinte o
Estado de Mato Grosso, para se tornarem provedores nacionais de energia eltrica, via
explorao de usinas hidreltricas.
Mato Grosso, que desde a dcada de 1970, palco de intensas polticas pblicas
federais e estaduais que o estigmatizaram como fronteira receptora de migrantes e de
negcios agropecurios, agora conhecido como maior produtor de gros do pas, passa a
ser considerado tambm como local estratgico para a questo energtica nacional.
Com uma extensa rea territorial, com 903.378,292km de superfcie, Mato Grosso
tambm conhecido por uma extensa rede hidrogrfica que faz parte de trs bacias
hidrogrficas: a Bacia Amaznica, a Bacia Platina ou do Prata e a Bacia do Tocantins. Tais
caractersticas foram entendidas por parte do Estado Nacional como elementos significativos
para serem incorporados ao circuito nacional de gerao de energia eltrica. Assim,
atualmente se registra, alm das j existentes, 10 usinas hidreltricas em construo e 16
outorgas assinadas (BRASIL, ANEEL, 2014).
A partir desse contexto, o Rio Teles Pires, no norte de Mato Grosso, com uma rea
de drenagem de 141.172km e uma extenso de aproximadamente 1.482 km, se destaca.
Abrange 35 municpios, a maioria deles no Mato Grosso (33) e influencia de forma direta
aproximadamente 675.000 pessoas. Nesse rio, a partir de estudos, foi identificado um
potencial eltrico de 3.967 MW, que pode ser distribudo em seis usinas hidreltricas, a saber:
UHE Megessi, UHE Sinop, UHE Colder, UHE Teles Pires, UHE So Manoel e UHE Foz do
Apiacs (BRASIL, EPE, LEME-CONCREMAT, 2008).
Ao se concretizar tais projetos, o rio Teles Pires se reconfigurar, mediante a insero
de tcnicas, normas e aes vinculadas tecnologia de sistemas de produo, gerao
e distribuio de energia, se transformando de patrimnio de uso social coletivo para
patrimnio de uso comercial privado, subordinado lgica do capital, tanto nacional quanto
internacional com a intermediao do poder pblico.
A Usina Hidreltrica Colder UHEColder -, inserida nesse projeto, se configura como
um empreendimento de mdio porte, com uma capacidade de 300MW, a partir de um
reservatrio previsto de 168 km e uma rea inundada de 143,5 km. O comprimento entre o
barramento e o remanso de 91 km. (BRASIL, EPE, LEME-CONCREMAT, 2008). Esta obra
impactar diretamente os municpios de Colder, onde os escritrios da empresa responsvel
pelo empreendimento se instalaram, alagando 16,20 km (0,53% de seu territrio) de sua
Almir Arantes, Aumeri Carlos Bampi 203
Normatizao, regulao e alienao do territrio amaznico na produo de energia eltrica...

rea, Cludia, onde ser instalado uma subestao para a linha de transmisso, com 1,10
km de suas terras alagadas, (0,03% de sua rea), Itaba com 103,3 km (1,82%) de extenso
inundados e Nova Cana do Norte, municpio onde as turbinas sero instaladas, com 22,9
km (0,4%) de seu territrio inundado (BRASIL, EPE, LEME-CONCREMAT, 2008).
Estes municpios que contam com uma populao de aproximadamente 59.819
habitantes (BRASIL, IBGE, 2015), foram constitudos a partir da dcada de 1970, no contexto
da poltica desenvolvimentista dos governos militares, no qual se inclua a Amaznia Legal.
Tiveram na BR 163 e no Rio Teles Pires, elementos decisivos para suas constituies.
Organizados economicamente a partir de atividades ligadas extrao da madeira, ao
garimpo, agricultura familiar e criao de gado, atualmente comeam a ser inseridos no
circuito do agronegcio.
Nesse sentido, se pode observar que num perodo de quase 50 anos, esse subespao
da Amaznia Legal, a partir de projetos definidos externamente, passou por diversas
reconfiguraes que o encaminha a uma direo ligada a um circuito econmico que
reconstri uma trajetria histrica iniciada no interior de uma lgica capitalista que conduz os
rumos do pas de forma subalterna aos ditames do capital.
Originalmente, essas terras serviam de abrigo para os ndios, posteriormente
deslocados para o Parque Nacional do Xingu. Em seguida, com a construo da BR 163 e a
chegada de migrantes, a maioria do sul do Brasil, o desmatamento em larga escala alterou
profundamente o territrio, e atualmente com a UHEColder, se anuncia mais um processo
de transformao fsica, econmica e social.
Denota-se que num curto espao de tempo, este territrio vivenciou tanto o perodo
que tem no meio natural a sua base, quanto o meio tcnico com polticas e aes de cunho
nacionalistas e agora se incorpora ao meio tcnico-cientfico-informacional. Tal velocidade,
em pouco mais de meio sculo, revela a artificializao do movimento em razo de uma
lgica externa, que se molda ao territrio e que o transforma produzindo novas realidades
territoriais.
A partir dessa dinmica, a UHEColder foi inserida nos Planos de Acelerao do
Crescimento PAC - 1 e 2, engendrados no governo Lula, que preveem, entre vrias aes,
em todo o territrio nacional, financiamento pblico para a implantao de diversas usinas
hidreltricas na Amaznia Legal.
Atravs de leilo pblico, a UHEColder foi arrematada por 1,26 bilhes de reais,
financiados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento BNDES -, pela empresa Copel
Gerao e Transmisso S.A., subsidiria da empresa pblica de capital aberto Companhia
Paranaense de Energia Copel -. Enquanto consrcio construtor, este empreendimento foi
destinado a J. Malucelli/C.R. Almeida.
Em pesquisa de campo, se verificou que foram desapropriadas, via compra, cerca de
120 propriedades, sendo a maioria de pequenos produtores (COPEL, 2016). Os poucos
embates jurdicos em torno dessa questo, se deram em relao ao preo da terra por parte
de alguns mdios e grandes proprietrios. A Construo comeou em abril de 2011, com 61
contratados, atingindo o pico em 2012, com 2.642 funcionrios (COPEL, 2016). Desse quadro
de funcionrios, a maioria dos tcnicos, analistas e engenheiros responsveis do quadro
permanente das empesas contratadas, oriundo basicamente dos estados do sul e sudeste
do Brasil. J o trabalho braal de supresso de vegetao, pedreiros, ajudantes gerais,
motoristas e outros de carter temporrio, embora haja uma norma para se empregar at
40% com mo de obra local, a maioria advm do nordeste, conhecidos como trabalhadores
barrageiros, que transitam nesse tipo de empreendimento (COPEL, 2016).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
204 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Tal fluxo de pessoas provoca um dinamismo temporrio com aquecimento econmico


e aumento populacional, demandando mais moradias, servios pblicos, basicamente de
sade e maior circulao e consumo de mercadorias. Ainda sob o ponto de vista econmico
gera-se uma expectativa, principalmente por parte do poder pblico, de um aumento
nas receitas pblicas municipais, atravs de compensaes financeiras pelos impactos
provocados, impostos que sero recolhidos durante a execuo da obra e royalties que sero
recebidos posteriormente. No que diz respeito aos arranjos polticos para a materializao da
UHEColder, embora tenha havido audincias pblicas, as questes centrais foram debatidas
e resolvidas em Braslia ou na capital do Estado.
Quanto aos impactos socioambientais, se prev, atravs do Projeto Bsico Ambiental
- PBA -, 16 tipos de impactos no meio fsico, 14 tipos no meio bitico e 31 no meio antrpico
(COPEL, AMBIOTECH CONSULTORIA, 2010). No entanto, a empresa responsvel
obrigada a propor aes para mitigar, prevenir ou compensar tais impactos. Nesse sentido,
h um entendimento por parte da Copel que o empreendimento sustentvel, pois atravs
de aes previamente concebidas, se estar promovendo ganhos ambientais significativos
que compensem satisfatoriamente os impactos diagnosticados (COPEL, AMBIOTECH
CONSULTORIA, 2010).
Questionados, atravs de entrevistas no estruturadas, segmentos da populao indicam
que importante para o municpio estar envolvido na obra de uma usina hidreltrica. Muitos
acreditam, equivocadamente, que a energia gerada para ser consumida prioritariamente
no local. Respondem, ainda, que as compensaes financeiras so insuficientes; e quanto
aos transtornos causados, os principais deles se referem ao aumento do custo de vida e a
concorrncia para serem atendidos pelos servios ligados sade. No que diz respeito a
alteraes significativas no municpio, muitos entrevistados no souberam responder, exceto
pescadores por profisso que anteveem severas alteraes no rio e por consequncia, nos
hbitos dos peixes, sua vida e reproduo. No obstante a isso, reconhecem que uma parte
do Rio Teles Pires ser privativo da UHEColder. Conflitos de cunho poltico, acadmico e
judicirio, entre outros, so enfrentados pela empresa por um corpo tcnico especializado
com experincia nesse tipo de enfrentamento.
Entretanto, o que se pode observar que ao diminuir o fluxo de pessoas envolvidas
na obra, a mesma passou a ser incorporada ao cotidiano local. Sabe-se que est ali, mas se
acredita que ela j no altera em muita coisa as vidas locais.
Uma parte dos entrevistados argumentou, ainda, que mesmo que fosse contra o
projeto, nada poderia fazer, pois a coisa veio de Braslia. Tambm se sabe pouco a respeito
dos responsveis pela usina, as empresas no tm rosto, a rotatividade dos funcionrios
alta. Muitos no sabem ainda que a energia gerada ali ser vendida e que os acionistas da
Copel apostam no sucesso e aumento dos ganhos.
Em sntese, se pode dizer que os municpios de Cludia, Colder, Itaba e Nova Cana
do Norte so revestidos temporariamente de uma importncia ilusria. So mais alguns a
serem incorporadas numa dinmica, que se por um lado pode vir a contribuir para sanar
problemas estruturantes de gerao de energia, por outro so apenas lugares de investimento
que visam lucro. Os habitantes locais, por sua vez, sem poder de deciso, aguardam pelas
compensaes financeiras, sem saber direito dos impactos que sero provocados no futuro.
Afirma-se, assim, que as usinas hidreltricas, na forma como se constituem enquanto
aparatos tcnico-informacionais, na atualidade brasileira, tm como caracterstica a alienao
de territrios.
Almir Arantes, Aumeri Carlos Bampi 205
Normatizao, regulao e alienao do territrio amaznico na produo de energia eltrica...

5 CONSIDERAES FINAIS

Ao propor um debate acerca do processo de implantao de usinas hidreltricas


na atualidade, acredita-se que seja preciso, num primeiro momento, reconhecer que este
fenmeno, antes de tudo social, que tem temporalidades e espacialidades concretas, logo,
histrico. Num segundo momento, se verifica que esse mesmo processo traz dois movimentos
distintos, porm intrnsecos, para o local de sua implantao: um o de desarranjo territorial,
pois tanto o meio ambiente quanto as relaes sociais travadas localmente so afetados de
forma direta, causando alteraes tanto no meio ambiente quanto no cotidiano das pessoas,
seja a curto, mdio e a longo prazo; o segundo movimento o de reconfigurao territorial,
no to visvel aos habitantes locais, provocando a insero desse local no complexo circuito
da tecnologia e da comunicao e tambm do capitalismo nacional e internacional. Trata-se
de um territrio tanto com comandos externos, quanto, em sua maioria, de usufruto externo.
Assim, pode-se dizer que o territrio passa a ter a sua histria construda com decisiva
interferncia externa que se sobrepem s relaes imediatas dos habitantes do local os
interesses de desenvolvimento e reproduo do capital.
Quando se tem como objeto de anlise a insero de usinas hidreltricas na Amaznia
Legal, mais especificamente nos municpios de Cludia, Colder, Itaba e Nova Cana do
Norte, no norte de Mato Grosso, alm dos elementos de ordem geral colocados, destaca-
se que esta regio vem sendo manuseada funcionalmente por parte do Estado brasileiro
desde a dcada de 1970, mesmo em governos de orientao popular. Nesse sentido, o
movimento histrico revelador quanto racionalidade de tais intervenes, a despeito do
desejo e perspectivas futuras dos moradores locais.
O Brasil, atravs de sua elite econmica, poltica e cultural, no decorrer dos sculos,
contribuiu sobremaneira para a construo de um pas subalterno aos ditames dos pases
hegemnicos, em detrimento de uma populao empobrecida e marginalizada. Assim, tanto
oportunismos entreguistas quanto a indiferena pela populao mais pobre vo criando
grilhes difceis de quebrar.
Nesse sentido, a insero da eletricidade no pas e as condies para que a mesma
fosse gerada se do com evidente intencionalidade mercantil. Antes de ter o sentido de
um bem pblico, o como um negcio, que deve ter lucro aos investidores que canalizam
recursos pblicos ao empreendimento para tomar, dominar e usufruir do territrio e dos
recursos naturais, neste caso a gua.
No entanto, como a energia eltrica necessita de objetos fsicos com funcionamentos
e normas especficas, sua insero no passa despercebida no territrio. Produz alteraes
e dinamismo social. E como no caso brasileiro a mesma se d, sobretudo, como um
empreendimento comercial, embora travestida de pblica, os objetos fsicos, no obstante as
normas inerentes ao seu funcionamento tcnico, o que por si s j altera condutas, inserem
tambm normas jurdicas, comerciais e polticas. Logo, transforma-se em fenmeno social
seletivo e lucrativo para poucos, embora os impactos socioambientais sejam socializados
e as consequncias sejam perenes, assim como a restrio ao uso da parte diretamente
afetada dos territrios municipais.
Em momentos histricos, em que governos tentaram romper esse ciclo, como na
dcada de 1930 e 1940, ou buscaram controlar esse movimento, incio do sculo XXI, foras
externas contaram com a elite nacional para interferir, modificar ou at mesmo boicotar novas
normatizaes para o setor.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
206 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

No caso da Amaznia Legal, tida como grande laboratrio poltico e econmico pelos
agentes do capital, tanto internos quanto externos, foi sendo projetada como territrio auxiliar,
funcional, subalterno da dinmica do grande capital. E como o complexo eltrico nacional,
j totalmente dominado pelo capital, apresenta-se como poderoso elemento para o circuito
capitalista nacional, mas, que precisa ser alimentado por elementos capazes de produzir
energia sob riscos de crises, os rios amaznicos, abundantes, se apresentam como recursos
apropriados. Mesmo porque foi se construindo um histrico nacional de preferncia pela
matriz hidrulica.
Assim, as normas dos sistemas tcnicos implantadas precisam seguir uma lgica
racionalizada a priori. Normas que regem tanto a ao fsica dos objetos implantados quanto
as que regem socialmente os usos desses objetos.
Considera-se, assim, que a implantao da UHEColder trouxe consigo objetos tcnicos,
normas e aes que interferiram diretamente sobre o cotidiano das pessoas, dinamizando
o ritmo social, e quase que simultaneamente passou a interferir sobre um bem comum, de
todos, o rio Teles Pires, normatizando-o, privatizando-o.
Nesse mesmo processo se produziu a criao de um novo territrio, artificializado,
interconectado em rede com outros territrios, dirigido a distncia a partir de uma lgica
comandada pelo poder hegemnico do capital. Produzindo uma especializao que aliena
o territrio banal, do cotidiano.

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Almir Arantes, Aumeri Carlos Bampi 207
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PLATAFORMA CONTINENTAL JURDICA BRASILEIRA: UM ESTUDO
DOS REFLEXOS DA GLOBALIZAO NA RELAO DA NORMA E
TERRITRIO

Luiz Felipe Barros de Barros


Rogrio Leandro Lima da Silveira
Clarissa Lovatto Barros
1 INTRODUO

Este trabalho busca examinar aspectos da globalizao, fenmeno com potencial de


acelerar formas de circulao e a dependncia em relao s formas espaciais e s normas
sociais e jurdicas, e a interrelao com as riquezas da Plataforma Continental Jurdica
Brasileira. Nesse sentido, retrata-se o projeto do Estado brasileiro para o mar, o qual se
volta principalmente para o petrleo e gs natural, abordando as principais transformaes
introduzidas no Direto do Mar clssico advindas, especialmente, da Conveno de Montego
Bay de 1982. Essa Conveno, ao estabelecer de maneira pioneira os espaos martimos, se
configura como o marco legal na definio dos limites exteriores da Plataforma Continental
Brasileira e dos direitos de soberania dos Estados costeiros.
Ainda, neste texto, enfatiza-se a ratificao da Conveno pelo Brasil, que atribuiu
relevo jurdico Plataforma Continental, evidenciando o processo reivindicatrio do Brasil
junto Organizao das Naes Unidas, para ampliar o limite da Plataforma Continental
alm das 200 milhas nuticas.
Para alcanar os objetivos a que se prope, o presente texto adota o mtodo de
abordagem dialtico-histrico assumido por Milton Santos e Loureiro Bastos, por meio das
categorias e conceitos abordados no referencial terico. Considera-se como descritivo e
interpretativo na medida em que se prope a compreender as principais polticas de Estado
relativas Plataforma Continental, alm de identificar e relacionar os principais elementos
constitutivos da formao espacial e das normas, que contribuem para a dinmica de
integrao territorial no Brasil.

2 A GLOBALIZAO E OS OLHOS VOLTADOS PARA AS RIQUEZAS DO MAR

No incio da dcada de 80 at os dias atuais, aconteceu uma confluncia entre fatores


internos, como a redemocratizao do Brasil, e fatores externos, como a globalizao
de circuitos econmicos a partir de revolues tecnolgicas nas telecomunicaes,
nos transportes e na produo. Nesse cenrio, a ateno direciona-se incorporao
explorao e integrao de um espao martimo ampliado juridicamente, que no equivale,
necessariamente, a esse espao em termos geopolticos, visando a garantir uma hegemonia
sobre a base de recursos naturais vivos e no vivos.
A globalizao se apresenta como um fenmeno que abarca uma rede complexa de
interaes e influncias. Para Santos (2013), o processo de globalizao - que ocasiona
a mundializao do espao geogrfico - tem como uma das principais caractersticas a
acelerao de todas as formas de circulao e a dependncia em relao s formas espaciais
Luiz Felipe Barros de Barros, Rogrio Leandro Lima da Silveira, Clarissa Lovatto Barros 209
Plataforma continental jurdica brasileira: um estudo dos reflexos da globalizao...

e s normas sociais e jurdicas. Dessa acelerao resultam recprocas transformaes entre


o local e o global de modo que as cidades, os pases e os continentes so influenciados
por aspectos internos e pelo mercado de bens e organizaes internacionais. E, em razo
dessa circunstncia, de uma globalizao acelerada, o Estado torna-se muito pequeno
para os grandes problemas da vida, e muito grande para os pequenos problemas da vida
(NASCIMENTO, 2011, p. 106).
Segundo Cunha (2011), a dimenso martima da globalizao bvia. O fenmeno,
que sofreu um impulso importante com os grandes descobrimentos dos sculos XV a XVII,
acelerou-se fortemente nos ltimos vinte anos, principalmente de aps o fim da Guerra
Fria. Pode-se auferir que as trocas de mercadorias internacionais entre diferentes pases
e regies do mundo constituem motor da globalizao. Assim, o comrcio internacional
possvel nica e quase exclusivamente pela existncia do mar, uma vez que mais de 90% do
comrcio internacional se processa por mar. Alm disso, relevante sublinhar, sucintamente,
outras caractersticas da globalizao como o aumento da circulao e dos fluxos globais
de matrias-primas, produtos industriais, e pessoas, bem como do avano tecnolgico e
modernizao da estrutura de transportes martimos como as embarcaes e os contineres.
Nesse cenrio de mundo globalizado, observa-se que o Estado-nao parece ter perdido
a sua centralidade tradicional enquanto unidade privilegiada de iniciativa econmica, social e
poltica. A intensificao das interaes atravessam as fronteiras e as prticas transnacionais
corroem a capacidade do Estado para conduzir fluxos de pessoas, bens, capital ou ideias. O
modelo de globalizao tendeu a combinar, de um lado, a universalizao e eliminao de
fronteiras nacionais e, por outro, o particularismo, a diversidade local, a identidade tnica, bem
como o retorno ao comunitarismo. Neste contexto globalizado, preciso enfrentar questes
como o aumento das desigualdades entre pases ricos e pases pobres, conflitos tnicos,
crime globalmente organizado e, em especial, discutir a maneira pela qual so enfrentados
os usos dos territrios potencializados pelo modelo atual globalizante.
Na globalizao, admitida por Santos (2013, p. 45) como um paradigma para
compreenso dos diferentes aspectos da realidade contempornea, h interdependncia da
cincia e da tcnica. Alis, Sousa e Santos (2011) afirma que h uma tendncia unicidade
tcnica que consiste na base material da globalizao, processo esse que se acompanha da
unicidade do conjunto de normas tcnicas que impem uma rigidez crescente tecnosfera.
A relao dependente entre cincia e tcnica fica evidenciada quando os prprios Estados
utilizam a tecnologia para se apropriar dos oceanos, especialmente a Plataforma Continental
Jurdica, como se perceber ao longo deste texto. Apesar de tendncias contraditrias no
interior da globalizao, Hall (2006) afirma que h consenso que, desde incio da dcada de
oitenta, o alcance e o ritmo da globalizao se potencializaram, acelerando os fluxos entre
os Estados. As modificaes na economia geraram reaes como, por exemplo, reduo
na capacidade de regulamentar dos governos e surgimento de diferentes configuraes
geopolticas. Entende-se que a globalizao j se fazia presente no perodo da colonizao
do Brasil pelo Imprio portugus. Agora, esse processo globalizante direciona-se para as
riquezas da Plataforma Continental Brasileira a fim garantir uma hegemonia nacional sobre a
base de recursos naturais vivos e no vivos do mar contguo.
Feitas essas observaes sobre globalizao e seus efeitos, aborda-se os espaos
martimos no conceito jurdico, incluindo, obviamente, a gesto costeira, bem como as
riquezas do mar e seus usos. Mostra-se o projeto do Estado brasileiro para o mar e reflete-se
sobre uma possvel integrao territorial.
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
210 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

3 A INTEGRAO TERRITORIAL INTERRELACIONADA COM A PLATAFORMA


CONTINENTAL

O Direito do Mar provavelmente, com os Direitos Humanos, o domnio no qual se


tm feito sentir algumas das mais importantes modificaes que caracterizam o Direito
Internacional contemporneo. Conforme Loureiro Bastos (2005), desde 1945, o mar palco
de uma alterao radical das concepes clssicas e do surgimento de novos conceitos. As
principais transformaes introduzidas no Direto do Mar clssico podem ser encontradas
na Conveno de Montego Bay, de 1982. A comprovao da magnitude geopoltica desta
Conveno pode ser comprovada pelo total de 191 Estados-membros que participaram
nas negociaes,1 bem como pelo variado conjunto de matrias contempladas. Em face de
ser composta de 320 artigos e nove anexos, elegeram-se os dispositivos mais prximos
temtica estudada, utilizando, principalmente, quatro artigos.2
Sabe-se que o progresso das tcnicas aliadas cincia desencadeou o interesse
dos Estados pela apropriao dos oceanos, particularmente o espao submerso. Durante
vrios sculos, o mar no foi objeto de cobia da humanidade, dado que no era um espao
passvel de habitao permanente, bem como em razo de a expanso dos mares no
ser entendida como necessria, pois ainda havia terra firme inexplorada. Nesse cenrio,
a navegao e a pesca configuravam como utilizaes que se atribuam a dois teros do
planeta, conforme Loureiro Bastos (2005). Assim, o Direito Internacional era o espelho dessa
realidade, alicerado no princpio da liberdade dos mares.3
No incio do sculo XX, a explorao dos oceanos ocorria semelhana de uma
propriedade comum, mas, na segunda metade do sculo, a posio dos Estados alterou-
se radicalmente a fim de garantir a apropriao dos recursos naturais anteriormente
compartilhados, como bem destaca Loureiro Bastos (2005).
A partir de 1945, com o final da Segunda Guerra Mundial e a criao da Organizao das
Naes Unidas, comeou um processo de descolonizao que transformou substancialmente
a diviso anteriormente existente no espao colonizado. Percebe-se que Estado costeiro
tem expandido o seu poder, alm das fronteiras terrestres, em resultado de um processo

1 Os 191 Estados-membros das Naes Unidas correspondem totalidade dos Estados participantes na
Conveno. Desses Estados 15 no assinaram e 14 assinaram mas no ratificaram. Atualmente, com 70
anos de existncia, a ONU contempla 193 Estados-membros incluindo todos os Estados independentes
plenamente reconhecidos. A Cidade do Vaticano e a Palestina esto posicionados como observadores (ONU,
2015a).
2 Art 76. Definio da Plataforma Continental; Art 77. Direitos do Estado costeiro sobre a plataforma continental;
Art 82. Pagamentos e contribuies relativos ao aproveitamento da plataforma continental alm de 200 milhas
martimas; Art 83. Delimitao da plataforma continental entre Estados com costas adjacentes ou situadas
frente a frente (UNCLOS, 1982).
3 A liberdade do alto-mar se refere navegao e s maneiras de aproveitamento. O princpio da liberdade
foi defendido pelos juristas espanhis do sculo XVI, Francisco de Vitria e Francisco Surez, motivando a
controvrsia entre o holands Hugo Grotius, que publicou em 1609 o Mare liberum, e o ingls John Selden,
que republicou em 1635 com o Mare clausum. Nessas obras, segundo Rezek, o autor entende que o mar
suscetvel de apropriao e domnio, mas no chega a excluir a liberdade coletiva da navegao (REZEK,
2013, p. 367).
Luiz Felipe Barros de Barros, Rogrio Leandro Lima da Silveira, Clarissa Lovatto Barros 211
Plataforma continental jurdica brasileira: um estudo dos reflexos da globalizao...

legitimado juridicamente, por meio da consagrao dos conceitos de Plataforma Continental,4


de Zona Econmica Exclusiva e de guas arquipelgicas.
Segundo Loureiro Bastos (2005), os Estados costeiros alargaram o seu espao
martimo de forma a conseguirem apropriar-se do mximo de recursos naturais marinhos.
Essas prticas estatais demonstraram que a fixao e a delimitao de fronteiras denotaram
o resultado de uma operao jurdica e poltica. Isso, no caso das fronteiras martimas, devido
s caractersticas do meio, tem indicado ser o traado da delimitao resultado de uma
deciso exclusiva dos Estados interessados.
Ao abordar Plataforma Continental cabe lembrar a explicao de Santos (1994) sobre
os objetos, os quais so artificiais ou humanizados, ou seja, constitudos pela tcnica ou
apropriados por ela. A norma est nos objetos tcnicos, a ttulo de exemplo, a construo de
um estaleiro exige normatizao a fim de que possa cumprir a funo intentada pelos seus
investidores, sejam eles esferas do governo, comunidades locais ou empresrios. Por outra
banda, as aes so essencialmente humanas e pressupem a existncia de um ou mais
agentes revestidos de finalidade. Esses agentes podem ser um indivduo ou um conjunto de
indivduos reunidos na forma de empresa ou outra caracterizao que apresente uma diviso
interna do trabalho para realizar uma interferncia na realidade.
Para entender a relevncia da Plataforma Continental, torna-se premente traar um
panorama histrico dessa temtica, ressaltando, desde logo, que a Conveno de Montego
Bay de 1982 constituiu marco na definio de espao martimo. Registra que alguns autores
consideram a Proclamao Truman, do presidente Harry Truman dos EUA, de 1945, como
o momento do nascimento da Plataforma Continental em termos jurdicos. Na Proclamao,
o governo americano postulava jurisdio e controle sobre recursos naturais existentes
no solo e subsolo da Plataforma, entendida aqui no seu sentido fsico. Conforme Caetano
Ferro (2009), outros Estados, aproveitando o ensejo, efetuaram declaraes ampliando os
seus direitos nos espaos imersos contguos s suas costas. Mas, o contedo desses atos
unilaterais foi dspare, nem sempre concordando com o da mencionada Proclamao.
Dessa forma, Andrade (1994) sublinha que, apesar de a proclamao Truman no ter
definido a Plataforma Continental, ela sinalizou efetivamente o elemento fundamental, qual
seja, que a Plataforma constitui um prolongamento do territrio, logo pertencendo a este. A
expresso Plataforma Continental era usada no seu sentido geomorfolgico, ficando claro
transparecer a divergncia conceitual remanescente entre este ltimo e o jurdico. Apesar da
relevncia da Proclamao Truman, em termos de direito positivado, a Plataforma Continental
foi consagrada, pela primeira vez, na Conveno de Genebra sobre a Plataforma Continental
em 1958. Essa norma recebeu intensas crticas, provocando a alterao do conceito de
Plataforma Continental, o qual passou a ser previsto na Conveno de Montego Bay em
1982.

4 A Conveno de Montego Bay de 1982 altera de forma radical o conceito de Plataforma Continental, tambm
chamada de espao martimo. Conforme Loureiro Bastos (2005), no artigo 76 utilizado um conjunto de
conceitos de natureza fsica, tipogrfica e geolgica para entender a definio de plataforma continental.[...]
Daqui resulta que, atualmente, a plataforma continental em termos jurdicos corresponde, em termos mais
concretos, margem continental em termos fsicos. Em termos espaciais a diferena considervel, dado
que, enquanto a plataforma continental corresponde a cerca de 7% dos espaos dos oceanos, equivalentes a
26 milhes de km2, a margem continental ocupa cerca de 21% do espao submerso. Assim, at as 200 milhas
martimas, a plataforma continental completamente independente da sua existncia em sentido fsico. Para
alm dessa distncia, est dependente das caractersticas especficas da margem continental (LOUREIRO
BASTOS, 2005, p. 284-285).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
212 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

Segundo Caetano Ferro (2009), no concernente ao direito positivo, a Conveno de


Genebra de 1958 consagrou a Plataforma Continental em termos jurdicos, mas no com o
seu significado em termos fsicos. O artigo 1, que prev os limites exteriores da Plataforma,
bastante flexvel visto que, apesar de na primeira parte da sua alnea a, mencionar o critrio
rigoroso da profundidade dos 200 metros, na segunda parte sinaliza, em alternativa, o
requisito da profundidade associada explorabilidade. Esse critrio elstico, pois torna
esses limites diretamente dependentes da tecnologia existente. Em razo dessa flexibilidade,
essa norma recebeu duras crticas, que conduziram a uma significativa modificao do
conceito de Plataforma Continental que passou a ser previsto na Conveno de Montego
Bay, de 1982.
Partindo da consolidao normativa da Conveno, os espaos martimos submetidos
jurisdio nacional so o Mar Territorial, a Zona Contgua, a Zona Econmica Exclusiva, a
Plataforma Continental, as Ilhas e guas Arquipelgicas e os Estreitos e Canais. Referente
aos espaos martimos no submetidos jurisdio nacional tm-se o Alto-Mar e a Zona
Internacional do Leito Marinho, denominado de rea.
Considera-se a Conveno de Montego Bay marco legal, pois, pela primeira vez, fixaram-
se, de maneira objetiva, formas para o estabelecimento dos limites exteriores da Plataforma
Continental, no seu enfoque legal ou jurdico. Conforme explica Caetano Ferro (2009), em
seu artigo 76, a Conveno prev duas maneiras para delimitar esses limites, quais sejam: at
as 200 milhas nuticas5 (370,400 km) medidas a partir das linhas da base usadas para medir
a largura do Mar Territorial, independentemente da existncia da Plataforma Continental em
sentido fsico (inner continental shelf);6 alm das 200 MN (outer continental shelf),7 somente
se a margem continental existir em termos fsicos, devendo os Estados costeiros submeter
Comisso de Limites da Plataforma Continental da ONU (CLPC-ONU) informaes sobre os
limites para efeitos de homologao.
Assim, enquanto por meio daquela primeira forma a Plataforma Continental se baseia
num critrio de distncia, tendo os Estados costeiros direito a ela mesmo que no exista
em sentido fsico, do segundo modo to somente podero beneficiar aqueles Estados
costeiros cuja margem continental se estenda fisicamente alm das 200 MN, sendo os limites
estabelecidos segundo critrios precisos previstos no artigo 76 da Conveno. Mesmo
nessa ltima situao, o conceito jurdico de Plataforma Continental no coincide com o
seu significado fsico, visto que aquilo que est em causa a margem continental, a qual
mais abrangente do que aquela, porque inclui tanto a Plataforma Continental (aqui no
sentido fsico ou geomorfolgico), ou seja, a regio relativamente plana mais prxima do
continente, o talude continental (regio onde ocorre a mudana relativamente abrupta para
maiores profundidades do fundo do mar) e a elevao continental (regio mais profunda do
fundo do mar em continuidade ao talude continental).
Nesse sentido, a noo jurdica de Plataforma Continental ampliou-se, no se

5 Milha Nutica (MN) uma unidade para medida de distncia, largamente utilizada na cartografia nutica,
cujo valor unitrio equivale a 1.852 metros (IBGE, 2011). Nessa tese tambm ser utilizada milhas ou milhas
martimas, que correspondem a mesma medida de milha nutica.
6 Inner continental shelf (plataforma continental interna). Termo usado por vrios autores. Vide, inter alia, Lilje-
Jensen e Thamsborg, The Role of Natural Prolongation..., cit.,1995, p. 631; e Kwiatkowska, Equitable
Maritime Boundary Delimitation A Legal Perpective, in CAMINOS, Hugo (edit.), Law of the Sea, Dartmouth
Ashgate, Aldershot Burlington USA Singapore Sydney, 2001, p. 249.
7 A frase outer continental shelf usada para descrever a Plataforma Continental alm das 200 milhas nuticas,
distncia equivalente a 370,400 km, medidas a partir das linhas da base do Estado costeiro.
Luiz Felipe Barros de Barros, Rogrio Leandro Lima da Silveira, Clarissa Lovatto Barros 213
Plataforma continental jurdica brasileira: um estudo dos reflexos da globalizao...

limitando plancie que corresponde ao seu sentido geolgico, podendo ir at ao bordo


exterior da margem continental, consubstanciando um acrscimo dos espaos em que
os Estados costeiros podem exercer os seus direitos de soberania. Pode-se afirmar que
essas duas formas dspares para delimitar os limites exteriores da Plataforma Continental
foram consagradas devido s dificuldades surgidas na III Conferncia das Naes Unidas
sobre o Direto do Mar em alcanar o consenso de todos os Estados. De tal sorte, o artigo
76 estabeleceu um ajuste entre os dois grupos de interesses de sentido antagnico que
se debateram nas negociaes da Conveno de Montego Bay. Por um lado, os Estados
costeiros com Plataformas Continentais reduzidas ou inexistentes, a quem era conveniente
o critrio das 200 MN; e, por outro lado, os Estados costeiros com margens continentais
largas (os Broad Margin States ou Margineers), cujos interesses foram protegidos por meio
da possibilidade de extenso da Plataforma Continental at ao bordo exterior da margem
continental.
Figura 1 guas jurisdicionais brasileiras

Fonte: BRASIL (2014). Comando da Marinha do Brasil. Comisso Interministerial para os


Recurso do Mar/ LEPLAC.

Relevante frisar que, conforme artigo 76 da Conveno de Montego Bay, o Estado


costeiro possui, relativamente Plataforma Continental, direitos de soberania no que diz
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
214 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

respeito explorao e aproveitamento dos seus recursos naturais.8 Tais direitos existem
mesmo que o Estado costeiro no ocupe o espao em causa ou no proceda sua explorao,
pois so independentes de qualquer declarao por parte do Estado. Afora isso, so direitos
exclusivos, no estando o Estado obrigado a compartilh-lo.
Nesse sentido, Rezek (2013) enfatiza que os direitos econmicos do Estado costeiro
sobre sua Plataforma Continental so exclusivos, ou seja, nenhum outro Estado pode pretender
compartilh-los se aquele no os aproveita. Por outro lado, esses direitos independem da
ocupao da Plataforma Continental nem de qualquer pronunciamento. Alerta, Rezek, que a
soberania do pas costeiro somente diz respeito explorao e aproveitamento dos recursos
naturais da Plataforma Continental, no podendo ele impedir que outros pases ali coloquem
cabos ou dutos submarinos.
Os direitos do Estado costeiro so derivados, no sentido em que somente existem
em razo de o Estado deter poderes sobre o territrio terrestre contguo ao mar, em relao
ao qual a Plataforma Continental o prolongamento natural. Mas esses direitos sobre a
Plataforma Continental no so ilimitados, entre outros motivos, porque no afetam o regime
jurdico das guas suprajacentes, nem do espao areo localizado acima delas, tal como se
prev no artigo 77, e tambm porque os outros Estados mantm o direito de colocar cabos
e dutos submarinos na Plataforma Continental, apesar de o Estado costeiro precisar dar o
consentimento relativamente ao traado dos mesmos.
Aos direitos relacionados explorao e aproveitamento dos recursos somam-
se, ainda, poderes atinentes construo de ilhas artificiais, instalaes e estrutura na
Plataforma Continental (artigos 60 e 80); poderes e deveres de preveno, reduo e controle
da poluio (artigos 208, 210, 214 e 216); e poderes relativos regulao da investigao
cientfica marinha, tal como se prev nos artigos 246 a 249 e no art. 253.
Pode-se afirmar que a relevncia e o interesse dos Estados costeiros no que diz respeito
Plataforma Continental esto diretamente relacionados com os incontveis recursos
existentes nela, bem como a sua suscetibilidade de explorao comercial. Assim, como
estabelecido no artigo 77, os direitos de aproveitamento e explorao do Estado costeiro
dizem respeito aos recursos no vivos, dos quais se destacam, pelo seu valor econmico,
o petrleo e gs natural (em sua essncia, o gs natural composto predominantemente
de metano - CH4 -, com presena de impurezas, em percentuais bem menores), bem como
aos recursos vivos pertencentes a espcies sedentrias. Grande parte de organismos vivos

8 Os recursos naturais surgem como conceito pressuposto. Na verdade, muito escassa e parcimoniosa
a definio de recursos naturais, e mesmo a simples referncia a estes, nos documentos de Direito
Internacional. Numa definio antropocntrica de recurso natural qualquer elemento da natureza que possa
ser til ao gnero humano em determinadas condies tecnolgicas, econmicas, sociais e ambientais.
Resulta da conjugao de dois conceitos que podem ser autonomizados. Trata-se, por um lado, de recurso,
isto , de um bem que possvel de ser usado ou consumido. E, por outro, de algo que, na sua origem,
existe independentemente de uma interveno humana, ou seja, ou da mera utilizao de potencialidades
humanas, como no caso dos recursos humanos. Recurso natural , por isso, um elemento da natureza que o
gnero humano usa, ou est em condies de usar, para satisfazer as suas necessidades. O que significa que
a transformao de um elemento da natureza num recurso natural o resultado de uma atividade humana. De
acordo com uma aproximao no exaustiva, as mais importantes categorias de recursos naturais incluem:
a terra, que tanto pode ser cultivada, como mantida no seu estado natural, por razes cientficas, estticas
ou de recreao; as pescas, de gua doce ou salgada; as espcies vivas terrestres, nomeadamente para o
consumo alimentar; os recursos minerais; as fontes de energia renovveis no mineral, tais como a energia
solar, as mars, os ventos e os aproveitamentos geotrmicos; a gua; a capacidade que a natureza tem de
assimilar os resduos que so originados pela atividades humanas. assim excessivamente extensa qualquer
definio ampla de recursos naturais que pretenda abranger no seu seio todos os elementos vivos e no
vivos que integram o meio ambiente (LOUREIRO BASTOS, 2005, p. 134-135).
Luiz Felipe Barros de Barros, Rogrio Leandro Lima da Silveira, Clarissa Lovatto Barros 215
Plataforma continental jurdica brasileira: um estudo dos reflexos da globalizao...

- algas e ostras, por exemplo - adquirem exponencial relevncia comercial, em decorrncia


da sua utilizao com finalidades farmacuticas, mdicas, biotecnolgicas ou industriais.
Salienta-se que com a possibilidade de extenso9 da Plataforma Continental alm das 200
MN e o constante desenvolvimento tecnolgico, h possibilidade de descobertas de novos e
economicamente proeminentes recursos como, por exemplo, o Pr-sal.
A delimitao da Plataforma Continental constitui um assunto complexo e relevante da
perspectiva prtica, bem como sensvel em termos polticos e econmicos, porque consiste
em determinar qual o espao martimo ser submetido aos direitos de soberania de cada um
dos Estados costeiros. Ou seja, cria-se uma fronteira martima entre eles e, dessa maneira,
no causa surpresa as frequentes e acirradas controvrsias relacionadas temtica.10
Diferentemente de pocas anteriores em que os Estados no possuam preocupao
em estabelecer as fronteiras martimas, nas ltimas dcadas esta situao modificou-se
significativamente e passou a ocorrer delimitaes. Alinha-se, ao entendimento de Caetano
Ferro (2009), a qual considera que a fixao consiste no ato unilateral do Estado costeiro
mediante o qual so estabelecidos os limites da sua Plataforma Continental at as 200 MN,
nos casos em que esta no esteja em sobreposio ou contato com a Plataforma Continental
de outros Estados costeiros. Assim, trata-se de uma problemtica de delimitao quando,
em razo da localizao geogrfica, existirem aspiraes justapostas de vrios Estados em
relao ao mesmo espao martimo. Isso tanto pode ocorrer nas Plataformas Continentais
at as 200 MN como alm das 200 MN, quanto no caso de Estados costeiros concorrendo
relativamente ao mesmo espao martimo (pode ocorrer nas Plataformas Continentais at as
200 MN como alm das 200 MN): tanto no caso de Estados com costas adjacentes; como
no caso de Estados com costas opostas quando a distncia entre ambas for inferior a 400
milhas nuticas (no caso da Plataforma Continental at as 200 MN), ou quando ambos os
Estados tenham direito ao espao em causa (nas Plataformas Continentais alm das 200
MN).
Sobre a margem continental, cumpre destacar que ela abrange a Plataforma Continental
em sentido fsico (a plancie), o talude e a elevao continentais, excluindo os grandes fundos
ocenicos (plancies abissais), conforme preceitua o artigo 76. Assim, para o estabelecimento
dos limites exteriores da Plataforma Continental alm das 200 milhas nuticas, os Estados

9 O termo extenso da plataforma continental pode no ser o mais correcto, uma vez que, face ao anteriormente
referido, no se trata propriamente de uma extenso. A questo importante saber at onde, efectivamente,
vai o bordo exterior da plataforma continental. Em vez de extenso, trata-se antes de uma questo de
fixao de limites exteriores (RIBEIRO, 2006, p. 30).
10 Nesse aspecto, para evitar qualquer equvoco sobre o enquadramento geral do regime da Conveno de
1982 referente a Plataforma Continental e a Zona Econmica Exclusiva, faz-se mister esclarecer que a matria
da Plataforma Continental foi discutida no mbito do Segundo Comit da III Conferncia. A discusso foi
difcil e, em alguns das questes, muito demorado. O acordo final s foi conseguido em agosto de 1980.
O essencial da discrdia esteve centrado na opo de integrar a Zona Econmica Exclusiva na Plataforma
Continental. O compromisso a que se chegou foi a autonomizao das duas zonas (espaos martimos) e
a fixao de um limite externo especfico para a Plataforma Continental. Apesar de no ter sido alcanada
a unificao, existem vrios elementos comuns aos dois regimes, como os artigos 60 e 80, relativos s
ilhas artificiais, instalaes e estruturas, o no n 1 do artigo 58 e no artigo 79, que regulam os cabos e
dutos submarinos. Alm disso, as disposies relativas delimitao, nos artigos 74 e 83, tm uma estrutura
idntica (LOUREIRO BASTOS, 2005, p. 300).
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
216 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

costeiros podero optar entre: a frmula de Gardiner e a frmula de Hedberg, ou ambas.11


Constata-se que h dificuldades relativas interpretao e implementao do artigo 76,
especialmente no caso da Plataforma Continental alm das 200 MN. Um dos problemas
refere-se ao fato de essa norma adotar tanto conceitos jurdicos quanto noes pertencentes
a outras reas do conhecimento, que, por vezes, no possuem um significado parecido.
Acrescenta-se, ainda, a circunstncia de, no mesmo artigo, ser, algumas vezes, utilizado o
mesmo termo com sentidos diversos.
Coaduna-se com o posicionamento de Souza (1999), o qual preconiza que existe
apenas uma nica definio de Plataforma Continental na Conveno, que aquela contida
no artigo 76, pargrafo 1. Como esta definio completamente diferente da definio
geolgica ou geomorfolgica de Plataforma Continental contida em Heezen, Tharp e Ewing
(1959), comum se referir definio de Plataforma Continental do artigo 76, pargrafo 1
como sendo no sentido legal ou estendida. A definio de Plataforma Continental aquela
contida no artigo 76, pargrafo 1 da Conveno, mas convencionou-se denominar Plataforma
Continental estendida (alguns pesquisadores denominam Outer Continental Shelf) jurdico.
Percebe-se que no h, obviamente, definio de Plataforma Continental quela poro
da Plataforma Continental legal ou jurdica que se estende desde o limite das 200 milhas
martimas at o limite exterior estabelecido para a Plataforma Continental definida no artigo
76, pargrafo 1, chancelada pela Conveno das Naes Unidas para o Direito do Mar.
Na mesma banda de Souza, Fiorati refora (1999, p. 125) o entendimento a respeito da
disciplina jurdica da Plataforma Continental.

Conclui-se, pois, que a disciplina jurdica sobre a plataforma continental tem


como objetivo a soberania sobre o aproveitamento dos recursos situados
nas guas que a bordejam, no seu solo e subsolo, notadamente os recursos
minerais e combustveis fsseis como o petrleo e o gs natural. Desta forma,
a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar de 1982 procurou
utilizar, o mnimo possvel, quaisquer critrios biolgicos, geolgicos ou
geogrficos ao definir a plataforma continental, procurando torn-lo um
conceito jurdico autnomo (grifo nosso).

V-se que a Plataforma Continental Jurdica de um Estado costeiro pode abarcar as


caractersticas fisiogrficas conhecidas como Plataforma, talude e elevao continentais.
Percebe-se que o conceito de Plataforma Continental Jurdica no se aplica massa lquida
sobrejacente ao leito do mar, mas apenas ao leito e ao subsolo desse mar. Sublinha-se
os conceitos de Mar Territorial e Zona Econmica Exclusiva para que no haja confuso
conceitual no tocante jurisdio e soberania
Segundo Rezek (2013), o Brasil confirmou a Conveno em 1998, mas cinco anos
antes, por meio da Lei 8.617/93, reduziu a doze milhas a largura do Mar Territorial brasileiro
e adotou o conceito de Zona Econmica Exclusiva para as 188 milhas adjacentes. Desse

11 A frmula de Gardiner, que se baseia na espessura dos sedimentos, conforme artigo 76, n 4, alnea a, i; ou
a frmula de Hedberg, que prev um critrio de distncia fixa ao p do talude continental, prevista no artigo
76, n 4, alnea a, ii. Relativamente mesma Plataforma Continental, podem ser utilizadas ambas as frmulas,
desde que uma seja empregada em partes distintas dos seus limites. Todavia, para o uso de qualquer uma
delas necessrio determinar a localizao do p do talude continental, que versa numa operao complexa.
Alm desses referidos dois modos de estabelecer os limites exteriores da Plataforma Continental alm das
200 milhas nuticas, existe outro, previsto no Anexo II da Ata Final da III Conferncia das Naes Unidas
sobre o Direito do Mar, consagrado para o caso especial da Baa de Bengala. Traduo adaptada (UNCLOS,
1982).
Luiz Felipe Barros de Barros, Rogrio Leandro Lima da Silveira, Clarissa Lovatto Barros 217
Plataforma continental jurdica brasileira: um estudo dos reflexos da globalizao...

modo, a largura da ZEE pode ser de at 188 MN que, adicionadas extenso mxima de
12 MN do Mar Territorial, atingem a distncia mxima de 200 MN, todas essas distncias
medidas a partir das linhas de base determinadas pelo Estado costeiro, que se aplica ao
Estado brasileiro.
Em relao Plataforma Continental alm das 200 MN, a delimitao daquele espao
internacionalizado coincidir com os limites estabelecidos pelo Estado costeiro com fulcro
nas recomendaes efetuadas pela Comisso de Limites da Plataforma Continental. Nesta
presuno, os problemas relativos aos limites da rea podem ser diversos, dos quais
salienta-se a hiptese de o Estado costeiro e a Comisso de Limites no pactuarem quanto
aos limites da Plataforma Continental ou a hiptese de o Estado costeiro no cumprir o prazo
de 10 anos para realizar submisso Comisso de Limites. Nos casos em que tenham de
ser realizadas delimitaes das Plataformas Continentais entre os Estados costeiros - at ou
alm das 200 MN - estas prevalecem sobre a delimitao da rea, nos quais os limites ficaro
indeterminados enquanto as questes no forem definidas.
No que diz respeito aos pagamentos relativos ao aproveitamento dos recursos no
vivos da Plataforma Continental alm das 200 MN, a Conveno de Montego Bay inovou
ao estabelecer, em seu artigo 82, a necessidade de adimplemento a partir do sexto ano de
produo. Para Loureiro Bastos (2005), a extenso da Plataforma Continental alm das 200
MN contm uma componente de internacionalizao, na medida em que os pagamentos
previstos no artigo 82, relativos ao aproveitamento dos recursos no vivos existentes nesse
espao pelo Estado costeiro, sero efetuados por intermdio da Autoridade.
A criao da Comisso de Limites da Plataforma Continental faz parte do compromisso
atingido durante a III Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar relativamente
Plataforma Continental. Quase todas as submisses j realizadas foram alvo de declaraes
de outros Estados como reao a elas. No que diz respeito a este aspecto, salienta-se que
tm sido feitas declaraes desse tipo por pases que no so partes na Conveno, dos
quais se destacam os Estados Unidos da Amrica, que, ao que parece, tm estado bastante
atento s submisses apresentadas e atividade da Comisso. Os Estados-membros da
ONU que no assinaram Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar totalizam 15.
So eles: Sria, Israel, Turquia, Venezuela, Estados Unidos da Amrica, Peru, Uzbequisto,
Andorra, San Marino, Sudo do Sul, Cazaquisto, Turquemenisto, Tajiquisto, Quirquisto,
Azerbaijo. J os Estados observadores da ONU da Cidade do Vaticano e do Estado da
Palestina tambm no assinaram a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar.
H, ainda, os Estados-membros das Naes Unidas que assinaram, mas no ratificaram
a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar. So eles: Colmbia, Ir, Camboja,
Lbia, Emirados rabes Unidos, El Salvador, Coria do Norte, Etipia, Buto, Afeganisto,
Ruanda, Repblica Centro Africano, Burundi, Etipia.
Parece evidente que os EUA, por ser um pas com capacidade tecnolgica capaz de
auferir vantagens substanciais no espao martimo denominado de rea, tm relutado em
aderir Conveno justamente por defender ideia de que os detentores das tecnologias
possuem a capacidade de explorar o referido territrio. Essa postura estadunidense faz
lembrar a afirmao de Rezek (2013, p. 366) onde teriam preferido que os fundos marinhos
permanecessem no estatuto jurdico de res nullius, espera da iniciativa de quem primeiro
pudesse, com tecnologia avanada, explor-los.
Ao analisar o posicionamento dos Estados Unidos, segundo interpretao de Rezek
(2013), h a possibilidade de relacion-lo com a definio de Milton Santos sobre meio o
tcnico-cientfico-informacional, como o atual contedo do espao geogrfico. Um meio
Rogrio Leandro Lima da Silveira, Mariana Barbosa de Souza (Org.)
218 Norma e territrio: contribuies multidisciplinares

tcnico-cientfico-informacional um meio geogrfico que inclui obrigatoriamente cincia,


tecnologia e informao, ou, nas palavras de Santos (2013, p. 41) o meio tcnico-informacional
a nova cara do espao. a que se instalam as atividades hegemnicas, aquelas que tm
relaes mais longnquas e participam com o comrcio internacional.
Como a maior potncia martima mundial e a nao com o litoral mais extenso do mundo,
os Estados Unidos tm enormes interesses nos oceanos e em seus usos. Assim, embora
sem ratificar o acordo, o pas norte-americano j adotou grande parte dos conceitos nas
polticas sobre navegao, comrcio e meio ambiente. Feitas essas consideraes a respeito
dos espaos martimos, passa-se a abordar, especificamente, a Conveno de Montego Bay,
salientando a ratificao e a submisso do Brasil a essa normativa internacional.

4 CONVENO DE MONTEGO BAY: DA RATIFICAO SUBMISSO DO BRASIL

O Brasil ratificou a Conveno em 22 de dezembro de 1988, se inserindo, dessa forma,


numa nova etapa do Direito Internacional, pois aquela consagrou normatizao jurdica
de patrimnio comum da comunidade aplicvel aos fundos marinhos. A Conveno tem
especial relevncia ao Brasil, especialmente no artigo 4 do Anexo II, ao dispor que um
Estado Costeiro, quando pretende estabelecer o limite exterior da Plataforma Continental
alm de 200 MN, deve apresentar Comisso de Limites da Plataforma as caractersticas e
informaes cientficas desse novo limite.
Alm de ter ratificado a Conveno de Montego Bay, o Brasil deu relevo jurdico
Plataforma Continental Brasileira ao estabelecer, na Constituio da Repblica de 1988, no
artigo 20, esse espao martimo como um dos bens da Unio. Assim, a legislao brasileira
define espao martimo, dispondo sobre Mar Territorial, Zona Contgua, Zona Econmica
Exclusiva e Plataforma Continental Brasileira. Em razo de o objeto desta tese ser a Plataforma
Continental Brasileira, enfoca-se a Plataforma Continental jurdica na definio de espao
martimo. Os demais limites j foram mencionados a ttulo de elucidao.
Afora definio de Plataforma Continental (CNUDM, artigo 76, 1) ficaram estabelecidos
critrios restritivos para determinar limites alm dos quais no haveria qualquer possibilidade
de estender a Plataforma Continental (CNUDM, artigo 76, 5) quais sejam, 350 MN das linhas
de base a partir das quais se mede a largura do Mar Territorial, ou uma distncia que no
exceda 100 MN da isbata de 2500 metros, que uma linha que une profundidades de 2500
metros.
Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM),12 cabe a competncia de
assessorar o Presidente da Repblica na elaborao da Poltica Nacional para os Recursos
do Mar, bem como a atribuio de planejar, coordenar e controlar as tarefas envolvendo o
Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC). Embora o Brasil tenha ratificado

12 A Poltica Nacional para os Recursos do Mar, instituda em 1980 por medida presidencial, tem por rgo
executor a Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), secretariada pelo Comando da
Marinha. Tal poltica visa a ser um elemento de articulao entre as diversas polticas setoriais federais em
suas projees nos meios costeiros e martimos, tendo por finalidade fixar as medidas essenciais promoo
da integrao do Mar Territorial e Plataforma Continental ao Espao Brasileiro e explorao racional dos
oceanos (MORAES, 2007, p. 131).
Luiz Felipe Barros de Barros, Rogrio Leandro Lima da Silveira, Clarissa Lovatto Barros 219
Plataforma continental jurdica brasileira: um estudo dos reflexos da globalizao...

a Conveno em 1988, somente no ano de 1993, o Brasil, por meio da Lei 8.617,13 definiu
os limites martimos brasileiros em consonncia com os estabelecidos na Conveno das
Naes Unidas para o Direito do Mar (CNUDM).
Conforme Caetano Ferro (2009), em 17 de maio de 2004, o Brasil submeteu Comisso
de Limites da Plataforma Continental da ONU informaes sobre os limites exteriores da
Plataforma Continental Brasileira alm do limite das 200 Mn. Tendo em vista que a Conveno
de Montego Bay entrou em vigor em 16 de novembro de 1994, o Brasil cumpriu o prazo de
dez anos a contar da data em que a Conveno entrou em vigor em relao a cada Estado.
Assim, o Estado brasileiro abdicou do benefcio, aprovado pela Reunio dos Estados Partes
Conveno, da nova contagem do prazo de 10 anos a partir da publicao da Scientific
and Techical Guidelines of the Commission on the Limits of the Continental Shelf (orientaes
tcnicas e cientficas) pela CLPC-ONU, em 13 de maio de 1999. Pelo art.4 do Anexo II da
Conveno, o prazo de 10 anos passou a viger a partir de 16 de novembro de 1994, para
aqueles Estados que no haviam ratificados at aquela data.
O Brasil no est envolvido em qualquer litgio com outros Estados costeiros em
relao s suas zonas martimas. Alis, o pas no tem vizinhos com costas opostas com
os quais tenha de partilhar os seus espaos martimos, inexistindo, assim, possibilidade
de controvrsias. Em relao aos Estados vizinhos com costas adjacentes a Repblica
Oriental do Uruguai e a Repblica da Frana, por conta da Guiana Francesa celebrou-se
acordo e tratado de delimitao, porm essas relaes bilaterais somente dizem respeito s
zonas at as 200 MN.
H contradio sobre as informaes disponibilizadas pela Marinha do Brasil, pois existe
o Decreto n 88.945, de 07 de novembro de 1983, que promulgou o Tratado de Delimitao
Martima entre o Governo do Brasil e o Governo Francs.14 Esse Decreto, como nota-se, faz
referncia a Tratado e, por sua vez, a Marinha brasileira afirma no existir Tratados. Destaca-
se que o Tratado de Delimitao Martima entre os dois Estados foi celebrado em Paris em
30 de janeiro de 1981. Nesse sentido, depreende-se que a definio de limites martimos
entre Estados Costeiros, nas guas que avanam no oceano tambm passam por processos
cientficos e tcnicos e, sobretudo, por processos polticos e diplomticos.
Os limites exteriores da Plataforma Continental brasileira alm das 200 milhas MN
reivindicados pelo Brasil, na submisso em 17 de maio de 2004, abrangem um espao

13 A Lei 8.617/93 dispe sobre o mar territorial, a zona contgua, a zona econmica exclusiva e a plataforma
continental brasileiros, e d outras providncias. A Lei 8.617/93 regulamenta os incisos V e VI do artigo 20 da
Constituio Federal de 1988, e diz no seu artigo 1 que o mar territorial compreende uma faixa de 12 milhas
de largura, [...] e no artigo 6, a zona econmica exclusiva brasileira compreende uma faixa que se estende
das doze s duzentas milhas martimas [] (BRASIL, 1993).
14 [] a linha de delimitao martima, inclusive a da plataforma continental, entre a Repblica Federativa do
Brasil e a Repblica Francesa, ao largo do Departamento da Guiana, fica determinada pela linha loxodrmica
que tem o azimute verdadeiro de quarenta e um graus e trinta minutos sexagesimais, partindo do ponto
definido pelas coordenadas de latitude de quatro graus, trinta minutos e cinco dcimos Norte e de longitude
cinquenta e um graus, trinta e oito minutos e dois dcimos Oeste. Esse azimute e essas coordenadas so
referidos ao Sistema Geodsico Brasileiro (datum horizontal - Crrego Alegre). [] esse sistema geodsico
foi empregado na elaborao da carta nutica brasileira de n 110, 1 edio, de 27 de abril de 1979, que
foi utilizada durante os trabalhos da VI Conferncia da Comisso