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ARTIGO

O TIPO E A TIPICIDADE NO CONTEXTO DO DIREITO


ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Anna Flvia Camilli Oliveira


Mestranda em Direito Empresarial e Cidadania Unicuritiba
annacamioli@yahoo.com.br

RESUMO
Este artigo procura analisar, inicialmente, o conceito de infrao administrativa. Ao se tomar
por base o conceito estratificado de infrao que a define como comportamento tpico,
antijurdico e culpvel, passa-se analise da tipicidade como elemento da infrao. Analisam-
se, ento, os elementos do tipo, a fim de se estabelecer quais os requisitos para que haja a
conduta tpica, punvel com sano administrativa. Os elementos que so estudados so
objetivos, subjetivos e normativos. A ausncia de qualquer um deles faz com que deixe de
existir infrao. Importante ressaltar que a tipicidade conseqncia do princpio da
legalidade e tem por fim proteger as pessoas das aes do Estado, a partir do momento em
que se define a conduta reprovvel e a sano aplicada a ela, possibilitando ao indivduo que
condicione seu comportamento a fim de evitar a ao punitiva do Estado. Ainda, neste
trabalho, sero analisados os elementos do tipo, a vedao da analogia em direito
administrativo sancionador e a possibilidade de normas punitivas em branco.

Palavras-chave: Infrao administrativa; Tipicidade; Elementos do tipo; Norma jurdica em


branco.

1 INTRODUO

O poder punitivo do Estado no se limita esfera criminal, estende-se tambm


para a rea administrativa (ambiental, tributria etc.). Tendo em vista a infrao
administrativa que se define como comportamento tpico, antijurdico e culpvel, o presente
artigo pretende fazer uma anlise acerca de algumas questes pertinentes tipicidade.
Justifica-se tal opo, uma vez que inexistindo a previso legal do comportamento indesejvel
passvel de punio preestabelecida, no se pode falar em infrao administrativa ou em
sancionamento da conduta reprovvel.
Alguns bens jurdicos merecem proteo especial, principalmente quando tratamos de
liberdade ou propriedade, notamos que h como afetar tais bens sem que haja um justo motivo
para tal.
O Estado e a sociedade possuem uma espcie de respeito a determinados bens
jurdicos, sendo os mesmos tutelados. No difcil notar, ento, que h uma valorao de

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alguns deles por parte do Estado destes bens. Tal valorao se manifesta atravs de normas
jurdica que os tutelam. Tais normas probem aes que afetem de alguma forma lesionando
ou colocando em perigo referidos bens.1
Quando se trata de Direito Administrativo Sancionador, estamos diante de situaes
em que a Administrao Pblica esta agindo de forma a atender os interesses do Estado,
podendo, em alguns casos restringir alguns direitos do indivduo.
O artigo 5, inciso XXXIX, da Constituio Federal de 1988 determina que no h
crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal. Tal disposio
refere-se claramente ao Direito Penal ao exigir que haja um tipo penal descrito em lei para
que se possa cogitar a possibilidade de sancionamento, no entanto o mesmo dispositivo pode
claramente ser aplicado ao Direito Administrativo Sancionador.
Salta-nos aos olhos, aqui, a presena do princpio da legalidade, segundo o qual
ningum est obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Desta
forma, notrio que o comportamento indesejado pela sociedade dever estar previsto em lei
para que possa ser exigida do indivduo conduta condizente com aquela desejada pelo Estado.
Lembremos, ento, que o princpio da tipicidade corolrio legalidade, sendo que aquele,
nos dizeres de Fbio Medina Osrio, apenas desempenha funes de dar desdobramentos
legalidade garantista do Direito Punitivo2.
O princpio da legalidade o responsvel pela proteo que mencionamos
anteriormente. Qualquer ofensa a este princpio uma ameaa ao Estado Democrtico de
Direito. necessrio que o indivduo saiba quais so seus deveres e direitos. E mais,
imprescindvel que tenha a certeza de que no ter seus direitos ofendidos por mera
discricionariedade.
Desta forma, no h duvidas que o estudo da tipicidade no Direito Administrativo
Sancionador de extrema relevncia. Analisaremos brevemente, ento, os conceitos de
infrao administrativa dados por Heraldo Garcia Vitta, Regis Fernandes de Oliveira e Daniel
Ferreira
Em seguida, passar-se- anlise da tipicidade como princpio e do tipo. Em relao a
este, analisaremos alm do conceito, os elementos que o compe que so imprescindveis para

1
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p. 220-221.
2
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 2 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2005. p. 262.
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a compreenso de um comportamento como tpico ou no, uma vez que a ausncia de


qualquer dos elementos (objetivos, subjetivos ou normativos) faz com que no se configure o
tipo.
Em seguida, ser analisada admissibilidade de normas jurdicas em branco no
Direito Administrativo brasileiro, bem como em que casos estas normas so admissveis e
sobre a competncia da Administrao Pblica para suprir as lacunas existentes nos
dispositivos.
Ao final, abordar-se- a vedao da analogia em Direito Administrativo Sancionador e
a possibilidade da Administrao Pblica restringir direitos com base nas clusulas gerais.

2 CONCEITO DE INFRAO ADMINISTRATIVA

Antes de iniciar a anlise da tipicidade no Direito Administrativo Sancionador, faz-se


necessria uma breve anlise do conceito de infrao administrativa. Justifica-se tal estudo
preliminar para poder antes de tudo definir o papel ou at mesmo, situar a importncia
da tipicidade para a aplicao da sano administrativa (que exige norma que determine
comportamento reprovvel e a respectiva sano).
Diversos autores definem a infrao administrativa. Alguns elementos so comuns a
todos os autores. Heraldo Garcia Vitta ensina que

[...] o descumprimento de um dever (conduta contrria ao comando da norma),


pelo destinatrio da norma jurdica, cuja sano possa ser imposta por autoridade
administrativa (no exerccio da funo administrativa), em virtude do ordenamento
jurdico conferir-lhe tal competncia3.

Para Regis Fernandes de Oliveira, a infrao administrativa significa o


comportamento contrrio ao previsto na norma, seja obrigatrio, seja proibido 4 e conclui a
esse respeito que infrao , pois, o comportamento tpico, antijurdico, cuja sano aplicada
por rgo administrativo, ou pelos rgos judicial ou legislativo, no exerccio de funo
atpica.5
Para Daniel Ferreira, que em sua obra trata do conceito estratificado de infrao que
aqui nos o mais til tendo em vista a racionalidade lgica nele aplicada o que torna o estudo
3
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003. p.35.
4
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infraes e sanes administrativas. 2 ed. So Paulo: RT, 2005. p. 19.
5
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infraes e sanes administrativas. 2 ed. So Paulo: RT, 2005. p. 19
24 Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011.
mais claro e sistematizado, nos ensina que a infrao administrativa , do ponto de vista
analtico-formal, o comportamento tpico, antijurdico e culpvel que enseja a aplicao, no
exerccio de funo administrativa, de uma sano de mesma ordem6. Este autor, bem como
o anterior, explicita que a tipicidade parte integrante da infrao administrativa.
Adianta-se, pela anlise dos conceitos acima fornecidos que no h como se falar em
infrao administrativa e aqui se pode incluir a infrao penal sem que haja o tipo
previamente estabelecido.
As infraes administrativas devero atender a alguns princpios, que conforme elenca
Celso Antnio Bandeira de Mello so: a) princpio da legalidade; b) princpio da
anterioridade; c) princpio da tipicidade; d) princpio da exigncia de voluntariedade7.
Como podemos notar, comum a todos os autores, ao conceituar a infrao ou
estabelecer os princpios que regem as infraes, elencarem a tipicidade. A seguir,
analisaremos especificamente a mesma.

3 TIPICIDADE E TIPO

3.1 TIPICIDADE

O artigo 5, inciso II da Carta Magna dispe que ningum ser obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Mais adiante, em seu artigo 5, inciso
XXXIX, que no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao
legal. Ambos dispositivos demonstram que o Estado, para impor qualquer sano ao
indivduo dever primeiramente definir em leis as hipteses em que poder faz-lo, bem
como o tipo de sano aplicvel. Na lio de Luiz Fernando de Freitas Santos temos que

[...] para poder impor a sano, o Estado precisa antes de tudo definir na lei com as
mincias possveis aquilo que a sociedade no quer ver realizado e estabelecer a
exata sano que recair sobre o agente, sano essa que funciona como ameaa a
todos os destinatrios da norma8.

6
FERREIRA, Daniel. Teoria geral da infrao administrativa a partir da Constituio Federal de 1988.
Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 231.
7
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22 ed. rev. e atual. So Paulo:
Malheiros, 2007. p. 816.
8
SANTOS, Luiz Fernando de Freitas. A tipicidade no direito administrativo sancionador: Balada de La Justicia
y La Ley in OSRIO, Fbio Medina (coord.). Direito sancionador: sistema financeiro nacional. Belo
Horizonte: Frum, 2007. p. 257.
Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011. 25
Anna Flvia Camilli Oliveira

A sano e a infrao administrativas esto sempre juntas quando observamos o tipo.


Ensina Celso Antnio Bandeira de Mello que a infrao prevista em uma parte da norma, e
a sano em outra parte dela9.
Heraldo Garcia Vitta, citando a lio de Cassagne, destaca que a

[...] tipicidade um corolrio obrigatrio do princpio da legalidade; garantia


quanto determinao subjetiva ou discricionria dos fatos que configuram o ilcito
e forma de preveno individual e social, pois o conhecimento pblico e oficial da
ao punvel desestimula a prtica dos fatos reprimidos pela lei10.

Celso Antnio Bandeira de Mello nos apresenta de maneira muito clara a funo e a
importncia de se ter previamente estabelecida a conduta reprovvel, bem como a sano que
ser imposta caso o agente incorra nela. Em seus dizeres

[...] A configurao das infraes administrativas, para ser vlida, h de ser feita de
maneira suficientemente clara, para no deixar dvida alguma sobre a identidade do
comportamento reprovvel, a fim de que, de um lado, o administrado possa estar
perfeitamente ciente da conduta que ter de evitar ou ter que praticar para livrar-se
da incurso em penalizaes e, de outro, para que dita incurso , quando ocorrente,
seja obviamente reconhecvel (...) Assim, pressuposto inafastvel das sanes
implicadas nas infraes administrativas o de que exista a possibilidade de os
sujeitos saberem previamente qual a conduta que no devem adotar para se porem
seguramente a salvo da incurso da figura infracional; ou seja, cumpre que tenham
cincia perfeita de como evitar o risco da sano e, ao menos por fora disto (se por
outra razo no for), abster-se de incidir nos comportamentos profligados pelo
Direito.11

Quando falamos em imposio de sano administrativa, devemos lembrar que para


que o Estado possa impor pena administrativa, urge que a conduta e tambm a sano estejam
previamente estabelecidas em lei12, como ensina Heraldo Garcia Vitta.
Aqui, cabe-nos retomar mais uma vez ao conceito de Daniel Ferreira que nos traz o
comportamento como meio de pelo qual se d a infrao. Para que haja comportamento
necessria a voluntariedade. O comportamento deve ser desejado pelo agente. Aqui, se torna
latente a razo de se estabelecer previamente qual a conduta reprovvel e a respectiva sano.
Ora, se necessrio que o comportamento seja desejado pelo agente , tambm necessrio,

9
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22 ed. rev. e atual. So Paulo:
Malheiros, 2007. p. 813.
10
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 89.
11
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 22 ed. rev. e atual. So Paulo:
Malheiros, 2007. p. 818.
12
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 90.
26 Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011.
que o agente tenha conscincia da reprovabilidade de sua conduta e da sano que lhe ser
imposta caso ele a pratique. Assim, o tipo administrativo, na supremacia geral do Estado,
dever conter a conduta e a correspondente sano.13

3.2 TIPO

Analisada a tipicidade, passemos para o tipo e seus elementos.


Regis Fernandes de Oliveira define tipo como conjunto de elementos de
comportamento punvel previsto na lei administrativa.14 O mesmo autor nos traz os
elementos do tipo
[...] Os elementos do tipo dividem-se em objetivos, subjetivos e normativos: os
primeiros dizem respeito ao lugar, tempo, condies do sujeito e objeto da ao
punvel; os segundos dizem respeito ao fim visado pelo agente, o intuito que o
animou prtica do ato; os ltimos conduzem a um juzo de valor em relao aos
pressupostos do injusto tpico (sem licena de autoridade competente,
funcionrio pblico, sem as formalidades legais, decoro, injusta e outras
expresses jurdicas ou extrajurdicas que exigem uma compreenso geral do direito
ou da realidade social). Faltando algum destes elementos, desde que expressos no
tipo, no haver infrao.15

Analisaremos, a seguir, cada um dos elementos que constituem o tipo.

a) Elementos objetivos

Para Eugnio Ral Zafaroni, el tipo objetivo es el nucleo real-objetivo de todo


delito16.
Como j mencionado anteriormente, na lio de Regis Fernandes de Oliveira, os
elementos objetivos do tipo so aqueles que se referem ao lugar, tempo, condies do sujeito
e objeto da ao punvel.
O doutrinador argentino afirma que

13
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 91.
14
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infraes e sanes administrativas. 2 ed. So Paulo: RT, 2005. p. 20.
15
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infraes e sanes administrativas. 2 ed. So Paulo: RT, 2005. p. 21.
16
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p. 263.
Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011. 27
Anna Flvia Camilli Oliveira

[...]no hay acciones penalmente relevantes sin resultado fsico o material: solo hay
formas de individualizar acciones penalmente relevantes y resultados fsicos o
materiales: en algunos se describe el resultado lesivo, en otros es cualquera que
afecte al bien, em otros, por ultimo, es conceptualmente inseparable de la acion17

Ora, pelo exposto, vemos que o elemento objetivo da infrao abarca tambm aquelas
de mera conduta, uma vez que no so infraes sem resultado material, mas aes com
resultado material individualizado de maneira diversa dos outros tipos.
Ainda, deve-se ressaltar que neste tpico que os elementos objetivos referem-se s
circunstncias, causalidade.

b) Elementos subjetivos

Partindo-se da relao e definio de Regis Fernandes de Abreu segundo o qual os


elementos subjetivos do tipo so aqueles que se referem ao fim visado pelo agente quando da
prtica do ato, ou ainda, o intuito que o animou prtica do ato. Aqui relacionaremos dois
conceitos muito comuns do direito penal: o dolo e a culpa.
Eugenio Ral Zafaroni nos ensina que normalmente h uma congruncia entre os
elementos objetivos e subjetivos do tipo18. O mesmo autor define o dolo como la voluntad
realizadora del tipo objetivo, guiada por el conocimento de los elementos de ste em el caso
concreto19 e continua El dolo es finalidad que se individualiza en el tipo en atencin a ella
misma (y no por El modo de su realizacin, como sucede en tipos culposos)20.
Assim temos que existe dolo quando h o conhecimento da reprovabilidade da ao
cometida e o agente opta, mesmo assim, por realiz-la. Supracitado autor expe com clareza
mpar as condies em que se d a conduta dolosa

[...] El nexo causal y el resultado fsico deben ser previstos por el autor. Cabe insistir
aqui en algo que, de suyo, es totalmente obvio: lo que el dolo requiere no es un
conocimento efectivo de la manera en que los hechos se han desarrollado, porque
sera logicamente impossible, ya que ese conocimento slo puede ser posterior al
resultado. Exige una previsin del nexo causal y del resultado, para que el autor

17
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p. 267.
18
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p. 295.
19
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p.297.
20
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p. 298
28 Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011.
siempre sern acontecimientos futuros, que pueden preverse mas no conocerse, por
mucha que sea la certeza de la previsin y aunque haya una absoluta confirmacin a
posteriori (s que ls piedras caen hacia abajo, pero, lo ms que puedo afirmar
acerca de la que ahora tienes em la mano es que muy probablemente , si la dejase,
caera hacia abajo)21.

Esta previsibilidade do nexo causal , portanto para o autor argentino, a caracterstica


do dolo. H culpa quando o agente no pretende o resultado. Explico, quando por
imprudncia, impercia ou por negligncia, o agente ao praticar determinada ao obtm
resultado reprovvel. O agente que comete culposamente uma infrao no prev que aquela
conduta o levar ao resultado infracional.
Aqui temos ento, que a conduta do agente dever no mnimo ser voluntria, o fim
lmejado o o elemento difrenciador entre a conduta o dolosa e a conduta culposa. A conduta,
em si, sempre voluntria, uma vez que se no o for, no se trata de conduta tpica.

c) Elementos normativos

Os elementos normativos so aqueles relativos aos pressupostos que deveriam ter sido
observados e no o foram. Por exemplo, quando h forma prescrita em lei e a mesma no
obedecida. Ainda, referem-se a elementos que carecem de uma interpretao que exige
compreenso geral do direito ou da realidade social.

3.3 NORMAS PUNITIVAS EM BRANCO

Luiz Fernando de Freitas Santos conceitua a norma punitiva em branco como aquela
na qual a conduta punida se encontra descrita, mas depende de complementao22.
Rafael Munhoz de Mello ensina que as normas em branco so aquelas disposies
legais que tipificam as infraes administrativas de modo incompleto, dependendo a
tipificao completa de elemento constante de outra norma jurdica23, diz ainda que no
direito administrativo sancionador no h bice edio das chamadas normas em branco.

21
ZAFFARONI, Eugenio Ral. Tratado de Derecho Penal: Parte General. Vol. III. Buenos Aires, Argentina:
Ediar, 1999. p.325.
22
SANTOS, Luiz Fernando de Freitas. A tipicidade no direito administrativo sancionador: Balada de La
Justicia y La Ley in OSRIO, Fbio Medina (coord.). Direito sancionador: sistema financeiro nacional. Belo
Horizonte: Frum, 2007. p. 270.
23
MELLO, Rafael Munhoz de. Princpios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanes
administrativas luz da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Malheiros, 2007. p.146
Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011. 29
Anna Flvia Camilli Oliveira

Estas complementaes podem ser feitas por meio de leis formais, ou ainda por norma
infralegal editada pela Administrao pblica24. O mesmo autor ressalta que usualmente as
complementaes necessrias so de ordem tcnica que carecem de conhecimentos
especficos que no so encontrados dentro do legislativo, tambm pela rapidez da evoluo
tcnica que no faz com que seja recomendvel a espera por um processo legislativo25.
Assim temos que no h bice Administrao Pblica para editar regulamentos
tendentes a complementar as normas em branco.
No entanto, deve ser lembrada a lio de Fbio Medina Osrio que diz
[...] Nem as chamadas normas em branco podem dispor arbitrariamente de suas
prprias competncias. No possvel uma lei sancionadora delegar, em sua
totalidade, a funo tipificatria autoridade administrativa, pois isso equivaleria a
uma insuportvel deteriorizao da normatividade legal sancionadora, violentando-
se a garantia legalidade.26

Assim, h de se tomar cuidado com as lacunas existentes nas normas em branco. Elas
no podem ser excessivas, sob pena de ficar Administrao Pblica a incumbncia de
legislar em matria infracional, em clara violao ao princpio da legalidade. As normas em
branco devem ter seus preceitos carecedores de legislao especfica restritos ao estritamente
necessrio.

3.4 VEDAO ANALOGIA

Em decorrncia do princpio da legalidade, d-se a exigncia do princpio da


tipicidade de que as normas sancionadoras descrevam de modo claro qual a conduta
reprovvel e qual a sano a ela cabvel, no se pode falar em utilizao do recurso da
analogia para ampliar as normas punitivas27.

24
MELLO, Rafael Munhoz de. Princpios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanes
administrativas luz da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Malheiros, 2007. p.146
25
MELLO, Rafael Munhoz de. Princpios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanes
administrativas luz da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Malheiros, 2007. p.147.
26
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 2 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2005. p.279.
27
MELLO, Rafael Munhoz de. Princpios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanes
administrativas luz da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Malheiros, 2007. p.149
30 Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011.
Rafael Munhoz de Mello ensina que, como decorrncia do princpio da tipicidade, a
sano administrativa s pode ser imposta se estiver devidamente configurada a exata
situao de fato descrita na hiptese de incidncia da norma28.
Regis Fernandes de Oliveira, em sua obra, ressalta que no se poder confundir a
analogia em Direito Administrativo Sancionador com a interpretao analgica. Segundo ele,

[...] no direito administrativo no h discricionariedade possvel para a criao de


uma infrao, segundo os standarts de cada julgador. A conduta ilcita capaz de
receber uma sano administrativa no prescinde de subsuno a norma de direito
preexistente. A ineficincia do servio, por exemplo, s punvel em razo de sua
expressa ou implcita incluso em uma regra de direito. O juzo de valor sobre o
sentido de ineficincia no servio no cria infrao; ao revs, apenas torna
possvel alargar o alcance da norma jurdica, adequando o fato ao texto legal. Sem a
norma de direito positivo a ineficincia do servio no seria capaz de gerar sano
alguma. Por isso que a analogia no pode justificar a imposio de penalidade
administrativa (in malam partem). Apenas a interpretao analgica, dentro do
balizamento legal, pode faz-lo (...) Na interpretao analgica, entretanto, no h
lacunas nem omisses ao contrrio, a prpria lei que manda estender o seu
alcance s hipteses semelhantes s que exemplificou.29

Ainda, com base no princpio da tipicidade e da legalidade, observando os dispositivos


constitucionais j citados, temos a lio de Fbio Medina Osrio

[...] Sem dvida, o tipo sancionador deve conter grau mnimo de certeza e
previsibilidade acerca da conduta reprovada, que exige do intrprete uma
movimentao racional pautada em critrios de razoabilidade e proporcionalidade na
definio do contedo proibitivo da norma jurdica.30

Rafael Munhoz de Mello ainda diz que se no houvesse a vedao analogia em


Direito Administrativo Sancionador, os princpios da legalidade e da tipicidade no trariam
qualquer segurana jurdica aos particulares31. Estaramos, ento, diante de clara violao a
princpios constitucionais, o que no pode em qualquer hiptese ser admitido.
A aceitao da analogia poderia fazer com que houvesse infraes sem previso legal,
criadas pela sensibilidade do julgador e de sua rigidez moral32. preciso que haja, sim, uma

28
MELLO, Rafael Munhoz de. Princpios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanes
administrativas luz da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Malheiros, 2007. p.149
29
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infraes e sanes administrativas. 2 ed. So Paulo: RT, 2005. p. 22-23.
30
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 2 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2005. p.278.
31
MELLO, Rafael Munhoz de. Princpios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanes
administrativas luz da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Malheiros, 2007. p.149
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infraes e sanes administrativas. 2 ed. So Paulo: RT, 2005. p. 23.
Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011. 31
Anna Flvia Camilli Oliveira

interpretao analgica para que sejam supridas algumas lacunas, mas inadmissvel a
analogia para a abrangncia de comportamentos no tipificados para assim sancion-los.

3.5 CLUSULAS GERAIS E DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Fbio Medina Osrio nos ensina que possvel a utilizao pela Administrao
Pblica de clusulas gerais para proibir comportamentos, segundo ele

[...] possvel proibir comportamentos atravs de clusulas gerais, especialmente em


Direito Administrativo. A legalidade que passa a operar, em tais casos, bem
diversa. Atende finalidades superiores abrigadas na Constituio e outorga espaos
generosos de movimentao Administrao. (...) Cabe assinalar, todavia, que a
clusula geral no pode traduzir arbtrio a quem quer que seja.33

Note-se que aqui no se trata de analogia com finalidade de estender a abrangncia de


uma norma sancionadora, mas de utilizar-se de normas constitucionais, hierarquicamente
superiores no ordenamento jurdico, para viabilizar a atuao da Administrao Pblica, sem
no entanto configurar ofensa aos princpios da legalidade e tipicidade.

4 CONCLUSES

1. A Constituio Federal de 1988 determinou em seu artigo 5 que ningum ser


obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, seno em virtude de lei e que no h crime
(infrao) sem lei anterior que o defina ou pena (sano) que no conste de lei.
2. No se pode restringir direitos sem a prvia previso legal, sob o risco de ofensa
ao princpio da tipicidade.
3. A infrao administrativa, segundo Daniel Ferreira, o comportamento tpico,
antijurdico e culpvel que enseja a aplicao, no exerccio de funo administrativa, de uma
sano de mesma ordem34.
4. Assim, no se pode cogitar de infrao administrativa que no conste de expressa
definio legal.

33
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 2 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2005. p.277.
34
FERREIRA, Daniel. Teoria geral da infrao administrativa a partir da Constituio Federal de 1988.
Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 231.
32 Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011.
5. Esta definio legal de que a infrao e a sano administrativas prescindem
denominado tipo.
6. O tipo composto de trs elementos: o objetivo, o subjetivo e o normativo.
7. A ausncia de um dos elementos do tipo faz com que a situao apresentada no
possa se subsumir quela norma, portanto no configurar infrao nem ser sancionada.
8. O Direito Administrativo brasileiro admite a existncia de normas chamadas em
branco. Estas normas so aquelas que carecem de outras para que possam ser aplicadas.
9. As normas em branco podem ser complementadas por outras leis, ou por atos
normativos expedidos pela Administrao Pblica.
10. Justifica-se essa necessidade de complementao, tendo em vista que a maioria
das normas em branco carece de outra de lhe traga as especificaes tcnicas das quais no
o legislador apto para preencher.
11. Ainda, os avanos tecnolgicos no permitem que se aguarde um longo processo
legislativo para que se possa apenas por meio de outras leis complementar as normas em
branco. Assim, cabe Administrao Pblica, de maneira mais eficiente, expedir as
normativas necessrias.
12. vedada a aplicao da analogia para ampliar a abrangncia de um tipo. Caso a
mesma se d, ser em completa violao aos princpios da legalidade e da tipicidade. No
entanto, admissvel do julgador uma interpretao anloga em algumas situaes.
13. aceita a restrio de direitos pela Administrao Pblica por meio de clusulas
gerais, uma vez que tm seu fundamento na Constituio.

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ABSTRACT
This article examines, first, the concept of administrative violation. When you build on the
concept of tiered offense that defines it as typical behavior, and anti-juridical guilty, goes to
the analysis of typicality as an element of the offense. We analyze then type elements in order
to establish what requirements there are for the typical conduct, punishable by administrative
sanction. The elements that are studied are objective, subjective and normative. The absence
of either causes cease to exist infraction. Important to note that the typical result is the rule of
law and seeks to protect people from the Government, from the moment that defines the
misconduct and the sanction applied to it, allowing the individual that conditions their
behavior in order to avoid punitive action by the State. Still, this paper will review elements
of type, the seal of analogy in administrative law and the possibility of sanctioning punitive
open norms.

KEYWORDS: Administrative offense; Typicality; Elements of type; Legal standard; Open


norms.

34 Conhecimento Interativo, So Jos dos Pinhais, PR, v. 5, n. 1, p. 22-34, jan./jun. 2011.