Manual de Atuacao Territorios de Povos e Comunidades Tradicionais e As Unidades de Conservacao de Protecao Integral

Srie
1
Manual de Atuao
6 Cmara de Coordenao e Reviso
Territrios de Povos e
Comunidades Tradicionais e
as Unidades de Conservao
de Proteo Integral
Alternativas para o Asseguramento
de Direitos Socioambientais
de Proteo Integral
Srie Manual de Atuao, 1
Procurador-Geral da Repblica
Rodrigo Janot Monteiro de Barros
Vice-Procuradora-Geral da Repblica
Ela Wiecko Volkmer de Castilho
Vice-Procurador-Geral Eleitoral
Eugnio Arago
Corregedor-Geral
Hindemburgo Chateaubriand Pereira Diniz Filho
Ouvidora-Geral do Ministrio Pblico Federal

Julieta Elizabeth Fajardo Cavalcanti de Albuquerque
Secretrio-Geral
Lauro Pinto Cardoso Neto
Coordenadora da 6 Cmara de Coordenao e Reviso

Deborah Macedo Duprat de Britto Pereira
Ministrio Pblico Federal
6 Cmara de Coordenao e Reviso
de Proteo Integral
Manual de Atuao,1
Braslia-DF
2014
Copyright 2014 - MPF
Todos os direitos reservados ao autor.
Organizao
6 Cmara de Coordenao e Reviso Populaes Indgenas e Comunidades Tradicionais
Coordenao
Maria Luiza Grabner
Redao
Eliane Simes
Deborah Stucchi
Planejamento visual, diagramao e editorao

Secretaria de Comunicao Social
Joo Mrio Pereira dAlmeida Dias
Normalizao Bibliogrfica
Coordenadoria de Biblioteca e Pesquisa COBIP

6 Cmara de Coordenao e Reviso Populaes Indgenas e Comunidades Tradicionais
SAF Sul, Quadra 4, Conjunto C
Fone (61) 3105-5100
70050-900 Braslia DF
www.mpf.mp.br
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
B823t
Brasil. Ministrio Pblico Federal. Cmara de Coordenao e Reviso, 6.
Territrios de povos e comunidades tradicionais e as unidades de conser-

vao de proteo integral: alternativas para o asseguramento de direitos socio-
ambientais / 6. Cmara de Coordenao e Revisc ; coordenao Maria Luiza
Grabner ; redao Eliane Simes, Dbora Stucchi. Braslia : MPF, 2014.
117p. (Manual de atuao ; 1)
1. Unidades de conservao manual. 2. Comunidade manual. 3. Direito

ambiental. 4. Ministrio Pblico Federal. I. Grabner, Maria Luiza, coord. II.
Simes, Eliane. III. Stucchi, Dbora. IV. Ttulo.
CDD 341.347
Apresentao
Este documento objetiva consolidar as contribuies da equipe subscritora, composta por Eliane
1 2 3
Simes e Deborah Stucchi , coordenada e orientada pela Dra. Maria Luiza Grabner , voltadas ao
desenvolvimento de alternativas de atuao para o acompanhamento dos processos de criao, de
implantao e de gesto de Unidades de Conservao federais em todo territrio nacional, especi-
ficamente naquelas onde haja presena de povos e comunidades tradicionais.
A ideia original consistiu em reunir e sistematizar alternativas para a atuao inspiradas segundo
o propsito dos manuais aptos consulta diria, que incentivassem tambm o aprofundamento da
reflexo, conforme a necessidade vislumbrada, por meio da pesquisa em fontes sugeridas. Nessa
concepo, trata-se de manual que, entretanto, no se esgota nas prprias alternativas.
O produto completo constitudo do prprio Manual e de seu Prembulo, em que se objetiva

preparar a leitura e esclarecer remisses, noes e conceituaes contidas no documento principal.
Do Prembulo, fazem parte o texto denominado Reflexes Visando Soluo Jurdica Conciliatria
em caso de Conflito de Direitos, o Resumo das Premissas, os Princpios Jurdicos e Marcos Regulatrios
e o Glossrio Mnimo.
O propsito contribuir com os Membros do Ministrio Pblico Federal (MPF) no esforo de

sistematizao de informaes e na aplicao de sugestes prticas, baseadas na perspectiva da
conciliao de interesses, visando apoiar a conduo de procedimentos em que se verifique o en-
frentamento do desafio da compatibilizao de direitos.
Pretende-se que seja til aos Membros do MPF que enfrentam no cotidiano institucional a demanda
por manejo de disputas por direitos decorrentes da afetao de territrios tradicionais ocupados por povos
indgenas, quilombolas, outros povos e comunidades tradicionais, pelas Unidades de Conservao fede-
rais de proteo integral, especialmente relativos s alternativas de negociao e mediao de conflitos.
As reaes potencialmente crticas de rgos ambientais, relatadas pelos Membros do MPF em

grande parte dos estados brasileiros, a repelir ou a dificultar a presena desses povos tradicionais
1 Graduada em Cincias Biolgicas, Mestre em Educao, Doutora em Ambiente e Sociedade e Ps-Doutoranda em

Gesto de Territrios Ocupados na Regio Costeira e Vulnerabilidade Ambiental. Atua como consultora independente
na rea socioambiental e pesquisadora.
2 Graduada em Cincias Sociais, Mestre em Antropologia e Doutora em Cincias Sociais, Atua como antroploga na
Procuradoria da Repblica em So Paulo desde 1995.
3 Graduada em Direito, Especialista e Mestre em Direito- rea de Concentrao em Direitos Humanos. Procuradora
Regional da Repblica do Ministrio Pblico Federal lotada na Procuradoria Regional da Repblica da Terceira
Regio com sede em So Paulo e Coordenadora do Grupo de Trabalho sobre Quilombos vinculado Sexta Cmara
de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal..
em reas protegidas e a relevncia dessas mesmas reas para a perspectiva de futuro dessas comu-
nidades incentivaram a equipe, sob a abordagem abrangente da biologia, da ecologia, da sociologia
(leituras interpretativas dos conflitos de uso da terra e dos recursos naturais), da antropologia e do
direito, a sistematizar algumas alternativas de enfrentamento.
Importantes contribuies para a estruturao deste texto foram oferecidas pelos componentes
do Grupo de Trabalho Regularizao Fundiria de Unidades de Conservao, institudo pela Portaria
4
4 CCR n 4, de 11 de maro de 2013 , com quem a equipe dialogou durante seis meses. O GT produziu
5
o Manual denominado Regularizao fundiria em unidades de conservao, publicado em 2014 .
Esse proveitoso dilogo influenciou a proposta de construo inicial deste trabalho, atinente a
oferecer reflexes oriundas de outras reas do conhecimento, de modo a problematizar desgastadas
oposies constitudas entre os campos disciplinares das cincias da natureza e das cincias sociais.
Assim, a relativa nfase no tratamento das disputas socioambientais por meio das ferramentas
interpretativas oriundas da biologia, ecologia e cincias sociais e das prticas de gesto das unidades
de conservao satisfazem ao objetivo de debater a aplicabilidade das alternativas existentes e de
pensar suas aplicaes construdas no dilogo multidisciplinar com os saberes locais, na medida
do possvel, alinhavadas pelo direito.
A publicao deste Manual no ocorreria sem o apoio da 6 Cmara de Coordenao e Reviso

do MPF, em especial de sua Coordenadora, a Excelentssima Senhora Doutora Deborah Duprat.
4 Coordenado por Dr. Bruno Arajo Soares Valente, o GT tem como membros titulares: Dr. Leandro Mitidieri Figuei-
redo e Dra. Ludmila Junqueira Duarte de Oliveira; como suplentes: Dra. Flvia Rigo Nbrega, Dra. Luana Vargas
Macedo e Dr. Jlio Csar de Castilhos Oliveira Costa; e como colaboradora, Dra. Maria Luiza Grabner.
5 Disponvel em http://4ccr.pgr.mpf.mp.br/atuacao/publicacoes/revista/documentos-e-publicacoes/roteiros-da-4a-ccr.
Sumrio
Apresentao
Metodologia de trabalho.....................................................................................9
Objetivos do roteiro para atuao....................................................................11
Justificativa do tema: povos
e comunidades tradicionais...............................................................................12
Prembulo.................................................................................... 15
Reflexes visando
soluo jurdica conciliatria
em caso de conflito de direitos.........................................................................16
Resumo das premissas
do roteiro para atuao.....................................................................................28
Princpios jurdicos
e marcos regulatrios.......................................................................................31
Glossrio mnimo...............................................................................................34
Unidades de conservao de proteo integral:

criao, implantao e gesto em sobreposio com
territrios de povos e comunidades tradicionais....................... 37
1. Processo de criao da unidade de conservao.......................................38
1.1. Marcos regulatrios.................................................................................... 38
1.2. Aspectos relevantes................................................................................... 38
1.2.1. Exigncias preliminares........................................................................ 38
1.2.2. Manifestao de interesse das comunidades
tradicionais paracriao de unidades de conservao.................................... 39
1.2.3. Consulta pblica.................................................................................. 39
1.3. Abordagem sugerida aos membros do MPF.............................................. 40
1.4. Exemplos e fontes...................................................................................... 41
2. Implantao e o diagnstico da gesto da unidade de conservao.........43
Sumrio
2.2.1. Caracterizao socioambiental da unidade de conservao................ 43

2.2.2. Tipificao da categoria........................................................................ 44
2.2.3. Descrio da rea abrangida................................................................ 44
2.2.4. Identificao das principais ameaas e potencialidades....................... 44
2.2.5. Identificao dos principais conflitos................................................... 45
2.3. Grau de consolidao, estrutura de implantao e gesto......................... 47
2.3.1.Infraestrutura ....................................................................................... 47
2.3.2. Quadro funcional................................................................................. 47
2.3.3.Equipamentos...................................................................................... 47
2.3.4. Recursos de custeio............................................................................. 47
2.3.5. Projetos e Parcerias............................................................................. 47
2.3.6. Plano de manejo.................................................................................. 48
2.3.7. Programas de manejo ou de gesto..................................................... 48
2.3.8. Conselho Gestor.................................................................................. 48
2.3.9. Situao fundiria................................................................................. 49
2.3.10. Demarcao fsica dos limites............................................................ 50
3. Conselho Gestor...........................................................................................52
3.2.1. Definio e tipologia............................................................................. 53
3.2.2.Atribuies.......................................................................................... 54
3.2.3. Diretrizes e procedimentos para a formao
e o funcionamento do conselho consultivo em unidade
de conservao federal................................................................................... 55
3.2.4. Recomendaes para a implantao e a gesto
adequada dos conselhos de unidades de conservao.................................. 56
4. Instrumentos de planejamento e de zoneamento.......................................59
4.1. Sobre o Plano de Manejo........................................................................... 59
4.1.1. Marcos regulatrios.............................................................................. 59
4.1.2. Aspectos relevantes............................................................................. 60
Sumrio
4.1.3. Metodologia de elaborao.................................................................. 62

4.1.4. Estrutura e Contedo............................................................................ 68
4.1.5. Diretrizes para gesto das reas ocupadas........................................... 76
4.1.5.1. outros exemplos de gesto de reas ocupadas............................. 76
4.1.6.Validao.............................................................................................. 78
4.1.7. Abordagem Sugerida aos membros do MPF......................................... 78
4.1.8. Exemplos e fontes................................................................................ 79
4.2. Sobre o Zoneamento Ecolgico e Econmico............................................ 80
4.2.3. Diretrizes gerais................................................................................... 81
4.2.4. Interao com o plano de manejo da unidade de conservao............ 82
4.2.5. Abordagem sugerida aos membros do MPF........................................ 83
4.3. Sobre o os Planos Diretores Municipais..................................................... 84
4.3.3. Diretrizes gerais................................................................................... 84
4.3.4. Interao com o Plano de Manejo da Unidade de Conservao........... 86
4.3.5. Abordagem sugerida aos membros do MPF........................................ 87
5. Povos e comunidades tradicionais presentes
na unidade de conservao...............................................................................88
5.2.1. Identificao e caracterizao dos diferentes grupos........................... 92
5.2.2. Localizao, mapeamento da ocupao e do territrio
de uso; caracterizao e mapeamento das atividades socioeconmicas;
identificao da tipologia do uso dos recursos naturais.................................. 95
5.2.3. Histrico de ocupao do territrio..................................................... 96
5.2.4. Identificao de conflitos com ocupantes de outros tipos................... 96
5.2.5. Estudos especficos existentes............................................................. 97
5.2.6. Abordagem Sugerida aos membros do MPF........................................ 97
5.2.7. Exemplos e Fontes................................................................................ 98
5.3. Subsdios para mediao de conflitos...................................................... 100
Sumrio
6. Meios e instrumentos institucionais de atuao.......................................110

6.1. Assessoramento pericial qualificado ........................................................110
6.2. Exemplos e Fontes....................................................................................111
6.3. Atuao intercameral no Ministrio Pblico Federal ................................112
6.4. Meios de atuao......................................................................................112
Bibliografia.......................................................................................................115
Metodologia de trabalho
A equipe signatria planejou e executou o trabalho ora apresentado com base nos objetivos
inicialmente definidos pela Dra. Maria Luiza Grabner.
Tais objetivos referem-se a reunir e a sistematizar os aspectos centrais da atuao dos Membros no
acompanhamento da implantao e da gesto de Unidades de Conservao com presena de grupos
sociais designados tradicionais, de maneira a propor uma abordagem abrangente da questo que,
na medida do possvel, permita ultrapassar velhas dicotomias presentes no debate. Com base nesses
objetivos, a equipe submeteu autoridade solicitante um plano de trabalho em que foi proposto o
cronograma de execuo contendo as metas, as atividades e as etapas de elaborao.
O produto completo foi construdo em fases intercaladas, constitudas por elaborao individual
de textos temticos, reunies presenciais de orientao e reunies tcnicas realizadas com o objetivo
de compatibilizar os textos individuais, para depois submet- -los, em conjunto, anlise crtica
da autoridade solicitante.
Alm das reunies presenciais para discusso, troca de material e ideias, foi mantido, por cor-
reio eletrnico, intenso dilogo entre as signatrias e a coordenadora da equipe, modo pelo qual as
diversas verses foram conciliadas e aprimoradas at a obteno deste formato final. Discutidos,
ajustados s necessidades e expectativas da autoridade solicitante, aps aprovados os produtos in-
termedirios, partia-se para a prxima etapa de trabalho. Este produto apresentado como o quinto
6
e ltimo parecer, desde setembro de 2012 .
Neste Manual desenvolvem-se os tpicos iniciados em verso anterior, debatida pela autoridade
solicitante com os Membros do Grupo de Trabalho Regularizao Fundiria de Unidades de Con-
servao, em reunio realizada na sede da 4 Cmara de Coordenao e Reviso, em 8 de maro de
2013. Este texto, que tambm procura incorporar sugestes oferecidas pelos Membros do referido
GT, estrutura-se a partir da seguinte formatao bsica, replicada em todos os tpicos: Marcos
Regulatrios, Aspectos Relevantes, Tpicos de Caracterizao, Abordagem Sugerida aos membros
do MPF, Exemplos e Fontes.
Os Marcos Regulatrios elencam a normatizao que orienta e delimita os contornos formais de

cada tpico, enfatizando a necessidade de atualizao permanente, sobretudo por meio de consul-
6 Parecer n 111/2012, de 10/10/2012 Plano de Trabalho; Parecer n 116/2012, de 15/10/2012 Roteiro para Atua-
o, contendo a proposta preliminar acompanhada de justificativas e premissas; Parecer n 04/2013, de 31/1/2013
Sumrio do Roteiro; Parecer n 11/2013, de 7/3/2013 Roteiro Para Atuao do Ministrio Pblico Federal no
Acompanhamento da Regularizao Fundiria e da Gesto das Unidades de Conservao com Presena de Povos e
Comunidades Tradicionais, contendo 6 (seis) tpicos temticos, o Resumo das Premissas, os Princpios Jurdicos e
Marcos Regulatrios, o texto denominado Reflexes Visando Soluo Jurdica Conciliatria para a Sobreposio
de Direitos e o Glossrio de termos utilizados
9
tas peridicas nos stios eletrnicos do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Fundao Cultural Palmares (FCP), Fundao
Nacional do ndio (Funai), Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), alm de
outros mantidos por organizaes no governamentais e organismos internacionais referidos ao
longo do texto.
Os Aspectos Relevantes e os Tpicos de Caracterizao representam a consolidao sintetizada da

situao ideal retratada em cada um dos tpicos, sugerindo-se que sejam utilizados como parmetro
comparativo para obteno do diagnstico do cenrio real.
Na Abordagem Sugerida aos membros do MPF, elencam-se as possibilidades de atuao, sem

que se preconize esgotar as alternativas, mas considerando o objetivo expresso do Grupo de Tra-
balho, que subsidiar os Membros do Ministrio Pblico Federal na conduo de procedimentos
institucionais de investigao e de acompanhamento de processos de criao, implantao, conso-
lidao e gesto de Unidades de Conservao federais afetadas diretamente pela presena de povos
e comunidades tradicionais.
Nos Exemplos e Fontes, citam-se as principais referncias para a pesquisa e o aprofundamento dos
assuntos exemplificados por meio de casos concretos, selecionados por sua relevncia, complexidade
ou acessibilidade de fontes, independentemente da visibilidade alcanada e sem guardar relao
necessria com solues exitosas. Em outros termos, so exemplos bons para pensar, selecionados
pela criatividade das propostas apresentadas ou pela clareza didtica que as posies em conflito
sugerem, capazes de trazer tona os novos desafios inerentes compatibilizao de direitos.
A Bibliografia traz referncias no mencionadas nos Exemplos e Fontes, teis queles que tm
inteno de aprofundar os estudos e a pesquisa sobre o tema.
O produto ora apresentado pretende apontar algumas das questes mais relevantes relaciona-
das atuao do Ministrio Pblico Federal no tocante regularizao e gesto das Unidades
de Conservao com sobreposio de territrios pertencentes a povos e comunidades tradicionais,
bem como focalizar os instrumentos de gesto e de planejamento considerados mais adequados a
tais condies.
O material apresentado, que objetiva problematizar e sistematizar providncias e abordagens

possveis dentro de um cronograma bsico de trabalho, apresenta alternativas para o modus operandi
apropriado ao enfrentamento dos agudos ou crnicos conflitos socioambientais em Unidades de
Conservao, crescentemente observados no cotidiano institucional.
Cabe observar que a conduo de procedimentos visando ao acompanhamento da criao e da

gesto de Unidades de Conservao federais pelo Ministrio Pblico Federal realiza-se de maneira
mais segura e completa com o assessoramento de equipe pericial interdisciplinar qualificada em
todas as fases do trabalho.
10
Objetivos do roteiro para atuao
Objetivos do roteiro para atuao

1. Apoiar a atuao dos Membros do Ministrio Pblico Federal no acompanhamento dos
processos de implantao de Unidades de Conservao, com especial ateno perspectiva
conciliatria entre a presena de povos tradicionais e a proteo ambiental;
2. Apoiar a identificao das dificuldades e das potencialidades presentes nos processos de

consolidao territorial das Unidades de Conservao federais de Proteo Integral, de
modo a tornar mais eficaz a atuao do Ministrio Pblico Federal;
3. Apoiar a identificao das reais ameaas integridade dos territrios especialmente prote-
gidos, de maneira a explicitar a carga semntica negativa decorrente da frequente dicoto-
mia estabelecida com os povos tradicionais, dentre as quais se destacam preliminarmente:
a minerao, a explorao do campo de petrleo e gs do Pr e Ps-Sal, as aes decor-
rentes do Programa de Acelerao do Crescimento e outros grandes empreendimentos, a
exemplo da carcinicultura e do extrativismo madeireiro em larga escala;
4. Auxiliar na busca de alternativas para a definio de arranjos de convivncia entre os po-

vos e comunidades tradicionais e as Unidades de Conservao de Proteo Integral por
meio da definio de instrumentos que possibilitem a permanncia de longo prazo. Ou
ainda, configurar arranjos de carter temporrio quando a conjuntura apontar para a ne-
cessidade de recategorizao, desafetao dos territrios ocupados sob a jurisdio des-
sas Unidades ou remoo das populaes, nesse ltimo caso, como medida excepcional
e, desde que observadas as garantias do artigo 16 da Conveno n 169 da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT);
5. Oferecer suporte jurdico, terico e tcnico com intuito de contribuir para a atuao mi-
nisterial de maneira mais estruturada, coordenada e eficaz, respeitando as especificidades
regionais e a independncia funcional de cada Membro.
11
Justificativa do tema:povos e comunidades tradicionais
Justificativa do tema: povos

e comunidades tradicionais
1. A importncia das Unidades de Conservao como meio de garantir proteo a territrios
que apresentam caractersticas ecolgicas e ambientais relevantes e devem ser mantidos
sob um regime especial de administrao, bem como oportunidade de garantir a mesma
proteo aos povos e comunidades tradicionais;
2. A existncia, em 2012, de 312 Unidades de Conservao federais, sendo 139 (45%) Unidades
de Conservao de Proteo Integral e 173 (55%) Unidades de Conservao de Uso Sustent-
7
vel . Nesse cenrio, considerando a amostra de 133 Unidades de Conservao analisada pela
assessoria pericial da 4 CCR, constatou-se a presena de povos e comunidades tradicionais
em 37%: entre estas, 23% eram Unidades de Conservao de Uso Sustentvel e 14% eram
8
Unidades de Conservao de Proteo Integral ;
3. A Portaria Interministerial n 391, de 4/10/2011, do Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio

do Desenvolvimento Agrrio e Ministrio de Oramento, Planejamento e Gesto, que insti-
tui Grupo de Trabalho Interministerial para propor Plano de Regularizao Fundiria das
Unidades de Conservao Federais, em consonncia com o Plano Estratgico da Conveno
sobre Diversidade Biolgica para o perodo 2011-2020;
4. O lanamento pelo ICMBio das Estratgias para Elaborao do Plano de Regulari-

zao Fundiria de Unidades de Conservao Federais (maio/2012), com fixao
de diretrizes, definio de eixos estratgicos, metas e recursos financeiros para
2012-2014 e 2015-2024;
5. A Portaria Interministerial n 35, de 27/2/2012, que institui o Grupo de Trabalho Interminis-

terial, coordenado pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e pelo Ministrio das
Relaes Exteriores, para apresentar proposta de regulamentao da Conveno n 169 da
Organizao Internacional do Trabalho no que tange aos procedimentos de consulta prvia
e informada dos povos indgenas e tribais;
6. A publicao da Instruo Normativa ICMBio n 26, de 4/7/2012, que estabelece diretrizes e

regulamenta os procedimentos para a elaborao, implementao e monitoramento de termos
de compromisso entre o Instituto Chico Mendes e comunidades tradicionais residentes em
7 Estratgias para Elaborao do Plano de Regularizao Fundiria de Unidades de Conservao Federais. Grupo
de Trabalho Interministerial (GTI) institudo pela Portaria Interministerial n 391, de 4/10/2011. ICMBio/MMA,
Braslia/DF. Maio/2012.
8 Parecer Tcnico 4 CCR n 175/2011.
12
Justificativa do tema: povos e comunidades tradicionais
Unidades de Conservao onde a sua presena no seja admitida ou esteja em desacordo

com os instrumentos de gesto;
7. As deliberaes n 8, n 9, n 10 e n 11 do 19 Encontro Nacional da 4 CCR/MPF, realizado

em Aracaju/SE, de 17 a 19 de outubro de 2012, no tocante a garantir o direito aos territrios
tradicionais quilombolas:
a. Fazer uma leitura do art. 42 do SNUC conforme a CF e Conveno 169 da OIT, entre
outras, para permitir a conciliao da presena das populaes tradicionais em UCs de
todas as categorias.
b. Afirmar a presena das populaes tradicionais como agentes e aliados importantes na

preservao/conservao e na utilizao sustentvel da biodiversidade brasileira.
c. Firmar a negociao com as populaes tradicionais, mediante Consulta Prvia Livre

e Informada, como pressuposto para a criao das UCs de qualquer categoria e para a
gesto compartilhada, ao invs do reassentamento compulsrio.
d. Fomentar a instituio de programas especficos de apoio s populaes tradicionais

em UCs de uso sustentvel.
8. A concluso do Grupo de Trabalho Quilombo apresentada no XI Encontro Nacional da

6 CCR/MPF, ocorrido entre 22 e 26 de novembro de 2010, realizado em Campo Grande/
MS, acolhida pela Plenria como proposta de atuao prioritria dos membros do MPF no
tocante aos conflitos decorrentes de sobreposio de unidades de conservao ambiental
com territrios tradicionais:
a. A maior parte das populaes tradicionais est localizada em unidades de conservao.

Deve-se buscar, ento, um mecanismo para fazer ponderao dos valores e interesses
presentes ( meio ambiente e territrio das populaes tradicionais) [] para a soluo
desse conflito.
13
Prembulo
Prembulo
Reflexes visando
soluo jurdica conciliatria
em caso de conflito de direitos9
A presena de povos ou comunidades tradicionais em Unidades de Conservao federais um
dado concreto e comum a diversos estados do Brasil.
A situao representa uma fonte frequente de intensos conflitos socioambientais que, junto com
aqueles decorrentes da implantao de empreendimentos, abrem campo para solues concretas
que, embora juridicamente vlidas, desafiam supostas interpretaes verdadeiras estabelecidas e
consolidadas ao longo do tempo pelo senso comum e pela Administrao Pblica.
No mbito institucional, a crescente demanda apresentada por parte dos Membros, a partir das
realidades locais, transformou o tema em prioridade debatida nos Encontros Nacionais da 4 e da
6 CCR ocorridos em 2012.
A presena humana em espaos especialmente protegidos representa atualmente, para os ges-

tores, os especialistas, os juristas, os atores sociais e, sobretudo, para o Ministrio Pblico Federal,
o desafio de transformar conflitos em oportunidades.
Tais questes colocam em evidncia e aparente contraposio dois blocos de valores considerados
patrimnio da humanidade pelos sistemas universal e regional das normas do direito internacional
dos direitos humanos, quais sejam, a proteo da diversidade biolgica e da diversidade cultural.
A sintonia entre os sistemas jurdicos internacional e nacional, nesse ponto, maior do que faria
crer uma interpretao singela. Portanto, mais do que simplesmente interpretar as normas como
roteiro bsico de regras, evoca-se a necessidade de compreend-las em direo prtica.
Com base nessa perspectiva, devem ser tomados os tratados internacionais sobre os direitos
humanos que, por orientao predominante do Supremo Tribunal Federal, so detentores de fora
supralegal, embora infraconstitucional. Para outros autores, tratados internacionais ingressam
diretamente no bloco da constitucionalidade por fora do artigo 5 e pargrafos.
Quando se trata de interpretar o direito estatal colocando em xeque o conjunto de princpios

ou obrigaes expressos nas convenes e tratados internacionais e refletidos na Constituio, a
discusso ainda mais interessante.
9 Este tpico baseia-se na apresentao da Dra. Maria Luiza Grabner em mesa redonda ocorrida no XIX Encontro da
4 CCR do MPF, realizado em Aracaju/SE, de 17 a 19 de outubro de 2012.
16
Reflexes visando soluo jurdica conciliatria em caso de conflito de direitos
Evocar a compreenso da norma para alm da sua interpretao hegemnica tarefa que permite
observar os deslizes semnticos e os equvocos de aplicao dos dispositivos da Lei n 9.985/2000,
que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, e que impem, em alguns de
seus preceitos, restries em desconformidade com os tratados internacionais de direitos humanos
e com a prpria Constituio Federal.
Trata-se aqui especialmente do artigo 42 e pargrafos da Lei n 9.985/2000, que preveem, em

qualquer caso, a realocao das populaes tradicionais residentes em Unidades de Conservao
nas quais sua permanncia no seja permitida.
A soluo jurdica vislumbrada para eventual coliso de direitos fundamentais, ora proposta e
encampada, a realizao de um juzo de ponderao, com base no princpio da proporcionalidade,
a exigir que:
a. o sacrifcio de um direito seja til para a soluo do problema;
b. no haja outro meio menos danoso para atingir o resultado desejado;
c. seja proporcional em sentido estrito, isto , que o nus imposto ao sacrificado no sobreleve
o benefcio que se pretende obter com a soluo.
Devem se comprimir no menor grau possvel os direitos em causa, preservando-se a sua essncia,
ou seja, o seu ncleo essencial, lembrando-se ainda de que a interpretao jurdica um fenmeno
10
social e, assim, deve alcanar um nvel de aceitabilidade geral .
No caso em anlise, acerca do bloco de valores de direitos humanos designados sob a ordem da
proteo da diversidade biolgica, temos no mbito do sistema jurdico internacional:
A Conveno Relativa Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural;
A Conveno da Diversidade Biolgica que, j no seu prembulo, ressalta o valor intrnse-

co da diversidade biolgica e dos valores ecolgico, gentico, social, econmico, cientfico,
educacional, cultural, recreativo e esttico da diversidade biolgica e de seus componentes,
bem como a importncia da diversidade biolgica para a evoluo e para a manuteno dos
sistemas necessrios vida da biosfera, manifestando preocupao com a sensvel redu-
o da diversidade biolgica causada por determinadas atividades humanas e que vital
prever, prevenir e combater na origem as causas da sensvel reduo ou perda da diversidade
biolgica, assim como de que fundamental para a conservao da diversidade biolgica
a conservao in situ dos ecossistemas e dos hbitats naturais e a manuteno e recuperao
10 MENDES, Gilmar Ferreira et al. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2012. p.
209-211.
17
Prembulo
de populaes viveis de espcies no seu meio natural, entre outros fatores. Em seu artigo 8,
j, a mesma Conveno garante a preservao do conhecimento tradicional das comunidades
indgenas e locais relevantes conservao e utilizao sustentvel da diversidade biolgica.
No mbito do sistema jurdico interno, em relao proteo aos valores da diversidade

biolgica, temos:
a Constituio Federal de 1988, no artigo 225;
a Lei n 6.938/1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente;
a Lei n 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza.
o Decreto n 4.339/2002, que institui a Poltica Nacional da Biodiversidade, baseada em prin-

cpios que preveem a compatibilizao de direitos, como afirmado no artigo 2, XII:
a manuteno da diversidade cultural nacional importante para a pluralidade de

valores na sociedade em relao biodiversidade, sendo que os povos indgenas, os
quilombolas e as outras comunidades locais desempenham um papel importante na
conservao e na utilizao sustentvel da biodiversidade brasileira;
o Decreto n 5.758/2006, que institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas

(PNAP).
Acerca do bloco de valores de direitos humanos designados sob a ordem da proteo da diversidade
cultural, temos, no mbito do sistema jurdico internacional, alm das Convenes e Declaraes
editadas pela Organizao dos Estados Americanos (OEA), tambm as seguintes do sistema da
Organizao das Naes Unidas (ONU):
A Declarao Universal sobre a Diversidade Cultural que, no artigo 4, proclama que a defesa da
diversidade cultural um imperativo tico, inseparvel do respeito dignidade da pessoa humana;
A Conveno sobre a Proteo e a Promoo da Diversidade das Expresses Culturais, que

afirma, no item 6 do artigo 2, a diversidade cultural como uma grande riqueza para os in-
divduos e as sociedades, sendo a proteo, promoo e manuteno da diversidade cultural
[uma] condio essencial para o desenvolvimento sustentvel em benefcio das geraes atuais
e futuras;
A Conveno n 169/89 da Organizao Internacional do Trabalho sobre Povos Indgenas e

Tribais, que reconhece, junto com os povos indgenas, outros grupos cujas condies sociais,
econmicas e culturais os distinguem de outros setores da coletividade nacional, arrolando
para todos direitos especficos;
18
A Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas que, em seu prem-
bulo, afirma que todos os povos contribuem para a diversidade e a riqueza das civilizaes e
culturas, que constituem patrimnio comum da humanidade.
No mbito do sistema jurdico interno, em relao proteo aos valores da diversidade

cultural, encontramos:
A Constituio Federal de 1988 que, no artigo 215, determina que o Estado garantir a todos
o pleno exerccio dos direitos culturais. E, no artigo 216, I e II, inclui como sinais distintivos
da identidade dos diversos grupos formadores da sociedade brasileira, suas formas de ex-
presso e seus modos de criar, fazer e viver;
O artigo 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, que obriga o Estado a reco-
nhecer a propriedade das terras ocupadas por remanescentes de comunidades de quilombos;
O Decreto n 4.887, de 20/11/2003, que regulamenta o procedimento para identificao, re-

conhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por remanescentes
das comunidades dos quilombos;
O Decreto n 6.040, de 7/2/2007, que institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Susten-

tvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (abrangendo comunidades extrativistas, ribei-
rinhas, ciganos etc.), sustentada no trip cultura/identidade/territorialidade.
Embora possa ser discutida a eficincia das solues expressas no sistema normativo interno
para o enfrentamento dos conflitos em casos concretos envolvendo Unidades de Conservao e
povos tradicionais, elas existem. Vejamos.
O art. 57 da Lei n 9.985/2000, que trata da sobreposio de terras indgenas e Unidades de Con-
servao, prev a criao de grupos de trabalho para propor as diretrizes [] com vistas regula-
rizao das [] sobreposies (grifo nosso), garantida a participao das comunidades envolvidas.
O art. 11 do Decreto n 4.887/2003, que dispe sobre o processo de demarcao de terras quilom-
bolas, convida as diversas instituies envolvidas (Incra, Ibama, Funai, FCP) a tomar as medidas
cabveis visando garantir a sustentabilidade destas comunidades, conciliando o interesse do
Estado; o art. 6, por sua vez, assegura aos quilombolas a participao em todas as fases do pro-
cedimento administrativo, diretamente ou por meio de representantes (grifo nosso).
No Decreto n 5.758/2006, que institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (PNAP),
destaca, entre os objetivos especficos, solucionar os conflitos decorrentes de sobreposio das
unidades de conservao com terras indgenas e terras quilombolas. O mesmo Decreto con-
templa como estratgia definir e acordar critrios, em conjunto com os rgos competentes e
segmentos sociais envolvidos, para identificao das reas de sobreposio das unidades de
19
Prembulo
conservao com as terras indgenas e terras quilombolas, propondo solues para conflitos
decorrentes desta sobreposio. Prev, ainda, como estratgia apoiar a participao efetiva dos
representantes das comunidades locais, quilombolas e povos indgenas nas reunies dos conselhos
das Unidades de Conservao (grifo nosso).
O art. 3, inciso II, do Decreto n 6.040/2007, que institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais, define como objetivos especficos solucionar
ou minimizar os conflitos gerados pela implantao de Unidades de Conservao de Proteo
Integral em territrios tradicionais e estimular a criao de Unidades de Conservao de Uso
Sustentvel (grifo nosso).
O Decreto n 4.339/2002, que institui a Poltica Nacional da Biodiversidade, traz como objetivos
especficos do Componente 2 Conservao da Biodiversidade 11.2.8. promover o desenvolvimento
e a implementao de um plano de ao para solucionar os conflitos devidos sobreposio de
unidades de conservao, terras indgenas e de quilombolas (grifo nosso).
importante salientar que a Poltica Nacional da Biodiversidade prev, entre os objetivos espec-
ficos, desenvolver e implementar plano de ao para a soluo dos conflitos devidos sobreposio
entre reas protegidas e terras indgenas e quilombolas.
Essa proposta substancialmente distinta do que foi expresso no art. 42 da Lei n 9.985/2000,
que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC). O art. 42 prev
a realocao das populaes tradicionais residentes em unidades de conservao nas quais sua
presena no seja permitida, com indenizao ou compensao pelas benfeitorias existentes.
A partir do tratamento conferido ao conflito pela Poltica Nacional da Biodiversidade, observa-se

uma mudana de paradigma a ser reconhecida e operacionalizada pelos gestores de reas protegidas
(conforme Informao Tcnica n 17/2009 da 4 CCR/MPF). Do mesmo modo, o Ministrio Pblico
Federal deve estar atento a essa reconfigurao normativa.
Um conjunto de pesquisas realizadas nas mais diversas reas do conhecimento tem demonstrado
a viabilidade e o interesse em proteger e manter esses povos nos seus territrios tradicionais, mesmo
11
quando inseridos em Unidades de Conservao de Proteo Integral .
11 Acerca dos tratamentos possveis para os casos de sobreposies entre territrios tradicionais e Unidades de Conservao,
Knia Gonalves Itacaramby e Denise Nicolaidis reforam a necessidade de discutir e estudar em concreto cada situao,
apontando a Hiptese da Perturbao Intermediria, desenvolvida por Cornnel, em 1978, como alternativa de avaliao.
Segundo essa teoria, nveis muito baixos de perturbao conduzem a uma baixa diversidade devido excluso competitiva,
enquanto que nveis elevados de perturbao reduzem a diversidade, pois eliminam espcies que so incapazes de uma
rpida recolonizao dos ambientes, podendo causar extines locais. Assim, distrbios nem muito grandes, nem pequenos
demais (intermedirios) poderiam gerar o mais alto grau de diversidade. Ver Informao Tcnica 4 CCR n 17/2009, de
19/1/2009, elaborada no mbito do PA n 1.00.000.006406/2008-14, que tratou da Sobreposio de reas de comunidade
remanescente de quilombo e unidade de conservao de proteo integral. Anlise tcnica de peas de ACP proposta pelo
MPF. Possibilidade de conciliao de interesses mediante a criao de RDS.
20
Se uma nova tendncia de conservar e proteger a sociobiodiversidade vem se consolidando no

debate internacional, o desafio principal para o Ministrio Pblico Federal estaria justamente em
sustentar juridicamente a equivalncia dos dois interesses, manifesta em manter presentes nas Uni-
dades de Conservao de Proteo Integral os povos tradicionais que ali residam e utilizem recursos
naturais e, ao mesmo tempo, assegurar a proteo das caractersticas que ensejaram a iniciativa de
conservao ambiental desses territrios.
Para o Grupo de Trabalho Quilombos, Povos e Comunidades Tradicionais institudo pela 6 CCR,
a temtica da sobreposio entre territrios tradicionais e Unidades de Conservao prioritria e
vem sendo acompanhada de maneira geral e especfica por meio do Inqurito Civil Pblico (ICP) n
1.00.000.000991/2010-55, que visa apurar os entraves garantia do direito terra das comunidades
quilombolas no Brasil.
Nesse mbito, segundo informaes prestadas pelo Senhor Consultor-Geral da Unio referindo-se
a seis casos em que territrios quilombolas esto na mesma rea de Unidades de Conservao sob
responsabilidade do Ibama e ICMBio, tem havido entendimentos entre tais instituies e o Incra e
o MDA com vistas a buscar a conciliao de interesses e direitos.
A proposta formulada pelo Incra garantir a permanncia dessas comunidades em suas reas,
porque elas sabem utilizar os recursos naturais de maneira sustentvel, preservando o meio ambiente
em questo.
Ainda, segundo o CGU, dados do prprio ICMBio revelam que, no mapa da Amaznia Legal, a con-
centrao de reas protegidas est, em sua maior parte, localizada justamente em territrios ocupados
por comunidades tradicionais, tanto indgenas como quilombolas: A prpria comunidade a garantia
de proteo unidade, pois eles mantm uma relao de dependncia com o meio, no de explorao.
Entre as dificuldades enfrentadas no andamento dos procedimentos visando conciliao nas

Cmaras de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal, ressalte-se: a) a morosidade na
manifestao das instituies envolvidas; b) a no contemplao da participao das comunidades
nos debates perante as Cmaras de Conciliao; e c) a ausncia de dados seguros sobre o possvel
risco de comprometimento da biodiversidade a longo prazo.
Com objetivo de minimizar o problema, a Portaria CGU n 23, de 21/12/2009, prev incio dos
trabalhos da Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal com a realizao
de audincia pblica na sede do municpio onde existe o conflito quando o processo versar sobre
controvrsia envolvendo comunidades indgenas ou quilombolas.
No entanto, em relao ao andamento propriamente dito dos processos na referida Cmara,

notou-se a persistncia dos impasses, a demora na resoluo dos conflitos noticiados por tempo
muito alm do razovel e tambm de casos retirados daquela Cmara, todos sem conciliao
ou arbitragem, a configurar grave omisso da Unio. Razo pela qual o GT Quilombos, Povos e
21
Prembulo
Comunidades Tradicionais da 6 CCR/MPF expediu, em 24/10/2012, a Recomendao n 01/2012,

com o prazo de 180 dias, ao Senhor Consultor-Geral da Unio para que promova a conciliao ou,
quando no cabvel esta, a arbitragem das controvrsias entre rgos e entidades pblicas federais
submetidas Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal (CCAF), envolvendo
a consecuo de polticas pblicas para realizao de direitos fundamentais das comunidades
quilombolas que especifica.
De qualquer sorte, a questo central a acompanhar o processo de criao de Unidades de Conser-

vao e de gesto dos espaos em que se constata a presena de povos tradicionais refere-se, portanto,
participao dos grupos afetados. Da a importncia da aplicao dos princpios estabelecidos na
Conveno n 169 da OIT no que se refere ao direito de serem consultados de maneira livre, prvia
e informada, mediante procedimentos apropriados, todos os povos tradicionais acerca de medidas
administrativas e legislativas que lhes possam afetar diretamente (artigo 6, 1, a).
A propsito das consultas a serem feitas aos povos tradicionais, dispe o n 2 do artigo 6 em
comento: As consultas realizadas na aplicao desta Conveno devero ser efetuadas com boa f
(sic) e de maneira apropriada s circunstncias, com o objetivo de se chegar a um acordo e conseguir
o consentimento acerca das medidas propostas.
Define-se a boa-f que deve caracterizar a consulta como aquela que respeita os direitos, os
interesses, os valores, as necessidades, as dificuldades da parte consultada. Deve adaptar-se s
especificidades de cada grupo e s circunstncias de cada caso.
Praticamente, pode-se dizer que o procedimento apropriado a que tantas vezes se refere a Con-
veno n 169 da OIT, sem contudo definir a expresso, apenas ter seus contornos delineados diante
do caso concreto, pautado principalmente pelo princpio tico da boa-f.
O ICMBio, entretanto, ignorou o princpio da consulta livre, prvia e informada ao editar a Instruo
Normativa n 26, de 5/7/2012, que trata da celebrao dos Termos de Compromisso entre o rgo e
as comunidades tradicionais que residem e utilizam recursos naturais em Unidades de Conservao.
Embora preveja a formulao dos termos de compromisso de forma participativa, no con-

diciona o reassentamento das populaes tradicionais ao consentimento prvio e informado dos
grupos interessados.
Por meio do Ofcio n 3.369/2010, de 10/12/2010, a Coordenadora do GT Quilombos, Povos

e Comunidades Tradicionais da 6 CCR/MPF alertou o ICMBio para a falta de participao de
representantes dos povos interessados na formulao da referida normativa e apresentou outras
consideraes acerca da minuta da IN n 26/2012.
O Poder Executivo federal tem adotado iniciativas na direo de garantir os procedimentos

adequados de consulta, como exemplifica a Portaria Interministerial n 35, de 27/1/2012, que tem
22
por objetivo formular proposta de regulamentao da Conveno n 169 da OIT sobre Povos Ind-
genas e Tribais, no que diz respeito ao direito de consulta, livre e informada dos povos indgenas
e tradicionais.
Ressalte-se que a proposta em fase atual de elaborao no impede a aplicao, desde j, das nor-
mas previstas na Conveno n 169 da OIT, visto serem autoaplicveis, como o so todas as normas
relativas a direitos humanos. Representantes de povos indgenas, quilombolas e outras comunidades
12
tradicionais foram chamados a integrar o GTI criado pela Portaria Interministerial n 35/2012 .
Considerando a iniciativa da Administrao Federal ora referida, salta aos olhos a contradio
que representa a edio da Portaria AGU n 303, de 16/7/2012, ao relativizar as salvaguardas
institucionais s terras indgenas e flexibilizar o direito consulta livre, prvia e informada em
alguns casos, com base no caso Raposa Serra do Sol (STF Petio 3.388-Roraima), cujo alcance
13
teria sido esclarecido por intermdio do PARECER n 153/2010/DENOR/CGU/AGU .
So vrios os exemplos colecionados a respeito de outros atos da Administrao Federal em

que se desrespeita o princpio da consulta livre, prvia e informada. Especial ateno edio da
Portaria Interministerial n 419, de 26/10/2011, que regulamenta a atuao dos rgos e entidades
da Administrao Pblica Federal envolvidos no licenciamento ambiental, de que trata o art. 14 da
Lei n 11.516, de 28 de agosto de 2007.
O artigo 6 fixa o prazo de at 90 dias para os rgos (no caso a Funai e a FCP) se manifesta-
rem a respeito dos estudos de impacto ambiental, prazo este considerado insuficiente por vrias
comunidades para que se cumpra o direito de consulta prvia e informada aos grupos afetados por
empreendimentos.
Diante de tais ambiguidades, fica realada a importncia da atuao do Ministrio Pblico Fe-
deral para tornar efetivos os dispositivos da Conveno n 169 da OIT no Brasil, sobretudo aqueles
que tocam o tema sob anlise.
Nesse plano, fundamental apontar a impropriedade da Portaria Interministerial n 391, de

4/10/2011, que institui Grupo de Trabalho para propor um Plano de Regularizao Fundiria de
Unidades de Conservao Federais, de acordo com o Plano Estratgico da Conveno sobre Diver-
sidade Biolgica para o perodo 2011-2020.
12 Os trabalhos do GTI vm sendo acompanhados no MPF pela atuao das Procuradoras Regionais Eliana Peres Torelly
de Carvalho e Maria Luiza Grabner, alm de Luciana Pepe Afonso de Luca, Procuradora da Repblica.
13 A Portaria n 303 encontra-se presentemente suspensa por fora da edio da Portaria n 415 da prpria AGU, que
determina aguardar o julgamento definitivo, pelo STF, dos Embargos de Declarao interpostos na ao que julgou
o caso da demarcao da Terra Indgena Raposa Serra do Sol (TIRSS), em Roraima, recurso esse que questiona as
dezenove condicionantes impostas pela mesma Corte Suprema quanto ao procedimento demarcatrio de terras
indgenas.
23
Prembulo
J foi visto que a CDB, a par de ressaltar a importncia da diversidade biolgica para a evoluo
e para a manuteno dos sistemas necessrios vida da biosfera, tambm enfatiza a preservao
de populaes tradicionais e de seus conhecimentos sobre a biodiversidade, tanto quanto incentiva
sua presena e proteo prevendo inclusive mecanismos de repartio de benefcios.
No documento denominado Estratgias para Elaborao do Plano de Regularizao Fundiria

de Unidades de Conservao Federais, de maio de 2012, o GTI institudo pela Portaria n 391/2011
prope, com base no art. 42 da Lei n 9.985/2000, o estreitamento de relaes com o Incra e a criao
de um programa conjunto e especfico para promover o reassentamento das populaes tradicionais
e agricultores familiares que sero beneficirios, residentes em Unidades de Conservao nas quais
sua permanncia no seja permitida.
Prev-se que essas comunidades sejam indenizadas e reassentadas de forma que o traslado a
uma nova rea seja feita da forma menos impactante possvel.
O documento mencionado confronta a Conveno n 169 da OIT, na medida em que qualquer Plano
de Regularizao Fundiria para Unidades de Conservao com presena de povos e comunidades
tradicionais deve levar em conta as particularidades relativas territorialidade tnica e cultural,
o direito de consulta livre, prvia e informada, devendo-se criar procedimentos adequados que
permitam a participao dos interessados na definio de medidas que possam afet-los diretamente.
Com base no entendimento previsto na Conveno n 169 da OIT, relativiza-se a presuno de

que os povos e comunidades tradicionais devam ser prioritariamente reassentados ou trasladados,
uma vez que seu artigo 16 apenas excepcionalmente permite a remoo das terras que ocupam,
garantindo o direito de retorno assim que o motivo cesse. Essa norma, de status supralegal, preva-
leceria sobre a lei ordinria do SNUC (n 9.985/2000).
Com base na Conveno n 169 da OIT, vejamos a situao dos povos indgenas segundo o orde-
namento jurdico brasileiro: de acordo com o artigo 231 da Constituio Federal (CF) e pargrafos,
so detentores de direitos originrios, no sendo passveis de desapropriao as terras que ocupam
por pertencerem Unio. No se espera, pois, que eventual Unidade de Conservao incidente nas
terras ocupadas por povos indgenas venha a extinguir as formas como tradicionalmente a utilizam
e aos recursos naturais disponveis. No entanto, possvel prever pactos e aes por meio dos quais
se regule de modo planejado o uso dos recursos naturais. Os planos de gesto territorial demandados
por povos indgenas tm sido cada vez mais frequentes na tentativa de gerir e proteger os ambientes
14
relacionados a esses grupos . Muitos deles compartilham a constatao de que a sua continuidade
como povo est a depender tambm da integridade ambiental das terras ocupadas, a qual constitui
critrio fundamental para a definio de sade, dignidade e bem-estar de seus membros. Mantm-se,
todavia, o impeditivo para a remoo dos grupos indgenas, salvo em situaes excepcionalssimas
e ad referendum do Congresso Nacional.
14 Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/desenvolvimento-rural/terras-ind%C3%ADgenas>.
24
De modo anlogo para as comunidades remanescentes de quilombos, e segundo entendimentos

firmados em Encontros da 6 CCR, imprescindvel para o reconhecimento de todos os direitos,
em especial a definio das dimenses de seus territrios tradicionais, a interpretao conjugada
do artigo 68 do ADCT/88 com os artigos 215 e 216 da CF. Bem por isso, no pode haver remoo
involuntria dos remanescentes das comunidades de quilombos de seus territrios, a no ser excep-
15
cionalmente, nos termos do disposto no artigo 16 da Conveno n 169 da OIT. Segundo Duprat ,
ao assumir o carter pluritnico desta nao, que inclui as etnias indgenas,

os afro-descendentes e outros grupos participantes do processo civilizatrio
nacional (cf. 1 do artigo 216) a constituio federal propicia a aplicao
analgica do tratamento emprestado questo indgena, no que couber, aos
demais grupos tnicos.
Postas as premissas da interpretao, exploraremos a seguir as possibilidades de transformar os

conflitos em oportunidades no cenrio de implantao e gesto de Unidades de Conservao com
presena de povos e comunidades tradicionais. Sem prejuzo de outros eventuais arranjos vislum-
brados, inclusive alguns de carter transitrio, vamos neste momento apresentar as quatro solues
institucionais possveis, que j vm sendo utilizadas em casos concretos para o enfrentamento dos
conflitos decorrentes de sobreposio entre territrios tradicionais e Unidades de Conservao:
1. Desafetao: nos casos extremos em que ficar comprovada a total incompatibilidade entre
a permanncia das comunidades e as Unidades de Conservao de Proteo Integral, aps
exauridos todos os meios de negociao, restaria a pura e simples alterao dos limites da
Unidade de Conservao incidentes no territrio tradicional. No caso de a presena de povos
e comunidades tradicionais preceder criao da Unidade de Conservao de Proteo In-
tegral, entende-se que os atos de criao sejam nulos;
2. Recategorizao: alternativa possvel, desde que solicitada pelos grupos interessados, pre-
coniza a transformao da Unidade de Conservao de Proteo Integral em Unidade de
Conservao de Uso Sustentvel. Aceitvel diante de algumas condies como a perda
de atributos que ensejaram a criao da Unidade de Conservao, a exigncia de maior
autonomia por parte da comunidade, a possibilidade de gesto compartilhada, que pode
trazer benefcios tanto conservao da natureza quanto manuteno do modo de vida
tradicional;
15 Ver DUPRAT, Deborah. O Estado Pluritnico. Disponvel em: <http://6ccr.pgr.mpf.gov.br/documentos-e-publicacoes/

docs_artigos/estado_plurietnico.pdf>.
25
Prembulo
16
3. Dupla afetao : nos casos em que se mostre possvel a harmonizao dos direitos constitu-
cionais dos ndios e outros povos tradicionais, a preservao do meio ambiente e a proteo
da diversidade tnica e cultural, a administrao dos espaos ambientalmente protegidos,
em razo da dupla afetao, dever obedecer a um plano de administrao conjunta ou de
gesto compartilhada (entre Comunidade Tradicional, Funai, Ibama, ICMBio, Incra etc.),
respeitada a Conveno n 169 da OIT, especialmente quanto necessidade da consulta livre,
prvia e informada dos povos indgenas, quilombolas e outras comunidades tradicionais
residentes na respectiva unidade de conservao;
4. Remoo das populaes: possvel, como medida excepcional e, desde que respeitada a
garantia da consulta livre, prvia e informada dos grupos afetados, nos casos em que fi-
car comprovada a incompatibilidade insupervel entre a permanncia da comunidade e a
Unidade de Conservao de Proteo Integral, aps evidenciada, mediante estudos tcni-
co-cientficos de natureza etnoambiental, a inviabilidade, especialmente de longo prazo, da
permanncia das populaes.
A soluo conciliatria preconizada neste texto, verificada em inmeros casos concretos, alude
possibilidade de estabelecer a gesto compartilhada de territrios e recursos que so comuns ao
interesse de povos e comunidades tradicionais e ao interesse da conservao ambiental. Essa moda-
lidade de gerenciamento de espaos protegidos e dos recursos neles existentes est alinhada com a
tese da conciliao de interesses presente entre os objetivos da Poltica Nacional da Biodiversidade,
revestida, portanto, como inteno do Estado brasileiro. Ainda, a proposta ora defendida repousa
em soluo referida na tese da ponderao de direitos, cuja subjetividade inerente contraposta com
a necessria fundamentao jurdica e com base em dados concretos.
16 A afetao definida no mbito do direito administrativo como o fato administrativo pelo qual se atribui ao bem
pblico uma destinao pblica especial de interesse direto ou indireto da administrao pblica (CARVALHO,
Jos dos Santos. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2010). No caso de territrios tradicionais,
a primeira destinao pblica especfica seria o usufruto da terra e dos recursos nela existentes como garantia da
reproduo fsica e cultural das comunidades. Em se tratando especificamente dos povos indgenas, o usufruto dos
recursos seria exclusivo e a terra, pertencente Unio, inalienvel e indisponvel. Em comum com os outros povos e
comunidades tradicionais, os territrios ocupados, alm de essenciais a sua constituio identitria, partilhariam
de uma segunda finalidade pblica, qual seja, a de proteo do meio ambiente, destinaes estas perfeitamente
compatveis, alis. Assim, esses espaos poderiam ser definidos como reas protegidas tanto por se configurarem
importantes para a manuteno da qualidade de vida e dos direitos identitrios desses grupos como para a proteo
da biodiversidade. Tambm pode-se afirmar com segurana que, tanto no caso dos povos indgenas quanto em relao
s comunidades quilombolas, a prpria Constituio Federal procedeu afetao de seus respectivos territrios a
uma finalidade pblica de mxima relevncia, qual seja, a garantia dos direitos fundamentais de minorias tnicas
vulnerveis associada proteo do patrimnio histrico-cultural do pas. A afetao constitucional dos territrios
quilombolas foi defendida pelo Procurador Regional da Repblica Daniel Sarmento em seu parecer A garantia do
direito posse dos remanescentes de quilombos antes da desapropriao, disponvel no site da 6 CCR/MPF. No
se cuida, pois, de afetao resultante de mera escolha do administrador, mas de opo do prprio poder constituinte
originrio, nos artigos 231 da CF e artigo 68 do ADCT/CF.
26
Sob a perspectiva da gesto compartilhada desses espaos, assumem importncia estratgica os

Planos de Manejo aos quais devero ser incorporados os Planos de Uso Tradicional, os Termos de
Compromisso e os Acordos de Manejo, bem como os Termos de Ajustamento de Conduta que visem
compatibilizar direitos. Esses instrumentos de zoneamento e gesto, sendo efetivados de acordo com
os princpios da consulta livre e informada previstos da Conveno n 169 da OIT, caracterizam-se
como participativos quando realizados por meio dos Conselhos Deliberativos e Consultivos, das
Cmaras Tcnicas, dos Grupos de Trabalho e de outras instncias de participao.
A possibilidade de efetivao da gesto compartilhada de espaos protegidos, aqui referidos

como objetos da dupla afetao, emerge de uma leitura integrada dos direitos socioambientais, no
como o resultado da soma linear dos direitos sociais e ambientais previstos no ordenamento jurdico
brasileiro, mas como exerccio criativo e possvel de uma soluo justa, tolerante e respeitosa para
conflitos potencialmente graves caso eternizados de maneira infrutfera por posies polarizadas.
27
Prembulo
Resumo das premissas

do roteiro para atuao
1. Nos termos do art. 2 da Conveno n 169 da OIT, a conscincia de uma identidade ind-
gena ou tribal critrio fundamental para o reconhecimento dos povos ou comunidades
tradicionais, bem como de seus direitos e interesses;
2. A ocorrncia de espcies ameaadas de extino da flora, fauna, inclusive ictiolgica re-

lacionadas nas listas federal ou estaduais, devem ser especialmente consideradas no trato
das questes relativas ao uso e manejo da Unidade de Conservao;
3. As Unidades de Conservao de Proteo Integral tm como misso inerente assegurar a

manuteno dos atributos ecolgicos que justificaram sua criao;
4. Povos tradicionais constituem-se como grupos culturalmente diferenciados e que se reco-

nhecem como tal, que possuem formas prprias de organizao social, que ocupam e usam
territrios e recursos naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa,
ancestral e econmica, utilizando conhecimentos, inovaes e prticas gerados e transmiti-
dos pela tradio, conforme definido no inciso I do art. 3 do Decreto n 6.040, de 7/2/2007;
5. A diversidade cultural uma grande riqueza para as pessoas e as sociedades. A proteo,

a promoo e a manuteno da diversidade cultural uma condio essencial para o de-
senvolvimento sustentvel em benefcio das geraes atuais e futuras, nos termos do item
6 do art. 2 da Conveno sobre a Proteo e a Promoo da Diversidade das Expresses
Culturais (UNESCO-2005);
6. Os povos ou comunidades tradicionais so coletividades que possuem relao especial com

seus territrios, sujeita proteo, por ser indissocivel das suas respectivas identidades
(cf. art. 13 da Conveno n 169 da OIT);
7. A remoo dessas coletividades de seus territrios tradicionais poder ocorrer em casos

de absoluta excepcionalidade e sendo garantido o seu retorno to logo cesse a causa que o
determinou (cf. art. 16 da Conveno n 169 da OIT);
8. Reconhecer a necessidade de apropriar-se de elementos concretos para um diagnstico

mais completo da situao, que assume contornos locais variados, dentro de um cenrio
comum de conflitos;
9. A desafetao ou a recategorizao de Unidades de Conservao com a presena de povos

e comunidades tradicionais devem ser resguardadas para situaes em que: 1) os atributos
28
Resumo das premissas do roteiro para atuao
naturais que justificaram a criao da Unidade de Conservao no estejam mais presen-

tes; 2) haja reivindicao de maior autonomia na gesto da rea por parte da comunidade
tradicional residente; 3) se verifique a existncia de arranjo institucional local capaz de
oferecer suporte ao grupo social residente para a gesto da rea;
10. Incentivar a atuao dos Membros no acompanhamento extrajudicial dos processos de im-
plantao de Unidades de Conservao no mbito estadual onde se verificarem interesses
de povos e comunidades tradicionais, em relao aos quais a competncia para agir dos
trs entes federativos: Unio, Estados e Municpios;
11. Valorizar a atuao do Ministrio Pblico Federal em conjunto com o Ministrio Pblico
Estadual, de modo a se ampliarem os horizontes da atuao do Ministrio Pblico, sobre-
tudo na esfera extrajudicial;
12. Quaisquer medidas legislativas ou atividades e empreendimentos a serem desenvolvidos

ou implantados por terceiros, no mbito dos territrios dos povos e comunidades tradicio-
nais, dependem do consentimento prvio e informado desses grupos (cf. art. 6 da Con-
veno n 169 da OIT);
13. Fortalecer a participao dos povos e comunidades tradicionais afetados por Unidades
de Conservao nos processos decisrios, incentivando sua presena ativa nos Conselhos
Gestores (consultivos e deliberativos) e em outros fruns de participao que possam vir a
ser constitudos;
14. Reconhecer a importncia do planejamento territorial da Unidade de Conservao como

um todo ao formular compromissos de convivncia entre povos tradicionais e Unidades de
Conservao;
15. Reconhecer o Plano de Manejo como o instrumento de gesto mais importante da Unidade
de Conservao, devendo este ser construdo considerando o reconhecimento tcnico da
presena da populao tradicional;
16. Reconhecer a importncia de elaborao do Plano de Manejo por meio da instaurao de

processo participativo que permita aprendizagem social e a valorizao dos saberes locais/
tradicionais sobre o manejo dos recursos naturais;
17. Reconhecer a participao dos povos e comunidades tradicionais afetados pela criao das
Unidades de Conservao nas suas instncias de gesto, a exemplo das Cmaras Tcnicas
e Conselhos Gestores, como forma de agilizar a mediao de conflitos e de evitar a eter-
nizao de demandas em instncias decisrias mais distantes do local, como a Cmara
de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal (CCAF) da Consultoria-Geral da
Unio (CGU) da Advocacia-Geral da Unio (AGU);
29
Prembulo
18. Alargar a definio de Termo de Compromisso existente na legislao do SNUC, como ins-
trumento para o estabelecimento de acordos de convivncia, de maneira a abranger outros
arranjos possveis, como o Plano de Uso Tradicional, que considera o planejamento par-
ticipativo do uso da terra como parmetro para a regulamentao de atividades passveis
de realizao;
19. Reconhecer a necessidade de respeitar o tempo do processo em contraposio ao tempo

da administrao para permitir a construo de relaes de confiana e de patamares de
consenso como as bases que conferem solidez ao processo participativo;
20. Reconhecer a necessidade de estabelecer o princpio tico da boa-f como modus operandi
das partes, capaz de regular as relaes no universo de conflitos;
21. Reconhecer que o conflito contnuo e inerente ao processo, bem como a complexidade dos
desafios crescente, exigindo a reviso constante das decises como mtodo de trabalho.
30
Princpios jurdicos e marcos regulatrios
Princpios jurdicos
e marcos regulatrios
Constituio Federal: artigos 215, 216, 231 e 68 (ADCT); artigo 5, 1, 2 e 3;
Lei n 9.985, de 18/7/2000 regulamenta o artigo 225, 1, incisos I, II, III e VII da CF, e
institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza;
Lei n 12.651, de 25/5/2012 dispe sobre a proteo da vegetao nativa; altera as Leis nos
6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro
de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e
a Medida Provisria n 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e d outras providncias;
Lei n 7.804, de 18/7/1989 altera a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981 e dispe sobre a Poltica
Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, a Lei n 7.735,
de 22 de fevereiro de 1989, a Lei n 6.803, de 2 de julho de 1980, e d outras providncias;
Lei n 6.938, de 31/8/1981 dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e
mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias;
Decreto n 4.340, de 22/8/2002 regulamenta artigos da Lei n 9.985/2000 (criao de Uni-

dade de Conservao, mosaico de Unidade de Conservao, plano de manejo, conselho deli-
berativo e consultivo, reassentamento de comunidades tradicionais);
Decreto n 4.297, de 10/7/2002 regulamenta o art. 9, inciso II, da Lei n 6.938, de 31 de

agosto de 1981, estabelecendo critrios para o Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) do
Brasil e d outras providncias;
Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas aprovada pela 107
Plenria, em 13/9/2007;
Conveno sobre a Proteo e a Promoo da Diversidade das Expresses Culturais de 2005,

ratificada pelo Dec. Leg. n 485/2006 e promulgada pelo Presidente da Repblica por meio
do Decreto n 6.177, de 1/8/2007;
Conveno para a Salvaguarda do Patrimnio Cultural Imaterial, promulgada pelo Decreto

n 5.753, de 12/4/2006;
Conveno n 169/89 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indge-

nas e Tribais, promulgada pelo Decreto n 5.051, de 19/4/2004;
31
Prembulo
Declarao Universal sobre a Diversidade Cultural, aprovada pela UNESCO em 2001;
Conveno sobre a Diversidade Biolgica, aprovada durante a 2 Conferncia das Naes

Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992 e pro-
mulgada pelo Decreto n 2.519, de 16/3/1998;
Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica) Organi-
zao dos Estados Americanos (OEA), promulgada pelo Decreto n 678, de 6/11/1992;
Pacto Internacional Direitos Econmicos, Sociais e Culturais Organizao das Naes Uni-
das (ONU) promulgado pelo Decreto n 591, de 6/7/1992;
Conveno Relativa Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural, de 1972, promul-

gada pelo Decreto n 80.978, de 12/12/1977;
Decreto n 7.747, de 5/6/2012 institui a Poltica Nacional de Gesto Territorial e Ambiental

das Terras Indgenas (PNGATI);
Decreto n 6.288, de 6/12/2007 d nova redao ao art. 6-A, 6-B, 6-C, 13-A e 21-A do Decre-
to n 4.297, de 10/7/2002, referente ao Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE);
Decreto n 6.040, de 7/2/2007 institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel

dos Povos e Comunidades Tradicionais;
Decreto Federal de 13/7/2006 altera denominao, competncia e composio da Comis-

so Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Tradicionais para Comis-
so Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais e d
outras providncias;
Decreto n 4.887, de 20/11/2003 regulamenta o procedimento para identificao, reconhe-

cimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas por remanescentes de co-
munidades de quilombos;
Instruo Normativa ICMBio n 01, de 18/9/2007 disciplina as diretrizes, normas e proce-

dimentos para a elaborao de Plano de Manejo Participativo de Unidade de Conservao
Federal das categorias Reserva Extrativista e Reserva de Desenvolvimento Sustentvel;

dimentos para formao e funcionamento do Conselho Deliberativo de Reserva Extrativista
e de Reserva de Desenvolvimento Sustentvel;
32
Princpios jurdicos e marcos regulatrios

dimentos para a criao de Unidade de Conservao Federal das categorias Reserva Extrati-
vista e Reserva de Desenvolvimento Sustentvel;
Instruo Normativa ICMBio n 05, de 15/5/2008 dispe sobre o procedimento adminis-

trativo para a realizao de estudos tcnicos e consulta pblica para a criao de Unidade de
Conservao federal;
Instruo Normativa ICMBio n 11, de 8/6/2010 disciplina as diretrizes, normas e pro-

cedimentos para a formao e funcionamento de Conselhos Consultivos em Unidades de
Conservao federais;
Instruo Normativa ICMBio n 26, de 4/7/2012 estabelece diretrizes e regulamenta os

procedimentos para a elaborao, implementao e monitoramento de termos de compro-
misso entre o Instituto Chico Mendes e populaes tradicionais residentes em Unidades de
Conservao;
Portaria Interministerial n 35, de 27/1/2012 institui Grupo de Trabalho Interministerial

com a finalidade de estudar, avaliar e apresentar proposta de regulamentao da Conveno
n 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indgenas e Tribais, no
que tange aos procedimentos de consulta prvia dos povos indgenas e tribais.
33
Prembulo
Glossrio mnimo
As definies abaixo relacionadas, que pressupem o entendimento comum de determinadas
categorias, esto baseadas no Decreto n 6.040/2007, na Lei n 9.985/2000 e tambm na literatura
especializada. Embora no esgotem o assunto, trazem tona um vocabulrio mnimo, til ao tra-
tamento da questo proposta.
Acordo de manejo de recursos naturais: documento produzido em conjunto com as comunidades

tradicionais, sob coordenao tcnica especializada e competente no tema, formulado em carter
preliminar a ser utilizado at que seja possvel elaborar os Planos de Manejo para cada espcie a ser
explorada ou que seja formulado um dos outros instrumentos ora sugeridos.
Cmara tcnica: foro de discusso que, equiparado aos grupos de trabalho indicados no
artigo 57 do SNUC, tem por objetivo objetivo acompanhar o cumprimento das diretrizes para
a regularizao das sobreposies, sobretudo a elaborao de estudos tcnicos visando for-
mulao do microzoneamento da Unidade de Conservao com presena de povos e comuni-
dades tradicionais. Na Cmara Tcnica, o processo participativo pode ser efetivado em razo
da visibilidade dos grupos sociais durante o processo de planejamento do uso dos recursos
naturais e do territrio. Se os instrumentos de planejamento operam como amplos acordos
de pactuao sobre o uso dos recursos disponveis, elaborados com base no planejamento do
territrio de uso, a possibilidade de funcionamento ampliada pela constituio de regras
claras construdas na arena de negociao representada pela Cmara Tcnica. A eficcia de
instrumentos de planejamento como a Cmara Tcnica diretamente dependente da capacidade
de governana instalada na arena local, ou seja, da dinmica do jogo institudo pelos prprios
atores. A escolha do instrumento de planejamento mais adequado depende da arena em ao
e do jogo entre as foras presentes.
Conservao da natureza: o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservao,

a manuteno, a utilizao sustentvel, a restaurao e a recuperao do ambiente natural, para que
possa produzir o maior benefcio, em bases sustentveis, s atuais geraes, mantendo seu potencial
de satisfazer as necessidades e aspiraes das geraes futuras, e garantindo a sobrevivncia dos
seres vivos em geral.
Conservao in situ: conservao de ecossistemas e hbitats naturais e a manuteno e recupe-

rao de populaes viveis de espcies em seus meios naturais e, no caso de espcies domesticadas
ou cultivadas, nos meios onde tenham desenvolvido suas propriedades caractersticas.
Diversidade biolgica: a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo,

entre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos
ecolgicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espcies, entre espcies
e de ecossistemas.
34
Glossrio mnimo
Extrativismo: sistema de explorao fundamentado na coleta e extrao, de modo sustentvel,

de recursos naturais renovveis.
Manejo: todo e qualquer procedimento que vise assegurar a conservao da diversidade biolgica
e dos ecossistemas.
Plano de manejo: documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais
de uma Unidade de Conservao, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir
o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das estruturas fsicas ne-
cessrias gesto da Unidade.
Plano de uso tradicional: instrumento de planejamento territorial e pacto coletivo, no mbito

do qual se define o microzoneamento do territrio de uso da comunidade, realizado com base
em estudos tcnicos e levantamento socioeconmico e ambiental, que contemple a demanda
de sustentabilidade econmica em compatibilidade com a conservao da sociobiodiversidade,
constituindo reas a vigorar como especiais no interior das Unidades de Conservao de Proteo
Integral (culturais-antropolgicas) ou a ser indicadas para a criao de Unidade de Conservao
de Uso Sustentvel.
Povos e comunidades tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem

como tais, que possuem formas prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios e
recursos naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa, ancestral e econ-
mica, utilizando conhecimentos, inovaes e prticas gerados e transmitidos pela tradio.
Preservao: conjunto de mtodos, procedimentos e polticas que visem a proteo a longo prazo
das espcies, hbitats e ecossistemas, alm da manuteno dos processos ecolgicos, prevenindo a
simplificao dos sistemas naturais.
Proteo integral: manuteno dos ecossistemas livres de alteraes causadas por interferncia
humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos naturais.
Recuperao: restituio de um ecossistema ou de uma populao silvestre degradada a uma

condio no degradada, que pode ser diferente de sua condio original.
Recurso ambiental: a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios,

o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.
Restaurao: restituio de um ecossistema ou de uma populao silvestre degradada o mais

prximo possvel da sua condio original.
Territrios tradicionais: os espaos necessrios reproduo cultural, social e econmica

dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporria,
35
Prembulo
observado, no que diz respeito aos povos indgenas e quilombolas, respectivamente, o que dispem
os arts. 231 da Constituio e 68 do Ato das Disposies Constitucionais e demais regulamentaes.
Unidade de Conservao: espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas

jurisdicionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico,
com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se
aplicam garantias adequadas de proteo.
Uso direto: aquele que envolve coleta e uso, comercial ou no, dos recursos naturais.
Uso indireto: aquele que no envolve consumo, coleta, dano ou destruio dos recursos naturais.
Uso sustentvel: explorao do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos am-
bientais renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos
ecolgicos de forma socialmente justa e economicamente vivel.
Zona de amortecimento: o entorno de uma Unidade de Conservao, onde as atividades hu-

manas esto sujeitas a normas e restries especficas, com o propsito de minimizar os impactos
negativos sobre a Unidade.
Zoneamento: definio de setores ou zonas em uma Unidade de Conservao com objetivos de

manejo e normas especficos, com o propsito de proporcionar os meios e as condies para que
todos os objetivos da unidade possam ser alcanados de forma harmnica e eficaz.
36
Unidades de conservao
17
de proteo integral:
criao, implantao e
gesto em sobreposio com
territrios de povos e
comunidades tradicionais
17 Neste trabalho, no sero abordados os conflitos atinentes s Unidades de Conservao de Uso Sustentvel, tais como
RESEX, RDS, FLONA e APA que, pela peculiaridade do tema, mereceriam tratamento parte.
Territrios de Povos e Comunidades Tradicionais e as Unidades de Conservao de Proteo Integral
Alternativas para o Asseguramento de Direitos Socioambientais
1. Processo de criao da
unidade de conservao
1.1. Marcos regulatrios
Lei n 9.985, de 18/7/2000 artigo 22, 2 regulamenta o art. 225, 1, incisos I, II, III e VII
da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d
outras providncias;
Conveno n 169 da OIT sobre povos indgenas e tribais art. 6;
Instruo Normativa ICMBio n 05, de 15/5/2008 dispe sobre o procedimento administrativo

para a realizao de estudos tcnicos e consulta pblica para a criao de Unidade de Conservao
federal.

dimentos para a criao de Unidade de Conservao Federal das categorias Reserva Extrativista e
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel.
1.2. Aspectos relevantes

Conhecer como se deu a conduo do processo de criao da Unidade de Conservao impor-
tante para a compreenso do seu contexto de insero local e regional. Muitos dos conflitos com
populaes residentes na Unidade de Conservao ou localizadas no seu entorno tm origem em
processos de criao conduzidos de forma autocrtica, sem participao dos segmentos interessados
da sociedade civil.
1.2.1. Exigncias preliminares

Estudos tcnicos prvios realizados pelo rgo executor proponente, identificando a presena de
atributos ambientais, socioculturais ou histricos relevantes e sua caracterizao preliminar, o uso
da terra praticado, a existncia de ocupantes (tradicionais ou no), a situao fundiria e os limites
mais adequados para a nova Unidade. Importante incorporar nesses estudos previso de impactos
sociais positivos e negativos decorrentes da criao da Unidade de Conservao.
Consulta pblica com objetivo de verificar os dados apresentados nos estudos prvios, coletar
contribuies complementares ou efetuar correes, validar a proposta de categoria de Unidade de
38
Processo de criao da unidade de conservao
Conservao a ser criada, seus objetivos, extenso e limites previstos, colher a manifestao e a opinio
dos ocupantes do interior e do entorno da rea e confirmar a pertinncia da proposta de criao da
nova Unidade de Conservao. Os procedimentos para a criao de Unidade de Conservao devem
obedecer aos princpios do interesse pblico, da motivao e da publicidade.
1.2.2. Manifestao de interesse das

comunidades tradicionais paracriao
de unidades de conservao
No caso das Unidades de Conservao destinadas a abrigar povos e comunidades tradicionais
ou a acolher a utilizao dos recursos naturais por esses grupos, como as Reservas Extrativistas
(RESEX) e as Reservas de Desenvolvimento Sustentvel (RDS), obrigatrio, nos termos do art.
4 da Instruo Normativa ICMBio n 03, de 18/9/2007, que as comunidades tradicionais ou sua
representao solicitem, formalmente, ao ICMBio a criao da Unidade de Conservao, uma vez
que sua participao na proteo e na gesto desses espaos pr-requisito de sua existncia.
De acordo com o art. 5 da IN ICMBio n 03/2007, a solicitao para a criao de RESEX ou RDS
deve indicar, preliminarmente, a rea proposta para criao da Unidade e a populao tradicional
envolvida, suas principais prticas produtivas, os recursos naturais manejados e o compromisso
com o uso sustentvel da Unidade. A divulgao de informaes sobre o processo e a mobilizao
comunitria previstas na regulamentao devem privilegiar a realidade e as necessidades locais.
1.2.3. Consulta pblica

No obrigatria para a criao de Estao Ecolgica e de Reserva Biolgica. A consulta pblica
o procedimento durante o qual se coletam subsdios para a escolha da categoria de Unidade de
Conservao, bem como a definio de seus limites, considerando a melhor adequao conjuntura
identificada. Devem ser apresentadas informaes qualificadas sobre as implicaes da criao da
Unidade de Conservao federal para a populao do interior, do entorno da Unidade proposta
e demais interessados, de modo que os afetados direta e indiretamente possam se manifestar,
expressando sua opinio e necessidades. Para que o processo de consulta pblica envolvendo as
comunidades locais e demais interessados, obrigatrio segundo a Lei n 9.985/2000, artigo 22,
2, ocorra de acordo com procedimentos adequados referidos na Conveno n 169 da OIT,
pertinente a realizao de audincias, reunies pblicas e de oitivas em nmero necessrio e su-
ficiente. Deve-se envidar esforos para viabilizar formas apropriadas para colher a manifestao
da comunidade afetada e dos outros segmentos sociais interessados. Os procedimentos adequados
mencionados fazem referncia construo de processos durante os quais se estabelecem as bases
para a circulao do conhecimento, incluindo o contato com as alternativas de modelos existentes,
o dimensionamento de expectativas e o esclarecimento das dvidas que possibilitem a confirmao
39
da tipologia de Unidade de Conservao mais apropriada ao caso concreto, a negociao dos limites
territoriais e a definio da conformao de arranjos institucionais adequados para apoiar a sua
gesto. A Instruo Normativa ICMBio n 05, de 15/5/2008, define os procedimentos administra-
tivos necessrios realizao de estudos tcnicos e de consulta pblica para a criao de Unidades
de Conservao federais. A diretriz que orienta a consulta pblica a participao da sociedade,
sendo recomendvel a cautela de observar e de resguardar as formas prprias de expresso e de
deciso de cada grupo, bem como os tempos necessrios a cada fase. Ainda, segundo os princpios
norteadores da Conveno n 169 da OIT, a consulta e a participao dos povos interessados devem
atender ao direito que possuem de definir suas prprias prioridades de desenvolvimento na medida
em que afetam suas vidas, crenas, instituies, valores espirituais e o prprio territrio ocupado e
utilizado. O processo de consulta deve ser precedido por publicidade, garantir a ampla participao
da sociedade, devendo ser documentada a sua memria e registrado o seu histrico, bem como as
questes e sugestes levantadas durante as reunies.
1.3. Abordagem sugerida

aos membros do MPF
a. Garantir que a atuao ministerial seja assessorada por equipe pericial interdisciplinar quali-
18
ficada , apta a analisar criticamente o material a ser reunido pelo Ministrio Pblico Federal,
sobretudo, confrontando os dados apresentados com a realidade observada no local dos fatos;
b. Estabelecer diretamente e por meio da assessoria pericial canais permanentes de comunicao

com as comunidades locais e os outros interlocutores presentes no campo;
c. Verificar se houve consulta aos rgos pblicos interessados, federais e estaduais (Incra, Ins-
titutos de Terra, Funai e Fundao Cultural Palmares), bem como a respectiva manifestao
formal;
d. Obter do rgo gestor informaes sobre o cumprimento das exigncias preliminares criao
da Unidade:
apresentao dos estudos tcnicos realizados, nos termos do art. 4 da IN ICMBio n 05,
de 15/5/2008, para Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (RDS) e Reserva Extrativista
(RESEX), com nfase na caracterizao da populao residente, contendo a quantificao e o
tamanho mdio das propriedades, o padro de ocupao da rea, a avaliao dos principais
indicadores socioeconmicos dos municpios abrangidos, a caracterizao da populao tra-
dicional beneficiria;
18 Sugere-se que das equipes de assessoramento pericial interdisciplinares participem bilogos, engenheiros florestais,
outros profissionais das demais cincias ambientais e ainda gegrafos e antroplogos.
40
Processo de criao da unidade de conservao
comprovao da consulta pblica aos moradores do interior e entorno, com informaes so-
bre o formato do processo de consulta, o contedo abordado e os participantes, requisitando
a memria das reunies, o histrico do processo e toda a documentao escrita e fotogrfica
pertinente ao processo de consulta previsto no art. 9 da IN ICMBio n 05, de 15/5/2008.
e. Identificar e mapear os agentes atuantes na criao da Unidade, bem como as alianas, os pon-
tos de convergncia e de divergncia existentes entre os atores: entidades associativas e outras
instituies interessadas, associaes de bairro, associaes de moradores, sindicatos, univer-
sidades, pesquisadores, sociedade civil organizada, entidades pblicas, prefeituras, rgos am-
bientais e rgos fundirios;
f. Identificar e mapear os eventuais conflitos e a atuao de seus agentes em torno do processo de

criao da Unidade de Conservao;
g. Estabelecer contatos com os agentes locais, explicitando as atribuies do Ministrio P-

blico Federal;
h. Visitar a Unidade de Conservao assim que possvel e sempre que necessrio;
i. Contribuir para assegurar que o processo de participao na criao da Unidade de Conservao

seja efetivo para envolver os interessados de forma legtima e que garanta o tempo necessrio para a
maturao das propostas cabveis visando a mediao dos conflitos evidenciados, de forma a com-
patibilizar a conservao ambiental e a proteo dos direitos dos povos e comunidades tradicionais;
j. Contribuir para a reunio de elementos suficientes definio da categoria de manejo da Unidade

de Conservao ou da tipologia da rea protegida, seus limites mais adequados para a conjuntura
local, considerando tanto os aspectos ambientais quanto os socioeconmicos e culturais;
k. Nos processos de criao das Unidades de Conservao e outras reas protegidas com presena
de povos e comunidades tradicionais verificar, com auxlio de assessoramento pericial e com
base na oitiva dos grupos sociais afetados, se o dimensionamento das reas contempla de ma-
neira efetiva suas necessidades de uso socioeconmico, religioso e simblico;
l. Caso o dimensionamento das reas no tenha sido resultado de estudos apropriados e da escuta
aos povos interessados, que considerem as formas prprias de ocupao e uso dos territrios
tradicionais, impugnar decises que reduzam os limites dos territrios tradicionais.
1.4. Exemplos e fontes

Parque Nacional do Ja e RESEX Unini
http://www.fva.org.br
41
Estao Ecolgica da Jureia

http://www.iflorestal.sp.gov.br/unidades_conservacao/Informativos/Jureia_Itatins/site_jureia_
arquivos/page0003.htm
ttp://www.ambiente.sp.gov.br/e-e-jureia-itatins/
SMA Mosaico de Unidades de Conservao de Jureia-Itatins (Relatrio de Gesto)
OLIVEIRA, E.R. Populaes Humanas na Estao Ecolgica Juria-Itatins. NUPAUB/USP,
2004.
Mosaico do Jacupiranga
http://www.rbma.org.br/programas/programa_mosaicos_corredores_ecologicos_2.asp;http://
www.rbma.org.br/programas/docs_programas/mosaicos_corredores_ecologicos/03_04_10.pdf
www.agb.org.br/evento/download.php?idTrabalho=526
http://www.icmbio.gov.br/portal/o-que-fazemos/criacao-de-unidades-de-conservacao.html
42
Implantao e o diagnstico da gesto da unidade de conservao
2. Implantao e o diagnstico da
gesto da unidade de conservao
Lei Federal n 9.985, de 18/7/2000 Cap. IV, artigos 23 a 36, regulamenta o art. 225, 1, incisos
I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza e d outras providncias;
Decreto n 4.340, de 22/8/2002, artigos 6 a 34 regulamenta artigos da Lei n 9.985/2000 (cria-

o de Unidade de Conservao, mosaico de Unidade de Conservao, plano de manejo, conselho
deliberativo e consultivo, reassentamento de comunidades tradicionais);
Resoluo CONAMA n 371, de 5/4/2006 estabelece diretrizes aos rgos ambientais para o
clculo, cobrana, aplicao, aprovao e controle de gastos de recursos advindos de compensao
ambiental;
Lei Federal n 11.516, de 28/8/2007 cria o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodi-
versidade (ICMBio);
Decreto Federal n 5.758, de 13/4/2006 institui o Plano Estratgico Nacional de reas Prote-
gidas (PNAP), seus princpios, diretrizes, objetivos e estratgias, e d outras providncias.

O diagnstico mnimo e preliminar das condies de implantao e de gesto da Unidade de
Conservao permite ao Membro estabelecer os parmetros iniciais de sua atuao, dimensionando
adequadamente as dificuldades a serem enfrentadas e as potencialidades que ampliem as oportu-
nidades de xito.
2.2.1. Caracterizao socioambiental

da unidade de conservao
A Unidade de Conservao deve ter suas caractersticas ambientais (meio fsico: geomorfologia,
hidrografia, pedologia, clima; meio bitico: biomas, vegetao, fauna e interaes flora e fauna)
muito bem identificadas, bem como os aspectos socioeconmicos, histricos e culturais (incluindo
os arqueolgicos), referentes s comunidades residentes no interior da Unidade ou em seu entorno.
43
So essas caractersticas que definem os atributos de criao da Unidade de Conservao e estabe-

lecem os parmetros para a gesto.
muito importante que a caracterizao dos aspectos socioeconmicos (frequentemente de-

nominados meio antrpico, no caso das Unidades de Proteo Integral) no seja negligenciada,
principalmente quando h povos tradicionais em seu interior e que abranja tambm os municpios
onde a Unidade est inserida, ao menos em nvel geral, com vistas contextualizao da Unidade
de Conservao no cenrio regional, bem como para que sejam identificados os setores que carac-
terizam o perfil socioeconmico da regio.
2.2.2. Tipificao da categoria

19
Considerando os dois grupos de Unidades de Conservao estabelecidos no SNUC , impor-
tante verificar se a Unidade de Uso Sustentvel ou Proteo Integral, quais so os seus objetivos
especficos e verificar correspondncia ou discrepncia em relao conjuntura local.
2.2.3. Descrio da rea abrangida

Data e instrumento de criao, extenso, atributos naturais protegidos (importncia ecolgica,
biomas abrangidos), aspectos socioculturais e histricos associados, histrico de implantao, conec-
tividade com outras Unidades de Conservao, insero em mosaico de Unidades de Conservao,
importncia regional e local.
2.2.4. Identificao das principais

ameaas e potencialidades
Levantamento de ameaas, como planos, programas ou empreendimentos planejados ou em fase
de implantao localizados no entorno e que impactem a Unidade, bem como mapeamento de outros
projetos previstos e em fase de implantao. E tambm de presses para expanso da ocupao irre-
gular, caa, pesca, extrativismo e minerao nas bordas ou internamente Unidade de Conservao.
Levantamento de parcerias existentes ou potenciais, bem como de fontes de recursos financeiros.
19 O Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), Lei Federal n 9.985/2000, estabelece as Unidades de
Conservao de Uso Sustentvel (rea de Proteo Ambiental, rea de Relevante Interesse Ecolgico, Floresta
Nacional, Reserva de Desenvolvimento Sustentvel, Reserva Extrativista) e de Proteo Integral (Estao Ecolgi-
ca, Monumento Natural, Parque Nacional, Reserva Biolgica, Refgio de Vida Silvestre). A diferena entre os dois
grupos est centrada nos objetivos de manejo: Proteo Integral preservar a natureza, sendo permitido apenas
o uso indireto dos seus recursos naturais; Uso Sustentvel compatibilizar a conservao da natureza com o uso
sustentvel de parcela dos seus recursos naturais.
44
2.2.5. Identificao dos principais conflitos

Levantamento dos conflitos existentes e potenciais com nfase naqueles relacionados aos povos
tradicionais e outras categorias de ocupantes. Diversos tipos de conflitos podem ocorrer em cada
caso concreto, podendo variar suas causas ou fontes:
a. presena de grupos sociais diferenciados ocupando historicamente territrios transforma-

dos em Unidades de Conservao, principalmente as de Proteo Integral. Verificar se h
presena de povos tradicionais constituindo vilas consolidadas, distribudos de forma dis-
persa e/ou mesclados com a presena de outros tipos de ocupantes (turistas, residentes no
tradicionais, residentes e no residentes no praticantes de atividades econmicas de forma
tradicional, uso dos recursos e do territrio, agricultores ou pecuaristas). relativamente
frequente ocorrer a sobreposio entre territrios utilizados e ocupados por diferentes povos
tradicionais nas Unidades de Conservao como: ribeirinhos e indgenas, caiaras e quilom-
bolas, entre outros;
b. reivindicao ao Estado, em decorrncia de processos de mobilizao poltica, por reconhe-

cimento de territrios indgenas, quilombolas e de outros povos tradicionais inseridos em
Unidades de Conservao criadas anteriormente;
c. presena de outros ocupantes, portando ttulos de propriedade precrios ou no, ou ainda

sem documentao, nos territrios ocupados por povos tradicionais incidentes em reas de
Unidades de Conservao;
d. diretrizes e proposies em relao regularizao fundiria (incluindo desocupao, reas-

sentamento e/ou indenizao de benfeitorias), por parte da gesto da Unidade de Conserva-
o ou do rgo gestor, incongruentes com a realidade, no aplicadas, parcialmente implan-
tadas ou descontnuas e desconexas entre si, gerando soluo de continuidade;
e. uso e ocupao de reas de Unidades de Conservao, contendo territrios tradicionais

ou no, por parte de outros interesses sobrepostos: empreendimentos ligados produo
de energia (hidreltricas, petrleo e gs, bioenergia), agroindstria e outros, expanso ur-
bana para novas moradias (principalmente destinadas populao migrante atrada por
empreendimentos e projetos relacionados ao desenvolvimento econmico e acomodao
de ocupaes desapropriadas para dar lugar s novas obras), infraestrutura (sistema virio,
sistema porturio, saneamento) e servios diversos, empreendimentos imobilirios relacio-
nados ao veraneio;
f. presso para a expanso de ocupao de reas municipais sobre os limites das Unidades de
Conservao, frequentemente observada em regies de grande interesse turstico, industrial
e/ou onde as reas propcias para ocupao urbana, sob o ponto de vista legal e ambiental,
restrita;
45
g. presso para expanso das fronteiras agropecurias sobre os limites das Unidades de Con-
servao;
h. sobreposio de diretrizes de gesto entre os trs entes da Federao sobre as mesmas reas,
acarretando a proposio de polticas divergentes;
i. sobreposio de intervenes entre diferentes empreendimentos, gerando disputas e concor-

rncia, com objetivos assemelhados, sobretudo no territrio marinho;
j. comprometimento paisagstico ou limitaes impostas a atrativos tursticos significativos,

em decorrncia dos impactos sobre as Unidades de Conservao, prejudicando povos tradi-
cionais, veranistas, setor hoteleiro e receptivo em geral, afetando a economia local e regional;
k. aumento expressivo de situaes de vulnerabilidade socioambiental, sobretudo de territ-

rios dos povos tradicionais nas Unidades de Conservao, em cenrios de aumento da in-
tensidade e frequncia de eventos extremos (inundaes, escorregamento de encostas, entre
outros), relacionados ou no s mudanas climticas em curso.
O mapeamento dos conflitos dever incluir a identificao precisa das motivaes e interesses
entre os grupos e atividades, atentando para os seguintes aspectos:
Localizao espacial das reas de uso e verificao das sobreposies;
Caracterizao dos atores envolvidos, grupos e instituies de apoio, lideranas e respons-

veis pelas atividades;
Explicitao de objetivos e metas de cada grupo de interesse;
Identificao de recursos naturais utilizados direta ou indiretamente pelos grupos de in-

teresses, bem como dos possveis impactos socioambientais decorrentes, em especial que
incidem sobre os povos tradicionais;
Verificao da existncia de fruns de dilogo ou negociao, oficiais ou no, identificando

possveis estratgias j utilizadas para negociao e mediao dos conflitos.
46
2.3. Grau de consolidao, estrutura

de implantao e gesto
2.3.1. Infraestrutura
Levantamento da infraestrutura disponvel e prevista, descrio dos objetivos e das formas de
utilizao e gesto incluindo a que efetivamente necessria para a gesto adequada da rea sob a
administrao da Unidade.
2.3.2. Quadro funcional

Levantamento do nmero, cargo, qualificao e atribuies do quadro funcional existente e pre-
visto; dos vnculos funcionais e das formas de contratao de cada um. Identificao dos Programas
de Manejo ou Gesto em que atuam e atividades que desempenham. Verificar se o quadro funcional
adequado, em quantidade e qualificao, s demandas de trabalho e s dimenses territoriais da
Unidade de Conservao.
2.3.3. Equipamentos
Verificao dos equipamentos disponveis e previstos, seu grau de conservao e sua adequao
demanda de trabalho.
2.3.4. Recursos de custeio

Identificao dos recursos de custeio disponveis e previstos, incluindo o planejamento das ne-
cessidades para aprimorar a gesto, bem como as fontes de financiamento (tesouro, financiamento
externo, outras fontes).
2.3.5. Projetos e Parcerias

Levantamento dos projetos e das parcerias para a gesto existentes ou previstos; verificao de
seus objetivos e fase de desenvolvimento dos trabalhos; identificao de outros meios de suporte
para a implementao da gesto.
47
2.3.6. Plano de manejo

Verificar a existncia do Plano de Manejo ou a previso para a sua elaborao; identificar a
existncia de recursos e levantar dados sobre o processo de formulao.
No caso de haver Plano de Manejo, verificar a poca da elaborao, a metodologia utilizada,

a realizao e a qualidade do processo participativo, a aprovao nas instncias competen-
tes, a fase de implantao e/ou de reviso.
Observar a adequao do diagnstico do Plano de Manejo realidade, do zoneamento pre-

visto s condies locais e do tratamento proferido aos povos tradicionais que utilizam ou
residem na rea abrangida pela Unidade de Conservao, bem como s outras categorias de
ocupantes.
2.3.7. Programas de manejo ou de gesto

Levantamento dos Programas de Manejo e de Gesto previstos no Plano de Manejo, implan-
tados e em operao (Proteo, Pesquisa, Interao Socioambiental, Uso Pblico, Administrativo,
Comunicao, outros).
2.3.8. Conselho Gestor

Identificao da fase de implantao e do funcionamento do Conselho Gestor ou previso de
implantao, verificando:
a data de criao;
o processo de criao: recrutamento dos segmentos sociais interessados na gesto da Unida-

de por meio de cadastramento, realizao de reunies pblicas para definio das cadeiras,
indicao oficial dos representantes por entidades formalmente constitudas; eleio dos re-
presentantes em reunio pblica devidamente registrada;
a composio do Conselho: legitimidade dos representantes em relao aos segmentos so-

ciais; conjunto de cadeiras, setores representados e sua adequao em relao s caracters-
ticas da Unidade de Conservao, conjuntura, conflitos e necessidades; articulao dos con-
selheiros entre si e com o gestor da Unidade de Conservao, atentando para a participao
dos atores sociais relacionados Unidade de Conservao, com nfase na representao das
comunidades tradicionais, efetividade da comunicao entre cada representante e o seg-
mento correspondente;
48
a publicao da composio em dirio oficial;
a existncia de regimento interno construdo pelos conselheiros;
a existncia de Vice-Presidncia, Secretaria Executiva, Cmaras Tcnicas e Grupos de Tra-

balho;
a periodicidade de reunio e a pauta de trabalho;
a frequncia e formas de participao dos conselheiros;
a sistemtica de registro;
a sistemtica de devolutiva (feedback) efetuada pelo presidente do Conselho (gestor da Uni-

dade de Conservao) aos conselheiros em relao aos temas debatidos, encaminhamentos
propostos, formulaes efetuadas no mbito do Conselho.
2.3.9. Situao fundiria

Verificar, por meio de requisies ao rgo gestor, coleta de informaes em fontes secundrias
e de anlise dos documentos de gesto:
a presena de proprietrios, posseiros ou possuidores de ttulos precrios;
a sobreposio de titularidades;
a existncia de mapeamento das ocupaes fsicas (benfeitorias, reas de cultivo e criao);
o perfil dos ocupantes;
a existncia de levantamento fundirio e de ao discriminatria;
a perspectiva de efetivao da regularizao fundiria;
as diretrizes estabelecidas no Plano de Manejo (ou instrumento equivalente) e aes desen-

volvidas, previstas ou em desenvolvimento;
o mapeamento dos conflitos decorrentes especificamente da malha fundiria, identificando

prioridades.
49
2.3.10. Demarcao fsica dos limites

Verificar se os limites da Unidade so definidos fisicamente por meio de marcos, aceiros, placas,
cercas ou equivalentes, em toda a extenso ou ao menos nas reas crticas. Em caso negativo, verificar
os motivos e a previso para demarcao, bem como recursos previstos.

aos membros do MPF
Obter, por meio da anlise do Plano de Manejo, quando existente, e mediante consulta ao gestor,
as informaes concernentes aos aspectos relacionados no tpico 2 visando ao diagnstico da situa-
o da Unidade de Conservao e realizar visita de campo, pessoalmente e/ou por intermdio de
equipe de assessoramento, para a confirmao e a identificao de aspectos relevantes. A verificao
de conflitos existentes pode ser realizada mediante consulta a instituies governamentais ou no,
atuantes na rea, consultas formais, entrevistas estruturadas e semiestruturadas com os atores-chave,
incluindo lideranas comunitrias. Preferencialmente, indica-se a visita s Unidades e participao,
20
como convidado permanente e na condio de observador , nas reunies dos Conselhos Gestores
para aprimorar o mapeamento e a caracterizao dos conflitos, procurando efetuar entrevistas ou
conversas dirigidas com gestores, funcionrios, lideranas e membros das comunidades. Verificada
situao de incompatibilidade ou inadequao em relao aos aspectos apontados no tpico 2 e
subitens deste roteiro, sugere-se:
a. Manifestao ao Conselho Gestor, diretamente e/ou por escrito, com base nas prprias re-
flexes e nas da equipe de assessoramento, registradas em peas periciais, apontando a ne-
cessidade de ateno, complementao, correo ou ajustes, para aproximao contnua em
relao situao ideal, contribuindo para a formulao de propostas e aprimoramento da
gesto;
b. Acompanhamento contnuo das atividades do Conselho, fomentando a troca de informa-

es, promovendo a mediao institucional entre instituies competentes e provocando a
produo de subsdios jurdicos para as propostas discutidas;
c. Manifestao ao rgo gestor da Unidade visando apontar insuficincia de gesto, necessida-

de de ateno e de esforos especficos para solucionar problemas identificados, contribuin-
do para aprimorar o funcionamento desse frum.
20 A participao regular do Membro e/ou da equipe de assessoramento nas reunies do Conselho Gestor, na posio
de observador e convidado permanente, assegura a necessria familiaridade com os atores, questes e problemas
da gesto, ao mesmo tempo que garante o distanciamento crtico e independente, essencial atuao institucional.
50

www.socioambiental.org
http://www.icmbio.gov.br/portal/biodiversidade/unidades-de-conservacao/biomas-brasileiros.html.
http://www.iesb.org.br/biblioteca/unidades%20de%20conservacao%20municipais_roteiro.pdf
http://www.wwf.org.br/informacoes/?23280/Diagnostico-Socioambiental-e-Cultural-do-Polgono-Bertioga
http://www.icmbio.gov.br/portal/o-que-fazemos/pesquisa-e-monitoramento/projetos-apoiados/2012/2973-
diagnostico-socioambiental-da-reserva-extrativista-marinha-de-maracana.html
http://assets.wwfbr.panda.org/downloads/efetividade_de_gestao_das_unidades_de_conservacao_fe-
derais_do_brasil.pdf
http://www.ipe.org.br/destaques/faca-download-do-livro-qgestao-de-unidades-de-conservacao-com-
partilhando-uma-experiencia-de-capacitacao
http://observatorio.wwf.org.br/
http://www.mma.gov.br/areas-protegidas/cadastro-nacional-de-ucs
51
3. Conselho Gestor
O Conselho Gestor, cuja criao determinada pelo SNUC, permite a participao da socie-
dade na gesto da Unidade de Conservao. Os Conselhos so compostos por representantes de
rgos pblicos e da sociedade civil, devendo ser preferencialmente paritrios, o que contribui
para a transparncia da gesto. Um dos papis centrais do Conselho Gestor identificar os
problemas e os conflitos, propor solues de forma compartilhada, bem como identificar as
potencialidades de manejo da Unidade de Conservao, em articulao com os atores sociais
envolvidos.

dimentos para formao e funcionamento do Conselho Deliberativo de Reserva Extrativista e de
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel;
Instruo Normativa ICMBio n 11, de 8/6/2010 disciplina as diretrizes, normas e procedimentos

para a formao e funcionamento de Conselhos Consultivos em unidades de conservao federais.

Muitas vezes, o gestor hesita ao criar o Conselho ou apresenta dificuldade de coordenao, por
inexperincia na conduo de processos participativos e/ou por dificuldade de compartilhar as
informaes relativas gesto (teme perder a governabilidade da rea, abrir espao para interesses
opostos conservao que incorrero em ameaas gesto, aumentar a capacidade dos integrantes
para cobrar sua atuao).
Intentando contornar essas dificuldades, o gestor adia a criao do Conselho, limita sua compo-
sio a setores ou pessoas de extrema confiana (porm nem sempre representativos dos segmentos
que deveriam efetivamente participar da gesto) e/ou realiza reunies muito espordicas, com pauta
pouco relevante, de modo a inviabilizar a emergncia de conflitos.
Por outro lado, nem sempre o rgo gestor aparelhado para dar suporte s demandas provocadas
pelo Conselho. Isso pode gerar exposio das fragilidades e aumentar a demanda de trabalho para
a Unidade na criao de solues de encaminhamento, o que poderia ser um fator a inviabilizar a
gesto, sobrecarregando o gestor, sua equipe e o Conselho.
Assim, o gestor precisa de capacitao para lidar com o processo de criao, implantao e
gesto do Conselho, preferencialmente contando com apoio de equipe de suporte do rgo gestor,
52
Conselho gestor
moderao externa (no caso de reunies abordando temas polmicos) e construo de processo que
gere a possibilidade de corresponsabilizar parceiros para o compartilhamento de tarefas.
Algumas alternativas interessantes: identificao de entidade parceira para assumir a secretaria

executiva do Conselho, formulao de Plano de Trabalho identificando prioridades e metas exequveis,
criao de Grupos de Trabalho e Cmaras Tcnicas ou Temticas para tratar de temas especficos,
cuja coordenao pode ser compartilhada com outros atores, a depender da importncia e potencial
de gerao de conflitos do tema.
Por outro lado, frequentemente os conselheiros no representam efetivamente o setor que os indicou,
em especial no caso dos representantes das comunidades tradicionais, seja por inexperincia no exerccio
dessa funo (dificuldade de interlocuo com pares, de comunicao, de estabelecer mecanismos para
difundir informao e conduzir posicionamento que represente interesse da maioria dos componentes
do segmento, disponibilidade de tempo e condies estruturais de participao/difuso, sem causar nus
ou comprometimento financeiro), pela linguagem inacessvel dos temas abordados ou por interesses
especficos. O processo de criao do Conselho estruturante para buscar a composio mais demo-
crtica e legtima possvel, contanto que seja reduzida a preponderncia dos fatores antes apontados.
Um Conselho bem formado, com representantes legitimados pelos pares e efetivamente atuante
(reunies peridicas, pauta estabelecida previamente e construda em plenria, produzindo respostas
s demandas) pode contribuir de maneira fundamental para a construo de projetos, propostas
para gesto de diversos aspectos altamente relevantes para a Unidade, inclusive produo de pa-
receres para processos de licenciamento ambiental e criao de normativas para o tratamento de
enfrentamentos crnicos, como os gerados pela gesto da presena de povos tradicionais na rea da
Unidade. Muitos aspectos relativos gesto da Unidade no podem ser encaminhados apenas por
sua equipe ou pelo rgo gestor: demandam envolvimento de outras instituies com competncias
especficas, assuno de responsabilidades e formao de parcerias para enfrentamento conjunto.
3.2.1. Definio e tipologia

Nas Unidades de Proteo Integral, os Conselhos devem ser Consultivos, e Deliberativos nas de Uso
Sustentvel. O gestor das Unidades de Conservao o presidente do Conselho em ambos os casos.
Constitui-se frum privilegiado para o tratamento da presena de povos tradicionais no interior

de Unidades de Proteo Integral e para a formulao de acordos de convivncia adequados a cada
caso concreto. Embora Consultivo, quando estabelecido processo de construo e compartilhamento
efetivo, as proposies do Conselho so normalmente acatadas pelo gestor e pelo rgo adminis-
trativo para prosseguimento.
A representao dos rgos pblicos deve contemplar, quando couber, os rgos ambientais
dos trs nveis da Federao e rgos de reas afins, tais como: pesquisa cientfica, educao, defesa
53
nacional, cultura, turismo, paisagem, arquitetura, arqueologia e, em especial, povos tradicionais e

assentamentos agrcolas.
A representao da sociedade civil deve contemplar, quando couber, a comunidade cientfica,

organizaes no governamentais ambientalistas com atuao reconhecida na regio da unidade,
associaes de povos residentes no interior e entorno, especialmente as comunidades tradicionais
e, tambm, proprietrios de imveis no interior da unidade, trabalhadores e setor privado atuantes
na regio, alm dos representantes dos Comits de Bacias Hidrogrficas.
3.2.2. Atribuies
Elaborar o regimento interno no prazo de noventa dias, contados da sua instalao;
Acompanhar a elaborao, implementar e rever o Plano de Manejo da Unidade de Conser-

vao, garantindo o seu carter participativo;
Buscar a integrao da Unidade de Conservao com as demais unidades e espaos territo-

riais especialmente protegidos e com o seu entorno;
Compatibilizar os interesses dos diversos segmentos sociais relacionados com a Unidade;
Avaliar o oramento da Unidade e o relatrio financeiro anual elaborado pelo rgo executor
em relao aos objetivos da Unidade de Conservao;
Opinar, no caso de Conselho Consultivo, ou ratificar, no caso de Conselho Deliberativo, so-

bre a contratao e os dispositivos do termo de parceria com Organizao da Sociedade Civil
de Interesse Pblico (OSCIP), na hiptese de gesto compartilhada;
Acompanhar a gesto por OSCIP e recomendar a resciso do termo de parceria, quando

constatada irregularidade;
Manifestar-se sobre obra ou atividade potencialmente causadora de impacto socioambiental na

Unidade de Conservao, em sua zona de amortecimento, mosaicos ou corredores ecolgicos;
Propor diretrizes e aes para compatibilizar, integrar e otimizar a relao com a populao
do entorno ou do interior da Unidade, conforme o caso;
Demandar e propor aos rgos competentes, instituies de pesquisa e de desenvolvimento

socioambiental aes que promovam a conservao dos recursos naturais da Unidade de
Conservao, sua zona de amortecimento ou rea circundante e que visem a sustentabilida-
de socioambiental, integrando os conhecimentos tcnico-cientficos e saberes tradicionais.
54
Conselho gestor
3.2.3. Diretrizes e procedimentos para a

formao e o funcionamento do conselho
consultivo em unidade de conservao federal
Procedimentos para formao do Conselho:
1 Etapa identificar e esclarecer os atores locais e outras partes interessadas, mapeando inte-
resses relacionados direta ou indiretamente gesto da Unidade de Conservao;
2 Etapa definir a composio do Conselho, com a seleo dos segmentos sociais que devem
ser representados; eleger os conselheiros mediante cadastro prvio de entidades interessadas na
participao, com representao dos diferentes segmentos sociais (mediante convite pblico para
cadastramento: definio de prazo e condies adequadas para possibilitar acesso informao,
agilidade no cadastramento dos interessados);
3 Etapa formalizar e empossar o Conselho.
Diretrizes para funcionamento do Conselho:
Elaborar o regimento interno; definir o Plano de Comunicao para informar e mobili-

zar conselheiros, seus pares e a comunidade em geral;
Elaborar Plano de Ao que contenha o cronograma de atividades e mecanismos

de avaliao continuada das atividades do Conselho e formular Plano de Trabalho
anual;
Conhecer, discutir, propor e divulgar as aes da Unidade de Conservao, promovendo

ampla discusso sobre o seu papel e a sua gesto;
Definir as demandas em capacitao dos conselheiros, bem como mapear os meios de

suprir as aes de capacitao;
Acompanhar pesquisas na Unidade de Conservao, propondo medidas para que os co-

nhecimentos gerados contribuam para a integridade da Unidade e para a sua sustentabi-
lidade socioambiental;
Demandar e propor aes ou polticas pblicas de conservao, proteo, controle, edu-

cao ambiental, monitoramento e manejo da Unidade de Conservao e da zona de
amortecimento ou rea circundante;
55
Criar Cmaras ou Grupos Temticos para anlise e encaminhamento de especificidades

da Unidade, convidando especialistas para participao nos temas de interesse e necessi-
dade de estabelecimento de parcerias;
Formalizar as orientaes por meio de recomendaes e moes, as quais devero cons-

tar das atas das respectivas reunies que sero encaminhadas formalmente pelo presi-
dente do Conselho ou conforme estabelecido em regimento interno.
3.2.4. Recomendaes para a implantao

e a gesto adequada dos conselhos
de unidades de conservao
A composio do Conselho deve ser a mais equilibrada possvel entre governo, inicia-
tiva privada e sociedade civil, salvo no caso de Unidade de Conservao de Uso Sus-
tentvel, em que poder e dever haver proporcionalidade maior para comunidades
tradicionais;
Em alguns casos, necessrio aumentar a participao da sociedade civil, sobretudo,

de modo a contemplar a diversidade de segmentos relacionados, principalmente no
caso da existncia de diferentes povos tradicionais ou de constiturem vilas ou agru-
pamentos muito diferenciados entre si. Nessas situaes, pode ser indicada a diviso
dos representantes de cada cadeira entre titulares e suplentes de instituies diferen-
tes. H casos em que se estabelecem suplentes de titulares e suplentes de suplentes,
de forma a permitir nmero ainda maior de representaes efetuadas por instituies
diferentes, o que pode assegurar maior representatividade do Conselho e aumento da
governabilidade da UC;
Os processos de capacitao, formao e oficinas para conselheiros devero ter carter de

continuidade;
As indicaes e as nomeaes para os cargos de chefes de Unidades de Conservao devem

considerar o perfil profissional, as experincias anteriores, a formao acadmica, a capaci-
tao e a habilidade necessrias para a conduo dos processos de efetivao dos Conselhos;
Os conselheiros das Unidades de Conservao devem participar dos Conselhos dos Mosai-
cos de Unidades, alm de outros atores identificados para a mesma finalidade;
Os Conselhos, como espaos de discusso, devem refletir os anseios da sociedade por

avanos em questes como gnero, relaes intergeracionais, relaes intertnicas e
multiculturais;
56
Conselho gestor
Devem fazer parte de sua pauta de discusses as questes regionais, estaduais, nacionais e
internacionais, assim como a relao com outras instncias organizativas locais voltadas
para as gestes participativas, quando relacionadas com os interesses do Conselho;
A superagenda dos atores sociais, em razo da participao em diferentes esferas da gesto

pblica (Comits de Bacia Hidrogrfica, Conselhos Municipais do Meio Ambiente, Conse-
lhos Municipais de Sade) sugere a superposio de atividades, devendo-se positivar esse
fator por meio do estmulo transversalidade;
Identificar os problemas e conflitos, propor solues, bem como identificar as potencialida-

des de manejo da Unidade de Conservao, em articulao com os atores sociais envolvidos;
Independentemente da categoria da Unidade de Conservao, necessrio o desenvolvimen-

to de Planos de Manejo sustentveis ou de outros instrumentos de ordenamento territorial
pertinentes, conforme o caso, para seu entorno, de forma a controlar, mitigar ou diminuir os
possveis impactos sobre a Unidade de Conservao;
Nas Unidades de Conservao em que vivam povos tradicionais, os procedimentos para ela-
borao de acordos de convivncia que versam sobre o uso dos recursos naturais na Unidade
pelas comunidades, sobre os processos relativos aos encaminhamentos de gesto dos territ-
rios ocupados e quaisquer proposies acerca de sua permanncia ou realocao devero ser
discutidos no Conselho, com acompanhamento pelo Ministrio Pblico Federal.

aos membros do MPF
Verificar se os procedimentos de criao, implementao e gesto do Conselho seguem os pre-
ceitos anteriormente citados, sobretudo no que diz respeito participao dos povos tradicionais,
legitimidade e ao reconhecimento interno de sua representao, insero dos temas e demandas
afetos a esses setores nas pautas das reunies e adequao da abordagem.
Acompanhar pessoalmente, como convidado permanente e Membro observador, e/ou por

intermdio de assessoria pericial qualificada, as reunies e as atividades do Conselho, dos Grupos
de Trabalho e das Cmaras Tcnicas sempre que possvel, solicitar a insero na lista de e-mails,
o envio de pautas para exame prvio, bem como as atas para acompanhamento e a instruo de
procedimentos administrativos.
A equipe de assessoramento pode e deve atuar, sob a coordenao do Membro, como facilitadora
da comunicao entre o Conselho Gestor, os participantes, em especial, as representaes comunit-
rias e a autoridade ministerial. A equipe de assessoramento deve ser orientada, sempre, a produzir
57
e apresentar autoridade ministerial registros documentados sobre o acompanhamento realizado,

visando instruo de procedimentos institucionais, independentemente da apresentao das atas de
reunio do Conselho. O registro sistemtico do acompanhamento realizado pelas equipes periciais
oportunidade indispensvel para a reflexo crtica sobre a realidade observada, permitindo diagnos-
ticar problemas, levantar questes relevantes e apresentar sugestes fundamentadas autoridade.
Produzir, por meio da assessoria pericial, documentos tcnicos que problematizem as discusses
e as formulaes, bem como a tomada de deciso, procurar estabelecer atuao integrada com o
Ministrio Pblico Estadual, dirigir recomendaes aos rgos gestores quando cabvel, visando
balizar, subsidiar e contribuir para o ajustamento das proposies.

Reativao e funcionamento do Conselho Gestor do Ncleo Picinguaba do Parque Estadual
da Serra do Mar, entre 2002 e 2009, processo descrito em tese de doutorado de Eliane Si-
21
mes .
http://cutter.unicamp.br/document/?code=000778442
http://www.anppas.org.br/encontro5/cd/artigos/GT5-409-894-20100904000324.pdf
21 SIMES, Eliane. O Dilema das Decises sobre Populaes Humanas em Parques jogo compartilhado entre
tcnicos e residentes no Ncleo Picinguaba. NEPAM/UNICAMP. 2010. 411p.
58
Instrumentos de planejamento e de zoneamento
4. Instrumentos de
planejamento e de zoneamento
4.1. Sobre o Plano de Manejo
O Plano de Manejo constitui documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos objeti-
vos gerais da Unidade de Conservao, estabelecido o seu zoneamento, so definidas as normas
que orientam o uso da rea, o manejo ou gesto dos recursos naturais e os Programas de Manejo
a serem desenvolvidos, incluindo-se a implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da
Unidade (Lei n 9.985 SNUC, de 18/7/2000, Cap. I, art. 2, XVII). Segundo o SNUC, art. 27, 1, o
Plano de Manejo deve abranger a rea da Unidade de Conservao, sua Zona de Amortecimento e
os corredores ecolgicos, com vistas a minimizar os impactos negativos sobre a Unidade causados
22
pelo uso e a ocupao do solo em seu entorno. A Zona de Amortecimento pode contribuir para
atender ao objetivo de promover a integrao da Unidade de Conservao vida econmica e social
das comunidades vizinhas.
4.1.1. Marcos regulatrios

Decreto n 84.017, de 21/9/1979 aprova o Regulamento dos Parques Nacionais Brasileiros e
estabelece a tipologia das zonas que podem ser criadas nos Planos de Manejo dos Parques Nacionais,
incorporadas ao Roteiro Metodolgico de Planejamento do Ibama;
Decreto n 4.340, de 22/8/2002 regulamenta artigos da Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000,

que dispe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC), e d outras
providncias. Art. 14 determina prazo de 180 dias aos rgos executores do SNUC para publicao
de roteiro metodolgico bsico para a elaborao dos Planos de Manejo;

dimentos para a elaborao de Plano de Manejo Participativo de Unidade de Conservao Federal
das categorias Reserva Extrativista e Reserva de Desenvolvimento Sustentvel;
Em Parque Nacional, Reserva Biolgica, Estao Ecolgica, Floresta Nacional e Reservas Parti-
culares do Patrimnio Natural, ver <http://www.icmbio.gov.br/portal/biodiversidade/unidades-de-con-
servacao/roteiros-metodologicos.html>.
22 No previsto o estabelecimento de Zona de Amortecimento para rea de Proteo Ambiental (APA) e Reserva
Particular de Patrimnio Natural (RPPN), devido s caractersticas especficas dessas Unidades de Conservao.
59
Instruo Normativa ICMBio n 31, de 17/1/2013 estabelece diretrizes, normas e procedi-

mentos para o processo de reviso de Planos de Manejo das Unidades de Conservao federais.
4.1.2. Aspectos relevantes

23
O SNUC prev elaborao obrigatria do Plano de Manejo em at 5 (cinco) anos aps a criao
24
da Unidade de Conservao e revises a cada 5 (cinco) anos . O processo de elaborao deve ser
25
participativo , com envolvimento de todos os atores que se relacionam de forma direta ou indireta
com a Unidade de Conservao. A participao da populao residente assegurada na elaborao
do Plano de Manejo das Reservas Extrativistas, Reservas de Desenvolvimento Sustentvel, reas de
Proteo Ambiental e, quando couber, das Florestas Nacionais e das reas de Relevante Interesse
Ecolgico. O Plano de Manejo deve ser validado em resoluo, mediante aprovao do Conselho
Deliberativo, no caso de RESEX e RDS e, em portaria pelo rgo executor, no caso de outras cate-
gorias, alm de aprovado pelo CONAMA.
O Plano de Manejo da Unidade de Conservao configura-se como documento imprescindvel

para a definio do tratamento institucional sobre a questo da presena humana. Primeiramente,
deve registrar de maneira adequada a presena de ocupantes na Unidade de Conservao de modo
geral e, especificamente, dos povos e comunidades tradicionais, com a identificao da sua locali-
zao, a descrio das atividades desenvolvidas e a relao das atividades econmicas realizadas
e pretendidas (extrao de produtos florestais para artesanato, construo de barcos, roas) e de
servios reivindicados (transporte, energia, saneamento, educao).
Esse quadro diagnstico deve constar do Plano de Manejo, sendo recomendvel atentar para o
fato, relativamente frequente, de que dados e informaes acerca da presena de povos e comunidades
tradicionais sejam omitidos, sob a justificativa de que este deveria basear-se na suposta perspectiva
da situao ideal, segundo a qual as Unidades de Conservao de Proteo Integral estariam livres
da presena humana.
Muitos Planos de Manejo colocam as referncias aos povos tradicionais no captulo que discute
entraves, fatores de presso ou problemas relacionados implantao da Unidade, limitando-se
previso do cadastramento das famlias para a construo das estratgias de realocao dos mora-
dores para outras reas localizadas fora dos limites da Unidade.
23 Lei n 9.985 SNUC, de 18/7/2000, Cap. IV, art. 27, 3.

24 Decreto Federal n 84.017, 21/9/1979 aprova o Regulamento dos Parques Nacionais Brasileiros, artigo 43, 1 e 2.
25 O Roteiro Metodolgico de Planejamento Parque Nacional, Estao Ecolgica e Reserva Biolgica elaborado pelo
Ibama em 2012 preconiza que os Planos de Manejo sejam elaborados de forma participativa.
60
possvel encontrar, nos Planos de Manejo, a indicao dos termos de compromisso ou de car-
tas de direitos e deveres como solues provisrias que contemplam pactuaes sobre os limites do
exerccio das suas atividades econmicas at que sejam reassentados ou indenizados. Neles prev-se
o estabelecimento de medidas mnimas relacionadas a elencar as necessidades bsicas de sobrevi-
vncia que possam ser autorizadas, sempre a ttulo transitrio e precrio. comum que Planos de
Manejo no preconizem estratgias exceto a prpria remoo dos moradores tradicionais para
lidar com essa realidade.
Incentivo participao das comunidades tradicionais nos Conselhos Consultivos, desenvolvi-

mento de estudos e planejamento especfico para garantir o manejo de recursos naturais, construo
de regras pactuadas para a ocupao do solo ou permisso de acesso a servios sanitrios bsicos,
educacionais ou de transporte so prticas comumente no realizadas pela maioria dos gestores.
Em vista de contar como certa a remoo obrigatria desses grupos a mdio ou longo prazo, o
Plano de Manejo tambm no prev o aprovisionamento de recursos humanos e materiais destinados
a essa rubrica de atividades. Tampouco os gestores sentem-se ou esto, de fato, capacitados para
gerir conflitos derivados dessa realidade.
O no lugar que ocupam nos Planos de Manejo reflexo direto do modo como so reconhecidos
pelos gestores, do grau de incluso ou excluso durante o processo de criao da Unidade de Conser-
vao e de como so tratados pelas equipes de fiscalizao. Todos esses aspectos constituem o acervo
de experincias acumuladas inerentes relao estabelecida entre a gesto e as comunidades afetadas.
Expresso da invisibilidade desses grupos vivenciada no cotidiano institucional como falta

de confiana mtua, acmulo de enfrentamentos conflituosos entre os gestores e as comunidades,
reiterao de condutas tipificadas como ilegais, violao continuada dos direitos humanos funda-
mentais, trazendo como resultado, de um lado, o prejuzo para a conservao ambiental e, de outro,
a excluso e a estigmatizao desses grupos sociais.
relevante que, nas Unidades em que o Plano de Manejo esteja em processo de elaborao ou
em fase de reviso, o rgo gestor e as equipes responsveis pelos levantamentos sejam provocados
e incentivados pelo Ministrio Pblico Federal a incluir a agenda das populaes tradicionais nos
seus planos de estudo, de maneira que os saberes locais sejam valorizados e compreendidos pelos
especialistas. Esses saberes prprios que orientam modos especficos de fazer devem ser objeto
de pesquisas interdisciplinares que se proponham a conhecer e diagnosticar o ambiente em sua
interface com o homem. Para que isso ocorra, o Ministrio Pblico Federal deve desempenhar um
papel central no cenrio da implantao e da gesto das Unidades de Conservao federais. Ao
garantir a participao efetiva dos segmentos tradicionais nas discusses e decises sobre o futuro
da Unidade, o processo resultar enriquecido e mais representativo de realidades locais e, com isso,
novas oportunidades podero surgir a partir dos conflitos.
61
4.1.3. Metodologia de elaborao

A formulao do Plano de Manejo tem sido efetivada por meio do estabelecimento de parcerias com
universidades, instituies de pesquisa e organizaes governamentais ou contratao de servios de con-
sultoria especializada com recursos de financiamento externo (convnios, cooperaes tcnicas, parcerias,
compensao ambiental). Esses expedientes vm sendo utilizados pelos rgos gestores das Unidades de
Conservao devido necessidade de formao de equipe com disponibilidade de dedicao exclusiva,
multidisciplinar composta por especialistas temticos (para os diagnsticos e tambm moderadores de
processos de planejamento participativos), demandarem oramento de alto custo e longa durao (no
mnimo, entre 8 e 18 meses de trabalho). A metodologia envolve basicamente as seguintes etapas:
1 Etapa Planejamento Reunies Tcnicas Organizao do Planejamento: consiste na

apresentao e discusso de Plano de Trabalho formulado pela equipe responsvel (empresa,
universidade, consultores e outros) para o coordenador tcnico e outros representantes do
rgo gestor, com a finalidade de ajustar metodologia, dados a serem levantados, cronograma,
expectativas com relao aos produtos esperados e outros detalhes; definir os procedimentos
para viabilizao do processo participativo; disponibilizao de documentos e demais subsdios
por parte do rgo gestor; adequaes em relao s diretrizes institucionais e outros aspectos
relevantes. desejvel que esse Plano de Trabalho seja validado pelo Conselho Gestor, em todas
as categorias de Unidades de Conservao;
2 Etapa Diagnstico: subdividido em:
I. Coleta e Anlise das Informaes Bsicas Disponveis trata-se do levantamento e siste-

matizao de dados secundrios, uma vez que, em relao presena de ocupantes, faz-se
necessrio identificar o seguinte:
a. estudos, pesquisas, programas e projetos desenvolvidos que caracterizam a ocupao

humana na Unidade de Conservao, tipologia de ocupantes, presena de residentes e
outras categorias (turistas, moradores eventuais), histrico de ocupao, locais de origem
dos residentes, atividades econmicas realizadas, demandas e situao fundiria;
b. dados demogrficos e socioeconmicos (IBGE, Fundao Seade, prefeituras municipais), de

sade (Programa de Sade da Famlia), censos agropecurios Levantamento Censitrio
das Unidades de Produo Agropecuria (LUPA);
c. documentos que registram a presena histrica dos residentes e prticas de uso de recursos
naturais efetuadas como: fotos e imagens areas, mapas, relatrios de estudos e projetos,
livros e afins;
d. atores sociais presentes no cenrio que desenvolvem atividades relacionadas aos ocupantes,
bem como descrio e anlise das aes, apontando resultados e impactos;
62
e. estudos relacionados ao manejo de recursos naturais efetuados e possveis impactos

socioambientais;
f. estudos relacionados aos impactos sociais, positivos e negativos, da criao da Unidade

de Conservao em escala local. Ver: http://d3nehc6yl9qzo4.cloudfront.net/downloads/
livro_seminario_avaliacao_web.pdf);
g. socioeconomia dos municpios do entorno.
II. Coleta de dados primrios, utilizando-se Avaliao Ecolgica Rpida (AER) como mtodo ou
assemelhados para os dados do meio bitico (apresentando dados integrados com aspectos
fisiogrficos ou do meio fsico), e/ou, quando possvel, metodologias que permitam obter
dados mais aprofundados e detalhados caracterizando assim a biodiversidade da Unidade
de Conservao.
O uso de estudos aprofundados depende do nvel das informaes j existentes, da quanti-

dade e variedade de pesquisas j desenvolvidas na Unidade de Conservao, dos recursos
disponveis e da capacidade de recrutamento e articulao de equipes de especialistas por
parte do rgo gestor ou da instituio contratada para a elaborao do Plano de Manejo.
26
A metodologia da AER um levantamento flexvel, acelerado e direcionado das espcies e tipos
vegetacionais, que utiliza uma combinao de imagens de sensoreamento remoto, sobrevoos de
reconhecimento, coletas de dados de campo e visualizao de informao espacial para gerar
informaes teis para o planejamento da conservao em mltiplas escalas. implementada
por equipes de cientistas da conservao e administradores de recursos, organizados em grupos
por disciplinas e especializaes profissionais. A AER resulta na caracterizao mapeada e
documentada de unidades classificadas da paisagem e na descrio da biodiversidade dessas
unidades em nvel de espcie. O produto final consiste em dados biofsicos bsicos, mapas,
documentos, recomendaes e o aumento da capacidade institucional para um trabalho de
conservao efetivo. Os dados de AER podem ser produzidos e analisados em diferentes escalas
espaciais, dependendo das metas de conservao. Por serem ferramentas teis para a conserva-
o, as AER so cada vez mais implementadas para a rpida caracterizao da biodiversidade
de uma rea, sendo particularmente adequadas para a caracterizao eficiente da paisagem e
da biodiversidade em nvel de espcie de grandes reas relativamente pouco conhecidas.
Em relao aos povos e comunidades tradicionais, os dados a serem coletados devem conter:
a. localizao cartogrfica georreferenciada das reas onde se situam as moradias e outras

benfeitorias;
26 Caracterizao adaptada a partir do texto: SAYRE, R.; ROCA, E.; SEDAGHATKISH, G.; YOUNG, B.; KEEL, S.; ROCA,
R.; SHEPPARD, S. Natureza em Foco: Avaliao Ecolgica Rpida. The Nature Conservancy. Arlington, Virginia,
USA. 2003. 175p.
63
b. delimitao cartogrfica georreferenciada das reas de uso de recursos naturais, ao menos

em manchas estimadas (formando polgonos);
c. interessante a realizao de cadastramento socioeconmico domiciliar de todos os ocu-

pantes, identificando: tipologia das edificaes, ano de construo, nmero de ocupantes,
origem, idade, escolaridade, atividades econmicas realizadas e pretendidas (primria,
secundria e outras), interao com o uso de recursos naturais (extrativismo, prticas
agrcolas, criao de animais, entre outros);
d. demandas por servios de infraestrutura, tais como acesso, transporte, energia, sanea-
mento, educao e comunicao.
De modo geral, considera-se a necessidade de efetuar apenas consultas s comunidades

tradicionais para complementar o diagnstico. No entanto, considera- -se de fundamental
importncia para construir laos de pertencimento e apropriao do processo, assim como
gerao de dados mais fidedignos e condizentes com a realidade, que as comunidades sejam
envolvidas desde as primeiras etapas do diagnstico.
Dessa forma, a produo do diagnstico social deve ser elaborada, sempre que possvel, por
meio do uso de metodologias participativas de construo, no apenas de consulta, tais
27
como as sugeridas pelos estudos acadmicos efetuados por Vieira, Berkes e Seixas (2005) :
Diagnstico Rural Participativo (DRP) e Pesquisa-Ao (PA).
28
O DRP um conjunto de tcnicas e ferramentas, concebido para uso em zonas rurais, que
permite que as comunidades faam o seu prprio diagnstico, compartilhando experincias
e analisando os seus conhecimentos. O objetivo final do DRP fomentar autodeterminao
das comunidades pela participao melhorando suas habilidades de planejamento e ao, com
o auxlio das ferramentas para explicitar, analisar e compreender melhor as caractersticas
de cada comunidade e a conjuntura em que se inserem. O processo propicia seu empodera-
mento para a construo da perspectiva de futuro mais adequada para cada caso, bem como
pode favorecer a capacidade de autogerenciar o seu desenvolvimento de forma sustentvel
(ambiental, econmica e socialmente).
O DRP desenvolve processos de pesquisa a partir das condies e possibilidades dos par-
ticipantes, baseando-se nos seus prprios conceitos e critrios de explicao. Pressupe
a presena de uma equipe ou de um moderador, no mnimo, que tem como funo inter-
mediar o processo de anlise por meio da disponibilizao das ferramentas para uso das
27 VIEIRA, Paulo Freire; BERKES, Fikret; SEIXAS, Cristiana S. Gesto integrada e participativa de recursos naturais:
conceitos, mtodos e experincias. Florianpolis: Secco/APED, 2005. 415p.
28 Caracterizao adaptada de: VERDEJO, Miguel Expsito. Diagnstico rural participativo: guia prtico DRP. Braslia,
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/Secretaria da Agricultura Familiar, 2006. 62p.
64
comunidades participantes. A proposta consiste em propiciar um processo de autorreflexo

sobre os problemas e as possibilidades para solucion-los (e no apenas colher dados dos
participantes).
29
A PA uma forma de investigao tambm baseada em uma autorreflexo coletiva empreen-
dida pelos participantes de um grupo social de maneira a melhorar o seu entendimento acerca
de suas prticas sociais e da conjuntura em que ocorrem. uma metodologia originria da
pesquisa educacional, que tem sido utilizada em outros contextos, em especial em projetos
ambientais, caracterizada pela colaborao e negociao entre especialistas e participantes
do processo (no caso, por exemplo, comunidades), integrantes da pesquisa. Caracteriza-se
como um processo que se modifica continuamente em espirais de reflexo e ao, em que
cada espiral inclui:
identificar e diagnosticar situao ou problema prtico que se queira melhorar ou resolver;
formular estratgias de ao;
desenvolver essas estratgias e avaliar sua eficincia;
ampliar a compreenso da nova situao, construindo novos conhecimentos;
proceder aos mesmos passos para a nova situao prtica.
Assim, a PA difere do DRP principalmente na interao e compartilhamento de conhecimen-

tos entre pesquisadores e participantes. No DRP, os pesquisadores (ou especialistas) atuam
apenas na moderao ou facilitao do processo de anlise e reflexo.
Tanto o DRP como a PA podem ser muito teis para a caracterizao social das comunidades
que vivem na Unidade de Conservao, na medida em que partem de sua prpria viso do
territrio, dos conhecimentos especficos forjados na vivncia propiciada pela intensa relao
com o ambiente.
Alm disso, a incorporao da necessidade de participao e a integrao de saberes so de

fundamental importncia para viabilizar o estabelecimento da interlocuo necessria para
as negociaes a serem travadas para a tomada de deciso acerca das formas e instrumentos
de gesto mais adequados para as reas ocupadas ou de uso de recursos naturais. Quando a
comunidade dispe de informaes sistematizadas acerca de seus problemas e demandas,
fruto de processo de aprendizagem social do qual foi parte integrante e ativa, torna-se mais
possvel estabelecer o dilogo e construir propostas de soluo e encaminhamentos cabveis.
29 Caracterizao adaptada de: <http://educador.brasilescola.com/trabalho-docente/pesquisa-acao.htm>. O pesquisador

Michel Thiollent desenvolveu e descreveu esse mtodo.
65
Quanto mais o grupo apresenta clareza, objetividade e coeso acerca de suas necessidades
e intenes, mais vivel se torna a formulao de acordos de gesto adequados para cada
realidade, conforme os diversos instrumentos sugeridos no tpico 5.3.
importante reconhecer que esse processo no se conclui no diagnstico que dever compor
o Plano de Manejo, j que necessariamente no ser esgotado no tempo disponvel para a
consecuo do documento final do Plano. No entanto, importante que possa ser desenvolvido
em algum grau e haja previso de continuidade posteriormente, por meio de estabelecimento
de parcerias e projetos adequados.
III. Realizao de reunies e oficinas para complementar o diagnstico (bitico, fisiogrfico

e social) de forma participativa com as comunidades e outros atores sociais, cuja atuao
seja considerada mais significativa ou cause mais impacto (positivo ou negativo) em relao
aos territrios das Unidades de Conservao, que podero efetivamente dispor de dados
relevantes, como organizaes no governamentais, pesquisadores e rgos governamentais.
Quando no for possvel efetuar DRP ou PA, deve-se garantir a realizao de nmero de
reunies e oficinas em quantidade e condies suficientes para obteno de diagnstico
mais completo possvel.
IV. Sistematizao e integrao das informaes e produo de diagnsticos temticos com-

pletos, gerando relatrios exaustivos e captulos do documento final (sntese dos dados
mais relevantes).
3 Etapa Planejamento Integrado e Participativo
I. Realizao de reunies setoriais de esclarecimento e planejamento de aes especficas

conforme a necessidade e as condies disponveis, em nmero condizente com a dimenso
da Unidade e a problemtica em questo, envolvendo os segmentos sociais relacionados
gesto da rea: comunidades tradicionais, outros ocupantes, moradores da Zona de
Amortecimento, setores produtivos, pesquisadores, cadeia produtiva do setor turstico,
organizaes no governamentais, rgos ambientais, prefeituras e demais entes da Fe-
derao. Nessas reunies, preferencialmente realizadas por segmento social, devem ser
apresentados os diagnsticos temticos para validao e/ou complementao, formulada
matriz de avaliao estratgica, formuladas propostas indicativas para o zoneamento e
de aes prioritrias. Com relao aos povos e comunidades tradicionais, interessante
que essas reunies:
a. contemplem as tcnicas e ferramentas do DRP ou da PA;
b. sejam realizadas em locais prximos e acessveis (preferencialmente em cada uma das

comunidades), em quantidade e prevendo nmero de participantes adequado para garantir
que a maior parte dos residentes tradicionais seja contemplada, preferencialmente por
66
participao direta e, em caso de impossibilidade, por meio de representantes legtimos,

que assumam a responsabilidade de difuso das informaes aos ausentes;
c. sejam realizadas em carter aberto a todos os interessados, em locais oferecendo condies

condizentes para abrigar o pblico potencial participante, contemplando disponibilizao
de informaes para todos, em linguagem acessvel (verificar quantidade de material,
estrutura de apoio, moderadores para orientao de subgrupos, capacitados e numerica-
mente suficientes para situaes de emergncia);
d. contemplem abordagem dos conflitos relacionados sobreposio territorial (comunida-

des e Unidades de Conservao) e metodologia que permita explicitao dos conflitos e
problemas, construo de propostas para encaminhamento, diretrizes e linhas de ao
condizentes para seu enfrentamento;
e. permitam identificar os impactos positivos e negativos da Unidade de Conservao em

escala local.
II. Realizao de pelo menos duas oficinas integrando representantes de todos os atores
sociais relacionados direta ou indiretamente com a gesto da Unidade ou o prprio
Conselho Gestor e convidados, com o objetivo de consolidar e complementar a avaliao
estratgica, formular um pr-zoneamento, indicar diretrizes e linhas estratgicas de ao
e prioritrias, que devem contemplar os povos tradicionais. Caso as reunies setoriais
tenham sido realizadas adequadamente e os segmentos sociais estejam de acordo, podero
ser realizadas em carter fechado, isto , para convidados indicados e legitimados nas
etapas anteriores, de modo a garantir aprofundamento e maior adequao metodolgica.
No entanto, importante prever que talvez ainda seja necessrio realizar uma ou mais
oficinas abertas ou prever estrutura suficiente para receber interessados de ltima hora
que se mobilizem para participar.
III. Realizar Oficina Final, composta por representantes de cada segmento, indicados nas
etapas anteriores, para detalhamento e validao do zoneamento, finalizar diretrizes e
linhas estratgicas de ao. Com relao aos povos e comunidades tradicionais, impor-
tante verificar:
a. os representantes dos diversos segmentos devem estar adequadamente instrudos para

participar;
b. os povos tradicionais devem ser representados de forma legtima e em quantidade nu-

mrica adequada;
c. o Zoneamento contemple medidas para reconhecimento dos territrios tradicionais e/ou

a proposio de acordos de gesto e permanncia na rea;
67
d. as atividades a serem desenvolvidas no mbito do Programa de Interao Socioambiental

contemplem demandas relacionadas aos povos tradicionais.
4 Etapa Produo de documento preliminar para apresentao equipe tcnica do rgo

gestor e, preferencialmente, tambm ao Conselho Gestor da Unidade;
5 Etapa Elaborao do documento final para encaminhamento aprovao e publicao.
4.1.4. Estrutura e Contedo

O Plano de Manejo deve conter, em linhas gerais, o diagnstico socioambiental (incluindo carac-
terizao da regio onde se insere a Unidade de Conservao), a avaliao estratgica, o zoneamento,
o planejamento estratgico, os programas de gesto, monitoramento e avaliao. Todos esses cap-
tulos devem contemplar adequadamente as questes relativas presena de povos e comunidades
tradicionais no interior da Unidade, conforme j mencionado, e propostas de gesto adequadas.
A) Diagnstico socioambiental da unidade de conservao
O maior esforo a ser realizado para compor o diagnstico final da Unidade o dilogo entre as
diversas abordagens de caracterizao, produzidas pelos especialistas e suas linguagens especficas,
pelo processo participativo e a integrao de todos esses dados e saberes. O resultado deve apresen-
tar um contedo coeso e pertinente, com enfoque ecossistmico e abordagem social, econmica e
cultural adequadas.
30
O enfoque ecossistmico uma estratgia elaborada pela Conveno da Diversidade Biolgica
com definio, princpios e diretrizes operacionais para a gesto integrada dos recursos naturais e
da biodiversidade, por meio da qual se busca a promoo da conservao e a utilizao do ambiente
de forma sustentada e de modo equitativo. Contm doze princpios e cinco diretrizes operacionais
para a sua aplicao, complementares e mutuamente relacionados, que devem ser tomados em
conjuno, dentre os quais se destacam:
a. a conservao da estrutura e do funcionamento dos ecossistemas para manter os seus

servios;
b. tendo em considerao as diversas escalas temporais e os efeitos retardados que carac-

terizam os processos ecolgicos, a gesto dos ecossistemas deve se pautar por objetivos
a longo prazo;
c. na gesto, deve-se reconhecer que mudanas so inevitveis;
30 Caracterizao adaptada de: <http://www.rbma.org.br/mab/unesco_01_enfoqueeco.asp>.
68
d. procurar o equilbrio apropriado entre a conservao e a utilizao da natureza (e sua

diversidade biolgica), alm de promover a integrao entre elas;
e. considerar pertinentes e relevantes todos os tipos de informao includos os conheci-

mentos, as inovaes e as prticas de comunidades cientficas, indgenas e locais.
As diretrizes operacionais so:
a. o foco deve ser aplicado nas relaes funcionais e nos processos dos ecossistemas;
b. promover o justo e equitativo acesso aos benefcios advindos das funes da diversidade
biolgica nos ecossistemas e do uso de seus componentes;
c. utilizar prticas flexveis e adaptativas de gesto;
d. empreender aes de gesto na escala mais apropriada ao tema em tela, procurando a

descentralizao ao nvel mais baixo, segundo seja adequado;
e. assegurar que exista cooperao intersetorial.
importante salientar, diante dessa perspectiva e da dinmica dos processos sociais, que o
diagnstico socioambiental de uma Unidade de Conservao nunca se esgota. possvel atingir
nveis cada vez mais completos de informao, os quais quase sempre so superados por novos
estudos. Isso significa que o manejo de recursos naturais contm sempre uma dose de incerteza
inerente, principalmente considerando a presena de povos tradicionais. Assim, costuma-se utilizar
a metodologia de manejo adaptativo para incorporar a incerteza e estabelecer previses mnimas
que assegurem a conservao do ambiente e, ao mesmo tempo, dos territrios e do uso dos recursos
naturais pelas comunidades.
31
O manejo ou gesto adaptativo sendo, ao mesmo tempo, uma ferramenta de planejamento e
de gesto de recursos, foi concebido para integrar a incerteza aos processos de tomada de deciso
e para assegurar que os formuladores de polticas e os gestores pudessem aprender a partir de seus
xitos e tambm de seus fracassos. Enfatiza assim o aprender fazendo, as relaes de feedback
e os processos adaptativos, tornando-se abordagem particularmente promissora para estudar a
dinmica de sistemas naturais e sociais.
Ou seja, os diagnsticos efetuados devem prever indicativos para a gesto ou manejo adap-
tativo, de modo que a aplicao do zoneamento, das linhas de ao previstas nos Programas de
Gesto e o Plano de Monitoramento Ambiental possam gerar novos dados a serem incorporados.
31 Caracterizao adaptada de VIEIRA, Paulo Freire; BERKES, Fikret; SEIXAS, Cristiana S. Gesto integrada e par-
ticipativa de recursos naturais: conceitos, mtodos e experincias. Florianpolis: Secco/APED, 2005. 415p.
69
Assim, de tempos em tempos (por lei, a cada 5 anos), sejam efetuadas as revises para incorporar
os novos dados produzidos. Essa abordagem especialmente relevante para a gesto dos territ-
rios ocupados por povos tradicionais, de modo a verificar os impactos positivos e negativos de sua
presena na Unidade, propor adequaes nos acordos de uso, subsidiar a tomada de deciso acerca
da necessidade de alterao dos limites da Unidade, recategorizao dos trechos ocupados para
Unidades de Uso Sustentvel e, eventualmente, remoo dos residentes. Permite tambm que sejam
estabelecidas medidas de precauo a partir dos dados disponveis, de modo a avanar na gesto
adequada da rea, antes mesmo que pesquisas e estudos considerados aprofundados e exaustivos
possam ser efetuados.
B) Avaliao estratgica
Trata-se da anlise da conjuntura interna da Unidade de Conservao realizada a partir da

avaliao dos pontos fortes ou potencialidades e dos pontos fracos ou limitantes, em cruzamento
com o ambiente externo, para identificar as ameaas e oportunidades para a sua consolidao e
gesto. Esse cruzamento resultar no apontamento de foras restritivas (limitantes e ameaas) e
propulsoras (potencialidades e oportunidades).
Quanto maior o envolvimento dos atores relacionados Unidade de Conservao na formulao

da avaliao estratgica, por meio das oficinas, mais completa e adequada realidade ela tende a ser.
Raramente so avaliados os impactos sociais positivos e negativos da Unidade de Conservao

em escala local e regional. Seria importante contemplar tambm esse tipo de anlise para melhor
caracterizar a situao dos povos tradicionais e suas demandas.
Nessa linha, comumente os gestores de Unidades de Conservao, pesquisadores e ambientalis-

tas costumam identificar os povos tradicionais residentes como ameaas e componentes das foras
restritivas, conforme j mencionado anteriormente.
No entanto, se considerados os processos de diagnstico e planejamento socioambiental que in-

corporam perspectivas de aprendizagem social, j mencionadas, os quais permitem forte integrao
entre comunidades, especialistas e gestores ambientais, construo de conhecimentos e formulao
de acordos de gesto, os tradicionais podero ser analisados como foras propulsoras.
Alados ao papel de potenciais parceiros, em vez de constiturem ameaas inerentes, torna-se

possvel estabelecer o dilogo construtivo e o compartilhamento de responsabilidades. Partindo
do reconhecimento de sua importncia frente manuteno da integridade ecossistmica, fonte
dos recursos naturais que fazem uso, bem como dos dados de monitoramento ambiental que
produzem, contribuem para a consolidao do diagnstico, do replanejamento, a partir do manejo
adaptativo. A partir do estabelecimento de alianas para conservao, possvel formular acor-
dos de gesto mais adequados, antevendo novos conflitos e criando mecanismos de atualizao
e reviso constantes.
70
C) Zoneamento, diretrizes e normas
O zoneamento constitui um instrumento de ordenamento territorial utilizado como recurso

para atingir melhores resultados no manejo da Unidade, pois estabelece uso diferenciado para cada
zona, segundo objetivos definidos.
A definio de setores ou zonas efetuada conforme cada categoria de manejo (tipo de Unidade
de Conservao), a partir da identificao de unidades de paisagem e/ou ecossistmicas (incluindo
feies geomorfolgicas e cobertura vegetal) que apresentam certo grau de uniformidade, com a
integrao dos dados de caracterizao socioambiental, uso efetuado, potencial e avaliao estrat-
gica (fragilidades e potencialidades socioambientais). Implica subdividir a rea total da Unidade em
setores, denominados zonas, para as quais so definidos objetivos de manejo, diretrizes e normas,
que indicam a tipologia de uso permitido e proibido.
Segundo o Roteiro Metodolgico de Planejamento do Ibama (2002), as zonas dos Parques Na-
cionais podem ser enquadradas na seguinte nomenclatura, que condiz com ordem crescente de
interveno humana permitida:
I. Intangvel: as caractersticas originais da natureza permanecem mais preservadas, de

acordo com o possvel, no sendo toleradas quaisquer alteraes humanas, o que deve
representar o mais alto grau de preservao por meio da dedicao proteo integral
dos ecossistemas, recursos genticos e ao monitoramento ambiental. O objetivo bsico
do manejo da zona intangvel a preservao, de modo a garantir a evoluo natural.
II. Primitiva: zona onde tenha ocorrido pequena ou mnima interveno humana, que contenha
espcies da flora e da fauna ou fenmenos naturais de grande valor cientfico. O objetivo
geral do manejo da zona primitiva preservar o ambiente natural e, ao mesmo tempo,
facilitar as atividades de pesquisa cientfica, educao ambiental e alguma recreao.
III. Uso Extensivo: zona constituda, em sua maior parte, por reas naturais, podendo apre-
sentar algumas alteraes humanas. O objetivo do manejo da zona de uso extensivo a
manuteno de um ambiente natural com mnimo impacto humano, apesar de permitir
acesso ao pblico com facilidade, para fins educativos e recreativos.
IV. Uso Intensivo: zona constituda por reas naturais ou alteradas, em que o ambiente
mantido o mais prximo possvel do natural, devendo conter: centro de visitantes, mu-
seus, outras facilidades e servios. O objetivo geral do manejo da zona de uso intensivo
a recreao intensiva e educao ambiental.
V. Histrico-Cultural: zona onde so encontradas amostras do patrimnio histrico,

cultural, arqueolgico ou paleontolgico, que sero preservadas, estudadas, restaura-
das e interpretadas para o pblico, servindo pesquisa, educao e uso cientfico. O
71
objetivo geral do manejo da zona histrico-cultural o de proteger stios histricos

e arqueolgicos, apresentando interesse especial para os casos de Unidades com pre-
sena de povos tradicionais. Uma vez consideradas as suas caractersticas histricas
de ocupao e as prticas culturais que contemplam tcnicas tradicionais de uso dos
recursos naturais e culturais, como as festas e as tradies religiosas, esta zona pode
ser subdivida em Zona Histrico-Cultural Arqueolgica (destinada conservao do
32
patrimnio material) e Zona Histrico-Cultural Antropolgica , contemplando a
conservao do patrimnio imaterial, que requer a manuteno das condies de vida
dos povos residentes nesses territrios.
VI. Recuperao: zona que contm reas consideravelmente antropizadas, de carter provi-
srio: uma vez restaurada ser incorporada novamente a uma das zonas permanentes.
O objetivo geral do manejo da zona de recuperao deter a degradao dos recursos ou
restaurar a rea. Permite uso pblico somente para a educao.
VII. Uso Especial: zona que contm as reas necessrias administrao, manuteno e ser-
vios da Unidade de Conservao, abrangendo habitaes, oficinas e outras edificaes.
O objetivo geral de manejo minimizar o impacto da implantao das estruturas e os
efeitos das obras no ambiente natural ou cultural da Unidade.
VIII. Uso Conflitante: zona que define espaos com uso e finalidade estabelecidos antes da
criao da Unidade, em conflito com os objetivos de conservao da rea protegida.
Inclui os empreendimentos de utilidade pblica, como gasodutos, oleodutos, linhas de
transmisso, antenas, captao de gua, barragens, estradas, cabos ticos e outros. Seu
objetivo de manejo contemporizar a situao existente, estabelecendo procedimentos
que minimizem os impactos sobre a Unidade de Conservao.
IX. Ocupao Temporria: zona onde ocorrem concentraes de populaes humanas resi-
dentes, incluindo as respectivas reas de uso. Define-se como provisria, uma vez que
realocada a populao, ser incorporada a uma das zonas permanentes.
X. Superposio Indgena: contm reas ocupadas por uma ou mais etnias, subordinadas a
um regime especial de regulamentao, sujeitas negociao caso a caso, envolvendo a
comunidade indgena, a FUNAI e o ICMBio. Zona provisria, uma vez que regularizadas
as eventuais superposies, ser incorporada a uma das zonas permanentes.
XI. Amortecimento: entorno de uma Unidade de Conservao, onde as atividades humanas

esto sujeitas a normas e restries especficas, com o propsito de minimizar os impactos
negativos sobre a unidade.
32 Essa nomenclatura foi adotada no Plano de Manejo do Parque Estadual da Serra do Mar Ncleo Picinguaba, Uba-
tuba/SP, para abrigar caiaras e quilombolas, descrito no item 5.3, alnea d.
72
Embora a previso do roteiro do Ibama seja de enquadramento geral das populaes humanas
residentes na Zona de Ocupao Temporria, com previso de realocao, a sua aplicao direta
no adequada no caso dos povos tradicionais, haja vista a interpretao da legislao relacionada,
abordada no texto Reflexes Visando Soluo Jurdica Conciliatria para a Sobreposio de Di-
reitos, apresentado no Prembulo deste manual.
Essa Zona seria a mais adequada para aplicar aos ocupantes no residentes ou aqueles que no
sejam os beneficirios dos acordos de permanncia no territrio (ocupantes eventuais, usurios que
no exercem prticas tradicionais de uso dos recursos naturais e do territrio e/ou que no dependem
dessas localidades e ambientes para manuteno de seu modo de vida).
De modo semelhante, a Zona de Superposio Indgena dificilmente assumir estatuto diferente

daquele definido como Terra Indgena, portanto, no podendo ser caracterizada como zona de
carter provisrio.
O enquadramento adequado das reas ocupadas um dos pontos mais polmicos do Plano de
Manejo, sobretudo no que tange a conciliar toda a legislao socioambiental incidente sobre os
territrios dos povos e comunidades tradicionais.
D) Planejamento estratgico
efetuado a partir da integrao de diferentes nveis de anlise: diagnstico, avaliao da

conjuntura atual da Unidade de Conservao, perspectiva prognstica, demandas apresentadas
pelos diferentes atores envolvidos e proposies construdas durante todo o processo de reunies
setoriais e oficinas.
O planejamento estratgico ideal deve ser construdo com a participao dos atores, por meio
da realizao de oficinas especficas, com utilizao de tcnicas e ferramentas adequadas, mediadas
por equipe de especialistas. Deve retratar o grau de conhecimento, envolvimento dos atores e as
condies de gesto do momento em que foi realizado, contando com prognstico de pelo menos 5
(cinco) anos de trabalho. O Roteiro Metodolgico de Planejamento do Ibama (2002, p.22) preconiza:
Este planejamento ocorre de forma processual e caracteriza-se por ser contnuo, gradativo,
flexvel e participativo. Mantm a correlao entre a evoluo e a profundidade do conhecimento,
a motivao, os meios e o grau de interveno no manejo da unidade de conservao. Estabelece a
relao de prioridades entre as aes, mantendo, ao longo do tempo, as grandes linhas e diretrizes
que orientam o manejo, permite o ajuste durante a sua implementao e requer o envolvimento da
sociedade em diferentes etapas de sua elaborao.
A implementao do Plano de Manejo, orientada pelo planejamento estratgico, necessaria-

mente gradativa, devendo ocorrer por meio do estabelecimento de prioridades factveis projetadas
73
33
para o horizonte de 5 (cinco) anos, ao fim dos quais est prevista sua reviso , propiciando que os
novos conhecimentos e avanos na gesto possam ser agregados, efetuando assim uma reviso no
Plano de Manejo inicial.
E) Programas de gesto
O detalhamento do Planejamento Estratgico inicial deve culminar com a definio de grandes

temas estratgicos de gesto ou diretrizes gerais, a partir dos quais so traadas linhas temticas
de ao. Essas diretrizes e linhas de ao devem compor os Programas de Gesto da Unidade de
Conservao, comumente denominados: Gesto Organizacional, Proteo e Fiscalizao, Pesquisa
e Manejo do Patrimnio Natural, Manejo do Patrimnio Cultural, Interao Socioambiental e Uso
34
Pblico (contemplando Educao Ambiental, Ecoturismo e Turismo Sustentvel). O Programa de
Interao Socioambiental deve contemplar as aes relacionadas aos povos e comunidades tradicionais:
Estruturao e fortalecimento do Conselho Gestor, assegurando representao legtima de

todos os povos tradicionais presentes na Unidade e Zona de Amortecimento;
Desenvolvimento de projetos em interface com o Uso Pblico e a Pesquisa envolvendo as

comunidades, inclusive no planejamento e execuo, assim como em outros Programas de
Manejo, incorporando sua participao na gesto da Unidade;
Prioridade aos povos tradicionais na prestao de servios que sero fornecidos aos visitan-
tes e pesquisadores da Unidade, incluindo terceirizao do gerenciamento de hospedarias,
restaurantes e outros equivalentes;
Desenvolvimento de projetos socioambientais que propiciem incremento de renda, prticas

sustentveis em consonncia com a conservao ambiental;
Realizao de estudos para formalizao de acordos de uso do territrio e dos recursos na-
turais;
Realizao de estudos para possvel readequao dos limites das Unidades de Conservao
de modo a contemplar a permanncia e desenvolvimento das comunidades;
Desenvolvimento de pesquisas relacionadas ao manejo de recursos naturais, de modo a ex-

plicitar e registrar prticas tradicionais, bem como verificar a possibilidade de agregar tcni-
cas sustentveis que minimizem os impactos e assegurem incremento de renda;
33 Ver IN ICMBio n 31, de 17/1/2013. Disponvel em: <http://www.in.gov.br/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=64&-

data=18/01/2013>.
34 Essa nomenclatura pode diferir conforme a categoria de Unidade de Conservao, sendo mais comumente utilizada
para o caso da Proteo Integral.
74
Viabilizao de participao das comunidades em projetos de capacitao desenvolvidos

pelas Unidades e/ou formulao de projetos especficos para capacitao em temticas so-
cioambientais diversas, conforme demanda;
Estabelecimento de parcerias diversas para fomentar a implantao de servios de infraes-

trutura, de forma adequada, contemplando planejamento especfico, minimizao de im-
pactos socioambientais e definio de beneficirios, tais como: acesso adequado, transporte,
energia eltrica, saneamento, sade, educao e comunicao.
F) Projetos especficos
importante que os Planos de Manejo contenham alguns projetos especficos desenvolvidos

conforme prioridades indicadas durante o processo participativo ou apontados pela equipe de gesto
da Unidade. Tais projetos devem ser formatados de maneira completa para execuo, incluindo:
objetivos, metodologia, etapas e atividades, equipe necessria, oramento fsico e financeiro.
importante que, ao menos, um desses projetos contemple povos e comunidades tradicionais, como
por exemplo, nos seguintes temas:
Cadastramento e caracterizao socioeconmica;
Estudo antropolgico especfico, identificadas situaes necessrias;
Planejamento participativo e ordenamento de atividades, com vistas formulao de acor-

dos de uso dos recursos naturais e da terra;
Estudos participativos para reviso dos limites da Unidade de Conservao, incluindo pos-
sibilidade de recategorizao;
Caracterizao das prticas de uso dos recursos naturais;
Manejo sustentvel de recursos naturais;
Capacitao de residentes para monitoramento ambiental da Unidade, com gerao de da-

dos para a avaliao do Plano de Manejo;
Regularizao fundiria para ocupantes no beneficirios de acordos de permanncia na

Unidade.
G) Monitoramento e avaliao
Constituem instrumentos para assegurar a interao entre o planejamento e a execuo do

Plano de Manejo, possibilitando a correo de desvios e a retroalimentao permanente de todo o
75
processo de planejamento, de acordo com a experincia vivenciada com a execuo do documento.

O monitoramento diferencia-se qualitativamente do mero acompanhamento, porque, alm de docu-
mentar sistematicamente o processo de implantao do Plano, identifica os desvios de execuo das
atividades propostas, fornecendo as ferramentas para a avaliao. A avaliao possibilita as aes
corretivas para ajuste ou replanejamento das atividades. Essa etapa de grande importncia para
as reas ocupadas por povos tradicionais, j que a gerao de dados com participao das comu-
nidades, a partir da abordagem do manejo adaptativo e segundo a perspectiva da Pesquisa-Ao,
pode subsidiar a tomada de decises, sobretudo relacionadas :
formulao e adequao dos acordos de gesto;
sustentabilidade e adequao das prticas de uso dos recursos naturais e da terra;
indicao para reviso de limites e/ou recategorizao de setores da Unidade de Proteo

Integral para Unidade de Conservao de Uso Sustentvel.
4.1.5. Diretrizes para gesto das reas ocupadas

O Plano de Manejo deve indicar diretrizes para a gesto dos territrios ocupados e manejo do uso
dos recursos naturais, condizentes com o diagnstico efetuado, em especial com as demandas socioeco-
nmicas e culturais das comunidades tradicionais, as quais devem permear todos os componentes do
Plano de Manejo: Zoneamento, Planejamento Estratgico e Integrado e Programas de Gesto, conforme j
mencionado. desejvel que essas diretrizes tenham sido construdas ao longo do processo de elaborao
do Plano de Manejo e consensualizadas entre todos os envolvidos. Em Unidades de Conservao de Pro-
teo Integral onde verificada a impossibilidade de estabelecer diretrizes em nvel de aes concretas, no
mnimo, deve-se garantir o reconhecimento da presena dos povos e comunidades tradicionais, indicar
a necessidade de realizar estudos mais aprofundados e de desencadear linha de ao preferencialmente
com o Programa de Interao Socioambiental. Essas medidas devem ser adotadas por meio do Conselho
Gestor, de parcerias especficas e de projetos, com objetivo de viabilizar as condies para o dilogo com
as comunidades, com entidades afins e rgos gestores na construo de tais diretrizes e na identifica-
o de procedimentos e acordos que melhor se coadunem realidade da Unidade de Conservao. Nas
Unidades de Conservao de Uso Sustentvel, o Plano de Manejo deve contemplar programas de manejo
dos recursos naturais, uma vez que, antes da sua elaborao, j devem ter sido formulados os Planos de
Utilizao e Acordos de Manejo para uso dos recursos naturais e da terra.
4.1.5.1. outros exemplos de gesto

de reas ocupadas
interessante refletir sobre o fato de que a dicotomia entre os dois grandes grupos de Unidades
de Conservao alicera-se na ideia de que a natureza deve ser mantida apartada da ao humana
76
para a garantia de sua conservao. Essa concepo no atualmente to presente nos Sistemas
35 36
Internacionais de Unidades de Conservao. Os atuais sistemas americano e francs preveem
diferentes tipos de ocupao humana em Unidades de Conservao denominadas ou equivalentes
aos Parques Nacionais. Procura-se conciliar conservao e o desenvolvimento por meio do estabe-
lecimento de um zoneamento diferenciado, em que so mantidos trechos das Unidades de Conser-
37
vao como zonas altamente restritivas, em continuidade com outros em que o uso permitido .
38
Para a legislao francesa, conforme anlise de Hoeffel e Barbosa (2008) , o ambiente que integra
os Parques Nacionais resulta da interao sociedade/cultura e natureza:
Segundo a legislao ambiental francesa, um Parque Nacional um territrio de carter

excepcional, que resulta de uma inter-relao entre a geologia, a diversidade biolgica, a di-
nmica dos ecossistemas e da paisagem e as atividades humanas, ou seja, uma interao entre
natureza e cultura. As caractersticas de um parque so indissociveis das aes das comuni-
dades humanas, que marcaram, com sua presena, a paisagem e a diversidade biolgica, em
geral pelas atividades agropastoris e pela gesto florestal. Assim, os parques nacionais franceses
so criados com a finalidade de conservar o patrimnio paisagstico, ecolgico e sociocultural
de um territrio.
Partindo-se da concepo de que a paisagem ou a natureza existente na atualidade pro-

duto da prpria interferncia humana exercida historicamente sobre a natureza, por meio dos
diferentes grupos sociais que atuaram naquele territrio, seria possvel, e at mesmo muito
importante, considerar a manuteno dos grupos sociais nesses territrios. Essa ideia espe-
cialmente significativa ao englobar os diversos povos tradicionais do Brasil, cujas prticas de
uso dos recursos naturais e da terra ocorre de forma no exaustiva. medida que essas co-
munidades sejam efetivamente envolvidas nos processos formais de conservao da natureza,
compartilhando esforos com o governo para a proteo, manejo sustentvel e gesto, tanto
maior ser a chance de criar condies reais para atingir alto nvel de conservao ambiental,
35 Ver exemplo do Adirondack Park, situado no estado de Nova York/EUA, apresentando 2,5 milhes de hectares; criado
em 1892, apresenta rea maior que Yellowstone, Everglades, Glacier, and Grand Canyon National Park combinados,
sendo que metade terreno privado que inclui assentamentos, fazendas, reas de produo madeireira, empresas,
casas e campos de cultivo e pastagem. Disponvel em: <http://apa.ny.gov/About_Park/>.
36 Ver exemplo do Parc National des Cvennes, situado numa regio conhecida como Massif Central, que compreende
os departamentos de Lozre, Du Gard e de lArdche. A sede do Parque fica na cidade de Florac, parte central do
Parque. Cvennes, criado em 1970, possui, na zona central, uma rea territorial de 91.268 hectares, que envolve 52
pequenas cidades e uma populao de 600 habitantes que desenvolvem atividades agropastoris. A sua zona perifrica
possui 229.726 hectares e contm 65 pequenas cidades, com uma populao de aproximadamente 41.000 habitantes.
Toda a regio composta de montanhas sinuosas e medianas, entrecortadas por vales e florestas. Disponvel em:
<http://www.cevennes-parcnational.fr/>.
37 Essa medida passvel de implantao no Brasil, sem prejuzo da conservao da biodiversidade, sobretudo em reas
protegidas com grande extenso de trechos caracterizados pelo alto nvel de primitividade (maior integridade da
biota) dos ecossistemas.
38 HOEFFEL, J. M. & BARBOSA, S. R. C. S. O Parque Nacional de Cvennes e a Conservao Ambiental. CLIMEP

Climatologia e Estudos da Paisagem [ISSN 1980-654X], Rio Claro, v. 3, n. 2, jul./dez. 2008, GF-8.
77
inclusive, de fortalecer alianas para contraposio de interesses econmicos degradadores.

Entende-se, assim, que a formulao de diretrizes especiais para a gesto das reas ocupadas
por populaes tradicionais e outros grupos sociais que utilizam prticas tradicionais de uso
dos recursos naturais pode orientar a formulao de categorias de manejo mais adequadas
realidade brasileira, contribuindo para o aprimoramento da legislao em vigor, quando
oportuno e adequado.
No tpico 5.3 deste documento, so apresentadas possibilidades, assentadas em diretrizes e

instrumentos formais, respaldadas pela interpretao da legislao vigente, para o enfrentamento
dos desafios decorrentes da presena humana nas Unidades denominadas de Proteo Integral.
Cada um dos exemplos guarda aspectos favorveis e desfavorveis, conforme o caso concre-
to, que deve orientar a tomada de deciso acerca da alternativa mais adequada. A maior parte
dos gestores de Unidades de Conservao no se dispe a acionar tais instrumentos formais,
devido falta de preparo, respaldo institucional, parceiros, complexidade dos casos ou temor
de que a criao de acordos de permanncia para casos especficos possa criar antecedentes
que favoream a reivindicao de tratamento semelhante por parte de outros segmentos. No
entanto, de reconhecer que a ausncia de diretrizes para legitimar a presena humana nas
Unidades de Conservao de Proteo Integral gera maior ameaa para a conservao e risco
para governabilidade da situao.
A excluso dos grupos designados pela categoria tradicional, em relao aos mecanismos de
gesto, gera impasses permanentes para a Unidade de Conservao. Por isso a importncia da
celebrao de pactos e acordos de convivncia incluindo grupos sociais, famlias ou indivduos que
concordem em adotar ou manter prticas consideradas tradicionais de uso da terra e dos recursos
naturais. Ou seja, os modos de produo e o trabalho exercido na terra determinam a base dos
acordos de permanncia nessas Unidades.
4.1.6. Validao
Uma vez finalizado o Plano de Manejo, interessante submet-lo formalmente validao do
Conselho Gestor da Unidade de Conservao, passo importante para assegurar e garantir mais uma
vez a aprovao dos acordos efetuados, sobretudo no caso das diretrizes para os povos tradicionais.
Em seguida, o documento final deve ser encaminhado s instncias superiores do rgo gestor para
aprovao e homologao por portaria do ICMBio.
4.1.7. Abordagem Sugerida aos membros do MPF

Verificar, por meio de reunies, oitivas ou requisies se os procedimentos de elaborao e vali-
dao do Plano de Manejo seguem os preceitos anteriormente citados, sobretudo no que diz respeito
78
ao processo participativo de diagnstico, planejamento e zoneamento, bem como se as diretrizes

para a gesto dos territrios ocupados contemplam a insero dos povos tradicionais.
Acompanhar pessoalmente e por meio da equipe pericial, como convidado permanente e Membro
observador, as reunies e oficinas de elaborao e reviso do Plano de Manejo, Conselho Gestor,
Grupos de Trabalho e Cmaras Tcnicas, em que a pauta incluir o tema, sempre que possvel, bem
como analisar as atas para acompanhamento e a instruo de procedimentos.
A equipe de assessoramento, sob a coordenao do Membro, pode e deve conduzir-se como

facilitadora da comunicao entre o Conselho Gestor, os responsveis pela elaborao ou reviso
do Plano de Manejo, a instituio gestora e os povos e comunidades tradicionais interessados.
A equipe de assessoramento deve ser orientada: a) a acompanhar, sempre que possvel, as reu-
nies e oficinas de elaborao ou reviso do Plano de Manejo, em especial daquelas que tratem
dos interesses dos povos e comunidades tradicionais; b) a produzir e apresentar autoridade os
registros documentados sobre o acompanhamento realizado, enriquecidos pelas reflexes sobre
as possibilidades e as dificuldades observadas durante o processo, visando oferta de subsdios
adequados ao Membro.
4.1.8. Exemplos e fontes

http://www.icmbio.gov.br/portal/images/stories/imgs-unidades-
Avaliao Ecolgica Rpida

SAYRE, R.; ROCA, E.; SEDAGHATKISH, G.; YOUNG, B.; KEEL, S.; ROCA, R.; SHEPPARD,
S. Natureza em Foco: Avaliao Ecolgica Rpida, 2003.
http://www.icmbio.gov.br/portal/images/stories/imgs-unidades-coservacao/
naturezaemfoco.pdf
Diagnstico Rural Participativo

http://www.mda.gov.br/portal/saf/arquivos/view/ater/livros/Guia_DRP_Parte_1.pdf
Pesquisa-Ao
http://www.prac.ufpb.br/anais/Icbeu_anais/anais/conferencias/construcao.pdf
http://www.reciis.icict.fiocruz.br/index.php/reciis/article/viewFile/37/66
http://www.prac.ufpb.br/copac/extelar/producao_academica/artigos/pa_a_pesquisa_acao.pdf
Enfoque Ecossistmico
http://www.rbma.org.br/mab/unesco_01_enfoqueeco.asp
Manejo Adaptativo
STANKEY, G. H.; CLARK, R. N. & BORMANN, B. T. (s.d.). Adaptive Management of
Natural Resources: Theory, Concepts, and Management Institutions.
79
4.2. Sobre o Zoneamento

Ecolgico e Econmico
O Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) instrumento de organizao do territrio a ser ob-
servado na implantao de planos, obras e atividades pblicas e privadas, estabelecendo as medidas e
os padres de proteo ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hdricos
e do solo, bem como a conservao da biodiversidade, de modo a garantir o desenvolvimento susten-
tvel e a melhoria das condies de vida da populao. um dos instrumentos da Poltica Nacional
e Estadual de Meio Ambiente (Lei Federal n 6.938, de 31 de agosto de 1981, e Lei Estadual n 10.431,
de 20 de dezembro de 2006), que tem como finalidade o Ordenamento Territorial, em diferentes es-
calas: macrorregies administrativas, bacias hidrogrficas, regies costeiras39 etc. Por meio do ZEE,
almeja-se induzir o desenvolvimento econmico de forma planejada, sustentvel e compatvel com as
potencialidades do patrimnio ambiental e sociocultural de determinado espao geogrfico.
O ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decises dos agentes pblicos
e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente, utili-
zem recursos naturais, assegurando a plena manuteno do capital e dos servios ambientais dos
ecossistemas. um instrumento tcnico, econmico, poltico e jurdico de grande importncia no
planejamento, reconhecido entre as vrias esferas do setor pblico, do setor privado e da sociedade
civil, por facilitar a construo de parcerias na busca da equidade e por considerar o uso do territ-
rio como algo de interesse de todas as classes sociais e segmentos econmicos. composto por um
zoneamento formulado de maneira participativa, de modo a integrar os diferentes instrumentos de
gesto territorial que incidem sobre os territrios, sob a tica ambiental. O processo de formulao
envolve a constituio de Grupo Setorial para proposio das diretrizes de uso para cada Zona a
ser estabelecida, composto pelas instituies que atuam no territrio, incluindo representaes dos
povos tradicionais. No entanto, considerando a escala espacial de grandes pores territoriais, os
interesses especficos de grupos com maior poder econmico podem preponderar sobre os povos
tradicionais e a conservao ambiental. Apesar dos parmetros estabelecidos na legislao, nem
sempre a metodologia utilizada condizente com a composio de foras entre as vises conserva-
cionistas, socioambientais e desenvolvimentistas.

Lei n 6.938, de 31/8/1981 dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), seus
fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias. Art. 9, inciso II, estabelece
o Zoneamento Ambiental como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente;
39 Na regio litornea, recebe a denominao de Gerenciamento Costeiro (GERCO), de modo que o ZEE abrange tambm
a rea marinha.
80
Decreto Federal n 4.297, de 10/7/2002 regulamenta o art. 9, inciso II, da Lei n 6.938, de
31 de agosto de 1981, estabelecendo critrios para o Zoneamento Ecolgico- -Econmico do Brasil
(ZEE), e d outras providncias;
Lei n 7.661, de 16/5/1988 institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) e d

outras providncias;
Decreto Federal n 5.300, de 7/12/2004 regulamenta a Lei n 7.661, de 16/5/1988, que institui o
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), dispe sobre regras de uso e ocupao da zona
costeira e estabelece critrios de gesto da orla martima, e d outras providncias.

O ZEE nem sempre respeita Unidades de Conservao e outras reas protegidas existentes,
embora um dos seus objetivos inerentes seja o planejamento integrado. Em geral, os trechos sob
jurisdio das Unidades de Conservao so indicados como Zona 1 AEP rea Especialmente
Protegida: que mantm os ecossistemas primitivos em pleno equilbrio ambiental, ocorrendo uma
diversificada composio funcional capaz de manter, de forma sustentada, uma comunidade de
organismos balanceada, integrada e adaptada, podendo ocorrer atividades humanas de baixo efeito
impactante. As metas mnimas de conservao indicam em geral: manuteno da integridade e da
biodiversidade dos ecossistemas, manejo ambiental da flora e fauna e atividades educativas. O uso e
as atividades permitidas so aqueles definidos na legislao que regula as categorias de Unidades de
Conservao, no diploma legal que as criou e nos respectivos Planos de Manejo, quando aplicveis.
Ou seja, a legislao prev que o ZEE remeta ao Plano de Manejo a regulamentao das atividades
passveis de realizao na Zona 1 AEP. No entanto, quando no existir Plano de Manejo, o processo
de formulao do ZEE poder estabelecer diretrizes para a gesto das reas inseridas nas Unidades
de Conservao. A depender do jogo de interesses estabelecido no Grupo Setorial, pode predominar
a viso desenvolvimentista, no contemplando as especificidades locais dos povos tradicionais e
das Unidades de Conservao.
4.2.3. Diretrizes gerais40

O ZEE ou Zoneamento Ambiental constitui uma tcnica caracterizada pelo ordenamento, em
reas homogneas, das zonas que possuem um potencial de uso ambiental. Pressupe a formulao
de um diagnstico socioambiental completo para que seja possvel determinar esse potencial, ou
seja, a anlise integrada dos elementos da paisagem, considerada como um todo sistmico, em que
40 Este tpico foi adaptado de aula ministrada pela Profa. Dra. Andra Aparecida Zacharias em curso de Especializao em
Gerenciamento de Recursos Hdricos e Planejamento Ambiental em Bacias Hidrogrficas, UNESP de Ourinhos, 2012.
81
se combinam a natureza, a economia, a sociedade e a cultura. O Zoneamento Ambiental pode ser

entendido como uma proposta metodolgica de uso da rea segundo suas potencialidades e vocaes
sociais e naturais. Para promover o Zoneamento, o planejador deve reconhecer suficientemente a
organizao e a dinmica do espao em sua totalidade, bem como as similaridades dos elementos
que compem o seu grupo; ao mesmo tempo, deve perceber as claras distines entre os grupos
vizinhos, fazendo uso de uma anlise mltipla e integradora.
Assim como nos Planos de Manejo, o Zoneamento permite conhecer as potencialidades e as

fragilidades da paisagem, por meio da elaborao de cenrios, apresentados sob as variadas formas
de representao cartogrfica (mapas, matrizes, diagramas ou ndices). Para cada zona ou rea
homognea atribui-se um conjunto de normas especficas, dirigidas para o desenvolvimento de
atividades e para a conservao do meio. Essas normas definem polticas de orientao, consolidao
e reviso de alternativas existentes ou formulao de novas alternativas de ao.
A grande contribuio do ZEE orientar as formas de uso e ocupao do solo, buscando a dis-
soluo ou a mediao de conflitos entre os tipos incompatveis de atividades, principalmente nas
reas de mananciais, matas ciliares, fundos de vale, reas sujeitas a inundao, altas declividades,
cabeceiras de drenagem, verdes intraurbanos, concentrao de poluio atmosfrica, suscetibili-
dades ao fenmeno das ilhas de calor, reservas de aquferos, probabilidades de processos erosivos,
instabilidades litolgicas, estruturais do substrato rochoso, alm dos espaos urbanos, entre outros.
A sobreposio de cartas temticas e as negociaes efetuadas no Grupo Setorial so de extrema
importncia para aumentar o sucesso da mediao dos conflitos de uso do solo e conservao da
qualidade ambiental. Assim, alm da articulao com os diferentes instrumentos de ordenamento
territorial e suas diversas escalas:
o grande desafio do ZEE a sua utilizao como instrumento de cidadania para promoo das
mudanas necessrias para a garantia de um desenvolvimento justo, ecologicamente equilibrado,
41
socialmente equitativo, humanizado e efetivamente participativo (LIMA, 2011) .
4.2.4. Interao com o plano de manejo

da unidade de conservao
Quando o ZEE elaborado posteriormente criao da Unidade de Conservao, o espao com-
preendido pela Unidade abrangido no Zoneamento como Subzona rea Especialmente Protegida
(Z1 AEP), na qual as normas de uso so as previstas para cada categoria de manejo de Unidade de
Conservao. Nos casos em que no foi formulado o Plano de Manejo da Unidade de Conservao,
a existncia de ZEE ou GERCO pode contribuir com diretrizes para gesto do espao sob proteo
que devem ser seguidas, salvaguardando as particularidades e diretrizes de gesto dos setores
ocupados por povos tradicionais.
41 Ver <http://www.ambiente.sp.gov.br/wp/cpla/files/2011/05/Seminario_ZEE_web.pdfPL 2048/2007>.
82
O exerccio da gesto da Unidade de Conservao deve ser para assegurar a compatibilizao entre
o Plano de Manejo da Unidade de Conservao e o ZEE, participando do processo de construo do
ZEE nos respectivos fruns regionais. Considerando a quantidade de fruns em que as comunidades
tradicionais devem participar, nem sempre estas so representadas de forma legtima nos Grupos
Setoriais ou fruns equivalentes de construo do ZEE. Muitas vezes os espaos reservados a essas
representaes so ocupados por interesses escusos que terminam por cooptar os representantes das
comunidades tradicionais em alianas estabelecidas em prol do desenvolvimentismo, sem considerar
efetivamente as necessidades desses grupos sociais, colocados em desigualdade de capacidade de
participao e de interlocuo.
4.2.5. Abordagem sugerida aos membros do MPF

Verificar a existncia de ZEE, zoneamento e insero da Unidade de Conservao, com nfase
no tratamento dispensado s populaes tradicionais, em especial a compatibilidade de zonas e
normas com o Plano de Manejo da Unidade de Conservao e/ou com as diretrizes previstas para
as comunidades. Em caso da inexistncia de Plano de Manejo, verificar se a equipe de gesto da
Unidade de Conservao participou do processo de elaborao de ZEE, assim como as representaes
das comunidades tradicionais. Em caso negativo, solicitar formalmente a integrao da gesto e das
comunidades tradicionais ao processo e impugnar ZEE que no tenha contemplado adequadamente
a Unidade e as necessidades desses grupos sociais em seu regramento. Observar a representatividade
das comunidades no mbito desse frum.

Gerenciamento Costeiro do Litoral Norte do Estado de So Paulo, finalizado em 2004, em
processo de reviso
http://www.ambiente.sp.gov.br/wp/cpla/files/2011/05/Zoneamento-Ecologico-Economico_Litoral-
Norte.pdf
Artigos publicados
ftp://ftp.sp.gov.br/ftppesca/gerenciamento_costeiro.pdf
http://homolog-w.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=28&id-
Menu=8571
Principais iniciativas do Programa de ZEE na Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimen-
to Rural Sustentvel, do Ministrio do Meio Ambiente: MacroZEE da Amaznia Legal; Base
Cartogrfica da Amaznia Legal; ZEE da Rodovia BR-163; ZEE RIDE-DF; MacroZEE do
Nordeste; ZEE da Bacia Hidrogrfica do So Francisco; ZEE da Bacia Hidrogrfica do Par-
naba; Rede Virtual da Caatinga; ZEE da Bacia Hidrogrfica do Tocantins-Araguaia; ZEEs
Estaduais e ZEEs Municipais.
http://www.ambiente.sp.gov.br/wp/cpla/files/2011/05/Seminario_ZEE_web.pdf
83
4.3. Sobre o os Planos

Diretores Municipais
Constituio Federal 1988, arts. 182 e 183 tratam da execuo da poltica urbana, definindo
a poltica de desenvolvimento urbano como responsabilidade do Poder Pblico municipal, que deve
garantir as funes sociais da cidade e o bem-estar dos seus habitantes. O Plano Diretor Municipal,
obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e expanso urbana;
Lei n 10.257, de 10/7/2001 Estatuto da Cidade, regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituio
Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias;
Resoluo n 34, de 1/7/2005, do Conselho Nacional das Cidades (CNC) emite as orientaes
e recomendaes quanto ao contedo mnimo do Plano Diretor; no art. 5, inciso II, prev que a ins-
tituio das Zonas Especiais, considerando o interesse local, dever demarcar os territrios ocupados
pelas comunidades tradicionais, tais como as indgenas, quilombolas, ribeirinhas e extrativistas,
de modo a garantir a proteo de seus direitos.

Os Planos Diretores Municipais so instrumentos de ordenamento territorial na escala do municpio
e, tanto quanto o ZEE, devem contemplar as diretrizes das Unidades de Conservao. No entanto,
tomados na prtica, a depender do processo de elaborao e das relaes poltico-institucionais,
ignoram as diretrizes da Unidade, omitem ou propem diretrizes contraditrias aos Planos de Ma-
nejo e aos objetivos de manejo da Unidade. Mas podem ser utilizados como excelentes ferramentas
a favor do reconhecimento de direitos dos povos tradicionais e da formalizao de acordos de uso
do solo e do territrio, tendo em vista a autonomia municipal atribuda pelo Estatuto das Cidades.
4.3.3. Diretrizes gerais42

A obrigatoriedade da elaborao dos Planos Diretores em municpios com mais de 20.000
habitantes foi estabelecida pela Lei Federal n 10.257/2001, como resultado da luta do Movimento
42 Parte deste tpico foi redigida com base em elementos extrados de texto adaptado de BARROS, A. M. B. et al. O
Estatuto da Cidade Comentado. 2010. Disponvel em: <http://www.conselhos.mg.gov.br/uploads/24/06.pdf>.
84
Nacional da Reforma Urbana, negociado com o setor imobilirio, cuja funo principal a regula-
mentao de inmeros instrumentos para fazer valer a funo social da propriedade (prevista nos
artigos 182 e 183 da Constituio Federal), garantir o direito moradia e regularizar as ocupaes
de terra. Traz como diretriz a descentralizao das decises, de modo a conferir maior autonomia
na tomada de deciso acerca da gesto territorial. O Estatuto da Cidade determina a formulao de
processos participativos na consecuo do Plano Diretor, incluindo a realizao de audincias p-
blicas, que culminam com o estabelecimento de zoneamento, planos, programas e projetos urbanos
e a formao de Conselhos Municipais para o acompanhamento da gesto. Estabelece que a poltica
urbana deve ser objeto de um planejamento extensivo, envolvendo planos de ordenamento do ter-
ritrio integrados entre si, nas escalas nacional, estaduais, regionais, metropolitanas, municipais e
intermunicipais. Especificamente no mbito municipal, detalha que o planejamento deve envolver
as temticas urbanas, ambientais, oramentrias, setoriais e o planejamento do desenvolvimento
econmico e social, especificando que a gesto oramentria deve ser feita de forma participativa e
aberta a todos os cidados. Inclui os instrumentos tributrios, envolvendo impostos, contribuies,
incentivos e benefcios fiscais e financeiros voltados para viabilizar a induo dos usos e atividades
consideradas importantes para a poltica urbana. No inciso sobre os institutos jurdicos e polticos,
fornece ao municpio instrumentos que permitem:
variadas formas de interveno social sobre o livre uso da propriedade privada:
desapropriao, servido e limitaes administrativas, tombamento, instituio de uni-

dades de conservao, parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e direito de
preempo;
a regularizao fundiria das ocupaes de interesse social: concesso de direito real de uso;
concesso de uso especial para fins de moradia, usucapio especial de imvel urbano, direito de
superfcie, demarcao urbanstica para fins de regularizao fundiria e legitimao da posse;
a induo do desenvolvimento urbano e a redistribuio coletividade dos benefcios decor-

rentes do processo de urbanizao: outorga onerosa do direito de construir e de alterao de
uso, transferncia do direito de construir e operaes urbanas consorciadas;
instrumentos voltados para a democratizao da gesto urbana e do direito moradia: re-

ferendo popular e plebiscito, assistncia tcnica e jurdica gratuita para as comunidades e
grupos sociais menos favorecidos.
Cabe ressaltar ainda, pela importncia para o desenvolvimento de uma poltica habitacional de incluso
social, o instituto das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Esse instrumento pode ser utilizado tanto
para a regularizao de reas ocupadas, em que o processo de ocupao ocorreu independentemente da
observncia das normas urbansticas, quanto em reas vazias, para destin-las habitao de interesse
social. O Conselho Nacional das Cidades estabeleceu a Resoluo CNC n 34/2005, que, ao tratar do conte-
85
do mnimo do Plano Diretor, determina que o municpio deve instituir zonas especiais para demarcar
os territrios ocupados pelas comunidades tradicionais, tais como as indgenas, quilombolas, ribeirinhas
e extrativistas, de modo a garantir a proteo de seus direitos (art.5, II). Em alguns municpios do Pa-
ran, na regio central onde h presena de povos tradicionais faxinalenses, como em Pinho, foi criada
a Lei Municipal n 1354/2007, que dispe sobre a Autodenio dos Faxinalenses e a validao de seus
acordos comunitrios. O Municpio de Paraty/RJ formulou a Lei n 1835/2012, que estabelece diretrizes e
objetivos para as polticas pblicas de desenvolvimento sustentvel dos povos e comunidades tradicionais,
43
fortalecendo os direitos territoriais indgenas, quilombolas e, em especial, caiaras . Nos arts. 10 a 12,
aufere direitos especiais aos tradicionais, inclusive os situados em Unidades de Conservao:
Art. 10. As reas ocupadas por Povos e Comunidades Tradicionais so reco-

nhecidas como de relevante interesse social e cultural, para efeito das polticas
pblicas setoriais do municpio.
Art. 11. O Poder Pblico municipal definir normas especiais de uso, ocupao
e edificao no interior e no entorno das reas ocupadas por povos e comunida-
des tradicionais, de modo a garantir-lhes sua integridade territorial e cultural.
Art. 12. Os povos e comunidades tradicionais que vivem em ncleos, vilas,

locais, lugarejos e povoados de Paraty constaro de um Inventrio municipal,
como forma de reconhecer e fortalecer os seus modos de fazer, criar e viver.
Pargrafo nico - As comunidades tradicionais com seus territrios reconhe-

cidos em Unidades de Conservao ou em outras reas Protegidas, devida-
mente delimitados nos mapas do Plano Diretor, so reconhecidas pelo Poder
Pblico municipal para todos os fins e integraro desde o logo o Inventrio
de que trata o caput.
4.3.4. Interao com o Plano de Manejo

da Unidade de Conservao
O Plano de Manejo deve reconhecer a existncia de Planos Diretores Municipais e propor me-
didas de adequao, se necessrio, assim como o Plano Diretor. A interao entre os dois instru-
mentos absolutamente necessria para alcance do sucesso da gesto e das metas de conservao,
considerando a importncia, a fora e a contribuio desse instrumento de ordenamento territorial
em escala local. Pode ser utilizado no intuito de fortalecer a construo de acordos de convivncia
43 Determina que cabe ao Poder Pblico Municipal, de acordo com a legislao federal e estadual, formular polticas
pblicas destinadas a garantir o desenvolvimento sustentvel dos povos e comunidades tradicionais e desdobr-las
em planos de ao dotados de estratgias e metas definidas, com nfase no reconhecimento, fortalecimento e garan-
tia dos direitos territoriais, sociais, ambientais, econmicos e culturais e com respeito e valorizao da identidade,
formas de organizao e instituies desses povos e comunidades.
86
adequados ao caso concreto, sobretudo nos casos em que o consenso entre as instncias decisrias
relacionadas gesto da Unidade de Conservao apresentam dificuldades para a tomada de deciso,
em razo de fatores diversos.
4.3.5. Abordagem sugerida aos membros do MPF

Verificar a existncia de Planos Diretores Municipais, leis e normativas municipais incidentes na
rea de abrangncia da Unidade, a tipologia de zoneamento e a insero da Unidade de Conservao,
com nfase no tratamento dispensado s populaes tradicionais, em especial, a compatibilidade
das zonas e normas previstas com o Plano de Manejo da Unidade de Conservao e/ou com as
diretrizes previstas para as comunidades.
Verificar os elementos que reconhecem e fortalecem as demandas dos povos tradicionais, iden-
tificando possveis interfaces positivas ou lacunas, com o objetivo de diagnosticar a necessidade
de alinhamento. Em caso da inexistncia de Plano de Manejo, verificar se a equipe de gesto da
Unidade de Conservao participou do processo de elaborao do Plano Diretor, assim como as re-
presentaes das comunidades tradicionais. Em caso negativo, solicitar formalmente a participao
da Unidade e dos representantes comunitrios no processo e impugnar Planos Diretores que no
tenham contemplado adequadamente a Unidade e as comunidades tradicionais em seu regramento.

Estatuto da Cidade e Planos Diretores Municipais
http://www.vsilva.com.br/dados/Estatuto%20da%20Cidade.pdf
http://planodiretor.saolourenco.sc.gov.br/leis/Estatuto%20das%20Cidades.pdf
http://www.polis.org.br/reforma-urbana/urbanismo/acervo
Legislao municipal e acordos comunitrios

Lei Municipal de Paraty/RJ n 1835/2012.
Lei Municipais de Pinho, Antnio Olinto, So Mateus do Sul e Rebouas/PR, referentes
autodefinio dos faxinalenses e validao de seus acordos comunitrios.
http://redepuxirao.blogspot.com.br/2011/04/faxinalenses-participam-de-seminario-de.html
http://www.direito.caop.mp.pr.gov.br/arquivos/File/Fasciculo2.pdf
87
5. Povos e comunidades
tradicionais presentes na
unidade de conservao
Conveno n 169/89 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) sobre Povos Indgenas e
Tribais, promulgada pelo Decreto n 5.051, de 19/4/2004;
Conveno sobre a Diversidade Biolgica, aprovada durante a 2 Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992 e promulgada pelo
Decreto n 2.519, de 16/3/1998;
Declarao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas aprovada pela 107 Plen-
ria ONU, em 13/9/2007;
Conveno sobre a Proteo e a Promoo da Diversidade das Expresses Culturais de 2005,

ratificada pelo Dec. Leg. 485/2006 e promulgada pelo Presidente da Repblica por meio do Decreto
n 6.177, de 1/8/2007;
Conveno para a Salvaguarda do Patrimnio Cultural Imaterial, promulgada pelo Decreto n

5.753, de 12/4/2006;
Declarao Universal sobre a Diversidade Cultural, aprovada pela UNESCO em 2001;
Conveno Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica) Organizao
dos Estados Americanos (OEA), promulgada pelo Decreto n 678, de 6/11/1992;
Pacto Internacional Direitos Econmicos, Sociais e Culturais Organizao das Naes Unidas
(ONU), promulgado pelo Decreto n 591, de 6/7/1992;
Conveno Relativa Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural, de 1972, promulgada

pelo Decreto n 80.978, de 12/12/1977;
Lei n 12.288, de 20/7/2010 institui o Estatuto da Igualdade Racial; altera as Leis nos 7.716, de 5
de janeiro de 1989, 9.029, de 13 de abril de 1995, 7.347, de 24 de julho de 1985, e 10.778, de 24 de
novembro de 2003;
88
Povos e comunidades tradicionais presentes na unidade de conservao
Lei n 12.343, de 2/12/2010 institui o Plano Nacional de Cultura (PNC), cria o Sistema Nacional
de Informaes e Indicadores Culturais (SNIIC) e d outras providncias;
Lei n 10.678, de 23/5/2003 cria a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade

Racial (SEPPIR);
Decreto n 7.747, de 5/6/2012 institui a Poltica Nacional de Gesto Territorial e Ambiental de

Terras Indgenas (PNGATI), e d outras providncias;
Decreto n 6.261, de 20/11/2007 dispe sobre a gesto integrada para o desenvolvimento da Agenda
44
Social Quilombola no mbito do Programa Brasil Quilombola .
Decreto n 6.040, de 7/2/2007 institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Povos

e Comunidades Tradicionais. No art. 2, atribui competncia Comisso Nacional de Desenvolvimento
45
Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT) para coordenar a implementao
da Poltica Nacional para o Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais;
Decreto n 5.758, de 13/4/2006 institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas (PNAP),
seus princpios, diretrizes, objetivos e estratgias, e d outras providncias;
Decreto n 4.887, de 20/11/2003 trata da regularizao fundiria de terras de quilombos e define

as responsabilidades dos rgos governamentais;
Decreto n 4.339, de 22/8/2002 institui princpios e diretrizes para a implementao da Poltica

Nacional da Biodiversidade;
Decreto n 1.775, de 8/1/1996 dispe sobre o procedimento administrativo de demarcao de

terras indgenas e d outras providncias;
Portaria Interministerial n 98, de 3/4/2013 institui o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI)

com a finalidade de elaborar proposta para a regularizao ambiental em territrios quilombolas
estabelecida na Lei n 12.651, de 25/5/2012, no que concerne ao Cadastro Ambiental Rural (CAR)
e ao Programa de Recuperao Ambiental (PRA) e para a instituio do Plano Nacional de Gesto
Territorial e Ambiental em territrios quilombolas;
44 Ver o Guia de Polticas Pblicas para Comunidades Quilombolas, lanado em abril de 2013, pela SEPPIR em <http://
www.portaldaigualdade.gov.br/.arquivos/guia-politicas-publicas-do-pbq>.
45 A Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT) teve com-
petncia, composio e denominao alteradas pelo Decreto Federal de 13/7/2006.
89
Portaria Interministerial n 138, de 6/12/2012 cria o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI)

para elaborar o I Plano Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tra-
46
dicionais de Matriz Africana .
Instruo Normativa Incra n 57, de 20/10/2009 regulamenta os procedimentos para identificao,

reconhecimento, delimitao, demarcao, desintruso, titulao e registro das terras ocupadas
por remanescentes das comunidades dos quilombos de que tratam o art. 68 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias da Constituio Federal de 1988 e o Decreto n 4.887, de 20/11/2003;
Portaria Fundao Cultural Palmares n 98, de 26/11/2007 institui o Cadastro Geral de Rema-
nescentes das Comunidades dos Quilombos da Fundao Cultural Palmares, tambm autodenomi-
nadas Terras de Preto, Comunidades Negras, Mocambos, Quilombos, entre outras denominaes
congneres.

Este tpico de discusso pretende reunir de maneira crtica o conjunto de aspectos relevantes
presentes nos processos de criao, implantao e gesto de Unidades de Conservao, especialmente
daquelas em que se verifica a presena de povos e comunidades tradicionais.
A criao de Unidades de Conservao como deciso unilateral do Poder Executivo interfere na

dinmica sociocultural e econmica das populaes locais e tambm as penaliza, especialmente
aos povos e comunidades tradicionais. Essa conjuntura tem feito com que as Unidades de Conser-
vao sejam corpos estranhos ao tecido da paisagem regional, o que gera as aes de resistncia
por parte das comunidades afetadas. O contexto histrico de criao da maioria das Unidades de
Conservao marcado por situaes de emergncia e de resistncia, conjuntura agravada pelo
comportamento administrativo, de carter autnomo, que, desvinculado da realidade, prejudica a
Unidade como um todo.
A falta de condies para a efetiva implantao das Unidades de Conservao recursos ma-
teriais e humanos, capacidade administrativa para gerir conflitos, planos claros de execuo e de
fiscalizao, viso estratgica para garantir a insero da rea no contexto regional acoplada
excessiva centralizao das aes, s indefinies no tocante s polticas de regularizao e de de-
sapropriao e falta de interesse em garantir a participao da populao contribuem para que as
Unidades de Conservao sejam concebidas como ilhas de conservao.
Essa concepo induz s equivocadas ideias de que: 1) o relevante a proteo das Unidades
de Conservao criadas, pouco importando as condies de preservao do restante do ambiente;
46 Disponvel em: <http://www.seppir.gov.br/arquivos-pdf/plano-nacional-de-desenvolvimento-sustentavel-dos-po-

vos-e-comunidades-tradicionais-de-matriz-africana.pdf>.
90
2) pouca importncia se confere ao uso sustentvel dos recursos ocorrido fora das Unidades de
Conservao; e 3) as comunidades tradicionais no precisam ser valorizadas pelo relevante papel
na manuteno e conservao dessas reas.
A restrio de uso imposta pela criao de Unidades de Conservao de Proteo Integral o

motivo principal de diversos conflitos determinados pela sobreposio de representaes simblicas
antagnicas e paradoxais sobre o significado de natureza. As comunidades habitantes no interior
dessas reas tiveram suas atividades restringidas e, ao mesmo tempo, tm sido direcionadas ao tu-
rismo como atividade econmica predominante. Em outros termos, o movimento que acompanha a
criao e a implantao da Unidade de Conservao o da excluso, na medida em que seus modos
de vida so invisibilizados em favor de atividades consideradas mais apropriadas.
O ponto crtico da gesto de espaos protegidos onde h presena de povos ou comunidades

tradicionais remete ao seu aspecto mais relevante, qual seja, a possibilidade de participao dessas
comunidades, a partir da circulao de conhecimentos e da valorizao de seus saberes sobre o
ambiente e de suas formas de manejo dos recursos.
Facilitar o reposicionamento das comunidades tradicionais no campo constitudo pela relao

entre os grupos de interesse equipe gestora da Unidade de Conservao, instituies pblicas,
setores econmicos objetivo a ser perseguido pelo Ministrio Pblico Federal ao ser identificada
a sua presena nos espaos protegidos.
Ao ser esvaziada a posio de opositores, dificultadores, oponentes, invasores e degradadores e

reconhecida a posio de interlocutores necessrios, os povos e comunidades tradicionais alcanam
a legitimidade e a visibilidade necessrias condio de corresponsveis pela conservao.
Valorizar o dilogo entre a gesto da unidade e as comunidades tradicionais tende a produzir

efeito simblico positivo que, muitas vezes, antecedido pelo exemplo da escuta praticado pelo
prprio Ministrio Pblico Federal.
Ao incentivar a ocupao do espao do conflito com o dilogo, o Ministrio Pblico Federal

facilita a visibilidade desses grupos perante a gesto, que patrocinar a sua participao nas esfe-
ras de discusso e deciso (Conselho Gestor, Cmaras Tcnicas), bem como a sua insero como
sujeito e objeto dos estudos realizados no mbito da elaborao do Plano de Manejo da Unidade
de Conservao.
medida que so deslocados da clandestinidade e reconhecidos como interlocutores e par-

ticipantes legtimos da gesto, as chances de que estes grupos se posicionem como aliados dos
objetivos conservacionistas aumentam significativamente, como tm demonstrado inmeras
experincias.
91
5.2.1. Identificao e caracterizao

dos diferentes grupos
A melhor recomendao em relao verificao de povos e comunidades tradicionais nas
Unidades de Conservao refere-se ao reconhecimento da autoidentificao como critrio legtimo
de pertencimento.
No se trata aqui de questionar ou disputar a atribuio de identidades especficas, e sim de

reconhecer que apenas os integrantes dos grupos interessados possuem autoridade para definir e
expressar sua prpria concepo de pertencimento identitrio tnico e cultural. Paralelamente a
esse princpio, explicitado no artigo 1 da Conveno n 169 da OIT, preciso ainda atentar para o
fato de que:
1. para muitos grupos, a noo de tradicional faz parte da sua agenda reivindicatria, sendo
certo que, como efeito da crescente politizao que constri novos sujeitos de direitos, essa
noo seja operacionalizada em suas lutas polticas locais;
2. para reconhecer a tradicionalidade de certos grupos menos articulados politicamente, ne-

cessrio atentar para as diversas denominaes que eles assumem localmente, o que pode
levar gestores e autoridades a confundi-los com pequenos agricultores e outras populaes
no tradicionais;
3. relativamente comum que o reconhecimento da tradicionalidade aparea atrelado a crit-

rios temporais ou geracionais de permanncia no local. importante distinguir ambos, de
modo que os movimentos migratrios locais e as dinmicas demogrficas no sejam toma-
dos como indicativos de excluso;
4. tambm comum ocorrer a confuso entre a atividade econmica praticada e a identidade

do grupo. Segundo essa perspectiva, se a atividade econmica praticada no pode ser defini-
da como tradicional, os grupos que a adotam tambm no poderiam.
As comunidades tradicionais referidas ao longo deste texto tendem a assumir denominao

local no necessariamente acoplada ao qualificativo tradicional, sendo autodesignadas conforme
diversificadas denominaes regionais. preciso atentar para o fato de que o autorreconhecimento
de grupos ditos tradicionais tem sido parte de um processo que se constitui, muitas vezes, a partir
do conflito e das circunstncias. Assim, grupos tnicos ou outros povos ditos tradicionais que, em
passado recente, no reivindicavam qualquer identidade especfica, com o passar do tempo, assumem
47
a tradicionalidade em seu discurso e prtica poltica .
47 Os povos e comunidades tradicionais podem ser encontrados sob diversas denominaes: caiaras, ribeirinhos,
comunidades de fundos de pasto, faxinalenses etc.
92
O fundamental para o reconhecimento de direitos especficos observar como se designam,

se reconhecem e se organizam na prtica os membros de determinado grupo. Em condies
peculiares, importante tambm atentar para o tipo de ocupao realizada e para as formas de
manejar os recursos ambientais, que tendem a ocorrer de modo mais dependente do ambiente
em vez de exploratrio, em que pese a variao das nomenclaturas adotadas e as transformaes
observadas nas dinmicas sociais e econmicas. Mas preciso atentar para o fato de que o re-
conhecimento de direitos fundamentado na tradicionalidade no est acoplado a uma suposta
essncia identitria virtualmente existente, determinante de prticas imutveis e positivamente
descritas como tradicionais, como se da derivassem contedos prontos a serem diagnosticados.
Inmeras situaes etnogrficas descrevem prticas econmicas definidas como no tradicio-
nais, empregadas como estratgia de manuteno sociocultural do grupo, essa sim banhada na
tradicionalidade. Essas prticas so, em geral, acionadas quando circunstncias externas (como
confinamento territorial, degradao ambiental, imposies legais contra mtodos de plantio
com uso do fogo) impedem a reproduo e a manuteno de prticas conhecidas, pressionando
a busca de novas alternativas que, tomadas isoladamente, podem sugerir o esfacelamento das
formas tradicionais de organizao.
A situao referida, em linhas gerais, pode ser exemplificada a partir de certas atividades de
comrcio praticadas por comunidades indgenas (produtos florestais e arte plumria) e por outros
grupos, como o emprego em atividades domsticas (faxineira, caseiro, jardineiro, motorista) ou no
setor turstico (guias e monitores).
Assim, recomenda-se cuidado ao considerar os dados empricos que, coletados e tomados indepen-
dentemente da reflexo analtica sobre seu significado, podem conduzir a equvocos, como confundir
a atividade econmica com a identidade. Ao descrever a realidade, preciso avaliar, sobretudo, se
dado grupo se reconhece e reconhecido como diferenciado, em que pese a verificao de deter-
minadas prticas descritas como no tradicionais e compartilhadas com outros segmentos sociais.
Para que o reconhecimento de direitos seja efetivo, necessrio que, ao contrrio do que prejulga
o essencialismo, a descrio das comunidades e povos ditos tradicionais seja baseada em pesquisa
capaz de compreender os modos de ser e de se regular adotados por esses grupos distintos.
Espera-se que tais pesquisas sejam desenvolvidas para a elaborao do Plano de Manejo como
o principal documento institucional a explicitar a presena dos povos e comunidades tradicionais
e a descrio das formas de uso e ocupao do territrio. No entanto, o Plano de Manejo no deve
ser a nica fonte de informaes para o Ministrio Pblico Federal.
recomendvel que centros de pesquisa independentes ou ligados s universidades locais e

regionais sejam consultados a respeito da disponibilidade para desenvolver estudos que possam
descrev-los e caracterizar suas formas de ocupao, o histrico de sua presena, sua relao com o
ambiente, assim como seu prprio acervo de saberes e conhecimentos sobre o manejo dos recursos
associados.
93
O acesso a pesquisas acadmicas importante para a validao da consistncia dos levantamentos

realizados pelo Plano de Manejo, de modo que estas subsidiem a avaliao da equipe de assessoria
do Ministrio Pblico Federal sobre a pertinncia do documento, que referenciem e subsidiem a
atuao do Membro quando identificada a necessidade de reviso ou impugnao do documento,
quando ele omite ou descarta a interpretao de certos dados de realidade importantes ao conhe-
cimento sobre determinado espao e seus ocupantes.
Os estudos de caracterizao desses grupos e ocupao dos espaos devem ser realizados prefe-
rencialmente com a participao de especialistas habilitados em cincias sociais, histria, geografia,
bem como de outros profissionais preparados para compreender as formas de ocupao e uso do
territrio e dos recursos naturais, como eclogos e bilogos experientes na temtica.
Os estudos referidos devem estar orientados por concepes conceituais apropriadas, fundamen-
tados em princpios tericos compartilhados pelas cincias e disciplinas envolvidas, e desenvolvidos
48
por meio de abordagens metodolgicas adequadas, como a cartografia social , que se destaca como
ferramenta pelo uso de novas tecnologias informacionais que, nos ltimos anos, disseminam-se em
iniciativas voltadas ao mapeamento participativo.
As equipes periciais de apoio atuao do Ministrio Pblico Federal, envolvidas na anlise

do material produzido nos Planos de Manejo ou presente em outros instrumentos de zoneamento,
municiadas pelo acervo de pesquisa disponvel, devem ser compostas por profissionais de especia-
lidades diversas, preparados para, com base na observao dos contextos locais e anlise crtica
do material, identificar as lacunas, omisses, falhas de interpretao, tendncias que prejudiquem
a credibilidade dos documentos acessados.
preciso ressaltar, por fim, que a tradicionalidade assim como outras noes que estabelecem
determinadas coletividades como atuais sujeitos de direitos - refere-se a uma categoria jurdica, que
tende a fixar um conjunto de traos, descries e qualificativos na expectativa de descrever realidades
muito mais complexas e movedias.
Os atributos que incluem determinados grupos na pauta de direitos so os mesmos que excluem
outros, resultantes que so da produo social. Ao saber que se trata de um campo de disputas por
categorias e, portanto, por direitos, essencial partir do mapeamento dessas realidades, em seus
prprios termos, com base no qual podero ser construdos instrumentos de gesto fundamentados
em dados de realidade e conhecimentos que garantiro a efetiva participao desses grupos.
48 A cartografia social consiste em utilizar a elaborao coletiva de mapas para poder compreender o que tem ocorrido
e ocorre em um determinado territrio, como forma de fugir de si mesmo para comear a olhar para processos de
mudanas. A cartografia social pode oferecer comunidade uma melhor discusso a respeito do planejamento
territorial, diferentemente da cartografia convencional que privilegia o carter hierrquico e mais centralizador.
A cartografia social como instrumento participativo o prprio processo de elaborar mapa. Desse modo, o mapa
produzido pela cartografia social pode ser usado pela comunidade como centro de reflexo sobre o territrio. Ver
<http://territoriocidadao.paulofreire.org/wp-content/uploads/2011/11/Texto-apoio-2.pdf>.
94
5.2.2. Localizao, mapeamento da ocupao e

do territrio de uso; caracterizao e mapeamento
das atividades socioeconmicas; identificao
da tipologia do uso dos recursos naturais
Conhecer os esforos empreendidos pela administrao das Unidades de Conservao de
Proteo Integral com o objetivo de localizar, mapear os tipos de ocupao realizada e o terri-
trio integrado presena de comunidades tradicionais uma atividade imprescindvel para o
Ministrio Pblico Federal.
Esses esforos antecipam uma das mais importantes fontes de conflito na gesto das Unidades
de Conservao, expressa pela disputa sobre a definio da ocupao efetivamente realizada pelas
comunidades tradicionais.
Primeiramente movidas pela inteno de discriminar reas que sero objeto de desapropriao
ou de indenizao, as equipes responsveis pelos levantamentos destinados elaborao dos Planos
de Manejo tendem a restringir a definio dos espaos ocupados ao local de moradia, sem considerar
que o territrio ocupado por esses grupos faz referncia a um conjunto de referncias de natureza
material e simblica.
Essas referncias geogrficas esto organizadas conforme a configurao especfica dos

grupos locais, sendo imprescindvel que sua reconstituio considere a perspectiva nativa:
espaos de roa, coleta de produtos florestais, espaos sagrados, relaes de parentesco e
vizinhana tomados como referncias espaciais entrelaadas a prticas vividas. importante
considerar que o registro cartogrfico desses territrios tradicionais no surgir diretamente
dos relatos e caminhamentos como dado pronto e imediato, ao contrrio, depender de um
processo de (re)construo a ser provocado e conduzido pelas equipes de pesquisa, a partir de
vrias metodologias possveis.
Nesse processo de construo e reconstruo da espacializao da ocupao, figuram

como instrumentos auxiliares de pesquisa os acervos histricos de imagens areas e as ima-
gens de satlites atualizadas, que ajudaro na identificao dos padres de ocupao, bem
como na compreenso de transformaes ocorridas ao longo do tempo. Os cadastros antigos
de ocupantes, formulados pela prpria Unidade de Conservao, pelo municpio ou pelos
rgos fundirios, quando existentes, tambm podem ser importantes fontes de informao
e instrumentos auxiliares na tarefa de mapeamento da presena desses grupos na regio. As
pesquisas com objetivo de caracterizar as atividades econmicas desenvolvidas e identificar a
tipologia de uso dos recursos naturais devem ser conduzidas validando os saberes tradicionais
sobre o ambiente e as tcnicas de manejo locais como nica maneira de produzir informaes
necessrias formulao de acordos futuros.
95
5.2.3. Histrico de ocupao do territrio

Informaes a respeito de como se deu a ocupao no territrio ao longo do tempo so importantes.
Elas podem explicar fluxos migratrios, explicitar conflitos com terceiros e ajudar a compreender
melhor a relao desses grupos com determinado territrio. No entanto, preciso atentar para o
fato de que as Convenes Internacionais e as normas internas relacionadas a povos e comunida-
des tradicionais fazem referncia a esses grupos no tempo presente. O aspecto mais importante a
considerar nos estudos sobre a ocupao dos povos e comunidades tradicionais a relao atual
que eles guardam com o territrio.
Em muitos casos, verifica-se lacuna importante de fontes documentais escritas que permitam
reconstituir o passado desses grupos em dado territrio, devendo os levantamentos sustentar-se
principalmente em fontes orais, que devem ser igualmente tomadas como vlidas. A ausncia de fontes
escritas refere-se a um efeito de longo prazo decorrente da invisibilidade histrica desses grupos,
que esto emergindo no cenrio poltico dos tempos atuais como novos sujeitos de direito coletivo
e, em que pese a excluso social a que estiveram submetidos, lograram reproduzir-se e manter-se
como grupos diferenciados. Desse modo, tanto as fontes orais devem ser valorizadas como vlidas
para a compreenso do passado do grupo, em termos da reconstituio do histrico de ocupao,
como apreender a ocupao tal como ela ocorre do tempo presente por meio da observao e da
pesquisa qualificada deve ser o foco dos estudos.
5.2.4. Identificao de conflitos com

ocupantes de outros tipos
Este tpico, relativamente identificao de conflitos com ocupantes de outros tipos, distintos
dos povos e comunidades tradicionais, presentes na Unidade de Conservao, faz parte do esforo
contnuo de mapeamento das foras polticas com atuao local.
A identificao dos conflitos e de suas motivaes, alm de sua localizao no tempo e no espao,
facilitar o reconhecimento e a hierarquizao dos problemas a serem enfrentados nos fruns de
participao local. O mapeamento adequado dos conflitos com outros tipos de ocupantes permitir
ao Ministrio Pblico Federal, de um lado, e ao gestor, de outro lado, alcanar a qualificao das
demandas locais e de seus agentes, com o objetivo de obter uma caracterizao mais completa sobre
o cenrio das disputas.
O acesso prvio do Ministrio Pblico Federal a tais informaes poder ser realizado mediante
as requisies de ofcio dirigidas ao gestor e tambm aos outros agentes com atuao no campo:
universidades, centros de pesquisa, organizaes no governamentais etc.
A anlise pericial do conjunto do material obtido dever estar a cargo de profissionais com
formao na rea de cincias humanas e ser confrontada e complementada com os dados recolhi-
96
dos in loco, por meio de levantamentos de campo, entrevistas estruturadas e semiestruturadas,

reunies e visitas.
Considerar a qualificao de demandas, dos agentes e dos conflitos locais contribuir para que
o Ministrio Pblico Federal oriente-se com firmeza acerca da definio de pautas de discusso que
tenham conexo direta com a realidade. Estipulada de maneira independente da realidade local,
a pauta de discusses tender a produzir resultados inexpressivos, cujo desenvolvimento estar
permanentemente comprometido e atropelado pela agenda local de problemas e questes.
5.2.5. Estudos especficos existentes

A presena de povos e comunidades tradicionais em Unidade de Conservao enseja sempre
a realizao de estudos especficos. Em 2012, o ICMBio formulou documento tcnico contendo a
descrio de 82 (oitenta e duas) Unidades de Conservao com sobreposies territoriais, envolven-
doTerritrios Indgenas, Territrios Quilombolas e outros territrios tradicionais, contemplando
diagnsticoe plano de ao para cada caso, por grupo social, alm de um Plano Geral, que est
sobanlise do Ministrio do Meio Ambiente desde janeiro de 2013. Esse documento noticia 39
(trinta e nove) Unidades de Conservao de Proteo Integral com sobreposio a territrios de
comunidades tradicionais, em todos os biomas nacionais, o que abrange cerca de 5.000 (cinco mil)
famlias. A primeira medida do rgo ministerial no intuito de identificar estudos especficos acerca
de territrios tradicionais sobrepostos a Unidades de Conservao seria constatar a existncia do
Plano de Manejo e de suas revises, conforme o caso. Neste documento, devem estar includos os
levantamentos a as anlises necessrias. Assegurada a existncia de estudos desenvolvidos por es-
pecialistas habilitados, necessrio investigar sua suficincia e adequao, preferencialmente com o
apoio de uma equipe de assessoria qualificada. Evidenciada a inexistncia do Plano de Manejo e das
49
revises previstas , sugere-se questionar o gestor e os rgos responsveis para que seja realizado,
considerando os prazos e os contedos previstos nas normas vigentes.
5.2.6. Abordagem Sugerida aos membros do MPF

A maneira mais direta de iniciar a obteno de dados sobre os tipos de ocupantes chamados
tradicionais incidentes sobre a rea da Unidade de Conservao, alm do questionamento dirigido
ao gestor, por meio da requisio aos rgos responsveis.
No caso de povos indgenas, a Funai; no caso de povos quilombolas, a Fundao Cultural Palmares,
o Incra e os rgos fundirios estaduais, quando houver, e estiverem envolvidos no reconhecimento
dessas coletividades. As prefeituras dos municpios onde esto situadas as Unidades de Conserva-
49 <http://www.icmbio.gov.br/cepsul/images/stories/legislacao/Instrucao_normativa/2013/in_icmbio_31_2013_pro-
cedimentos_revisaoplanodemanejos_ucsfederais_nac.pdf>.
97
o so importantes fontes de informao por representarem a instncia mais prxima, para onde
geralmente afluem as primeiras notcias sobre as demandas desses grupos. Para informaes sobre
outros povos tradicionais, sugere-se oficiar a Comisso Nacional de Povos e Comunidades Tradi-
50
cionais (CNPCT), de que trata o Decreto n 6.040/2007 .
Considerando que nem sempre os dados oficiais esto atualizados, as entidades de representao
e as organizaes no governamentais so permanentes fontes de informao sobre povos indgenas
e outras comunidades tradicionais. Ateno especial s entidades de representao local, regional e
nacional uma vez que podem, ao lado das organizaes no governamentais, ser uma fonte atualizada
de demandas por reconhecimento e por direitos frente gesto das Unidades de Conservao. As
informaes documentais obtidas por meio das requisies ministeriais complementam- -se com o
apoio da coleta e da anlise dos dados empricos, realizada por meio das vistorias, visitas, reunies
e entrevistas empreendidas pela equipe pericial designada.
Por fim, instruda pelos estudos existentes nos documentos de gesto e de zoneamento, bem
como conhecedora das pesquisas especficas desenvolvidas a respeito desses povos ou comunidades
tradicionais, espera-se que a equipe de assessoramento ao Membro esteja capacitada para analisar e
opinar a respeito da adequao e coerncia de abordagem nos documentos institucionais da Unidade
de Conservao, nos instrumentos de zoneamento e tambm nos acordos de convivncia estabele-
cidos. Em caso de inadequao, possvel ao Ministrio Pblico Federal a adoo de medidas para
ajustar, aprimorar, corrigir ou invalidar os produtos e as medidas respectivas.
Sugere-se ainda que seja fomentada a implantao de um banco de dados espaciais, a ser per-
manentemente atualizado, contendo os limites de reas quilombolas, de glebas arrecadadas pelo
Incra, de assentamentos rurais federais e estaduais, de terras indgenas em todos os estgios de
regularizao fundiria (em estudo, declaradas, delimitadas, homologadas etc.).
5.2.7. Exemplos e Fontes

Fundao Nacional do ndio
http://www.funai.gov.br/portal/
Incra
http://www.incra.gov.br/index.php/estrutura-fundiaria/quilombolas
Fundao Cultural Palmares

ttp://www.palmares.gov.br/quilombola/
50 <http://www.mds.gov.br/acesso-a-informacao/orgaoscolegiados/orgaos-em-destaque/cnpct>.
98
CNPCT
http://www.mds.gov.br/acesso-a-informacao/orgaoscolegiados/orgaos-em-destaque/cnpct
Informaes sobre Organizaes Indgenas (por Estado)

http://pib.socioambiental.org/pt/c/iniciativas-indigenas/organizacoes-indigenas/lista-de-
organizacoes
Sobre Biodiversidade, Povos e Comunidades tradicionais

http://terradedireitos.org.br/wp-content/uploads/2012/09/Biodiversidade-como-bem-comum.pdf
Sobre o desafio das sobreposies em diversas situaes no Brasil Instituto

Socioambiental http://www.socioambiental.org/banco_imagens/pdfs/10144.pdf
Sobre Cartografia Social

http://www.novacartografiasocial.com/downloads/Livros/territorios_quilombolas_confli-
tos.pdf
http://territoriocidadao.paulofreire.org/wp-content/uploads/2011/11/Texto-apoio-2.pdf
http://www.juanherrera.files.wordpress.com/2008/01/cartografia-social.pdf
http://profissaogeografo.blogspot.com.br/2012/07/livro-cartografias-sociais-e-territorio.html
99
5.3. Subsdios para mediao de conflitos

A) Cmaras Tcnicas nos Conselhos Gestores
As Cmaras Tcnicas constituem uma estratgia para organizar o trabalho do Conselho per-
mitindo separar os assuntos de acordo com o interesse e a experincia dos conselheiros. Permitem
o aprofundamento de estudos e a proposio da discusso de temas especficos, possibilitando a
participao de maior nmero de interessados inclusive por meio da contribuio de especialistas.
O resultado do trabalho das Cmaras deve ser levado reunio do Conselho junto com propostas
de encaminhamento, embasamento tcnico e legal. As Cmaras podem ser organizadas tanto por
critrios temticos (biodiversidade, licenciamento ambiental, populaes do entorno e interior da
Unidade de Conservao etc.) como por critrios geogrficos, considerando cada zona ou sub-regio
da Unidade de Conservao. A organizao das Cmaras Tcnicas evita que todos os temas sejam
debatidos de forma detalhada nas reunies do Conselho, sendo possvel aos conselheiros solicitar
o aprofundamento sobre os assuntos debatidos.
B) Plano de Uso Tradicional
Instrumento jurdico composto por acordo de uso do territrio e dos recursos naturais, assinado
entre os presidentes das associaes representantes dos povos e comunidades tradicionais e os rgos
gestores, composto por microzoneamento, regulamentao das atividades passveis de realizao
em cada zona, lista de beneficirios e procedimentos de licenciamento. O exemplo refere-se ao Plano
de Uso Tradicional (PUT) formulado por meio de processo participativo institudo no mbito do
Conselho Gestor, a partir de Cmara Temtica criada especificamente para essa finalidade, para
dois bairros do Ncleo Picinguaba do Parque Estadual da Serra do Mar.
Sua construo baseou-se em diretrizes contidas em artigo de Benatti (sem data), em que cons-
ta, quanto aos instrumentos previstos para tornar efetiva a criao de Unidade de Conservao, o
Plano de Ao Emergencial, concebido como instrumento que visa planejar as atividades a serem
realizadas em uma Unidade de Conservao, estabelecendo aes de curto prazo que possibilitem
o processo de gesto (BENATTI; p.8). Benatti avana apresentando o zoneamento previsto pelo
Regulamento de Parques Nacionais (Decreto Federal n 84.017/79), mencionando a Zona de Uso
Mltiplo como perspectiva para tratar as reas que contm populaes:
[...] a rea reservada onde se permite presena humana dentro da rea protegida,
regulamentando as formas de manejo dos recursos naturais, uso da terra e ocu-
pao dos moradores. A importncia da criao da Zona de Uso Mltiplo em UC
onde existem moradores est no fato de que regulariza uma realidade preexistente,
diminuindo assim os conflitos fundirios e ambientais entre as comunidades da
UC e o rgo ambiental. A Zona de Uso Mltiplo dever ser regulamentada com a
100
elaborao do Plano de Utilizao e o que estabelecer o contrato real de uso. Um dos

princpios bsicos do Plano de Utilizao a gesto comunitria do manejo, pois
a participao da comunidade residente condio sine qua non para assegurar o
afastamento da explorao predatria dos recursos naturais na rea. (BENATTI, p.11)
No caso citado, optou-se pela utilizao do Plano de Uso como instrumento emergencial de
manejo para a situao em questo, acrescido do termo Tradicional para estabelecer recorte, ao
mesmo tempo, concreto e conceitual, a designar os beneficirios abrangidos.
Exemplos e Fontes
Fundao Florestal Ncleo Picinguaba do Parque Estadual da Serra do Mar. Processo

51
descrito na tese de doutorado de Eliane Simes
Recomendao PRM/So Jos dos Campos/SP n 01/2003-Meio Ambiente e Minorias/

SOTC, de 30/12/2003
GRABNER, Maria Luiza. Invasores ou populaes tradicionais no Cambury: os desafios

da aplicao dos direitos humanos em sua dimenso socioambiental. Uma abordagem in-
terdisciplinar. Monografia apresentada no curso de Especializao em Direitos Humanos,
sob a orientao do Professor Nelson Saule Junior, no Programa de Ps-Graduao em Di-
reito da Universidade de So Paulo. 2006
C) Zonas Histrico-Culturais Antropolgicas
Caracterizam-se como Zonas de Manejo Especial, contemplando territrios geograficamente

espacializados, ocupados predominantemente por residentes definidos sob a categoria jurdica
tradicional, nas quais estabelecida a possibilidade de permanncia desses ocupantes, sob determi-
nados regimes de uso do territrio e dos recursos. So povos e comunidades tradicionais compondo
vilas, ou bairros consolidados, constitudas anteriormente criao da Unidade de Conservao,
apresentando peculiaridades socioculturais. Podem ser criadas, inclusive, onde j h um territrio
quilombola reconhecido.
O Roteiro Metodolgico de Planejamento do Ibama (2002) prev a criao de Zonas Histrico-

Culturais para proteo do patrimnio material das Unidades de Conservao. Considerando os
artigos 215 e 216 da Constituio Federal, que preconizam a proteo dos grupos formadores da
identidade nacional, possvel caracterizar os territrios ocupados historicamente pelos povos e
51 SIMES, Eliane. O Dilema das Decises sobre Populaes Humanas em Parques jogo compartilhado entre
tcnicos e residentes no Ncleo Picinguaba. NEPAM/UNICAMP. 2010. 411p.
101
comunidades tradicionais como Zonas Histrico-Culturais Antropolgicas, a fim de assegurar

proteo e valorizao dos aspectos imateriais, do patrimnio cultural desses povos.
Exemplos e Fontes
Essa ZHCAn foi criada no Ncleo Picinguaba do Parque Estadual da Serra do Mar como decorrncia
de processo de negociao instaurado no Conselho Gestor daquela Unidade, entre 2002 e 2005, com
participao de vrios atores, entre os quais tcnicos e residentes, com o acompanhamento do Minis-
trio Pblico Federal, tendo sido incorporada ao Plano de Manejo. Em 2013, no momento da edio
final deste documento, a ZHCAn estava em franca implementao. Entre os objetivos dessa Zona esto:
Proteger e conservar a Mata Atlntica e sua biodiversidade na poro do Corredor Ecolgico

da Serra do Mar;
Conservar a paisagem natural e cultural dessa regio, ocupada por comunidades caiaras e
quilombolas h vrias geraes;
Apoiar o fortalecimento das comunidades caiaras e quilombolas como estratgia para evi-
tar a especulao imobiliria, perda da posse do seu territrio e consequente descaracteriza-
o da organizao espacial, social e cultural tpica dessas culturas tradicionais;
Garantir o direito da satisfao das necessidades materiais, sociais e culturais da comunida-

de tradicional, caiara e quilombola, conforme o artigo 28 do SNUC;
Estabelecer diretrizes especficas para compatibilizar os objetivos de conservao do Parque

e o modus vivendi da comunidade tradicional;
Articular, incentivar e apoiar atividades relacionadas ao fortalecimento cultural e comunit-

rio, objetivando viabilizar alternativas para a gerao de emprego e renda, sobretudo a partir
da estruturao e operao do ecoturismo e uso sustentvel dos recursos naturais;
Articular, incentivar e apoiar a melhoria das condies de infraestrutura bsica nos ncleos
habitacionais;
Propor e implementar microzoneamento na rea ocupada por essas comunidades, na forma de

Plano de Uso Tradicional, elaborado por Cmara Tcnica especfica criada no mbito do Conselho
Gestor do Ncleo Picinguaba, com o acompanhamento do Ministrio Pblico Estadual e Federal;
Estudar, propor e fomentar a alterao da categoria de manejo dessas reas, de Proteo

Integral para Uso Sustentvel, desde que no implique a seco da unidade, o comprometi-
mento dos seus atributos paisagsticos e naturais, nem o aumento da sua vulnerabilidade
especulao imobiliria crescente na regio litornea paulista.
102
Exemplos e Fontes
Fundao Florestal Ncleo Picinguaba do Parque Estadual da Serra do Mar. Processo

52
descrito na tese de doutorado de Eliane Simes .
D) Acordos de Gesto e de Manejo
O Acordo de Gesto instrumento previsto na Instruo Normativa ICMBio n 29, de

53
5/9/2012 , utilizado para definir as regras de uso dos recursos naturais e da terra, bem como
de convivncia entre os moradores da Unidade de modo a resultar no ordenamento econmico
e social, na melhoria da qualidade de vida das comunidades e no cotidiano de Unidades de Uso
Sustentvel como um todo.
Pode ser utilizado, de forma adaptada, para a gesto de territrios de povos tradicionais inseridos
em Unidades de Proteo Integral, como mais um tipo de instrumento de conciliao.
Exemplos e Fontes
RESEX Terra Grande-Pracuba (Par), criada pela Portaria ICMBio 22/2/2013

http://www.in.gov.br/autenticidade.html
RESEX do Rio Ouro Preto (Rondnia) entre ICMBio e moradores da RESEX, ASAEX
Associao de Seringueiros e Agroextrativistas do Baixo Rio Ouro Preto e ASROP
Associao de Seringueiros do Rio Ouro Preto
http://www.icmbio.gov.br/portal/images/stories/comunicacao/noticias/
Portarian%C2%BA152ICMBio_PURESEXROP.pdf
O Acordo de Manejo constitui instrumento equivalente. No entanto, focaliza o estabelecimento

de regras e procedimentos para o manejo de recursos naturais (pesqueiros, florestais madei-
54
reiros e no madeireiros), empregado em caso de conflitos de interesse para usos sobrepostos
e diante da inexistncia de Planos de Manejo para as espcies utilizadas. instrumento til
52 Simes, Eliane. O Dilema das Decises sobre Populaes Humanas em Parques jogo compartilhado
entre tcnicos e residentes no Ncleo Picinguaba. NEPAM/UNICAMP. 2010. 411p.
53 Disciplina as diretrizes, requisitos e procedimentos administrativos para a elaborao e aprovao de Acordo de

Gesto em Unidade de Conservao de Uso Sustentvel federal com populaes tradicionais.
54 Por exemplo, o Acordo de Pesca da Baa da Ilha Grande: h sobreposio de territrios de uso e estoques pesquei-
ros entre pescadores tradicionais, pesca industrial, turismo nutico e pesca esportiva. Em diversas Unidades na
Amaznia, h sobreposio de interesses entre os seringueiros ou outros povos extrativistas, madeireiras e grandes
empresrios.
103
tambm nos casos de territrios tradicionalmente utilizados por comunidades tradicionais,

mesmo em Unidades de Proteo Integral, para acelerar a formalizao de regras e estabelecer
o ordenamento do uso dos recursos e da terra, de modo a assegurar o acesso exclusivo das
populaes historicamente deles dependentes, como os povos e as comunidades tradicionais.
A sua formulao por meio de processo participativo, no Conselho Gestor, possibilita a apro-
priao das regras estabelecidas, bem como a criao de condies para seu monitoramento
55
por parte da prpria comunidade, de modo a colher dados significativos para a construo
de Planos de Manejo para cada espcie utilizada.
Exemplos e Fontes
Acordo de Manejo da Baa de Ilha Grande, envolvendo a Estao Ecolgica Tamoios (Angra
dos Reis/RJ)
http://xa.yimg.com/kq/groups/14784674/523072660/name/
Relat%C3%B3rio+Acordo+de+Pesca+BIG+Final%5B1%5D.pdf
http://www.brasil.gov.br/noticias/arquivos/2010/04/30/acordo-de-pesca-da-baia-de-ilha-
grande-vai-organizar-atividade
Acordo de Manejo de Extrativismo de Produtos Florestais Madeireiros e No Madeireiros

56
do Bairro do Cambury Ncleo Picinguaba do Parque Estadual da Serra do Mar
Formulado no mbito da gesto da Unidade em 2007, por meio de pesquisadores volun-

trios em atuao conjunta com os artesos, est em anlise no ICMBio, uma vez que o ter-
ritrio tambm est inserido no Parque Nacional da Serra da Bocaina, por meio do Processo
57
n 02070.002283/2011-97 Cambury , com indicao para provvel formulao de Termo de
Compromisso para formalizao.
H notcias de procedimentos em curso para estabelecimento de acordos informais no Parque

Nacional da Serra do Pardo, incluindo extrativismo de castanha, prticas agrcolas (roas), com
usurios e tambm residentes.
55 A pesquisa cientfica para a produo desses dados, muitas vezes, inexistente e demorada, demanda projetos de custo
alto que precisam ser fomentados por universidades e instituies de pesquisa. Revela-se complexo o encaminha-
mento de tais procedimentos pelas comunidades e instituies gestoras. Por outro lado, o saber tradicional carrega
dados empricos acumulados altamente relevantes e, por meio dos Acordos de Manejo, podem ser explicitados,
registrados e validados.
56 FARO, Amanda R. e VILELA, Jlia da S. Caminho do meio- a busca pela sustentabilidade do artesanato no Camburi.
CEDS/Pginas e Letras, So Paulo, 2010. 48 p.
57 Informaes fornecidas por analista ambiental do ICMBio, em 7/3/2013, por correio eletrnico.
104
E) Termo de Compromisso
Previsto no artigo 39 e pargrafos do Decreto Federal n 4.340, de 22/8/2002, que regulamenta o

SNUC, sua formulao foi regulamentada pela IN ICMBio n 26, de 4/7/2012. At a edio final deste
manual, haviam sido formulados, assinados e publicados no Dirio Oficial da Unio 6 (seis) Termos
de Compromisso em Unidades de Conservao federais, sendo que, em outras 12 (doze) encontram-
se em processo de elaborao. Os Termos de Compromisso constituem-se em acordos de utilizao
dos recursos naturais, de uso do territrio e outros aspectos, de modo a regulamentar a presena das
comunidades nas Unidades de Conservao de Proteo Integral, at soluo definitiva. Caso haja
demanda de alterao de categoria ou de limites da Unidade de Conservao, a Coordenao Geral
de Criao, Planejamento e Avaliao de Unidades de Conservao dever ser informada para que
proceda s anlises cabveis (IN ICMBio n 26/2012, art. 6, 2). Trata-se de um instrumento formal
de carter transitrio e deve indicar a proposio de processo para construo da soluo definitiva
que expresse acordo com a comunidade envolvida (IN ICMBio n 26/2012, art. 9, 8). O Termo
de Compromisso deve ser elaborado de forma participativa, utilizando metodologias adequadas,
focado no processo e no somente nos resultados ou na conformao de regras. O envolvimento,
a leitura, a opinio e as proposies apresentadas pelas comunidades so elementos constitutivos
desse instrumento. Sua implantao realizada por meio de aes de monitoramento pelo Centro
Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Populaes Tradicionais (CNPT) e ICMBio.
Exemplos e Fontes
Para informaes sobre os Termos de Compromisso em fase de negociao, sugere-se

consultar ICMBio Diretoria de Aes Socioambientais e Consolidao Territorial em
Unidades de Conservao Coordenao Geral de Gesto Socioambiental Coordenao
de Gesto de Conflitos Territoriais;
Termos de Compromissos j assinados: PARNA Lagoa do Peixe, PARNA Jurubatiba,

PARNA Araguaia (indgena), REBIO Lago Piratuba, REBIO Trombetas, PARNA Cabo
58
Orange, ESEC Serra Geral do Tocantins ;
Termo de Compromisso finalizado, pendente da assinatura dos Quilombolas, suspenso

pela Diretoria de reas Protegidas/ICMBio em maro/2013: PARNA Aparados da Serra,
envolvendo o Quilombo de So Roque, situado no municpio de Praia Grande/SC.
http://www.icmbio.gov.br/portal/comunicacao/noticias/20-geral5/2485-icmbio-celebra-ter-
mo-de-compromisso-com-comunidades-quilombolas-da-rebio-do-rio-trombetas.html
http://uc.socioambiental.org/noticia/icmbio-celebra-termo-de-compromisso-com-comuni-
dades-quilombolas-da-rebio-do-rio-trombetas
http://uc.socioambiental.org/uc/1439http://www.bibliotecadigital.ufrgs.br/da.php?nr-
b=000406699&loc=2005&l=7517467d93c842e9
58 Informaes fornecidas por analista ambiental e advogado do ICMBio, em 7/3/2013, por correio eletrnico..
105
F) Dupla Afetao
Neste manual, tal expresso utilizada para designar a destinao de um determinado bem
a mais de uma finalidade de interesse pblico visando sobretudo a harmonizao dos direitos
constitucionais dos povos indgenas, quilombolas e outras comunidades tradicionais tambm
associada proteo do patrimnio histrico e cultural do pas com a proteo do meio ambiente
e conservao da diversidade biolgica.
Portanto, o regime de dupla afetao pressupe uma administrao conjunta do territrio ou

bem destinado para que produza os efeitos esperados, razo pela qual as comunidades tradicionais
interessadas bem como as instituies competentes, tais como a Funai, Ibama, ICMBio, Incra, FCP
etc., devero elaborar um Plano de Administrao Conjunta do bem em questo, visando a com-
patibilizao dos direitos fundamentais em jogo, observada a Conveno n 169 da OIT no tocante
necessidade de proceder-se consulta livre, prvia e informada dos povos tradicionais em todas
as fases do processo.
Como exemplo, podemos citar o PARNA do Monte Roraima (criado em 1989) totalmente incidente
sobre a Terra Indgena Raposa Serra do Sol. Em razo dessa sobreposio, o decreto que homologa
a demarcao administrativa da Terra Indgena, pela primeira vez, menciona o duplo carter de
proteo a que est submetido, nos seguintes termos: o Parque Nacional do Monte Roraima
bem pblico da Unio submetido a regime jurdico de dupla afetao, destinado preservao do
meio ambiente e realizao dos direitos constitucionais dos ndios (Decreto Presidencial s/n de
15/4/2005, DOU de 18/4/2005).
Estabelece tambm um arranjo institucional de gesto compartilhada para a sua administrao:

o Parque Nacional ser administrado em conjunto pela FUNAI, IBAMA (ICMBio), e pela Comu-
nidade Indgena Ingarik. O Ministrio da Justia e o Ministrio do Meio Ambiente, ouvidos a
FUNAI, o IBAMA (ICMBio), e a Comunidade Indgena Ingarik, apresentaro, para homologao
do Presidente da Repblica, plano de administrao conjunta do bem pblico referido no caput
(Decreto Presidencial s/n de 15/4/2005, DOU de 18/4/2005).
G) Reviso dos limites de Unidades de Conservao de Proteo Integral
Em alguns casos, indicada a reviso de limites para criar condies efetivas de desenvol-
vimento social e autonomia de gesto territorial para os povos e comunidades tradicionais. No
entanto, em muitas situaes, a depender da capacidade de governana instalada, ou seja, do
fortalecimento e amadurecimento das comunidades para exercer a gesto dos territrios, bem
como da sua capacidade de estabelecer alianas e de contar com rede de parceiros para apoio e
interlocuo, a retirada das Unidades de Conservao de sob seus territrios pode aumentar sua
vulnerabilidade social e ambiental frente a foras de expanso econmica. Assim, recomenda-se a
realizao de estudos exaustivos e processos participativos adequados, suficientemente instrumen-
talizados e qualificados para a tomada de deciso em tempo suficiente para que as comunidades se
106
sintam suficientemente esclarecidas. Em certos casos, os gestores das Unidades e as instituies

gestoras, bem como algumas comunidades afetadas, tendem a precipitar esforos emergenciais
para a reviso da rea sob regime de Proteo Integral, no af de resolver de forma imediata os
problemas e conflitos decorrentes da sobreposio com territrios tradicionais. A reviso dos
limites das Unidades de Conservao pode gerar a simples desafetao de trechos sob regime de
Proteo Integral, a sua recategorizao para outros tipos de reas Protegidas e/ou, at mesmo,
a ampliao do trecho sobre regime de conservao. Vejamos:
1) Recategorizao
Consiste na mudana de categoria de manejo incidente sob a rea para Uso Sustentvel. Requer
o desenvolvimento de processo participativo de estudo, planejamento e negociao intensivo, assim
como a manifestao explcita de interesse por parte dos povos tradicionais beneficirios. Vem sendo
cogitada em alguns casos, exemplo: PARNA Cabo Orange, Territrio Quilombola de Oriximin-Par
e Reserva Estadual da Juatinga Paraty/RJ.
2) Desafetao
Consiste na alterao da destinao do territrio constante no memorial descritivo dos instru-

mentos jurdicos que criaram a Unidade sob proteo, com reduo de seus limites (mediante lei
prpria, nos termos do artigo 22, 1, da Lei do SNUC, e artigo 225, 1, inciso III, da CF). Tem
sido adotada nos casos em que o territrio a ser desafetado reconhecido como Terra Indgena ou
Quilombola. Em certas regies, como no litoral paulista e fluminense, em especial onde no h
previso de reconhecimento de Terra Indgena ou Quilombola, tem sido indicada como ferramenta
a ser utilizada em ltimo caso, j que a gesto da rea passaria a ser incumbncia municipal. As mu-
nicipalidades tm demonstrado pouco interesse e condies estruturais para exercer a efetiva gesto
dessas reas de modo a garantir a permanncia das comunidades, frente presso da especulao
imobiliria e outros interesses econmicos (Pr-Sal, empreendimentos de logstica).
3) Mosaicos de Unidades de Conservao
No Estado de So Paulo, a Fundao Florestal, o rgo gestor das Unidades de Conservao, vem
utilizando recategorizao e criao de novas Unidades de Conservao para compor territrios
integrados de conservao, geridos na forma de Mosaicos, conforme previsto no Decreto Federal
n 4.340/2002, que regulamenta o SNUC, Captulo III. Prev-se gesto integrada dessas Unidades
de Conservao, embora cada uma delas deva constituir seu prprio Conselho Gestor, alm de uma
srie de mecanismos de gesto da presena humana: emisso de Permisses de Uso, em carter
precrio, para povos tradicionais que permaneceram em regime de Proteo Integral e/ou seu
reassentamento para as Unidades de Uso Sustentvel criadas no mbito do Mosaico, entre outros
aspectos. Os casos ocorridos so:
a) Mosaico de Unidades de Conservao do Jacupiranga (MOJAC)
107
Institudo pela Lei Estadual n 12.810, de 21/2/2008, situa-se no Vale do Ribeira/SP. O Parque
Estadual do Jacupiranga, Unidade de Conservao original, tinha 140 mil hectares de extenso e
foi ampliado para 154.872,17 hectares, subdividido em trs Parques (Caverna do Diabo, Rio Turvo
e Lagamar de Canania). Foram criadas tambm cinco Reservas de Desenvolvimento Sustentvel
(RDS), quatro reas de Proteo Ambiental (APA), duas Reservas Extrativistas (RESEX) e duas
Reservas Particulares do Patrimnio Nacional (RPPN), totalizando assim 243.885,15 hectares.
Em 2005, diagnosticou-se a presena de 2.107 ocupaes na rea do antigo Parque, com uma
populao estimada em 8.000 pessoas residentes, o que claramente indicava a necessidade de
mudana da situao vigente.
b) Mosaico de Unidades de Conservao da Jureia-Itatins
Criado inicialmente pela Lei Estadual no 12.406, de 12/12/2006, composto por seis Unidades
de Conservao (duas Reservas de Desenvolvimento Sustentvel, dois Parques Estaduais e dois
Refgios de Vida Silvestre), abarcando rea total de 110.083 hectares, maior que a Estao Ecolgica
da Jureia-Itatins, Unidade de Conservao original que possua 79.240 hectares. Em 10/6/2009, o
Supremo Tribunal de Justia revogou a lei de criao do Mosaico, provocado por uma Ao Direta
de Inconstitucionalidade (ADIN) impetrada pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, sob
alegao de vcio de criao, visto que o projeto de lei havia sido apresentado pelo Legislativo, em
vez de ter sido proposto pelo Poder Executivo. No entanto, foram retomados os estudos e renego-
ciaes, e proposto novo projeto de lei pela Fundao Florestal que permitiu a criao definitiva
do Mosaico pela Lei Estadual de n 14.821/2013, que foi novamente questionado por outra ADIN
em 2013 e reafirmado pela Lei Estadual n 14.982/2013, contendo rea total de 97.213 hectares
composto por: duas Reservas de Vida Silvestre, duas Reservas de Desenvolvimento Sustentvel,
parte de uma rea de Proteo Ambiental Marinha, um Parque Estadual e a Estao Ecolgica,
com rea maior que a anterior.
Exemplos e Fontes
Mosaico Jureia-Itatins
Lei n 14.982/13 que institui o Mosaico Jureia-Itatins.
http://www.ambiente.sp.gov.br/acontece/governador-assina-lei-que-institui-o-mosaico-ju-
reia-itatins/
http://www.ambiente.sp.gov.br/acontece/governador-assina-lei-que-institui-o-mosaico-ju-
reia-itatins/
Mosaico Jacupiranga
http://www.rbma.org.br/rbma/pdf/Caderno_37.pdf
Projeto Mosaicos da Mata Atlntica da RBMA

http://www.rbma.org.br/rbma/pdf/Caderno_32.pdf
108
H) Cmara de Conciliao e Arbitragem da Consultoria-Geral da Unio/Ad-

vocacia-Geral da Unio
A Cmara de Conciliao e Arbitragem da Consultoria-Geral da Unio (CCAF) foi criada em

2007 para prevenir e reduzir o nmero de litgios judiciais que envolvam a Unio, suas autarquias,
fundaes, sociedades de economia mista e empresas pblicas federais. Uma vez submetida CCAF,
a controvrsia dever ser objeto de conciliao ou de arbitramento. Persistem inmeras controvr-
sias entre rgos e entidades pblicas federais envolvendo a consecuo de polticas pblicas para
a realizao de direitos fundamentais, muitas delas relativas sobreposio de territrios tradicio-
nais, quilombolas e outros com Unidades de Conservao Ambiental. Isso porque sabido que,
em grande escala, principalmente na regio Norte do Brasil, essas populaes tm seus territrios
tradicionais no todo ou em parte coincidentes com reas ambientalmente especialmente protegidas,
o que no constitui mera coincidncia. A maior parte dos territrios ocupados por populaes tra-
dicionais est razoavelmente preservada em decorrncia, justamente, de seu especial modo de vida,
que exerce menor presso sobre os recursos naturais. No entanto, e apesar dessa especial relao que
historicamente mantm os povos tradicionais com a natureza, so inmeros os conflitos gerados
pelas sobreposies entre territrios tradicionais e, especialmente, as Unidades de Conservao da
natureza de Proteo Integral, cuja presena humana tem sido apenas tolerada em condies ex-
cepcionais pela maioria dos gestores ambientais, tanto em mbito federal quanto estadual.Visando
melhorar a eficincia da atuao da CCAF, o Ministrio Pblico Federal, por meio do GT Quilombos,
Povos e Comunidades Tradicionais da 6 CCR, expediu a Recomendao n 01, de 24/10/2012, ao
Senhor Consultor-Geral da Unio para que promova a conciliao ou, quando no cabvel, a arbi-
tragem das controvrsias entre rgos e entidades pblicas federais submetidas CCAF, em 180
dias no que tange consecuo de polticas pblicas para a realizao de direitos fundamentais,
a maioria envolvendo sobreposies de territrios tradicionais e Unidades de Conservao. Outra
preocupao a ser observada pelo MPF quanto garantia de participao de representantes dos
povos tradicionais nas reunies da CCAF nos casos que lhes digam respeito, o que no tem ocorrido
por falta de previso regimental, em total afronta ao direito de Consulta Livre, Prvia e Informada
prevista na Conveno n 169 da OIT.
109
6. Meios e instrumentos
institucionais de atuao
6.1. Assessoramento pericial qualificado
Primeiramente de se destacar a relevncia do acompanhamento realizado pelo Ministrio
Pblico Federal nos assuntos relativos criao, implantao e gesto de Unidades de Conser-
vao com presena de povos e comunidades tradicionais com base em assessoramento pericial
qualificado. Conforme afirmado anteriormente, o assessoramento tcnico-cientfico potencializa a
atuao do Membro considerando a forte tendncia especializao temtica, cuja abordagem em
profundidade requer formao especfica. Esse assessoramento implica no somente a produo de
conhecimento pontual sobre temas especficos, como tambm e, em alguns casos, principalmente,
o acompanhamento dos processos locais.
O acompanhamento local realizado pelas equipes periciais, especialmente daqueles profissionais

com formao em cincias humanas, permite a insero necessria ao mapeamento das demandas,
qualificao dos agentes, ao conhecimento mais profundo dos conflitos e dos grupos em disputa.
Apoiado pelas equipes periciais interdisciplinares, a autoridade ministerial ainda fortalece sua
capacidade de trabalho e de anlise, estabelecendo canais essenciais de comunicao com os atores
do campo e construindo interpretaes habilitadas a orientar a tomada de decises de atuao.
Diante da ausncia ou da insuficincia de recursos humanos disponveis nas sedes ministeriais

de referncia sobretudo naquelas mais afastadas das capitais o Membro poder solicitar o
apoio dos peritos lotados nas Cmaras de Coordenao e Reviso, sobretudo na 4 e na 6, acerca
dos quais se sugere elaborar mapeamento conforme rea de especialidade, formao acadmica e
experincia profissional. Outra possibilidade a solicitao eventual de peritos lotados em outras
sedes estaduais ou municipais, com reconhecida experincia nas temticas tratadas, sem prejuzo
dos esforos locais e regionais empreendidos para a criao e o preenchimento de vagas nas carreiras
periciais por meio de concursos pblicos.
Alm dos recursos humanos disponveis nos quadros do Ministrio Pblico Federal, vivel
recorrer s parcerias externas, que podem ser estabelecidas com universidades, centros de pesquisa
e outras instituies de ensino, pesquisa e extenso com o intuito de obter colaborao institucional
e cientfica. Esse tipo de apoio especializado pode ser viabilizado por meio da celebrao de termos
de cooperao tcnica, convnios e outros instrumentos formais, alm da requisio direta de pro-
fissionais habilitados e lotados em instituies pblicas ou privadas.
A atuao conjunta com pesquisadores ligados a tais instituies, sobretudo mediada por peritos
de carreira do Ministrio Pblico Federal, confere qualidade e consistncia atuao ministerial,
110
Meios e instrumentos institucionais de atuao
sugerindo-se aprofundar as alternativas existentes visando remunerao justa pelos trabalhos

realizados por esses consultores externos.
A atuao em colaborao com o Ministrio Pblico do Estado nas temticas envolvendo a

presena de povos e comunidades tradicionais em Unidades de Conservao, quando possvel,
permite aproximao frutfera entre as equipes de assessoramento especializado das duas institui-
es, potencializando a defesa dos povos e comunidades tradicionais, muitas vezes, invisibilizados
59
e indefesos perante a justia ou os rgos ambientais .
importante notar ainda que a promoo de consistente e qualificado assessoramento pericial ao

Membro depende da possibilidade de apropriar-se adequadamente dos dados secundrios (documentos
tcnicos, peas processuais) em confronto com os dados primrios. Os Membros devem ser incentivados a
garantir que as equipes de assessoramento mantenham permanente contato com a realidade extra-autos.
Por fim, ressalte-se que as possibilidades do bom desempenho das equipes periciais ampliam-se
na mesma proporo em que sejam asseguradas algumas condies de trabalho essenciais, entre
as quais destaca-se o tempo, que precisa ser suficiente organizao dos dados e produo de uma
reflexo responsvel que favorea e confira mais segurana atuao do Membro. A compresso do
tempo fator crtico no assessoramento das equipes periciais aos Membros do Ministrio Pblico
Federal, considerando os temas aqui tratados. Sugere-se que a definio dos prazos de anlise, ba-
seada fundamentalmente nos tempos processuais e nas implicaes da atuao institucional, possa
levar em conta tambm as particularidades metodolgicas e disciplinares da equipe pericial, por
meio de prticas institucionais internas dialgicas e colaborativas.
6.2. Exemplos e Fontes

a) Sobre a atividade pericial no Ministrio Pblico Federal
STUCCHI, Deborah. Percursos em Dupla Jornada: o papel da percia antropolgica e dos

antroplogos nas polticas de reconhecimento de direitos. Tese (Doutorado). Instituto de Filosofia e
Cincias Humanas, Universidade Estadual de Campinas. So Paulo. 2005.
http://cutter.unicamp.br/document/?code=vtls000365028
AMORIM, Elaine; ALVES, Kenia; SCHETTINO, Marco Paulo Fres. A tica na pesquisa
antropolgica no campo pericial. Subsdio apresentado em forma de Parecer Tcnico 6
CCR-MPF n 49, de 4/6/2009.
http://6ccr.pgr.mpf.gov.br/documentos-e-publicacoes/documentos-e-publicacoes/docs_
artigos/artigo_A_etica_na_pesquisa_antropologica_no_campo%20pericial.pdf
59 Em alguns Estados, a Defensoria Pblica vem sendo melhor aparelhada e envolvida na defesa desses segmentos
sociais. interessante conhecer se existem e como esto estruturadas as suas equipes de apoio.
111
GONDIM DO REGO, Andr. O Trabalho do Antroplogo no Ministrio Pblico

Federal e outras consideraes sobre a articulao entre o Direito e a Antropologia.
Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Antropologia Social da
Universidade de Braslia, em cumprimento das exigncias para obteno do ttulo de
Mestre em Antropologia Social. Braslia. 2007.
http://repositorio.unb.br/handle/10482/5517?mode=full
b) Sobre os laudos periciais de antropologia
LEITE, Ilka Boaventura (org.) Laudos periciais antropolgicos em debate. Florianpolis,

NUER/ABA/2005.
http://www.abant.org.br/conteudo/livros/laudos.pdf
6.3. Atuao intercameral no

A atuao intercameral no mbito do Ministrio Pblico Federal um dos fatores de sucesso na
conduo de procedimentos extrajudiciais e judiciais, quando esgotados os meios administrativos
para o acompanhamento dos processos de criao, implantao e gesto de Unidades de Conservao
com a presena de povos e populaes tradicionais.
Conciliar pontos de vista historicamente divergentes e aproximar abordagens institucionais

pertinentes 4 CCR e 6 CCR redundar em ganhos substanciais para a conservao ambiental e
a proteo de direitos associados a grupos especficos, alm de avanar na construo e consolidao
de uma imagem mais coesa da instituio perante diversos segmentos sociais.
Tal ajuste poder ser aprimorado a partir da abertura para um conjunto de novas reflexes
desenvolvidas por estudiosos no Brasil e no mundo, bem como pelo reconhecimento de solues
alcanadas por um nmero crescente de governos, acerca da importncia e do papel desempenhado
por povos e comunidades tradicionais na conservao de ambientes.
Uma atuao construda a partir do dilogo interno entre as Cmaras de Coordenao e Reviso con-
tribui para consolidar a imagem do Ministrio Pblico Federal perante a sociedade como rgo de defesa
do meio ambiente e de povos e comunidades tradicionais com base em premissas coerentes e coordenadas.
6.4. Meios de atuao

O primeiro passo para o acompanhamento institucional dos processos de criao, implanta-
o e gesto de Unidades de Conservao onde se verifique a presena de povos e comunidades
112
Meios e instrumentos institucionais de atuao
tradicionais a instaurao do inqurito civil pblico, nos termos Lei n 7.347, de 24/7/1985,
que disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente,
ao consumidor, aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
Nos termos do art. 8, 1, inqurito civil pblico possibilita requisitar, de qualquer organismo
pblico ou particular, certides, informaes, exames ou percias necessrios instruo do
acompanhamento realizado.
A vistoria um dos recursos mais eficazes para que o Membro d incio ou aprofunde o conhe-
cimento sobre a realidade nas Unidades de Conservao. As vistorias e visitas orientadas a setores
especficos da Unidade de Conservao, em companhia de equipe pericial, do gestor, de membros
do Conselho e de representantes comunitrios podem ter efeito qualitativo sobre a percepo dos
problemas e questes atinentes implantao e gesto das Unidades de Conservao.
Recomenda-se planejar, com antecedncia e auxlio da equipe de percias, o roteiro das visitas,
que podem ocorrer numa mesma oportunidade ou em momentos distintos, de acordo com a dis-
ponibilidade de tempo e os temas de interesse.
A temtica de cada visita poder ser enriquecida com a presena de conselheiros ou membros
de Cmaras Temticas que sejam dedicados ou especializados nos assuntos escolhidos. Essas
pessoas possuem conhecimentos, informaes e podero expressar pontos de vista distintos
dos gestores que podem agregar dados importantes experincia de conhecer a Unidade.
importante que a visita ou vistoria seja antecedida por pesquisas especficas, a cargo da equipe
se assessoramento pericial, com o objetivo de reunir e de consolidar as informaes disponveis
sobre os temas tratados.
Na mesma linha dos esforos para conhecer a Unidade, por meio de vistorias ou visitas dirigidas,
as reunies, com maior ou menor grau de formalidade, que podem ser organizadas por setores e
temas, tm o condo de promover a aproximao do Membro frente aos problemas, alm de fixar
deliberaes em atas que podero ser indicativas de compromissos assumidos pelo gestor.
Encontros diretos com a participao da equipe responsvel pela gesto, conselheiros ou represen-
tantes do rgo estreitam as relaes, estabelecem ou aprofundam os laos de confiana necessrios
ao trabalho de acompanhamento realizado pelo Ministrio Pblico Federal.
Entretanto, sugere-se que nem sempre o gestor participe das reunies, de modo que os outros
segmentos sintam-se mais vontade para expor e discutir dificuldades, propostas ou conflitos com
a administrao da Unidade.
Recomenda-se que, especialmente, as reunies com os representantes dos povos e comunidades

tradicionais sejam realizadas em locais prximos s suas residncias, na sede da Unidade ou em sede
de entidade associativa, se houver. Essa medida facilita o acesso de maior nmero de participantes,
sem o desconforto da locomoo e da formalidade dos ambientes institucionais.
113
Ainda considerando a importncia de colher informaes qualificadas dos envolvidos direta

ou indiretamente na gesto da Unidade de Conservao, com grau de formalidade maior, as oitivas
representam uma alternativa eficaz para a obteno direcionada de informaes. Diferentemente
da reunio, cuja estrutura permite o dilogo, o debate, a circulao das ideias e da palavra entre
maior nmero de participantes, a oitiva, orientada por quesitos objetivos, um instrumento formal
eficiente para obter informaes, principalmente de gestores ou de outros agentes que protelam ou
no respondem s requisies ministeriais.
Ao ser constatada pelo Ministrio Pblico Federal a necessidade de adoo de medidas especficas
por parte do gestor da Unidade de Conservao ou dos seus superiores hierrquicos, verificando-se
insuficientes os compromissos extrados das deliberaes em reunies ou ofcios, a recomendao
ministerial tem grande utilidade, j que, por intermdio dela, alcana-se a formalidade de uma
medida antecedente judicializao.
Precedida por justificativas consistentes, embasada tcnica e juridicamente, a recomendao

ministerial fixa de maneira clara determinado entendimento do Ministrio Pblico Federal no
tocante adoo de medidas, providncias, cessao de condutas etc.
Constitui uma oportunidade para que a administrao corrija a conduo da gesto, em de-
terminados assuntos, independentemente do desgaste e da demora normalmente vislumbrados
no curso da ao judicial. O acatamento do teor da recomendao, caso ocorra rapidamente, pode
solucionar o problema. Em alguns casos, mesmo com a concordncia da administrao quanto
adoo das medidas recomendadas pelo Ministrio Pblico Federal, pode ser necessrio o es-
tabelecimento de novos prazos e providncias intermedirias para conduzir e manejar situaes
de transio.
O Termo de Ajustamento de Conduta um instrumento formal interessante para comprometer

condutas administrativamente, fortalecer a governabilidade diante de situaes de conflito e buscar
solues nessa esfera, demonstrando ainda a existncia de confiana mtua entre as partes.
Alm de estabelecer objetivos, metas e prazos, pode incluir formas especficas visando ao acom-
panhamento e fiscalizao de seu cumprimento, como por exemplo, a apresentao peridica de
relatrios ao Ministrio Pblico Federal por parte do rgo gestor.
Alm disso, pela possibilidade de execuo em caso de descumprimento, atrela a administrao

no esforo de atender aos compromissos firmados, sob pena de judicializao e de responsabilizao.
Esgotados os meios administrativos para o enfrentamento das complexas questes que de-
correm do acompanhamento realizado pelo Ministrio Pblico Federal no que toca conciliao
da presena de povos e comunidades tradicionais em Unidades de Conservao, resta a judicia-
lizao, cujas possibilidades de efetividade e sucesso dependem de anlise em profundidade de
cada caso concreto.
114
Bibliografia
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Manual de Atuacao Territorios de Povos e Comunidades Tradicionais e As Unidades de Conservacao de Protecao Integral

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Coordenadora da 6 Cmara de Coordenao e Reviso

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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Brasil. Ministrio Pblico Federal. Cmara de Coordenao e Reviso, 6.

Territrios de povos e comunidades tradicionais e as unidades de conser-

117p. (Manual de atuao ; 1)

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O produto completo constitudo do prprio Manual e de seu Prembulo, em que se objetiva

O propsito contribuir com os Membros do Ministrio Pblico Federal (MPF) no esforo de

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Unidades de conservao de proteo integral:

2.2.1. Caracterizao socioambiental da unidade de conservao................ 43

4.1.3. Metodologia de elaborao.................................................................. 62

6. Meios e instrumentos institucionais de atuao.......................................110

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Os Aspectos Relevantes e os Tpicos de Caracterizao representam a consolidao sintetizada da

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O material apresentado, que objetiva problematizar e sistematizar providncias e abordagens

Cabe observar que a conduo de procedimentos visando ao acompanhamento da criao e da

Objetivos do roteiro para atuao

2. Apoiar a identificao das dificuldades e das potencialidades presentes nos processos de

4. Auxiliar na busca de alternativas para a definio de arranjos de convivncia entre os po-

Justificativa do tema: povos

3. A Portaria Interministerial n 391, de 4/10/2011, do Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio

4. O lanamento pelo ICMBio das Estratgias para Elaborao do Plano de Regulari-

5. A Portaria Interministerial n 35, de 27/2/2012, que institui o Grupo de Trabalho Interminis-

6. A publicao da Instruo Normativa ICMBio n 26, de 4/7/2012, que estabelece diretrizes e

8 Parecer Tcnico 4 CCR n 175/2011.

Unidades de Conservao onde a sua presena no seja admitida ou esteja em desacordo

7. As deliberaes n 8, n 9, n 10 e n 11 do 19 Encontro Nacional da 4 CCR/MPF, realizado

b. Afirmar a presena das populaes tradicionais como agentes e aliados importantes na

c. Firmar a negociao com as populaes tradicionais, mediante Consulta Prvia Livre

d. Fomentar a instituio de programas especficos de apoio s populaes tradicionais

8. A concluso do Grupo de Trabalho Quilombo apresentada no XI Encontro Nacional da

a. A maior parte das populaes tradicionais est localizada em unidades de conservao.

A presena humana em espaos especialmente protegidos representa atualmente, para os ges-

Quando se trata de interpretar o direito estatal colocando em xeque o conjunto de princpios

Trata-se aqui especialmente do artigo 42 e pargrafos da Lei n 9.985/2000, que preveem, em

a. o sacrifcio de um direito seja til para a soluo do problema;

b. no haja outro meio menos danoso para atingir o resultado desejado;

A Conveno Relativa Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural;

A Conveno da Diversidade Biolgica que, j no seu prembulo, ressalta o valor intrnse-

No mbito do sistema jurdico interno, em relao proteo aos valores da diversidade

a Constituio Federal de 1988, no artigo 225;

a Lei n 6.938/1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente;

a Lei n 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza.

o Decreto n 4.339/2002, que institui a Poltica Nacional da Biodiversidade, baseada em prin-

a manuteno da diversidade cultural nacional importante para a pluralidade de

o Decreto n 5.758/2006, que institui o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas

A Conveno sobre a Proteo e a Promoo da Diversidade das Expresses Culturais, que

A Conveno n 169/89 da Organizao Internacional do Trabalho sobre Povos Indgenas e

No mbito do sistema jurdico interno, em relao proteo aos valores da diversidade

O Decreto n 4.887, de 20/11/2003, que regulamenta o procedimento para identificao, re-

O Decreto n 6.040, de 7/2/2007, que institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento Susten-

A partir do tratamento conferido ao conflito pela Poltica Nacional da Biodiversidade, observa-se

Se uma nova tendncia de conservar e proteger a sociobiodiversidade vem se consolidando no

Entre as dificuldades enfrentadas no andamento dos procedimentos visando conciliao nas

No entanto, em relao ao andamento propriamente dito dos processos na referida Cmara,