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Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES


Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica

PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL


Renato Peixoto Dagnino

2012
2 edio
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivos autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o
contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao
expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos
1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

1 edio 2009

D126p Dagnino, Renato Peixoto


Planejamento estratgico governamental / Renato Peixoto Dagnino. 2. ed. reimp.
Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC, 2012.
166p. : il.

Especializao Mdulo Bsico


Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-61608-85-9

1. Planejamento estratgico. 2. Planejamento governamental. 3. Administrao pblica.


4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.

CDU: 65.012.2

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071


PRESIDNCIA DA REPBLICA

MINISTRIO DA EDUCAO

COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES

DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA

DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS


Universidade Federal de Santa Catarina

METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA


Universidade Federal de Mato Grosso

AUTOR DO CONTEDO
Renato Peixoto Dagnino

EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa

Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn

Capa Alexandre Noronha

Ilustrao Igor Baranenko

Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro

Reviso Textual Sergio Luiz Meira

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
SUMRIO

Apresentao.................................................................................................... 9

Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

Introduo...................................................................................... 21
Um Breve Histrico do Planejamento................................................ 22
O Contexto Sociopoltico em que se Deve Inserir o Planejamento Estratgico
Governamental.......................................................................................... 25
A Democratizao Poltica e o Estado Necessrio...................................... 29
A Construo do Estado Necessrio e o Planejamento Estratgico Governamental... 38
O Contexto Disciplinar da Administrao Pblica................................................ 43
Polticas Pblicas e Polticas Sociais............................................................ 44
O Gestor Pblico e o Administrador de Empresas......................................... 48
Administrao de Empresas, Administrao Geral e Administrao Pblica... 50
A Formao do Gestor Pblico...................................................................... 52

Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergn-


cia e Enfoque

Introduo..................................................................................................... 65
A Cincia Poltica e a Supervalorizao do Poltico............................................ 67
A Administrao Pblica e a Subvalorizao do Conflito..................................... 69
A Concepo Ingnua do Estado Neutro................................................. 70
Os Enfoques da Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional como
Fundamentos do Planejamento Estratgico Governamental............................... 73
O Enfoque da Anlise de Poltica......................................................................... 76
O Enfoque do Planejamento Estratgico Situacional............................................ 83

Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

Introduo..................................................................................................... 91
Uma Viso Preliminar do Resultado...................................................................... 95
Agir Estratgico.......................................................................................... 98
Pressupostos para uma Ao Estratgica em Ambiente Governamental........ 98
O Conceito de Ator Social.................................................................... 99
Caractersticas do Jogo Social................................................................... 99
Os Momentos da Gesto Estratgica........................................................... 100
A Anlise de Governabilidade o Tringulo de Governo..................................... 102
A Situao-Problema como Objeto do Planejamento Estratgico Governamental... 108
Conceito de Problema (ou situao-problema)........................................... 109
Tipos de Problemas................................................................................. 110
Conformao de um Problema................................................................ 111
Como Formular um Problema?....................................................................... 112
Perguntas para Verificar se a Seleo de Problemas Apropriada............... 113
A Descrio de um Problema....................................................................... 114
A Explicao da Situao-Problema.............................................................. 116
A Diversidade das Explicaes Situacionais.................................................. 116
O Fluxograma Explicativo da Situao........................................................ 118
Seleo de Ns Crticos............................................................................ 119
Mos Obra................................................................................................. 122
Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

Introduo..................................................................................................... 131
Uma Viso Preliminar do Resultado...................................................................... 132
Planejar por Situaes-Problema.......................................................................... 135
Operaes........................................................................................................... 139
Matriz Operacional.......................................................................... 141
Aes, Atividades, Tarefas.......................................................................... 141
Etapas para a Formulao de um Plano de Ao.......................................... 144
Gesto do Plano........................................................................................ 146
Atuar sob Incerteza........................................................................... 146
Focos de Debilidade de um Plano........................................................................ 148
Componentes de um Sistema de Planejamento Estratgico Governamental.......... 149

Consideraes Finais.......................................................................................... 154

Referncias.................................................................................................... 160

Minicurrculo.................................................................................................... 166
Planejamento Estratgico Governamental

8 Especializao em Gesto Pblica


Apresentao

APRESENTAO

Caro estudante!
Esta disciplina foi concebida tendo por referncia a
constatao de que os gestores pblicos brasileiros, atores centrais
do espao onde ocorre o Planejamento Estratgico Governamental
(PEG), tero de seguir por muito tempo atuando no interior de um
aparelho de Estado Herdado que no se encontra preparado para
atender s demandas da sociedade quanto a um estilo alternativo
de desenvolvimento mais justo, economicamente igualitrio e
ambientalmente sustentvel. Ao mesmo tempo, os gestores pblicos
tero de transformar o Estado Herdado no sentido da criao do
Estado Necessrio, entendido como um Estado capaz no apenas
de atender s demandas presentes, mas de fazer emergir e satisfazer
novas demandas embutidas nesse estilo alternativo.
Por isso, e para que fiquem claras as razes que explicam as
caractersticas que a disciplina possui, mencionaremos, em mais
de uma oportunidade ao longo das unidades deste livro, vrios dos
aspectos envolvidos na transio do Estado Herdado para o
Estado Necessrio. Estudaremos ainda o porqu de falarmos em
Estado Herdado e Estado Necessrio. Qual a diferena entre os dois?
O recurso que utilizamos para marcar a diferena entre a
situao atual e a futura, desejada, de opor o Estado Herdado e
a proposta de Estado Necessrio, tem como inspirao o
tratamento dado ao tema por Aguilar Villanueva (1996). Vrios
outros autores latino-americanos, entre os quais Atrio e Piccone
(2008) e Paramio (2008), dois dos mais recentes, tm abordado,
ainda que focalizando uma cena de chegada um tanto distinta,
processos de transio como o que nos preocupa. Com uma

Mdulo Bsico
9
Planejamento Estratgico Governamental

perspectiva ideolgica bem mais prxima da que adotamos aqui,


cabe citar, para ficar porm se tratando dos mais recentes, os
trabalhos de ODonnell (2007 e 2008) e Mora-Alfaro (2009), que
atualizam sua viso sobre o Estado latino-americano e indicam
novos rumos para o debate. E ainda o trabalho de Thwaites Rey
(2008), que apresenta uma anlise inovadora sobre a intermediao
que realiza o Estado na relao entre as classes dominantes latino-
americanas e o cenrio globalizado, e de Brugu (2004), que
provocativamente coloca como condio de transformao do
Estado a promoo e um estilo de gesto baseado na pacincia
e na feminilizao.
Esta a maneira que adotamos para referirmo-nos a uma
configurao do Estado capitalista alternativa atualmente
existente, pela via de uma aderncia e de uma condio de
viabilizao de um cenrio normativo em construo no mbito de
um processo de radicalizao da democracia, distinta daquela
proposta, por exemplo, por Guillermo ODonnell reconhecido como
um dos mais agudos analistas latino-americanos das relaes
Estado-Sociedade. Num pronunciamento recente, ele mencionou
um Estado que, apesar de abrigar bolses autoritrios, capaz de
impulsionar a expanso e consolidao das diversas cidadanias
(civil, social e cultural, alm da poltica j estabelecida num regime
democrtico) implicadas por uma democracia mais plena, e ir-se
transformando, assim, num Estado democrtico (O'DONNELL,
2008). Contudo, temos de destacar nossa opo de levarmos em
conta esses aspectos para a concepo desta disciplina. E, tambm,
que a realizao de opes distintas levaria, como evidente,
elaborao de uma disciplina de PEG com caractersticas distintas.
Vale ainda destacarmos, adicionalmente, e de partida, que
entendemos que ajustar o aparelho de Estado visando alterao
e conformao das relaes Estado-Sociedade, desde que
respeitando as regras democrticas, um direito legtimo, uma
necessidade, e um dever colocados aos governos eleitos com o
compromisso poltico de levar a cabo suas propostas. Portanto,
assumir explicitamente essa inteno no diferencia o governo Lula
de outros que ocuparam anteriormente o aparelho de Estado.

10 Especializao em Gesto Pblica


Apresentao

No obstante, partimos tambm da constatao de que a


Reforma Gerencial do Estado brasileiro inaugurada na dcada de
1990, dado o impulso que ganhou e os laos de realimentao
sistmica que produziu, segue em curso, o que ocorre de modo lento
e desigual, em consequncia da oposio, s vezes meramente
corporativa, que vem sofrendo no mbito da sociedade e do prprio
aparelho do Estado. E, de modo genrico, porque a correlao de
foras vigente no cenrio poltico nacional impede que ela siga no
ritmo pretendido pelos seus partidrios.
importante reconhecermos que, mesmo de forma
fragmentada, a Reforma Gerencial continua na lista das mudanas
que esto sendo realizadas, no mbito do aparelho de Estado, no
deixando hoje espao para que as aes que esto conduzindo ao
Estado Necessrio sejam colocadas na agenda governamental
com a centralidade que elas merecem.
Em consequncia, estamos assistindo a um paradoxo,
extensivo a outros pases latino-americanos, de governos de
esquerda democraticamente eleitos no estarem sendo capazes de
fazer avanar a democratizao de seus respectivos pases, j que
vrios autores latino-americanos tm apontado que esses governos,
embora estejam sancionando e respaldando a cidadania poltica,
esto se omitindo ou se demonstrando incapazes de sancionar e
respaldar direitos emergentes de outros aspectos da cidadania
(ODonnell, 2008), e correndo o risco de sofrer uma derrota
catastrfica por carem na armadilha do possibilismo e do
tecnicismo que conduzem ao imobilismo (BORN, 2004).
Coutinho (2007), assumindo uma postura ainda mais crtica
e usando categorias gramscianas, considera que a poca neoliberal
que vivemos no Brasil no deveria ser considerada como uma
revoluo passiva e sim como uma contrarreforma. Apontando
para o fato de personalidades dos partidos democrticos de
oposio estarem se incorporando classe poltica conservadora,
hostil interveno das massas populares na vida estatal, ou de
grupos radicais inteiros estarem passando ao campo moderado,
ele faz referncia ao conceito de transformismo: processo em que
as classes dominantes buscam obter governabilidade em processos

Mdulo Bsico
11
Planejamento Estratgico Governamental

de transio pelo alto atravs da cooptao das lideranas


polticas e culturais das classes subalternas diminuindo sua
propenso transformao social.
Frequentemente, podemos observar a implementao de algo
mais alinhado com a Reforma Gerencial do que com a proposta do
Estado Necessrio. E isso, apesar de parecer ser este o modelo
de Estado privilegiado pelo governo Lula. Por estar num nvel
claramente incipiente, o processo que ir possibilitar a transio
do Estado Herdado para o Estado Necessrio no pode
prescindir de contedos como os que esta disciplina pretende
proporcionar aos gestores pblicos.
Contudo, para que esse processo se efetive, consideramos
importante e indispensvel a ao dos gestores pblicos
concordam com essa ideia vrios pesquisadores latino-americanos
orientados a formular recomendaes para a capacitao de
gestores pblicos, como Ospina (2006) e Longo (2006), alm de
outros, como Echebarra Koldo (2006), preocupados em comparar
pases latino-americanos em termos da relao entre o que
denominam configurao burocrtica e efetividade do sistema
democrtico. Contamos ainda com ODonnell (2008), que
considera os gestores pblicos como uma ncora indispensvel
dos direitos da cidadania. O autor destaca que sem esta
ancoragem um regime democrtico simplesmente no existe e se
converte numa caricatura em que se realizam eleies que no
satisfazem requisitos mnimos de competitividade, equidade e
institucionalizao. E afirma que sem eles, os setores postergados e
discriminados, que no tm possibilidade de fugir do Estado
(Herdado) mediante a contratao de diversos servios ou
benefcios privados, continuaro sendo excludos.
Assim, podemos dizer que esta disciplina uma condio
necessria, inclusive, para assegurar que as mudanas que venham
a ser realizadas na configurao do Estado se deem de forma
competente, criteriosa, sem comprometer os xitos anteriormente
obtidos e com a mxima aderncia aos consensos alcanados na
sociedade brasileira de respeito participao cidad, democrtica
e republicana de todos os seus integrantes. Schmitter (2006)

12 Especializao em Gesto Pblica


Apresentao

encontrou, a partir de uma anlise transversal para mais de cem


pases, um ndice de correlao significativamente alto
(aproximadamente de 0,9) entre grau de democracia de um pas
e capacidade de gesto do seu Estado. Embora no seja possvel
afirmar que exista uma relao de causalidade em qualquer dos
dois sentidos, a alta correlao j suficiente para chamar a
ateno para a necessidade de que mudanas na configurao do
Estado acompanhem o ritmo do processo de democratizao em
curso no Pas.
Seu objetivo, num plano mais especfico, contribuir para
que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis
e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem
a ser realizadas em conformidade com os princpios do
Planejamento Estratgico Governamental (PEG). Entendido este,
vale repetir, como um dos instrumentos para viabilizar a transio
do Estado Herdado para o Estado Necessrio.
E, por essa razo que este livro trata a questo dessa
transio nos dois captulos que seguem de um modo que voc,
seus colegas, e at alguns dos professores universitrios formados
na tradio acadmica, no contexto do Estado Herdado,
poderiam considerar excessivo. Ao buscar romper o que poderia
ser entendido como uma espcie de crculo vicioso que faz com
que a maioria de professores e alunos tendam a reproduzir o que
os anos de autoritarismo e neoliberalismo naturalizaram a respeito
das relaes Estado-Sociedade, esses dois captulos preparam o
terreno para que o objetivo da disciplina desenvolver uma
ferramenta de gesto pblica comprometida com a viabilizao
daquela transio seja alcanado.
Essa a forma que escolhemos para aumentar a
probabilidade de o PEG que trata de uma atividade ainda no
presente na gesto pblica brasileira e que teria de substituir outra,
que aqui se denomina simplesmente planejamento governamental,
na atualidade visivelmente contaminada pelo planejamento
corporativo vir a ser adotado.
A disciplina pode ser entendida como o resultado da
convergncia de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou

Mdulo Bsico
13
Planejamento Estratgico Governamental

mais especificamente ao processo de elaborao de polticas


pblicas: a Anlise de Polticas e o Planejamento Estratgico
Situacional.
Assim, podemos afirmar que a disciplina Planejamento
Estratgico Governamental fruto de um processo iniciado em
meados da dcada de 1990, quando, no mbito de um projeto que
visava criao de uma Escola de Governo na Unicamp,
comearam a docncia e a pesquisa resultando na implantao do
Curso de Especializao em Gesto Estratgica Pblica junto ao
Grupo de Anlise de Polticas de Inovao, em 2001, e do Programa
de Gesto Estratgica Pblica, ligado Pr-reitoria de Extenso e
Assuntos Comunitrios da universidade.

RELAO COM AS DEMAIS DISCIPLINAS DO CURSO

Por estar focada em aspectos operacionais associados a


uma abordagem incremental de resoluo de situaes-problema
que visam atuao e capacitao continuada do aluno no seu
ambiente de trabalho, a disciplina no lograr a materializao dos
objetivos mencionados se no contar, por um lado, com o apoio de
metodologias que integram o arsenal do enfoque da Anlise de
Polticas sumariamente apresentado adiante. E, por outro lado e
num sentido mais poltico, com os elementos cognitivos,
proporcionados pelas demais disciplinas. Sejam os orientados a
construir no plano analtico-conceitual uma proposta de
reorientao do Estado no sentido de aproxim-lo das
caractersticas (ou princpios) da proposta do Estado Necessrio,
sejam aqueles que oferecem os balizamentos sobre o rumo a seguir
para conduzir o Pas na construo daquele estilo de
desenvolvimento alternativo.
O PEG deve subsidiar as aes que se realizam no contexto
maior da gesto pblica; em particular aquelas que se relacionam
ao ciclo de elaborao das polticas pblicas (formulao,

14 Especializao em Gesto Pblica


Apresentao

implementao e avaliao). O fato de o PEG poder ser considerado


como um momento recorrente desse ciclo e de ele ocorrer no interior
de um aparelho de Estado capitalista perifrico, histrico e
socialmente construdo ao longo de uma trajetria marcada pela
relao de foras econmicas e polticas e a dupla natureza de
policy e de politics das polticas pblicas fazem com que esta
disciplina apresente muitos pontos de contato com as demais que
integram o Curso:

Polticas Pblicas: em funo de sua relao com o


processo de elaborao das polticas pblicas; em
especial ao seu momento de formulao.
Estado, Governo e Mercado e O Pblico e o Privado
na Gesto Pblica: porque nelas se exploram em
detalhes as particularidades e perspectivas de mudana
daquela especfica conformao da relao Estado-
Sociedade que temos e que evidenciam as dificuldades
e margens de manobra caracterizando o contexto onde
o PEG dever se desenvolver.
Desenvolvimento e mudanas no Estado brasileiro e
O Estado e os Problemas Contemporneos: pois se
focaliza, segundo um ponto de vista dinmico e aberto
aos processos de construo democrtica em curso, o
papel que o PEG deve desempenhar, no plano
operacional em que ele se situa, como alavancador
desses processos.
Elaborao de Indicadores: j que apresenta algumas
das metodologias nas quais se apoia o PEG. Ao
traduzir, de forma passvel de ser operacionalizada
pelas metodologias de elaborao de polticas pblicas
e, em particular, pelo PEG, a multiplicidade de
aspectos tratados pelas disciplinas recm-nomeadas,
a elaborao de indicadores fornece uma matria-
prima essencial para o conjunto das atividades
envolvidas com a gesto pblica.

Mdulo Bsico
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Planejamento Estratgico Governamental

SOBRE AS UNIDADES QUE COMPEM A DISCIPLINA

Para atendermos ao objetivo mais ambicioso expresso nos


pargrafos iniciais fazer com que as atividades de gesto pblica
do Estado brasileiro passem a ser realizadas em conformidade com
os princpios do PEG de modo a contribuir para viabilizar a
transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio
necessrio tratarmos em separado cada um dos elementos dessa
declarao.
A longa trajetria que visa concretizao desse objetivo
tem inicio com a Unidade 1 Contedos Introdutrios ao
Planejamento Estratgico Governamental. Seu propsito central
examinar o contexto sociopoltico brasileiro onde deve estar inserido
o PEG, que se caracteriza pelo processo em curso de construo
do Estado Necessrio, e o contexto disciplinar da Administrao
Pblica, uma vez que ambos, por se apresentarem como adversos,
precisam estar sempre presentes na ao dos atores sociais
interessados na implantao do PEG no mbito do Estado
brasileiro.
A Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental
como convergncia de enfoques possui um propsito semelhante.
Isso porque tambm importante para voc, aluno, pois se espera
ter presentes as opes que conduziram proposta de PEG com as
caractersticas que possui esta disciplina. A Unidade apresenta,
por isso, a Anlise de Polticas que surgiram nos pases avanados,
na dcada de 1970, de uma confluncia entre a Cincia Poltica e a
Administrao Pblica, e o Planejamento Estratgico Situacional,
que iniciou na Amrica Latina na mesma poca como uma crtica
ao planejamento convencional.
Explicadas as razes que levaram proposta da disciplina
aqui apresentada e estabelecidos os fundamentos terico-
metodolgicos em que ela se apoia, as duas Unidades seguintes se
concentram na apresentao das duas metodologias cujo objetivo
a sua operacionalizao: a Metodologia de Diagnstico de
Situaes (Unidade 3), concentrada na construo do fluxograma

16 Especializao em Gesto Pblica


Apresentao

explicativo de situaes-problema, e a Metodologia de Planejamento


de Situaes (Unidade 4) que, a partir deste fluxograma, permite o
detalhamento da matriz operacional (aes, atores, recursos, prazos
etc.) e completa o ciclo do PEG.
A apresentao desses quatro contedos o conceito de
Planejamento Estratgico Governamental e seus princpios, o
histrico do planejamento, o contexto das relaes Estado-
Sociedade e o contexto disciplinar da Administrao Pblica o
propsito da primeira Unidade da disciplina, intitulada Contedos
Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental. Dado
que esses contedos, em especial os dois ltimos, se apoiam em
assuntos que so detalhadamente abordados em outras disciplinas
do Curso, chamaremos sua ateno, em cada caso, para as relaes
que com elas se pretende estabelecer.
Por fim, nas Consideraes Finais, apresentaremos os
procedimentos metodolgicos a serem seguidos com vista a atingir
os objetivos que a disciplina pretende alcanar.
conveniente ressaltarmos, neste sentido, que a ideia a qual
orientou a concepo desta disciplina (e do Curso como um todo)
muito distinta daquela que subjaz s propostas realizadas pela
Reforma Gerencial (BRESSER-PEREIRA, 2007). Contudo, para
uma referncia mais recente e menos irrealista, podemos considerar
a Carta Ibero-americana de Qualidade na Gesto Pblica (2008),
que pretende ser um instrumento til sobre o comportamento do
bom burocrata propondo aos gestores em vez de uma lista de
recomendaes sobre a conduta, baseada na responsabilidade
social, na tica, na qualidade etc., um contedo analtico-
conceitual e metodolgico que os tornem capazes de exercer sua
discricionariedade para materializar a escolha que fizeram de
melhorar a relao Estado-Sociedade.

Mdulo Bsico
17
UNIDADE 1
CONTEDOS INTRODUTRIOS AO
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Descrever os principais modelos de planejamento, no mundo e
no Brasil;
Correlacionar o processo de redemocratizao com as caractersticas
do Estado Necessrio; e
Compreender o PEG como instrumento de que o gestor pblico pode
dispor para que o Estado adquira competncia para prover solues
s demandas sociais, antigas e novas.
Planejamento Estratgico Governamental

20 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

INTRODUO

Embora o ttulo desta Unidade possa dar a impresso de


que seu objetivo to somente introduzir o tema e que por isso no
merece ser entendido como um assunto importante para a sua
formao, esta seo , de fato, uma das Unidades da disciplina.
Tal como a Unidade seguinte, ela essencial para a compreenso
das que a seguem, orientadas exposio das duas metodologias
mais utilizadas no PEG.
Iniciaremos com um breve histrico do planejamento de
modo a explicitar algumas caractersticas do contexto sociopoltico
em que se verificam as relaes Estado-Sociedade no capitalismo
perifrico. Em conjunto com as demais sees, ele permite ressaltar
o ambiente adverso no qual se pretende que o PEG seja implantado.
Vamos comear?

Mdulo Bsico
21
Planejamento Estratgico Governamental

UM BREVE HISTRICO DO
PLANEJAMENTO

Embora o planejamento possa ser considerado como uma


extenso do pensamento marxista, na medida em que estava nele
implcita a possibilidade de conferir ao Estado herdado do
capitalismo um papel destacado na organizao das tarefas
associadas transio ao socialismo, foi somente no perodo da
Nova Poltica Econmica, incio dos anos de 1920, que o
planejamento se integrou ao arsenal do Estado sovitico.
Na Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS),
inspirado na experincia do exrcito revolucionrio advinda da luta
contra a burguesia e contra os inimigos externos, e apoiado pelos
estudos que vieram a constituir a metodologia de balano
intersetorial (matriz de insumo-produto), o planejamento logo se
afirmou como instrumento de organizao da economia socialista.
A potencialidade que ele apresentava em termos de
prospectiva, simulao e organizao para a consecuo das metas
econmico-produtivas permitiu que em menos de um quinqunio
fosse possvel atingir os nveis de produo agrcola e industrial
vigentes antes da destruio causada pela guerra, pela revoluo e
pela sabotagem contrarrevolucionria.
A rpida industrializao e o crescimento da produo
agrcola da URSS permitiram que ela despontasse como uma aliada
essencial para a vitria sobre o nazismo e, j num contexto de
Guerra Fria, o planejamento passou a gerar efeitos socioeconmicos
positivos nos demais pases do bloco socialista.

22 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

No mbito dos pases capitalistas, o planejamento com a


conotao aqui adotada e fazendo referncia ao mbito global e
pblico, referido a um territrio delimitado por alguma instituio
estatal passou a ser visto, pela esquerda, como uma possibilidade
de superar as relaes sociais e tcnicas de produo capitalistas
na direo de algum tipo de socialismo. E, pela direita, como uma
maneira de evitar as falhas de mercado e, assim, substituir,
racionalmente ainda que parcialmente, o seu papel como ente
regulador e alocador de recursos.
Em alguns desses pases, governos populares adotaram
planejamentos com caractersticas socialistas, imitando a
experincia sovitica. A experincia da Frente Popular, na Frana,
em meados da dcada de 1930, foi a mais significativa. No extremo
ideolgico oposto, na Alemanha, os dirigentes nazistas preferiram
a racionalidade do planejamento capacidade do mercado de
otimizar a alocao de recursos. Isso aconteceu, primeiro, no que
se relacionava preparao para a guerra; depois, se estendeu
para toda a economia, pois o Estado alemo passou a adotar
mtodos desenvolvidos no mbito militar.
Ainda que no as possamos caracterizar propriamente como
planejamento na acepo que o termo viria a ter posteriormente,
as iniciativas implementadas durante o esforo de guerra e nos
processos de reconstruo europeia no imediato ps-guerra se
utilizaram de mtodos (de planejamento) que se aproximavam
*Keynesiana teoria eco-
daqueles usados no campo socialista.
nmica que procura re-
O sucesso dessas iniciativas foi um elemento importante para solver o problema do de-
que a ideia do planejamento ganhasse fora na Amrica Latina. semprego pelo aumento

Experincias anteriores, como as que ocorreram no incio da dcada dos gastos pblicos e
pela diminuio das ta-
de 1940 no Brasil, receberam impulso, estimuladas no ps-guerra
xas de juros, para estimu-
pela Organizao das Naes Unidas (em especial da Comisso lar o consumo e
Econmica para a Amrica Latina e o Programa das Naes Unidas desencorajar o
para o Desenvolvimento). entesouramento. Fonte:
Lacombe (2004).
No plano terico, esse processo levou a importantes
contribuies amparadas num amplo espectro ideolgico que foi
desde o materialismo histrico at o pensamento conservador,
passando pela viso keynesiana*. No plano das aes de governo,

Mdulo Bsico
23
Planejamento Estratgico Governamental

surgiram no Brasil, a partir dos


Saiba mais Juscelino Kubitschek de Oliveira (1902-1976) anos cinquenta, sucessivas
Nascido em Minas Gerais, foi eleito de- experincias de planejamento no
putado federal e realizou obras de re- mbito federal. Como, por
modelao da capital. Posteriormente exemplo, a do Plano de Metas
foi governador em Minas Gerais. Venceu (1956-1961) do governo de
a eleio para presidente da Repblica Juscelino Kubitschek, bastante
na coligao PSD-PTB com o famoso slogan
bem-sucedida a julgar pelos
Cinquenta anos em cinco. Um de seus principais feitos
resultados que obteve.
foi a construo de Braslia e a instituio do Distrito
A experincia brasileira de
Federal. Seu governo foi marcado por mudanas sociais
planejamento se aprofunda
e culturais. Aps o trmino de seu mandato, foi eleito
senador de Gois, mas foi cassado e seus direitos pol-
durante o perodo militar.
ticos suspensos pelo regime mi litar. Tentou organizar Sucessivos planos so formulados
uma frente pela redemocratizao do Pas, mas no vol- e implementados a partir de 1964
tou mais ao poder. Fonte: <http://tinyurl.com/lwkaas>. seguindo o estilo autoritrio,
Acesso em: 20 jul. 2009. centralizador e economicamente
concentrador que caracterizou os
governos militares. Seu projeto de Brasil-grande-potncia
demandava uma mobilizao a qual, ainda que em menor grau do
que havia ocorrido no mbito dos pases avanados, demandava
um significativo esforo de planejamento.
No incio dos anos de 1970, a implantao de um Sistema
de Planejamento Federal deu origem a trs edies do Plano
Nacional de Desenvolvimento. O ltimo deles, com um perodo de
execuo que coincidiu com a perda de legitimidade da ditadura
militar o qual antecedeu a abertura e a redemocratizao do Pas,
terminando por explicitar o carter demaggico e manipulador que
envolvido na experincia de planejamento dos militares.
Com o governo civil da Nova Repblica, iniciado em 1985,
tentou-se sem muito sucesso retomar iniciativas de planejamento
que fossem alm do plano setorial. A partir do governo Collor, com
a adoo da orientao neoliberal, iniciativas de planejamento no
sentido estrito do termo, sobretudo as que visavam a preparar o
Pas e a sociedade para enfrentar um futuro que j se prefigurava
como difcil, passam a ser cada vez mais escassas.

24 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

O CONTEXTO SOCIOPOLTICO EM QUE


SE DEVE INSERIR O PLANEJAMENTO
ESTRATGICO GOVERNAMENTAL

Esta seo, assim como as duas que seguem, tem por


objetivo precisar o contexto onde ocorrer a proposta mais
ambiciosa desta disciplina, ou seja, contribuir para que as
atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis e
instncias governamentais abarquem o Estado brasileiro passando
a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG.
Nesse sentido, esclarecendo nossa opinio, j esboada ao
longo da retrospectiva realizada na seo anterior, podemos dizer
que o contexto brasileiro atual adverso adoo do Planejamento
Estratgico Governamental como um instrumento de gesto pblica.
Isso porque as atividades a ele correspondentes se
desenvolveram no interior de um aparelho de Estado Herdado,
onde o planejamento teve frequentemente um carter demaggico
e manipulador (no perodo militar) ou foi praticamente desativado
(no perodo do neoliberalismo) por no estar preparado para atender
s demandas que nossa sociedade cada vez mais complexa hoje
lhe coloca. As atividades correspondentes ao PEG devero, inclusive,
buscar sua transformao no sentido do Estado Necessrio,
entendido como um Estado capaz no apenas de atender quelas
demandas, mas de fazer emergir e satisfazer as demandas da maioria
da populao hoje marginalizada. Um Estado que possa alavancar
o atendimento das demandas da maioria da populao e projetar
o Pas numa rota que leve a estgios civilizatrios superiores.

Mdulo Bsico
25
Planejamento Estratgico Governamental

Para introduzir o tema central desta seo vamos colocar uma


pergunta: Por que a existncia de uma disciplina de PEG num
Curso de Especializao deve ter como compromisso a
capacitao de gestores pblicos para promover a construo
do Estado Necessrio?

A resposta a esta pergunta ser formulada em duas etapas.


Primeiramente sero identificadas as caractersticas do Estado
Herdado. Do processo de sua constituio, em particular do seu
Dentre os muitos
crescimento durante o perodo autoritrio que sucedeu ao nacional-

v
trabalhos que
conceituam o desenvolvimentismo e antecedeu ao seu desmantelamento pelo
neoliberalismo e que nos neoliberalismo, Guillermo ODonnell, pesquisando sobre as
autorizam a caracterizar particularidades de um tipo especfico de Estado capitalista, o
a Reforma Gerencial que
Estado burocrtico autoritrio latino-americano, provavelmente
designa o segundo
componente que o pesquisador que mais tem contribudo para o entendimento desse
conforma o que primeiro componente da matriz a qual compe o chamado Estado
chamamos Estado Herdado, proveniente do perodo militar. Sua expresso
Herdado como
corporativismo bifronte combinao de uma face estatista
neoliberal,
recomendamos pela sua
levada conquista do Estado e subordinao da sociedade
clareza e facilidade de civil com outra privatista que teria colocado a servio de setores
entendimento a dominantes suas reas institucionais prprias especialmente
excelente resenha feita
elucidativa (ODONNELL, 1976).
por Diniz (2007).
Em segundo lugar, sero fornecidos elementos que levam
constatao de que este Estado herdado por ns duplamente
incompatvel com a proposta de mudana desejada pela sociedade
brasileira, pois sua forma no corresponde ao contedo para o qual
deve apontar sua ao. De um lado porque a forma como se
relaciona com a sociedade impede que ele formule e implemente
polticas pblicas com um contedo que contribua para alavancar
essa proposta. De outro lado porque o modo como se processa a
ao de governo na sua relao com o Estado existente,
determinado pelos contornos de seu aparelho institucional,
irreconcilivel com as premissas de participao, transparncia e
efetividade dessa proposta.

26 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

Mas, voc sabe caracterizar o "Estado Herdado"?

Alm das preferncias ideolgicas, a combinao que o Pas

v
herdou do perodo militar (1964-1985), de um Estado que associava
patrimonialismo e autoritarismo com clientelismo, hipertrofia com
opacidade, insulamento com intervencionismo, deficitarismo com
megalomania, no atendia ao projeto das coalizes de direita e Para uma anlise
detalhada deste e de
muito menos daquelas de esquerda que, a partir da
outros ismos que
redemocratizao, iniciada em meados dos anos de 1989, poderiam caracterizam o Estado
suceder os governos de ento. Reconhecendo a existncia de Herdado
caractersticas semelhantes da relao Estado-Sociedade em outros (patrimonialismo,

pases latino-americanos, Fragoso (2008) mostra como trajetrias mandonismo,


personalismo,
distintas so manifestadas no que diz respeito ao desenvolvimento
formalismo), ver Costa
do que ele denomina nova gerncia pblica. (2006).

um princpio bsico da ao humana, da atuao


das organizaes, e tambm do PEG, o fato de que
todas as decises tm um custo de operao e que,
se equivocadas, demandam a absoro de custos de
oportunidade econmicos e polticos.

Saiba mais Luis Carlos Bresser-Pereira


O Estado legado por mais de 20 anos de Dentre os vrios tra-
autoritarismo no contemplou os recursos como balhos de sua autoria,
escassos. Os econmicos podiam ser financiados na obra de Bresser-Pe-
interna ou externamente com aumento da dvida reira (1998) voc en-
imposta populao, os polticos eram virtualmente contra as principais
inesgotveis, uma vez que seu aparato repressivo a caractersticas da Re-
servio do regime militar sufocava qualquer oposio. forma Gerencial. Seu documento ofi-

A reforma gerencial desse Estado, proposta pela cial (Plano Diretor da Reforma do Apa-
relho de Estado, 1995), que pautou as
doutrina neoliberal e iniciada pelos governos civis
iniciativas governamentais neste
que sucederam queda do militarismo, no
sentido, uma transposio de suas
encontrou muitos opositores. O mais conhecido
ideias para uma linguagem no aca-
expoente da proposta de Reforma Gerencial do
dmica. Fonte: Elaborado pelo autor.
Estado brasileiro Luis Carlos Bresser-Pereira.

Mdulo Bsico
27
Planejamento Estratgico Governamental

Para a direita, a questo era inequvoca. No havia por que


defender um Estado que ela considerava superinterventor,
proprietrio, deficitrio, paquidrmico, e que, ademais, se tornava
crescentemente anacrnico na cena internacional. Na verdade, j
h muito, desde o momento em que, no cumprimento de sua funo
de garantir a ordem capitalista, ele havia sufocado as foras
progressistas e assegurado as condies para a acumulao de
capital, ele se tornara disfuncional.
J para a esquerda, que tinha participado do fortalecimento
do Estado do nacional-desenvolvimentismo, a questo era bem mais
complexa. Ela o entendia como um baluarte* contra a nomeada
*Baluarte local absolu- dominao imperialista e como uma espcie de sucedneo de uma
tamente seguro, alicer-
burguesia incapaz, por estar j aliada com o capital internacional,
ce, base. Fonte: Houaiss
(2007).
de levar a cabo sua misso histrica de promover uma revoluo
democrtico-burguesa. De fato, mesmo no auge do autoritarismo,
o crescimento do Estado era visto pela esquerda como um mal
menor: ao mesmo tempo que denunciava o carter de classe,
repressivo e reprodutor da desigualdade social do Estado brasileiro,
ela via este crescimento como necessrio para viabilizar seu projeto
de longo prazo de reconstruo nacional. E, tambm, para assentar
as bases do que seria o Estado forte capaz de planejar e viabilizar
a transio ao socialismo segundo o modelo sovitico ainda vigente.
A questo dividiu a esquerda. De um lado os que, frente
ameaa de um futuro incerto, defendiam intuitivamente o passado,
e os que, defendendo interesses corporativos, mal-entendendo os
conceitos de Estado, nao e autonomia nacional, defendiam
ardorosamente o Estado que herdramos. J de outro lado estavam
os que entendiam que a construo do Estado Necessrio iria
demandar algumas das providncias que j estavam sendo tomadas
e que o fortalecimento de uma alternativa democrtica e popular
ao neoliberalismo no privilegiava a questo; e defendiam o
controle da sociedade sobre o processo de privatizao.

28 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

A DEMOCRATIZAO POLTICA E
O ESTADO NECESSRIO

Com o final do regime militar, o Brasil iniciou um processo


de democratizao poltica que possibilitou o aumento da
capacidade dos segmentos marginalizados de veicular seus
interesses levando expresso de uma demanda crescente por
direitos de cidadania.
Na medida em que este processo avanou, foi evidente o
aumento da capacidade dos segmentos marginalizados em
veicularem seus interesses e necessidades no atendidas por bens
e servios alimentao, transporte, moradia, sade, educao,
comunicao etc. e, com isto, da demanda por polticas pblicas
capazes de promover seu atendimento. o que vem sendo chamado
de cenrio tendencial da democratizao.

Para satisfazer essas necessidades sociais com


eficincia, e no volume que temos em pases como o
Brasil, ser necessrio duplicar o tamanho dessas
polticas para incorporar os 50% desatendidos da
populao. Tarefa que, por si s, j evidencia a
importncia do PEG.
Muitas contribuies, a

v
partir de uma crtica
Se no for possvel promover um processo de transformao Reforma Gerencial, tm
do Estado Herdado em direo ao Estado Necessrio que apresentado elementos

busque satisfazer as necessidades sociais represadas ao longo de do que aqui enfeixamos


na proposta de Estado
tanto tempo, o processo de democratizao pode ter dificuldade ou
Necessrio. Entre as
mesmo fracassar, com enorme esterilizao de energia social e mais recentes, vale citar
poltica. claro que para satisfazer quelas demandas, o ingrediente Tenrio e Saravia (2006),
fundamental, que no depende diretamente do Estado, est Thwaites (2008) e Costa
(2006).
relacionado a uma ampla conscientizao e mobilizao poltica
que se espera ocorrer sem maiores custos sociais alm dos que a
sociedade j vem pagando.

Mdulo Bsico
29
Planejamento Estratgico Governamental

Podemos, ento, afirmar que necessrio que o Estado faa a


sua parte?

Sim, de extrema importncia que o Estado faa a sua


parte e esta premissa uma das motivaes desta disciplina e do
prprio Curso em que ela est inserida. Isto , aumentar as chances
de xito do trabalho que deve ser desenvolvido na frente interna
de gerar as condies cognitivas necessrias para a transformao
do Estado. Transformao a qual est sendo impulsionada na frente
externa do contexto social e poltico, pelos segmentos da sociedade
identificados com o estilo alternativo de desenvolvimento que se
desenha para o futuro.
Apesar do exposto at aqui podemos observar que a
correlao de foras polticas, que sanciona uma brutal e at agora
crescente concentrao de poder econmico, muito pouco espao
deixa para que aes internas ao Estado possam alterar a situao
de misria observada na maioria da populao.
H que se entender a esse respeito que a configurao atual
do Estado brasileiro o Estado Herdado uma consequncia
da concentrao de poder econmico e poltico vigente no Pas,
que foi estabelecendo um tipo particular de relao Estado-
Sociedade. Ela se revela na coexistncia, no mbito das polticas
pblicas que implementa o Estado, de dois espaos distintos:

um, que serve classe proprietria, criao da


infraestrutura econmico-produtiva e coordenao
Concordando com o que econmica, que so relativamente preservadas e
apresentado para a
insuladas do clientelismo seguindo um padro de
Amrica Latina em geral,
podemos dizer que,
eficincia e eficcia semelhante quele que vigora no
tambm em geral, temos Estado de bem-estar dos pases avanados.
Corroborando com este cenrio ODonnell (2004)

v
tido e seguimos tendo
um Estado que registra apresenta um esquema para entender e avaliar o
um baixo escore nessas
Estado baseado em quatro dimenses: eficcia que
quatro dimenses.
faz referncia ao conjunto de burocracias que o
compe; efetividade referente ao seu sistema legal;
credibilidade que granjeia como realizador do bem

30 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

comum da nao, ou do povo; e capacidade que


alusiva atuao como filtro adequado ao interesse
geral de sua populao; e
outro, que abrange os rgos pertencentes aos
ministrios sociais os quais servem s classes
subalternas, que so objeto de repartio poltica entre
os partidos, estes apoiam o governo onde usual a
prtica do clientelismo, em que o padro se situa muito
abaixo daquele exibido em pases perifricos com
renda muito inferior nossa.

Esse tipo particular de relao Estado-


Sociedade revelado, tambm e por Saiba mais Dcada de 1950
consequncia, numa segmentao do A partir dessa poca se institui um
funcionalismo pblico em duas categorias descolamento, que viria a se aprofundar con-
distintas que convivem no interior do Estado. sideravelmente durante o governo militar,
Elas se compuseram na dcada de 1950, entre os barnabs, cujo estatuto foi esta-
quando recm se consolidava uma belecido com a criao do Departamento Ad-
administrao meritocrtica de tipo ministrativo do Servio Pblico (DASP), por

weberiano que pretendia se impor ao modelo ocasio da reforma do Estado iniciada em 1938,

burocrtico patrimonial. Com caractersticas e a burocracia pblica moderna que, no n-


cleo do aparelho administrativo ou nas empre-
profissionais e remunerao muito distintas,
sas estatais, passava a implementar a estrat-
elas passaram a ser responsveis pelo
gia de desenvolvimento do capitalismo brasi-
funcionamento daqueles dois espaos de
leiro: o nacional-desenvolvimentismo. Fonte:
poltica pblica que vm desde ento
Bresser-Pereira (2007).
contribuindo para aprofundar nossa
concentrao de poder econmico e poltico.
A existncia desses dois espaos e, consequentemente, de
dois tipos de burocracia, tambm necessrio que se entenda,
nunca foi vista como um problema. Como algo que devia ser
resolvido no sentido de modernizar o Estado tornando-o mais
prximo dos pases de capitalismo avanado que se tomava como
modelos. Ao contrrio, uma espcie de acordo entre a classe poltica
e o segmento no estatutrio, mais bem pago, em geral mais bem
preparado e que teve um papel fundamental na execuo dos
projetos de desenvolvimento do perodo militar, terminou levando

Mdulo Bsico
31
Planejamento Estratgico Governamental

a uma situao totalmente anmala quando comparada com a dos


pases avanados, pois, no Brasil, cada vez que assume um novo
Presidente da Repblica, abrem-se 50 mil cargos de livre
provimento para nomeao (BRESSER-PEREIRA, 2007).
Para aprofundarmo-nos no entendimento das dificuldades
que envolvem a transio do Estado Herdado para o Estado
Necessrio, conveniente lembrar uma passagem da obra de Claus
Offe. Ela elucidativa para entender por que malograram as
tentativas de reforma do Estado que h mais de oitenta anos se
sucedem em nosso Pas, e tem sido usada por muitos autores, entre
eles Martins e Costa (2006), para criticarem a Reforma Gerencial.
Offe (1994, p. 219) afirma que:

[...] bem possvel que o desnvel entre o modo de opera-


o interno e as exigncias funcionais impostas do exterior
administrao do Estado no se deva estrutura de uma
burocracia retrgrada, e sim estrutura de um meio
socioeconmico que [...] fixa a administrao estatal em
um certo modo de operao [...] bvio que um desnvel
desse gnero entre o esquema normativo da administrao
e as exigncias funcionais externas no poderia ser supera-
do atravs de uma reforma administrativa, mas somente
atravs de uma reforma daquelas estruturas do meio que
provocam a contradio entre estrutura administrativa e
capacidade de desempenho.

Em outras palavras, o que o autor assinala que o desnvel


entre o modo de operao (interno) do Estado e as exigncias
funcionais provenientes do exterior no se deve a uma estrutura
burocrtica retrgrada, e sim a um ambiente socioeconmico e
poltico (este sim, retrgrado) que condiciona a administrao
estatal a um certo modo de operao. E que um desnvel desse tipo
no pode ser superado atravs de uma reforma administrativa. Ele
demanda uma reforma das estruturas daquele ambiente que
provocam a contradio entre a administrao e sua capacidade
de desempenho.

32 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

Enquanto essa reforma das estruturas socioeconmicas no


ocorre, necessrio entender que a ideia to difundida entre
ns de que o Estado brasileiro no funciona! deve ser
matizada por essa contribuio de Offe. Isso nos remete a uma
indagao: ser que o Estado brasileiro no funciona bem
para a classe rica?

fcil resumir por que isso ocorre. O Estado (capitalista)


brasileiro foi conformado mediante a sucessiva resoluo de
agendas decisrias enviesadas pelos interesses e valores da classe
proprietria. E, por isso, ele funciona, e muito bem, para esta
classe proprietria. E s ir funcionar para a classe trabalhadora
se isso for funcional para a manuteno e naturalizao das relaes
sociais capitalistas; isto , para a manuteno da reproduo do
capital. E, alm disso, como ocorreu no Estado de bem-estar, quando
a classe trabalhadora, organizada, for capaz de pressionar para
que isso acontea.

Mas, como se pode fazer o Estado funcionar para a classe


trabalhadora?

Mudar a sua conformao, entende o senso comum, implica


um caminho de volta e um movimento de fora para dentro. Isto
, supe alterar o contexto poltico, econmico e social que garante
a relao de foras que sanciona as agendas que interessam classe
proprietria. Assim, paulatinamente, o carter do Estado ou sua
incapacidade de funcionar para a classe trabalhadora seriam
alterados. Nessa perspectiva, que apenas parcialmente correta,
Reformar o Estado, mud-lo de dentro para fora, seria irrealista
uma vez que o Estado um reflexo do contexto.
A viso sistmica e a considerao da existncia do grau de
autonomia relativa existente na relao Estado-Sociedade sugerem
uma problematizao dessa questo. Ela permite entender que essa

Mdulo Bsico
33
Planejamento Estratgico Governamental

alterao prvia do contexto pode no ser suficiente. E, talvez, nem


mesmo necessria.
No que respeita condio necessria, parece possvel ir
mudando aquela conformao mesmo que a relao de foras no
contexto no se tenha ainda alterado a ponto de desencadear uma
mudana natural ou socialmente induzida no Estado. Se o
aparelho de Estado est sendo ocupado por um governo sensvel
s demandas da classe trabalhadora, tender a haver dentro dele
uma relao favorvel a essa mudana.
Ento, esse governo poder, ainda que a relao de foras
polticas e econmicas no contexto no seja a ela favorvel,
pressionar para que a agenda decisria se v aproximando da sua
agenda de governo; a qual inclui, por construo, as demandas da
classe trabalhadora. E seria justamente esse processo que,
simultaneamente, iria alterando a relao de foras polticas no
contexto e a configurao do Estado herdado por aquele governo.
Suplementarmente, teria de ocorrer, no plano interno, dos
integrantes do aparelho de Estado (burocratas), a neutralizao dos
contrrios ao atendimento daquelas demandas e a capacitao e
empoderamento daqueles a favor. E, no plano institucional, a
desmontagem de arranjos legais, procedimentos administrativos,
normas de funcionamento etc., que garantiriam o modo de
funcionamento que aquele governo estivesse interessado em mudar.
E, tambm, a criao de outros arranjos que trouxessem engatilhada
*Accountability reme- a mudana atravs da adoo de metodologias de trabalho entre
te para dimenses como as quais ressaltamos a do PEG que permitam maior racionalidade,
prestao de contas, res- transparncia, accountability* etc. no mbito interno e, no externo,
ponsabilidade social, ve-
o favorecimento participao crescente dos movimentos sociais
rificao da qualidade de
servio prestado, escru-
e da classe trabalhadora.
tnio pblico, etc. Fonte: O primeiro caso, aquele em que a alterao prvia do
<http://tinyurl.com/ contexto pode no ser suficiente para mudar o carter do Estado,
nhoz2r>. Acesso em: 15
remete a uma conjuntura em que o contexto, em funo de um
set. 2008.
movimento de ascenso da conscientizao e mobilizao da classe
trabalhadora, est sendo rapidamente alterado, mas em que o
governo que ocupa o aparelho de Estado, embora sensvel s
demandas da classe trabalhadora, no se mostra capaz de promover

34 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

as mudanas necessrias para responder alterao do contexto


e, muito menos, para promov-la.
A cadeia de argumentos e eventos hipotticos indicados
anteriormente mostra por que nossa proposta de promover a
transio do Estado Herdado para o Estado Necessrio comea
no por um dos extremos ambos irrealistas de reforma do Estado
ou da reforma das estruturas do meio socioeconmico, e sim na
mobilizao de um ciclo virtuoso que vai da capacitao dos
gestores pblicos para a transformao das relaes Estado-
Sociedade. A cadeia explica, tambm, por que este texto se ocupa
com tanta nfase na explicitao detalhada do contexto em que os
conhecimentos que a disciplina oferece podero vir a ser utilizados.
Diversos autores, de pases latino-americanos, tm refletido
sobre a associao entre a reflexo desenvolvida sobre as
caractersticas da relao Estado-Sociedade, o aumento da
participao poltica, e a mudana da arquitetura do Estado; e, em
consequncia, nas polticas pblicas elaboradas nesses pases.
Paramio (2008) mostra como as propostas sobre a segunda gerao
de reformas, iniciada no final dos anos de 1990, combinadas com
a presso poltica contra o impacto social e econmico negativo da
primeira, originam, em funo das caractersticas daquela relao,
reaes distintas em dois grupos de pases da regio. Atrio e Piccone
(2008), concordando com a ideia de que a mudana no modo de
operao da burocracia depende criticamente das exigncias
impostas pela relao Estado-Sociedade, apontam recomendaes
para esta mudana.
Contudo, importante lembrarmos que medida que a
democratizao avance e a concentrao de renda, que hoje asfixia
nosso desenvolvimento e penaliza a sociedade brasileira, for sendo
alterada, se amplia o espao econmico e poltico para um tipo de
atuao da burocracia com ela coerente. E, nessa conjuntura, o
conhecimento que passaro a deter os gestores que se pretende
capacitar atravs de iniciativas como esta em que estamos
envolvidos poder fazer toda a diferena. Isto , talvez sejam as
ideias apresentadas nos captulos iniciais deste texto e o
conhecimento mais operativo apresentado no seu final os

Mdulo Bsico
35
Planejamento Estratgico Governamental

responsveis por se alcanar ou no a governabilidade necessria

v
A seo que analisa a
questo da para tornar sustentvel o processo de mudana social em que a
governabilidade e do
sociedade est empenhada. Da a importncia de disponibilizar
Tringulo de Governo
especialmente
conhecimentos aos gestores pblicos que possam levar melhoria
elucidativa a este das polticas, ao aumento da eficcia da sua prpria mquina, e
respeito. sua transformao numa direo coerente com a materializao
daquele novo estilo de desenvolvimento.
Privatizao, desregulao e liberalizao dos mercados tm
impedido que o Estado brasileiro se concentre em saldar a dvida
social e, enquanto Estado-nao capitalista, por certo , assumir
suas responsabilidades em relao proteo aos mais fracos,
desnacionalizao da economia e subordinao aos interesses
do capital globalizado. Assumir essas responsabilidades e
materializar os processos de democratizao e redimensionamento
do Estado so desafios interdependentes e complementares que
demandam de maneira evidente os contedos que trata este Curso
e, no plano operacional, da implementao das aes, que no
podero prescindir do PEG.

A redefinio das fronteiras entre o pblico e o privado exige


uma cuidadosa deciso, como por exemplo: Quais assuntos
podem ser desregulamentados e deixados para que as
interaes entre atores privados com poder similar determinem
incrementalmente, ainda que com uma atenta monitorao e
fiscalizao por parte do Estado, um ajuste socialmente aceitvel?
Quais devem ser objeto da agenda pblica, de um processo de
deciso racional, participativo e de uma implementao e
avaliao sob a responsabilidade direta do Estado?

Logo, podemos afirmar que a democracia uma condio


necessria para construir um Estado que promova o bem-estar das
maiorias. S o conjunto que ela forma com outra condio
necessria a capacidade de gesto pblica e de PEG suficiente.
S a democracia aliada s quatro dimenses propostas por

36 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

ODonnell (2004), de eficcia da burocracia, da efetividade do


sistema legal, da credibilidade, e da capacidade de atuar como filtro
adequado ao interesse geral da populao, pode levar
transformao do Estado Necessrio no sentido que almeja a
sociedade brasileira.
Sem democracia no h participao e transparncia nas
decises, no h planejamento participativo, avaliao de polticas,
prestao de contas. No h responsveis, h impunidade. Mas a
democracia, se restrita a um discurso poltico genrico e sem
correlao com ao cotidiana de governo, pode degenerar num
assemblesmo inconsequente e irresponsvel e numa situao de
descompromisso e ineficincia generalizada.
Governar num ambiente de democracia e participao e,
ao mesmo tempo, com enormes desigualdades sociais, requer
capacidades e habilidades extremamente complexas e difceis de
conformar, sobretudo no mbito de um Estado como o que
herdamos. E, sem a utilizao das ferramentas do PEG, isso ser
ainda mais difcil.

Voc sabe por que tanto a direita como a esquerda perceberam


a necessidade de contar com metodologias de planejamento e
gesto que, ao mesmo tempo, promovam e deem consequncia
participao popular?

Primeiro porque j no podem manter o estado de ignorncia


e subordinao do qual at agora tm lanado mo para seguir
governando. E, em segundo lugar, porque ao abandonar sua
estratgia de revoluo armada que permitiria a seus quadros,
tomando o poder e atravs de um renovado apoio das massas, usar
o Estado para alcanar o seu cenrio normativo, perceberam que a
simples mobilizao poltica no era suficiente. De fato, ao abraar
a via eleitoral, a participao, mais do que a mobilizao poltica,
a garantia que tm para dar consequncia e para, assim, manter
o apoio popular que foram capazes de conquistar.

Mdulo Bsico
37
Planejamento Estratgico Governamental

A CONSTRUO DO ESTADO
NECESSRIO E O PLANEJAMENTO
ESTRATGICO GOVERNAMENTAL

Esta seo se inicia com a apresentao do argumento de


que o trnsito do Estado Herdado para o Estado Necessrio,
aquele que possa servir como um instrumento para implementar
aquela proposta de mudana, demanda:

a capacitao de seus quadros; e


a formao de gestores que aliem dois tipos de
capacidades ou habilidades bsicas.

A primeira dominar os aspectos tericos e prticos do


processo de elaborao de polticas pblicas a ponto
de serem capazes de utiliz-los como ferramentas da
mudana social, econmica e poltica.

A segunda capacidade diz respeito atuao de maneira


eficiente no seu dia a dia a ponto de fazerem com que
a estrutura que corporificam o Estado seja cada vez
mais eficaz no uso dos recursos que a sociedade lhe
faculta e que produza impactos crescentemente efetivos.

A democratizao poltica est levando a um crescimento


exponencial da agenda de governo; erupo de uma infinidade
de problemas que, em geral, demandam solues especficas e
criativas, muito mais complexas do que aquelas que o estilo
tradicional de elaborao de polticas pblicas e de planejamento

38 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

governamental homogeneizador, uniformizador, centralizador,


tecnocrtico, tpico do Estado que herdamos pode absorver.
No Brasil, a maneira como tradicionalmente se definiam e
caracterizavam os problemas que o Estado deveria tratar ficava
restrita ao que a orientao ideolgica e o pensamento poltico
conservador dominante eram capazes de visualizar. No que respeita
ao Planejamento Governamental, vale destacarmos que a
explicao dos problemas pblicos estava constrangida por um
modelo explicativo que, de um lado, tendia quase
monocausalidade e, de outro, a solues genricas, universais. Esse
procedimento levou adoo de um padro nico do tipo causa-
problema-soluo no qual, embora fosse percebida uma certa
especificidade nos problemas enfrentados, o fato de que, segundo
o modelo explicativo adotado, sua causa bsica era a mesma,
terminava conduzindo proposio de uma mesma soluo global.
O governo no apenas filtrava as demandas da sociedade
com um vis conservador e elitista. Ele adotava uma maneira *Tecnoburocrtica novo
tecnoburocrtica* para trat-las que levava sua uniformizao, vilo da histria, como

ao seu enquadramento num formato genrico que facilitava uma classe necessaria-
mente autoritria que
tratamento administrativo. Ao faz-lo, escondia sob um manto de
frustrou as esperanas
aparente equidade os procedimentos de controle poltico e no socialismo. Isto ser
assegurava a docilidade do povo, desprotegido e desprovido de vtima da ideologia bur-
cidadania, frente ao burocratismo onipotente do Estado. Era na guesa. Fonte: Bresser-
Pereira (2007).
fila do INPS que este povo aprendia o que era a democracia.
As caractersticas do Estado Herdado
faziam com que as demandas da populao se Saiba mais Burocratismo
tornassem assuntos genricos, nacionais, a Para uma excelente retrospectiva de
serem resolvidos mediante a distribuio dos como se deu ao longo do nosso proces-
recursos arrecadados de forma centralizada. so de desenvolvimento socioeconmico
Assim, sem nenhuma preocupao com a a relao entre o Estado e os interesses
elaborao de polticas apropriadas e com a das classes dirigentes e subordinadas.
adoo de ferramentas como as propostas pelo (BRESSER-PEREIRA, 2007).
PEG, os recursos fluam atravs de uma
complexa rede de influncias e favores at os lideres polticos locais
que, discricionariamente e seguindo os procedimentos sancionados
pelo patrimonialismo e pelos outros ismos que ele desencadeou

Mdulo Bsico
39
Planejamento Estratgico Governamental

no nosso ambiente (COSTA, 2006), os transformavam em benesses


com que atendiam a suas clientelas urbanas e aos seus currais
So muitos os trabalhos do interior do Pas.

v
de pesquisadores
descrevendo as
Esta situao perpetuava e retroalimentava um modelo de
caractersticas as quais planejamento governamental e de elaborao de polticas que era
foram impregnando a no apenas injusto e genrico. Era tambm incuo, uma vez que as
gesto pblica latino- verdadeiras causas ou no eram visualizadas ou no podiam ser
americana, que
enfrentadas. Este modelo consolidado objetivos, instrumentos,
configuram o que
denominamos Estado procedimentos, agentes, tempos , alm de incremental,
Herdado e apontam assistemtico e pouco racional, tendia a gerar polticas que eram
propostas para sua facilmente capturadas pelos interesses das elites.
modificao. Entre eles,
As demandas que o processo de democratizao poltica
recomendamos Oszlak
(1999), Evans (2003) e cada vez mais coloca, e que sero filtradas com um vis progressista
Waissbluth (2002 e por uma estrutura que deve rapidamente se aproximar do Estado
2003). Necessrio, originaro outro tipo de agenda poltica. Sero muito
distintos os problemas que a integraro e tero de ser processados
por este Estado em transformao. Eles no sero mais abstratos e
genricos, sero concretos e especficos, conforme sejam apontados
pela populao que os sente, de acordo com sua prpria percepo
da realidade, com seu repertrio cultural, com sua experincia de
vida, frequentemente de muito sofrimento e justa revolta.
Logo, podemos afirmar que construir o Estado Necessrio
no somente difcil. uma tarefa que, para ser bem-sucedida,
deveria contar a priori com algo que j deveria estar disponvel,
mas que , ao mesmo tempo, seu objetivo criar. Isto , as
capacidades e habilidades extremamente complexas necessrias
para transformar o Estado Herdado.
Assim colocado, o problema pode nos parecer no ter
soluo. Mas, no obstante, ela existe. E existe porque j h a
conscincia do problema que a construo do Estado Necessrio.
E quando existe esta conscincia porque a soluo j vislumbrada
por uma parte dos atores envolvidos com o problema.
De acordo com o exposto at aqui, podemos afirmar que a
deciso de criar o Curso no qual se insere esta disciplina j nos
remete a uma conscincia por parte desses atores de que a
emergncia da forma institucional Estado Necessrio, aquela que

40 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

corresponde ao contedo das polticas que cabe a ele implementar,


depende de uma preocupao sistemtica com a capacitao do
conjunto de seus funcionrios. Ou seja, a criao do Curso
representa uma demonstrao de que o primeiro, indispensvel e
corajoso passo est sendo dado. Ele revela a percepo de que
rotinas administrativas que do margem ao clientelismo,
iniquidade, injustia, corrupo e ineficincia, que restringem
os resultados obtidos com a ao de governo, que frustram a
populao e solapam a base de apoio poltico dificultando a
governabilidade, no podem ser toleradas. E que, para que isto
ocorra, no bastam o compromisso com a democracia e com um
futuro mais justo, o ativismo e a militncia.

Este passo denota a percepo de que, para criar


condies favorveis para que seu corpo de
funcionrios materialize esse compromisso,
imprescindvel que um novo tipo de conhecimento
terico e prtico acerca de como governar (para a
populao e em conjunto com ela) seja urgentemente
disponibilizado. E que atravs dele que uma nova
cultura institucional ser criada e alavancar a
construo do Estado Necessrio.

Do ponto de vista cognitivo, esta nova situao demanda


do gestor pblico um marco de referncia analtico-conceitual,
metodologias de trabalho, e procedimentos qualitativamente muito
diferentes daqueles que se encontram disponveis no meio em que
ele atua. O contedo a ser incorporado s polticas, fruto de um
vis no mais conservador e sim progressista, transformador, ir
demandar um processo sistemtico de capacitao.
Para darmos uma ideia do desafio cognitivo que isto significa,
vale introduzirmos um dos elementos-chave do PEG: a forma como
se d a determinao do que so problemas e o que so solues, o
que so causas e o que so efeitos, o que so riscos e o que so
oportunidades. Isso porque, em muitos casos, ela ter de ser invertida.

Mdulo Bsico
41
Planejamento Estratgico Governamental

Estamos vivendo um momento, da democratizao poltica,


em que as duas pontas da gesto pblica e do processo de
elaborao de polticas esto sofrendo uma rpida transformao.
Na sua ponta inicial a veiculao da demanda h claramente
maior probabilidade de que assuntos submersos e de grande
importncia para a populao passem a integrar a agenda de
deciso poltica. Na sua ponta terminal a deciso de onde alocar
recursos existe igualmente uma grande probabilidade de que
problemas originais passem a ter sua soluo viabilizada:

Como tratar essas novas demandas at transform-las


em problemas que efetivamente entrem na agenda
decisria?
Como fazer com que o momento da implementao da
poltica (que se segue ao da formulao) possa contar
com um plano para sua operacionalizao eficaz, que
maximize o impacto favorvel dos recursos cuja
alocao pode ser agora localmente decidida de forma
rpida, mediante instrumentos inovadores e
transformadores, como o caso do Oramento
Participativo?

Contudo vale ressaltarmos que o PEG um dos instrumentos


atravs dos quais novas inter-relaes, sobredeterminaes, pontos
crticos para a implementao de polticas etc. tero de ser
identificados, definidos e processados. S assim os novos problemas
podero ser equacionados mediante polticas especficas; por
exemplo, atravs de redes de poder locais, com a alocao de
recursos sendo decidida localmente.

Mas, cabe a voc, estudante, ao final, avaliar a potencialidade


deste instrumento, pois no nossa inteno apresentar o PEG
como a panaceia que ir resolver todos os problemas e enfrentar
todos os desafios que estamos comentando nesta parte
introdutria.

42 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

O CONTEXTO DISCIPLINAR DA
ADMINISTRAO PBLICA

Esta seo, como as duas anteriores, focaliza o contexto no


qual o objetivo mais ambicioso desta disciplina contribuir para
que as atividades de gesto pblica levadas a cabo nos vrios nveis
e instncias governamentais que abarca o Estado brasileiro passem
a ser realizadas em conformidade com os princpios do PEG ter
que ocorrer.
Ela ir tratar de questes associadas ao marco analtico-
conceitual do PEG introduzidas a partir de uma postura crtica em
relao Administrao Geral, derivada da Administrao de
Empresas e utilizada na conformao dos contedos da
Administrao Pblica; os quais marcam aquele contexto e o tornam
inadequado para a consecuo daquele objetivo.

Voc sabe por que se usa nesta disciplina o termo Gesto


Pblica e no Administrao Pblica?

A literatura anglfona de Administrao (que mantm uma


perspectiva que, apesar de alegadamente genrica, aquela da
Administrao Geral, se refere s empresas) costuma utilizar o
termo management para referir-se ao mundo privado.

O termo administration tem um significado mais amplo,


buscando um status universal capaz de abarcar todos
os mbitos de atividade humana, inclusive o mundo

Mdulo Bsico
43
Planejamento Estratgico Governamental

pblico; ou aquilo que em seguida se designa como


Administrao Geral. O primeiro ter mo
administration tem sido traduzido para o portugus
como gesto e o segundo management como
administrao.
A mesma literatura usando o prefixo public enfatiza
o que tem sido traduzido como administrao pblica
para referir ao ambiente pblico, de governo.

No Brasil, atualmente, utilizado o termo gesto pblica


para fazer referncia s atividades que tm lugar no ambiente
pblico ou aos conhecimentos que nele so aplicados.

Ento, qual deveria ser o marco analtico-conceitual do PEG


no mbito de uma Gesto Pblica coerente com os
balizamentos expostos nas sees anteriores?

A indagao sobre a adequao do marco analtico-


conceitual da Administrao Geral que tem orientado as
experincias brasileiras de planejamento governamental se inicia
pela caracterizao da rea de atuao conhecida como Polticas
Sociais, que aquela na qual se desenvolvem boa parte das aes
de PEG.

POLTICAS PBLICAS E POLTICAS SOCIAIS

Embora no devesse ser assim e no seja esta a nossa viso,


a expresso Gesto Pblica tem sido frequentemente utilizada no
meio acadmico para designar um corpo de conhecimentos
associado elaborao das polticas orientadas ao atendimento
de demandas sociais, as Polticas Sociais. A individualizao das
Polticas Sociais no mbito das Polticas Pblicas revela uma

44 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

concepo de desenvolvimento que entende como separveis e, por


isso, passveis de serem tratados em separado, os aspectos relativos
ao econmico e ao social.
Ao escamotearmos essa relao, os partidrios dessa
concepo reforam a ideia que til aos seus interesses de que o
desenvolvimento econmico e suas polticas e instituies devem
tratar do crescimento econmico, da competitividade e do avano
tecnolgico etc., e que as atinentes ao desenvolvimento social
deveriam compensar seus eventuais efeitos colaterais negativos. Essa
separao entre duas esferas de polticas, por estar solidamente
ancorada na hegemonia (ideolgica) construda pela classe
dominante, no precisa ser revestida de um aparato legal. Ao
conformar o modelo cognitivo que impregna a ao do Estado, ela
a naturaliza e materializa a condio subordinada, residual e

v
acessria que possui a Poltica Social.
Situao distinta pode ser verificada em relao a outras
reas de poltica pblica (econmica, agrcola, industrial, financeira
etc.) em que os contedos atinentes gesto so oferecidos pelos
Uma das obras mais
segmentos acadmicos e a elas diretamente associados. Uma exceo completas e conhecidas
que valeria a pena analisar a rea de sade, na qual tm ocorrido (com mais de dez
significativas iniciativas de produzir e difundir conhecimento no campo edies) publicadas no

da sade preventiva (ou da sade pblica). Por isso importante Brasil sobre o tema a
de Faleiros (2000). Nela
entendermos o que significam as chamadas Polticas Sociais.
nos baseamos para
realizar os comentrios
feitos aqui.
Os servios educacionais, de orientao social, de
assistncia mdica, de ajuda jurdica e outros providos
pelas Polticas Sociais, mesmo que garantidos por lei,
geralmente aparecem como favores populao
sendo implantados em conjunturas polticas mais ou
menos especficas e cambiantes.

No passado, o Cdigo Civil obrigava que o trabalhador fosse


sustentado por seus filhos quando ficasse velho. Isso no mais
assim. No regime salarial da economia capitalista, o indivduo
que contratado para o trabalho, e no o grupo familiar, como

Mdulo Bsico
45
Planejamento Estratgico Governamental

chegou a ocorrer no passado; e as formas de produo atuais


destruram a famlia extensa que se organizava em torno da
economia de subsistncia.

claro que a interveno do Estado na garantia de benefcios


e servios no substituiu a famlia. E mais, sua ao parece
pautar-se no modelo familiar. Mas, de que modo? Voc sabe?

As Polticas Sociais so organizadas em nome da


solidariedade social: os jovens trabalhadores contribuem para a
aposentadoria dos idosos e para o cuidado e a educao das
crianas; os sos para o tratamento dos doentes; os empregados
para os desempregados; os ativos para os inativos; os solteiros para
os casados (salrio-famlia) etc. Logo, a razo de existncia das
polticas sociais seria, ento, fazer com que a sociedade, assimilada
a uma grande famlia, viva em harmonia e paz social, uns
colaborando com os outros.

A articulao do econmico e do poltico atravs das polticas


sociais um processo complexo que se relaciona com a
produo, com o consumo e com o capital financeiro. Por qu?

Porque as polticas sociais (talvez em menor grau do que as


demais polticas pblicas, mas ainda assim de forma majoritria)
no costumam ser implementadas diretamente pelo Estado, mas
por meio de convnios e contratos com empresas privadas, ONGs
e empresas envolvidas com atividades de responsabilidade social
empresarial, que passam a oferecer os servios financiados pelo
Estado. Conhea alguns exemplos:

hospitais particulares atendem a clientes da Previdncia


ou da Assistncia Social e cobram do Estado pelo
servio, no raro com margem de lucro;

46 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

escolas particulares recebem subsdios e bolsas para


certo nmero de estudantes; e
bancos que servem de intermedirios para vrios
servios aos beneficirios, como, por exemplo,
pagamentos e cobranas previdencirias,
evidentemente cobrando por eles.

Assim, e de modo que pode parecer paradoxal, essas


organizaes mantm seu processo de acumulao de riqueza
atravs da implementao de polticas sociais. Na realidade, cabe
ao Estado, por exemplo, a compra de equipamentos sofisticados e
intensivos em tecnologia para oferecer os servios mais caros e
menos lucrativos; a manuteno das faculdades mais caras, como
as de Medicina e Odontologia, por exemplo, enquanto os cursos
menos dispendiosos e mais lucrativos so mantidos por empresas
privadas; e os subsdios de diversas naturezas, alguns indefensveis
e escusos, que tm sido dados a instituies deste tipo por governos
no comprometidos com a qualidade do ensino.
Outro bom exemplo o caso das polticas orientadas para o
trabalhador. Trabalhadores desempregados, doentes, acidentados
ou velhos so atendidos atravs de uma articulao do econmico
e do poltico (as polticas sociais) que possibilita um ganho para o
setor privado capaz de compensar o prejuzo causado pelo fato de
eles e outros segmentos no produtivos no estarem inseridos na
produo de mercadorias.
Contudo, podemos afirmar que essas polticas servem
tambm para retirar do mbito da fbrica conflitos e Estes rgos tratam cada

reivindicaes, que so encaminhados e tratados por rgos caso atravs da


percia, relegando-o ao
governamentais (hospitais, reparties pblicas ou tribunais) que
saber e ao sabor de
os despolitizam, transformando-os em assuntos individuais. As especialistas que
vtimas de eventos negativos ligados ao processo produtivo (acidentes, examinam
doenas, incapacitao e invalidez), cuja origem est no prprio individualmente a

v
vtima, e no as
processo produtivo, so responsabilizadas pela sua ocorrncia.
condies de produo e
Os rgos de atendimento ao trabalhador que implementam de trabalho.
essas polticas no questionam as origens dos problemas dos
assalariados, o ambiente que os condiciona, nem as relaes que

Mdulo Bsico
47
Planejamento Estratgico Governamental

os produzem. Por essas e outras razes, as polticas sociais so


vistas por alguns crticos como algo incompatvel com aquele modelo
familiar. Apesar de aparecerem como compensaes, elas
constituiriam um sistema poltico de mediaes entre capital e
trabalho que visa articulao de diferentes formas de reproduo
das relaes de explorao e dominao da fora de trabalho entre
si, com o processo de acumulao e com a correlao de foras
polticas e econmicas.
Devido a suas caractersticas, as polticas sociais costumam
ter, sobretudo em pases perifricos como o nosso, seu contedo
definido, em boa medida, no momento da implementao. E no
apenas no momento da sua formulao, como o caso clssico em
que os momentos de formulao, implementao e avaliao que
integram o processo de elaborao da poltica esto mais claramente
definidos.
Diferentemente de outras polticas pblicas que, por estarem
destinadas a orientar ou subsidiar as atividades empresariais,
possuem lgica e racionalidade facilmente operacionalizveis
pelos profissionais da administrao de empresas, as polticas
sociais demandam, no apenas para sua formulao, mas tambm
para a sua implementao, um tipo especfico de gestor. A formao
desse tipo de gestor demanda a veiculao de um conhecimento
distinto daquele oferecido pelas profisses tradicionais que so
adequadas para a elaborao de polticas voltadas ao bom
funcionamento da economia capitalista e s quais as Polticas
Sociais devem em muitos casos se opor.

O GESTOR PBLICO E O ADMINISTRADOR DE EMPRESAS

De modo a tratar sobre o tipo de formao ideal do gestor


pblico para, desta maneira, avanar na caracterizao do marco
analtico-conceitual do PEG, necessrio precisar o que
entendemos por ele.

48 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

Por diferenciao, o concebemos como aquele profissional


cuja especificidade consiste fundamentalmente na sua capacidade
de traduzir, interpretar ou decodificar para uma lgica e
racionalidade empresariais o contedo e a for ma de
implementao das polticas pblicas. Sua atuao deve estar
orientada para as polticas sociais e, tambm, para o conjunto de
polticas que possuem um carter mais propriamente empresarial
na medida em que se referem a atividades desempenhadas pelo
aparelho de Estado na interface com o mbito privado. Esse tipo
de atuao, em que costumam estar envolvidos administradores de
empresa, engenheiros etc., demanda para sua adequada realizao
a complementao de sua formao mediante programas de
capacitao em gesto pblica. Coisa que, apesar de bvia, tem
sido frequentemente desconsiderada.
Conceber o processo de capacitao de um profissional que
seja capaz de atuar na elaborao de polticas pblicas um grande
desafio. Pela primeira vez, em funo das mudanas de orientao
que vm ocorrendo nos Estados de uma regio conhecida como a
mais desigual do planeta e cujos governos esto a privilegiar o
atendimento de demandas sociais de grandes propores, se coloca
na Amrica Latina a necessidade de abreviar um processo lento e que
estava sendo efetivado de forma mais ou menos autodidata de formao
de gestores pblicos interessados na consolidao dessas mudanas.

v
Mais que em outros pases da regio, o Brasil conta com um
supervit de vagas universitrias visando capacitao de
administradores de empresa. Isso, associado ao fato de que o gestor
social, alm de ter que trabalhar na empresa privada como Existiriam no Brasil mil e
implementador das polticas sociais (e, de certa forma, devido s quinhentos cursos de
caractersticas, tambm como o seu formulador), dever atuar Administrao
reconhecidos pelo
igualmente na sua elaborao no mbito do Estado, o que o obriga
Conselho Federal de
a uma difcil inflexo. Educao. Fonte: Fischer
Difcil, entre outras coisas porque, por razes histricas e (2004).
pela conhecida formao multidisciplinar e multipropsito do
administrador de empresa, tm surgido nos espaos destinados
sua formao as iniciativas de capacitao de gestores pblicos e
de gestores sociais ( semelhana do que ocorreu no passado com

Mdulo Bsico
49
Planejamento Estratgico Governamental

a formao dos administradores pblicos). Um distanciamento


crtico em relao ao que entendido como a formao do
administrador de empresa parece essencial. Ele deve comear pelo
questionamento do carter universal conferido ao conceito de
Administrao, entendido como um corpo de conhecimento
aplicvel em qualquer ambiente (pblico ou privado), e explicitado
nas conceituaes usualmente propostas e empregadas em nosso
meio e que tm servido para informar a criao de cursos de
Administrao Pblica.

ADMINISTRAO DE EMPRESAS,
ADMINISTRAO GERAL E ADMINISTRAO PBLICA

Embora as teorias da administrao estejam divididas em


vrias correntes ou abordagens, cada abordagem est associada a
uma maneira especfica de encarar a tarefa e as caractersticas do
trabalho de administrao. Vamos alinhar brevemente algumas
caractersticas da Administrao Geral.
O conceito contemporneo entende que administrar dirigir
uma organizao (grupo de indivduos com um objetivo comum,
associados mediante uma entidade pblica ou privada) utilizando
tcnicas de gesto para que alcance seus objetivos de forma eficiente,
eficaz e com responsabilidade social e ambiental. Segundo Lacombe
(2003), a essncia do trabalho do administrador obter resultados
por meio das pessoas que ele coordena. J de acordo com Drucker
(1998), administrar consiste em manter as organizaes coesas,
fazendo-as funcionar.

A Administrao Geral subdividida segundo o tipo de


organizao qual ela aplicada. Logo a administrao
que se aplica a uma empresa privada diferente
daquela aplicada s instituies governamentais ou,
ainda, daquela de um setor social sem fins lucrativos.

50 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

Uma organizao seria uma combinao de esforos


individuais que tem por finalidade realizar propsitos coletivos. Por
meio de uma organizao torna-se possvel perseguir e alcanar
objetivos que seriam inatingveis para uma pessoa. Uma grande
empresa ou uma pequena oficina, um laboratrio ou o corpo de
bombeiros, um hospital ou uma escola so todos exemplos de
organizaes (MAXIMIANO, 1992).
Uma organizao seria formada pela soma de pessoas,
mquinas e outros equipamentos, recursos financeiros e outros;
seria o resultado da combinao de todos estes elementos
orientados a um objetivo comum; uma entidade social,
conscientemente coordenada, gozando de fronteiras delimitadas que
funcionam numa base relativamente contnua, tendo em vista a
realizao de objetivos comuns, exige grupos de duas ou mais
pessoas, que estabelecem entre eles relaes de cooperao, aes
formalmente coordenadas e funes hierarquicamente diferenciadas
(BILHIM, 1997).

Administrar uma organizao (ou organizar) supe


atribuir responsabilidades s pessoas e atividades aos
rgos (unidades administrativas).

A pessoa encarregada do ato de administrar ou organizar, o


administrador, embora investido de um poder dentro de uma
hierarquia predefinida, deve possuir uma capacitao intelectual e
moral para exerc-lo que o diferencie dos demais membros da
organizao e atuar como um lder.
A atividade principal de um lder consiste em influenciar um
determinado grupo de pessoas a fim de que elas faam o que se
deseja. Porm, esta influncia no deve ser coercitiva e por meio
do poder de um cargo nem to-pouco obrigando as pessoas a
fazerem o que necessrio. Esta influncia deve ocorrer, por
exemplo, atravs da disponibilizao de um meio de trabalho
propcio para que todos os colaboradores desenvolvam suas
atividades por vontade prpria.

Mdulo Bsico
51
Planejamento Estratgico Governamental

Voc deve estar se perguntando: quando apareceu a figura do


lder?

Foi com a Teoria das Relaes Humanas que o campo de


preocupaes da Administrao de Empresas ganhou a figura do
lder. Este profissional veio como uma alternativa do administrador
clssico em sua face coercitiva e autoritria. A liderana passou a
ser um assunto recorrente.
A liderana vem assumindo um papel central na
Administrao. Segundo a viso contempornea, todo lder deve
ser um servidor para seus funcionrios, deve possuir amor por seus
comandados. Este amor no apoiado em sentimento e sim em
comportamentos, como cuidar, ajudar, elogiar, entre outros.
Isso acontece, em particular, no campo da Administrao
Pblica, uma vez que nele coero, autoritarismo e at mesmo
hierarquia so dificilmente obtenveis. E o seu exerccio muitas vezes
no implica num benefcio material.

A FORMAO DO GESTOR PBLICO

No Brasil e em muitos outros pases, a consolidao da


Administrao Pblica como um curso superior posterior quela
do de Administrao de Empresas. At a sua criao, eram os
administradores de empresas, juntamente com outros tipos de
profissionais, que compunham o quadro da burocracia. A crescente
complexidade do aparelho de Estado passou a exigir um tipo de
capacitao que no era oferecido pelas escolas de Administrao
de Empresas. Foi s ento, para enfrentar o desafio de formar
gestores pblicos, que se buscou identificar dentre os contedos
que constituem a Administrao Geral quais poderiam ser
aplicados no ambiente pblico.

52 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

Mas, diferentemente do que seria desejvel, esse movimento


no esteve suficientemente aberto ao aporte de outras abordagens
disciplinares mais afeitas ao tratamento das questes sociais e
polticas que inevitavelmente se fazem presentes na interface entre
o Estado e a sociedade e mesmo no interior do prprio aparelho de
Estado. Ele foi marcado por um processo que, em vez de estar
guiado por um objetivo de fuso interdisciplinar (ou, pelo menos,
multidisciplinar), se manteve basicamente orientado pela tentativa
de conformar, por eliminao ou excluso do que se entendia como
Administrao de Empresas, o que viria a ser conhecido como
Administrao Geral. A qual, ento, passou a constituir a espinha
dorsal dos cursos de Administrao Pblica.
Em consequncia, o currculo dos cursos de Administrao
Pblica foi sendo conformado atravs da adaptao de contedos
previamente existentes naquele dos cursos de Administrao de
Empresas e pela adio de outras disciplinas. Frequentemente, e
isso no apenas no Brasil, o quadro de professores dos cursos de
Administrao Pblica formado por professores de cursos de
Administrao de Empresas (em muitos casos oferecidos na mesma
instituio) e por professores de disciplinas que provm de reas como
Direito, Cincias Contbeis, Sociologia, Economia e Cincia Poltica.
Embora com o correr do tempo sucessivas geraes de
formandos de Administrao Pblica tenham sido absorvidos como
professores desses cursos, as disciplinas provenientes das reas
anteriormente citadas continuaram a ser ministradas por
profissionais nelas formados. O resultado foi a permanncia de uma
espcie de apartheid* disciplinar muito distinto daquilo que seria
*Apartheid poltica de
necessrio para propiciar uma fuso (supondo que ela fosse possvel)
completa segregao ra-
entre a Administrao Geral (supondo que ela efetivamente cial. Fonte: Lacombe
existisse e que fosse capaz de ser conformada por excluso ou (2004).

eliminao de contedos previamente enfeixados na Administrao


de Empresas) e aquelas disciplinas.
Contudo, os administradores pblicos, formados, no melhor
dos casos, numa tenso disciplinar entre contedos de
Administrao de Empresas e disciplinas que frequentemente se
orientavam a produzir argumentos para questionar as ideias de

Mdulo Bsico
53
Planejamento Estratgico Governamental

propriedade privada dos meios de produo, venda da fora de


trabalho, lucro etc. pressupostos e razo de existncia da
Administrao de Empresas , dificilmente seriam capazes de
autonomamente produzir uma sntese interdisciplinar como a que
sua atuao demandava.
Esta situao foi ainda agravada pelo fato de que, com muita
frequncia, os contedos das disciplinas como Sociologia e Cincia
Poltica, que mais subsdios forneceram a um correto diagnstico
dos problemas que o administrador pblico enfrenta e para o seu
equacionamento de modo coerente com os direitos democrticos e
de cidadania, eram vistos como de escassa importncia sua
formao. Dificilmente modelizveis e aplicveis em conjunto com
os contedos que provinham da Administrao de Empresas, com
os quais por defeito de construo no tinham como dialogar,
mas que eram, estes sim, modelizveis, operacionalizveis e
aparentemente dotados de um potencial de equacionamento de
problemas muito valorizado por quem se preocupa em resolver
problemas, eles eram, de fato, quase inteis.

v
Aqueles que ocorrem O resultado dessa situao era, ento, que os problemas
na interface entre a pblicos ainda que fossem, na melhor das hipteses, diagnosticados
sociedade e o Estado (momento descritivo: foto) e explicados (momento explicativo: filme
ou no seu interior.
retrospectivo) atravs daquelas disciplinas, eram resolvidos
(momento normativo: construo do futuro) mediante a aplicao
do conhecimento que provinha da Administrao de Empresas.
Mas, a tenso entre aquelas disciplinas e a Administrao
*Benchmarking tcnica
Geral no se situou apenas no plano dos contedos. Ela se estendeu
de fazer comparaes e
imitar organizaes
para os planos da abordagem cognitiva (dedutiva vs. indutiva,
concorrentes ou no, do respectivamente); do enfoque da situao-problema (contextualizado
mesmo ramo de negci- vs. autocontido); do tratamento metodolgico (anlise globalizante
os ou de outros, que rea-
do mais frequente ou provvel vs. estudo de cases sobre o mais
lizem determinadas ativi-
exitoso ainda que atpico e no generalizvel); do objetivo
dades com excelncia e
sejam reconhecidas intermedirio (produzir tendncias e fatos estilizados vs. assinalar
como lderes. Fonte: best practices e, para seguir utilizando o jargo anglfono da rea,
Lacombe (2004).

possibilitar o benchmarking*); e do objetivo final (equacionar

problemas estruturais de modo racional visando a resultados


positivos sistmicos e de longo prazo vs. atacar problemas pontuais

54 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

passveis de soluo imediata de modo incremental, visando a


resultados localizados e de alto impacto a curto prazo).
Ainda no campo cognitivo ou, mais especificamente,
pedaggico, a Administrao Geral permaneceu baseada na ideia
de que o administrador a pessoa que se destaca das demais por
atributos inatos, mas que podem at certo ponto ser adquiridos
pela via da capacitao formal, a pessoa responsvel por fazer as
coisas acontecerem. Caracterstica que, como compreensvel,
contagia o processo de formao, seja do administrador tradicional
seja do lder, com um ethos de diferenciao, de elitismo
meritocrtico e, no limite, de prepotncia; ainda que entendido como
um mal menor face ao imperativo tradicional de apreender para
saber mandar ou ao contemporneo apreender para saber
liderar. Tudo isso marcando atributos de competio e rivalidade
tanto o processo formativo quanto o comportamento profissional.
Apesar de precria, essa breve caracterizao permite
apontar a inadequao da Administrao Geral como plataforma
cognitiva para a concepo de um curso de gesto (ou
administrao) pblica; e, tambm, do processo at agora seguido.
Mesmo que consideremos a empresa privada como um ambiente
em que pessoas tendo em vista a realizao de objetivos comuns

v
Ambiente onde interesses
polticos, econmicos e de
estabelecem relaes de cooperao, o que muito questionvel,
outra natureza no
no h como negar que o ambiente em que atua o gestor pblico apenas se expressam
o aparelho de Estado politizado. como devem, numa
sociedade democrtica,
faz-lo.

Se isso assim, a Administrao de Empresas, por muitos


entendida como um conjunto de conhecimentos cujo objetivo
, seno eliminar, manter os conflitos entre capital e trabalho
num nvel que no inviabilize a produo, numa sociedade
em que o uso da fora monoplio do Estado, no poderia
ser a plataforma cognitiva de um curso de Gesto Pblica,
voc concorda?

Mdulo Bsico
55
Planejamento Estratgico Governamental

Logo, o papel central que vem assumindo o lder na


Administrao Geral, e por extenso na Administrao Pblica,
tem de ser repensado tendo em vista a proposta do Estado
Necessrio. Ainda que a figura do lder parea ser mais coerente
com ela do que a do administrador tradicional, originalmente
concebido para substituir o proprietrio no campo da gesto da
empresa (assim como o engenheiro, concebido para substitu-lo no
campo da produo), parece legtimo indagar sobre sua pertinncia
para o ambiente pblico e, mais especificamente, no mbito dos
gestores que levam a cabo a gesto pblica. Sobretudo aquele cuja
funo a elaborao das Polticas Sociais, que cada vez mais
substituem pelo cooperativismo, autogesto e solidariedade as
prticas do empreendedorismo, da competio.

Busque currculos dos cursos de Administrao Pblica para


fazer uma anlise. Ou, simplesmente, faa uma consulta do
seu currculo. Observe a relao dele com a ideia da
Administrao Geral.

Podemos evidenciar, mesmo numa anlise superficial do


currculo dos cursos de Administrao Pblica, inclusive dos mais
recentes, a adoo de existncia de uma Administrao Geral
entendida como neutra e capaz de atender tanto as empresas quanto
o Estado como diretriz para a sua concepo. Em vrios cursos,
as disciplinas iniciais, denominadas Introduo Administrao,
Teoria da Administrao etc., so de fato um conjunto de ideias e
princpios, que, embora derivados ou destilados da Administrao
de Empresas, so apresentados como portadores de um contedo
Envolve as parcerias universal. J aqui, nesta anlise, comum identificarmos a
existncia de disciplinas com forte carter empresarial, como por

v
pblico-privadas,
projetos com o Terceiro exemplo, administrao da produo, gesto da qualidade total etc.,
Setor, Responsabilidade
e outras disciplinas que buscam implementar a denominada nova
Social, Empresa etc.
gesto pblica.

56 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

Observamos, tambm, que disciplinas cujos nomes aludem


a contedos prprios da gesto pblica so ministradas mediante
a utilizao de bibliografia orientada para a administrao de
empresas que tende a dar aos alunos a falsa impresso de que os
conceitos e relaes nelas tratados so aplicveis ao ambiente
pblico.
Uma das excees mais
interessantes no quadro aqui traado Saiba mais Reginaldo Souza Santos

o movimento em torno do conceito Graduado em Administrao


de Administrao Poltica liderado pelo Pblica pela Escola de Adminis-
professor Reginaldo Souza Santos. trao da Universidade Federal
Esse movimento foi ainda influenciado da Bahia em 1977. Mestre em Ad-
pela leitura dos clssicos do campo da ministrao Pblica pela Esco-
Administrao a partir da perspectiva la Brasileira de Administrao

oferecida por economistas marxistas. Pblica e Empresarial (EBAPE)


da Fundao Getlio Vargas (1982) e doutor em
Em que pese a radicalidade que se faz
economia pela Universidade Estadual de Campi-
ideia do que aqui denominamos
nas (1991) e ps-doutorado pela Instituto Superi-
Administrao Geral por muitos dos
or de Economia e Gesto, da Universidade Tcnica
autores que integram a coletnea
de Lisboa (1997/98). Atualmente professor do De-
organizada pelo professor Reginaldo, e
partamento de Finanas e Polticas Pblicas da
pelo carter seminal que o movimento Escola de Administrao da Universidade Federal
pode vir a representar num processo de da Bahia e na mesma instituio exerce o cargo
renovao como o que aqui de Diretor. autor de livros, artigos em peridi-
defendemos, consideramos que ele est cos, jornais e anais de congressos. Fonte: <http://
ainda marcado por uma viso de www.reginaldosouza.com.br/apres.html>.
neutralidade que hoje criticada,
inclusive, na esfera das cincias consideradas duras (DAGNINO,
2008).
Tal viso, que apesar de contrariar at mesmo a viso
marxista convencional (para no falar daquela liberal),
crescentemente aceita, pois at mesmo elas seriam influenciadas
de modo quase irreversvel pelos valores e interesses predominantes

v
Chamado tambm
no ambiente (e no prprio momento) em que ocorre a sua produo.
Adequao Sociotcnica
Dessa forma, a menos que um processo de desconstruo e por Dagnino (2008).
reconstruo seja efetivado, o conhecimento cientfico desenvolvido
segundo a lgica da apropriao privada do excedente econmico

Mdulo Bsico
57
Planejamento Estratgico Governamental

no poderia ser utilizado em empreendimentos pautados por outra


lgica, como a imposta pela propriedade coletiva dos meios de
produo.
De fato, mesmo a viso de Frana Filho (2004), que nos
parece ser mais prxima quela apresentada em Dagnino (2008),
no consegue abandonar a ideia de que existiria um contedo capaz
de ser aplicado indistintamente a organizaes pblicas e privadas.
Frana Filho (2004) d preferncia ao subcampo dos Estudos
Organizacionais (integrariam o conjunto outros dois subcampos:
as Tcnicas Gerenciais e as reas Funcionais) e considera
seriamente a opo de que a Administrao deva ser considerada
como ideologia (e no como arte ou cincia), o que sem dvida
uma postura promissora. Contudo, no obstante, a orientar sua
reflexo para a controvrsia acerca de qual deveria ser o objeto da
Administrao (a gesto ou a organizao). E, talvez angustiado
em apresentar uma soluo de compromisso capaz de debilitar o
vis privado que apresentaria a Administrao, o autor no penetra
no espao de politizao que nos parece conveniente para alcanar
seu propsito.

De acordo com o que vimos at aqui, voc consegue identificar


um marco anlico-conceitual adequado gesto pblica?

Com base na breve apresentao desta seo, argumentos


centrais deste livro, parece-nos faltar um marco analtico-conceitual
especfico e adequado gesto pblica. O qual, diga-se de
passagem, tem a sua elaborao dificultada pela Reforma Gerencial
do Estado brasileiro que se iniciou em meados da dcada de 1990,
marcada pela proposio de que a lgica e os mtodos de
administrao empresarial deveriam ser adotados para promov-
la. No surpreende, portanto, que o currculo dos cursos de
Administrao Pblica reflita essas duas orientaes: a da
Administrao Geral e a da Reforma Gerencial. E tenda, por isso,
a formar gestores pblicos que as aceitem acriticamente e,

58 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

paradoxalmente, dificultem o processo de transformao do Estado


Herdado para o Estado Necessrio que se discutiu anteriormente.
Como tantas outras controvrsias que se manifestam no
campo do conhecimento e da educao, esta, pelo seu contedo
ideolgico, tende a permanecer e se reproduzir quando novos
argumentos so incorporados ao debate. Passado o auge do
pensamento neoliberal, quando a Nova Gerncia Pblica divulgada
pelos professores universitrios dos pases centrais penetrou na
universidade brasileira, e como mostra o movimento da
Administrao Poltica, antes comentado, voltou-se a discutir a
questo de como orientar a formao do gestor pblico.

Ao evidenciar o carter falacioso e predatrio, muitos


autores brasileiros e latino-americanos, alguns dos
quais sero intensamente discutidos neste Curso,
inauguraram um novo perodo em que se busca um
novo arranjo.

O que no quer dizer que novos argumentos no surjam e


devam ser analisados. Entre outros, aqueles que afirmam que a
controvrsia estaria perdendo sentido porque um gestor pode, sem
sair da mesma organizao, passar da condio de funcionrio
pblico para a de empregado, como as privatizaes mostraram
(FISCHER, 2004, p. 168). Ou que o gestor social entendido como
aquele profissional (de crescente importncia) que no mbito do
Estado, da empresa ou do terceiro setor se envolve diretamente
com as polticas sociais deveria ter uma formao to ecltica
que as distines a que aquela controvrsia alude estariam perdendo
sentido. E que, portanto, na sua formao no teria porque, mesmo
no campo analtico-conceitual, contemplar as diferenas, no nosso
entender muito importantes, existentes entre a gesto de empresas
e a gesto pblica.

Mdulo Bsico
59
Planejamento Estratgico Governamental

Resumindo
Inicialmente vimos, nesta Unidade, um breve histri-
co do planejamento de modo a explicitar alguns aspectos
do contexto sociopoltico em que se verificam as relaes
Estado-Sociedade no capitalismo perifrico. Na sequncia,
e tambm com o objetivo de fundamentar nossa proposta
de Planejamento Estratgico Governamental (PEG), obser-
vamos que nunca houve muito empenho em nosso Pas para
a adoo de ferramentas de gesto pblica semelhantes.
Embora o quadro atual seja menos adverso do que o que
vigorou at o incio deste sculo, no existe ainda um ambi-
ente receptivo para esse tipo de instrumento de gesto p-
blica. Suas caractersticas e as atividades a ele correspon-
dentes parecem ser, entretanto, essenciais para fundamen-
tar e subsidiar o processo de transformao do Estado Her-
dado da ditadura militar e da Reforma Gerencial de corte
neoliberal no Estado Necessrio. Aquele Estado capaz
no apenas de atender s demandas da maioria da popula-
o hoje marginalizada, mas de fazer emergir e satisfazer
aquelas da cidadania poltica, social, econmica e ambiental.
A democratizao poltica, que se inicia com o final do
regime militar, trouxe o aumento da capacidade dos seg-
mentos marginalizados de veicular seus interesses. Do pon-
to de vista cognitivo, a situao atual demanda do gestor
pblico um marco de referncia analtico-conceitual,
metodologias de trabalho e procedimentos qualitativamen-

60 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

te muito diferentes daqueles que se encontram disponveis


no meio em que ele atua.
Por fim observamos que, embora no devesse ser as-
sim, a expresso Gesto Pblica tem sido frequentemente
utilizada no meio acadmico para fazer referncia ao aten-
dimento de demandas sociais: as Polticas Sociais. A
individualizao das Polticas Sociais no mbito das Polticas
Pblicas nos revela uma concepo de desenvolvimento que
entende como separveis e, por isso, passveis de serem
tratados em separado os aspectos relativos ao econmico e
ao social. O PEG se ope no plano metodolgico a essa con-
cepo. E, tambm, quela que entende a Administrao
Pblica como uma derivao ou particularizao da Admi-
nistrao Geral. Parece por isso um instrumento adequado
para que o gestor pblico interessado na transformao rumo
ao Estado Necessrio possa atuar em consonncia com sua
opo.

Mdulo Bsico
61
Planejamento Estratgico Governamental

Atividades de aprendizagem
Ao final desta Unidade 1, procure responder s questes
propostas a seguir. E lembre-se que, em caso de dvidas,
voc deve fazer uma releitura cuidadosa dos conceitos
ainda no entendidos e, se necessrio, entrar em contato
com seu tutor.

1. Quais so as principais caractersticas que contrapem o Estado


Necessrio ao Estado Herdado?
2. De que forma o Planejamento Estratgico Governamental auxilia
na transformao rumo ao Estado Necessrio?
3. Por que o conceito de Administrao Geral entendido pelo
autor como inadequado ao tratamento da gesto pblica?
4. Qual a diferena entre o termo Gesto Pblica e Administrao
Pblica?

62 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental

UNIDADE 2
O PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL COMO
CONVERGNCIA E ENFOQUE

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
Reunir elementos para criticar a concepo do Estado Neutro;
Compreender a importncia do campo da Anlise de Polticas
e do Planejamento Estratgico Situacional; e
Entender a contribuio desses dois campos de estudo para a
fundamentao do Planejamento Estratgico Situacional.

Mdulo Bsico
Planejamento Estratgico Governamental

64 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

INTRODUO

Na Unidade anterior traamos de forma esquemtica, mas


suficiente para nosso propsito, o contexto em que se devem inserir
as atividades de PEG do Estado brasileiro e apontamos a dimenso
do desafio cognitivo que a construo do Estado Necessrio
coloca para a realizao dessas atividades.
Nesta Unidade vamos ver o processo de constituio dos
fundamentos do PEG e mostrar por que consideramos que esta
disciplina pode ajudar na sua superao. Para tanto, analisaremos
a contribuio de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou
mais especificamente ao processo de elaborao de polticas pblicas
que constituem o fundamento da disciplina de PEG. So eles:

Anlise de Polticas; e
Planejamento Estratgico Situacional.

Dentre o conjunto das Cincias Sociais aplicadas, as


disciplinas de Cincia Poltica e de Administrao Pblica eram,
at h bem pouco tempo, praticamente as nicas que forneciam
subsdios especificamente orientados para a anlise das questes
pblicas objeto da interveno dos governos. Embora tenham
ocorrido, tanto nos pases centrais como nos da Amrica Latina,
importantes movimentos recentes de crtica, renovao, ampliao
e fuso multidisciplinares, essas duas matrizes de conhecimento
terico e aplicado so ainda as mais amplamente disponveis,
difundidas e utilizadas para a anlise da interface entre o Estado e
a sociedade Cincia Poltica e para a execuo do planejamento
governamental Administrao Pblica.

Mdulo Bsico
65
Planejamento Estratgico Governamental

Por essa razo, mais precisamente porque a quase totalidade


das iniciativas de formao de gestores pblicos existentes na regio
adota, ao contrrio do que aqui se prope, essas matrizes de
conhecimento em especial a da Administrao Pblica , que
se apresenta a seguir uma crtica a estas. Posteriormente, na seo
que segue, se apresentam dois de seus recentes desdobramentos
a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional
considerados como as abordagens mais adequadas para conformar
o fundamento do PEG.

66 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

A CINCIA POLTICA E A
SUPERVALORIZAO DO POLTICO

O processo de governo ou, mais precisamente, os processos


de tomada de deciso (a formulao das polticas pblicas) e de
sua implementao no ocupam um papel central no horizonte de
preocupaes da Cincia Poltica. Suas principais teorias, modelos
cognitivos ou vises que tratam a relao entre a sociedade e o
Estado (marxista, pluralista, sistmica, elitista) explicam as decises
de governo tomadas no interior do aparelho de Estado atravs
da considerao de elementos a ele externos.
Essa afirmao pode ser corroborada por um exame, ainda
que superficial, das suas duas vises extremas:

viso pluralista, que percebe o resultado do processo


decisrio o contedo da poltica como algo quase
indefinido, posto que fruto de um ajuste incremental das
preferncias de uma infinidade de atores indiferenciados
do ponto de vista de seu poder poltico; e
viso marxista, a qual entende aquele resultado o
contedo da poltica como algo quase que
inteiramente predeterminado pela estrutura
econmica, posto que resultante da ao de um ator.

Para os pluralistas, era como se o Estado fosse dirigido por


um contexto poltico, econmico e social homogneo, sem
assimetrias e diferenas de poder. Para os marxistas do sculo XIX
e incio do sculo XX, era como se ele estivesse inteiramente

Mdulo Bsico
67
Planejamento Estratgico Governamental

submetido aos interesses da classe proprietria, mais do que


dominante, hegemnica. No ps-Segunda Guerra, o Estado
capitalista comeou a ser entendido pelos marxistas como dotado
de um certo poder de autodeterminao e de autonomia relativa.
Passou-se ento a entender como os instrumentos colocados
disposio das burocracias dos Estados contemporneos terminam
gerando uma elite com interesses prprios e at certo ponto
independentes das demais.
Era natural, por tanto, que os cientistas polticos se
concentrassem no estudo deste contexto para entender as implicaes
sociais, econmicas etc. do exerccio do poder; as quais, de certa
forma, apenas fluiriam atravs do Estado, sem ser por ele
determinadas. O problema da Cincia Poltica seria de tipo
investigativo: indicar as razes contextuais que explicam o carter
do que foi decidido. Seu foco seria, portanto, a poltica (politics) e
no as polticas (policies), o sistema e o processo poltico (political
process) e no o processo de elaborao de polticas (policy process).

68 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

A ADMINISTRAO PBLICA E A
SUBVALORIZAO DO CONFLITO

A Administrao Pblica tem como premissa a separao


entre o poltico (politics) e o administrativo; o mundo da poltica
(politics) e o das organizaes; a tomada de deciso e a
implementao. O primeiro termo desta dicotomia era entendido
como caracterizado pelo conflito de interesses e o dissenso poltico
que se manifesta na sociedade e, o segundo, pelo consenso tcnico
em torno de um interesse comum que se expressa no interior do
aparelho de Estado: implementar eficientemente o que foi, no
interessa como nem por que, decidido. como se o primeiro fosse
o ponto cego do segundo; e, o segundo, uma simples decorrncia e
consequncia, inclusive temporal, do primeiro.
Diferentemente da Cincia Poltica, o problema da
Administrao Pblica pode ser entendido, para marcar a diferena
entre elas, como de tipo operacional. O objetivo precpuo da
Administrao Pblica era executar da melhor forma possvel,
segundo critrios de otimizao, autocontidos, incrementais e que
no ensejavam questionamentos de tipo poltico ou socioeconmico
mais amplos, as decises tomadas pelos governos. As quais eram
frequentemente e, poderamos dizer at hipocritamente, entendidas
como a expresso do desejo da maioria, numa estrutura poltico-
social percebida como uma poliarquia. O estudo do processo de
tomada de deciso e da natureza conflitiva de sua implementao
era, por isto, flagrantemente subestimado.

Mdulo Bsico
69
Planejamento Estratgico Governamental

A CONCEPO INGNUA DO
ESTADO NEUTRO

Na viso simplista de certos setores da esquerda latino-


americana, a perspectiva da administrao era de direita, uma
vez que o que buscava era a otimizao das condies de
reproduo do capital e, portanto, o aumento da explorao da
classe trabalhadora. As tmidas incurses que se fazia, utilizando a
abordagem sistmica (rejeitada pelo marxismo e pela esquerda),
para entender o que se encontrava a montante do territrio que
dominava da simples implementao das decises tomadas no
sentido da compreenso do processo de elaborao da poltica,
eram vistas como mais uma tentativa do capital para
instrumentalizar este processo em seu benefcio.

A Cincia Poltica, ao contrrio, era entendida como


uma perspectiva de esquerda, na medida em que
iluminava as contradies de classe e permitia
discernir a dominao e a explorao.

Era como se a Cincia Poltica fosse a encarregada de


condenar o carter antissocial, repressivo, demaggico do Estado
capitalista perifrico atravs de anlises e pesquisas, realizadas,
claro, fora do aparelho de Estado. E a Administrao Pblica fosse
a encarregada de tocar o estilo tradicional de planejamento
governamental e de elaborao de polticas pblicas

70 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico tpico


do Estado burocrtico e autoritrio que herdamos.
Na verdade, o fato de que nem a Cincia Poltica nem a
Administrao Pblica tenham considerado o processo de
elaborao de polticas como problemtico levou superao do
desafio cognitivo colocado pela construo do Estado Necessrio
como especialmente difcil. A (inevitvel) adoo privilegiada da
Administrao Pblica no mbito do aparelho de Estado foi
conformando uma concepo ingnua: a do Estado neutro.

Contraditoriamente com a orientao da Cincia


Poltica, a Administrao Pblica hoje dominante.

Na atual conjuntura, em que quadros dirigentes da esquerda


chegam a ser governo em muitos pases da Amrica Latina (em sua
bem-sucedida trajetria de aceitao da via pacfica e eleitoral para
a transformao da sociedade capitalista), a concepo dominante,
aquela que privilegia a perspectiva da Administrao Pblica, tem
se mostrado especialmente disfuncional e, por isto, desastrosa.
Mas, para a Cincia Poltica, o carter do processo de
elaborao de polticas e o seu resultado (o contedo da poltica)
so uma simples decorrncia das relaes de poder existentes no
contexto externo ao Estado. uma concepo que pode ser
entendida, no limite, como mecanicista; uma espcie de
determinismo social do processo de elaborao da poltica e do

v
contedo da poltica. Como se existisse uma relao de causalidade
linear e estrita entre as relaes de poder vigentes no contexto que
envolve o aparelho de Estado e o contedo das polticas que dele
Como se todo o processo
emanam. Algo como se Estado fosse um elemento semelhante a um se orientasse
dispositivo transdutor, eletrnico ou pneumtico, que ao receber automaticamente de
um impulso externo de entrada gera um outro, de sada, cujas acordo com as
caractersticas do bloco
caractersticas dependem apenas da intensidade e sinal do
dominante de poder.
impulso de entrada.

Mdulo Bsico
71
Planejamento Estratgico Governamental

Mas a suposio de que numa sociedade de classes a


ocupao do Estado pela classe dominante leva inexoravelmente
a polticas que mantm e reproduzem a dominao desta sobre as
demais classes no to mecanicista como a sua recproca.
A concepo ingnua do Estado neutro, que supe que uma mudana
na correlao de foras na sociedade num grau o qual permita o
controle do seu aparelho por foras progressistas originaria,
automaticamente, polticas capazes de alavancar a desconcentrao
de poder e a equidade social, esta sim pode ter consequncias
desastrosas.
A concepo de que o aparelho de Estado seja um simples
instrumento neutro capaz de, de uma hora para outra, operar de
forma a implementar polticas contrarias s premissas de
manuteno e naturalizao das relaes sociais de produo
capitalistas que o geraram pode levar a uma postura voluntarista
que tende a minimizar as dificuldades as quais enfrentam os
governos de esquerda.

O preo do equvoco em que eles tm frequentemente


incorrido, de subestimar as relaes entre forma e
contedo, proibitivo e no pode mais ser tolerado.

72 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

OS ENFOQUES DA ANLISE DE POLTICA


E O PLANEJAMENTO ESTRATGICO
SITUACIONAL COMO FUNDAMENTOS
DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL

Vimos no incio desta Unidade que so dois os


desdobramentos relativamente recentes a Anlise de Poltica e o
Planejamento Estratgico Situacional das matrizes de
conhecimento. Elas so consideradas como as abordagens mais
adequadas para a formao de gestores capazes de realizar as
atividades de PEG demandadas pela construo do Estado
Necessrio.
No Estado Herdado, os marcos de referncia cognitivos
dos gestores eram em geral originrios de uma daquelas duas *Ad hoc expresso lati-
matrizes que conformavam o repertrio de conhecimento formal na que significa somen-
disponvel no mbito do aparelho de Estado (e tambm fora dele) te para este fim especfi-

para o tratamento das questes de governo. Um outro corpo de co que est sendo consi-
derado. Fonte: Lacombe
conhecimento informal, intuitivo, especfico, assistemtico, e
(2004).
gerado de forma ad hoc*, indutiva, on the job* fazia parte da
*On the job realizado na
sua formao. Era ele que de alguma forma, ao adicionar-se a esses
prpria execuo do tra-
dois enfoques, permitia sua combinao preenchendo os vazios balho. Fonte: Lacombe
cognitivos e amenizando o desvio ingnuo a que se fez referncia. (2004).

O fato de que este outro corpo de conhecimentos, apesar da


sua fundamental importncia para o exerccio de governar, no

Mdulo Bsico
73
Planejamento Estratgico Governamental

era ensinado, mas sim, a duras penas, e s por alguns, apreendido,


no passou despercebido aos pesquisadores acadmicos nem aos
gestores que, tanto nos pases centrais como na Amrica Latina, se
interessavam ou estavam envolvidos com assuntos de governo. Este
fato, aliado a outros tipos de preocupao, entre as quais as de
natureza ideolgica e poltica so as mais relevantes, originou
movimentos de crtica e fuso multidisciplinar entre essas duas
matrizes de conhecimento e delas com outras disciplinas das
Cincias Sociais.
Esses movimentos foram penetrando na caixa-preta do
processo (ou sistema) de elaborao de polticas aquilo que era
at ento interpretado como um transdutor por um de seus dois
extremos (inputs e outputs), ou de seus dois principais momentos
(formulao e implementao).
A Administrao Pblica, a partir da constatao de que os
hiatos entre o produto (output do sistema) obtido e o previsto
mediante o planejamento governamental (dficit de implementao)
no eram simplesmente um sintoma de m administrao. Ou seja,
eles poderiam dever-se a problemas anteriores fase de
implementao propriamente dita. Isto , ao momento de
formulao da poltica que envolve processos decisrios em que
atores polticos defendem seus interesses e valores.
Com a constatao de que a formao da agenda decisria,
que ocorria no mbito do processo de formulao das polticas,
influenciava muito significativamente o contedo da poltica, entra
na caixa-preta a Cincia Poltica pelo lado dos inputs. Como a
agenda decisria era determinada pelas foras polticas que se
expressavam no contexto econmico-social que envolvia a interface
pblico-privado, a Cincia Poltica no poderia se manter margem
da anlise das polticas pblicas.

Mas qual a implicao imediata desse envolvimento?

74 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

Uma das consequncias imediatas foi a constatao de que


as determinaes polticas, econmicas e sociais no eram um
simples insumo (input) do processo de formulao das polticas, e
sim algo que seguia atuando ao longo do processo da elaborao
das polticas, abarcando todos os seus momentos: formulao,
implementao e avaliao.
Algumas perguntas fundacionais, como as que seguem,
orientaram esse movimento e esto na base da insatisfao com o
planejamento governamental tradicional que veio a desembocar na
proposta do PEG. So elas:

Quais so os grupos que realmente conformam a


agenda de deciso (agendum = algo sobre o qual se
deve atuar) mediante sua capacidade de transformar
(ou travestir) seus problemas privados em assuntos
pblicos, em questes de interesse do Estado, sobre
os quais ele deve atuar?
E, mais do que isto, como fazem para impedir que
outros assuntos de outros grupos sociais no sejam
incorporados agenda fazendo com que ela fique
restrita a assuntos sobre os quais tm controle?
Que procedimentos usam e de que mecanismos do
prprio aparelho de Estado legtimo e a eles
acessveis por direito se utilizam para fazer com que
os assuntos que logram colocar na agenda sejam
decididos e implementados de acordo com seus
interesses?

Mdulo Bsico
75
Planejamento Estratgico Governamental

O ENFOQUE DA ANLISE DE POLTICA

Este o primeiro dos enfoques verdadeiramente inovadores


e multidisciplinares que vamos analisar. Visto que ele foi conformado
a partir da confluncia entre a Administrao Pblica, ou mais
precisamente da problematizao que comeara a fazer acerca da
implementao das polticas pblicas, de um lado, e da Cincia
Poltica, e mais especificamente da problematizao da formao
da agenda e do processo decisrio, por outro.
Sua importncia para formar os fundamentos em que se
apoia a proposta do PEG est relacionada capacidade de enfocar
a interface entre a sociedade e o Estado e o seu prprio
funcionamento de um modo mais revelador do que at ento fazia
a Cincia Poltica. Alm de enfocar a questo da elaborao dos
planos e da sua execuo, da alocao de recursos etc., com maior
sutileza e realismo do que fazia a Administrao Pblica.

Diante do exposto, faa uma reflexo sobre a relevncia da


Anlise de Polticas para a Administrao Pblica.

Em alguns casos, a Anlise de Poltica nasce como rea de


pesquisa nos crculos ligados disciplina de Administrao Pblica.
Como, nos EUA, nos anos 60, eles estavam focalizados na anlise
organizacional, nos mtodos quantitativos etc. e no enfatizavam
a questo dos valores e interesses que a Anlise de Poltica
argumentava que era essencial para a Administrao Pblica, essa
relao foi muitas vezes complicada. Em outros casos, a Anlise de
Poltica se estabelece por diferenciao/excluso em relao

76 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

Cincia Poltica, em crculos a ela ligados. Como resultado ocorreu


uma inflexo*. Sua perspectiva passou a incorporar a anlise das
organizaes e das estruturas de governo, deslocando um pouco o *Inflexo mudana da

foco da anlise do institucional para o comportamental. direo ou da posio


normal desvio. Fonte:
Apesar das contribuies que desde h muito tempo tm sido Houaiss (2007).
realizadas por cientistas sociais para questes como essas, o que
novo a escala em que elas passam a ocorrer a partir dos anos de

v
1970 nos pases capitalistas centrais, e o ambiente mais receptivo
que passa a existir por parte dos governos. Esses movimentos
recentes se caracterizaram por oferecerem uma nova abordagem e
tentarem superar problemas atinentes s perspectivas que tomaram
No que tange aos
por modelo reas da Administrao Pblica ou ainda por dar pesquisadores muitos j
excessiva nfase a mtodos quantitativos combinados anlise tinham se interessado
organizacional. por questes ligadas
atuao do governo e s
Embora vrias definies tenham sido cunhadas pelos
polticas pblicas.
autores que primeiro trataram o tema, vamos iniciar citando
Bardach (1998), que considera a Anlise de Polticas como um
conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas
das cincias humanas utilizado para analisar ou buscar resolver
problemas concretos relacionados poltica (policy) pblica.
Para Wildavsky (1979), a Anlise de Poltica recorre a
contribuies de uma srie de disciplinas diferentes a fim de
interpretar as causas e consequncias da ao do governo, em
particular, do processo de elaborao de polticas. Ele considera,
ademais, que Anlise de Poltica uma subrea aplicada, cujo
contedo no pode ser determinado por fronteiras disciplinares,
mas sim por uma abordagem que parea apropriada s
circunstncias do tempo e natureza do problema. Segundo
Lasswell (1951), essa abordagem vai alm das especializaes
acadmicas existentes.
J segundo Dye (1976), fazer anlise de Poltica implica em
descobrir o que os governos fazem, por que fazem e que diferena
isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a descrio e explicao das
causas e consequncias da ao do governo. Numa primeira leitura,
essa definio parece descrever o objeto da Cincia Poltica, tanto
quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar

Mdulo Bsico
77
Planejamento Estratgico Governamental

as causas e consequncias da ao governamental, os pesquisadores


cientistas polticos tm-se concentrado nas instituies e nas
estruturas de governo, s h pouco registrando-se o deslocamento
para um enfoque comportamental que caracteriza a Anlise de
Poltica.
Ham e Hill (1993) ressaltam que s recentemente a poltica
pblica tornou-se um objeto importante para os cientistas polticos.
E o que a distingue da Cincia Poltica a preocupao de como o
governo a faz.
Assim, podemos afirmar que as polticas pblicas a vida de
todos os envolvidos por problemas de esferas pblicas e poltica
(politics), que os processos e resultados de polticas sempre
envolvem vrios grupos sociais, e as polticas pblicas se constituem
em objeto especfico e qualificado de disputa entre os diferentes
agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes
que tm no aparelho de Estado um lcus privilegiado de expresso,
vem tornando a Anlise de Poltica um campo de trabalho cada vez
mais importante.

Voc deve estar se perguntando: Anlise de Poltica e


Administrao Pblica, o que as distingue?

Segundo os pesquisadores que fundam o campo, na Anlise


de Poltica, em seu carter normativo (no sentido de explicitamente
portador de valores), que revelada a preocupao acerca de como
as ideias que emergem da anlise podem ser aplicadas no sentido
de alavancar um projeto social alternativo. Neste caso, podemos
afirmar que a melhoria do processo poltico atravs das polticas
pblicas que promovem a democratizao do processo decisrio
assumida como um vis normativo. Mas, os mesmos pesquisadores
apontam ainda a Anlise de Poltica tambm como um problem-
oriented, o que demanda e suscita a interdisciplinariedade.

78 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

A Anlise de Poltica se caracteriza pela sua orientao


aplicada, socialmente relevante, multidisciplinar,
integradora e direcionada soluo de problemas.
Alm de sua natureza ser ao mesmo tempo descritiva
e normativa.

Na opinio de alguns pesquisadores de Anlise de Poltica,


o analista das polticas pblicas deve situar-se fora do mundo do
dia a dia da poltica (politics) de maneira a poder indagar acerca
de algumas das grandes questes relacionadas funo do Estado
na sociedade contempornea e distribuio de poder entre
diferentes grupos sociais.
Para uma anlise adequada, necessrio explorar trs nveis.
Nveis que podem ser entendidos, ao mesmo tempo, como aqueles
em que se do realmente as relaes polticas (policy e politics) e
como categorias analticas, isto , como nveis em que estas relaes
devem ser analisadas. So eles:

Funcionamento da estrutura administrativa


(institucional): nvel superficial, descritivo, que
explora as ligaes e redes intra e interagncias,
determinadas por fluxos de recursos e de autoridade
etc. o que podemos denominar nvel da aparncia
ou superficial;
Processo de deciso: nvel em que se manifestam
os interesses presentes no mbito da estrutura
administrativa, isto , dos grupos de presso que
atuam no seu interior e que influenciam o contedo
das decises tomadas. Dado que os grupos existentes
no interior de uma instituio respondem a demandas
de grupos situados em outras instituies pblicas e
em organizaes privadas, as caractersticas e o
funcionamento desta no podem ser adequadamente
entendidos, a no ser em funo das relaes de poder

Mdulo Bsico
79
Planejamento Estratgico Governamental

que se manifestam entre esses grupos. o que podemos


chamar de nvel dos interesses dos atores; e
Relaes entre estado e sociedade: referentes ao
nvel da estrutura de poder e das regras de sua
formao, o da infraestrutura econmico-material.
o determinado pelas funes do Estado que
asseguram a reproduo econmica e a normatizao
das relaes entre os grupos sociais. o que explica,
em ltima instncia, a conformao dos outros dois
nveis, quando pensados como nveis da realidade, ou
as caractersticas que assumem as relaes a serem
investigadas, quando pensadas como categorias
analticas. Este nvel de anlise trata da funo das
agncias estatais que , em ltima instncia, o que
assegura o processo de acumulao de capital e a sua
legitimao perante a sociedade. o que podemos
denominar nvel da essncia ou estrutural.

A anlise deve ser desenvolvida de forma reiterada (em ciclos


de retroalimentao) do primeiro para o terceiro nvel e vice-versa,
buscando responder s questes suscitadas pela pesquisa em cada
nvel. Como indicado, no terceiro nvel em que as razes ltimas
destas questes tendem a ser encontradas, uma vez que ele o
responsvel pela manuteno da estabilidade poltica e pela
legitimidade do processo de elaborao de polticas.
No momento de formulao, atravs da filtragem das
demandas, seleo dos temas e controle da agenda mediante um
processo cujo grau de explicitao bastante varivel, ele vai desde
uma situao de conflito explcito, na qual h uma seleo positiva
das demandas que se referem s funes que so necessrias para
manuteno de formas de dominao na organizao econmica,
como suporte acumulao de capital e resoluo de conflitos
abertos, at uma no deciso, que opera no nvel negativo da
excluso dos temas que no interessam estrutura capitalista (como
a propriedade privada, ou a reforma agrria), selecionando os que

80 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

entram ou no na agenda atravs de mecanismos que filtram


ideologicamente os temas e os problemas.

Nos momentos da implementao e da avaliao,


outros mecanismos de controle poltico se
estabelecem tendo por cenrio os dois primeiros
nveis e, com mbito maior e mais complexo de
determinao, o terceiro.

Atravs do trnsito entre estes trs nveis, depois de vrias


reiteraes, possvel conhecermos o comportamento da
comunidade poltica existente numa rea qualquer de poltica
pblica, e desta maneira chegarmos a identificar as caractersticas
mais essenciais de uma poltica. Este processo envolve examinar a
estrutura de relaes de interesses polticos construdos pelos atores
envolvidos; explicar a relao entre o primeiro nvel superficial das
instituies e o terceiro nvel mais profundo da estrutura econmica.

Vimos que so trs os nveis distintos da anlise de uma poltica.


Voc sabe descrever em que implica cada um destes nveis?

Podemos dizer que com a anlise de uma poltica possvel


primeiramente identificarmos as organizaes (instituies pblicas)
com ela envolvidas e os atores que nestas se encontram em posio
de maior evidncia. Em seguida, e ainda no primeiro nvel
(institucional) de anlise, identificarmos as relaes institucionais
(isto , aquelas sancionadas pela legislao) que elas e seus
respectivos atores-chave mantm entre si.
Passando a um segundo nvel, a pesquisa ocorre sobre as
relaes estabelecidas entre esses atores-chave que representam os
grupos de interesse existentes no interior de uma instituio e de
grupos externos, situados em outras instituies pblicas e em
organizaes privadas. As relaes de poder, coalizes de interesse,

Mdulo Bsico
81
Planejamento Estratgico Governamental

formao de grupos de presso, cooptao, subordinao etc. devem


ser cuidadosamente examinadas de maneira a explicar o
funcionamento da instituio e as caractersticas da poltica.
A determinao de existncia de padres de atuao recorrente de
determinados atores-chave e sua identificao com os de outros
atores, instituies, grupos econmicos, partidos polticos etc., de
modo a conhecer os interesses dos atores, so o objetivo a ser
perseguido neste nvel de anlise.
J no terceiro nvel e ltimo nvel de anlise, mediante uma
tentativa sistemtica de comparar a situao observada com o
padro (estrutura de poder e das regras de sua formao)
conformado pelo modo de produo capitalista sua infraestrutura
econmico-material e sua superestrutura ideolgica que
ocorre a explicao. Ou seja, nesta etapa, em que atravs do
estabelecimento de relaes entre a situao especfica que est sendo
analisada e o que tipicamente tende a ocorrer no capitalismo avanado
(ou perifrico, no caso latino-americano), que podemos chegar a
entender a essncia, isto , entender como as relaes se estabelecem
entre as vrias pores do Estado e destas com a sociedade.
Assim, podemos dizer que o percurso descrito uma tentativa
sistemtica de percorrer este caminho de ida e volta apoiando-
nos sempre no mapa que este terceiro nvel de anlise proporciona.

82 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

O ENFOQUE DO PLANEJAMENTO
ESTRATGICO SITUACIONAL

Ao contrrio do enfoque da anlise de poltica, este enfoque


no ser tratado aqui de modo detalhado, pois os captulos
que seguem, os quais apresentam as duas metodologias
integrantes do arsenal do PEG, j o fazem. Vamos comear?

O Planejamento Estratgico
Situacional, mtodo PES, surgiu em Saiba mais Carlos Matus

meados da dcada de 1970 como resultado Ministro do Governo Allende


da busca de uma ferramenta de suporte ao (1973) e consultor do ILPES/
mesmo tempo cientfica e poltica para o CEPAL, falecido em dezembro

trabalho cotidiano de dirigentes pblicos e de 1998, ministrou vrios cur-

outros profissionais em situao de sos no Brasil nos anos noven-


ta (Escolas Sindicais, IPEA,
governo. Seu criador foi o ex-ministro de
Ministrios, Governos Estaduais e Munici-
Planejamento chileno do governo Allende,
pais). Criou a Fundao Altadir com sede na
Carlos Matus. Nas suas prprias palavras,
Venezuela para difundir o mtodo e capacitar
o mtodo PES nasceu de um longo
dirigentes. Introduzido no Brasil a partir do
processo de reflexo ocorrido no perodo
final dos anos oitenta, o PES foi disseminado
em que ele ficou preso em funo do golpe e adaptado amplamente nos locais onde foi
militar, o qual levou morte o presidente utilizado, particularmente no setor pblico.
Allende, em setembro de 1973. Essa reflexo Fonte: <http://www.espacoacademico.com.br/
o levou a formular uma crtica ao 032/32ctoni.htm#_ftn2>.
planejamento governamental tradicional e
propor um mtodo alternativo levando em conta o carter
situacional (situao do ator que planeja) e estratgico o qual deveria

Mdulo Bsico
83
Planejamento Estratgico Governamental

possuir o planejamento, em especial aquele necessrio para lidar


com as particularidades do Estado latino-americano.
A leitura de qualquer um dos vrios livros escritos por Matus
revela que essa crtica tem como pressupostos muitos dos contedos
abordados pelo enfoque da Anlise de Polticas. Aspecto ainda mais
patente para os que tiveram a oportunidade de serem alunos do
professor Matus.

Baseado em pressupostos muito semelhantes aos da


Anlise de Poltica, o mtodo PES uma alternativa
ao planejamento tradicional.

De acordo com os pressupostos apresentados at aqui e


tambm pelo fato de ter sido concebido atravs do aprendizado
proporcionado por sucessivas experincias de planejamento
governamental em pases perifricos, o mtodo PES foi escolhido
como um dos fundamentos desta disciplina de PEG. O Planejamento
Estratgico Governamental conta ainda com um repertrio de
instrumentos e metodologias que adicionam reflexo sobre Anlise
de Polticas preocupaes mais realistas e prximas do contexto
latino-americano. Para tanto, destacamos a seguir alguns pontos que
a tornam apropriada para servir de fundamento disciplina de PEG:

a crtica radical que faz ao planejamento tradicional


normativo (no no sentido de prescritivo, mas sim
de voluntarista, escassamente apoiado em anlise
metodologicamente coerente e autoritrio baseado
em acordos de gabinete sem participao) e sua
prpria epistemologia, de carter positivista e
comportamentalista;
o uso do termo estratgico, empregado na sua dupla
conotao de movimento visando soluo de uma
situao que se configura como um problema para o
ator que planeja e de movimento em que este ator
enfrenta ou vai ser enfrentado por um adversrio o

84 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

qual tambm se move, inclusive em resposta s suas


aes. Aquelas aes que iro construir o cenrio
normativo: aquele cujo contedo interessa ao ator que
planeja. Estratgico, ademais, por ter seu foco nos
projetos de longo prazo de maturao, mais do que
em simples manobras tticas (de curto prazo);
a clara distino que coloca entre o planejamento
estratgico corporativo ou empresarial, do qual
lamentavelmente se originam muitas das propostas que
so contrabandeadas para o territrio
governamental, e a proposta que faz de tratar os
problemas pblicos, situados na interface Estado-
Sociedade, de modo coerente com as demandas do
conjunto desta sociedade e no com as de um grupo
econmica e politicamente favorecido; e
o esforo de construo de um mtodo para
compreender o jogo social, a relao entre os homens,
e atingir resultados relevantes apesar da incerteza
sempre presente, a partir de categorias como ator
social, teoria da ao social, produo social e
conceitos como o de situao e o de momento.

O mtodo PES se coloca, por sua vez, como uma


contraproposta epistemolgica ao planejamento de tipo
economicista (que, por operar sobre variveis quantitativas,
frequentemente de natureza econmica, d a enganosa impresso
de exatido e racionalidade) ao:

negar a possibilidade de um nico diagnstico da


realidade, por enfatizar que os vrios atores explicam
ou fazem recortes interessados da realidade, a partir
de suas situaes particulares e sempre voltados para
a ao. No possvel, nunca, um conhecimento
fechado, uma verdade acabada sobre a realidade;
reconhecer que os atores em situao de governo nunca
tm o controle total dos recursos exigidos por seus

Mdulo Bsico
85
Planejamento Estratgico Governamental

projetos e, por isto, nunca h certeza de que suas aes


alcanaro os resultados esperados. Os recursos
escassos no so s os econmicos, mas os de poder,
de conhecimento e de capacidade de organizao e
gesto, entre outros;
aceitar que a ao humana intencional e nunca
inteiramente previsvel, como fazem supor os
comportamentalistas; e
aceitar que o jogo social sempre de final aberto.

Nesta medida, apesar da incerteza, da incapacidade de


controlar os recursos, do abandono de qualquer posio
determinstica, h sempre espao para a ao humana intencional,
para se fazer histria, para se construir sujeitos individuais e
coletivos e para se lutar contra a improvisao, construindo um
caminho possvel que se aproxime do rumo desejado.

86 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

Resumindo
Nesta segunda Unidade investigamos a contribuio
de dois enfoques relacionados gesto pblica. Um de an-
lise do processo de elaborao de polticas pblicas, a An-
lise de Polticas (a Policy Analysis); e outro conhecido na
Amrica Latina como o mtodo PES do Carlos Matus. Eles
constituem o fundamento daquilo que nesta disciplina de-
nominamos PEG.
Vimos ainda que o que acontece dentro do Estado
a elaborao de polticas pblicas no ocupa um papel cen-
tral no espectro de preocupaes da Cincia Poltica. E que a
Administrao Pblica tende a desprezar o conhecimento
que ela ceticamente proporciona sobre a interface Estado-
Sociedade. Por separar o mundo da politics e o da policy, a
Administrao Pblica pode reduzir o poltico (politics) a um
mero aspecto tcnico-operacional, administrativo.
a partir da contribuio desses dois enfoques, a An-
lise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional,
que se delineou o conceito de PEG que se suleou (em vez
de norteou) a concepo desta disciplina.

Mdulo Bsico
87
Planejamento Estratgico Governamental

Atividades de aprendizagem
Para verificar seu entendimento propomos algumas
atividades de aprendizagem. Procure respond-las e em
caso de dvida no hesite em conversar com o seu tutor.

1. Quais as principais diferenas entre os enfoques da Cincia Polti-


ca, da Administrao Pblica e da Anlise de Poltica?
2. Por que a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico
Situacional so considerados abordagens adequadas para a pro-
posta feita nesta disciplina para o tratamento do planejamento
estratgico? E por que essa proposta seria apropriada para os
gestores interessados na construo do Estado Necessrio?
3. Qual a diferena entre Planejamento Estratgico Situacional e o
Planejamento tradicional? Aponte as caractersticas principais de
cada um.

88 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoque

UNIDADE 3
METODOLOGIA DE
DIAGNSTICO DE SITUAES

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Compreender como se pode gerar coletivamente um mapa
cognitivo relativo a uma situao-problema, e como construir o
seu fluxograma explicativo;
Captar os condicionantes da ao de governo a partir de conceitos
como projeto de governo, governabilidade, capacidade de
governo, tempo e oportunidade; e
Aplicar a Metodologia de Diagnstico de Situaes e saber
relacion-la com o processo de transio do Estado Herdado
para o Estado Necessrio.

Mdulo Bsico
89
Planejamento Estratgico Governamental

90 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

INTRODUO

v
Esta Unidade trata de uma metodologia que tem como
objetivo dar um passo importante para lograr a aproximao ao
nosso propsito de subsidiar a transio do Estado Herdado para
Este texto resultado de
o Estado Necessrio. Como j vimos, na Unidade 1, as uma reviso, ampliao
caractersticas do Estado Herdado decorrem do fato de que nossa e adaptao do captulo
proposta a esse respeito distinta daquela postada numa cena de sobre a Metodologia de
Diagnstico de
chegada uma configurao de Estado democrtico
Situaes, de Dagnino e
(ODONNELL, 2008) coerente com um cenrio normativo a ser outros (2002).
construdo pela via da observncia das cidadanias que esto alm
da cidadania poltica que, por oposio, se diferencia da cena
inicial. Tal proposta, por no explicitar a natureza da trajetria
que as separa, coloca o Estado Necessrio como uma espcie de
farol situado num cenrio futuro. Ele seria o responsvel para
guiar a transio.
Acreditamos que para materializar a inteno de gerar uma
configurao de Estado com atributos previamente especificados
(consolidar as cidadanias que esto alm da cidadania poltica),
devido escassa possibilidade que temos de detalhar a cena de
chegada, s incertezas associadas ao processo e necessidade de
que o processo esteja sempre submetido vontade de coletivos
participativos com alto poder de deciso, necessrio outro tipo
de abordagem metodolgica. Usando a analogia nutica, podemos
dizer que uma bssola, a qual no se encontra disponvel, possui
baixa probabilidade de alcanar um resultado coerente com os
valores e interesses do conjunto de atores que, por sua vez, so os
mais envolvidos com esse processo.

Mdulo Bsico
91
Planejamento Estratgico Governamental

Com certeza voc sabe o que uma bssola, mas para que ela
serve? Qual sua relao com nossa disciplina?

A bssola um instrumento que nos permite navegar mesmo


quando as condies de visibilidade no nos possibilitem enxergar
o farol. Especialmente quando:

ao estarmos numa embarcao vela, inconveniente


manter um rumo fixo;
necessrio aproveitar uma lufada de vento forte que
nos permite avanar mais rpido, mesmo sabendo que
temos que bordejar depois para recuperar a direo
em que estvamos; afinal velejar aproveitar a fora
do vento e da mar;
percebemos que no conveniente tentar manter o rumo
para chegar a um ponto rigidamente predeterminado
(farol); e
o mais importante, naquela conjuntura, chegar logo
costa, ainda que num ponto distinto do que se havia
programado, de maneira segura e aproveitando as
condies que se apresentarem.

A bssola o que nos permitir, inclusive, saber o


quanto nos estamos afastando daquele ponto e quais
os inconvenientes que isto nos poder causar.

Gerar um produto adequado num cenrio postulado como


desejvel (farol), mas numa situao em que o contexto
socioeconmico e poltico cambiante, assim como so os
interesses e projetos polticos dos atores que se quer favorecer,
sobretudo quando difcil visualizar sua provvel evoluo, no

92 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

o mais sensato. O que no quer dizer, claro, que devamos deixar


o barco deriva.
Nossa bssola , justamente, a metodologia que
apresentamos nesta Unidade. Ela mais eficaz do que qualquer
farol que a priori possamos divisar, pois trabalha com situaes-
problema que derivam do ambiente socioeconmico e poltico em
que estamos velejando e que tambm so definidas no mbito
dos atores que nos interessa promover e, sendo assim, trazem
embutidos seus valores e interesses.
Ela comea com a construo de um mapa cognitivo de uma
determinada situao-problema. Este mapa pode ser considerado,
para todos os efeitos, como um modelo descritivo de uma realidade
complexa sobre a qual, num momento normativo posterior, com o
emprego da Metodologia de Planejamento de Situaes (MPS),
elaborar-se-o estratgias especificamente voltadas a alterar a
configurao atual descrita.
A Metodologia de Diagnstico de Situaes (MDS) busca
viabilizar uma primeira aproximao aos conceitos adotados para
o PEG e ao conjunto de procedimentos necessrios para iniciar
um processo dessa natureza numa instituio pblica, de governo.
Do ponto de vista mais formal e enfatizando seu carter pedaggico
mais do que o de ferramenta de trabalho que ela possui, a MDS
pode ser considerada como uma variao da metodologia do estudo
de caso ou do mtodo do caso, amplamente utilizada desde o
incio do sculo XX nas Escolas de Direito e de Administrao Kliksberg (1992), Costa e
Barroso (1992) e Arago
(pblica e de empresas) em todo o mundo. Sem pretender comparar

v
e Sango (2003), entre
esse mtodo de ensino com a MDS, mesmo porque esta possui um outros, sistematizaram
carter que almeja transcender em muito esta condio, ou criticar algumas dessas crticas
a forma como foi concebido ou tem sido utilizado, cabe enfatizar de modo bastante
acertado e que se
que os esforos iniciais para a sua concepo e utilizao, realizados
mostraram teis para a
por Carlos Matus, se do em ambientes de governo para resolver concepo das melhorias
problemas concretos e no para a construo ou idealizao de que fomos ao longo do
casos teis para o ensino de Administrao. tempo introduzindo na
MDS.
Buscando um maior aproveitamento e entendimento
dividimos esta Unidade 3 em quatro partes distintas. So elas:

Mdulo Bsico
93
Planejamento Estratgico Governamental

primeira, que engloba as duas primeiras sees, nas


quais apresentaremos conceitos como Ator Social e
Jogo Social, como tambm as diretrizes para a ao
estratgica;
segunda, em que apresentaremos uma viso sobre os
condicionantes da ao de governo a partir de alguns
conceitos como: projeto de governo, governabilidade,
capacidade para governar, tempo e oportunidade.
Daremos destaque ao Tringulo de Governo como
ferramenta para a anlise de Governabilidade;
terceira, momento em que mostraremos a maneira
como se d o tratamento de problemas no mbito da
metodologia. Apresentaremos o conceito de problema
(em tudo anlogo ao de situao-problema) e
exemplificaremos os procedimentos adotados para sua
identificao e formulao adequada; e
quarta, e ltima, na qual traremos os procedimentos
para a construo do fluxograma explicativo da
situao, deixando evidente a relao que essa
metodologia possui com a Metodologia de Mapas
Cognitivos e com os trabalhos sobre Planejamento
Estratgico Situacional, desenvolvidos pelo Professor
Carlos Matus. O diagnstico de uma situao a base
para a definio das aes em um plano estratgico,
assunto desenvolvido na Unidade que segue, referente
Metodologia de Planejamento Situacional.

94 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

UMA VISO PRELIMINAR DO


RESULTADO

Uma viso preliminar do resultado da aplicao da MDS


pode ser obtida atravs de um exemplo bem simples, ainda que
sofrido pelos Palmeirenses, o qual mostra os problemas identificados
por um ator o time do Palmeiras no mbito de uma situao-
problema, a sua derrota frente ao Corinthians.
Frente derrota, o presidente do Palmeiras reuniu os
jogadores para entender por que o time foi derrotado e buscar
solues. Iniciou a reunio perguntando a cada jogador qual foi a
causa da derrota, e pediu que cada um escrevesse numa ficha esta
causa. Pediu tambm que os jogadores respondessem usando uma
ficha para cada problema com uma frase objetiva, curta, direta,
com poucas palavras, ressaltando que no colocassem mais de um
problema na mesma folha; se quisessem indicar mais de um
problema, deveriam usar outra ficha. E, ainda, de preferncia, que
a frase no comeasse com falta..., pois, se fosse assim, o
enunciado do problema j estaria dizendo a sua soluo
providenciar o que est faltando , e isso deveria ser evitado para
que se pudesse ter uma viso mais adequada da situao-problema
como um todo. Finalmente, pediu que evitassem o rudo do tipo 1:
eu falo x e o outro entende y e, tambm, o do tipo 2: eu acho que
falei m mas, na realidade, falei n. Vejamos, de acordo com a Figura
1, o que eles conseguiram:

Mdulo Bsico
95
Planejamento Estratgico Governamental

Figura 1: Situao-problema
Fonte: Elaborada pelo autor

Em seguida, eles tentaram ordenar os problemas identificados


colocando as causas mais determinantes esquerda. Observe o
resultado na Figura 2:

Figura 2: Ordenamento dos problemas identificados


Fonte: Elaborada pelo autor

Depois, eles organizaram os problemas classificando as


causas segundo a capacidade que tinham de agir sobre elas
(governabilidade), para tentar entender quais eram as relaes de
causalidade que existiam entre si, e chegaram ao que na
terminologia da MDS conhecemos por fluxograma explicativo da
situao-problema, conforme exemplificado na Figura 3. Ou o que,
de forma mais genrica, conhecemos por um mapa cognitivo de

96 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

como os jogadores do Palmeiras explicam a sua derrota, ou ainda,


utilizando o jargo da Anlise de Sistemas, um modelo de sistema
complexo (a derrota).

Figura 3: Fluxograma explicativo para a situao-problema


Fonte: Elaborada pelo autor

Mdulo Bsico
97
Planejamento Estratgico Governamental

AGIR ESTRATGICO

Apresentada essa viso preliminar do resultado da aplicao


da MDS, podemos iniciar o detalhamento dos conceitos e relaes
que ela compreende.
O foco da ao estratgica tornar possvel, no futuro, o
que hoje parece impossvel ou improvvel, e manter ateno sobre
o que mais importante fazer para atingir os objetivos traados.
Nossa concepo de planejamento implica, portanto, enfrentar
problemas planejando para construir viabilidade.

PRESSUPOSTOS PARA UMA AO ESTRATGICA EM


AMBIENTE GOVERNAMENTAL

Para uma mesma situao-problema podemos construir


diferentes explicaes ou diagnsticos vlidos. Cada ator social tem
a sua viso da realidade, dos resultados que deve e pode alcanar
e da ao que deve empreender. No entanto, preciso avanar na
percepo sobre o conceito de Diagnstico, incorporando a ideia
mais apurada de anlise de situaes e compreender que
necessrio saber interagir com outros atores para ganhar sua
colaborao ou vencer suas resistncias.
Partimos da hiptese realista e minimalista de que o ator
que planeja est inserido no objeto planejado e no tem controle
sobre o contexto socioeconmico e poltico no qual vai agir. O PEG
supe que o ator que planeja, atua em um ambiente marcado por
incerteza, em que surpresas podem ocorrer a todo o momento e

98 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

que a possibilidade do insucesso est sempre presente e deve ser


incorporada no clculo poltico.

O CONCEITO DE ATOR SOCIAL

Ator social uma pessoa, grupo ou organizao que participa


de algum jogo social, que possui um projeto poltico, controla
algum recurso relevante, tem, acumula (ou desacomoda) foras no
seu decorrer e possui, portanto, capacidade de produzir fatos
capazes de viabilizar seu projeto (MATUS, 1996).
Todo ator social (com projeto e capacidade de produzir fatos
no jogo) capaz de fazer presso para alcanar seus objetivos,
podendo acumular fora, gerando e mudando estratgias para
converter-se num centro criativo de acumulao de poder.
O diagnstico inicial de problemas que conformam uma
situao-problema a ser enfrentada por um ator pode ser visto como
o resultado do jogo realizado por um conjunto de atores num
momento pretrito.

CARACTERSTICAS DO JOGO SOCIAL

possvel caracterizar o agir social como um jogo que pode


ser de natureza cooperativa ou conflitiva. Num jogo social, diferentes
jogadores tm perspectivas que podem ser comuns ou divergentes
e controlam recursos que esto distribudos entre os jogadores
segundo suas histrias de acumulao de foras em jogos
anteriores. Um conjunto de jogos sociais conforma um contexto
que pode ser entendido como um sistema social. Mas, diferentemente
de jogos esportivos, por exemplo, no jogo social, ou no jogo poltico
que tipicamente ocorre nas atividades de PEG, as regras do jogo
podem alterar-se em funo de jogadas e de acumulaes dos
jogadores.

Mdulo Bsico
99
Planejamento Estratgico Governamental

OS MOMENTOS DA GESTO ESTRATGICA

A Gesto estratgica pode ser entendida como uma


composio de quatro momentos principais.

O que voc entende por momentos?

Segundo Matus (1996, p. 577), momento uma instncia


repetitiva, pela qual passa um processo encadeado e contnuo, que
no tem princpio nem fim. O conceito no tem uma caracterstica
meramente cronolgica e indica instncia, ocasio, circunstncia
ou conjuntura, pela qual passa um processo contnuo ou em cadeia,
sem comeo nem fim bem definidos. Observe a Figura 4:

Figura 4: Momentos
Fonte: Elaborada pelo autor

100 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

Adotamos aqui a nomenclatura momento, conforme


proposta por Matus, como crtica concepo de planejamento
convencional como composto por um conjunto de etapas ou de fases
separadas e estanques. Os momentos indicados no diagrama e as
atividades que implicam podem ser caracterizados em:

Diagnstico: explicar a realidade sobre a qual se quer


atuar e mudar; foi, e tende a ser.
Formulao: expressar a situao futura desejada ou
o plano; o que deve ser.
Estratgia: verificar a viabilidade do projeto formulado
e conceber a forma de execut-lo; possvel? como
fazer?
Operao: agir sobre a realidade; fazer, implementar,
monitorar, avaliar.

Mdulo Bsico
101
Planejamento Estratgico Governamental

A ANLISE DE GOVERNABILIDADE
O TRINGULO DE GOVERNO

O conceito de Governabilidade pode ser entendido atravs


de uma ferramenta simples e muito til para a anlise de viabilidade
poltica de projetos e de aes de governo: o Tringulo de Governo.
Esse modelo formado por trs variveis interdependentes e cada
uma dessas variveis se encontra em um dos vrtices do Tringulo.
Correndo o risco da simplicidade excessiva, podemos dizer que
Governar controlar de forma adequada essas trs variveis.
O Tringulo de Governo que expressa o balano entre elas pode
ser esquematicamente concebido como a rea da figura.
Um grupo poltico que pretende governar formula um Projeto
de Governo, que pode ser entendido como o conjunto dos objetivos

v
que ele possui e que expressam os desejos da parte da populao
que o elegeu, conferindo assim, Apoio Poltico ao governo eleito.
intuitiva a ideia de que o Apoio Poltico, em qualquer mandato
Este Projeto de Governo de um governo eleito, comea alto e tende a diminuir. Assim como
foi posteriormente a de que um Projeto de Governo que no pretende mudar a situao
transformado num previamente existente um projeto meramente administrativo
conjunto de planos,
no ir requerer uma alta governabilidade, pois no existiro muitos
dando origem GEP.
obstculos sua ao. Ao contrrio, um Projeto de Governo
transformador, que expressa uma grande ambio do ator social
de mudar a situao previamente existente, exigir alta
governabilidade. Ento, o grau de Governabilidade que um ator
social precisa para governar inversamente proporcional ao Projeto
de Governo, entendido este como a ambio de mudar a situao
previamente existente. Veja na Figura 5:

102 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

Figura 5: Balano de governabilidade


Fonte: Elaborada pelo autor

O sistema em que est inserido o Projeto de Governo no


passivo. As resistncias e os apoios indicam uma relao de foras
que expressam a maior ou a menor sustentao poltica do que o
ator social que governa possui para implementar seu projeto poltico.
Esse Apoio Poltico que a sociedade confere ao governante e ao
seu Plano de Governo pode ser entendido tambm como a fora
(que o ator possui) para fazer acontecer, e est representado no
vrtice esquerdo do Tringulo. tambm intuitiva a ideia de que a
Governabilidade diretamente proporcional ao Apoio Poltico com
que conta o ator social.
A equipe dirigente deve analisar, para cada projeto ou
proposta de governo, qual o efetivo apoio / rejeio / desinteresse
de atores polticos. No caso de um governo municipal, eles sero o
Prefeito, secretariado, movimentos sociais e sindicais, apoio
partidrio, opinio pblica, legislativo, meios de comunicao,
formadores de opinio etc.
O controle dos aspectos que integram o sistema depende da
capacidade que o dirigente possui para implementar seu projeto,

Mdulo Bsico
103
Planejamento Estratgico Governamental

construindo resultados, mudando a realidade e ampliando, assim,


sua Governabilidade.

v
Mas a anlise deve informar, tambm, para cada projeto ou
proposta de governo, qual a capacidade de governar da equipe
dirigente, sua experincia de gesto, seus mtodos de trabalho, sua
organizao interna, suas habilidades pessoais, seu controle de
Representada na Figura 5
meios para empreender o projeto, e seu controle de recursos (tempo,
pela vrtice direita do
conhecimento, financeiros, pessoal capacitado, capacidade para
tringulo.
formar opinio, para gerenciar ou para coordenar processos de
trabalho, para gerar legislao ou regulamentaes, comunicao,
mobilizao de apoio).

A Capacidade de Governo (ou governana) o recurso


cognitivo (saber governar) com o qual conta a equipe
de governo e deriva desse conjunto de fatores.

Essa capacidade de anlise de viabilidade essencial para


a Governabilidade, que diretamente proporcional Capacidade
de Governo. Ela uma avaliao sistemtica sobre a fora (ou
Apoio Poltico) necessria para implementar aes de governo e a
Capacidade de Governo. A Governabilidade depende, a cada
momento, e para um dado projeto, das situaes especficas
proporcionadas pela ao sob anlise. Dois fatores importantes que
afetam a Governabilidade so o tempo, entendido como o recurso
mais escasso do governante, e a oportunidade poltica para
empreender uma dada ao de governo.
Em termos mais formais, podemos escrever que g = f (a, c, 1/p).
Onde:
g Governabilidade;
a Apoio Poltico;
c Capacidade de Governo; e
p Ambio do Projeto de Governo.

104 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

Para deixar o conceito de Governabilidade ainda mais claro,


vamos analisar dois casos tendo como referncia grficos em
que o Apoio Poltico e a Capacidade de Governo esto
indicados no eixo vertical e o tempo de governo no eixo
horizontal. Vamos l?

A curva da Capacidade de Governo se inicia baixa e


negativa, indicando que a equipe do governo eleito, em geral, no
sabe governar. E s o faz, de fato, quando ela atravessa o eixo
horizontal. A curva do Apoio Poltico se inicia positiva e alta,
indicando que a equipe do governo eleito conta sempre, no incio,
com muita aprovao da populao.
No primeiro caso, se a equipe dirigente no possui suficiente
Capacidade de Governo, ela demorar para comear a governar
de fato. E por isso, o Apoio Poltico, que em geral tende a diminuir,
se ver reduzido pela incapacidade da equipe de satisfazer ao
interesse da populao. Nesta situao, o governo terminar de fato
antes do encerramento previsto. Ou ento, para manter a
Governabilidade, a equipe ter de reduzir o seu Projeto de Governo,
isto , a ambio de mudar a situao previamente existente. Ele
ter de ser sacrificado de modo a obter apoio poltico das foras
conservadoras. Veja na Figura 6:

Figura 6: Apoio poltico reduzido


Fonte: Elaborada pelo autor

Mdulo Bsico
105
Planejamento Estratgico Governamental

No segundo caso, a equipe dirigente consegue adquirir


Capacidade de Governo mais rapidamente e, em consequncia, o
perodo efetivo de governo comea mais cedo e seu projeto poder
ser mantido at o fim. Isso significa que o governante no ir ser
obrigado a diminuir sua expectativa de mudar a realidade. Essa
equipe, por comear a governar com uma capacidade de governo
maior, pode fazer com que o apoio poltico aumente em vez de
reduzir, contribuindo para que seja promotora do perfil de sua
sucessora a qual ter a mesma linha poltica de projeto bem-
sucedido e que tenha o apoio da populao. A equipe, por saber
governar, faz com que o resultado que alcana promova uma
ampliao do mandato previsto. Todavia, para que isso ocorra
necessria a capacidade de governo. Quem no der a devida
ateno capacidade de governo (que um dos recursos mais
importantes para se governar), no conseguir governar. Poder
at pensar que est governando, ou mesmo governar durante certo
tempo, porm a partir de um dado momento no ir mais faz-lo.

Antes das eleies, a populao pode votar num candidato


porque acha que ele sabe governar, por ele falar bem, ser
simptico, defender uma parte importante da populao etc.
Contudo, o apoio poltico inicialmente no depende da
capacidade de governo. Voc concorda?

Todavia, no momento posterior, depois se assumir o mandato,


o apoio poltico no ser um mero reflexo da plataforma poltica
ou da simpatia da populao pelas ideias da equipe que governa.
Depois que o governo est em execuo, a simpatia no to
importante como era quando da eleio. A partir desse momento, o
apoio poltico se torna proporcional capacidade de governo.
E, neste segundo caso, como se pode ver no grfico, a partir de um
determinado momento, a curva de apoio poltico comea a subir.
Para manter a Governabilidade, a equipe no precisar sacrificar
o Projeto de Governo (ambio de mudar a situao existente). Ele

106 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

poder ser mantido at o fim e o governo acabar depois do trmino


previsto. Ou seja, a equipe poder fazer a sua sucessora. Observe
a Figura 7.

Figura 7: Apoio poltico proporcional capacidade de governo


Fonte: Elaborada pelo autor

Dessas evidncias surge o argumento de que o tempo que a


equipe de governo demora a adquirir capacidade de governo uma
varivel crtica. Tempo este que, na realidade, no pode ser
considerado como um tempo de governo. Enquanto a equipe est
adquirindo capacidade de governo, enquanto a curva no ultrapassa
a linha horizontal mostrada no grfico, algum, que no ela, est
de fato governando. um tempo durante o qual a tendncia de
perda de apoio poltico.

Mdulo Bsico
107
Planejamento Estratgico Governamental

A SITUAO-PROBLEMA COMO OBJETO


DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL

Introduzido o conceito de Governabilidade, podemos


aprofundar o entendimento do conceito de situao-problema e o
papel que ela desempenha no PEG. Esta seo parte da ideia de
que qualquer situao pode ser entendida pelo ator com ela
envolvido como o resultado, o placar de um jogo, e que esta
situao pode ser por ele encarada como um problema a resolver.
Ou seja, o xito em um jogo ser a soluo de um problema ou a
mudana do placar.

Situao, problema e situao-problema so, para


todos os efeitos, sinnimos.

Podemos entender a realidade social como um grande jogo


integrado por muitos jogos parciais e que possuem suas prprias
regras, em que atores se veem envolvidos ou procuram se envolver.
Em todos os jogos h alguns jogadores e alguns espectadores:
nenhum ator social participa de todos os jogos. O governante, o
ator que planeja ou o encarregado da gesto de uma situao podem
ser vistos como jogadores que, com suas aes, produzem
acumulaes procurando alterar o resultado do jogo. com base
nessas acumulaes que eles podem ampliar, ou reduzir, sua
capacidade de produzir novas jogadas e alterar a situao inicial.

108 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

Este o mecanismo bsico atravs do qual se acumula ou se


desacumula poder e se produz, ou no, mudanas significativas
sobre uma dada situao-problema.
Observar a ao de governo, que gera acmulos de poder e
resultados socialmente valorizados, uma atividade-chave do PEG.
Essa observao exige:

identificao dos jogos e dos problemas em que o ator


que planeja est envolvido;
determinao de sua relao com outros problemas e
jogadores;
identificao de suas manifestaes sobre a realidade
ou das evidncias que permitam verificar se o
problema est se agravando ou sendo solucionado pela
ao de governo; e
diferenciao entre as causas e as consequncias dos
vrios jogos parciais.

CONCEITO DE PROBLEMA (OU SITUAO-PROBLEMA)

O elemento central do momento de Diagnstico, mostrado


no esquema que segue, a produo de um quadro que identifique
e relacione entre si os problemas mais relevantes associados a uma
dada situao (instituio etc.) em um determinado momento. Por
exemplo, de um problema, ou de uma situao-problema, podemos
destacar o resultado de um jogo. O problema pode ser:

Estruturado: quando possvel enumerar todas as


variveis que o compem; precisar todas as relaes
entre as variveis, fazer com que todos os jogadores
reconheam como tal a soluo proposta.
Quase estruturado: quando se podem enumerar
apenas algumas das variveis que o compem, precisar

Mdulo Bsico
109
Planejamento Estratgico Governamental

apenas algumas das relaes entre as variveis,


entender suas solues como, necessariamente,
situacionais, isto , aceitveis para um ator e vistas
com restries por outros.

Os problemas produzidos pelos jogos sociais e por incluso


os que so alvo do PEG so quase estruturados. Um problema quase
estruturado pode conter, como elementos parciais, problemas
estruturados, isto , os problemas estruturados no existem na
realidade social, salvo como aspectos ou como partes de problemas
quase estruturados.

TIPOS DE PROBLEMAS

No jogo social so produzidos trs tipos de problema.


Adotando como referencial o tempo, o significado e a natureza do
seu resultado para um determinado ator, o problema pode ser:

uma ameaa, isto , um perigo potencial de perder


algo conquistado ou agravar uma situao;
uma oportunidade, ou seja, a possibilidade de que o
jogo social abra e sobre a qual o ator pode agir para
aproveit-la com eficcia ou desperdi-la; ou
um obstculo, isto , uma deficincia passvel de ser
atacada atravs da adequada observao e
qualificao do jogo em curso.

Podemos tambm classificar os problemas quanto:

ao tempo fazendo referncia se estes so atuais ou


potenciais;
governabilidade no que se refere ao controle, podendo
ser total, baixo e fora de controle;

110 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

abrangncia fazendo meno se este no mbito


nacional, local, especfico, estadual ou municipal; e
estruturao, j que os problemas podem ser
estruturados ou quase estruturados.

O enfrentamento de problemas j criados ou presentes um


ato reativo. O enfrentamento das ameaas e das oportunidades
um ato propositivo. A ao de carter propositivo um objetivo a
ser perseguido permanentemente pelo ator que busca melhores
resultados e mais possibilidades de xito. Tais possibilidades, no
entanto, no esto usualmente sob controle dos dirigentes pblicos.
Ao assumir a frente de uma organizao ou instncia de
governo, a escala e a gravidade dos problemas j detectados exigem
solues imediatas que costumam ser to abrangentes, que a ao
do governante tende a ser de carter reativo. Simultaneamente,
entretanto, necessrio vislumbrar as novas ameaas e
oportunidades, procurando evitar o agravamento da situao (ao
de carter propositivo).

CONFORMAO DE UM PROBLEMA

Um problema s existe quando uma situao adversa se


torna foco de interesse de um ator social. Isto ocorre devido ao
mal-estar claramente percebido que produz o resultado de algum
jogo em que ele est envolvido. Ou, em menor medida,
identificao de que o jogo contm oportunidades cujo resultado
pode benefici-lo. Antes que isso ocorra, o resultado deste jogo ,
para o ator, um mal-estar impreciso ou uma mera necessidade sem
demanda poltica. O diagnstico da situao supe:

listar os problemas declarados pelos diversos atores


sociais relevantes;
avaliar os problemas segundo a perspectiva desses atores;

Mdulo Bsico
111
Planejamento Estratgico Governamental

situar os problemas no tempo e no espao;


verificar se existe complementaridade ou contradio
entre os problemas declarados;
identificar fatos que evidenciam e precisam a existncia
de problemas;
levantar suas causas e consequncias; e
selecionar as causas crticas que podem ser objeto de
interveno.

COMO FORMULAR UM PROBLEMA?

A formulao correta de um problema condio essencial


para seu equacionamento. Um problema mal formulado pode levar
a uma viso distorcida da situao e tomada de decises
equivocadas, que podem debilitar o ator.
Um problema pode ser uma situao ou um estado negativo,
uma m utilizao de recursos, uma ameaa ou uma inteno de
no perder uma oportunidade.
necessrio identificar e precisar problemas atuais ou
realmente potenciais, e evitar exerccios de futurologia e de
imaginao dispersiva; um problema no a ausncia de uma
soluo. Exemplos de como formular os problemas imersos numa
situao podem ser observados a partir da Figura 8:

112 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

Figura 8: Problemas imersos


Fonte: Elaborada pelo autor

conveniente evitar a indicao de temas gerais como


problemas. Exemplo: sade, transporte etc. tambm conveniente
evitar listar objetivos, como atingir 50% de imunizao, concluir a
estrada entre A e B.

PERGUNTAS PARA VERIFICAR SE A SELEO DE


PROBLEMAS APROPRIADA

Partimos do princpio de que a ao de um governo pode


ser pior, mas nunca superior seleo de problemas efetuada pelo
dirigente e sua equipe. Os critrios de seleo enunciados no devem
ser aplicados problema por problema, mas, sim, na avaliao do
conjunto de problemas selecionados.
Convm verificarmos a seleo do conjunto de problemas,
respondendo s seguintes perguntas:

Mdulo Bsico
113
Planejamento Estratgico Governamental

Qual o valor poltico dos problemas selecionados


versus o valor dos problemas postergados?
H concentrao ou disperso de esforos para
enfrent-los?
Qual a proporo de problemas que exigem
continuidade frente aos que exigem inovao?
Qual a proporo de problemas cujos resultados iro
amadurecer dentro do perodo de gesto ou mandato?
Qual o balano entre os recursos necessrios para o
enfrentamento dos problemas selecionados em relao
aos recursos disponveis?
Algum dos problemas selecionados pode dissolver-se
num problema maior que o compreende?

A DESCRIO DE UM PROBLEMA

Um problema deve ser descrito por intermdio de fatos


verificveis atravs dos quais ele se manifesta como tal em relao
ao ator que o declara. Esses fatos devem ter sua existncia
amplamente aceita para que possam ser validados.
A descrio de um problema relativa ao ator que o declara:
o resultado de um jogo pode ser um problema para um ator, uma
ameaa para um segundo, um xito para um terceiro e uma
oportunidade para um quarto.
A descrio de um problema deve precisar seu significado e
torn-lo verificvel mediante os fatos que o evidenciam. Para tanto
ela precisa:

reunir suas distintas interpretaes possveis em um


s significado;

114 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

precisar o que deve ser explicado: definir seu significado


em termos de quantidade e de qualidade, de tempo e
de localizao;
evidenciar o problema de uma forma monitorvel, isto
, que permita o acompanhamento de sua evoluo; e
permitir que sejam previstas ou definidas fontes de
verificao para a descrio construda.

Para voc entender melhor a descrio de Problemas,


elaboramos o Quadro 1 para lhe auxiliar.

Quadro 1: Descrio de problemas


Fonte: Elaborado pelo autor

Mdulo Bsico
115
Planejamento Estratgico Governamental

A EXPLICAO DA SITUAO-PROBLEMA

O conceito de diagnstico aqui adotado est referido forma


como os atores participantes de um jogo social observam e, portanto,
explicam a realidade em que esto inseridos. Toda explicao
pressupe reflexo. ela que permite ao ator perceber possibilidades
para transformar ou para manter uma dada situao.
Para explicar um problema, necessrio fazer uma distino
entre:

causas (o problema se deve a);


descrio (o problema se verifica atravs de); e
consequncias (o problema produz um impacto em).

As causas imediatas da deciso de um jogo so as jogadas


(fluxos ou movimentos). Para produzir jogadas, necessrio ter
capacidade de produo (acumulaes ou potenciais que os
jogadores possuem ou utilizam). Mas as jogadas vlidas so aquelas
permitidas pelas regras estabelecidas para cada jogo.

v
Assim, podemos afirmar que explicar uma situao ou um
problema consiste em construirmos um modelo explicativo de sua
gerao e de suas tendncias. Logo, necessrio precisar as causas
diferenciando-as e indicando se so fluxos (jogadas), acumulaes
O modelo explicativo se
completa quando as (capacidades ou incapacidades) ou regras.
causas so inter-
relacionadas.

A DIVERSIDADE DAS EXPLICAES SITUACIONAIS

Uma mesma realidade pode dar margem a diversas


explicaes. A carga de subjetividade que anima o diagnstico de
situaes implica em distintas:

respostas para uma mesma pergunta;

116 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

perguntas sobre uma mesma situao (as perguntas


relevantes so distintas para os distintos jogadores); e
seleo do foco de ateno sobre a realidade.

Logo, para explicarmos uma realidade precisamos distinguir


suas explicaes. Para explicar uma situao que me afeta, preciso
compreender a explicao do outro, incluindo o que ele pensa sobre
minha explicao. Quanto maior for a nossa capacidade de
entender a explicao do outro, maior ser a probabilidade de xito
de nossas jogadas, alm de ser mais potente nossa ao.

Mdulo Bsico
117
Planejamento Estratgico Governamental

O FLUXOGRAMA EXPLICATIVO
DA SITUAO

A visualizao grfica do resultado da aplicao da


Metodologia de Diagnstico de Situaes a mesma proposta por
Matus (1993) para o seu fluxograma explicativo situacional.
O fluxograma um mapa cognitivo que busca sintetizar a
discusso realizada por uma equipe sobre uma determinada
situao-problema. A sua estruturao baseada no
estabelecimento de relaes de causa e de efeito entre as variveis
que a conformam.

Mas, qual o objetivo de um fluxograma? Voc sabe defini-lo?

Considere, por exemplo, um fluxograma situacional como o


apresentado no incio desta Unidade, referente derrota do
Palmeiras. Este modelo especfico permitiu-nos uma rpida
interao entre a equipe que realiza o trabalho de anlise de
problemas e o tomador de decises que a solicitou. Ele mostra,
num golpe de vista, as caractersticas da situao-problema.
A elaborao, por uma equipe, de um modelo explicativo do
problema que v alm de um mero mapa cognitivo, faz com que ela
construa uma sntese rigorosa, seletiva e precisa, com base em ns
explicativos concisos e monitorveis. O que facilita a permanente
adaptao da explicao mudana da situao, facilita tambm
a compreenso, restringindo a possibilidade de ambiguidades devido
ao uso de uma simbologia simples e uniforme.

118 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

SELEO DE NS CRTICOS

O PEG exige o compromisso de atuar sobre problemas e


situaes como algo preciso e operacional. De outra maneira, a
reflexo como suporte tomada de decises no leva ao efetiva
nem se revela prtica.

Voc pode estar se perguntando: como elaborar um fluxograma


claro e conciso?

Um fluxograma bem elaborado deve pelo menos atender s


seguintes perguntas:

Como e onde atuar para mudar a descrio de um


problema?
A mudana provocada ser suficiente para alcanar
os objetivos perseguidos?

Os ns explicativos de um fluxograma (encadeamento de


causas ou cadeias causais da situao-problema) sobre os quais
podemos atuar com eficcia prtica so denominados Ns
Crticos.

Critrios para Seleo de Ns Crticos

Agora que sabemos o que so Ns Crticos, vamos ver


que estes tm algumas condies a cumprir. So elas:

ser centros prticos de ao, isto , o ator que declara


o problema pode atuar prtica, efetiva e diretamente
sobre eles sem precisar atuar sobre suas causas;
ser ns explicativos que, se resolvidos ou desatados,
tero alto impacto sobre o problema declarado; e

Mdulo Bsico
119
Planejamento Estratgico Governamental

ser centros oportunos de ao poltica, ou seja, seu


ataque deve ser politicamente vivel durante o perodo
definido pelo ator como relevante e a ao possui uma
relao custo-benefcio favorvel.

Para melhor precisar um N Crtico, devemos descrev-lo


de forma a torn-lo monitorvel e restringir a ambiguidade possvel
nas interpretaes a ele referidas. Com a seleo dos Ns Crticos
de uma cadeia explicativa do problema (ou situao), o diagnstico
est concludo.
Um ltimo conceito importante da MDS a rvore de
problemas. Esta formada pelo conjunto de Ns Crticos e o
resultado do problema, e indica onde o ator deve concentrar a
ateno. Observe na Figura 9.

Figura 9: Problemas crticos selecionados


Fonte: Elaborada pelo autor

No exemplo do jogo de futebol, a rvore de problemas se


apresenta conforme a Figura 9. Para ver se voc entendeu bem o
conceito de N Crtico, observe que o n poucas jogadas com
oportunidade de gol no crtico (e, portanto, no pertence rvore
de problemas). A ao de melhorar a pontaria poderia resolver o
problema treinar chutes a gol mas, como o time permaneceria
desmotivado e com m preparao, o resultado do jogo no
mudaria.

120 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

Os Ns Crticos escolhidos indicam os centros onde se deve

v
dar a ao de gesto sobre a situao. A definio dessas aes
realizada atravs da aplicao da Metodologia de Planejamento de
Situaes.
Abordaremos este tema
na Unidade seguinte.
Para voc entender melhor o Fluxograma Explicativo
preparamos, veja a Figura 10, um exemplo real. Aps analisar
este exemplo, busque verificar se a escolha dos Ns Crticos
(assinalados no fluxograma com NC) esto de acordo com a
sua opinio acerca da situao-problema diagnosticada.

Figura 10: Fluxograma explicativo


Fonte: Adaptada de Bento e Ferroz (2005)

Mdulo Bsico
121
Planejamento Estratgico Governamental

MOS OBRA

Com base no exemplo do jogo de futebol apresentado na


seo Uma viso preliminar do resultado, preparamos a seguir
um roteiro composto de uma srie de passos e observaes a serem
seguidos para aplicar a metodologia. Isso feito tomando um
exemplo concebido a partir de uma situao-problema bastante
geral, mas relacionada ao tema do curso.
Observando o fluxograma obtido, podemos constatar que
h, neste exemplo, somente duas cadeias causais. A primeira delas
se bifurca e a segunda se une com a primeira no final do fluxograma,
quando elas convergem para o problema a fim de explic-lo.
Se propusssemos a um grupo uma situao-problema para
praticar a aplicao da MDS, perguntaramos:

Voc considera que a Gesto Pblica brasileira est


perdendo algum jogo?; ou
Voc acha que a relao Estado-Sociedade est
perdendo algum jogo?

E, em seguida, solicitaramos a cada um dos alunos do grupo


que escrevesse, numa folha tamanho carta, com um pincel atmico
e com letras bem grandes (elas sero coladas na parede com fita-
crepe vista de todos), uma causa da derrota com uma afirmao
de contedo negativo, alertando para as recomendaes que
seguem:

Para cada causa do problema: uma frase objetiva, direta;


com poucas palavras; mas, completa (sujeito, verbo
etc.); que, de preferncia, no comece com falta ...;

122 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

no escreva o que voc considera ser a causa anterior


ou o resultado posterior, s o problema!; Se quiser,
escreva em outra folha o que voc considera ser a
causa ou consequncia daquela que j escreveu.
Cuidado com o rudo do tipo 1: eu falo x e o outro
entende y. E do tipo 2: eu acho que falei m, mas, na
realidade, falei n.

Depois de colar as frases (causas da situao-problema)


na parede, l-las e entend-las, podemos solicitar que os alunos,
em equipes de 4 ou 5, aplicando a metodologia, elaborem um
fluxograma que explique a situao-problema. E que, utilizando um

v
programa apropriado para a confeco de mapas cognitivos, como
o Visio da Microsoft, apresentem o fluxograma na prxima seo.
Para elaborar o fluxograma, as equipes devem observar as
Aplicativo para
seguintes recomendaes: diagramas tcnicos e
profissionais, com
formar nuvens de problemas (ou causas); imagens vetoriais, que
podem ser ampliadas e
descartar causas apontadas em aula, mas que a equipe
manipuladas com
considere irrelevantes, e adicionar outras; facilidade.

respeitar a ordem da esquerda para a direita;


colocar a causa que parece ser a ltima consequncia
das demais bem direita;
ela o problema a ser explicado!;
no topo da folha, indicar: o mbito do problema (jogo
de futebol); o problema (derrota do time); e quem o
declara (o time derrotado);
tentar reduzir o tamanho das frases e coloc-las na
ordem direta;
mostrar claramente as cadeias causais (todas devero
comear esquerda);
as setas no podero indicar dupla causalidade;
as setas no podero apontar para a esquerda;

Mdulo Bsico
123
Planejamento Estratgico Governamental

tentar ficar com menos de 20 causas;


lembrar que este o momento descritivo-explicativo; e
as solues para os problemas viro no momento
normativo ou prescritivo.

O resultado obtido ser um mapa cognitivo coletivo com


caractersticas especiais. Ser um fluxograma, isto , um modelo
de uma realidade complexa, a situao-problema. Pode-se entender
o processo ou a operao de modelizao realizada atravs da
Figura 11:

Figura 11: Sistemas e modelos


Fonte: Elaborada pelo autor

No fluxograma, cada caixinha uma varivel do modelo


que representa um aspecto importante da realidade ou sistema
observado (situao-problema). Cada setinha indica uma relao
de causalidade que se considera existir na realidade. Ela representa
uma teoria que se formula sobre a realidade.
O processo de modelizao permite que a partir de um
sistema (caracterizado por alta complexidade, infinitos aspectos e
relaes de causalidade desconhecidas) idealizemos um modelo
(caracterizado pela simplicidade, nmero finito de variveis e

124 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

relaes de causalidade imputadas) que nunca est a salvo de um


conjunto de valores morais, interesses econmicos, crenas e vises
dominantes. Esse conjunto o que permite explicar a realidade
atravs do modelo. a teoria que se formula a respeito da
realidade.
Visando a preparar a apresentao do fluxograma,
importante alertarmos as equipes para observar algumas
recomendaes. So elas:

usar letras de fonte 14 ou maior;


iniciar apresentando a cadeia causal superior;
ir at o ponto em que ela se junta com a segunda
etc.;
ler, mas sem explicar o que est escrito;
o fluxograma deve ser autoexplicativo: se for necessrio
explicar porque no est bem explicado; e
dar a noo do conjunto: se preocupe que seja
entendido o bosque e no as rvores.

Finalmente, para verificarmos se o fluxograma plausvel,


uma vez que j salientamos que a perspectiva situacional no
admite os conceitos de certo ou errado, sugerimos as seguintes
perguntas:

As variveis (caixinhas do fluxograma) correspondem


a aspectos importantes da realidade?
As relaes de causalidade (setinhas do fluxograma)
associam, de fato, as variveis?
O sentido delas corresponde relao de causalidade
imputada?
Est claro e plausvel o encadeamento lgico no interior
de cada cadeia causal?
E no fluxograma como um todo?

Mdulo Bsico
125
Planejamento Estratgico Governamental

Resumindo
Esta Unidade avana nossa proposta de fornecer ele-
mentos para a transio do Estado Herdado para o Estado
Necessrio. Diante deste propsito, vimos uma ferramen-
ta importante de trabalho a Metodologia de Diagnstico
de Situaes. A MDS, a qual se baseia no fato (alis, bvio)
de que cada ator social, em funo da sua viso de mundo,
dos resultados que quer e pode alcanar, formula um diag-
nstico particular da realidade, da sua situao-problema.
Falamos ainda sobre a Governabilidade mostrando que
ela proporcional diretamente Capacidade de Gover-
no e ao Apoio Poltico e inversamente ambio de mu-
dana do Projeto Poltico do governante.
Por fim, mostramos a importncia, para o PEG, do flu-
xograma explicativo situacional de uma situao-problema,
baseada no estabelecimento de relaes de causa e efeito
entre as variveis que conformam o seu modelo.

126 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 3 Metodologia de Diagnstico de Situaes

Atividades de aprendizagem
Antes de prosseguir, vamos verificar se voc entendeu tudo
at aqui! Para saber, procure, ento, responder s atividades
a seguir. Caso tenha dvidas, faa uma releitura cuidadosa
dos conceitos ou resultados ainda no entendidos.

1. O que um ator social e um jogo social? D exemplos.


2. Entre os trs aspectos que influenciam a Governabilidade, qual
o que esta disciplina procura apoiar?
3. Escolha (ou imagine) uma situao-problema que preocupa um
gestor e utilize a Metodologia de Diagnstico de Situaes para
elaborar o seu fluxograma explicativo.

Mdulo Bsico
127
UNIDADE 4
METODOLOGIA DE PLANEJAMENTO
DE S ITUAES

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Compreender os conceitos da Metodologia de Planejamento de
Situaes;
Entender sua relao com a Metodologia de Diagnstico de
Situaes;
Diferenciar o momento descritivo (Metodologia de Diagnstico
de Situaes) do momento normativo (Metodologia de
Planejamento de Situaes); e
Saber atuar no momento oportuno e com eficcia a partir da
concepo de aes que levem em conta as estratgias de outros
atores e eventuais mudanas de contexto.
Planejamento Estratgico Governamental

130 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

INTRODUO

v
Esta Unidade sintetiza os elementos e conceitos da
Metodologia de Planejamento de Situaes (MPS) necessrios para
apoiar o trabalho a ser desenvolvido pelos alunos. Retomando a
Este texto resultado de
analogia nutica que traamos na Unidade anterior, ela uma reviso, ampliao
corresponderia s aes que o gestor (velejador) teria de tomar para, e adaptao do captulo
utilizando a informao proporcionada pela MDS (bssola) e sobre a Metodologia de
Planejamento de
aproveitando a governabilidade propiciada pelas condies do
Situaes, de Dagnino e
contexto poltico e socioeconmico (vento, mar etc.), engendrar outros (2002).
situaes que permitam atingir seu objetivo (alcanar um ponto da
costa o mais prximo possvel daquele que havia inicialmente
programado).
A MPS se baseia nos resultados alcanados com a aplicao
da MDS apresentada na Unidade anterior, em especial, no
fluxograma explicativo da situao. sobre esta base que o trabalho
de anlise e de planejamento de situaes tem incio. Reflexes
suscitadas em outras disciplinas so tambm essenciais, como
tambm o so no caso da MDS, para colocar carne no processo
de aplicao da MPS. So elas que iro complementar e criar
melhores condies para a formulao de aes, a fixao de
recursos a utilizar e de resultados a atingir.
Da mesma forma que a MDS se dedica a elucidar os
momentos descritivo e explicativo do tratamento de uma situao-
problema, a MPS o faz em relao ao momento normativo.

Mdulo Bsico
131
Planejamento Estratgico Governamental

UMA VISO PRELIMINAR DO RESULTADO


Voc lembra do nosso exemplo sobre a derrota do Palmeiras
frente ao Corinthians, citado na Unidade anterior? Caso
voc no lembre, faa uma releitura antes de dar
continuidade nesta seo.

Com base neste exemplo temos uma viso preliminar do


resultado da aplicao da MPS. Observe que depois de terem
selecionado os Ns Crticos e elaborado a rvore de problemas, os
jogadores formularam, para cada N Crtico, aes para atac-los.
Eles chegaram formulao apresentada na Figura 12.

Figura 12: Ns Crticos e suas aes


Fonte: Elaborada pelo autor

Em seguida, os jogadores definiram, para cada ao de cada


um dos trs Ns Crticos, os atores envolvidos. Eles chegaram, ento,
aos resultados mostrados nas Figuras 13, 14 e 15, que so o ponto
de partida para o detalhamento das aes seguintes da MPS.

132 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

Figura 13: Atraso nos salrios do Palmeiras


Fonte: Elaborada pelo autor

Figura 14: Palmeiras com m preparao fsica


Fonte: Elaborada pelo autor

Mdulo Bsico
133
Planejamento Estratgico Governamental

Figura 15: Palmeiras pouco motivado


Fonte: Elaborada pelo autor

134 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

PLANEJAR POR SITUAES-PROBLEMA


Sabemos que o dirigente pblico necessita de capacitao
para jogar o jogo social e institucional. Mas, o que significa
jogar bem?

Jogar bem depende de quatro capacidades (habilidades e


conhecimentos) para o tratamento de problemas em mbito pblico:

explicar a situao-problema que afeta uma instituio;


formular propostas de ao para resolver problemas
sob incerteza;
conceber estratgias que levem em conta outros atores
e eventuais mudanas de contexto; e
atuar no momento oportuno e com eficcia,
recalculando e completando um Plano de Ao. Apresentada na Unidade

v
3. Se voc tiver alguma
Explicar a situao em que uma instituio ou um ator est dvida sobre este tema
ou pretende estar envolvido foi o assunto tratado pela Metodologia busque fazer uma

de Diagnstico de Situaes. A Metodologia de Planejamento de releitura cuidadosa da


Unidade.
Situaes proporciona conceitos para os outros trs pontos acima
indicados, a partir de uma estrutura lgica que centra a ao de
governo na resoluo de problemas.
A deciso de buscar solues para um problema identificado
permite:

administrar o problema em um espao menor;


enfrent-lo no espao originalmente declarado; e
dissolv-lo em um espao maior.

Mdulo Bsico
135
Planejamento Estratgico Governamental

Para voc entender melhor, preparamos um exemplo


relacionado ao aumento do nmero de crimes cometidos por
adolescentes. Veja o Quadro 2:

ESPAO PROBLEMA
Administrar o problema num Ao: Ao sobre os adolescentes infratores.
espao menor. Espao: Punio a delitos.
Enfrentar o problema no Ao: Ampliao da cobertura da assistncia
espao originalmente decla- a crianas e a adolescentes.
rado. Espao: Preveno dos delitos.
Dissolver o problema num Ao: Reforma do Sistema Educacional.
espao maior. Espao: Garantia de direitos bsicos que ten-
der a evitar delitos.

Quadro 2: Aumento do nmero de crimes cometidos


Fonte: Elaborado pelo autor

A escolha entre estes trs tipos de ao vai definir a estratgia


geral, os contornos e a abrangncia dos resultados que sero obtidos
mediante a implementao de um conjunto de operaes
consignado num Plano de Ao.

As principais categorias analticas, tais como ator


social, ao ou momento no processo de planejamento
devem ser definidas em funo do conceito de
situao-problema.

O dirigente pblico, ao atuar em contextos sujeitos a


constante mudana, pode ser representado como um ator que se
movimenta num jogo social. Todo ator social pode desempenhar
um papel de protagonista e no de simples observador, mas para
isto precisa compreender a realidade em transformao.
Como j destacado, cada realidade percebida de modo
distinto dependendo do ponto de observao (valores, interesses,
experincias prvias etc.) do ator que planeja (ou, simplesmente,
observa). Uma mesma realidade pode ser percebida de modo
diferente dependendo de como est situado um observador

136 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

especfico; quais so seus interesses e seus objetivos. Dessa forma,


a anlise de uma determinada situao uma apreciao da
realidade que enfrenta um determinado ator a partir da sua viso.
A explicao situacional resultante autorreferenciada, ou seja,
ela condicionada pelo ponto de vista do ator. E, por isso,
influenciada pelo tipo de insero na realidade que possui o ator
que planeja.
Uma explicao formulada por um ator social sobre um
aspecto da realidade pode ser verificada ou refutada apenas em
funo da maior ou menor capacidade de sua cadeia de argumentos
em sustentar seus questionamentos. Portanto, sempre haver mais
de uma viso acerca da realidade, os ideais de objetividade e as
distines entre verdadeiro e falso perdem fora no trabalho do
analista e na reflexo voltada para a ao que caracteriza o PEG.
Apresentamos a seguir, na Figura 16, um esquema que
sintetiza a metodologia de planejamento baseado na anlise de
situaes-problema, que a que adotamos como eixo de nossa proposta
de PEG.

Figura 16: Esquema geral para planejamento estratgico governamental


Fonte: Matus (1994)

Mdulo Bsico
137
Planejamento Estratgico Governamental

Na situao inicial, o ator declara sua insatisfao sobre


uma dada realidade em um determinado momento e, por isto, tem
demandas a viabilizar, necessidades a satisfazer e problemas a
resolver. Esse ator constri uma explicao que serve de base para
*Plano uma constru-
a definio fundamentada de uma situao-objetivo. Ela envolve a
o que implica em uma
estratgia e um conjunto explicitao de um conjunto de resultados que se espera atingir ao
de tticas a implementar, final de um determinado tempo e que resolvero os problemas
e que demanda gente em iniciais formulados ou atendero s demandas e s necessidades
condies de realizar e
identificadas.
de coordenar as aes a
serem executadas. Fon- O esquema destaca a confiabilidade do plano* elaborado
e o contexto em que ele ser desenvolvido como elementos essenciais

v
te: Elaborado pelo autor.
para a obteno dos resultados desejados. Nesse sentido, um plano
s se completa na ao, e este agir implica em permanente avaliao
e reviso do que foi planejado. Para obter confiabilidade
Os mdulos de ao necessrio verificarmos a todo o momento a qualidade da proposta,
previstos em um plano a sua consistncia e fundamentao, como, tambm, garantir a boa
so denominados de
coordenao da formulao e da implementao.
operaes.
O monitoramento das alteraes verificadas na situao-
problema e o acompanhamento do contexto em que elas se inserem
so fundamentais, j que atingir uma determinada situao-objetivo
no depende apenas da vontade do ator que planeja. Mas, tambm
das aes e dos resultados que so obtidos, pois influenciam
mudanas no contexto a ocorrncia de surpresas e, principalmente,
os planos e as aes de outros atores sociais.

Planejar implica em identificar e disponibilizar os meios


necessrios para a ao, os diversos recursos
necessrios, poder poltico, conhecimento,
capacidades organizativas, equipamentos e tecnologia
e tambm, mas nem sempre, recursos econmico-
financeiros.

138 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

OPERAES

As operaes podem ser entendidas como os grandes passos


(conjunto de aes), ou como o conjunto de condies que deve
ser criado para a viabilizao do plano, e elas so elaboradas como
a soluo de cada N Crtico identificado num fluxograma
explicativo. Soluo essa a ser alcanada no mbito deste problema
no prazo do plano. O conjunto deve ser suficiente para assegurar o
cumprimento do plano.
As Operaes podem tambm ser entendidas como atos
lingusticos enunciados no espao das declaraes de compromissos
visando mudana da realidade. Sua formulao deve iniciar por
Comprometo-me a ... (fazer algo). Para tanto as operaes
precisam ser:

bem estruturadas (operaes de resoluo normalizada,


sem deliberao);
de risco calculado (operaes com uma probabilidade
precisa de xito); e
apostas operacionais (operaes quase estruturadas
sob incerteza).

Alm disso, necessrio que o compromisso visado ao


deve ser diferenciado de:

uma recomendao (seria bom que...);


um critrio (deve-se...);
um enunciado de um objetivo (devemos alcanar...);
uma proposta de poltica (enunciado geral); e

Mdulo Bsico
139
Planejamento Estratgico Governamental

uma declarao de prioridade.

Cada uma das operaes formuladas para enfrentar uma


situao-problema determinada deve ser detalhada para viabilizar
sua implementao.

Na seo a seguir, voc vai conhecer os principais


componentes deste detalhamento.

140 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

MATRIZ OPERACIONAL

A Matriz Operacional detalha o conjunto de procedimentos


atravs do qual devem ser atingidos os resultados esperados nas
operaes. Cada ao poder ser dividida em atividades que, por
sua vez, podem ser detalhadas em tarefas, dependendo da
complexidade da operao ou da ao e das caractersticas do
cenrio que pretende construir o ator que planeja. De qualquer
forma, o enunciado das aes, das atividades e/ou das tarefas na
Matriz Operacional deve vir acompanhado pelos respectivos
produtos, resultados esperados, datas (incio/fim), responsveis,
apoios e recursos necessrios.

AES, ATIVIDADES, TAREFAS

As aes, as atividades e as tarefas so as unidades de


implementao de um plano. Seu detalhamento deve ser feito at o
nvel necessrio para uma compreenso clara da operacionalizao
de um plano ou projeto. Se for preciso, at mesmo as tarefas podem
ser subdivididas de acordo com o interesse ou a necessidade do
ator que planeja.
O detalhamento das tarefas deve ser refeito periodicamente,
em funo das necessidades. A somatria das aes e tarefas,
verificveis em forma de produtos, deve garantir que se alcancem
os resultados.

Mdulo Bsico
141
Planejamento Estratgico Governamental

Resultados

So os impactos sobre as manifestaes concretas do


problema que est sendo atacado (avaliado pelos seus descritores);
a mudana na realidade observada. A definio dos resultados
possibilita uma avaliao do plano, assim como a conduo precisa
das aes no sentido da estratgia geral.

Produtos

So parmetros concretos quantidade, qualidade, tempo


e lugar que auxiliam na execuo das atividades planejadas. Se
os produtos esto sendo obtidos e os problemas identificados
persistem porque os resultados esperados no esto ocorrendo.
H, ento, necessidade de rever as operaes e as aes projetadas.

Recursos

Recurso tudo aquilo que um ator pode mobilizar para


viabilizar a consecuo dos seus objetivos. A execuo de um plano
implica no gerenciamento de mltiplos recursos escassos.
Para o processo de planejamento que aqui propomos,
necessrio trabalhar com um conceito bastante amplo de recurso.
O Quadro 3 indica os recursos que podem ser utilizados para a
viabilizao de aes planejadas.

RECURSOS CAPACIDADES
cognitivos para formar opinio
polticos para gerar legislao ou regulamentaes
financeiros para agenciar pessoas e organizaes
organizacionais para gerenciar ou coordenar processos de
trabalho
pessoal capacitado ou tempo para gerar capacidade de mobilizao

Quadro 3: Recursos para viabilizao de aes planejadas


Fonte: Elaborado pelo autor

142 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

Para cada ao prevista, devemos detalhar quais recursos


de diferentes tipos sero necessrios, ajustar a utilizao dos recursos
sua disponibilidade e especificar os custos para cada ao/tarefa.
A partir desta informao ser possvel uma alocao realista dos
recursos. Para tanto fundamental avaliarmos em que medida as
atividades previstas em um plano necessitam consumir os diferentes
tipos de recursos para avaliar sua eficincia.

Prazos

O tempo talvez seja o recurso mais escasso com os quais


lidam os dirigentes pblicos e os seus planos de governo. A
determinao dos prazos das operaes e das aes marca a
trajetria do plano, com os pr-requisitos, as concomitncias, os
intervalos ou os pontos predeterminados de confluncia (datas
simblicas etc.).
A indicao de prazos indispensvel para o acompanhamento
e a avaliao do plano, e indica o compromisso do responsvel com a
execuo das aes. Os prazos esto relacionados data limite para
a finalizao da ao (para ser mais preciso, ao intervalo entre o
incio e o fim da ao).

Responsveis

Envolve todos os coordenadores e os articuladores de tarefas


a serem desenvolvidas no plano. As responsabilidades devem ser
nominais ou no mnimo por funo, evitando a diluio de
responsabilidades.

Quando todos so responsveis por tudo, ningum


responsvel por nada.

Mdulo Bsico
143
Planejamento Estratgico Governamental

tambm importante distinguirmos entre o responsvel


(aquelas pessoas que esto comprometidas diretamente com a
realizao da ao) e eventuais apoios (pessoas que contribuem
para a realizao da ao).

ETAPAS PARA A FORMULAO DE UM PLANO DE AO

Buscando auxiliar voc, estudante, preparamos um resumo


de elementos fundamentais para formulao de um plano. So eles:

identificao do ator que planeja;


descrio da situao-problema em que se quer atuar;
problemas precisos a enfrentar;
objetivos bem definidos;
identificao de interessados e de beneficirios;
nome do plano (aspecto comunicacional);
principais aes a realizar, trajetria, encadeamento;
definio de responsveis, rede de ajuda e parceiros;
previso de recursos necessrios, produtos e resultados
esperados;
indicao do prazo de maturao dos resultados;
indicadores para verificao do andamento dos
trabalhos, produtos, uso de recursos, contexto e
resultados;
clareza ao atuar em relao a aliados e a oponentes;
clareza ao atuar em relao a mudanas no contexto;
previso de procedimentos para acompanhamento das
aes, cobrana e prestao de contas; e

144 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

previso de procedimentos para avaliao e para


reviso durante a execuo do que foi planejado.

Como complemento, a partir da anlise do balano entre


apoios e oposies previsveis a um plano de ao formulado, cabe
identificarmos um tipo especial de operao a ser planejada.
Um tipo de operao que apresenta um carter mais poltico do
que operacional. Aquele que tem como objetivo construir viabilidade
para a implementao de um projeto atravs do apoio ou da
contraposio resistncia percebida. Esta modalidade de anlise
estratgica leva em conta o estudo de motivaes e de interesses de
atores envolvidos com os problemas que a equipe dirigente pretende
enfrentar.

Mdulo Bsico
145
Planejamento Estratgico Governamental

GESTO DO PLANO

O plano s se completa na ao, nunca antes. E a ao de


governo frequentemente exige adaptaes de ltimo momento que
completam e viabilizam o plano. Essas adaptaes so uma forma
de improvisao necessria e quase inexorvel.
Contudo, a questo consiste, no momento da ao, se o
domnio ser da improvisao sobre o plano ou do plano sobre a
improvisao. No obstante, temos de reconhecer que as equipes
dirigentes podem escolher os problemas, formular seus planos para
solucion-los e o momento de faz-lo, mas no podem escolher as
circunstncias do contexto em que devero agir.

ATUAR SOB INCERTEZA

O plano formulado mediante simples clculo determinista


inviabiliza, no limite, a avaliao do seu cumprimento e do
compromisso com as responsabilidades assumidas. Isso porque
impossvel valorarmos o significado dos resultados frente a metas
previstas e se so verificadas mudanas significativas no contexto
em que ele deve ser implementado.
Considerando que surpresas sempre ocorrem e podem gerar
alto impacto sobre o plano e os resultados esperados, podemos
afirmar que o plano um conjunto de condies fora do controle
do ator que planeja. Ele influencia o desenvolvimento e os resultados
finais do plano.

146 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

De acordo com essa concepo, resumimos que planejar sob


incerteza significa:

no congelar o clculo sobre o futuro; refaz-lo


constantemente;
utilizar recursos de clculo como previso, reao rpida
diante da mudana imprevista, aprendizado com o
passado recente;
trabalhar com diferentes cenrios, com vises
alternativas sobre o futuro;
estar preparado para enfrentar surpresas;
dispor de sistema de manejo de crises; e
afastar a incerteza evitvel mediante aes preventivas.

Assim, planejar significa enfrentar as incertezas e as


dificuldades impostas pela realidade, alcanando os objetivos a que
o plano se prope.
Outro aspecto que precisamos destacar faz referncia aos
clculos realizados quando da elaborao do plano, que precisam
ser refeitos permanentemente a partir da anlise sobre:

desenvolvimento dos fatos concretos;


evoluo do plano; e
avano da elaborao individual e coletiva na
instituio.

Mdulo Bsico
147
Planejamento Estratgico Governamental

FOCOS DE DEBILIDADE DE UM PLANO

Concluindo a apresentao da MPS, preparamos um


conjunto de pontos (uma check list) para a verificao da qualidade
de um plano de ao. So preocupaes enunciadas de forma
negativa, mas consideradas importantes para o planejamento e
acompanhamento das operaes, avaliao e replanejamento de
um plano de ao. So elas:

eleio de problemas inadequada ou desfocada;


compreenso precria sobre a situao problemtica
a ser enfrentada: diagnstico de situaes mal
formulado;
m qualidade do projeto de ao elaborado;
projeo mal formulada para resultados esperados;
despreparo ou no previso para ocorrncia de
surpresas ou mudanas no contexto;
deficiente anlise estratgica; e
suposies gerenciais otimistas.

148 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

COMPONENTES DE UM SISTEMA DE
PLANEJAMENTO ESTRATGICO
GOVERNAMENTAL

Para o ator que planeja, a informao o meio que lhe


permite conhecer a realidade na qual atua e verificar o resultado
causado por sua ao. Disso depende sua capacidade para alterar
oportunamente suas decises, quando as metas alcanadas se
distanciam das propostas. Sem informao oportuna, confivel e

v
relevante, no se identificam bem os problemas, no se pode atac-
los a tempo e posterga-se a ao corretiva.
O monitoramento, no PEG, responde ao princpio elementar
de que no se pode atuar com eficcia se os dirigentes no conhecem Condicionante da
de maneira contnua, e o mais objetiva possvel, os sinais vitais do eficcia das operaes

governo que lideram e das situaes sobre as quais intervm. Um induzindo para que os
resultados previstos no
sistema de informao casustico, parcial, assistemtico, atrasado,
sejam alcanados.
inseguro e sobrecarregado de dados primrios irrelevantes um
a p a r a t o s e n s o r i a l defeituoso que limita severamente a
capacidade de uma equipe dirigente de se sintonizar com as
situaes que busca enfrentar, de identificar os problemas atuais e
potenciais, de avaliar os resultados de sua ao e de corrigir
oportunamente os desvios com relao aos objetivos traados.
O sistema de PEG constitudo por trs componentes que
garantem um acompanhamento e um processamento adequado dos
fluxos de informao que alimentam as decises de uma equipe
dirigente. Conhea-os a seguir:

Mdulo Bsico
149
Planejamento Estratgico Governamental

Sistema de Constituio da Agenda: no qual se


decide o uso do tempo e o foco de ateno dos
dirigentes, o que, em sntese, constitui o menu de
decises. Nesse sistema, o fluxo contnuo de
informaes estabelece a luta entre a improvisao e
o planejamento.
Sistema de Cobrana e Prestao de Contas:
em que se torna efetiva a responsabilidade de cada
membro da unidade organizacional sobre as misses
assumidas como compromissos. Com este sistema,
conforma-se um processo de trabalho com base na
responsabilidade. Ele no pode ser estruturado sem
que informaes confiveis e oportunas estejam
disponveis.
Sistema de Gesto Operacional: no qual
viabilizada a ao diria num processo em que se
enfrentam a rotina e a criatividade. Na gesto
predomina a ao sujeita a diretrizes, mas elas devem
deixar um amplo campo criatividade, iniciativa e
inovao.

Esses trs sistemas e alguns de seus subsistemas necessrios


para a criao de uma estrutura garantem a efetividade do PEG,
como os de Gesto de Crises e de Comunicao Governamental, e
so objetos de outros trabalhos sobre o tema.

150 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

Resumindo
Chegamos ltima Unidade deste livro, destinada
Metodologia de Planejamento de Situaes!
Aqui voc aprendeu a Planejar por Situaes-Proble-
ma. Isto , a executar as Etapas para a formulao de um
Plano de Ao (conceber Operaes e Aes, avaliar a fora
dos atores com ele envolvidos, alocar recursos, definir pra-
zos e responsabilidades etc.) a partir do Fluxograma
Explicativo da Situao-Problema resultante da aplicao da
Metodologia de Diagnstico de Situaes.
Aprendeu tambm como fazer a Gesto do Plano,
mediante a considerao de seus focos de debilidade e das
dificuldades inerentes ao PEG associadas ao fato de que
sempre estamos atuando sob incerteza.
O pano de fundo delineado nas duas primeiras Uni-
dade e as categorias analticas, tais como ator social, jogo
social, situao-problema, e procedimentos de modelizao
apresentados na terceira, foram aqui aterrissados no cam-
po mais estrito onde se d o processo de planejamento pro-
priamente dito.
Agora voc est apto a fazer com realismo e eficcia a
alocao de recursos, a determinao dos prazos das opera-
es e das aes, a delinear a trajetria do plano, a avaliar
os pr-requisitos, concomitncias, intervalos, os pontos de
confluncia, a especificar os recursos necessrios (e ajust-
los sua disponibilidade) para cada ao.

Mdulo Bsico
151
Planejamento Estratgico Governamental

Mantendo a ideia de que nossa metodologia privile-


gia aspectos situacionais e estratgicos, vimos que o plano
s se completa na ao, nunca antes. E, que ele deve ser
refeito permanentemente a partir da anlise sobre o de-
senvolvimento dos fatos concretos, a evoluo do plano, o
avano da capacidade de elaborao individual, coletiva e
da instituio.
Depois deste tempo e espao virtual em que de algu-
ma estranha maneira estivemos ligados por esta disciplina,
s resta desejar a voc sucesso. E esperar que a motivao
que nos levou a prop-la, de proporcionar elementos teri-
co-prticos para que voc possa participar do desafio que
representa para o Pas a transformao do Estado Herdado
no Estado Necessrio, seja tambm sua.

152 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 4 Metodologia de Planejamento de Situaes

Atividades de aprendizagem
Vamos verificar como foi seu entendimento at aqui? Uma
forma simples de fazer isso voc realizar as atividades
propostas a seguir.

1. Aplique os contedos da Metodologia de Planejamento de Situa-


es em uma situao-problema tratada por voc atravs da
Metodologia de Diagnstico de Situaes apresentada na Unida-
de anterior.
2. Tendo como referncia o seu Fluxograma Explicativo e aps a iden-
tificao dos ns crticos, explique por que so estas, e no ou-
tras, as causas escolhidas.
3. Tendo como referncia a sua rvore de Problemas, apresente
detalhadamente cada uma das etapas para a formulao de seu
Plano de Ao (operaes, Matriz Operacional etc.).
4. Identifique possveis focos de debilidade de seu Plano de Ao.

Mdulo Bsico
153
Planejamento Estratgico Governamental

CONSIDERAES FINAIS

GUISA DE CONCLUSO

Esta concluso retoma aspectos relativos funo que a


disciplina de PEG deve desempenhar no mbito do Curso e, a partir
deles, mostrar a forma como se espera que voc se aproprie dos
contedos analtico-conceituais tratados nas Unidades 2 e 3, e dos
de natureza operacional apresentado na Unidade 4. Sugere,
tambm, a relao que tais contedos podero fazer com os
contedos apresentados nas demais disciplinas visando a aproveit-
los no desenvolvimento dos momentos descritivo (com a aplicao
da MDS) e normativo (com a aplicao da MPS) do PEG.
Com relao aos Contedos Introdutrios ao PEG,
esperamos que voc tenha presente as condies adversas que as
atividades a ele relacionadas tero que ser por ele realizadas, isto
, tanto em termos da perspectiva histrica de longo prazo quanto
em termos do contexto sociopoltico e institucional que ainda
sustenta o Estado Herdado e dificulta o trnsito ao Estado
Necessrio pela via do momentum da Reforma Gerencial, e do
contexto disciplinar da Administrao Pblica que no tem estimulado
a incorporao dos contedos de Anlise de Polticas e de Planejamento
Estratgico Situacional formao dos gestores pblicos.
Com relao Unidade que mostra como esta disciplina de
PEG foi conformada mediante a combinao dos enfoques de
Anlise de Polticas (que por sua vez uma convergncia que se
inicia na dcada de 1960, nos pases avanados, da Cincia Poltica
e da Administrao Pblica) e Planejamento Estratgico Situacional

154 Especializao em Gesto Pblica


Consideraes Finais

(criado um pouco depois na Amrica Latina como uma tentativa


de sanar os defeitos e lacunas que apresentava o planejamento
convencional, especialmente em relao s caractersticas do Estado
latino-americano), a inteno possibilitar que o aluno contraste a
opo que escolhemos com outras maneiras de entender o PEG, e
tambm, de revisar as trajetrias daquelas disciplinas.
O contedo das Unidades 4 e 5, de natureza metodolgica e
instrumental, depende para sua aplicao de forma proveitosa, no
apenas das duas Unidades anteriores mas, tambm, dos contedos
abordados em outras disciplinas do Curso.
A Unidade 4, que apresenta a MDS, tem como objetivo
possibilitar ao aluno a capacidade de realizar um diagnstico da
situao-problema por ele escolhida. Essa atividade dever servir
como um espao de experimentao e aplicao dos contedos
apresentados nas demais disciplinas, uma vez que a ideia que ele
pendure-os nesse primeiro diagnstico. Isto , que os utilize para
melhor desenvolver este primeiro momento, de carter descritivo-
explicativo, do PEG.

PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

No que se refere metodologia de aprendizado, a disciplina


parte da ideia de que importante para um aluno de um Curso
como o que estamos tratando produzir documentos que representem
os resultados que alcanou. No caso de uma disciplina cujo objetivo
fornecer elementos terico-prticos orientados a aumentar a sua
capacidade para a atividade de PEG, consideramos que esse
documento deve registrar de forma sistemtica os resultados que
ele ir obter atravs da aplicao das duas metodologias
fundamentais que a integram: a Metodologia de Diagnstico de
Situaes e a Metodologia de Planejamento de Situaes.
O documento ser construdo paulatinamente em torno de uma
situao-problema escolhida e enunciada pelo aluno. Este enunciado

Mdulo Bsico
155
Planejamento Estratgico Governamental

dever tomar como ponto de partida, preferencialmente, um dos


problemas enfrentados pelo aluno em seu ambiente de trabalho.
A metodologia de aprendizado adotada est baseada na
identificao e no processamento da situao-problema enunciada
e tem como elemento aglutinador a elaborao do documento.
O documento ser ento elaborado mediante a aplicao
dos conceitos, metodologias e demais contedos apresentados nesta
disciplina, e nas outras que ele estiver cursando ou j tiver cursado,
com vistas a processar a situao-problema.
A nfase do trabalho dever recair inicialmente sobre o
momento descritivo e o momento explicativo, dedicado a
explicar como e por que se chegou situao-problema descrita
mediante a aplicao da Metodologia de Diagnstico de Situaes.
O momento normativo ser operacionalizado mediante a
Metodologia de Planejamento de Situaes. Este terceiro momento
tem por objetivo que o aluno se concentre na transformao da
situao-problema mediante a aplicao dessa metodologia, dos
demais instrumentos, dos contedos adquiridos durante o Curso, e
de acordo com sua viso de mundo, suas opes polticas, culturais,
de gnero etc.
Esperamos que esse documento possa ser til para o aluno,
pois, medida que ocorra a sua progresso, passar a ser
interessante repassar (para si ou para algum), melhorar, criticar
os contedos, conceitos, cdigos, marcos de referncia analticos,
modelos, metodologias de trabalho etc., que ento ir utilizar.

OBJETIVOS A SEREM ATINGIDOS PELO ALUNO

Esperamos que os conhecimentos adquiridos e as habilidades


desenvolvidas por voc, aluno, estejam materializadas num
documento que dever atender aos seguintes procedimentos para
a sua elaborao:

156 Especializao em Gesto Pblica


Consideraes Finais

Identificar um problema relevante para seu trabalho


cotidiano que o seu grupo deseje trabalhar. Dever
ser evitada uma nfase excessiva a apresentao e
descrio de propostas, atividades, programas,
processos de formulao, implementao e avaliao,
aspectos institucionais, resultados j obtidos etc.,
relativos situao-problema escolhida.
Realizar um diagnstico da situao-problema e que
merece o envolvimento do aluno como ator que
declara e como ator disposto a atuar. A aplicao da
Metodologia de Diagnstico de Situaes (MDS) o
primeiro marco do processo de elaborao do
documento, uma vez que permite a obteno de uma
clara identificao das variveis e relaes de
causalidade que compem a modelizao do sistema
sobre o qual se desenvolver o trabalho at o final da
disciplina.
Elaborar uma lista preliminar dos indicadores disponveis
acerca da situao-problema aparentemente
adequados para o seu processamento.
Identificar os atores sociais que atuam no mbito da
situao-problema e descrever a forma como atuam
no sentido de mant-la ou alter-la.
Descrever o processo decisrio em que intervm os
atores identificados mediante o qual a situao-
problema foi gerada. Destacar os processos de
definio e priorizao da agenda. Identificar o
processo de conformao da agenda poltica
protagonizado pelos atores indicando eventuais
conflitos abertos, encobertos e latentes que podem ser
associados a ela e a convenincia da transformao
destes em conflitos abertos.

Mdulo Bsico
157
Planejamento Estratgico Governamental

Apontar os descritores de situao-objetivo (ou


resultados esperados) com a resoluo ou a superao
da situao-problema escolhida.
Descrever as restries identificadas no balano
expresso no Tringulo de Governo relacionando
ambio de mudana do projeto poltico do ator que
declara, disponibilidade de apoio poltico e
capacidade de governo.
Revisar a lista de indicadores da situao-problema
de modo a eliminar os desnecessrios ou inadequados
e incorporar os que decorrem das anlises realizadas
nos quatro itens anteriormente citados.

CONCLUSO

urgente a necessidade de capacitar o gestor pblico para


levar a cabo as tarefas colocadas pela atual conformao das
relaes Estado-Sociedade e pelo cenrio a ser construdo. Faz-lo
atravs de um Curso de Especializao como este, parece ser
essencial para permitir que essas relaes sejam capazes de
promover o pas mais justo, igualitrio e ambientalmente sustentvel
que todos desejamos.
Ajustar o aparelho de Estado visando a alterar essas relaes
Estado-Sociedade, desde que respeitando as regras democrticas,
um direito legtimo de governos eleitos com o compromisso de
levar a cabo suas propostas. Assumir explicitamente essa inteno
no diferencia o atual governo de outros que ocuparam
anteriormente o aparelho de Estado. O que sim o faz o fato de
que ela esteja sendo buscada atravs de um significativo esforo
por aumentar quantitativa e qualitativamente a capacidade do
corpo de funcionrios pblicos para implementar as suas propostas.

158 Especializao em Gesto Pblica


Consideraes Finais

Um Curso de Gesto Pblica como o que aqui se discute,


parece ser uma condio necessria, inclusive, para assegurar que
as mudanas sejam realizadas de forma competente, criteriosa, sem
comprometer os xitos anteriormente obtidos e com a mxima
aderncia aos consensos que alcanou a sociedade brasileira de
respeito participao cidad, democrtica e republicana de todos
os seus integrantes.

Mdulo Bsico
159
Planejamento Estratgico Governamental

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164 Especializao em Gesto Pblica


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Mdulo Bsico
165
Planejamento Estratgico Governamental

M INICURRCULO
Renato Peixoto Dagnino

Professor titular no Departamento de Poltica


Cientfica e Tecnolgica da UNICAMP, tem atuado
como professor convidado em vrias universidades
no Brasil e no exterior. Graduou-se em Engenharia
em Porto Alegre e estudou Economia no Chile e no Brasil, onde fez o
mestrado e o doutorado. Sua Livre Docncia na UNICAMP e seu Ps-
Doutorado na Universidade de Sussex foram na rea de Estudos Soci-
ais da Cincia e Tecnologia. Incorporou-se UNICAMP em 1977, onde
colaborou com o Prof. Rogrio Cerqueira Leite na criao da primeira
incubadora de empresas latino-americanas a Companhia de Desen-
volvimento Tecnolgico e, a partir de 1979, com o Prof. Amilcar
Herrera na criao do Instituto de Geocincias e da rea de Poltica
Cientfica e Tecnolgica daquela universidade. Alcanou reconheci-
mento internacional na dcada de 1980 pelos seus trabalhos sobre
economia de defesa e sobre a P&D e produo militares latino-ameri-
canas. Desde ento tem se dedicado ao estudo das relaes Cincia-
Tecnologia-Sociedade na Amrica Latina. Mais especificamente, an-
lise da poltica relativa ao complexo pblico da pesquisa e da educa-
o superior, gesto estratgica da inovao, adequao
sociotcnica, construo de um estilo de Poltica de C&T aderente ao
cenrio de democratizao latino-americano e ao estudo do debate
sobre o determinismo tecnolgico e a neutralidade da cincia. Entre
as ferramentas e metodologias que mais utiliza esto: anlise de sis-
temas, anlise estrutural, construo de modelos, policy analysis, cons-
truo de cenrios, prospectiva e planejamento estratgico.

166 Especializao em Gesto Pblica