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35 Encontro Anual da ANPOCS

GT 29 Polticas Pblicas

BUROCRACIAS, GERENTES E SUAS HISTRIAS DE IMPLEMENTAO:


NARRATIVAS DO SUCESSO E FRACASSO DE PROGRAMAS FEDERAIS

Roberto Rocha C. Pires1

Caxambu (MG), 26 de outubro de 2011

1
Doutor em polticas pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT) e pesquisador no Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), na Diretoria de Estudos sobre o Estado, Instituies e
Democracia. Email: roberto.pires@ipea.gov.br

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1. Introduo

Os governos no Brasil, seja no nvel federal, estadual ou municipal, so


freqentemente criticados por sua inabilidade em realizar as metas que propem, em
executar o oramento previsto e ofertar bens e servios pblicos. Em especial, o governo
federal tem sido alvo de intenso escrutnio pelo baixo nvel de execuo de recursos para
investimento e expanso e manuteno de polticas sociais e de infraestrutura por
exemplo, dados para 2007 e 2008, indicam que o governo federal liquidou e pagou, em
mdia, menos de 20% dos valores orados para investimento, deixando com que dezenas
de bilhes de reais fossem injetados na economia. O presente artigo busca compreender
os motivos pelos quais isso ocorre e, assim, abordar questes fundamentais para a anlise
de polticas pblicas: por que programas e projetos governamentais, ainda que bem
definidos e concebidos, freqentemente so transformados, desviados, redimensionados e
no atingem os resultados previstos? O que ocorre durante o longo itinerrio entre
decises e resultados (implementao)? E como tais ocorrncias afetam o desempenho de
polticas e programas governamentais?
O debate pblico e o senso comum contm diversas respostas a estas questes, as
quais freqentemente emergem nas disputas polticas ou entre atores governamentais e
no-governamentais. Governantes alegam que sua incapacidade de implementar deriva
das numerosas e contraditrias amarras legais (processos de licitao, prazos
regimentais, recursos administrativos e judiciais, etc.) e do excessivo protagonismo e
hipertrofia de rgos de controle, sejam ligados aos Poderes Legislativo (Tribunal de
Contas da Unio), Judicirio (Supremo Tribunal Federal), Ministrio Pblico e at
mesmo ao prprio Executivo (Controladoria-Geral da Unio). Por outro lado, cidados e
empresrios no raro culpam a m gesto que imperaria no setor pblico, a recorrente
corrupo e os desvios de recursos, e a prpria burocracia. Da mesma forma a soluo
para tais problemas est longe de ser consensual. Por exemplo, operadores do mundo
jurdico tendem a apontar a necessidade de nova regulamentao, reforma ou a melhor
aplicao das normas legais vigentes; empresrios chamam ateno para a necessidade de
desburocratizao; analistas da gesto pblica apostam na racionalizao e modernizao
dos procedimentos administrativos; auditores apostam no aumento da transparncia do
sistema de contas e na instituio de procedimentos e critrios que induzam a probidade
dos governantes; e cidados, finalmente, clamam pela realizao de seus direitos.

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Com vistas a contribuir para este debate, o presente estudo se dedica a oferecer
novas formas de enxergar e pensar o problema da implementao no Brasil,
procurando desafiar e, se possvel, sofisticar as explicaes e interpretaes j correntes
sobre o fenmeno. Para tal, enfoca as percepes e vises sobre a implementao de
programas federais dos prprios atores responsveis pelo desempenho de tais aes
governamentais, isto , seus gerentes. Assim, este artigo visa a oferecer duas
contribuies, uma de ordem terica e outra de carter metodolgico. A primeira diz
respeito ao reconhecimento do papel desempenhado, porm freqentemente
negligenciado, por burocratas de mdio escalo no processo de produo das polticas
pblicas. Trata-se dos gerentes, dirigentes, supervisores e agentes encarregados de
operacionalizar as estratgias definidas nos altos escales da burocracia, porm
distanciados dos contextos concretos de implementao das polticas pblicas no nvel
da rua. A segunda potencial contribuio, por sua vez, diz respeito ao tipo de dado e
tcnica de anlise e interpretao adotadas. Para compreender as percepes e atitudes
dos burocratas de mdio escalo em relao aos desafios da implementao no Brasil,
utilizamos um conjunto de dados originais derivado do Sigplan Sistema de Informaes
Gerenciais e de Planejamento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Este
sistema ofereceu uma oportunidade mpar de acesso aos discursos, relatos e descries
dos desafios da implementao dos programas do governo federal por parte de seus
gerentes, contendo informaes relativas ao seu desempenho e aos motivos de seu
sucesso e insucesso.
O texto encontra-se organizado da seguinte forma. Em um primeiro momento,
busca-se uma breve contextualizao terica que orienta e justifica o foco da anlise
sobre a percepo e o papel de burocratas de mdio escalo na implementao de
polticas pblicas. Em seguida, descrevemos em detalhe a fonte dos dados utilizados e as
estratgias metodolgicas e analticas que nos permitiram adentrar o mundo dos
gerentes de programas federais e construir sentidos a partir dos relatos de suas
experincias na conduo de polticas. Em um terceiro momento, so apresentados os
resultados das anlises, destacando-se trs aspectos: a) a descrio das questes,
problemas, tarefas e desafios que caracterizam a atividade de gerncia de programas, isto
, os delimitadores da esfera de atuao prtica dos burocratas de mdio escalo; b) a
relao entre as questes e problemas de implementao apontados pelos gerentes e o
nvel de desempenho dos programas federais; e, por fim, c) a distribuio (ou

3
concentrao) de questes e problemas de implementao entre as diversas reas-temas
de polticas pblicas e formas de atuao do governo federal. Ao final, so traadas as
concluses gerais e consideraes finais do estudo.

2. Burocratas de mdio escalo: o ator, seu papel e lugar na implementao de


polticas pblicas

seguro dizermos que h dcadas a literatura sobre implementao de polticas


pblicas j reconheceu a importncia de um olhar para os atores presentes no processo,
em complementao a abordagens de cunho mais institucional-estruturalista (Allison,
1969; Pressman e Wildavsky, 1973; Bardach, 1977; Lipsky, 1980; Wilson, 1989). No
entanto, estudos nesta rea focaram prioritariamente os formuladores (policymakers ou
decisionmakers) e, quando muito, perceberam marginalmente o papel dos funcionrios e
burocratas que atuam na ponta do servio pblico (os assim chamados street-level
bureaucrats).
O exerccio mais comum neste campo, poderamos dizer, seria justamente de
caracterizar a literatura a partir da oposio entre estes atores em posies extremadas
(Oliveira, 2008). Emergem da as perspectivas top-down e bottom-up para anlise de
polticas, as quais ressaltam diferentes vises sobre o processo de implementao: a) seja
a que privilegia os momentos e papis de deciso e desenho das polticas por parte de
lideranas polticas, legisladores, formuladores de programas e ocupantes de cargos de
alta-direo (Lindblom, 1968; Allison, 1969, 1999; Lowi, 1972; Nakamura e Smallwood,
1990; Kingdon, 1995); ou b) seja a que enfatiza as adaptaes, modificaes e ajustes
que a poltica sofre necessariamente durante sua execuo pela mo de burocratas de
linha de frente, ou seja, professores, policiais, agentes de fiscalizao, atendentes de
balco, entre outros, que acabam por definir os rumos de uma poltica medida que
tomam decises em campo (Wilson, 1968; Lipsky, 1980; Silbey, 1981; Tendler, 1997;
Maynard-Moody e Musheno, 2003).
Como consequncia, tal literatura tem dedicado pouca ateno a um conjunto de
atores que, por ocupar uma posio intermediria, se situa em um limbo conceitual
entre as abordagens top-down e botom-up, os burocratas de mdio escalo, isto ,
gerentes, diretores, dirigentes, coordenadores, supervisores e uma srie de outras

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nomenclaturas de cargos em estruturas organizacionais que designam uma posio
intermediria entre o topo e a base. Dessa forma, os burocratas de nvel mdio se situam
de tal forma espremidos tanto do ponto de vista prtico, dada sua posio na estrutura
organizacional e suas prerrogativas, quanto do ponto de vista terico, entre as abordagens
que enfocaram o alto escalo e aquelas que problematizaram o chamada nvel da rua.
Apesar de ainda no terem encontrado tratamento analtico de destaque nesta
literatura, os burocratas de mdio escalo, assim como a alta liderana e os burocratas de
linha de frente, desempenham funes importantes na transformao de objetivos sociais
e polticos em programas e projetos a serem executados pelo governo. Em funo disto,
alguns estudos vm se dedicando a entender o papel deste ator no processo de produo
de polticas pblicas. De forma esquemtica, estes estudos poderiam ser agrupados em
duas linhas, uma que destaca o papel ttico-gerencial dos burocratas de mdio escalo e
outra que ressalta a natureza tcnico-poltica de sua atuao.
No primeiro caso, estudos chamam ateno para a natureza ttica do papel dos
gerentes. Cabe a estes atores, no interior de uma organizao, traduzirem as diretrizes e
decises do nvel estratgico em instrues e procedimentos a serem executados pelos
agentes do nvel operacional. Neste processo destacam-se elementos como caractersticas
pessoais dos gerentes para promover a liderana e motivao da equipe, graus de
autonomia para sua atuao, e os procedimentos e tcnicas para estimular e monitorar o
desempenho de seus subordinados, assim como controlar suas condutas desviantes
(Wilson, 1968; 1989; Kaufmann, 1960; Dalton, 1959; Chetkovich e Kirp, 2001; Oliveira,
2008).
No segundo caso, autores tm destacado o papel tcnico-poltico desempenhado
pelos burocratas de mdio escalo. Nestes estudos, tais atores comparecem, diretamente
ou por meio de associaes, partidos e outras instituies, como agentes de negociaes e
barganhas em contnuas reconfiguraes da prpria poltica, como nos exemplos da
atuao dos diretores de escolas na reforma para a descentralizao da educao pblica
em Minas Gerais (Rocha, 2003), da tecnocracia agronomista na reforma agrria dos anos
1950 na Itlia (Biancchi, 2002), ou na construo de redes polticas e de confiana para a
promoo da poltica industrial no Brasil (Schneider, 1994).
Os estudos j realizados, em ambas as vertentes, contriburam para uma
compreenso mais aprofundada sobre o lugar e papel dos burocratas de mdio escalo no
processo de produo de polticas pblicas. No entanto, permanece ainda premente a

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necessidade de uma compreenso emprica detalhada de quem so, como pensam, com
que questes se ocupam e por meio de que tarefas estes atores realizam seu papel no
complexo processo de produo de polticas pblicas. A prxima seo detalha como o
presente estudo buscou avanar nesta direo.

3. Uma janela para o mundo dos gerentes de programas federais

O presente estudo se prope a compreender as questes e desafios que


caracterizam a implementao de polticas pblicas no Brasil a partir de um ponto de
vista especfico: a viso, experincia e informaes relatadas por burocratas de nvel
mdio no desempenho de suas responsabilidades como gerentes de programas federais.
Esta seo descreve a fonte dos dados e as estratgias metodolgicas e analticas que
permitiram adentrar os mundos dos gerentes de programas federais.
A fonte primordial dos dados utilizados nestas anlises o Sigplan (Sistema de
Informaes Gerenciais e de Planejamento), sistema de acesso restrito, mantido pela
Secretaria de Planejamento e Investimentos do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (SPI/MPOG). O Sigplan foi criado em 2000 com o objetivo de auxiliar na
elaborao e acompanhamento do Plano Plurianual (PPA) do governo federal, por meio
da centralizao e sistematizao computacional de informaes quantitativas e
qualitativas relativas implementao dos programas e aes governamentais2. O
Sigplan se estrutura em torno de um modelo gerencial caracterizado por objetivos,
indicadores e metas; responsabilizao; monitoramento fsico-financeiro das aes;
gesto dos fluxos de recursos; acompanhamento e negociao das restries; e avaliao
de resultados. Integram tambm o sistema mdulos auxiliares, tais como: mdulo de
elaborao e reviso do Plano Plurianual (orienta a elaborao e reviso do plano em seu
formato, atributos, etapas e comunicao); mdulo de monitoramento dos programas

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O Sigplan insere-se no contexto institucional do planejamento governamental oramentrio no Brasil, que
inclui: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); Lei Oramentria Anual (LOA);
execuo fsica, oramentria e financeira; outras formas de monitoramento e avaliao da execuo e dos
resultados das aes governamentais. Entre vrias referncias legais que buscam garantir de alguma forma
a aplicao prtica das intenes governamentais, o Decreto n 5.233/2004 instituiu o Sistema de
Monitoramento e Avaliao conforme previsto na Lei n 10.933/2004, com a Comisso de Monitoramento
e Avaliao (rgos centrais: Ministrios da Fazenda, do Planejamento e Casa Civil) e as Unidades de
Monitoramento e Avaliao (rgos setoriais).

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governamentais (gera informaes da execuo fsica-financeira dos programas, auxilia
na comunicao, na gesto das restries e no acompanhamento dos indicadores dos
programas); mdulo de avaliao dos programas de governo (gera informaes sobre a
eficcia dos programas em trs nveis programas, conjunto de programas setoriais,
plano) (OLLAIK, 2009).
Dentre os vrios componentes do sistema, o presente estudo se concentrou nos
mdulos de avaliao e acompanhamento de programas. Nestes mdulos, a avaliao se
d em trs etapas associadas s atribuies dos agentes que integram os nveis da gesto
do PPA: (i) o Gerente de Programa o titular da unidade administrativa qual o
programa est vinculado, sendo responsvel pela gesto de programa do PPA; (ii) o
Secretrio-Executivo ou seu equivalente, diretamente ou por delegao responsvel
pela elaborao do Relatrio Anual de Avaliao dos Objetivos Setoriais e pela
superviso da elaborao do Relatrio Anual de Avaliao dos Programas sob a
responsabilidade do rgo; e (iii) o rgo Central de Planejamento e Oramento Federal,
por intermdio da SPI, responsvel por elaborar o relatrio de avaliao do Plano em
conformidade com o Art. 19 da Lei n 11.653/2008 (MPOG, 2010).
A Figura 1 ilustra estas trs etapas e o contexto institucional mais amplo no qual
se insere a avaliao do PPA por meio do Sigplan. De acordo com esse fluxo, todos os
gerentes responsveis pelos programas, dispersos nos mais variados rgos e entidades
do governo federal, so requeridos a preencher um relatrio de avaliao anual no qual
respondem questes e tm que expor justificativas textuais para explicar os elementos
associados ao fracasso no cumprimento das metas do programa, ou tambm ao sucesso,
nos casos de cumprimento ou superao dos objetivos estabelecidos no planejamento.

7
As informaes sistematizadas no Sigplan so freqentemente alvo de crticas em
relao heterogeneidade no que tange a sua qualidade e completude, pois uma vez que
sua alimentao se d de forma descentralizada, por um conjunto variado de pessoas
ocupantes de cargo de gerncia, so escassos os mecanismos de padronizao, controle
de veracidade e garantia de preciso das informaes prestadas3. Apesar disso, se
tomadas como relatos e narrativas desses atores sobre o seu mundo de atuao, ou mais
especificamente como descries da sua atuao dirigidas para seus pares e superiores na
hierarquia burocrtica, estas informaes oferecem uma oportunidade mpar de
visualizao do momento de implementao dos programas do governo federal a partir
do ponto de vista dos gerentes. Isto , permitem acessar os discursos dos burocratas de
mdio escalo e, quem sabe, experimentar a realidade a partir da sua perspectiva.
Nesse sentido, o presente estudo analisa as descries, discursos, relatos e
justificativas oferecidas pelos gerentes de programas como histrias de implementao
(Ewick e Silbey, 2003) e no como reflexos da realidade objetiva. Tais histrias
permitem nos aproximar dos contextos especficos e concretos da gesto de programas e,
sobretudo, dos desafios, prticas e percepes sobre o momento de implementao dos
3
Diversos relatos informais sustentam essa percepo de heterogeneidade no preenchimento dos relatrios
do Sigplan. Enquanto em alguns casos parece haver empenho por parte dos gerentes de programas no
preenchimento, em outros casos narram-se situaes nas quais gerentes delegam o preenchimento a
subordinados nem sempre capacitados para tal tarefa. De forma geral, por serem preenchidos pelos
prprios gerentes (ou seus subordinados), os relatrios de auto-avaliao padecem de uma sistemtica
suavizao dos fracassos e uma sobrevalorizao dos sucessos de cada programa.

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mesmos. Em sua reviso da literatura sobre o uso de histrias e narrativas nas cincias
sociais, Ewick e Silbey descrevem:
...stories people tell about themselves and their lives both constitute
and interpret those lives; stories are media through which identities are
negotiated. Finally, stories enact and construct, as they describe, the
world as it is lived and is understood by the storyteller. (...) Any
narrative is not just a description of what happened but also a statement
of the normative grounds whereby it may be justified(2003, p.1341).

Ainda segundo as autoras, histrias so interpretaes que resultam de


apropriaes seletivas de eventos colocados em alguma ordem especfica de
apresentao. Alm disso, refletem tambm a posio do narrador em relao ao seu
ambiente e seus interlocutores. Por esses motivos, os relatos oferecidos pelos gerentes de
programas ganham relevncia analtica no por constiturem descries fticas de
acontecimentos, mas por revelarem os elementos que configuram seus discursos e
prticas e que, assim, oferecem acesso experincia de ser gerente de programa.
Portanto, as anlises presentes neste estudo pretendem o deslocamento do leitor
perspectiva do ator, no caso o burocrata de mdio escalo, de forma semelhante a qual
materiais qualitativos, como entrevistas e relatos de campo, tendem a ser analisados em
estudos tipicamente etnogrficos:
relatos de campo son como narrativas en perspectiva y no como
informaciones, mucho menos como verdades. El conjunto de entrevistas
o de cualquier material cualitativo debe ser comprendido como una
interpretacin de la realidad realizada, primero, por el narrador bajo la
influencia del investigador. La narrativa es, por lo tanto, una versin
posible de la historia o del echo bajo la perspectiva del entrevistado que
ya la verbaliza de forma interpretada en su habla o en sus silencios.
(Minayo, 2010, p.258-259)

3.1 Estratgia para seleo de programas federais para anlise (amostragem):


Em mdia, considerando os perodos abrangidos pelos ltimos dois PPAs, 2004-
2007 e 2008-2011, a cada ano vigem 328 programas federais, observando-se uma
tendncia de queda do nmero anual de programas em anos recentes, como resultado do
esforo de racionalizao e reviso do planejamento (Tabela 1). A anlise aprofundada
dos relatos e justificativas dos gerentes sobre o andamento e situao de todos os
programas constituiria um esforo enorme com ganhos possivelmente limitados.
Para lidar com tal situao adotou-se a seguinte estratgia de amostragem.
Primeiramente, restringimos a anlise apenas ao ltimo PPA, 2008-2011, e apenas ao ano

9
de 2009. A escolha do ano justifica-se em funo de ser o segundo ano de vigncia dos
programas do atual PPA, ano no qual se espera que os desafios e avanos de
implementao dos programas iniciados no ano anterior estejam mais visveis e concretos
nas narrativas dos gerentes4.

Tabela 1 Programas no PPA do governo federal


Numero
Progs. Progs. de Sem
Ano de
Finalisticos Apoio Informao
progs.
2009 242 215 27 0
2008 312 222 88 2
2007 345 260 82 3
2006 340 257 80 3
2005 369 275 76 18
2004 361 258 80 23
Fonte: tabulao prpria a partir de dados do Sigplan (SPI-MPOG).

Os 242 programas federais vigentes em 2009 eram executados por um conjunto


de 39 rgos. A Tabela 2 aponta a distribuio do nmero de programas por rgo.
possvel perceber que enquanto muitos rgos, em geral, possuem de 1 a 5 programas,
uma parcela pequena do total dos rgos (5) possui mais de 10 programas federais cada5,
indicando uma maior concentrao de aes de governo em alguns poucos rgos.

Tabela 2 Nmero de programas por rgo gestor


Nmero de Progs. Qtde. de rgos
1a5 23
6 a 10 11
acima de 10 5
Total 39
Fonte: tabulao prpria a partir de dados do Sigplan (SPI-MPOG).

Do total de 242 programas vigentes em 2009, optamos por excluir da mostra os


programas com carter de apoio a gesto e atividades intermedirias e,
4
Dados para 2010 e 2011 ainda no estavam disponveis na poca de realizao das anlises para este
estudo.
5
A distribuio de programas por rgos e a classificao dos rgos de acordo com o desempenho de seus
programas podem ser obtidos, por solicitao, diretamente com o autor.

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consequentemente, pelo foco nos 88,8% (215) programas com carter finalstico. A partir
deste recorte, os programas foram classificados de acordo com o seu grau de alcance das
metas previstas. Tal julgamento feito pelo prprio gerente do programa a partir da
classificao fornecida pelo Ministrio do Planejamento e consta do relatrio de
avaliao de cada programa. Tal como indica a Tabela 3, em 2009, 14% dos programas
obtiveram rendimento superior a 100% das metas previstas; 61% situaram-se na faixa de
desempenho satisfatrio (entre 80 a 100% do previsto); ao passo que 25% dos programas
obteve desempenho insatisfatrio, somando-se as duas faixas de desempenho inferiores
(entre 40 a 80% e abaixo de 40% de alcance dos resultados previstos)6. Com base nessa
classificao, decidimos restringir a amostra ao conjunto de 84 programas situados nas
faixas extremas, isto , os programas considerados aqui como de alto e de baixo
desempenho sendo 31 com desempenho acima de 100% do previsto e 53 com
desempenho abaixo de 80% (a lista dos programas que integram a amostra encontra-se
no anexo). Dos 39 rgos federais executores de programas, 17 tm programas
classificados como de alto desempenho (acima de 100%) e 23 possuem programas
classificados com desempenho abaixo de 80%, de acordo com a Tabela 3.

Tabela 3 Desempenho dos programas federais


2008 2009
Total de programas 312 242
Proporo programas finalsticos (% do total) 71,2 88,8
Alcance acima de 100% do previsto (%) 16,7 14,4
Alcance entre 80% a 100% do previsto (%) 54,1 60,9
Alcance entre 40% a 80% do previsto (%) 23,0 19,5
Alcance abaixo de 40% do previsto (%) 6,3 5,1
Nmero de rgos executores 37 39
Nmero de rgos com progs com desempenho acima esperado 19 17
Nmero de rgos com progs com desempenho abaixo 22 23
esperado
Fonte: tabulao prpria a partir de dados do Sigplan (SPI-MPOG).

6
importante relembrar que a avaliao sobre o grau de obteno das metas do programa feita pela
prprio gerente do mesmo. No constitui objetivo da presente anlise verificar a veracidade destas
informaes, mas apenas utiliz-las como parmetro para avaliao das justificativas informadas pelos
gerentes sobre o sucesso e fracasso dos programas.

11
Com a definio da amostra de 84 programas, tanto de alto quanto de baixo
desempenho, procedemos anlise e codificao dos relatrios e justificativas textuais
fornecidas pelos gerentes acerca do desempenho declarado para o programa. Essa anlise
foi conduzida com o auxlio de software especfico para o trabalho com dados
qualitativos (NVivo). A anlise dos relatos envolveu as seguintes etapas: a) uma primeira
etapa de codificao para identificao de temas, motivos e razes apontados pelos
gerentes para explicar o sucesso ou insucesso de seus programas naquele ano esta
primeira etapa baseou-se na construo de cdigos ainda brutos a partir da linguagem
utilizada pelos prprios gerentes; b) em uma segunda etapa estes cdigos soltos foram
agrupados em cdigos em rvore e, assim, iniciou-se um processo de interpretao dos
relatos dos gerentes e de organizao do material a partir dos temas e itens de texto
identificados; e c) por fim, realizou-se algumas exploraes e cruzamentos (por meio da
construo de matrizes) entre o desempenho dos programas e suas caractersticas, como,
por exemplo, valor do oramento, rea temtica, e natureza de atividade.

4. Histrias de Implementao

A anlise sistemtica dos relatos dos gerentes de programas federais proporcionou


uma descrio do processo de implementao de polticas pblicas no Brasil em trs
nveis.

4.1 Delimitando o mundo dos gerentes de programas federais:


O processo de codificao e anlise dos relatrios de avaliao dos programas,
sobretudo das partes em que os gerentes eram convocados a expor suas explicaes,
razes e justificativas para o desempenho das aes sobre sua superviso, permitiu a
identificao do conjunto de elementos corriqueiramente mobilizados por estes atores
para narrar sua atuao. Assim, por meio da leitura sistemtica do material e
identificao de padres tranversais aos diversos programas, percebeu-se emergir uma
teia de significados, questes, temas, prticas e situaes que supostamente definem o
mundo dos gerentes de programas federais. Esta teia se materializou por meio da
condensao e organizao dos itens relatados sobre cada programa em uma rvore

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cdigos. Esta rvore, composta por seis conjuntos de fatores tal como exposto abaixo,
descreve e caracteriza os limites do universo de ao/reflexo dos burocratas de nvel
mdio. Se por um lado, tais elementos podem parecer bvios ou oriundos de um senso
comum, por outro, trata-se dos contedos identificados pela anlise como delimitadores
dos problemas, tarefas e desafios que caracterizam a atividade de gerncia de programas,
aquilo que faz parte, assim como tambm aquilo que est fora de seu mundo.
Os seis conjuntos de fatores identificados vo desde os elementos tipicamente
associados s funes gerenciais bsicas de uma organizao como planejamento,
oramento e recursos humanos a questes relativas ao relacionamento dos programas e
seus componentes com o mundo jurdico (criao e reviso de normas ou adaptaes
estratgicas s mesmas) e com outras instituies (seja dentro do prprio Estado ou na
sociedade), passando tambm pela influncia de um conjunto de acontecimentos externos
ao programa e ao prprio governo. Segue abaixo descrio destes fatores e questes (e
dos subitens que compuseram a rvore de cdigos), os quais, a partir dos relatos
analisados, marcam a atuao dos gerentes na implementao dos programas federais.

a) Planejamento e gesto:
Questes relativas a esforos para melhoria ou problemas associados ao
planejamento e gesto dos programas e aes de governo esto bastante presentes nos
relatos dos gerentes. Estas questes podem ser organizadas em trs subgrupos. Primeiro,
o de concepo e monitoramento de projetos e aes, o qual engloba as questes e fatores
relativos a concepo do programa que afetaro sua performance ou as possibilidades de
sua avaliao posterior. Inclui, por exemplo: dificuldades em relao indicadores;
problemas com o sistemas de avaliao; complexidade dos problemas a serem
enfrentados; focalizao; definio de estratgias como projetos piloto, etc. O segundo
subgrupo congrega questes de gesto, processos e acompanhamento, isto , fatores
associados aos processos de gesto e acompanhamento da execuo das aes dos
programas, envolvendo, por exemplo, atraso em obras, disponibilidade de estrutura fsica
e administrativa, controle de desempenho dos funcionrios, e reformulao de processos
internos. Por fim, o terceiro conjunto agrega as questes apontadas como de
reorientaes e mudanas de estratgia, no sentido de envolver situaes em que so
tomadas decises de mudana de estratgia em relao ao programa (seja, por exemplo,
pela mudana de foco, ttica, ou criao de novas aes e projetos) ou situao em que

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ocorrem mudanas (externas) que afetam as estratgias inicialmente adotadas pelos
programas, como a criao de novos programas (ex.: PAC, minha casa minha vida, etc.).

b) Questes financeiro-oramentrias:
Nesta categoria figuram as questes levantadas pelos gerentes relativas
disponibilidade de recursos financeiros, seja nas etapas de previso e autorizao do
oramento anual, seja pela experincia de contingenciamento de recursos. Inclui tambm,
de forma bastante visvel, situaes envolvendo pendncias de execuo oramentria do
ano anterior e restos a pagar (RAP) e a busca por suplementao oramentria e proviso
de recursos adicionais para os programas, em alguns casos envolvendo emendas
parlamentares.

c) Recursos humanos:
Uma dimenso de questes que tambm integra a atividade dos gerentes envolve,
por um lado, a existncia e disponibilidade de recursos humanos, com destaque para os
esforos de contratao ou das narrativas sobre os problemas gerados pela sua
insuficincia, e por outro lado, a gesto de recursos humanos, com destaque para a
identificao da necessidade ou ocorrncia de capacitao e formao. Comparecem
tambm nesta dimenso relatos sobre necessidade dos gerentes lidarem com ocorrncias
de greve e dificuldades de interferncia na poltica de ocupao de cargos
(principalmente os de livre nomeao e casos de vacncia e cargos no preenchidos).

d) Questes jurdicas:
Outra dimenso que se apresentou como bastante presente na atuao de gerentes
de programas diz respeito a um variado conjunto de questes eminentemente jurdicas
por envolverem processos fortemente normatizados ou a prpria regulamentao de
procedimentos de operao. Questes envolvendo cesso de uso e concesses de
operao de servios ou explorao de recursos, licenas ambientais para projetos de
infraestrutura, desapropriao de reas (seja de privados ou da unio) e processos
licitatrios estiveram bastante presentes nos relatos como condicionantes legais (muitas
vezes como empecilhos ou amarras) atuao dos gerentes. Por outro lado, questes
jurdicas tambm eram narradas no apenas como condicionantes, mas como alvo e
objeto de atuao dos prprios gerentes, seja por meio da criao direta ou indireta de

14
novas leis, normas e demais regulamentos (resolues, diretrizes, regras bsicas, sistemas
e procedimentos), seja pela reformulao das normas e regulamentos j existentes ou por
meio de narrativas das experincias de como mudanas em normas influenciam no
funcionamento do programa, como a adaptao ativa a mudanas nas normas e
regulamentos de operao de programas.

e) Relaes institucionais:
Dimenso bastante saliente da atuao dos gerentes de programas federais
aquela que envolve o conjunto de relaes e instrumentos de relao entre: a) rgos do
governo federal na execuo de aes de um mesmo programa por mltiplas agncias
(ausncia ou presena de coordenao, articulao, etc.); e b) entre rgos federais e
outros entes (sejam outros rgos, entes federados, ou organizaes da sociedade civil)
na execuo de programas (existncia de cooperao, conflitos, etc.). Estas relaes
podem ser de parceria, convnio (englobando as etapas de firmamento, acompanhamento
e gesto de convnios), cooperao/conflito federativo, assim como de fiscalizao e
prestao de contas e relao com os rgos de controle.

f) Fatores exgenos:
Os relatos dos gerentes indicaram ainda que parte de sua atividade envolve
adaptar ou ajustar os programas a uma srie de eventos exgenos, para o s quais h baixa
previsibilidade e controle por parte destes atores. Um exemplo muito comum nos relatos
o impacto da crise financeira mundial de 2008, a qual afetou expectativas de
arrecadao de recursos cruciais para o desempenho de certos programas nos trs nveis
de governo. Outro fator exgeno freqentemente reportado so as intempries naturais,
como tempestades, chuvas, alagamentos, estiagem severa, etc. as quais tiveram impactos
na concretizao de objetivos de diversos programas. Finalmente, outro fator comumente
apontado diz respeito a alteraes (falta de controle sobre) no padro de demanda pelos
servios e bens fornecidos pelo programa (ex.: aumento brusco, queda, variao, etc. da
demanda pelos servios produtos do programa). Mudanas deste tipo, segundo os
gerentes, poderiam rapidamente transformar programas bem-sucedidos em fracassos ou
vice-versa.

15
A observao destes conjuntos de fatores e questes associados experincia dos
gerentes na implementao de programas federais sugere uma grande variedade de
assuntos, tarefas e desafios. Os resultados da anlise empreendida no nos permitem
distinguir um foco ou conjunto especfico de atividades ou questes que sejam em si
definidores prioritrios da atividade de gerncia. Pelo contrrio, o que o levantamento
sugere um mundo complexo no qual gerentes devem possuir habilidades
diversificadas (ou contar com uma equipe com habilidades diversificadas) para atuar em
um ambiente repleto de questes, desafios e problemas de natureza diversificada.
Se por um lado, o conjunto de questes que marca o universo de atuao dos
gerentes federais retratado como heterogneo e complexo, por outro lado,
surpreendente como um conjunto de fatores usualmente imbricados na atividade
governamental est ausente nos relatos analisados. Por exemplo, no comparece no
repertrio destes gerentes, tal como antecipado por estudos anteriores, traos de uma
atuao poltica (articulao, barganhas e negociaes) para a definio ou reformulao
das diretrizes ou objetivos estratgicos dos programas junto classe de dirigentes
governamentais ou representantes polticos, seja nos Poderes Executivo ou Legislativo.
Da mesma forma, est ausente nos relatos analisados qualquer sinal de aproximao dos
gerentes com questes mais especficas ou concretas do nvel de execuo, isto , os
problemas situados na linha de frente da implementao e suas solues locais.
A percepo destas ausncias e a identificao nos relatos dos elementos descritos
acima permitem, portanto, delimitarmos a atuao dos gerentes. Eles se ocupam
fundamentalmente das questes ditas burocrticas (planejamento, oramento, gesto de
recursos humanos, convnios, parcerias institucionais, etc.) que do forma ttico-
operacional s decises polticas formuladas nos nveis hierrquicos superiores e que
orientam o comportamento dos executores na linha de frente da implementao de
polticas pblicas. Estes achados corroboram expectativas sobre a posio intermediria
dos gerentes e burocratas de mdio escalo, pois demonstram a distncia destes dos
atores situados nos dois outros dois nveis (formulao superior e execuo na ponta) e
configura, a partir de evidncias empricas, o ambiente prprio da atuao, preocupaes,
problemas, questes, tarefas e desafios que caracterizam a atividade de gerncia.

16
4.2 - Relaes entre questes e fatores de implementao e desempenho de programas:
Uma vez identificados os fatores e questes que caracterizam a atividade dos
gerentes nos programas federais, procedemos anlise de como tais fatores poderiam
estar associados ao desempenho dos programas federais analisados. A partir da amostra
de 84 programas, envolvendo tanto os considerados pelos gerentes como de alto
desempenho (obteno de acima de 100% das metas, n=31) como programas de
considerados de baixo desempenho (obteno abaixo de 80%, n=53), construiu-se uma
srie de matrizes cruzando a ocorrncia dos fatores e questes descritos acima com a
classificao de desempenho dos programas. A anlise dos pontos discrepantes nestas
matrizes apontam resultados potencialmente interessantes para a reflexo sobre a
implementao de polticas pblicas no Brasil, da perspectiva dos burocratas de mdio
escalo.
As questes e fatores de implementao que emergiram como comumente
associados aos programas de baixo desempenho foram: a) planejamento e gesto,
envolvendo principalmente problemas com concepo e monitoramento, e reorientao e
mudanas estratgicas durante a vigncia de programas; b) questes financeiro-
oramentrias, com forte destaque para os problemas associados com o
contingenciamento de recursos e restos a pagar herdados dos anos anteriores; c) questes
jurdicas, com nfase em problemas associados a regulamentao e normas; e, por fim, d)
relaes institucionais, nas quais chamam ateno problemas diversos com o
estabelecimento e gesto de convnios. Nos pargrafos abaixo, expe-se com maior
detalhe o sentido prtico e situado destes achados e na seqncias algumas breves
consideraes sobre os demais itens e questes de implementao identificados na seo
anterior.

a) Planejamento e gesto:
Questes relativas a planejamento e gesto foram mencionadas com maior
freqncia nos programas de baixo desempenho, embora tambm com ocorrncias nos
programas de alto desempenho. Destaca-se para a presente anlise o papel que questes
associadas concepo e monitoramento de projetos e aes tiveram nos programas de
baixo desempenho. Diversos programas desta categoria apontaram problemas na sua
concepo (etapa de planejamento) ou nas bases para sua avaliao posterior. No que diz

17
respeito a concepo, em alguns casos foi retratada a situao de definio de metas no
passveis de serem atingidas, como no exemplo dos registros/concesses de patentes:
"o INPI vem solicitando a alterao da meta de 3,5 para 4,0 anos, uma
vez que a meta foi definida sem considerar os prazos estabelecidos em
Lei que transcorrem a partir do Depsito do Pedido de Patente e at a
realizao do Exame Tcnico."

Outros relatos chamaram ateno para o fato de o programa ter realizado vrias
aes diferentes daquelas planejadas, como no caso do Programa de Desenvolvimento
Sustentvel da Aqicultura (e de forma semelhante no Programa de Fomento ao
Desenvolvimento da Marinha Mercante e Indstria Naval):
"Foram realizadas dentro deste Programa aes no-oramentrias, as
quais no estavam previstas nas metas fsicas apontadas para execuo
no ano de 2009, contribuindo para a reduo da execuo final do
Programa."

Em diversos outros casos chamou-se ateno para problemas com indicadores ou


referncias para avaliao. Nestes casos erros no processo de definio dos indicadores e
metas estariam prejudicando a avaliao dos programas, como no casos do Vetor
Logstico Amaznico:
"O motivo de tal ocorrncia decorre de erro na meta fsica prevista na
LOA em virtude da realizao de alteraes do PLOA quando da
elaborao de emendas parlamentares. Tal inconsistncia, no dever
ocorrer para o ano de 2010."

E da mesma forma no Programa Cultura Viva


"Desta forma, necessrio destacar que a previso para a meta fsica da
Ao 2948 foi registrada com um erro de digitao. A meta fsica
correta de "6.500" agentes culturais apoiados. A meta registrada na
LOA e, conseqentemente, no SIGPLAN, de "65.000" agentes culturais
apoiados, est muito alm da capacidade de execuo permitida pelos
recursos alocados nesta Ao. Se considerarmos a meta correta, vemos
que a implantao desta ao essencial ao Programa resultou em
113,95% da meta fsica desejada."

Questes ligadas ao tema gesto, processos e acompanhamento de aes foram


igualmente mencionados nos programas com alto e baixo desempenho. Cabe destacar, no
entanto, que nos programas de alto desempenho, gerentes mencionaram o papel positivo
que o aprimoramento de procedimentos de gesto e processos internos teve na
consecuo dos objetivos do programa. Dois exemplos chamaram ateno.

18
Programa Defesa Econmica e da Concorrncia:
"O esforo implementado no SBDC para reformulao de aes resultou
em melhorias nos indicadores: (i) reduo do nmero de processos
administrativos e averiguaes preliminares em estoque; (ii) elevao no
nmero de processos administrativos e averiguaes preliminares
encerrados / enviados ao CADE; (iii) reduo do nmero de atos de
concentrao em estoque; (iv) reduo no tempo de instruo de atos de
concentrao na SDE."

Programa Segurana Pblica nas Rodovias:


O uso da Estatstica para o planejamento das aes dirias, a utilizao
correta do Carto-Programa, o estabelecimento de metas de fiscalizao
ao longo do dia e ao longo do trecho policiado, fazendo-as constar no
Carto-Programa, permitiram que a Instituio fizesse mais com os
meios existentes."

O ltimo conjunto de questes ligadas ao planejamento e gesto de programas que


compareceu com destaque nos relatos dos gerentes diz respeito reorientao e
mudanas de estratgias. Tal conjunto foi mencionado com maior intensidade nos
programas com baixo desempenho, nos quais predominaram descries de como a
emergncia de novas aes e programas do governo federal acabaram por atrapalhar a
execuo de suas aes, dentre eles o PAC e o Programa Minha Casa Minha Vida, em
funo da incluso ou no de aes j previstas em outros programas, criando confuso
de competncias e cronogramas. Os programas de Infraestrutura Hdrica, e Geologia do
Brasil tiveram seus cronogramas e fluxos de desembolsos alterados com a incluso de
algumas de suas aes no PAC. Em outros casos foi mencionada a criao de novas
agncias, como a Superintendncia Nacional de Regularizao Fundiria na Amaznia
Legal, alterando os processos e estratgias iniciais do programa Gerenciamento da
Estrutura Fundiria e Destinao de Terras Pblicas.

b) Questes financeiro-oramentrias:
Questes financeiro-oramentrias tambm foram mencionadas com maior
intensidade nos programas de baixo desempenho. De forma muito clara, o principal
motivo associado a influncia de questes financeiro-oramentrias no baixo
desempenho dos programas o contingenciamento de recursos. Nos relatos de gerentes
eram comuns narrativas sobre como a imposio de contingenciamento sobre recursos
oramentrios previstos para o programa prejudicou fortemente a obteno dos

19
resultados previstos para o ano de referncia (2009). Os exemplos de programas de
naturezas diversas abaixo sugerem que tal situao se deu de certa forma generalizada no
conjunto de programas do governo federal.
Programa comunidades Tradicionais:
"As aes que apresentaram problemas na execuo fsica, tiveram uma
baixa liberao de recursos por causa do contingenciamento de recursos.
Esse fator prejudicou um maior apoio a projetos e capacitaes para
Povos e Comunidades Tradicionais."

Programa de conservao e uso sustentvel da biodiversidade:


"As aes do Programa esto sendo desenvolvidas com dedicao,
porm o constante contingenciamento e atraso na liberao de recursos
compromete o atingimento da totalidade das metas."

Programa Nacional de Acessibilidade:


"Eventos negativos que afetaram a execuo do Programa esto mais
diretamente ligados ao contingenciamento de recursos, especialmente do
Ministrio das Cidades, destinados a obras de acessibilidade e
realizao de pesquisas."

Alm do contingenciamento, a outra questo financeiro-oramentria que se


apresentou muito associada ao baixo desempenho dos programas foram pendncias do
ano anterior e restos a pagar (RAP). Uma parte expressiva dos programas com baixo
desempenho sofria com o acmulo de recursos e metas no cumpridas no exerccio
anterior. Essa situao ocorreu com quase uma dezena de programas na rea de
infraestrutura de transporte. Um exemplo ilustrativo de outra rea em que o problema se
manifestou o Programa de Desenvolvimento Sustentvel da Aqicultura:
"Houve execuo das metas fsicas previstas em muitos dos convnios
firmados no ano de 2008, referentes aos Restos a Pagar, tambm
diminuindo a porcentagem de execuo do referido programa."

c) Questes jurdicas:
Ainda que questes associadas a cesses, concesses, licenas, desapropriaes e
processos licitatrios tenham sido mencionados em muitos dos relatos de gerentes sobre
os programas de baixo desempenho, chamou ateno nesta categoria a influncia
negativa de mudanas em regulamentaes e normas no desempenho dos programas.
Gerentes expuseram como tais alteraes nas regras impuseram dificuldades conduo

20
dos programas, exigindo adaptaes, revises de procedimentos e metas. Um exemplo
que ilustra bem essa situao o do Programa Nacional de Crdito Fundirio:
"No exerccio de 2009, o maior desafio para o Programa foi engendrar
esforos para ajustar as normas de execuo do Programa nova
realidade de execuo com recursos nacionais. Foram revistos o
Regulamento Operativo do Fundo de Terras e da Reforma Agrria e o
Manual de Operaes da linha de financiamento Combate Pobreza
Rural - CPR, instrumento elaborado em conjunto aos parceiros do
Programa e com a efetiva participao dos Estados e entidades
representantes dos trabalhadores rurais, primando pelo debate
descentralizado. Os normativos estabelecem uma srie de diretrizes e
normas para o Programa, que vo desde o estabelecimento dos critrios
de elegibilidade dos beneficirios, at a definio das responsabilidades
das Unidades Tcnicas Estaduais, passando pelas diretrizes de prestao
de servios de ATER, elaborao das propostas de financiamento e
execuo dos Subprojetos de Investimentos Comunitrios - SIC, dentre
outros. Dentre os aspectos abordados nos normativos destacam-se: as
mudanas nos critrios de elegibilidade referentes renda e ao
patrimnio dos beneficirios da Linha CPR, que no eram reajustados
desde o incio do Programa; a mudana na Linha de financiamento
Nossa Primeira Terra (NPT), que agora passa a ser um adicional de mil
reais nos projetos de investimentos comunitrios para as associaes de
jovens; o estabelecimento de novos tetos de financiamento por micro-
regio; e a criao de um novo adicional voltado para demandas
especficas das mulheres rurais, o PNCF Mulher. No entanto, em funo
da paralisao da Linha CPR at a finalizao dos normativos, as
contrataes s foram retomadas no segundo semestre de 2009,
acarretando numa baixa execuo das aes do Programa."

d) Relaes institucionais:
As questes envolvendo relaes institucionais estiveram marcadamente
presentes nos programas com baixo desempenho, em comparao com os programas de
alto desempenho. Dentre os itens que compe esta dimenso, menes a problemas com
convnios tiveram expressiva salincia e forte associao com o baixo desempenho de
programas. Os problemas com convnios assumiam principalmente duas formas nos
relatos dos gerentes: a) existncia de pendncias do lado dos proponentes/parceiros,
como o no cumprimento de condicionalidades e contrapartidas para convenentes, que
impediam a realizao de repasses e execuo de demais metas contratadas; e b) a
introduo em 2008 e 2009 do Siconv, sistema de gerenciamento de convnios do
governo federal, o qual reformulou procedimentos, alterou fluxos e dinmicas envolvidas
no processo de contratao, criou novos requisitos para os gerentes de programa e, em

21
alguns casos, gerou obstculos para o pagamento de grande parte dos recursos
empenhados anteriormente. O Programa Eficincia Energtica oferece um exemplo:
Alm dessas adaptaes dos agentes executores, houve a necessidade
de adequaes no prprio Sistema de Gesto de Convnios e Contratos
de Repasse - SICONV, que em 2008, estava em fase de implantao e
consolidao. Como no foram apresentadas propostas no referido
sistema, priorizou-se o cumprimento do estabelecido nos respectivos
cronogramas de desembolso dos projetos que j estavam em execuo,
como no caso, por exemplo, da ao n. 2299 - Fomento a Projetos
Aplicativos de Tecnologias de Energia.

Ainda na seara das relaes institucionais, cabe destacar o elemento de


articulao interinstitucional ou federativa, o qual foi bastante mencionado nos relatos e
compareceu tanto como fator associado ao alto e ao baixo desempenho. Nos programas
com alto desempenho, era freqentemente mencionada como envolvendo a criao de
instrumentos para a cooperao com estados e municpios, como comits, fruns e
planos, principalmente nas reas social e de meio ambiente. J nos programas com baixo
desempenho, tambm concentrados na rea social, foi registrada as dificuldades de
cooperao com outras agncias e entes federados, principalmente em funo da falta de
capacidade e atraso em respostas dos parceiros subnacionais.

Por fim, as outras duas dimenses de questes e fatores de implementao, fatores


exgenos e recursos humanos, foram relativamente pouco mencionados como associados
ao alto ou baixo desempenho dos programas, se comparado s dimenses destacadas
acima. Apesar disso, faz-se interessante notar, por exemplo, que nos relatos de gerentes,
fatores exgenos concorreram para o baixo desempenho por meio dos efeitos negativos
da crise econmica mundial sobre o financiamento e execuo financeira de programas,
ou nos casos em que gerentes reportaram como demandas externas inesperadas
prejudicaram o programa, seja pelo seu aumento como no exemplo da concesso de
patentes - programa "Desenvolvimento do sistema de propriedade intelectual" - e no
exemplo do programa "Resposta a Desastres e Reconstruo" no qual as demandas se
concentraram fortemente em um nico perodo, o fim do exerccio, inviabilizando pronta
resposta dentro do perodo de avaliao. J questes relativas a recursos humanos,
quando foram mencionadas, envolviam situaes diversas, no emergindo nenhum
padro muito visvel. Nos programas com baixo desempenho eram mais aparente as
questes sobre insuficincia de profissionais e necessidade de capacitao.

22
4.3 Desagregao por rea temtica e natureza de atividades:
Uma terceira possibilidade de anlise que emergiu a partir da leitura sistemtica e
codificao dos relatos dos gerentes federais sobre os programas por eles supervisionados
envolveu a classificao dos programas em termos de suas reas temticas ou da
natureza de suas atividades. O objetivo de tal exerccio foi entender como os fatores e
questes de implementao discutidos anteriormente encontram-se distribudos no amplo
espectro de programas e reas de atuao governamental existentes. A partir da
identificao dos fatores e questes de implementao que caracterizam atividade de
gerncia e suas relaes com o desempenho dos programas, tal como discutido nas
sees anteriores, emergiu uma preocupao pela incidncia (concentrada ou distribuda)
desses fatores e questes nas vrias reas e formas de interveno governamental. No que
segue abaixo, so descritas as classificaes construdas e os resultados observados para
cada uma delas.

a) Distribuio por rea temtica:


Os 84 programas analisados neste estudo foram classificados de acordo com suas
reas temticas, isto , de acordo com o seu tema e objeto de interveno primordial e
no segundo o rgo ou ministrio ao qual est vinculado. A classificao adotada est
descrita no quadro abaixo.

Quadro 1 Classificao por rea temtica


rea Temtica Definio / escopo
programas que desenvolvem aes de apoio, fomento, regulao,
Desenvolvimento financiamento, entre outras, voltadas para a promoo do desenvolvimento
econmico econmico, para o setor produtivo, organizao do mercado e estmulo ao
crescimento econmico.
programas que incluem aes voltadas para o desenvolvimento de
infraestruturas nas diversas reas - seja logstica e infraestrutura produtiva,
Infraestrutura
estrutura e qualidade dos servios pblicos, infraestrutura urbana e
urbanizao, transporte, energia, telecomunicaes, etc.
Meio Ambiente e programas envolvendo iniciativas de preveno e conservao de recursos
recursos naturais naturais - envolvendo pesquisa, regulao, unidades de preservao, etc.
Proteo e promoo polticas e servios sociais tpicos (educao, sade e assistncia), projetos e
social aes para promoo e garantia de direitos, proteo de minorias, etc.
Fonte: elaborao prpria

23
Quando relacionada com os fatores e questes de implementao, a classificao
dos programas a partir de reas temticas teve como pontos mais salientes:
i. as reas de "desenvolvimento econmico" e "infraestrutura" apresentam
concentrao dos seus programas na camada superior de valor (acima de R$1
bilho); j a rea de "proteo e promoo social" tem seus programas mais
distribudos no espectro de valor; e, por fim, a rea "meio ambiente" tem projetos
concentrados na camada inferior de valor (at R$100 milhes).
ii. problemas com contingenciamento de recursos oramentrios foram mencionados
com freqncia relativa mais intensa nos programas da rea temtica "proteo e
promoo social, em comparao com as demais reas acima;
iii. j restos a pagar problema mais freqente nos programas de "infraestrutura" e
com valor acima de R$1 bilho;
iv. os problemas associados celebrao e gesto de convnios apresentam-se mais
associados aos programas das reas temticas "desenvolvimento econmico" e
"infraestrutura", em comparao com a demais;
v. por fim, as questes ligadas realizao de parcerias e de articulaes
interinstitucionais e federativas compareceram com mais intensidade nos
programas da rea "proteo e promoo social".

b) Distribuio por natureza de atividade:


Em adio classificao por rea temtica, consideramos oportuno dividir os
programas analisados em termos do tipo predominante de atividade exercida. Isto ,
independentemente da sua rea de atuao, programas federais desenvolvem um conjunto
restrito de atividades, as quais so baseadas em instrumentos de ao diferenciados,
conforme o quadro abaixo.

24
Quadro 2 Classificao por natureza de atividade
Natureza da Definio
Atividade
Programas com predominncia de aes descritas como atendimento,
Manuteno e
prestao de servios, capacitao, gesto, fiscalizao, etc. Em geral,
proviso de bens ou
trata-se de atividades realizadas diretamente pelo estado e suas
servios
organizaes.
Programas com predominncia de atividades de investimento envolvem
aes descritas como fomento, apoio a projeto, crdito, obra,
Investimento
implantao, etc. Em geral, trata-se de atividades financiadas pelo
estado, porm executadas por um parceiro privado ou da sociedade civil.
Programas que contm um conjunto de atividades de investimento e
Natureza mista manuteno de tal forma que no haja predominncia clara de uma sobre
a outra.
Fonte: elaborao prpria

Quando relacionada com os fatores e questes de implementao, a classificao


dos programas a partir da natureza de suas atividades teve como pontos mais salientes:
i. as atividades de "investimento" esto presentes em programas de muitas reas
(desenvolvimento econmico, infraestrutura, proteo e promoo social); j as
atividades de "proviso/manuteno de bens e servios" apresentam clara
concentrao na rea de proteo e promoo social;
ii. os programas nos quais predominam atividades de "investimento" esto bem
fortemente concentrados na camada superior de valor de oramento previsto
(acima de R$1 bilho); nos programas em que predominam atividades de
"proviso/manuteno de bens e servios" h concentrao nas duas camada
inferiores de valor de oramento previsto (at R$500 milhes).
iii. nas atividades de "investimento" sobressaem problemas associados a "questes
financeiro-oramentrias" (essencialmente restos a pagar - RAP), "questes legais
e jurdicas" e convnios;
iv. nas atividades de "proviso/manuteno de bens e servios" sobressaem
problemas associados "recursos humanos", "articulao interinstitucional e
federativa" e "parcerias"

Em busca de uma possvel sntese a partir das observaes resultantes das duas
classificaes trabalhadas acima rea temtica e tipo/natureza de atividade podemos
dizer que existem pelo menos dois conjuntos de afinidades entre estas e os fatores ou
questes de implementao discutidos at aqui.

25
i. Os programas da rea de desenvolvimento econmico e infraestrutura e os
programas que envolvem predominantemente atividades de investimento
observando-se que h uma associao consistente entre os mesmos so aqueles
caracterizados por maior disponibilidade de recursos (oramento previsto) e pela
incidncia de problemas como restos a pagar (RAP) e convnios. Isto , por
serem programas em que predominam aes de fomento, apoio a projeto,
financiamento, obras, etc. na maioria das vezes por meio de transferncia de
recursos para organizaes do setor privado ou da sociedade civil, os principais
gargalhos da implementao tm se manifestado nos instrumentos de repasse de
recursos (convnios) e no seu fluxo ao longo do exerccio fiscal. Uma vez
enfrentando dificuldades para a celebrao, gesto e execuo de convnios com
parceiros externos, tal como descrito nas sees anteriores, cronogramas de
desembolso so retardados muitas vezes tendo que ser transferidos para o
prximo exerccio por meio de restos a pagar. Assim, para os programas das reas
desenvolvimento econmico e infraestrutura, que lanam mo
freqentemente de aes e atividades aqui descritas como de investimento,
reformas visando superao de obstculos de implementao deveriam focar
nos instrumentos de conveniamento e parceria e em alternativas para o
desembolso de recursos ao longo do tempo.
ii. J os programas da rea de proteo e promoo social, os quais apresentaram
forte relao com as atividades de "proviso/manuteno de bens e servios",
envolvem intervenes com ampla variao no volume de recursos
disponibilizados, mas com alguma concentrao nos intervalos inferiores de
valores para oramento previsto. Nestes programas, sobressaem os problemas
relativos ao contingenciamento de recursos oramentrios, articulao
interinstitucional e federativa, recursos humanos, e parcerias. Isto , percebeu-se
que os programas que mobilizam os instrumentos tpicos da manuteno e
proviso de bens e servios diretamente pelo Estado e suas organizaes sofrem
com maior intensidade que os demais programas com questes de gesto de
recursos humanos (principalmente, como visto antes, contratao e capacitao);
parcerias com outros rgos governamentais, em especial com estados e
municpios, os quais muitas vezes so partes integrantes de sistemas para
execuo das polticas; e por fim, com os ajustes necessrios pela imposio do

26
contingenciamento de recursos anteriormente orados para a execuo do
programa.

As aglomeraes e afinidades observadas acima sugerem que as questes e


desafios da implementao no se encontram igualmente e uniformemente distribudos
pelas reas ou formas de atuao do Estado (proviso direta ou contratada). Trata-se de
uma observao importante, pois sugere que esforos de reforma precisam ser sensveis a
estas diferenas para terem efetividade na superao dos gargalos que complicam o
desempenho da ao governamental nas suas diferentes reas e formas de atuao.

5. Consideraes finais

O presente estudo se dedicou a compreender o papel de burocratas de mdio


escalo na implementao de polticas pblicas. Para tal, debruou-se sobre relatos de
gerentes de programas federais contendo caracterizaes, avaliaes, explicaes e
justificativas sobre seu desempenho. Aps a leitura sistemtica, codificao e anlise
comparativa entre os programas, trs possibilidades de anlise emergiram.
A primeira voltou-se para a caracterizao e delimitao do mundo dos
gerentes, isto , o que faz, o que pensa e o conjunto de temas, questes, preocupaes e
tarefas que definem e diferenciam a atuao destes atores. Esse esforo permitiu
retomarmos e confirmarmos parcialmente muito do que j senso comum sobre a
atividade de gerentes, oferecendo, porm, sustentao emprica para a caracterizao da
atividade de gerncia e sua distino dos nveis de formulao (alto escalo) e execuo
(linha de frente) de polticas.
A segunda concentrou-se em desvendar como as questes e fatores que definem o
papel dos gerentes na implementao de polticas se relacionam com o desempenho dos
programas. Buscamos, a partir de exemplos concretos, dar um sentido prtico e situado
para como cada uma das questes e fatores de implementao se manifesta e afeta o
desempenho de programas, seja positiva ou negativamente.
Por fim, o terceiro esforo de anlise se dedicou a avaliar a distribuio destes
fatores por rea temtica e natureza de interveno (investimento ou
manuteno/proviso de servios) e encontrou diferenciaes importantes, indicando que

27
nem todos os problemas de implementao se manifestam igualmente em todos as reas e
atividades. Essa percepo abre novas possibilidades para pensarmos sobre os
remdios necessrios para lidar com os problemas da implementao. Diferentemente
do que amplamente propagado, as reformas necessrias para aprimorar o processo de
implementao precisam ser sensveis s diferentes reas de atuao e tipos de atividade
que caracterizam as intervenes do governo.
Os resultados alcanados ainda sugerem a necessidade de aprofundamentos e
anlises subseqentes. No obstante, ao dedicarmos o olhar a um ator especfico do
processo de implementao de polticas pblicas, os burocratas de nvel mdio,
obtivemos no apenas uma melhor compreenso sobre a esfera de atuao e
caracterizao deste ator, mas tambm uma viso mais detalhada e marcada por nuances
importantes sobre o problema da implementao no Brasil, pelo menos no que tange
esfera federal. A viso adquirida oferece novos potenciais caminhos para reforma e
aprimoramento da atuao governamental uma vez que oferece descries sobre a forma
pela qual se manifestam tais problemas, como estes afetam o desempenho das polticas e
como se encontram distribudos no amplo espectro de temticas e formas de interveno
do Estado.

28
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American Political Science Review 63(3):689-718.

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