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LAS GRACIAS PRESIDENCIALES

El interno habr perdido


su libertad pero no su
dignidad (Rosario
Fernndez Figueroa)

Introduccin.-
Las gracias presidenciales como institucin, son consideradas por algunos autores
como una manifestacin del poder absoluto del Estado que data de formas de
gobierno anteriores al sistema democrtico, sin embargo pese al paso del tiempo y
de los cambios de ideologa se han mantenido vigentes porque permiten al Poder
Ejecutivo aplicar un correctivo frente a posible errores o excesos del sistema
judicial1.

Casi todos los sistemas democrticos continan otorgado al Poder Ejecutivo la


potestad de indultar, lo que significa, segn Enrique Linde Paniagua, que al
indultar el Poder Ejecutivo realiza actos de administracin de justicia vedados a los
jueces, los cuales resultan necesarios en un estado de Derecho pues la potestad
de indultar en el gobierno debe entenderse como una necesaria compensacin a
los lmites que muchas veces tienen los jueces en la funcin de aplicacin del
derecho2.

Lo anterior no significa que el gobierno vuelva a juzgar cuando indulta, ni mucho


menos que revise el fallo del Poder Judicial, ni el actuar de los jueces, por el
contrario el ejecutivo parte de la correcta aplicacin de la norma teniendo en
cuenta las circunstancias de cada caso en concreto y de esta forma determina que
tan justo resulta que el interno cumpla la totalidad de la condena impuesta.

Durante Los ltimos aos, las gracias presidenciales como figura del derecho han
tomado una gran importancia en nuestro pas, por ello aprovechamos estas lneas
1
BUSTOS RAMIREZ, Juan, Manual de Derecho Penal Parte General 3 edicio n Ariel Barcelona 1989 P. 412

2
LINDE PANIAGUA, Enrique. El Indulto Como Acto de Administracio n de Justicia y su Judicializacio n. Problemas,
lmites y Consecuencias. En: www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/...
no slo para desarrollar el tema tericamente, sino para tratar de entender hasta
donde una institucin como esta puede contribuir o no con la poltica del Estado en
materia penitenciaria.

Qu son y cules son las gracias presidenciales?

En nuestro pas la norma matriz de las gracias presidenciales es la Constitucin


Poltica del Per que en su artculo 118 inciso 21 seala:

"Art 118. Corresponde al Presidente de la Repblica:

21. Conceder indultos y conmutar penas. Ejercer el Derecho de Gracia en


beneficio de los procesados en los casos en que la etapa de instruccin
haya excedido el doble del plazo ms su ampliatoria.

A partir de esta disposicin constitucional nacen varias otras normas, que


pretenden darle contenido y soporte. Por medio de ellas el Presidente de la
Repblica puede hacer uso de esta facultad constitucional de manera sistemtica
y evitando, en lo posible, arbitrariedades pero sobre todo velando porque las
personas que resulten beneficiadas con un indulto, conmutacin de la pena o
derecho de gracia merezcan recibir esta concesin.

Como se ha mencionado antes, las gracias presidenciales son instituciones que


existen desde hace siglos, encontrndose siempre en manos del Rey o
gobernante, como un poder para perdonar a aquellas personas que se encuentran
privadas de su libertad a consecuencia de la comisin de un delito. El ejercicio de
esta posibilidad de perdn siempre tena lugar en fechas especiales para el
mandatario o la nacin, por ejemplo navidad, da patrio, cumpleaos del
mandatario u otros de similar importancia, en los que se perdonaba la pena a los
presos mediante la concesin del tan mencionado indulto, que en buena cuenta y
como lo hemos venido diciendo lneas arriba, significa el perdn de la pena
privativa de libertad.

En el Per, el indulto fue incorporado por primera vez en nuestra constitucin de


1823 como una facultad atribuida al poder legislativo y comprenda los llamados
indultos generales y particulares, en el caso de la conmutacin de las penas, se
incorpora a nuestra legislacin en la constitucin de 1826, de forma diferente a
como la conocemos ahora, pues para conmutar se solicitaba un informe del
tribunal que haba sentenciado, para luego poder emitir opinin 3.

Indulto Comn

Es el perdn de la pena, es la gracia dirigida a todos los sentenciados por delitos


que no cuenten con impedimento legal 4 y que:

Hayan cumplido las reglas de conducta fijadas por la autoridad


penitenciaria.

Demuestren una buena recepcin al tratamiento penitenciario

De otro lado, resulta un criterio no escrito, que se concede con mayor frecuencia
a personas que ostenten una condena penal por primera vez. El gozar de una
condena no privativa de libertad, no impide la posibilidad de acogerse al mismo.

El indulto presupone que exista una sentencia condenatoria firme, pero no elimina
ilicitud al hecho delictivo porque al otorgarse esta gracia subsisten las condenas
civiles. Segn autores como JESCHEK los fines de la concesin del indulto van
desde concebir que el Estado podr compensar la severidad del derecho con un
acto de equidad, hasta entender que en algn momento de la historia fue el nico
medio constitucionalmente proclamado para que un condenado a cadena perpetua
tuviera la posibilidad de recuperar su libertad.

Este tipo de solicitudes las evala la Comisin Permanente de Calificacin de


Indultos. Su regulacin legal se encuentra prevista en el Decreto Ley N 25993 y
en su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N 07-95-JUS

El derecho de Gracia
3
Omeba, Enciclopedia Jurdica T. VI P. 589

4
Impedimentos legales: Robo agravado (Art. 189 del Co digo Penal), Tra fico Ilcito de Drogas (296 y 297 del
Co digo Penal), Parricidio y homicidio calificado (Art.107 y 108 del Co digo Penal), Violacio n Sexual en agravio de
menores de 18 an os de edad (art. 173 y 173 A del Co digo Penal Ley N 28704 y Extorsio n y Secuestro (Art.
200 y 152 del Co digo Penal) Ley 28760.
Est dirigido a los procesados cuyo proceso se encuentre en etapa de instruccin
y haya transcurrido el doble del plazo de esta ms su ampliatoria sin que el interno
haya entrado a juicio oral, es decir, el supuesto para este tipo de gracia es que
exista un grave exceso de carcelera sin sentencia.

Esta facultad no ha sido nunca aceptada pacficamente, pues se seala que este
constituye una injerencia directa del Poder Ejecutivo en las funciones
constitucionalmente otorgadas al Poder Judicial. Sin embargo es la nica forma
de corregir los excesos y errores que se cometen al dictar un mandato de
detencin que se prolonga indebidamente en el tiempo, hecho que convierte a la
medida cautelar personal, en un adelantamiento de la pena.

Este tipo de casos los evala la Comisin de Alto Nivel para la concesin del
Derecho de Gracia a internos procesados, siendo curiosamente la menos
recurrida por los internos, hecho que llama poderosamente la atencin si se cae
en cuenta que segn las estadsticas del Instituto Nacional Penitenciario el 66.36%
(de un total de 41, 564) de la poblacin penitenciaria del pas tiene la calidad de
procesada. Esta comisin funciona en base a la Ley N 26329.

Cabe indicar, que actualmente casi no se presentan solicitudes de derecho de


gracia, esto se debe principalmente a lo difcil que resulta cumplir con el plazo
exigido por la Constitucin. Quiz con una norma de desarrollo, se puedan
precisar sus alcances permitiendo que los internos puedan acceder a la misma en
cualquier fase del proceso y no solo en etapa de instruccin.

Es necesario anotar que un gran nmero de privados de libertad, que desean


acogerse al derecho de gracia, se ven impedidos de logarlo, debido a que los
plazos se vencen mientras esperan conseguir copia de su autoapertorio de
instruccin, requisito indispensable para demostrar que cumplen con el plazo
fijado, en la espera, sus procesos pasan de la etapa de instruccin a la de juicio
oral, perdiendo por ende la oportunidad de que se recomiende su caso para un
derecho de gracia.

La Conmutacin de la Pena
Esta gracia es aquella por medio de la cual el Poder ejecutivo puede perdonar una
determinada pena e imponer, en su reemplazo, otra que es cualitativa y/o
cuantitativamente menor que la anterior. Se disminuye la pena a los internos
sentenciados por cualquier delito, excepto los de secuestro, extorsin y violacin
de menor de edad.

Resulta posible afirmar que no slo se podra disminuir la pena privativa, sino que
tambin resultara posible variar esta por otro tipo de pena -como el servicio a la
comunidad- lo cual podra permitir descongestionar las crceles de manera
significativa, sobre todo si se trata de las personas que han cometido un delito por
primera vez.

Este tipo de casos los evala la comisin de indulto y Derecho de Gracia por
Razones Humanitarias y Conmutacin de la Pena. Su marco normativo se
encuentra conformado por el Decreto Supremo N 004-2007-JUS y su reglamento
aprobado mediante Resolucin Ministerial N 193-2007-JUS.

Las Gracias por Razones Humanitarias

Resulta una modalidad cualificada de indulto y derecho de gracia, dirigida a las


personas que presentan algunas de las siguientes condiciones:

Padezcan de enfermedades terminales. Se admiten tambin los casos en


que no se presente esta caracterstica pero se trate de un mal irreversible o
degenerativo.

Se padezca de enfermedades no terminales pero por la naturaleza de las


condiciones carcelarias pueda colocarse en grave riesgo su vida, salud e
integridad.

Los afectados por trastornos mentales crnicos, irreversibles o


degenerativos.

Los mayores de 65 aos.


Este tipo de casos y los de conmutacin de la pena los evala la comisin de
indulto y Derecho de Gracia por Razones Humanitarias y Conmutacin de la Pena.

Cabe agregar que fue necesaria la creacin de una comisin especial que se
ocupara de los casos de los internos enfermos, porque, como es obvio se trata de
casos singulares en los que el estado de salud del solicitante juega el papel
principal para que se decida la recomendacin o concesin de este tipo de gracias

Caso especial

Existe hasta la fecha una Comisin de Indulto, Derecho de Gracia y Conmutacin


de la pena para los casos de las personas procesadas y sentenciadas por delito
de Terrorismo, creada mediante la Ley N 27234, la cual viene a ser la sucesora
de la Comisin Ad Hoc, pero que la fecha casi ha dado por culminadas sus
funciones, pues no tramita ya casos.

Breve resea del procedimiento para la recomendacin y concesin de


gracias presidenciales.

Tanto el indulto, el derecho de gracia y la conmutacin de la pena nacen con una


solicitud por parte del interno quien pide se considere su caso para la concesin
del indulto y pide se tomen en cuenta una serie de aspectos los cuales van desde
el tiempo que ya tiene en prisin, hasta los trabajos o estudios que ha venido
realizando para tratar de resocializarse; esta solicitud debe ser acompaada por la
copia certificada de la sentencia consentida y ejecutoriada.

Una vez que la solicitud ha llegado a la secretara tcnica de la comisin


respectiva, esta -con el apoyo de promotores legales- solicita al establecimiento
penitenciario y a otras autoridades del Instituto Nacional Penitenciario los dems
documentos que deben acompaar la solicitud, segn reglamento. Luego se
verificar que el expediente, con los requisitos de forma estn completos, es
derivado para su evaluacin en sesin del pleno de la comisin, una vez ah se
evala la solicitud teniendo en cuenta lo sealado en su reglamento, y verificando
que el solicitante tenga posibilidades reales de readaptarse a la sociedad.
De considerarlo pertinente, la comisin aprueba la solicitud formulada,
recomendando el otorgamiento de la gracia. Para tal efecto elabora un proyecto
de Resolucin Suprema que es remitido para su evaluacin al despacho del
Ministro de Justicia quien, luego de examinar el caso, remitir la recomendacin
al Presidente de la Repblica, el cual haciendo uso de su prerrogativa
constitucional evaluar finalmente la pertinencia o no de otorgar la gracia. De ser
afirmativa su opinin la resolucin firmada se publicar en el diario oficial para su
ejecucin por parte del Instituto Nacional Penitenciario.

Es necesario resaltar que actualmente el trabajo de campo se ha convertido en


parte fundamental del trabajo de las comisiones, pues la experiencia ha
demostrado que es la nica manera de completar los expedientes en poco tiempo
y de lograr que la mayor parte de la poblacin penal tenga acceso verdadero a la
comisin, es decir que puedan presentar su solicitud y esta sea debidamente
atendida.

Efecto de la concesin de una gracia presidencial

El efecto de la concesin de indulto es la libertad inmediata del beneficiario, es


decir es como si ya hubiera cumplido su pena totalmente, en cambio por medio de
la conmutacin se disminuye el tiempo de la pena privativa. Resulta necesario
aclarar que ni el indulto, ni la conmutacin eliminan las penas accesorias o la
reparacin civil que acompaan la pena privativa, debido a que ellas son parte del
el resarcimiento a un particular (sea este persona natural, jurdica o una entidad
pblica) no siendo posible para el Estado sustituir tal titularidad. Cabe sealar que
tratndose de personas naturales, la reparacin en muchas ocasiones puede
resultar necesaria, sobre todo cuando ha existido algn tipo de dao material o
fsico que merece la atencin.

En esta parte es necesario hacer un alto y observar que la pronta recuperacin de


libertad no es el nico efecto de las gracias presidenciales. Actualmente,
amparados en el trabajo realizado por los equipos de las comisiones dentro de los
establecimientos penitenciarios y en el volumen de gracias concedidas en el
presente periodo de gobierno5, los internos buscan con mayor frecuencia
oportunidades para trabajar o estudiar dentro de los penales, debido a que ello les
genera mayores posibilidades se favorecidos con su concesin.

Por otra parte es necesario tomar en cuenta que el volumen de gracias


concedidas ha generado para el Instituto Nacional Penitenciario un importante
ahorro de recursos, pues han disminuido sus gastos generados por la
manutencin de internos.

Las Gracias por Razones Humanitarias:

Las gracias por razones humanitarias propiamente dichas se comenzaron a


conceder en el gobierno del doctor Valentin Paniagua Corazao, en esta poca la
evaluacin de caso se haca de manera muy especial, pese a que no exista una
comisin que evaluara estos casos, las solicitudes se revisaban a la luz de los
documentos mdicos que daban referencia del estado de salud de los internos
solicitantes. Es recin en el ao 2004 que se crea la Comisin de Indulto y
Derecho de Gracia por Razones Humanitarias y en el ao 2007 esta se unifica con
la Comisin de Conmutacin de la Pena.

Estas Gracias por Razones Humanitarias, son una modalidad cualificada de


indulto y derecho de gracia, la cual est dirigida a las personas privadas de su
libertad que presentan algunas de las siguientes condiciones:

Padezcan de enfermedades terminales. Se admiten tambin los casos en


los que no se presente esta caracterstica pero se trate de un mal
irreversible o degenerativo.

Se padezca de enfermedades no terminales pero por la naturaleza de las


condiciones carcelarias pueda colocarse en grave riesgo su vida salud e
integridad.

Las afectadas por trastornos mentales crnicos, irreversibles o


degenerativos.
5
INDICAR EL NUMERO DE GRACIAS CONCEDIDAS
Los mayores de 65 aos.

Estas solicitudes las evala la Comisin de Indulto y Derecho de Gracia por


Razones Humanitarias y Conmutacin de la Pena, siendo la atencin de estos
casos prioritaria teniendo en cuenta que se trata de personas enfermas que por el
hecho de estar dentro de un establecimiento penitenciario no pueden gozar de los
cuidados y de los tratamientos a los que podran acceder si estuvieran libres.

En el trmite de esta gracia, resultan particularmente trascendentes los informes


mdicos que acompaan la solicitud, por ende resulta necesario que los informes
emitidos por las reas de salud correspondientes sean completos y brinden
informacin detallada sobre el estado del solicitante. Los informes mdicos
incompletos o insuficientes evitan que la comisin evaluadora pueda emitir un
pronunciamiento en forma rpida afectando ello seriamente al solicitante.

Otro de los inconvenientes hallados radica en el hecho que los solicitantes no


cuentan con copias certificadas de sentencia, lo cual pone en riesgo su salud y en
algunos casos su vida.

Impedimentos legales

Con el devenir de los aos y de los gobiernos se han ido variando los puntos de
vista y los criterios respecto de las gracias presidenciales, recordemos que hasta
hace diez aos solo existan el derecho de gracia y el indulto y fue recin en el
2002 que se crea la comisin de conmutacin de la pena; pero no solo cada
gobierno ha tenido que ver en la variacin de criterios sino que a esto se ha
sumado el devenir de los cambios sociales y culturales e incluso las tendencias
delictivas.

Es por ello que frente a delitos que han afectado de forma grave a la sociedad se
han implementando los llamados impedimentos legales, es decir el
establecimiento de prohibiciones respecto de la concesin de gracias
presidenciales.
En el caso de la concesin de indulto comn, el cual como hemos visto importa
una libertad inmediata de los beneficiarios, los impedimentos son mayores, es
decir no se puede recomendar casos de Robo Agravado, (ltimo prrafo del
artculo 189 del Cdigo Penal) Trfico Ilcito de Drogas (artculos 296 y 297) y
otros delitos. Estas prohibiciones han convertido esta gracia presidencial, (la
madre de las dems) en un privilegio al que solo pueden acceder los internos que
han cometido delitos muy leves.

Respecto de la conmutacin de la pena, si bien los impedimentos legales son


menores en nmero, existen algunas limitantes importantes cuando se trata de
los delitos de secuestro, extorsin y violacin de menor de edad 6, las personas
que cometen estos ilcitos no tienen oportunidad de alcanzar gracia presidencial
alguna.

Respecto de los impedimentos legales podemos sealar que se trata de un tema


controvertido, pues algunos autores cuestionan esta posibilidad, al preguntarse si
una norma de menor jerarqua que la Constitucin puede limitar la facultad
presidencial de otorgar gracias; la respuesta que aparece resulta obvia en la
medida que ninguna disposicin legal es superior a la Constitucin.

Quienes defienden estas posturas aseveran que las normas que establecen los
impedimentos legales no pueden limitar el ejercicio de la facultad presidencial, por
resultar inconstitucionales.

Sin embargo al profundizar un poco sobre el tema, considero que al no existir un


desarrollo normativo especfico de esta facultad presidencial, esta se ha ido
construyendo a travs de las normas y reglamentos que hoy regulan esta materia,
por tanto las normas que establecen impedimentos legales forman parte de este
desarrollo.

La actual regulacin existente si bien es dispersa, no constituye una forma de


limitar del ejercicio de esta facultad presidencial (que por cierto no es omnmoda) ,

6
Leyes N 28704 y 28760.
sino por el contrario persigue simplificar su trabajo y dar un trato que sea lo mas
justo posible a cada solicitud de indulto o conmutacin de la pena

En el caso de los indultos por razones humanitarias no existe una norma de


impedimento legal que sea especfica, debido a que se trata de aspectos
relacionados con la vida e integridad de los privados de libertad, cabe indicar que
el artculo 1 de nuestra Constitucin consagra a la persona como el fin supremo
de la sociedad y el Estado (los internos no pierden jams su condicin de ser
humano), este punto de vista se refuerza con la jurisprudencia emitida por el
Tribunal Constitucional en el caso Jaililie, que en uno de sus votos singulares
seala:

la gracia presidencial deber ser concedida por motivos humanitarios,


en aquellos casos en los que por al especial condicin del procesado (por
ejemplo, portador de una enfermedad grave e incurable en estado terminal)
tornaran intil una eventual condena desde un punto de vista de prevencin
especial7.

Seguro Legal

Es necesario tener claro que la concesin de gracias presidenciales depende


finalmente de la decisin del Presidente de la Repblica, y su impulso de la
poltica que sobre el particular desee desarrollar.

Habida cuenta, que el presente el gobierno viene demostrando una gran voluntad
para propiciar el acceso a las gracias presidenciales al mayor nmero de internos
posible, vio por conveniente promulgar la Ley N 29407 la cual en su artculo
primero seala:

7
Sentencia recada en el expediente N. 4053-2007-PHC/TC. Voto en minora para grafo N 27.
Si al agente se le indult o conmut la pena e incurre en la comisin de
nuevo delito doloso, el juez puede aumentar la pena hasta e una mitad por
encima del mximo legal fijado para el tipo penal. En esta circunstancia no
se computarn los antecedentes penales cancelados.

Esta normas nos parece conveniente teniendo en cuenta que el inters


presidencial por dar una oportunidad a los internos responde a un criterio de
confianza, que se ve traicionada cuando el receptor de una gracia incurre
nuevamente en el delito.

Esta norma obedece tambin a la necesidad de seguridad que exige la sociedad,


pues de la pena del reincidente ser mucho ms severa y sin posibilidad de
obtener nuevamente este beneficio.

De esta forma la sociedad puede ver que el otorgamiento de gracias


presidenciales no se realiza de manera irresponsable, sino que por el contrario, al
otorgarlas se busca una real reincorporacin del interno en la sociedad.

Puede el Poder Judicial inaplicar una Gracia presidencial?

Uno de los temas que en su momento evalu el Tribunal Constitucional fue el


relacionado a la competencia del Poder judicial, para inaplicar una gracia
presidencial8. Al respecto debemos tener presente que conceder indultos, ejercer
el derecho de Gracia y conmutar penas son expresiones de la potestad otorgada
constitucionalmente al Presidente de la Repblica, respondiendo ello a la
necesidad que tiene todo Estado a que sea otro rgano diferente al Poder Judicial
quien evalu, la existencia de situaciones concretas (durante el trmite de un

8
Sentencia recada en el expediente N. 4053-2007-PHC/TC.
proceso judicial o el cumplimiento de una sentencia) que deban ser evaluadas
con criterios ms amplio que la sola aplicacin de la ley o el criterio de conciencia.

As por ejemplo, al evaluarse una solicitud de derecho de gracia se podr


considerar no slo la aplicacin del tipo penal respectivo, sino que tambin otras
circunstancias que por su naturaleza o trascendencia no se hayan podido tener
en cuenta al momento de dictar un mandato de detencin prolongacin excesiva
del proceso- en caso del derecho de gracia o de dictar una fallo judicial
enfermedad grave o necesidades de poltica criminal- en los casos del indulto y
conmutacin de penas, evitando con ello la posibilidad de que se vulneren
derechos fundamentales, en virtud de la aplicacin estricta de la Ley penal o
procesal penal.

Es necesario anotar que si la Constitucin otorga la potestad al Presidente para


conceder una gracia presidencial, resulta contradictorio que el Poder judicial
pretenda desconocer este mandato, ms an si este encuentra amparo en los
artculos 1, 44 y los numerales 21 y 22 del Artculo 139 de la propia Constitucin
y el artculo 10 del Pacto Internacional de derechos civiles y polticos.

De esta forma no consideramos posible, que en virtud del control jurisdiccional de


los actos polticos, el Poder judicial pudiera decidir si una gracia presidencial
concedida puede o no ser aplicada. En virtud de todo lo sealado, el Tribunal
Constitucional tampoco se encontrara facultado para inaplicar una gracia
presidencial, ello porque estara violando la supremaca constitucional al pretender
desconocer un precepto que ella misma acoge.

Lo anterior no significa de ninguna manera que existan zonas exentas de control,


pues el Tribunal Constitucional puede sentar jurisprudencia sobre el particular e
incluso podra desarrollar algunos criterios para la evaluacin y concesin de las
gracias.

En este orden de ideas debemos citar al profesor Zaffaroni cuando seala que la
naturaleza del derecho de gracia no es la de un acto judicial ni la de un acto
administrativo, sino que es un acto de gobierno, un acto de poder, por lo cual no
puede ser una actividad reglada. Si se olvida esto, el derecho de gracia e indulto
parecera ser una injerencia del poder ejecutivo en el judicial 9.

CONCLUSION:

A modo de conclusin debo sealar que las gracias presidenciales, durante el


presente gobierno, han demostrado tener un gran potencial en lo que respecta al
tratamiento penitenciario, pues contribuyen con el deshacinar las crceles y a que
los internos traten en lo posible de realizar actividades positivas en el trascurso de
su reclusin.

Resulta necesario que se elabore una ley de desarrollo de las gracias


presidenciales, que unifique los criterios y normas existentes respecto de este
tema y defina de mejor manera el tratamiento del derecho de gracia (lase indulto
a procesados) y de los impedimentos legales.

9
ZAFFARONI, Eugenio Rau l Tratado de Derecho Penal Parte General. Ed. Ediar., Buenos Aires, 1993. P. 40