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Ponto e contraponto na Avaliao Institucional:


anlise dos documentos de implantao do
SINAES.

Article September 2007

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Jos Carlos Rothen


Universidade Federal de So Carlos
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Ponto e contraponto na Avaliao Institucional: anlise dos
documentos de implantao do SINAES.1

Jos Carlos Rothen

Resumo
Tomando como pressuposto que a histria da avaliao das instituies segue duas
vertentes, a da emancipao/formao e a da regulao/controle, este trabalho tem como
objeto de investigao os documentos produzidos no mbito do Ministrio da Educao
que implantam o SINAES, visando identificar as concepes de avaliao neles presentes.
Em um primeiro momento, no sentido de contextualizar o debate, faz-se uma breve
reconstituio histrica dos processos de avaliao institucional. Para tanto, os dois
tipos de avaliao citados sero utilizados como fio condutor. No segundo momento, so
analisados os documentos sobre a avaliao produzidos pela Comisso Nacional de
Avaliao da Educao Superior (CONAES)/INEP e a proposta do MEC de decreto-
ponte que liga a avaliao e a regulao. Conclu-se que o impasse do governo Lula em
definir a funo que a avaliao deveria atender dificulta a implantao do SINAES. A
demora na definio do que e de como avaliar pode implicar que nesse governo no se
tenha a realizao de um ciclo completo da avaliao institucional.
Palavras-chave: Avaliao Institucional, Avaliao da Educao Superior, Regulao
e controle da Educao Superior, Universidade, Educao Superior

Point and counterpoint in the Institutional Evaluation:


documents analysis of the establishment of SINAES.

Abstract
Taking as presupposition that the history of the institutions evaluation follows two directions,
that are emancipation/formation and regulation/control, this work has as investigation
object the documents produced in the scope of the Ministry of Education that established
SINAES, in order to identify their evaluation conceptions. In a first moment in order to
contextualize the debate, we present a brief historical reconstitution of the processes of
institutional evaluation. For that, the two evaluation types mentioned above will be used
as leading elements. Secondly, the documents on the evaluation which are produced by
the National Commission of Evaluation of the Higher Education (CONAES)/INEP are
analyzed, as well as the proposal of MEC of ordinance that links the evaluation and the
regulation. It is concluded that the impasse of Lulas government in defining the function
of the evaluation, makes it difficult to establish SINAES. The delay in the definition of
what and how to evaluate might suggest that the government does not get to accomplish
a complete cycle of the institutional evaluation.

1
Este texto uma verso revisada do apresentado na 29a Reunio Anual da ANPED.
EDUCAO: Teoria e Prtica - v. 15, n.27, jul.-dez.-2006, p. 119-137.
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Key words: Institutional evaluation, Higher Education Evaluation, Higher Education


Regulation and Control, University, Higher Education.

A histria da avaliao das instituies segue duas vertentes: a da


emancipao e a da regulao. A primeira, que tem a sua origem em algumas
universidades na dcada de 1980, tem como pressuposto que a avaliao ,
por um lado, o ato autnomo da Universidade em prestar contas sociedade e,
de outro, a avaliao uma das ferramentas de gerenciamento e de tomada de
decises das Instituies escolares. A segunda vertente, tem como base a idia
neoliberal de que o papel do estado em relao educao consiste em avaliar
as instituies escolares.
Ao explicitar que na avaliao participativa a qualidade da educao
deve ser negociada com os atores sociais participantes do processo educacio-
nal, Luis Carlos de Freitas assim descreve as duas vertentes
uma disputa entre duas grandes polticas pblicas: as chamadas
neoliberais, conduzidas pelo PFL e pelo PSDB, e as que
chamaramos democrticas e participativas, conduzidas pelo PT e
seus aliados. [...]nas polticas neoliberais a mudana vista como
parte de aes gerenciais administradas desde um centro
pensante, tcnico, ao passo que a tendncia das polticas
participativas gerar envolvimento na ponta do sistema (FREITAS,
2005, p. 913-4)

Ressalta-se, aqui, que a diferena bsica entre as duas vertentes a


instncia na qual ocorre a definio do que qualidade.2 Na viso neoliberal,
os tcnicos das agncias estatais que definem o que qualidade bem como
os indicadores a serem utilizados para aferi-la. Por sua vez, na avaliao
participativa e emancipatria a definio da qualidade e dos indicadores ne-
gociada com os agentes do processo.
No caso brasileiro, estas duas vertentes da avaliao so facilmente
identificveis em dois momentos das polticas de avaliao estatal das Institui-
es de Educao Superior (IES). A avaliao emancipatria o fundamento
do Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB),
que teve a sua implantao na primeira metade da dcada de 1990. A avalia-
o com enfoque regulatrio foi implantada na segunda metade da dcada de
1990, pelo ento ministro da educao Paulo Renato de Souza.

2
Ver tambm sobre as duas vertentes Stubrin (2005)

Jos Carlos Rothen. Ponto e Contraponto na Avaliao Institucional: anlise dos documentos de implantao...
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No incio do governo Lula foi instalada a Comisso Especial de Avalia-


o da Educao Superior (CEA), com o objetivo de elaborar uma nova siste-
mtica de avaliao. A proposta da CEA tinha como pressuposto que a avalia-
o deveria ser marcadamente emancipatria/formativa. O processo de elabo-
rao da lei 10.861/2004, que instituiu o Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Superior (SINAES), foi marcado por conflitos internos ao governo
em relao ao papel que a avaliao deveria atender prioritariamente: a forma-
o ou a regulao. Na redao final da citada lei, vigorou a viso que prioriza
a finalidade de regulao. A divergncia em relao ao papel da avaliao no
se encerrou com a promulgao da lei do SINAES.
Neste trabalho, tem-se como objeto de investigao os documentos
produzidos no mbito do Ministrio da Educao que implantam o SINAES
visando identificar as concepes de avaliao presentes neles. Em um pri-
meiro momento, no sentido de contextualizar o debate, far-se- aqui uma bre-
ve reconstituio histrica dos processos de avaliao institucional instalados
aps o PAIUB. Para tanto os dois tipos de avaliao citados sero utilizados
como fio condutor da anlise. No segundo momento, sero analisados os do-
cumentos sobre avaliao produzidos pela Comisso Nacional de Avaliao
da Educao Superior/INEP e a proposta do MEC de decreto-ponte que liga a
avaliao e a regulao.

PAIUB
No Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras
(PAIUB), a avaliao era compreendida como processo interno de auto-avalia-
o que estaria em consonncia com as seguintes exigncias da universidade
contempornea:
a) um processo contnuo de aperfeioamento do desempenho acadmico;
b) uma ferramenta para o planejamento e gesto universitria;
c) um processo sistemtico de prestao de contas sociedade. (PAIUB)
O princpio fundamental do PAIUB era a participao efetiva de todos
os membros da instituio. No documento base esse princpio foi assim
explicitado:
- aceitao ou conscientizao da necessidade de avaliao por todos os seg-
mentos envolvidos;
- reconhecimento da legitimidade e pertinncia dos princpios norteadores e
dos critrios a serem adotados;

EDUCAO: Teoria e Prtica - v. 15, n.27, jul.-dez.-2006, p. 119-137.


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- envolvimento direto de todos os segmentos da comunidade acadmica na


sua execuo e na implementao de medidas para melhoria do desempenho
institucional. (PAIUB)
O PAIUB, como poltica estatal de avaliao institucional, seguia a se-
guinte sistemtica:
Constituio de comisses internas de avaliao.
Elaborao democrtica da proposta de auto-avaliao tendo como refern-
cia o Documento Bsico Avaliao das Universidades Brasileiras
Encaminhamento da proposta a Comisso Nacional de Avaliao.
Anlise pela Comisso Nacional, no campo da meta-avaliao, das propostas
encaminhadas pelas IES.3
Financiamento para a realizao da auto-avaliao das propostas de institui-
es pblicas aprovadas
Realizao da auto-avaliao.
Nessa sistemtica, percebe-se que as instncias governamentais no
exerceriam a centralizao dos processos, mas sim cumpririam, em primeiro
lugar, o papel de induzir os processos de auto-avaliao e, a seguir, de avaliar
(meta-avaliao) e de financiar as propostas.

Provo
No governo Fernando Henrique Cardoso, o ento Ministro da Educa-
o, Paulo Renato de Souza, iniciou processo de avaliao estatal dos cursos
de graduao e das IES. Os procedimentos de avaliao no foram precedidos
pela apresentao de uma proposta que integrasse todo um sistema de avalia-
o. Em vez de uma proposta nica, tinha-se um conjunto de atos legislativos
que foram sendo promulgados ao longo de todo o governo Fernando Henrique.
Destacamos os seguintes,
Em 26/10/1995 editada a Medida Provisria 1.159, que foi transformada na
Lei 9.131, de 24/11/1995. Por essa lei a LDB de 1961 alterada em dois pon-
tos: extinguiu o Conselho Federal de Educao e criou o Conselho Nacional de
Educao. Previu, ainda, ser de competncia do MEC a avaliao peridica
dos cursos de graduao. Nessa lei, o nico instrumento de avaliao previsto
foi o Exame Nacional de Cursos (Provo).
10/10/1996 foi expedido o Decreto 2.021 regulamentando os procedimentos
da avaliao
3
Sobre a meta-avaliao ver Grego (1997)

Jos Carlos Rothen. Ponto e Contraponto na Avaliao Institucional: anlise dos documentos de implantao...
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11 de maio de 1999 foi divulgada a Portaria Mec n 755 que determinava que
a SESu deveria instaurar processo de renovao de credenciamento dos cur-
sos que tivessem obtido conceitos D ou E em trs avaliaes consecutivas
realizadas pelo ENC, como tambm daqueles que tivessem obtido conceito CI
(Condies Insuficientes) em dois aspectos da avaliao da oferta de cursos
de graduao
09 de julho de 2001 foi promulgado o Decreto n 3.860. Dispunha sobre a
organizao do ensino superior, a avaliao de cursos e instituies.
elucidativo da posio oficial no perodo o artigo intitulado O Exame
Nacional de Cursos de Tancredo Maia Filho4, Orlando Pilati5 e Sheyla Carvalho
Lira6 publicado na Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos em 1999. Nesse
texto, os autores apresentam os procedimentos da Avaliao Estatal das Insti-
tuies. Na primeira parte, reconstituem a histria da avaliao institucional no
Brasil. Destaca-se nessa retrospectiva duas crticas veladas que justificariam a
sistemtica adotada na poca. A primeira em relao ao Programa de Avalia-
o da Reforma Universitria de 1983. Para os autores, o Programa tornou-se
invivel por tomar como unidade a Instituio com todas as suas mltiplas di-
menses. Nas palavras dos autores:
Um dos ensinamentos retirados desse programa foi o de que
tentativas de avaliao institucional, que tomassem como unidade
a instituio e pretendessem, mediante um processo nico e
completo, medir o seu desempenho em todas as reas de
conhecimento, abrangendo todo o ensino, toda a pesquisa e toda
a extenso, seriam por demasiado complexas e quase
interminveis. (MAIA FILHO, 1998 p. 76)

A segunda crtica destinada ao PAIUB. Como apontado no texto, pe-


las suas caractersticas, esse procedimento de avaliao teria as seguintes
limitaes: como cada instituio elaborava a sua proposta com indicadores
prprios, no haveria a possibilidade de comparao entre as instituies; o
PAIUB limitava-se apenas avaliao dos cursos de graduao e no tinha
uma gama maior de instrumentos de avaliao. Nas palavras dos autores:
O controle dessa avaliao est nas mos de cada instituio que
se auto-avalia, cabendo SESu incentivar o intercmbio entre as
experincias das instituies e a eventual alocao de recursos

4
Diretor de Avaliao do Ensino Superior (Daes) do Inep.
5
Coordenador-geral de Estudos e Pesquisas da Daes/Inep.
6
Coordenadora-geral do Exame Nacional de Cursos de Graduao da Daes/Inep.

EDUCAO: Teoria e Prtica - v. 15, n.27, jul.-dez.-2006, p. 119-137.


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para o apoio parcial de cada projeto. Uma das caractersticas do
PAIUB que os resultados dos projetos institucionais podem ser
de extrema utilidade para reas especficas de uma instituio ou
para a reviso do seu projeto institucional global. Mas, pela
diversidade de abordagens e de amplitude das questes, h
dificuldades para a comparao de experincias, alternativas e de
resultados institucionais. Limita tambm a construo de parmetros
referenciais de qualidade, principalmente no que se refere ao ensino
de graduao propriamente dito. Mas, a multiplicao das
experincias recentes da avaliao, o entendimento de que, em
nvel nacional e institucional, os sistemas de avaliao devem ser
compostos por vrios processos avaliativos complementares, bem
como os resultados do ENC, realizado a partir de 1996, vm fazendo
com que o PAIUB seja revalorizado, como demonstrado pelo
aumento significativo do nmero de projetos institucionais
apresentados SESu a partir de 1997. (MAIA FILHO, 1998, p. 77)
A criao e implantao da sistemtica de Avaliao na gesto Paulo
Renato no Ministrio da Educao no ocorreu toda de uma vez, mas paulati-
namente, tendo como mola propulsora as reaes da comunidade acadmica
e da sociedade s propostas de avaliao. Por exemplo, na Medida Provisria
n 938, de 16/03/1995 no artigo 3o, prevista pela primeira vez a realizao do
Provo, no havendo a determinao de que fossem realizados outros tipos de
avaliao7. No pargrafo segundo desse mesmo artigo determinado que o
resultado da avaliao constar do histrico escolar do aluno, no importando
em qualquer restrio para a emisso do diploma de concluso do curso res-
pectivo. A reao da sociedade civil foi imediata. Por um lado, as inmeras
crticas da comunidade acadmica apontavam para a pobreza de uma avalia-
o da Educao Superior que se resumisse realizao de uma prova, por
outro, o movimento estudantil reagiu insero do resultado da avaliao no
histrico escolar. Diante dessas reaes, ao reeditar a Medita Provisria em
11/05/1995, com o nmero 992, duas alteraes fundamentais em relao
avaliao foram inseridas: a primeira, foi a previso de que o Ministrio da
Educao e do Desporto far realizar avaliaes peridicas das instituies e
dos cursos de nvel superior, fazendo uso de procedimentos e critrios
abrangentes dos diversos fatores que determinam a qualidade e eficincia das
atividades de ensino, pesquisa e extenso (Art. 2o). Na Medita Provisria, o
nico instrumento previsto continua sendo o Provo. A segunda alterao de

7
O Caput do artigo tem a seguinte redao Art. 3 O Ministrio da Educao e do
Desporto far realizar exames de avaliao dos conhecimentos adquiridos pelos alunos
das ltimas sries dos cursos de graduao das instituies de ensino superior

Jos Carlos Rothen. Ponto e Contraponto na Avaliao Institucional: anlise dos documentos de implantao...
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que no histrico escolar do aluno constaria apenas a participao no Exame,


tornando esta obrigatria.
Na citada Medida Provisria que reeditada outras vezes, transfor-
mou-se na lei 9.131, em 24/11/1995 o nico instrumento de avaliao citado
o Provo. Apenas no decreto 2.021 de 10/10/1996 so previstas as avalia-
es das condies de oferta dos cursos de graduao, da ps-graduao e
das instituies.
A sistemtica de avaliao tomava como unidade os cursos de gradu-
ao ao invs da Instituio. Na opo de enfatizar o curso transparece a com-
preenso de que as IES resumiam-se a federaes de cursos que eventual-
mente ocupavam o mesmo espao. Tanto que nas primeiras prticas da Avali-
ao das Condies de Oferta dos cursos de graduao, os critrios, indicado-
res de qualidade e instrumentos de avaliao eram elaborados pelas comis-
ses de especialistas das diversas reas. Como conseqncia dessa ao,
muitas instituies tinham o mesmo aspecto avaliado com critrios diferentes.
Por exemplo, a quantidade/qualidade da produo cientfica docente era avali-
ada com critrios distintos, podendo ocorrer que no aspecto quantitativo a pro-
duo de um docente fosse bem avaliada por uma rea e mal avaliada por
outra.
Com o Decreto n.3860, de 09/07/2001, a organizao e execuo da
avaliao foi transferida para o INEP, o que resultou em profundas modifica-
es no sistema e nos instrumentos de avaliao, dentre as quais est a cria-
o da Avaliao das Condies de Ensino/ACE (MENEGHEL e BERTOLIN,
2003, p. 116)
As avaliaes implantadas a partir de 1995, tendo como instrumento
prioritrio o Provo, decorreu da poltica para o sistema universitrio do gover-
no Fernando Henrique Cardoso, que reduzia o papel das Instituies de Ensi-
no Superior formao de profissionais, e que compreendia que o papel do
Estado seria o de determinar as regras para o funcionamento do sistema e de
controlar mediante avaliaes o desempenho das Instituies. A preocupao
maior no era a vinculao do sistema universitrio com uma proposta de na-
o, tanto no campo econmico, como nos campos da cincia, da cultura e da
poltica, mas com a eficincia e a produtividade. Segundo Sguissardi (1997, p.
52),
Fica evidente, tanto pelos documentos oficiais mais importantes
quanto por pronunciamentos dos titulares do MEC (...) que as
propostas oficiais de avaliao se fundam invariavelmente, apesar

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da linguagem mais ou menos disfarada, na idia de eficincia, de
produtividade, correspondentes concepo neoliberal de
modernizao.

As avaliaes do Ministrio tinham como papel principal o de regular o


sistema universitrio mediante coero, tanto por sua repercusso diante da
opinio pblica, ao indicar quais instituies podem ser escolhidas pelos egres-
sos do Ensino Mdio, quanto pela possibilidade que oferecia de fechamento
dos cursos pelo MEC. As conseqncias mais graves e temidas dessa coero
acabaram por no ocorrer. Primeiro, porque o MEC no conseguiu fechar ne-
nhum curso com base nas notas do Provo, em segundo lugar, porque as Ins-
tituies de Ensino Superior com m avaliao continuaram a expandir seus
cursos.

SINAES
Com o incio do governo Lula, uma das expectativas da comunidade
acadmica era que os processos de avaliao da Educao Superior fossem
revistos e que se elaborasse uma nova proposta de avaliao. Com esse obje-
tivo, no incio de 2003, foi constituda a Comisso Especial de Avaliao da
Educao Superior (CEA), com prazo de 120 dias para elaborar propostas e
subsdios para alterao do sistema da Avaliao da Educao Superior. A
comisso foi composta por representantes da SESu, do Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) e de 11 especialistas
ligados s universidades pblicas e privadas8.

8
O relatrio final da Comisso apresenta os seguintes crditos: a comisso foi presidida
por Jos Dias Sobrinho (Unicamp), contando com os seguintes membros: professores
Dilvo Ilvo Ristoff (UFSC), Edson Nunes (UCAM), Hlgio Trindade (UFRGS), Isaac Roitman
(Capes), Isaura Belloni (UnB), Jos Ederaldo Queiroz Telles (UFPR), Jos Geraldo de
Sousa Jnior (SESu), Jos Marcelino de Rezende Pinto (Inep), Jlio Csar Godoy Bertolin
(UPF), Maria Amlia Sabbag Zainko (UFPR), Maria Beatriz Moreira Luce (UFRGS), Maria
Isabel da Cunha (Unisinos), Maria Jos Jackson Costa (UFPA), Mario Portugal
Pederneiras (SESu), Nelson Cardoso Amaral (UFG), Raimundo Luiz Silva Arajo (Inep),
Ricardo Martins (UnB), Silke Weber (UFPE), Stela Maria Meneghel (Furb) e pelos
estudantes Giliate Coelho Neto, Fabiana de Souza Costa e Rodrigo da Silva Pereira,
representando a Unio Nacional de Estudantes (UNE). Daniel Ximenes foi o coordenador
executivo, assessorado por Adalberto Carvalho, ambos da SESu, e contou ainda com a
colaborao especial de Tefilo Bacha Filho do Conselho Estadual de Educao do
Paran.

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O processo de elaborao da nova proposta foi marcado por conflitos


no Ministrio da Educao em relao funo prioritria da avaliao: a for-
mao/emancipao ou a regulao/controle das instituies. O ento Ministro
da Educao, Cristovam Buarque, defendia explicitamente a manuteno, em
linhas gerais, dos procedimentos da avaliao do governo anterior9. Por sua
vez, o relatrio da Comisso Especial da Avaliao apresentou uma proposta
com a viso da avaliao como formao/emancipao.
O desenrolar dos acontecimentos que instituram o SINAES teve a se-
guinte seqncia:
2 de setembro de 2003, a CEA apresentou a sua proposta para a avaliao da
educao superior.
2 de dezembro de 2003, O MEC apresentou a proposta do Sistema Nacional
de Avaliao e Progresso do Ensino Superior (SINAPES).
15 de dezembro de 2003, ainda na gesto de Cristovam Buarque, foi editada
a Medida Provisria 147/2003, instituindo o SINAPES.
27 de janeiro de 2004, com a reforma ministerial realizada pelo presidente
Lula, Tarso Genro assumiu o Ministrio da Educao. Aps a troca do ministro,
o deputado Dr. Evilsio (PSB/SP), relator do projeto de Lei de Converso da
MP, na Cmara dos Deputados, apresentou o projeto que alterou o contedo
da MP 147/2003.
14 de abril de 2004 foi sancionada pelo Presidente da Republica a Lei 10.861
que instituiu o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES)
9 de julho de 2004 foi editada a Portaria MEC 2.051 que regulamentou a Lei
10.861/2004.
Agosto de 2004, a Comisso Nacional de Avaliao da Educao Superior
(CONAES), instituda pela Lei 10.861/2004, divulga dois documentos as Dire-
trizes para a avaliao das IES e o Roteiro para a Avaliao Interna.
Novembro de 2005, a CONAES divulga o documento Avaliao Externa de
Instituies de Educao Superior: Diretrizes e Instrumento
23/02/2006 23 de fevereiro de 2006, o MEC apresenta a proposta de decreto-
ponte que regulamenta pontos da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Naci-
onal (LDB Lei n 9.394/1996) e da Lei n 10.861/2004, que institui o Sistema

9
O estudo de Gladys Beatriz Barreyro (2004) mostra a movimentao de Critovam
Buarque no sentido de manter parte significativa dos procedimentos anteriores de
avaliao, principalmente com a proposta da criao do IDES (ndice de Desenvolvimento
da Educao Superior)

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Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES) (MEC, 2006 Noticias)


Em todo o processo de instalao e implantao do SINAES, presen-
te a tenso entre os dois papeis da avaliao: em alguns momentos a nfase
ocorre na formao/emancipao e em outros na regulao/controle. A partir
desse ponto retomar-se- os diversos documentos oficiais (lei, decreto, pro-
posta, diretrizes) buscando compreender, por um lado, o movimento das idias
e, por outro, do resultado dos arranjos polticos.

A Proposta da Comisso Especial de Avaliao


Na proposta da Comisso Especial de Avaliao da Educao Superi-
or (CEA) a questo da regulao/emancipao foi tratada em dois momentos.
No primeiro, apresenta a idia de que o Estado tem a responsabilidade de
regular e controlar o Sistema de Educao Superior, e que a avaliao com
essa finalidade deve superar a concepo e a prtica da regulao com mera
funo burocrtica e legalista [...] que a regulao no esgote em si mesma
(CEA, 2004, p. 85-6), em outras palavras, sugere que o controle deve ser arti-
culado avaliao educativa, que seja uma prtica formativa e construtiva.
No final do documento, a questo da regulao retomada para apre-
sentar a idia de que para a CEA a avaliao (emancipatria) e a regulao so
aspectos distintos e que a segunda no decorrncia da primeira. Nos termos
da Comisso:
No entendimento dessa Comisso, separam-se claramente as
funes de avaliao e de regulao da Educao Superior. A
avaliao, foco central da proposta ora apresentada, orienta-se para
a misso institucional da educao superior. Sendo a misso das
instituies de Educao Superior matria de Estado e no de
governo , concebe-se a avaliao como um processo que procede
sem desdobramentos de natureza controladora ou de fiscalizao.
Com transparncia, no entanto, posto que ao Estado cabe garantir
aos cidados a plena informao, por meio de variadas modalidades
de aferio, sobre a qualidade, responsabilidade, dedicao
acadmica das instituies de ensino. (CEA, 2004, p. 123-4)

A Proposta da CEA aproxima-se muito das diretrizes do PAIUB, isto ,


a avaliao um processo que se inicia na IES, um processo de auto-avalia-
o, pois a Universidade autnoma, compete a ela avaliar-se, prestar contas
sociedade e melhorar a qualidade das suas atividades tcnico-cientficas (CEA,
2004, p. 94). O Estado interviria apenas no sentido de oferecer apoio tcnico s
instituies.

Jos Carlos Rothen. Ponto e Contraponto na Avaliao Institucional: anlise dos documentos de implantao...
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A Lei 10.861/2004
A legislao coerente com a concepo de Estado Avaliador adotada
pelo governo anterior, isto , a idia de que compete ao Estado apenas avaliar
e controlar as IES. Nesse sentido, no pargrafo nico do Artigo 2o, que prev os
aspectos que devem ser assegurados na avaliao da educao superior,
definido o vinculo da avaliao com a regulao. Nos termos da legislao:
Os resultados da avaliao referida no caput deste artigo
constituiro referencial bsico dos processos de regulao e
superviso da educao superior, neles compreendidos o
credenciamento e a renovao de credenciamento de instituies
de educao superior, a autorizao, o reconhecimento e a
renovao de reconhecimento de cursos de graduao.
A idia central da Proposta da CEA de que a auto-avaliao o centro
do processo da avaliao no est presente na lei. Nela so feitas trs refern-
cias auto-avaliao. A primeira encontra-se no Inciso I do artigo 2o, como um
dos aspectos que devem ser assegurados pela avaliao. Nos termos da legis-
lao:
I avaliao institucional, interna e externa, contemplando a anlise
global e integrada das dimenses, estruturas, relaes,
compromisso social, atividades, finalidades e responsabilidades
sociais das instituies de educao superior e de seus cursos.

A segunda ocorre no inciso VIII do artigo 3o, ao serem definidas as


dimenses obrigatrias da avaliao:
VIII planejamento e avaliao, especialmente os processos,
resultados e eficcia da auto-avaliao institucional;

No mesmo artigo, no pargrafo 2o, tem-se a terceira a citao na qual a


auto-avaliao reduzida a um dos instrumentos da avaliao. Nos termos da
lei:
2o Para a avaliao das instituies, sero utilizados
procedimentos e instrumentos diversificados, dentre os quais a auto-
avaliao e a avaliao externa in loco.

Pelas citaes acima destacadas, pode-se concluir que na lei, a auto-


avaliao uma ao obrigatria para as IES e um apenas um dos instru-
mentos do SINAES, no tendo a centralidade da proposta.

EDUCAO: Teoria e Prtica - v. 15, n.27, jul.-dez.-2006, p. 119-137.


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As Diretrizes para a Avaliao das Instituies de Educao Superior e o


Roteiro para a Avaliao Interna
Os dois primeiros documentos produzidos pela Comisso Nacional de
Avaliao da Educao Superior (CONAES) foram as Diretrizes para a avalia-
o das Instituies de Educao Superior e o Roteiro para a Avaliao Inter-
na. Nesses documentos, nitidamente os autores buscam resgatar o esprito da
proposta da CEA, tanto que a lei pouco citada, no primeiro documento sete
vezes: trs na apresentao do documento fundamentando a competncia le-
gal da CONAES em estabelecer diretrizes, critrios e estratgias para o pro-
cesso de avaliao (CONAES, 2004a, p. 5); uma citando as dez dimenses
que devem ser o foco da avaliao institucional (p. 14); uma explicitando as
atribuies das Comisses Prprias de Avaliao (p.22); duas retomando a
previso de que para os resultados considerados insatisfatrios, a celebrao
de um Protocolo de Compromisso entre o Ministrio da Educao e a respecti-
va instituio (p. 22). No Roteiro trs vezes: uma afirmando que a SINAES foi
institudo pela referida lei (CONAES, 2004b p. 7), uma referindo a determina-
o que cada IES crie a sua Comisso Prpria de Avaliao (p. 12) e uma
apresentando as deis dimenses do SINAES (p. 17)
Ao iniciar a exposio das Diretrizes, os autores do texto expem as
caractersticas da nova proposta, sem fazer referncia explicita legislao.
Nos termos do documento:
As caractersticas fundamentais da nova proposta so: a avaliao
institucional como centro do processo avaliativo, a integrao de
diversos instrumentos com base em uma concepo global e o
respeito identidade diversidade institucionais. (p.7)

Na seqncia da argumentao, retomada a distino presente na


Proposta da CEA entre avaliao institucional e a regulao na seo intitulada
Avaliao Institucional e Efeitos Regulatrios. Este ttulo faz referncia ao pa-
rgrafo nico do artigo 2 da lei 10.861, no qual previsto que os resultados da
avaliao constituiro referencial bsico dos processos de regulao e super-
viso da educao superior. Os autores interpretam que a regulao docu-
mental e a verificao in loco por especialistas selecionados das condies
acadmicas existentes com vistas ao credenciamento de IES autorizao e
reconhecimento de cursos. Por sua vez, adequando-se a viso da avaliao
emancipatria/formativa interpretam que a avaliao institucional diferentemente
um processo desenvolvido por membros internos e externos de uma dada

Jos Carlos Rothen. Ponto e Contraponto na Avaliao Institucional: anlise dos documentos de implantao...
131

comunidade acadmica, visando a promover a qualidade acadmica das insti-


tuies em todos os seus nveis nos termos da sua misso prpria (CONAES,
2004a, p. 10). importante ressaltar que nas Diretrizes no se utiliza a expres-
so avaliao com fins regulatrios ou avaliao regulatria. Nas Diretrizes,
a regulao no se vincula avaliao. Nela explicita a centralidade da auto-
avaliao. Nos termos da CONAES;
Das consideraes anteriores decorrem algumas diretrizes da
Conaes para a avaliao das instituies: comparar o projeto da
IES e a sua realidade institucional, ou seja, melhorar a qualidade
acadmica significa, no contexto de cada instituio, diminuir a
distncia entre ambos; construir uma proposta de auto-avaliao
voltada para a globalidade da instituio, buscando dimensionar a
relao entre o projeto institucional e sua prtica, para reformul-lo
no planejamento e nas aes futuras da instituio; e elaborar uma
metodologia que organize as atividades dos diferentes atores
envolvidos no processo avaliativo, buscando a construo de um
sistema integrado. Deste modo, ampliando as formas de
compreenso sobre a instituio, visa a aperfeioar os diferentes
(CONAES, 2004a, p. 17)

Nas Diretrizes busca-se conciliar a idia da avaliao emancipatria


com a regulao, dividindo o processo em trs momentos: o primeiro realizado
pelo poder pblico precede o processo de avaliao nas etapas iniciais da
autorizao e do credenciamento dos cursos; o segundo, o processo da
avaliao propriamente dita, que se realiza autonomamente pela instituio
de forma integrada e segundo suas diferentes modalidades; e o terceiro
quando o poder pblico, tendo como base os pareceres da CONAES, aplica os
efeitos regulatrios previstos em lei decorrentes da avaliao (CONAES,
2004a, p. 10).
A avaliao por sua vez, tambm dividida em momentos distintos:
inicia-se com auto-avaliao, sendo que o seu carter formativo deve permitir
o aperfeioamento, tanto pessoal (dos docentes, discentes e corpo tcnico-
administrativo) quanto institucional. O documento produzido pelas CPAs
encaminhado para avaliao externa, para que o o exame de fora para dentro
corrija eventuais erros de percepo produzidos pelos agentes internos. Final-
mente a comisso externa encaminhar CONAES relatrio de avaliao
institucional,
tendo por base o relatrio de auto-avaliao, os documentos da
instituio, as informaes advindas dos diversos processos
avaliativos (Enade e Avaliao de Cursos), as consultas

EDUCAO: Teoria e Prtica - v. 15, n.27, jul.-dez.-2006, p. 119-137.


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desenvolvidas pelo Ministrio da Educao (Censo, Cadastros,
Relatrios Capes), a realizao de entrevistas e as demais tarefas
desenvolvidas durante a visita. (p. 22)

O Roteiro para a Avaliao Interna tem a mesma fundamentao teri-


ca da avaliao presente nas Diretrizes e foi elaborado com o intuito de ofere-
cer apoio tcnico s IES na elaborao das propostas de avaliao institucional.
Com a manobra argumentativa nas Diretrizes, por um lado, retoma-se
a viso da Proposta da CEA de que a avaliao auto-avaliao, por outro,
contraria-se um dos princpios fundamentais da Proposta de que a (auto-)ava-
liao no pode ter efeitos regulatrios.

A Avaliao Externa de Instituies de Educao Superior: Diretrizes e


Instrumento
No documento Avaliao Externa de Instituies de Educao Superi-
or: Diretrizes e Instrumento, so apresentadas as orientaes, os indicadores
de qualidade e as caractersticas do formulrio eletrnico a ser utilizado na
Avaliao Externa da IES. O documento dividido em trs partes: 1) diretrizes
para a avaliao externa de instituies de educao superior; 2) instrumento
para avaliao externa de instituies de educao superior e 3) anexos (qua-
dros, clculo dos conceitos, formulrio eletrnico).
O discurso presente no documento inicia com as mesmas orientaes
presentes nos documentos anteriores, reforando principalmente a idia de
que a avaliao externa deve ser formativa, contudo sem citar a centralidade
da auto-avaliao. No decorrer do documento, o discurso dirige-se paulatina-
mente no sentido de separar a auto-avaliao da avaliao externa.10
A estratgia argumentativa consiste em apresentar que existiriam dois
tipos de referncias: a particular e a universal. Na particular a definio de
padres de qualidade est ligada aos objetivos que direcionam o processo
educativo e ao projeto pedaggico e cientfico da IES., em outras palavras,
com a auto-avaliao. Contudo, haveria um sistema de educao superior in-
serido em referncias universais: a adequao e a pertinncia dos processos
de formao, o rigor acadmico e cientfico, a condio social, cientfica e cul-
tural da produo acadmica, a construo da cidadania e o exerccio da de-
10
Considerando as diferenas no estilo da redao e do encaminhamento da proposta
de avaliao externa possvel afirmar que o documento tenha sido redigido por atores
sociais diferentes.

Jos Carlos Rothen. Ponto e Contraponto na Avaliao Institucional: anlise dos documentos de implantao...
133

mocracia (CONAES/INEP, 2005, p. 11).


Com a justificativa da existncia das referncias universais, no restan-
te do documento elaborada uma proposta de avaliao externa que se dis-
tncia das Diretrizes para a avaliao das Instituies de Educao Superior e
aproxima-se da dinmica da avaliao do governo anterior, isto , um conjunto
de indicadores pr-estabelecidos que permitiriam a elaborao de um conceito
final. Essa semelhana pode ser percebida no quadro que introduz, no anexo
III, a apresentao do formulrio eletrnico. No quadro, atribudo peso para
cada uma das deis dimenses do SINAES previstas no artigo 3o da Lei 10.861.
Sem entrar no mrito da questo da qualidade do instrumento da ava-
liao externa11, notria a indefinio, nos bastidores do governo Lula, de que
tipo de avaliao deve ser adotado. Tambm evidente que os autores do
documento, diante das dificuldades que acarretaria ter a regulao baseada na
auto-avaliao, preferem ignorar os documentos anteriores.

A proposta de decreto-ponte
No final de fevereiro de 2006 o Ministrio da Educao tornou pblica a
proposta de um decreto com a finalidade de estabelecer a ponte entre a ava-
liao e a regulao. Com o decreto, tem-se uma nova regulao da Lei n.
10.861/200412. O ministrio aproveita que no havia sido revogado o decreto
no 3.860, de 9 de julho de 2001, que dispe sobre a organizao do ensino
superior e regulamenta a Lei n. 9.131/1995 nos aspectos relativos aos procedi-
mentos da avaliao.
Em linhas gerais, a proposta de decreto consolida o movimento dos
documentos publicados pela CONAES/INEP. O primeiro aspecto, e o mais im-
portante do decreto, por estrutura-lo, que neste assumisse a orientao das
Diretrizes para a Avaliao das Instituies de Educao Superior de que a
avaliao e a regulao ocorrem em trs momentos, relembrando o visto aci-
ma: a) a regulao pelo poder publico nas etapas iniciais da autorizao e

11
Destaca-se aqui, as seguintes diferenas das planilhas do governo anterior: a) a
possibilidade do avaliador decidir se faz o arredondamento para cima ou para baixo
no caso do resultado da avaliao situar-se no ponto intermedirio entre dois conceitos,
b) a apresentao dos critrios para a definio dos itens quantitativos c) a exigncia de
que nas diversas dimenses os avaliadores apontem Foras / Potencialidades e
Fragilidades / Pontos que requerem melhoria:
12
A lei j tinha sido regulamentada pela Portaria MEC 2.051, de 9 de julho de 2004.
EDUCAO: Teoria e Prtica - v. 15, n.27, jul.-dez.-2006, p. 119-137.
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credenciamento; b) a avaliao c) a aplicao pelo poder pblico dos efeitos


regulatrios da avaliao.
Na proposta de decreto, os atos regulatrios os atos relativos ao
credenciamento/autorizao e ao recredenciamento dos cursos e instituies
so de responsabilidade das Secretarias do Ministrio e do Conselho Nacional
de Educao (artigo 5o e 6o). A CONAES tem a funo de coordenar e supervi-
sionar o SINAES, bem como de estabelecer diretrizes para a elaborao dos
instrumentos de avaliao. Ao INEP compete tanto realizar as avaliaes, como
elaborar os instrumentos de avaliao, conforme as diretrizes da CONAES, e
de elaborar os instrumentos de avaliao para credenciamento de instituies
e autorizao de cursos, conforme as diretrizes das Secretarias e do CNE
(artigo 7o).
Identifica-se aqui, em relao questo da centralidade ou no da auto-
avaliao institucional, que a proposta de decreto ir seguir a mesma soluo
apresentada no documento Avaliao Externa de Instituies de Educao
Superior, a saber, separar a auto-avaliao da avaliao externa. Um indcio
que refora essa hiptese de que na lei 10.861/2004, tem-se, no inciso I do
artigo 2o, a expresso avaliao institucional, interna e externa. Note-se que
as duas esto juntas. Por sua vez, na proposta de decreto, no pargrafo 1o do
artigo 58, os dois tipos de avaliao so apresentados como processos distin-
tos. Nos termos da proposta:
Art. 58. A avaliao das instituies de educao superior, dos
cursos de graduao e do desempenho acadmico de seus
estudantes ser realizada no mbito do SINAES, nos termos da
legislao aplicvel.
1o O SINAES, a fim de cumprir seus objetivos e atender a suas
finalidades constitucionais e legais, compreende os seguintes
processos de avaliao institucional:
I a avaliao interna das instituies de educao superior;
II a avaliao externa das instituies de educao superior;
III a avaliao dos cursos de graduao; e
IV a avaliao do desempenho acadmico dos estudantes de
cursos de graduao.

As conseqncias do decreto na re-configurao do SINAES depen-


dem, primeiro, do resultado das discusses promovidas pelo Ministrio, e da
maneira como ele ser interpretado e aplicado posteriormente.

Jos Carlos Rothen. Ponto e Contraponto na Avaliao Institucional: anlise dos documentos de implantao...
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Consideraes finais
A elaborao e a implantao da nova proposta de avaliao marcada
por divergncias nos bastidores do governo Lula. O pano de fundo da diver-
gncia a discusso do papel que a avaliao da educao superior deve
cumprir: a formao/emancipao ou a regulao/controle.
Entende-se aqui, que o impasse no governo Lula em definir a funo
que a avaliao deveria atender dificulta a implantao do SINAES. Os proces-
sos de avaliao institucional so longos e trabalhosos por envolver variadas
dimenses e inmeros indicadores de qualidade. A demora na definio do que
e como avaliar pode implicar que, nesse governo, no se tenha a realizao de
um ciclo completo da avaliao institucional.
O fato da auto-avaliao ser o centro da avaliao com fins regulatrios,
pode gerar algumas distores como, por exemplo, a preocupao excessiva
com a conseqncia dos resultados obtidos no processo, ou ainda, a auto-
avaliao tornar-se uma pea de propaganda da instituio.
A avaliao com fins regulatrios pode ter desdobramentos na forma-
o das instituies, dependendo como os resultados so apresentados. A sim-
ples divulgao de resultados globais, como ocorria no governo anterior, pouco
contribui para a formao das instituies, mas se ao contrrio, so divulgadas
anlises apontando os pontos fortes e fracos das IES, os processos avaliatrios
constituir-se-o em contribuies significativas para as Instituies e para o
sistema de Educao Superior como um todo.
Assumindo que o papel do Estado em relao educao mais do
que simplesmente avaliar e controlar as instituies; que so necessrias a
formulao e a implantao de polticas pblicas pelos governos e gestores da
educao; entendemos que a avaliao da educao superior, alm da funo
de regulao, tem a funo formativa, de gerar o debate interno e externo dos
rumos das IES e de emancip-las da tutela do Estado.

Referncias
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EDUCAO: Teoria e Prtica - v. 15, n.27, jul.-dez.-2006, p. 119-137.


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Enviado em abr./2007
Aprovado em jul./2007

Jos Carlos Rothen. Ponto e Contraponto na Avaliao Institucional: anlise dos documentos de implantao...
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Jos Carlos Rothen


Prof. Dr. do Programa de Ps-Graduao em Educao
Superior do Centro Universitrio do Tringulo - Unitri
Rua Planalto, 120 - Ap. 402 - Santa Mnica
CEP: 38408-064 - Uberlndia/ MG
E-mail: jcrothen@bol.com.br

EDUCAO: Teoria e Prtica - v. 15, n.27, jul.-dez.-2006, p. 119-137.

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