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Legis Augustus ISSN 2179-6637 Rio de Janeiro v. 3, n. 2, p. 184-199, jul./dez. 2012
PODERES ADMINISTRATIVOS E ABUSO DE

PODER NA ADMINISTRAO PBLICA
Snia Guerra
Mestre em Direito pela Universidade Gama Filho (UGF)
Professora do Centro Universitrio Augusto Motta (UNISUAM)
Advogada
RESUMO
O Estado dotado de poderes administrativos, que podem
viabilizar sua atuao de acordo com os servios pblicos a
serem prestados e os objetivos a que a atividade estatal se
destina. Como pessoa jurdica, o Estado necessita de pessoas
fsicas para que possa praticar atos, e so esses agentes
pblicos que utilizaro os referidos poderes administrativos.
O presente artigo visa, portanto, abordar os diversos poderes
administrativos luz da concepo clssica, bem como o uso
e abuso de poder na Administrao Pblica.
Palavras-chave: Administrao Pblica. Poderes

administrativos. Abuso de poder.
185
ADMINISTRATIVE POWERS AND ABUSE OF

POWER IN PUBLIC ADMINISTRATION
ABSTRACT
This paper aims to address the various administrative
powers in the light of classical design and the use and abuse
of power in public administration.
Keywords: Public administration. Administrative power.

Abuse of power.
A evoluo social gerou o surgimento do Estado

Democrtico de Direito e, consequentemente, de diversas
pessoas jurdicas que compem a Administrao Pblica
visando gesto dos interesses coletivos.
Alm dos poderes polticos exercidos pelos Poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio, o Estado dotado de
poderes administrativos, capazes de viabilizar sua atuao
de acordo com os servios pblicos a serem prestados e os
objetivos a que a atividade estatal se destina. Como pessoa
jurdica, h necessidade de pessoas fsicas para que possam
praticar atos, e so esses agentes pblicos que utilizaro os
referidos poderes administrativos.
Antes da abordagem central deste artigo, necessrio
buscar um conceito para agente pblico.
Agente pblico a pessoa fsica que integra a estrutura
da Administrao Pblica para desempenhar funes
em carter definitivo ou transitrio, de modo que a
manifestao de vontade do Estado possa ser exteriorizada.
Assim, como mencionado, percebe-se sua importncia para
que, gerindo o interesse da coletividade, os fins do Estado
sejam alcanados.
Pode-se encontrar o conceito de agente pblico no
artigo 2 da Lei n 8.429/921, verbis:
Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos

desta lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remunerao, por
eleio, nomeao, designao, contratao ou
qualquer outra forma de investidura ou vnculo,
mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades
mencionadas no artigo anterior (BRASIL, 1992).
1
Dispe sobre as sanes aplicveis
aos agentes pblicos nos casos de Os poderes administrativos, distintos dos poderes
enriquecimento ilcito no exerccio de
mandato, cargo, emprego ou funo
polticos, formam as prerrogativas conferidas a agentes
na administrao pblica direta, pblicos para que possam desempenhar suas funes.
indireta.
186
A abordagem clssica sobre o tema apresenta os

seguintes poderes administrativos: poder vinculado ou
regrado, poder discricionrio, poder hierrquico, poder
disciplinar, poder regulamentar ou normativo e poder de
polcia, que sero examinados posteriormente.
Passe-se ao exame dos poderes administrativos
segundo a doutrina clssica.
A doutrina clssica menciona o Poder Vinculado ou
Regrado como sendo aquele conferido Administrao
Pblica pelo direito positivo, possibilitando a prtica de atos
administrativos, determinando seus elementos.
Para Jos dos Santos Carvalho Filho (2003, p. 35) no
se deve denominar poder vinculado e sim atividade
vinculada.
De uma forma ou de outra, tem-se que o administrador,
quando da prtica de seus atos, ter na lei o respaldo
e previso total de seus elementos, sem que tenha a
oportunidade de escolha. A atividade administrativa tida
como vinculada quando a norma legal determina a atuao
da Administrao Pblica em todos os seus aspectos,
quando depara com uma situao ftica.
Assim, em observncia ao princpio da legalidade, caso um
ato seja praticado sem que a vinculao seja observada, tem-se
um ato viciado, passvel de declarao de nulidade tanto pela
Administrao que o praticou como pelo Poder Judicirio.
Dentre os elementos do ato administrativo que sempre
sero vinculados, tem-se a competncia, a finalidade e a forma.
No que tange ao Poder Discricionrio, verifica-se que,
para a Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2001, p.
67), discricionariedade administrativa a faculdade que a
lei confere Administrao para apreciar o caso concreto,
segundo critrios de oportunidade e convenincia, e
escolher uma dentre duas ou mais solues, todas vlidas
perante o direito. Para essa autora, a corrente que
sustenta os conceitos jurdicos indeterminados confere
discricionariedade Administrao e a dominante no
direito brasileiro. No entanto, aduz que a grande dificuldade
est em se definir aprioristicamente todas as hipteses em
que o uso de conceitos indeterminados implica a existncia
de discricionariedade para a Administrao (DI PIETRO,
2001, p. 207).
J para o Prof. Celso Antonio Bandeira de Mello (1992,
p. 48), discricionariedade administrativa :
a margem de liberdade que remanesa ao
administrador para eleger, segundo critrios
consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo
187
menos dois comportamentos cabveis, perante cada

caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar
a soluo mais adequada satisfao da finalidade
legal, quando, por fora da fluidez das expresses da
lei ou da liberdade conferida no mandamento, dela
no se possa extrair, objetivamente, uma soluo
unvoca para a situao vertente.
O direito positivo estabelece os limites de atuao

do administrador. Contudo, impossvel que o legislador
consiga determinar todas as situaes que acontecero
na atuao administrativa. Assim, existe a possibilidade de
escolha, certa liberdade na prtica do ato administrativo
no que tange convenincia (relativa s condies) e
oportunidade (relativa ao momento).
No se pode esquecer de que existe diferena entre
discricionariedade e arbitrariedade. A primeira possui
amparo legal, pois o ato discricionrio praticado dentro
dos limites da lei, ao passo que o ato arbitrrio praticado
fora dos limites da lei, sendo em consequncia, passvel de
declarao de nulidade.
No que tange diferena entre ato vinculado e ato
discricionrio, anota-se o posicionamento de Srgio Guerra
(2005, p. 50) em sua dissertao de mestrado:
de notar-se que no ato vinculado a Administrao

Pblica se limita a aplicar o comando legal definido,
de forma completa, ou seja, a lei no deixa qualquer
espao para a adoo de um juzo subjetivo. Assim
que, na ocorrncia de determinado fato apontado na
lei o ato administrativo praticado dever subsumir-se
integralmente mesma. Diversamente, o exerccio
do poder discricionrio pela Administrao Pblica
comporta um elemento subjetivo para a completa
integrao do comando legal ao caso particular.
Nessa hiptese, a integrao da norma no ser
considerada uma faculdade ilegal, proveniente de
um suposto poder originrio da Administrao. Ao
contrrio, trata-se de uma atribuio estabelecida
pela prpria lei exatamente com esse carter, de
modo que a discricionariedade no se configura
uma liberdade da Administrao Pblica em face da
norma, mas, ao contrrio, se apresenta como um
caso tpico de submisso legal.
Seguindo o raciocnio inicial, tem-se que o Estado

composto por vrios rgos com funes especficas
de modo a atingir sua finalidade, que o interesse da
coletividade. Nestes rgos tm-se os agentes que iro
manifestar a vontade pela prtica de atos administrativos
e, para que isto seja possvel, existe a necessidade da
distribuio e escalonamento das funes dos rgos, bem
como ordenar a atuao de seus agentes.
Por isso, existe a hierarquia na Administrao Pblica,
188
que consiste na subordinao entre os diversos rgos e

agentes do Poder Executivo.
Quando da utilizao do poder hierrquico decorrem
as seguintes atribuies: ordenar, fiscalizar, reviso dos atos
de subalternos, delegar atribuies bem como avoc-las2,
de modo que as atividades administrativas sejam realizadas
de forma eficiente.
Ainda em consequncia deste poder administrativo,
cabe ao subalterno obedincia s determinaes superiores,
desde que elas no sejam manifestamente ilegais,
conforme preceitua o art. 116, inciso IV da Lei n. 8.112/90,
na esteira dos artigos 5 inciso II e 37 da Constituio
Federal, tendo em vista o princpio da legalidade.
Paralelamente a este poder, encontra-se o poder
disciplinar.
Pelo exerccio do pode disciplinar e, visando
manuteno da disciplina interna dos rgos, surge a
possibilidade de punio interna s infraes relacionadas
com suas atividades administrativas, e as sanes somente
podero ser aplicadas segundo a lei ou o regulamento aps
regular processo administrativo, em que deve ser observado
o princpio do devido processo legal, segundo determina o
artigo 5 inciso LV da Carta Republicana de 88.
Fica claro que no se deve confundir a punio
disciplinar com o poder punitivo do Estado realizado pelo
Poder Judicirio, que tem como finalidade a represso de
crimes e contravenes penais. Na primeira, atingir apenas
a um determinado grupo de pessoas ligadas Administrao
Pblica, ao passo que a segunda abrange toda a sociedade.
Nada impede que exista a punio administrativa e
a criminal, decorrentes de uma mesma infrao. Contudo
deve-se deixar claro que elas so independentes, mas
toda condenao criminal por delito funcional acarreta em
punio disciplinar, embora nem toda falta administrativa
exija sano penal.
Caso o superior tenha conhecimento de uma falta de
seu subalterno, tem o poder-dever de apurar para que seja
aplicada a punio adequada, pois a condescendncia na
punio considerada crime contra a Administrao Pblica.
Toma-se como base a legislao no mbito federal, que
enumera seis espcies de penalidades3:
a) advertncia;
b) suspenso;
2
Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de
1999 art. 15. c) demisso;
d) cassao de aposentadoria ou disponibilidade;
3
Art. 127 da Lei n. 8.112/90.
189
e) destituio de cargo com comisso; e

f) destituio de funo comissionada.
A pena disciplinar a ser aplicada ser discricionria,

levando-se em considerao a gravidade do fato a ser
punido, bem como a razoabilidade.
O Poder regulamentar consiste na faculdade de que
dispem os Chefes de Executivo (Presidente da Repblica,
Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta
execuo, ou de expedir decretos autnomos sobre
matria de sua competncia ainda no disciplinada por lei
(MEIRELLES, 1996, p. 111).
O artigo 84 inciso IV da Constituio Federal estabelece
que esta uma prerrogativa do Presidente da Repblica.
Conhecedores do princpio da simetria constitucional, pode-
se dizer que esta tambm uma prerrogativa indelegvel dos
chefes do Poder Executivo nos mbitos estaduais e municipais.
O chefe do Poder Executivo ir praticar um ato
administrativo (e no uma lei). Pelo decreto, uma lei ter sua
execuo explicitada ou, ainda, por decreto situaes ainda
no previstas pelo legislador podero ser estabelecidas at
que o Poder Legislativo desempenhe sua funo.
Existem, pois, os regulamentos de execuo e
os regulamentos autnomos. Nos primeiros, o poder
regulamentar derivado, pois pressupe a edio de lei
anterior, ao passo que nos segundos tm-se atos que visam
prover situaes ainda no contempladas por lei.
Pode-se citar como exemplo de regulamento autnomo
o ocorrido com o prego. Visando suprir a carncia de
legislao e tendo em vista o disposto na Medida Provisria
n 2.026-3, o Presidente da Repblica expediu o Decreto n
3.555 em 8 de agosto de 2000, aprovando o regulamento
para a modalidade de licitao denominada prego, para
aquisio de bens e servios comuns, no mbito da Unio.
Apenas em 17 de junho de 2002, foi sancionada a Lei n
10.520, instituindo a licitao sob a modalidade de prego
no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Verifica-se, pois, que o Decreto 3.555/00 surgiu para suprir
uma carncia de legislao.
Para exemplificar regulamento de execuo, ser
utilizada a Lei n. 8.159, de 8 de janeiro de 1991, que dispe
sobre a poltica nacional de arquivos pblicos e privados. Em
seu artigo 26, foi criado o Conselho Nacional de Arquivos
(Conarq) e, pelo 2 deste mesmo dispositivo, ficou
estabelecido que a estrutura e o funcionamento do referido
190
rgo seriam estruturados em regulamento. O Decreto n.

4.073 de 3 de janeiro de 2002 regulamenta este dispositivo
legal medida que estabelece as atribuies do rgo e
aqueles que o integraro. Verifica-se que este decreto
posterior lei, para sua correta aplicao.
O mandado de injuno (Art. 5 LXXI CF) o remdio
constitucional que visa permitir que o Poder Judicirio
declare a inrcia do rgo ou agente incumbidos da
regulamentao da norma, de modo a garantir ao indivduo
o exercer os direitos e liberdades constitucionais de que seja
titular decorrentes de lei que dependa de regulamentao.
O Poder Legislativo ir promover o controle do Poder
Executivo relativo ao exerccio do poder regulamentar, de
modo a ser preservada a funo legislativa, cabendo ao
Congresso Nacional sustar atos normativos do Executivo que
exorbitem deste poder, conforme determina o art. 49 V CF.
J em relao ao Poder de Polcia, preciso buscar nas
mudanas sociais sua sustentabilidade.
Com o surgimento do Estado Liberal, contrrio ao
Estado absolutista, a atuao do Estado passou a estar
vinculada aos ditames da lei e, nesta esteira, atuao de
polcia. O Poder de Polcia utilizado para coibir abusos
dos particulares no exerccio de seus direitos. Contudo, o
Estado no deveria intervir com a atuao policial, seno
quando a boa ordem da comunidade se encontrasse em
perigo (BEZNOS, 1979, p. 16).
Segundo diversos doutrinadores, conceituar poder de
polcia no das tarefas mais tranquilas no estudo do Direito
Administrativo, conforme pode-se extrair dos ensinamentos
do ilustre Professor Caio Tcito (1952, p. 1): uma das mais
rduas tarefas em Direito Pblico a de conceituar, em seus
exatos contornos, o poder de polcia.
Toma-se, em um primeiro momento, o conceito
elaborado pelo saudoso mestre Hely Lopes Meirelles:
a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para
condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades
e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do
prprio Estado (MEIRELLES, 1995, p. 115).
Alm deste, deve-se observar o conceito do Cdigo
Tributrio Nacional como bsico para a compreenso do
poder de polcia:
Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade

da administrao pblica que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula
a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de
interesse pblico concernente segurana, higiene,
191
ordem, aos costumes, disciplina da produo e

do mercado, ao exerccio de atividades econmicas
dependentes de concesso ou autorizao do Poder
Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito
propriedade e aos direitos individuais e coletivos.
Na verdade, a conceituao genrica do poder de

polcia mais complexa do que a determinao se um
caso concreto encontra-se sob a gide do poder de polcia.
Prefere-se defini-lo:
como sendo um poder instrumental da
Administrao Pblica, decorrente de norma
jurdica, para condicionar e restringir os possveis
abusos de pessoas fsicas ou jurdicas em relao
ao Estado e, consequentemente coletividade, j
que o mesmo atua visando o interesse desta. (CRUZ,
2001, p. 30).
O poder de polcia, j estudado por diversos

pesquisadores do direito, apresenta uma dicotomia
doutrinria em polcia administrativa e polcia judiciria.
Ambas se enquadram no mbito da funo administrativa,
ou seja, correspondem a atividades de gesto de interesses
pblicos. A primeira atua de forma preventiva, de modo a
impossibilitar a prtica de atos antissociais; j a segunda atua
de forma repressiva, visando punio penal dos infratores
das normas preexistentes. De sorte que, quando o ilcito for
administrativo, ser denominada polcia administrativa, ao
passo que, quando o ilcito for penal, ser designada polcia
judiciria, exercida por rgo administrativo auxiliador da
Justia Criminal.
Tome-se como exemplo o uso do poder de polcia
sanitria: quando da fiscalizao de um determinado
laboratrio de medicamentos detectado que ele no
atende s normas tcnicas estabelecidas para a produo de
um determinado produto podendo ocasionar problemas
sade da populao, a Vigilncia Sanitria poder interditar
este laboratrio. Neste caso, v-se aparecer a polcia
administrativa. Continuando a utilizao da produo de
medicamentos, como exemplo, no caso de uma denncia
Delegacia de Represso aos Crimes contra a Sade Pblica
da polcia Civil do Estado do Rio de Janeiro de que esto
sendo comercializados medicamentos falsificados, tais fatos
devero ser apurados por rgo administrativo auxiliador da
Justia Criminal, surgindo assim, a polcia judiciria.
So atributos do poder de polcia: a discricionariedade,
a autoexecutoriedade e a coercibilidade.
Entende-se por discricionariedade a flexibilidade na
192
prtica do ato administrativo. Por aquele que, investido de

competncia para a realizao do ato, escolhe a melhor
maneira para atingir os fins pretendidos pelo Estado. A
questo da convenincia e da oportunidade na atuao de
polcia fica cristalina sem, contudo, desprezar os princpios
da razoabilidade e da proporcionalidade do ato. Refere-se
convenincia, no tocante s condies que iro conduzir
o agente; e quanto oportunidade, est relacionada com o
momento em que ser produzida sua atividade.
A flexibilidade na prtica do ato de polcia de fcil
entendimento e aceitao, haja vista a impossibilidade
de previso legal de todas as situaes fticas quando do
exerccio da atividade administrativa pelo agente pblico.
Contudo, no se pode esquecer a enorme distino
entre discricionariedade e arbitrariedade. A atuao de
um agente da Administrao Pblica, em nome desta
discricionariedade, encontra limites na Constituio Federal,
nas chamadas liberdades pblicas. O ato discricionrio
praticado de acordo com os ditames da lei; j o arbitrrio,
ao contrrio, ilegal e invlido.
Com isto no se pretende dizer que toda atividade
administrativa revestida do poder de polcia ser sempre
discricionria; em regra, seu exerccio se vincula a
regulamentos administrativos de polcia, conforme
se pode extrair do pargrafo nico do art. 78 do CTN:
Considera-se regular o exerccio do poder de polcia quando
desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei
aplicvel, com observncia do processo legal e, tratando-se
de atividade que a lei tenha discricionria, sem abuso ou
desvio de poder.
Os requisitos de competncia, finalidade e forma
do ato sempre sero vinculados, devendo, pois, o agente
administrativo observ-los para a validade do ato de polcia.
A sua no observncia acarretar ato passvel de nulidade,
pois que deixa de ser discricionrio, passando a arbitrrio.
A autoexecutoriedade a possibilidade da prtica do
ato administrativo de polcia sem a interveno do Poder
Judicirio ou de qualquer outro rgo estranho a ela -
Administrao.
Se existe previso legal, urgncia na prtica do ato
quando estejam em risco a sade ou a segurana pblica,
alm do flagrante de um ato infracional, aplica-se a sano
administrativa sumariamente, caracterizando-se, assim, a
autoexecutoriedade do ato de polcia.
De outro modo no se pode entender o ato de polcia
193
administrativa, pois, caso o administrador dependesse de

autorizao prvia do Poder Judicirio, perderia seu propsito.
Com relao coercibilidade ser um dos atributos
do poder de polcia, decorre do poder de imprio estatal.
Assim, as imposies da polcia administrativa, j que visam
ao interesse da coletividade, devem ser respeitadas e
obedecidas pelos administrados. Caso uma ordem de polcia
no seja acatada, entende-se ser possvel at o uso da fora
para que seja executada, desde que no seja usada fora
alm do estritamente necessrio (CAETANO, 1996, p. 278)
para que o ato passe a ser arbitrrio, logo, ilegal.
Na obra Falsificao de Remdios e Poder de Polcia,
Guerra (2001) faz um estudo detalhado das formas de
atuao do poder de polcia tomando como sustentculo os
ensinamentos do Prof. Diogo de Figueiredo Moreira Neto,
demonstrando que o poder de polcia atua de quatro formas:
pela ordem de polcia, pelo consentimento de polcia, pela
fiscalizao de polcia e pela sano de polcia.
A ordem de polcia se caracteriza como um preceito
para que no se faa aquilo que pode prejudicar o interesse
coletivo ou para que no se deixe de fazer alguma coisa que
poder evitar ulterior prejuzo pblico.
O consentimento de polcia o ato de anuncia da
Administrao Pblica para a utilizao de uma propriedade
particular ou para o exerccio de determinada atividade
privada, de modo a conciliar com o interesse da coletividade.
O alvar ser a materializao deste ato de anuncia
expedido pela Administrao Pblica quando, pelo controle
feito, verificar que as condies de exerccio de direitos ou
do uso de faculdades foram atendidas pelo particular.
Para a verificao do cumprimento das ordens de
polcia, bem como dos consentimentos de polcia obtidos
pelos particulares, surge a necessidade da fiscalizao de
polcia feita pela Administrao Pblica. A Administrao
Pblica primeiro atua de forma preventiva e, havendo
necessidade, atua posteriormente de forma repressiva.
Todos os mecanismos anteriores visam preveno da
ordem pblica, mas, se porventura todos vierem a falhar,
ocorrendo violaes s ordens de polcia, surge a fase de
aplicao das sanes de polcia, que visam represso de
uma infrao praticada de modo que o infrator seja obrigado
a praticar um ato corretivo ou a afastar-se do propsito de
cometer o ilcito administrativo. atuao repressiva da
Administrao Pblica.
Diversos direitos so garantidos no ordenamento
194
jurdico ptrio, atualmente previstos no art. 5 da Carta

Republicana, e diversos so os mecanismos existentes para
coibir a violao a estes direitos. Contudo, j se verificou que
eles no podem ser utilizados de forma ilimitada, devendo o
sistema legal manter o equilbrio entre os direitos conferidos
aos cidados enquanto indivduos e a sociedade. Surge, assim,
a necessidade da atuao da Administrao Pblica com
utilizao do poder de polcia para evitar que estes direitos
sejam exercidos de forma indevida. Mas, para que no sejam
praticadas arbitrariedades, o poder de polcia instrumento
necessrio a esta atividade deve ter respaldo legal.
Encontra limites demarcados pelo interesse coletivo
em conciliao com os direitos fundamentais do indivduo.
Para completar este posicionamento, anota-se o magistrio
do Professor Hely Lopes Meirelles (1995, p. 119), que
lecionou: da o equilbrio a ser procurado entre a fruio
dos direitos de cada um e os interesses da coletividade, em
favor do bem comum.
Dever ser utilizado pelo Estado para a proteo
do interesse da coletividade, discricionariamente e
proporcionalmente, no podendo ser confundido com
arbtrio irresponsvel. No basta que a lei possibilite a ao
coercitiva da autoridade para a justificao do ato de polcia.
necessrio, ainda, que se objetivem condies materiais
que solicitem ou recomendem a sua interveno, pois caso
o poder de polcia seja utilizado alm dos limites, ficar
caracterizado o abuso de poder.
Neste sentido, observa-se o posicionamento do STJ:
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO.

MANDADO DE SEGURANA. LEI MUNICIPAL.
PROGRAMA DE RESTRIO AO TRNSITO DE
VECULOS AUTOMOTORES (RODZIO MUNICIPAL).
DECADNCIA. TERMO INICIAL DO PRAZO PREVISTO
NO ART. 18, DA LEI N 1.533/51. PRECEDENTES
JURISPRUDENCIAIS. AUSNCIA DE DIREITO LQUIDO
E CERTO. NECESSRIA DILAO PROBATRIA. [...].
4. Nada obstante, e apenas obiter dictum, h
de se considerar que, no caso sub examine, a
atividade engendrada pelo Estado atinente
implementao do programa de restrio ao
trnsito de veculos automotores no Municpio de
So Paulo, cognominado de rodzio, insere-se na
conceituao de Poder de Polcia, que, consoante
cedio, a atividade engendrada pelo Estado com
vistas a coibir ou limitar o exerccio dos direitos
individuais em prol do interesse pblico, nesse
diapaso Celso Antnio Bandeira de Mello afirma
que: [...] O Estado, mediante lei, condiciona, limita,
o exerccio da liberdade dos administrados, a fim
de compatibiliz-las com o bem-estar social. Da
que a Administrao fica incumbida de desenvolver
certa atividade destinada a assegurar que a atuao
dos particulares mantenha-se consonante com az
195
exigncias legais, o que pressupe a prtica de atos,

ora preventivos, ora fiscalizadores e ora repressivos.
[...], in Curso de Direito administrativo, 20 ed.,
So Paulo, Malheiros, 2005, p. 645-646. 5. Sob esse
enfoque manifestou-se o Ministrio Pblico do
Estado de So Paulo, em parecer apresentado s
fls. 54/61, verbis: [...] Sobre a questo de fundo,
impende t-Ia inserida conceitualmente na esfera
daquele poder de polcia sintetizado por FREUND
como o poder de promover o bem pblico pela
limitao e regulamentao do uso da liberdade
da propriedade (apud RUY BARBOSA NOGUEIRA,
Curso de Direito Tributrio, 1976, pg. 135).
Como preleciona BRANDO CAVALCANTI este
poder objetiva a proteo dos bens, dos direitos,
da liberdade, da sade, do bem-estar-econmico.
Constitui limitao liberdade individual, mas
tem por fim assegurar esta prpria liberdade e os
direitos essenciais ao homem (Tratado de Direito
Administrativo, 4 ed:, 1956, Vol. III, pgina 7). [..]
Ainda sobre os limites de tal atuao discorre CAIO
TACITO, com proficincia: Na escolha dos meios de
ao administrativa, ou seja, no tocante ao objeto,
est igualmente limitado o poder de polcia. Embora
decidindo discricionariamente da oportunidade
ou convenincia das medidas administrativas ou
mesmo da oportunidade ou mesmo da forma de
sua materializao, deve a autoridade se utilizar
dos meios compatveis com a lei: en matiere de
police - destaca ROGER BONARD - la fin ne justifie
pas tout moyen. O objeto do poder de polcia deve
ser no somente lcito, mas idneo e proporcional
ameaa da orem jurdica. Importando, via de
regra, o poder de polcia em no restries a direitos
individuais, a sua utilizao no deve ser excessiva
ou desnecessria, de modo a no configurar um
abuso de poder. No basta a lei possibilitar a ao
coercitiva da autoridade para justificao do ato
de polcia. necessrio, ainda, que se objetivem as
condies materiais que solicitem ou recomendem a
sua invocao (ROA, vol. 27/5). O Pretrio Excelso
tendo j fixado insuficiente a prvia existncia de
lei para autorizar legtima restrio a direito. E, isto
porque, submetida a restrio ao crivo daquele
critrio de razoabilidade, ao Poder Judicirio
incumbindo sopes-la luz do interesse pblico para
reconhec-las (ou no) legtimas (STJ - RECURSO
ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA : RMS
19820 SP 2005/0052232-0).
Passemos anlise do que seja o uso e o abuso de poder.

O uso do poder a utilizao normal das prerrogativas
conferidas por lei aos agentes pblicos para que possam
desempenhar suas funes. Ao passo que o abuso de poder
a utilizao indevida das prerrogativas conferidas aos que
devem buscar o atingimento do interesse coletivo.
Ocorrer excesso de poder quando o agente que
praticou o ato administrativo ultrapassa os limites de sua
competncia legal, praticando assim, um ato arbitrrio.
Neste caso, pode-se utilizar o direito de representao
previsto na Lei n 4.898/65 e no art. 5 XXXIV a da
196
Constituio Federal4, para coibir esta prtica abusiva.

Outro mecanismo a ser utilizado o mandado de segurana
previsto no art. 5 LXIX da Constituio Federal e na Lei n
12.016, de 7 de agosto de 2009.
Diz-se que ocorreu desvio de finalidade ou desvio de
poder quando o agente que praticou o ato administrativo
competente para realiz-lo, contudo no observa os
motivos e/ou os fins desejados pela lei e/ou pelo interesse
pblico. Fere, assim, os princpios regedores da atividade
administrativa, causando leso a direitos. Em muitos
casos, visualiza-se que esta prtica gera a famigerada
corrupo e enriquecimento ilcito daqueles que integram
a Administrao Pblica. De difcil comprovao, e,
consequentemente, de difcil punio, deve-se buscar
indcios que ocorreu desvio de finalidade, como os motivos
alegados e a destinao efetiva do ato praticado. Encontra-
se amparo legal na Lei n 4.717/65 (ao popular), que
determina em seu art. 2, e, e pargrafo nico, e:
Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das

entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos
de:
e) desvio de finalidade.
Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de
nulidade observar-se-o as seguintes normas: [...]
e) o desvio de finalidade se verifica quando o
agente pratica o ato visando a fim diverso daquele
previsto, explcita ou implicitamente, na regra de
competncia.
O abuso de poder pode ocorrer tanto sob a forma

comissiva como sob a omissiva. Como j apontou o professor
Caio Tcito leciona: A inrcia da autoridade administrativa
deixando de executar determinada prestao de servio
a que por lei est obrigada, lesa o patrimnio jurdico
individual. forma omissiva de abuso de poder, quer o ato
seja doloso ou culposo (TCITO, 1997, p. 39).
Falando-se em conduta omissiva, no se pode furtar
4
Art. 5 Todos so iguais perante
a lei, sem distino de qualquer
a observar os ensinamentos do Professor Hely Lopes
natureza, garantindo-se aos Meirelles, no que tange a tal tema, pois, segundo ele:
brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade A omisso da Administrao pode representar
do direito vida, liberdade, aprovao ou rejeio da pretenso do
igualdade, segurana e administrado, todo dependendo do que dispuser a
propriedade, nos termos seguintes: norma pertinente. No h, em doutrina, um critrio
[...] conclusivo sobre a conduta omissiva da autoridade.
XXXIV - so a todos assegurados, Quando a norma estabelece que, ultrapassado tal
independentemente do pagamento prazo, o silncio importa aprovao ou denegao
de taxas: [...] do pedido do postulante, assim se deve entender,
a) o direito de petio aos Poderes menos pela omisso administrativa do que pela
Pblicos em defesa de direitos ou determinao legal do efeito do silncio. Quando
contra ilegalidade ou abuso de poder. a norma limita-se a indicar as consequncias da
omisso administrativa, h que se perquirir, em cada
197
caso, os efeitos do silncio. O certo, entretanto, que

o administrado jamais perder seu direito subjetivo
enquanto perdurar a omisso da Administrao no
pronunciamento que lhe compete. (MEIRELLES,
1995, p. 97).
Tendo em vista que a conduta omissiva da Administrao

Pblica pode ofender o direito do indivduo, um dos
mecanismos para que haja interveno judicial visando
reparar a inrcia da Administrao, o mandado de segurana
um dos mecanismos para tal e, como j sumulou o STF,
mesmo que tenha sido interposto recurso administrativo
que tenha efeito suspensivo, verbis: Smula STF n 429: A
existncia de recurso administrativo com efeito suspensivo
no impede o uso do mandado de segurana contra omisso
da autoridade.
Traz-se colao outra situao em que o mandado de
segurana tambm utilizado como mecanismo para defesa
de direito lquido e certo: em processo administrativo
disciplinar conforme se manifestou o STJ: verbis:
EMENTA: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE

SEGURANA. SERVIDOR PBLICO. ATO DE
DEMISSO. PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR. CONTRADITRIO E AMPLA DEFESA.
PROPORCIONALIDADE DA SANO. OBSERVNCIA.
1. O impetrante busca anular o ato do Ministro
de Estado da Justia que o demitiu do cargo de
Agente da Polcia Federal, por ter intercedido junto
fiscalizao aduaneira do Aeroporto Internacional
de Guarulhos para facilitar a entrada de mercadorias
no territrio nacional sem o pagamento da
tributao devida. 2. A autoridade coatora na ao
mandamental aquela com atribuies para desfazer
o ato impugnado. No PAD, a comisso processante
no possui poderes decisrios, competindo
autoridade superior a aplicao da penalidade
cabvel. Logo, est evidenciada a ilegitimidade
passiva da Comisso Permanente de Disciplina
da Polcia Federal do Aeroporto Internacional de
Guarulhos, devendo o feito prosseguir apenas em
face do Ministro de Estado da Justia. 3. O mandado
de segurana remdio constitucional destinado a
sanar ou a evitar ilegalidades que acarretem violao
de direito lquido e certo do impetrante. Trata-se,
portanto, de ao submetida a um rito especial, que
demanda a comprovao de plano do alegado, com
o objetivo de proteger o indivduo contra abusos
praticados por autoridades pblicas ou por agentes
particulares no exerccio de atribuies delegadas
pelo ente pblico. (STJ - MANDADO DE SEGURANA:
MS 15951 DF 2010/0218083-3).
Ante todo o exposto verifica-se que os poderes

administrativos so indispensveis para a prtica dos atos
administrativos, que devem ser realizados observando os
princpios regedores da atividade administrativa sob pena
198
de ocorrer abuso de poder que pode ser coibido pelo

Poder Judicirio.
REFERNCIAS
BEZNOS, Clovis. Poder de polcia. So Paulo: Revista dos

Tribunais, 1979.
BRASIL. Lei n 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a ao

popular. Dirio Oficial [da] Repblica do Brasil, Braslia, DF,
05 jul. 1965. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l4717.htm>. Acesso em 01 ago. 2013.
______. Lei n 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispe

sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos
casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato,
cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta,
indireta ou fundacional e d outras providncias. Dirio
Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 03
jun. 1992. p. 3993. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm>. Acesso em: 07 ago. 2013.
______. Superior Tribunal de Justia. Recurso Ordinrio em

Mandado de Segurana 19820. Dirio da Justia, Braslia,
DF, 08 nov. 2007. Primeira Turma, p. 163. Processo RMS
19820 SP 2005/0052232-0.
______. Superior Tribunal de Justia. Mandado de

Segurana 15951. Dirio da Justia, Braslia, DF, 07 set.
2011. Seo 1. Processo MS 15951 DF 2010/0218083-3.
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In: TCITO, Caio. Temas de direito pblico: estudos e
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287 659 1 SM

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184

Legis Augustus ISSN 2179-6637 Rio de Janeiro v. 3, n. 2, p. 184-199, jul./dez. 2012

PODERES ADMINISTRATIVOS E ABUSO DE

Palavras-chave: Administrao Pblica. Poderes

ADMINISTRATIVE POWERS AND ABUSE OF

Keywords: Public administration. Administrative power.

A evoluo social gerou o surgimento do Estado

Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos

A abordagem clssica sobre o tema apresenta os

menos dois comportamentos cabveis, perante cada

O direito positivo estabelece os limites de atuao

de notar-se que no ato vinculado a Administrao

Seguindo o raciocnio inicial, tem-se que o Estado

que consiste na subordinao entre os diversos rgos e

e) destituio de cargo com comisso; e

A pena disciplinar a ser aplicada ser discricionria,

rgo seriam estruturados em regulamento. O Decreto n.

Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade

ordem, aos costumes, disciplina da produo e

Na verdade, a conceituao genrica do poder de

O poder de polcia, j estudado por diversos

prtica do ato administrativo. Por aquele que, investido de

administrativa, pois, caso o administrador dependesse de

jurdico ptrio, atualmente previstos no art. 5 da Carta

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO.

exigncias legais, o que pressupe a prtica de atos,

Passemos anlise do que seja o uso e o abuso de poder.

Constituio Federal4, para coibir esta prtica abusiva.

Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das

O abuso de poder pode ocorrer tanto sob a forma

caso, os efeitos do silncio. O certo, entretanto, que

Tendo em vista que a conduta omissiva da Administrao

EMENTA: ADMINISTRATIVO. MANDADO DE

Ante todo o exposto verifica-se que os poderes

de ocorrer abuso de poder que pode ser coibido pelo

BEZNOS, Clovis. Poder de polcia. So Paulo: Revista dos

BRASIL. Lei n 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a ao

______. Lei n 8.429, de 02 de junho de 1992. Dispe

______. Superior Tribunal de Justia. Recurso Ordinrio em

______. Superior Tribunal de Justia. Mandado de

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito

CAETANO, Marcello. Princpios fundamentais do direito

CRUZ, Snia Guerra. Falsificao de remdios e poder de

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade

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