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ARMAMENTOS ENTRE ALIADOS: COLABORAÇÃO DE ARMAS EUROPEIAS, 1975-1985

Andrew Moravcsik

Para os governos europeus, os argumentos a favor da colaboração multinacional para produzir armamentos parecem convincentes. Políticamente, a colaboração de armas colabora vínculos multilaterais entre membros da Comunidade Européia e da OTAN, bem como parcerias bilaterais entre países como a França e a Alemanha Ocidental. Militariamente, a colaboração promove racionalização, padronização e interoperabilidade (RSI) entre aliados militares, reconhecidos desde 1949 pelos planejadores da defesa da OTAN como um dos principais objetivos ocidentais. Economicamente, a colaboração reduz os gastos de defesa ao amortizar os enormes investimentos em capital fixo e pesquisa e desenvolvimento (R & D) de produção de armas de alta tecnologia por longos períodos de produção e pela exploração de "economias de aprendizado" na fabricação de produtos complexos.O desperdício

devido a uma capacidade industrial redundante de defesa na Europa hoje totaliza cerca

de 35 bilhões de dólares - 27 por cento do total de gastos de defesa europeus em 1987.

Os esforços mais intensos do mundo na colaboração de armamentos ocorreram entre a

França, a Alemanha e outros países europeus. Na década de 1975 a 1985, as negociações franco-alemãs incluíram o projeto europeu Fighter Aircraft (EFA), que procurou adicionar a França ao consórcio anglo-italiano-alemão que produziu o lutador Tornado

na

década de 1970; o projeto do tanque franco-alemão, que previa a produção conjunta

de

um tanque de batalha principal; e o projeto de helicóptero franco-alemão, que previa

uma família comum de helicópteros de combate anti-tanque e ar-a-ar. Cada uma dessas armas não era um sistema caro e tecnologicamente sofisticado no qual o potencial de ganhos econômicos através da colaboração poderia ser medido em centenas de milhões ou mesmo bilhões de dólares. Juntos, esses projetos levaram a perspectiva de que toda uma geração europeia das armas mais essenciais para uma força militar moderna fosse desenvolvida multinacional.

Essa perspectiva não foi realizada. As negociações sobre o EFA entraram em colapso em 1985, com os franceses optando pela produção independente de seu próprio avião de combate, o Rafale. O governo alemão retirou silenciosamente o projeto do tanque em 1982, em vez de honrar um acordo preliminar com a França. Somente o projeto de helicóptero foi lançado, levando à formação da Eurocopter GmbH, uma joint venture multinacional.

O que explica esses variados resultados de negociação? Mais geralmente, por que

faltam tantos projetos de colaboração de armamentos, apesar das aparentes vantagens?

FATORES NA COLABORAÇÃO DOS ARMAMENTOS

A explicação mais ampla para o fracasso da colaboração de armamentos começa com o

pressuposto de que em "políticas elevadas", o "interesse nacional", calculado em termos realistas, determina os interesses do Estado? Nesta perspectiva, a fonte de oposição à colaboração é inequivocamente militar. "Os Estados não se colocam voluntariamente em situações de crescente dependência", escreve Kenneth Waltz. "Em um sistema de auto-ajuda, considerações de segurança subordinadas ao lucro econômico para interesse político".

Em estudos de colaboração armada, esse argumento foi avançado com vários graus de precisão. Alguns observadores simplesmente invocam o instinto alegadamente universal de proteger a "soberania nacional". Outros enfatizam doutrinas estratégicas nacionais distintivas, como o legado gaulista da França de "independência nacional". Ainda outros apontam para prioridades militares divergentes, decorrentes de diferentes especificações operacionais e posições geopolíticas. Cada uma dessas explicações pressupõe, com a teoria realista, que a liderança politico-militar controla o aparelho estatal e responde propositadamente, mesmo racionalmente, a um ambiente de segurança internacional anárquico e potencialmente hostil.

Os estudos de caso neste ensaio acham essa percepção comum. Longe de ser um exemplo de política elevada, em que as decisões são tomadas apenas pela liderança político-militar, a colaboração armada gera uma grande quantidade de conflitos democráticos, nos quais as burocracias governamentais e os grupos de interesse privado assumem papéis importantes e inesperados. Os governos se opõem a tais projetos, argumentarei, não porque a colaboração represente uma ameaça à autonomia ou segurança nacional como classicamente definida, mas porque não conseguem negociar arranjos para a repartição de tarefas de pesquisa, desenvolvimento e produção que satisfaçam os poderosos interesses econômicos domésticos.

Para explicar as políticas nacionais, é necessária uma explicação teórica alternativa para

o sucesso ou o fracasso, que leva em consideração as questões distributivas domésticas

decorrentes da interdependência internacional sobre a política doméstica. Eu argumento que, nas negociações internacionais sobre a atribuição de tarefas industriais em projetos colaborativos, o interesse econômico das empresas produtoras de armas é decisivo: quando os produtores de armas nacionais se opõem à colaboração, eles são quase sempre bem-sucedidos, independentemente dos interesses militares ou do chefe

executivo. Quando as empresas favorecem um projeto colaborativo, elas são igualmente bem-sucedidas. Por sua vez, esses interesses para ou contra a colaboração refletem a posição da empresa em mercados de exportação globais oligopolistas. Isso é verdade tanto para a França quanto para a Alemanha: apesar da retórica divergente da segurança nacional, os governos e os produtores de armas de ambos os países respondem quase de forma idêntica aos incentivos externos similares. Apesar da persistência das crenças gaulistas, por exemplo, os fundamentos da política francesa em

relação à colaboração europeia de armamentos diferem de forma não essencial da dos seus vizinhos.

OS ATORES E OS SEUS INCENTIVOS

Para destacar os determinantes decisivos do sucesso ou o fracasso das negociações sobre a colaboração armada, é útil começar com um modelo esquemático dos principais atores domésticos e seus incentivos.

A tomada de decisões domésticas sobre a colaboração de armamentos envolve três

categorias de atores: executivos-chefe (o presidente francês ou o chanceler alemão); principais funcionários do Ministério da Defesa (o "MoD"); e os principais produtores de armas que contratam com o governo ("firmas domésticas").

Os executivos principais iniciam negociações e intervêm intermitentemente depois disso. Os altos funcionários planejam e executam as negociações. Na linguagem da metáfora dos "jogos de dois níveis", os produtores domésticos "ratificam" os resultados. Outros atores domésticos raramente estão envolvidos.

Para entender a dinâmica das políticas domésticas, precisamos especificar as preferências de cada grupo e os incentivos externos aos quais eles respondem. O modelo desenvolvido aqui pressupõe que chefes de governo enfatizam os interesses políticos, tanto internacionais como domésticos. MoDs enfatizam os interesses militares nacionais. E as firmas domésticas enfatizam seus próprios interesses econômicos particularistas em mercados oligopolísticos.

Embora os três conjuntos de atores parecem estar buscando objetivos qualitativamente distintos, suas motivações podem ser bastante simplificadas ao assumir que as clivagens

domésticas nas negociações sobre a colaboração da defesa não são entre grupos com diferentes prioridades diplomáticas e estratégicas, pois os Realistas o teriam, mas entre grupos com diferentes interesses econômicos em colaboração. Tanto os procedimentos de aquisição dos MoDs como as estratégias competitivas das indústrias domésticas podem ser entendidas como uma função dos custos e benefícios para cada uma, desde

a integração com a economia global - uma abordagem que Peter Gourevitch denominou "a segunda imagem invertida" ou "produção perfil ".

O argumento aqui pode ser resumido da seguinte forma: os custos econômicos e os

benefícios da colaboração podem ser divididos em componentes de soma positiva e distributiva. O interesse dos militares leva-os a atuar como consumidores racionais para

a sociedade como um todo, buscando ganhos de soma positiva com suas contrapartes

estrangeiras, enquanto os interesses das firmas domésticas exigem a manutenção de sua posição relativa em mercados globais oligopolistas, levando-os a foco em questões distributivas interestaduais. O principal executivo julga entre esses interesses concorrentes. Enquanto os próprios executivos-chefe geralmente aceitam os argumentos militares, econômicos e diplomáticos para a colaboração, eles estão principalmente interessados em sua posição política interna, uma situação que concede aos produtores de armamentos um veto de fato sobre a ratificação de acordos de

colaboração. Consideremos agora as preferências e os incentivos de cada grupo com mais detalhes.

O MINISTÉRIO DA DEFESA E DOS GANHOS DA SOM POSITIVA

Os funcionários do Ministério do Comércio estão principalmente preocupados com a provisão de segurança nacional. Isso leva os militares a apoiar aquisições da fonte que podem entregar as armas apropriadas a tempo ao menor custo (mais explosão para o dólar). Em contraste com o Pentágono dos EUA, que goza de economias domésticas de escala suficientemente grandes para tornar a produção autárquica (e a indulgência na rivalidade entre os serviços) consideravelmente mais acessíveis, os planejadores europeus enfrentam um forte trade-off entre autarquia e eficiência. Os MoD europeus devem pagar um preço muito maior na eficiência econômica para políticas destinadas a garantir a segurança do aprovisionamento.

A preferência dos MoD europeus por uma contratação econômica leva-os a agir, a uma

primeira aproximação, como consumidores racionais que buscam explorar os ganhos comuns da colaboração. Os MoDs estão principalmente interessados nos ganhos de soma positiva da colaboração. Para os planejadores militares, a colaboração é uma solução para um problema internacional de ação coletiva, na medida em que melhora a fraca eficiência da concorrência descoordenada sob condições de capacidade excedente. Esses ganhos se acumulam mais diretamente para os MoDs, que adquirem armamentos, e daí, um assume, aos contribuintes. Dada a sua preferência por aquisições com rentabilidade, os MoDs - como distintos dos estados e governos europeus como um todo - tendem a opor-se a empreendimentos colaborativos somente quando houver razões para acreditar que não gerarão as armas apropriadas a um custo menor do que na produção doméstica. Quanto maiores as economias de escala a serem exploradas através da pesquisa, desenvolvimento e produção compartilhados, maior o incentivo para colaborar. O alto custo unitário, as pequenas corridas de produção e a alta intensidade de P & D - características da produção de tanques, aeronaves e helicópteros - sinalizam a possibilidade de grandes ganhos econômicos potenciais através da colaboração.

PRODUTORES DE ARMAMENTOS E CONFLITO DISTRIBUTIVO

Os produtores domésticos de armamentos não procuram objetivos sociais gerais; como empresas, eles se envolvem em um comportamento estratégico com o objetivo de maximizar seu ganho privado. Maximizar o roteamento pode ser usado como proxy para esse interesse.

Para a maioria dos armamentos de alta tecnologia, o mercado está longe de ser perfeitamente competitivo. As empresas são quase sempre monopolistas em seus mercados domésticos e oligopolistas em mercados globais, caracterizados por imperfeições de mercado, como o aumento dos retornos a escala, as economias de

aprendizagem, a sobrecapacidade maciça, a intervenção do governo e um pequeno número de empresas. Com os custos fixos de P & D e produção aumentando ao dobrar a taxa de aumentos nos gastos militares, muitas linhas de produtos na indústria de armamentos estão se aproximando das condições do oligopólio global "natural" - em que as forças econômicas reduziriam o número de empresas mundiais rentáveis para um punhado ou, em casos extremos, a um único monopolista global.

As imperfeições nos mercados domésticos e globais obrigam as empresas a pensar estrategicamente. Em particular, eles devem considerar a distribuição dos custos e benefícios da colaboração, que resulta principalmente da alocação internacional de produção futura. Os custos e os benefícios desse tipo são direcionados diretamente às empresas e à sociedade dependente delas.

As empresas tendem a preocupar-se com sua posição relativa nos mercados mundiais - e, portanto, com os ganhos relativos, em termos de posição no mercado, da colaboração. Os projetos colaborativos são cartéis de compartilhamento de mercado, nos quais as ações de financiamento, produção e vendas da pesquisa são cuidadosamente negociadas. Se as empresas ganharem com um cartel, eles tentarão juntar-se a ele; Se perderem, eles se oporão a isso. As vantagens e desvantagens para as empresas e, portanto, seus níveis de suporte para a colaboração, variam consoante a posição do mercado mundial.

As empresas procuram preservar dois tipos de ativos competitivos: capacidades tecnológicas, que permitem a produção de produtos sofisticados e nichos de mercado de exportação, que permitem a amortização de custos em um mercado maior. Para ver como a posição do mercado global, em termos de tecnologia e de exportações, se traduz em estratégia corporativa, considere duas empresas, uma mais forte e mais fraca, um "líder" e um "seguidor". A colaboração pode influenciar a posição competitiva de líder e seguidor empresas de três maneiras.

Primeiro, a transferência de conhecimento em colaboração internacional tende a beneficiar os seguidores à custa dos líderes. A colaboração obriga os líderes a compartilhar mercados de exportação de países terceiros e conhecimento técnico com seguidores. Em muitas áreas civis da economia, empresas maiores, mais fortes e mais internacionais apoiam a cooperação internacional. No âmbito de um projeto de colaboração em matéria de armamento - que, a este respeito, funciona não apenas como um acordo para internacionalizar a produção, mas também como um cartel de compartilhamento de mercado - são precisamente aquelas empresas com ativos tecnológicos e de mercado que têm um incentivo para bloquear acordos internacionais. Além disso, quanto mais focadas as atividades das empresas são em P & D, maior o conflito potencial com outras empresas, e menos chances de apoiar a colaboração.

Em segundo lugar, as empresas mais próximas são tecnologicamente, maior o potencial de conflito entre elas. Quanto mais tecnologicamente competente a empresa de seguidores, maior será a participação do desenvolvimento em tecnologias de núcleo de

alto valor agregado, e maior será a ameaça potencial que representa para a posição de mercado da empresa mais forte. O desenvolvimento de tais tecnologias é a fonte de vantagens competitivas nesses setores. Os seguidores muito fracos estarão satisfeitos com um projeto de "co-produção", onde produzem componentes de um produto projetado pela empresa mais forte e atuam como subcontratados de fato. Seguidores mais fortes, por outro lado, exigirão um acordo de "co-desenvolvimento", no qual as principais tarefas de design, bem como a produção, sejam compartilhadas.

Em terceiro lugar, e o mais importante, quanto maior o diferencial entre o nível de exportações das empresas, menor será o líder para favorecer a colaboração. A posição tecnológica relativa, discutida acima, é um determinante das preferências da empresa em relação à colaboração, mas seu poder explicativo é limitado. As capacidades tecnológicas só podem ser exploradas economicamente se as empresas puderem usá- las para aumentar o volume de negócios, o que, em uma indústria com maior capacidade excedente, geralmente requer uma expansão da participação de mercado global. Em situações em que nenhum dos dois países exporta armas, o vazamento tecnológico representa um risco relativamente pequeno para os líderes, uma vez que os governos mantêm um controle firme sobre os mercados domésticos. Com óptimas economias de escala na produção de armas superando o mercado interno de qualquer país europeu único, os mercados de exportação tornaram-se a chave para a sobrevivência independente. As exportações permitem às empresas amortizar os custos fixos e aumentar o volume de negócios, bem como, por si só, constituem uma forma de vendas não regulamentada e, portanto, particularmente lucrativa.

As exportações representam um problema particularmente difícil, porque qualquer esquema de divisão de tarefas de acordo com os níveis de compras domésticas efetivamente transfere uma proporção das receitas de exportação de países com mercados de exportação estabelecidos (na geração tecnológica anterior) para aqueles sem eles. A maioria dos acordos de co-desenvolvimento são organizados de acordo com "ajuste retour", uma norma em que os custos de desenvolvimento, os compartilhamentos de produção e o retorno das vendas de exportação são distribuídos de forma coloquial. em proporção aos níveis de aquisição doméstica. As empresas bem sucedidas nos mercados de exportação terão, portanto, um forte incentivo para se opor à colaboração justo retorno. Embora, em teoria, se possa negociar pagamentos paralelos para contrariar a transferência, eles são difíceis de negociar, uma vez que a incerteza em prever a futura posição no mercado de exportação é excelente. Os exportadores estabelecidos tendem a superestimar as perspectivas de vendas futuras. Além disso, em um ambiente de demanda fraca, uma divisão "justa" - de acordo com o novo poder de mercado da empresa mais fraca - geralmente significa um declínio na produção para o poder estabelecido.

PARA RESUMIR: as empresas que consideram a colaboração levam em consideração o equilíbrio da competência tecnológica e os compartilhamentos de exportação. As empresas com competência tecnológica para produzir uma arma por conta própria e com os mercados de exportação estabelecidos para amortizar os custos, tendem a opor-

se à colaboração, a menos que possam dominá-la através da co-produção ou do licenciamento. As empresas que têm competência tecnológica para produzir um produto, mas sem mercados de exportação estabelecidos, tendem a apoiar cautelosamente a cooperação, se puderem ser negociadas numa base relativamente igual. As empresas que não são capazes de produção auto-suficiente favorecem a colaboração e negociam acordos de compartilhamento de trabalho aproximadamente proporcionais à sua participação na produção total. Houve pouco conflito nesses casos, uma vez que as tarefas atribuídas à empresa mais fraca normalmente seriam subcontratadas. Esses incentivos de nível firme estão resumidos na Tabela 1.

incentivos de nível firme estão resumidos na Tabela 1. EXECUTIVOS CHEFE: EQUILIBRANDO INTERESSES GERAIS E

EXECUTIVOS CHEFE: EQUILIBRANDO INTERESSES GERAIS E PARTICULARES

O quadro de "jogos de dois níveis" sugere que os executivos-chefe são "confrontados com Janus", exclusivamente responsáveis pelo equilíbrio entre preocupações domésticas e internacionais. Como Woodrow Wilson observou, e as teorias liberais das relações internacionais mais geralmente reiteram, o executivo-chefe tem a tarefa de equilibrar interesses gerais e especiais. No caso da produção de armas, os executivos- chefe equilibram o interesse geral na segurança nacional e responsabilidade fiscal, representada pelos militares, com o interesse particularista de quem beneficia diretamente da produção de armamentos, representada pelas empresas. Individualmente, os executivos em geral aceitam geralmente as justificativas econômicas e militares para a colaboração, e eles vêem a colaboração como um elemento importante no fortalecimento das relações interestaduais, neste caso, a

amizade ranco-alemã. Por esta razão, é provável que sejam programadores da agenda, promovendo projetos de armamento em seus estágios iniciais. Os executivos-chefe tendem a ser "pombas" - seus "conjuntos de aceitabilidade" são mais conciliantes do que os dos elementos de ratificação na sociedade doméstica.

Mas os executivos-chefe também são - e, neste caso, principalmente - responsáveis por setores domésticos particularistas. O seu futuro político depende da sua capacidade de funcionar como atores políticos domésticos. À medida que as negociações de colaboração de armas progridem, os detalhes dos acordos propostos tornam-se mais precisos e as implicações domésticas dos acordos colaborativos se tornam mais claras. Os grupos nacionais se mobilizam e o conflito entre os imperativos "domésticos" e "internacionais" se torna uma fonte de conflito doméstico.

No conflito entre interesses gerais e especiais, as teorias de ação coletiva sugerem que grupos concentrados têm vantagens decisivas "Em grupos difundidos de forma difusa. Ao procurar implementar estratégias de dois níveis, os executivos-chefe encontram-se em um papel análogo ao que James Q. Wilson, seguindo outros, é um "empreendedor de políticas".

Quando os efeitos de um acordo proposto são certos, concentrados e fortemente tendenciosos para um lado da questão, é improvável que os chefes de governos gozem de grande alavancagem, e as tentativas de influência provavelmente serão dispendiosas e difíceis. Esta última é a situação enfrentada pelos estadistas nas negociações de colaboração de armas, onde, na tipologia de Wilson, os benefícios são difusos e os custos são concentrados. Wilson conclui que, em tais situações, o lado contrário à política geralmente mobiliza e capta agências reguladoras, a menos que um evento externo saliente permita aos políticos mobilizar uma grande porcentagem do público em geral em torno de uma questão.

Não só a oposição à colaboração se concentra; isso tende a ser intenso e inflado em um horizonte de curto prazo. A concentração e a intensidade dos interesses opostos ajudam a explicar por que os produtores domésticos de armamentos, se tão inclinados, podem resistir à colaboração com sucesso. Aqui, a comparação com os militares é instrutiva. Os MoDs estão igualmente concentrados, mas faltam constituintes políticos igualmente concentrados e intensamente comprometidos. Os interesses dos grupos domésticos envolvidos na aquisição de armamentos, ao contrário, são fundamentados firmemente na economia política doméstica. As empresas oligopolistas ou monopolistas, poucos em número, enfrentam pouca dificuldade em superar os problemas de ação coletiva da organização do grupo de interesse.

Mesmo a mão-de-obra na maioria das empresas de armamento francesas e alemãs pode ser rapidamente mobilizada para influenciar as decisões de colaboração - um fato que ajuda a explicar o forte e evidente apoio do Partido Comunista francês para projetos nacionais de armas, mesmo quando eles devem coordenar suas atividades com empresários Gaullistas. O conhecimento das possibilidades tecnológicas e das verdadeiras estimativas de custos realizadas pelas empresas produtoras de armas

também pode ser um ativo importante nas negociações. Com a autonomia corporativa ou a sobrevivência potencialmente em jogo em uma única decisão, as preferências corporativas são imediatas e intensamente sentidas. Uma vez que as armas de alta tecnologia são grandes, os bens descontínuos, muitas vezes com ciclos de vida que abrangem uma década ou mais, a "sombra do futuro" tende a ser curta, a menos que a empresa envolvida seja uma empresa grande e diversificada.

Os produtores de armamentos gozam assim de vantagens decisivas sobre os contribuintes em questões específicas de aquisição, como a colaboração. Militares e MoDs, enquanto concentrados, devem encontrar apoio em grande parte entre grupos de interesse difusos, opositores de altas despesas de defesa e apoiadores de cooperação por razões puramente internacionalistas. Os produtores de armamentos, por outro lado, podem se basear na influência política direta exercida por grupos comerciais e trabalhistas concentrados com um forte interesse em manter a produção doméstica. As empresas e os trabalhadores desfavorecidos por um projeto colaborativo podem pressionar o governo através de contribuições de campanha, redes de elite, protestos trabalhistas e mobilização eleitoral contra a restrição da produção. Às vezes, eles também podem explorar um senso residual de nacionalismo.

As firmas domésticas de produção de armas e seus aliados na sociedade - incluindo sindicatos e parlamentares - exercem um poder político mais concentrado do que o MoD, e seus pontos de vista geralmente prevalecem. A aprovação dos produtores de mineração pode ser vista como o processo relevante de "ratificação" doméstica. Daqui resulta que a variável decisiva que explica quais negociações são bem-sucedidas e que falha é a posição do mercado global de firmas produtoras de armas domésticas.

OS CASOS: LUTADORES, TANQUES E HELICÓPTEROS

Para testar este modelo, passamos agora para as três negociações franco-alemãs. Os projetos de avião de combate, tanque e helicóptero seguiram uma trajetória comum. Em cada caso, os diretores executivos iniciaram as negociações e os altos funcionários da MOD levaram a cabo - ambos os grupos estão positivamente inclinados à colaboração. Os desentendimentos intermináveis principais sobre as especificações operacionais surgiram cedo, mas foram resolvidos pelos próprios deputados ou pelo comando direto dos chefes de governo.

As discussões começaram então pela distribuição quantitativa e qualitativa da produção econômica. Em cada caso, isso parece ter sido o ponto crítico. Se a empresa líder não tivesse uma forte posição de exportação de países terceiros, geralmente estava disposta a considerar a cooperação - como era a Aérospatiale no caso de helicópteros - e a negociação teve sucesso.

Se a empresa líder tivesse uma forte posição de exportação, tendia a se opor ao acordo, assim como a Dassault no caso de aviões de combate e Krauss-Maffei no caso de tanques. Essas empresas foram capazes de liderar a oposição doméstica à ratificação, e

essas negociações falharam. As previsões do modelo e os achados empíricos estão resumidos na Tabela 2.

modelo e os achados empíricos estão resumidos na Tabela 2. THE EUROPEAN FIGHTER AIRCRAFT (EFA), 1975-1985

THE EUROPEAN FIGHTER AIRCRAFT (EFA), 1975-1985

As discussões a partir de 1976 revelaram que os MoDs da França, Alemanha, Grã- Bretanha e Itália todos favoreceram um projeto colaborativo para preencher um requisito comum de aeronaves de combate para os anos 199. (A Espanha juntou-se às negociações mais tarde.) Quando começaram as discussões detalhadas em 1981, surgiram desentendimentos sobre as especificações militares, como o papel e as capacidades de combate, tamanho e peso. Estes foram resolvidos num acordo de compromisso sobre os requisitos operacionais alcançados em uma reunião de funcionários da força aérea de dezembro de 1983 de 1983 em Kõln. O compromisso mais importante diz respeito ao peso: o desejo francês de um lutador extremamente leve (um peso vazio de 7,5 toneladas) e o dos outros para um design um pouco mais pesado (9,5 toneladas) resultou em um compromisso de 8,5 toneladas. As necessidades de cada país foram estimadas - 330 aeronaves para a França, 250 para a Grã-Bretanha, 200 para a Alemanha e 150 para a Espanha e a Itália - com o custo e o compartilhamento de trabalho a serem divididos proporcionalmente.

Embora o acordo inicial ao nível das equipes militares ofereça uma solução de compromisso aos conflitos em relação às especificações operacionais, a luta pelas vantagens industriais continuou entre as principais empresas européias, colocando a

British Aerospace e a Rolls-Royce, a britânica e os produtores de motores contra suas Homólogos franceses, Avions Marcel Dassault e Societé Nationale d'Etude et de Construction de Moteurs d'Aviation (SNECMA). Na superfície, a persistência de disputas sobre o peso preciso da aeronave, que foi reaberta repetidamente, bem como a liderança de design e a organização do projeto, ainda eram formuladas em termos de seu significado militar. Na verdade, no entanto, essas disputas refletiram os conflitos subjacentes entre as empresas nacionais de campeões sobre a liderança e o controle da concepção e produção da estrutura e dos motores. As posições dessas empresas, como veremos, foram as previstas pela teoria das preferências corporativas apresentadas acima. As disputas se mostraram intratáveis e, em última instância, levaram à dissolução da coligação colaborativa. As questões industriais podem ser divididas em duas categorias: disputas sobre a estrutura e disputas sobre os motores.

Liderança em design de estruturas: em 1978, a Grã-Bretanha, a Alemanha e a Itália colaboraram há dez anos com as aeronaves Tornado multi-role e investiram conjuntamente em protótipos para o novo lutador. Enquanto isso, a Dassault em França construiu o ACX / Rafale, seu próprio protótipo baseado no Mirage 4000 - um projeto desenvolvido e abandonado no início dos anos 80 devido à falta de oportunidades de exportação. Os projetos britânicos e franceses eram, em grande parte, incompatíveis. Os negociadores foram, portanto, divididos em dois campos desde o início, com os alemães tentando mediar entre os dois, mas um pouco mais próximos dos britânicos.

O principal obstáculo ao acordo veio da Dassault, uma pequena empresa familiar

dirigida por Marcel Dassault, uma figura lendária da indústria e política francesa e seu

filho Serge. Dassault era o produtor monopolista francês de lutadores. Como uma empresa tecnologicamente competente que exporta 70% da produção nos anos 70, Dassault foi implacavelmente oposto à colaboração com estrangeiros. Não só Dassault era um grande exportador, mas produzia quase exclusivamente aeronaves militares, especializadas principalmente em sua concepção e integração, enquanto subcontratavam 75 por cento da produção real para outras empresas. Devido à sua dependência de tarefas de design de alto valor agregado em um único setor, qualquer compromisso de liderança de design da Dassault não poderia ser compensado por meio

de subcontratos ou benefícios do lado civil. Como resultado, a Dassault, ao contrário de

qualquer outra empresa aeroespacial europeia líder, nunca havia iniciado um projeto colaborativo, embora tenha herdado alguns no final de 196os através da fusão com

outro produtor francês. Dassault tinha resistido a pressão para a colaboração construindo lutadores pequenos, leves e de baixo desempenho (a renomada série "Mirage"), desenvolvendo progressivamente as gerações do projeto Mirage de forma incremental e aviões de marketing entre países menos desenvolvidos que poderiam ou não buscaram Estados Unidos ou União Soviética. Desta forma, Dassault alcançou economias respeitáveis de escala.

A preocupação decisiva para Dassault e, portanto, para o governo francês, foi o efeito

da colaboração em sua participação de exportação em países terceiros, que calculou da

seguinte forma: com a exceção da Thomson, que fora informalmente nomeada

produtora do radar, empresas francesas esperava que ganhasse mais com a produção

de 100 por cento das 335 aeronaves que o governo francês deveria adquirir, mais 100

por cento das exportações francesas, do que produzindo 25-30 por cento das 800-1.000 aeronaves européias, mais apenas 25 por cento das exportações. gerado. A menos que

o EFA gerasse quatro vezes mais exportações do que a aeronave anterior da Dassault,

ou pagamentos laterais extraordinários oferecidos, o produtor francês enfrentaria uma

perda substancial de volume de negócios. A expulsão de 5.000 trabalhadores foi prevista

e, consequentemente, as uniões e partidos comunistas (apesar dos desentendimentos ideológicos com a família conservadora Dassault) se juntaram ativamente à Dassault em oposição à cooperação.

O British Aerospace (BAe) e Messerschmidt-Bôlkow-Blohm (MBB), ao contrário,

construíram lutadores mais avançados em grande parte para a frente da OTAN, foram diversificados dentro e entre linhas de produtos, eram detidos publicamente e tinham uma história de colaboração. BAe tinha a capacidade tecnológica de lançar um clássico projeto de combate por conta própria, mas não o havia feito desde o final da década de 1950. Era uma empresa altamente diversificada com amplos interesses civis e colaborara com a Alemanha e a Itália no Tornado e com os Estados Unidos no Harrier. Nenhum desses produtos foi bem sucedido nos mercados de exportação. A MBB nunca havia produzido um lutador por conta própria, e havia dúvidas sobre se tinha a capacidade de integração de sistemas para fazê-lo. Como resultado, a BAe e a MBB propuseram uma colaboração institucionalizada em termos de retorno, como já foi feito através da subsidiária conjunta Panavia com o Tornado.

Como resultado da divergência entre as estratégias corporativas da Dassault e as demais, a disputa sobre as especificações operacionais da célula recusou-se a morrer, apesar do acordo de 1983 entre os MoDs. A indústria britânica e alemã continuou a favorecer um projeto com especificações de alto desempenho projetadas para as missões militares na OTAN, enquanto seus homólogos franceses preferiram um lutador mais simples, mais leve e mais barato, adequado para exportação. Os consultores técnicos tendiam a favorecer o design britânico, que usava tecnologia de aviação mais avançada.

Na verdade, a indústria britânica acusou os franceses de empregar deliberadamente

tecnologia mais simples no ACX / Rafale para aumentar suas chances de exportação. As autoridades francesas, por outro lado, desconfiaram dos laços industriais preexistentes

com a Alemanha através do programa Tornado.

O governo alemão tentou aliviar esses medos suspendendo a colaboração industrial

com os britânicos por um ano e meio. A falta de uma resposta comparável por parte dos

franceses, no entanto, levou os funcionários britânicos a suspeitar que a Dassault não tinha intenção de aderir ao projeto, mas simplesmente queria bloquear as negociações

o maior tempo possível antes de se colapsarem, a fim de proteger vendas do Mirage 2000 e permitir ao Rafale dar um salto na EFA nos mercados de exportação.

Liderança de design de motores. Tanto a Rolls-Royce quanto a SNECMA, os produtores monopolistas de motores na Grã-Bretanha e na França, respectivamente, consideraram

a participação no design do motor como um objetivo-chave, tanto em seus próprios

termos quanto como "motorista de tecnologia" para atividades civis. A Rolls-Royce, fabricante de motores líder na Europa, não viu nenhum motivo para atribuir um lugar igual à SNECMA, uma empresa com exportação e desempenho tecnológico muito fraco do lado militar.25 Além disso, a Rolls-Royce e a SNECMA eram concorrentes do mercado de exportação do lado civil, através da aliança da SNECMA com a General Electric. Os negociadores britânicos temiam que a SNECMA explorasse o esquema de co- desenvolvimento para acumular informações proprietárias sobre os projetos de motores da Rolls-Royces e, por sua própria insistência ou sob a pressão da Dassault, retirar o projeto. Rolls-Royce, um líder forte, desconfiava da colaboração, a menos que lhe fosse concedido um papel dominante; enquanto a SNECMA, uma empresa mais fraca

tecnologicamente, mas um forte exportador em virtude de suas conexões com a Dassault e a GE, se opõe à colaboração, a menos que seja concedido um papel igual. Dada a sua fraqueza tecnológica, a SNECMA estava disposta a considerar a colaboração com a Rolls-Royce no motor; como disse um funcionário: "Melhor 30% do motor nao do que nenhum." A SNECMA não se opôs ativamente ao projeto, nem o apoiou. Mas, enquanto o projeto francês estava vivo como uma alternativa, e enquanto Rolls-Royce negasse um lugar igual à SNECMA, continuaria silenciosamente a "se drapejar no tricolor". A empresa alemã de motores Motor-Turbinen-Union ( MTU), o fabricante de motores mais pequeno na Europa, incapaz de produzir um motor de combate por conta própria, colaborou com a colaboração.

O governo britânico, procurando uma maneira de compensar a produção mais lenta do

que o esperado dos motores Rolls-Royce utilizados no Tornado, exigiu o uso de motores no EFA que também poderiam ser usados para reequipar Tornados existentes. Essa demanda aparentemente sensata de compatibilidade exacerbou o conflito de interesses, porque excluiu a SNECMA, que era incapaz de projetar um motor grande o suficiente para alimentar o Tornado muito mais pesado. Por esta razão, a ligação do motor EFA ao re-engenharia do Tornado foi rejeitada pelos franceses, que preferiram o M-88, o motor menos poderoso da SNECMA. Além disso, Rolls agora era duplamente cético, já que a colaboração significaria compartilhar os lucrativos contratos de reabsorção do Tornado com os franceses, que não voavam no avião. A Alemanha congratulou-se com a condição de compatibilidade, uma vez que a MTU estabeleceu-se como subcontratada na concepção de desenhos militares da Rolls-Royce.

A disputa do design do motor provocou divergências renovadas com o peso, o que,

apesar da sua resolução para a satisfação dos militares em 1983, continuou a ressurgir como a questão mais saliente nas negociações. Os franceses favoreceram um peso total de 9,25 toneladas e as britânicas de 9,75 toneladas, mas muito disso ativou o design do motor. A aceitação da figura francesa teria proibido o uso de um motor britânico compatível com o Tornado, enquanto a aceitação da figura britânica teria proibido o uso do motor M-88 francês mais fraco.

O colapso das negociações: após o acordo de 1983, as negociações paralisaram

repetidamente as questões industriais, apenas para serem relançadas a cada vez pelos funcionários do Departamento de MoD. Os franceses vacilaram. Quando o MoD francês alcançou um compromisso, a Dassault aumentaria as novas demandas ou reabriria problemas antigos. Dassault continuou a afirmar que a sua experiência com aeronaves

de alas deltas com avanços de canard permitiu a liderança em todas as áreas do projeto,

enquanto as outras nações pediam a igualdade de responsabilidade. Funcionários

franceses até reclamaram que a Dassault estava retido informações técnicas essenciais. Os britânicos, embora, obviamente, preferem a liderança britânica, se contentariam com nada menos que um consórcio multinacional ao longo da linha da Panavia. A indústria alemã, que insistiu ao longo de todo, que qualquer acordo deve tornar a Alemanha um parceiro integral, incluindo a transferência de tecnologia da França para

a Alemanha, rejeitou qualquer proposta que reduza seu papel ao de um subcontratado,

incluindo uma proposta que teria dado aos britânicos e Francês 33 por cento cada uma

à

custa da participação alemã.

O

ministro alemão da Defesa, Manfred Wõrner, que representa o país com a

necessidade mais imediata de aeronaves e a indústria aeronáutica menos avançada, foi

pressionado para defender o projeto paralisado antes do Bundestag. Na tentativa de quebrar o impasse ao restaurar a Grã-Bretanha e a França para uma posição de igualdade, ele declarou que a Alemanha só participaria do projeto se o design da aeronave fosse novo, e não derivado de um protótipo existente. O ministro da Defesa francês, Charles Hernu, respondeu imediatamente com a destreza diplomática para a qual os franceses são celebrados, elaborando uma carta aberta para Dassault declarando que o Rafale não era um protótipo, mas um "demonstrador de tecnologia".

Em março de 1985, o MoD francês, que já havia resistido a tais demandas, pressionou o ultimato de Dassault de que o engenheiro-chefe, a empresa líder e a responsabilidade geral em design e gerenciamento sejam francesas, que a sede esteja localizada na França

e que todas as exportações planejadas sejam adicionado ao trabalho de trabalho

francês, permitindo que França 46 por cento do trabalho, Grã-Bretanha 22 por cento, Alemanha 16 por cento e Itália e Espanha 16 por cento entre eles. Os alemães ficaram alarmados com a reviravolta francesa em questões que eles pensaram estar resolvidas, bem como pela queda alarmante do policial alemã, que é um dos principais agentes de compras alemães para chamar os franceses dos "americanos europeus".

Quando os cinco ministros da Defesa e seus chefes militares voltaram à mesa de negociação em maio de 1985, outro acordo aparente foi alcançado. A França reafirmou

a preferência anglo-alemã sobre o peso da aeronave e sua principal missão ar-a-ar, em troca da qual os outros quatro governos concordaram em incluir no cálculo da juste

retour os 85 aviões a serem adquiridos para a Marinha Francesa (além dos 220-230 para

a Força Aérea Francesa), elevando assim a participação francesa para 32-35 por cento.

Mesmo isso não foi suficiente. O ponto de ruptura foi alcançado na reunião de diretores

de armamentos em 1 de agosto de 1985 em Torino, onde os representantes da França

e da Espanha anunciaram que não aceitaria o compromisso final "não negociável"

proposto pelos britânicos, alemães e italianos . O compromisso exigiu uma aeronave pesando 9,75 toneladas métricas, alimentada por um motor com 9,2 toneladas de impulso, a ser produzido sob a égide de uma organização multinacional semelhante à Panavia. Enquanto isso estava mais próximo da posição britânica, a França recebeu um compartilhamento de trabalho de 42% - uma concessão notável em um mundo de justo retorno. Com a pergunta do motor não resolvida e Dassault ainda se opôs, a França recusou. O ministro da Defesa francês, Hernu, dirigiu-se a Madri para coordenar a política, mas em 2 de setembro o governo espanhol anunciou que iria se juntar ao consórcio EFA, que poderia oferecer condições mais generosas. Em um discurso de outubro de 1985 perante a Assembléia Nacional, o ministro da Defesa, Paul Quiles, lançou um projeto Rafale totalmente francês.

As consequências: o Rafale francês e, em menor grau, o EFA estiveram em crise desde o seu lançamento. O aumento das estimativas de custos para ambas as aeronaves tem sido a fonte de controvérsia política constante. Um relatório parlamentar francês analisou a estrutura de custos do Rafale e o declarou "não refinanciável" sem colaboração internacional. No entanto, repetidas tentativas de encontrar parceiros estrangeiros falharam. A Marinha Francesa lançou uma campanha sem precedentes para evitar a aquisição de uma aeronave francesa, defendendo publicamente a aquisição da F-18 americana em vez disso. Um escândalo, chamado de "Rafale", surgiu quando o governo suprimiu as estimativas de custos desfavoráveis, durante as quais o primeiro-ministro Michel Rocard apelou abertamente o projeto "um desastre". No entanto, quando o governo francês se propôs a cancelar, o negócio e o trabalho mudou- se em uníssono: enquanto os representantes da Dassault se encontravam com os funcionários dos Primeiros-Ministros, centenas de trabalhadores pegaram o pátio do Hôtel Matignon. O projeto foi salvo, mas continuou preocupado financeiramente.

As exportações não prometiam nenhum alívio. Poucas semanas após a retirada francesa, a Arábia Saudita surpreendeu os produtores europeus com o anúncio de que ele compraria centenas de Tornados em vez do Mirage 2000 - uma venda chamada por algum "negócio do século". A venda afetaria os produtores britânicos de produção do Tornado para implantação européia para as primeiras séries de produção da EFA. Este foi um golpe importante para a Dassault, cujos livros de novas encomendas permaneceram quase vazios desde então. Alguns analistas acreditam que este acordo sinalizou o início de um declínio permanente no desempenho das exportações Dassaulfs, devido à concorrência européia mais rígida, maior produção indígena no Terceiro Mundo e à reentrada dos Estados Unidos nos mercados mundiais.

O EFA coxeia com menos fanfarra. Os custos, compartilhados entre quatro países, são mais gerenciáveis, mas em uma era de declínio dos orçamentos de defesa, o aumento das estimativas orçamentais, no entanto, forçou o governo alemão a cancelar ou atrasar mais de cem outros programas.

No final de 1992, diante de restrições fiscais severas, o ministro da Defesa, Volker Rúhe, pareceu convencer o governo para tentar reduzir significativamente o projeto EFA. Os alemães ameaçaram repetidamente retirar-se do projeto e procurar um avião mais econômico em colaboração com os Estados Unidos. No entanto, como os incentivos econômicos previam, não conseguiu fazer 50.31 No entanto, o EFA, que já parece muito caro para desafiar a competição americana, provavelmente não será o beneficiário. Sem colaboração, todos os países europeus perdem a longo prazo.

O TANQUE FRANCO-ALEMÃO, 1977-1983

Entre os projetos de colaboração de armas, um tanque comum é talvez o sonho mais antigo de planejadores militares europeus. Em 1956, o comitê de F inabel, composto pelos chefes do exército da França, Alemanha, Itália, Bélgica, Holanda e Luxemburgo, reuniu-se para estabelecer padrões para um tanque comum da OTAN. Um acordo bilateral sobre um tanque comum, assinado em 1957, entre MoDs franceses e alemães reiterou as especificações da OTAN. No ano seguinte, a OTAN autorizou a construção de dois protótipos nacionais.

Em 1960, ficou claro que os dois protótipos não podiam ser integrados, após o que os respectivos MoDs concordaram em formar um comitê tripartite, com um italiano como presidente, para escolher entre eles. No entanto, dois meses antes da competição, prevista para setembro de 1963, a Alemanha e depois a França anunciaram sua intenção de construir seus próprios tanques - o Leopard 1 e o AMX-30, respectivamente, independentemente do resultado. Uma das principais razões para a divisão foi a rivalidade comercial, com cada lado na expectativa de vendas de exportação que justificariam sua decisão de apoiar um programa autárquico.

As esperanças alemãs foram vindicadas. Durante os seguintes quinze anos, o Leopard 1 alemão tornou-se um sucesso mundial e ganhou grandes lucros para duas empresas alemãs: Krauss-Maffei, contratado principal e Krupp MaK, seu principal concorrente e principal subcontratado. O Leopard eu fui considerado por muitos como o melhor tanque do mundo em sua classe, com quase metade da produção exportada para sete países da OTAN. Tal como acontece com a empresa francesa Dassault no setor aeroespacial, a dependência da produção militar, das tarefas de design e das exportações foi claramente retida na linha de fundo de Krauss-Maffei. No final da década de 1970, Krauss-Maffei tornou-se dependente de produtos militares por quase 95% das vendas, dos quais os tanques Leopard constituíam mais de 75%. O contrato Leopard II no início dos anos 80, que tinha sido fortemente apoiado pela indústria como um "seguimento" para evitar a capacidade ociosa após o Leopard I, transformou vários anos de perdas em ganhos consistentes. A Krauss-Maffei concentrou-se principalmente no design, subcontratando mais de metade da produção para outras empresas, incluindo o Krupp MaK. A estrutura corporativa de Krauss-Maffei era semelhante à de Dassault no setor aeroespacial. Como Dassault, a Krauss-Maffei é essencialmente uma empresa de design, empregando sete engenheiros para todo o trabalhador de

montagem habilidosa. É também uma empresa familiar, com 95 por cento do estoque mantido pela família Infiuential F Lick, que ganhou notoriedade considerável através de um escândalo de financiamento de campanha. Tal como acontece com Dassault, os laços informais estreitos de Krauss-Maffei com o governo alemão ajudaram a resistir aos esforços para fundir suas operações ou dividir seu papel como contratado principal com a Krupp MaK.

O programa de tanques franceses foi muito menos bem sucedido. O tanque francês, o AMX-30, foi projetado e montado pelo Grupo Industriel des Armements Terrestres (GIAT), um arsenal estatal que resistiu com sucesso, com forte apoio das uniões comunistas, a tendência geral para a privatização da produção de defesa. No entanto, no final da década de 1970, nenhum país poderia sustentar um nível econômico de produção de tanques sem exportações, e apenas os alemães e os americanos fizeram progressos consistentes em importantes mercados de exportação de países terceiros. O AMX-30, militarmente inexperiente, impressionante do que o Leopard, foi exportado para apenas um cliente: a partir de 1977, 900 tanques foram entregues à Arábia Saudita.38 Na década de 1980, o setor de tanques francês, de acordo com as estimativas do General Francês Philippe Arnold, atrasou duas gerações tecnológicas por trás da dos alemães. A GIAT estava comprometida com as exportações, mas tinha sido relativamente infrutífera em promovê-las. Ele apoiou a cooperação em igualdade de condições, com a clara intenção de empregar a tecnologia alemã para construir um tanque que poderia ser exportado mais proficientemente para o Terceiro Mundo, em particular para áreas turbulentas às quais o governo alemão proibiu as exportações oficiais.

As Negociações. Em 1976, o governo francês começou a considerar opções para substituir a AMX-30. O MoD apoiou fortemente o programa conjunto franco-alemão. Tanques e helicópteros foram as principais prioridades de equipamentos para o exército francês. Com orçamentos apertados, particularmente depois que os socialistas chegaram ao poder, um programa conjunto parecia prometer um tanque de última geração enquanto economizava em P & D e obtendo algum trabalho de desenvolvimento para produtores nacionais.40 Em uma reunião ministerial tripartite em 3 de novembro e 4, 1977, os três governos iniciaram negociações formais sobre um projeto conjunto para desenvolver um tanque sucessor para o Leopard 1 alemão, o AMX-30 francês e o Chieftain britânico, para implantação na década de 1990.

Os britânicos, que recentemente terminaram recentemente com as negociações mal sucedidas com os alemães e não tinham nenhum requisito imediato para um tanque, rapidamente abandonaram. Helmut Schmidt e Valery Giscard d'Estaing, no entanto, permaneceram positivamente inclinados a um projeto conjunto, tanto por motivos simbólicos quanto econômicos. Contudo, com exceção de algumas cúpulas froco- alemãs, as negociações foram realizadas pelos representantes do Ministério dos Negócios Estrangeiros, representados por seus diretores de armamentos nacionais. Inicialmente, o MoD alemão, liderado pelo diretor de armamento Hans-Ludwig

Eberhard, apoiou cautelosamente o projeto. A decisão de substituir a metade da força por Leopard II e a metade do tanque F ranco-alemão fazia sentido, uma vez que o posterior foi visto nos olhos alemães como uma versão melhorada e modificada do primeiro. Um impasse nas negociações entre MoDs sobre o conceito operacional detalhado para o tanque foi quebrado em 1979, quando Schmidt e Giscard simplesmente ordenaram que seus respectivos oficiais militares chegassem a um acordo. Esta exibição de vontade política nos níveis mais altos resultou na assinatura, pelos respectivos diretores nacionais de armamento, Hans-Ludwig Eberhard e Henri Martre, em 31 de janeiro de 1979, de uma declaração de intenção de chegar a acordo sobre um conceito de tanque comum.

Em fevereiro de 1980, na cimeira franco-alemã em Paris, as negociações receberam outro impulso de alto nível através de um acordo entre Schmidt e Giscard para promover o projeto do tanque como símbolo da solidariedade bilateral. Vários pontos de desacordo foram abordados na cimeira, o mais importante é a questão das exportações. O problema mais visível com as exportações dizia respeito à sensibilidade do governo alemão, particularmente no SPD, às exportações de armas. A legislação alemã de controle de exportação de armas é rigorosa e foi aplicada com rigor particular na exportação de tanques - um símbolo notório de conhecimentos técnicos alemães. No entanto, os chefes de governo resolveram a questão da mesma maneira que foi tratada em projetos anteriores, a saber, pela Alemanha, adiantando a demanda francesa que cada país pode exportar sua produção de acordo com suas próprias leis. Devido à sensibilidade das exportações de tanques, foi adicionada uma disposição especial, permitindo que ambos os lados pedissem consultas bilaterais para discutir casos individuais. O compromisso foi codificado em um acordo entre os respectivos ministros de defesa, assinado em 5 de fevereiro de 1980. O ministro da Defesa alemão, Hans Apel, se opôs ao projeto, mas ficou desinformado até alguns dias antes da cimeira e depois obedecia uma ordem direta de Schmidt para assinar.

Interesses Industriais. Com as disputas sobre as especificações militares em direção à resolução, as questões industriais aumentaram a proeminência. Para Krauss-Maffei, o projeto franco-alemão propôs duas preocupações. Em primeiro lugar, um projeto franco-alemão cede metade dos ganhos do fornecimento do mercado da OTAN, onde o Leopard era dominante, para o parceiro francês.

Krauss-Maffei temia que a França exportasse a preços subsidiados para o Terceiro Mundo (onde as restrições de exportação alemãs bloqueavam as exportações diretas) e, em seguida, talvez desafiem as exportações alemãs para o seu tradicional "clube" da OTAN. Pelo menos, o tanque franco-alemão pode competir diretamente contra o Leopard II, minando as esperanças de que, como o Leopard I, se torne o tanque padrão para a Europa continental. Esses temores pareciam estar confirmados quando logo após o anúncio do projeto franco-alemão, o governo belga - a Bélgica sendo uma nação onde grande parte da indústria de defesa é dominada por links para empresas francesas - declarou que planejava mudar do Leopard para o novo produto. A importância das

exportações e do desenvolvimento industrial para os franceses também foi

demonstrada por sua insistência de que nenhuma parte americana pode ser usada, de modo a contornar quaisquer problemas de controle de exportação dos EUA, enquanto

os alemães se tornaram favoráveis à aquisição dos componentes mais econômicos. Um

memorando interno interno de 1980 concluiu que foram possíveis maiores exportações

volume de negócios com um tanque produzido em conjunto, do que com o seguimento da AMX-30.

e

A

indústria alemã também se preocupou com o fato de a troca de tecnologia favorecer

o

francês - uma visão compartilhada por muitos especialistas franceses. A indústria

francesa procurou adquirir conhecimentos tecnológicos alemães em áreas como tecnologia de motores a diesel, desenvolvimento de chassis e armamentos, e o efeito de longo prazo poderia ter sido o de colocar os franceses em padrões mundiais na produção de tanques. Embora a posição de mercado da série Leopard e a superioridade reconhecida da armadura alemã sugeriram liderança alemã no projeto, a indústria francesa pressionou fortemente por uma participação igual em um tanque totalmente desenvolvido e co-desenvolvido, em vez de ser um detentor de uma licença modificado Leopard II. As empresas francesas fizeram uma quantidade considerável de P & D, algumas delas utilizando spin-offs da indústria aeroespacial, o que eles sentiram que eles tinham direito a uma participação igual no projeto. Em uma série de artigos na imprensa francesa sobre o motor, a torre, a suspensão hidráulica e, em particular, a

eletrônica, a indústria francesa enfatizou sua capacidade de contribuir igualmente para

o projeto. Havia um ceticismo generalizado (e, retrospectivamente, justificado) da

indústria alemã sobre essas afirmações, porque a P & D francesa promissora, mas fragmentada, em tanques nunca havia sido integrada em um produto viável, e muito

menos comercializável.

O principal interesse de Krauss-Maffeis era preservar sua posição no mercado global ao

se opor a qualquer empreendimento cooperativo envolvendo uma divisão igual de

tarefas de design. No entanto, Krauss-Maffei inicialmente deu o seu apoio cauteloso aos planos de colaboração, uma vez que o empreendimento proposto parecia se assemelhar

a uma co-produção ao invés de um esquema de co-desenvolvimento, não como os que

a Alemanha havia arranjado com outros países da OTAN, nos quais a O produto final

seria uma versão melhorada do Leopard Il-a Leopard "III / 2", como era chamado. Tal projeto concederia às empresas alemãs acesso ao grande mercado francês e asseguraria

o financiamento do desenvolvimento, estimado em 1.5 bilhões de pontos de referência, para melhorar ainda mais o Leopard II.

O colapso: à medida que as negociações continuavam entre os deputados, as questões

contenciosas, aparentemente relativas às especificações técnicas, estavam focadas cada vez mais no conflito industrial subjacente. No final de 1980, ficou claro que o governo alemão estava de acordo com seus produtores, a preferência pela co-produção de um Leopard II modificado sobre o co-desenvolvimento de um novo tanque. Os alemães preferiram manter e melhorar o chassis do Leopard II, com um trabalho comum na torre,

enquanto os franceses queriam um design totalmente novo.49 Outra desacordo surgiu sobre o peso. Com as restrições orçamentárias do mercado de exportação do Terceiro Mundo em mente, os franceses favoreceram um chassi de tanque leve (menos de 50 toneladas), enquanto os alemães que empregam um grande número de seus próprios tanques na frente central européia e exportados apenas para países da OTAN , favoreceu um pesado (mais perto de 60 toneladas).

Na segunda metade de 1980, os desentendimentos sobre a natureza do produto final,

bem como a liderança do projeto, dissiparam o interesse inicial da indústria alemã. Wolfgang Raether, membro do conselho de Krauss-Maffei responsável pela tecnologia

de armamentos, admitiu publicamente que os respectivos militares estavam superando

suas diferenças e que uma solução européia permitiria a exploração de maiores economias de escala. Mas a solução francesa de "começar de Adam e Eve" com um novo

design, argumentou ele, seria muito menos econômico do que construir um Leopard II melhorado. Os fabricantes alemães também teriam que abandonar a produção de certos componentes, contra os quais a Krauss-Maffei se opôs firmemente. A proposta

de

francês para assumir a eletrônica, uma parte cada vez mais importante da produção

de

tanques, argumentou Raether, não refletiu a "habilidade técnica alemã". Em vão, os

diplomatas franceses argumentaram que as exportações através da França para países do Terceiro Mundo onde as exportações alemãs diretas estavam restritas poderiam realmente aumentar o volume de negócios das empresas alemãs. Um lobista francês em Bonn estimulou que "uma combinação de génio francês e perfeccionismo alemão seria imbatível nos mercados mundiais". Mas as empresas alemãs consideravam os riscos políticos e industriais muito altos.

Apesar da postura cada vez mais céptica da indústria alemã, os dois deputados, com o apoio de ambos os chefes de governo, pressionaram. Em fevereiro de 1981, foi assinado um acordo na fase de definição, que exigia que uma torre comum fosse montada em dois chassi separados. Os franceses também concordaram em produzir um tanque mais pesado, com trabalho independente para continuar em um chassi mais leve. Isso, por sua vez, provocou novos desentendimentos sobre se a nova torre seria otimizada para o Leopard 11 ou para ambos os projetos. Foi prevista uma produção inicial de 4.500, com 2.500 para a Alemanha, 1.500 para a França e 450 para a Holanda. Os custos foram estimados em um mínimo de 225 bilhões de francos franceses, ou cerca de 5 milhões de FF por tanque. Os custos de P & D e a liderança do projeto deveriam ser divididos uniformemente.

O francês, que não tinha tanque de geração intermediária análogo ao Leopard II,

continuou a favorecer a data de 1991. Fora dos sindicatos comunistas, que sempre apoiaram a produção autárquica em arsenais estatais e o direito nacionalista, o apoio francês para o acordo continuou a ser amplamente baseado. À medida que as negociações se arrastaram, Mitterrand pressionou Schmidt por uma decisão definitiva, que teve que passar pelo Bundestag alemão.

Em novembro de 1981, os alemães começaram a questionar o calendário de compras. Esta preocupação, embora ostensivamente militar, resultou principalmente do conflito industrial subjacente. Se o tanque fosse um novo design e não um Leopard melhorado 11, o governo alemão preferiu uma data posterior para o seu serviço, em torno de 1995 ou 1996. O exército alemão preocupado que um tanque projetado para a data de 1991 fosse ultrapassado por o tempo que os contratos alemães começaram. Uma série de problemas finalmente combinados para afundar o tanque no Bundestag. Entre os parlamentares alemães, o apoio ao projeto estava em declínio, com os três principais partidos - CDU, SPD e FDP - eventualmente se opõem oficialmente ao projeto. O Comitê de Defesa se ressentiu por não ter sido consultado por Schmidt durante as negociações. Esta oposição resultou em uma série de relatórios negativos pelo Bundestag no final de 1981 e início de 1982.

As restrições de custos e as questões de agendamento foram importantes para o Comitê

de Orçamento. Dada a crise do orçamento militar, o governo alemão hesitou em financiar um novo projeto de tanque quando o Leopard II acabou de entrar em serviço.

No equilíbrio, os militares consideraram que se o projeto fosse mais do que um Leopard

II melhorado, eles prefeririam adiar o desenvolvimento para garantir um tanque

tecnologicamente mais sofisticado. Além disso, o FDP e o SPD tradicionalmente desconfiariam das exportações de armas, o que poderia aumentar através das fábricas francesas. As questões mais decisivas, no entanto, parecem ter sido industriais. Os principais especialistas em defesa da CDU e do SPD no Comitê de Defesa do Bundestag enfatizaram o risco de se entregar a liderança tecnológica clara da Alemanha para a França, apenas para que ela seja explorada nos mercados de exportação, como a mais séria razão para o seu ceticismo. A Alemanha, afirmou um importante analista de defesa

do SPD, deve lutar por seus "interesses legítimos".

Schmidt não conseguiu obter o apoio de seu próprio partido no Bundestag, e muito menos a oposição, e em sua partida do cargo em setembro de 1982, o projeto parecia morto. Em 30 de novembro de 1982, o primeiro-ministro francês Mauroy anunciou ao Senado que a França continuaria sozinha com o seu tanque, chamado "Leclerc", mas o governo francês ainda esperava que a colaboração pudesse ser organizada. O MoD ficou paralisado por um tempo anunciando uma modernização da AMX-30, enquanto continuava buscando parceiros colaborativos europeus com quem prosseguir o novo projeto de tanque. Mitterrand levantou a questão novamente com o novo chanceler Kohl e seu ministro da Defesa Manfred Wôrner, mas as negociações caducaram para sempre em 1983.

O RESULTADO. O lançamento do tanque Leclerc não conseguiu silenciar as críticas

domésticas que argumentaram que o Armée de Terre francês está ainda mais atrasado em tecnologia blindada. Em uma violação incomum do rígido "devoir de réserve" imposto ao corpo de oficiais franceses, o general Philippe Arnold, ex-ajudante de campo de Giscard e comandante da 1ª Divisão blindada francesa, deplorou publicamente o fracasso do tanque franco-alemão projetou e criticou o governo francês por colocar

forças blindadas inferiores às da Alemanha e dos Estados Unidos. Embora o general Arnold tenha sido suspenso de seus deveres de falar, seus comentários foram amplamente considerados representativos da opinião da maioria nos militares franceses.55 Em 1987, a GIAT revelou seu protótipo do Leclerc, previsto para a produção de 1991. Os especialistas consideram-no substancialmente inferior ao melhorado Leopard 11 ou ao American Abrams M-1. A persistente fraqueza da produção de tanques franceses foi demonstrada nos mercados de exportação. Quando o governo saudita anunciou sua intenção de adquirir uma nova geração de tanques, os franceses nem fizeram a lista curta, apesar de os militares sauditas já estarem usando a AMX-30. Com os alemães se recusando a entrar na competição, os finalistas eram o americano M-l eo brasileiro Osorio.

O HELICÓPTERO FRANCO-ALEMÃO, 1985-1990

A França, a Itália, a Alemanha e a Grã-Bretanha realizaram discussões exploratórias em

1975 sobre co-desenvolvimento de um helicóptero de ataque diurno e noturno. Em novembro de 1976, a França e a Alemanha assinaram um Memorando de Subordem para iniciar estudos conceituais. Como nos outros dois casos, os chefes de governo e funcionários do Ministério da Defesa em ambos os países favoreceram o projeto, e eles deveriam intervir duas vezes mais, uma vez em 1982 e uma vez em 1986, para revitalizá- lo.

As diferenças entre os militares franceses e alemães sobre as especificações

operacionais do helicóptero foram, como nos outros dois casos, as primeiras questões

a serem levantadas. A doutrina tática francesa exigia equipes de dois helicópteros

ligeiros, um para realizar missões antitanque e outro para defender a missão contra ataques de helicópteros; A doutrina alemã pedia que um único helicóptero pesado realizasse ambas as tarefas. Consequentemente, os franceses favoreceram um helicóptero mais leve com um único motor e os alemães um helicóptero mais pesado com dois motores. Além disso, os militares franceses favoreceram uma configuração com a tripulação de dois homens sentado lado a lado, enquanto os militares alemães favoreceram uma configuração com um membro da tripulação sentado atrás do outro. Finalmente, como no caso do tanque, houve diferenças em relação aos horários de substituição, com os alemães que exigiam o helicóptero antes do francês. Na verdade, nos estágios iniciais das discussões, os militares alemães privilegiaram a produção

licenciada do U.S. Hughes AH-64 Apache.

Essas diferenças entre os MoDs sobre as especificações militares e o agendamento foram tão grandes ou maiores do que nos casos de tanques e lutadores. Apesar da sua seriedade, no entanto, eles foram superados, como desentendimentos anteriores, através de um compromisso, muitas vezes apoiado pela pressão direta dos chefes de governo. Foi acordado perseguir a concepção alemã de um helicóptero mais pesado com os dois membros da tripulação sentados um atrás do outro. O caso dos helicópteros

difere surpreendentemente daqueles dos tanques e dos lutadores, no entanto, naquela região do produtor convergem. A partir do momento em que o exército alemão emitiu

o seu requisito, a Aérospatiale na França e a MBB na Alemanha estavam interessadas

em colaborar no projeto. Em três pontos-chave nas negociações - durante os anos 1982, 1985 e 1986 - a indústria manteve o impulso quando as autoridades não conseguiram

chegar a um acordo.

Interesses Industriais. Essas estratégias corporativas convergentes são fundamentadas na posição de mercado global das duas empresas. Mais importante, nenhum dos campeões nacionais foi estabelecido nos mercados globais de helicópteros militares. Aérospatiale foi um tanto mais avançado tecnologicamente do que o MBB e exportou alguns helicópteros militares, mas a linha de produtos não era uma prioridade para a empresa. Além disso, sua história de colaboração com a Westland (Reino Unido) na geração anterior significou que o empreendimento colaborativo não implicaria redução na participação de mercado em relação aos níveis prevalecentes. Ambas as empresas, além disso, foram altamente diversificadas em todas as linhas de produtos. A base de produção diversificada da Aérospatiale permitiu que ele usasse os ganhos tecnológicos

e financeiros da colaboração para reforçar sua posição preeminente na produção de

helicópteros civis, em que era líder mundial e MBB não era um jogador significativo. Daí a Aérospatiale (ao contrário de Dassault ou Krauss-Maffei) tende a pensar a longo prazo, levando em conta a possibilidade de iteração e vínculos entre as linhas de produtos. O compromisso corporativo da Aérospatiale com a colaboração internacional foi amplo; 60-75 por cento dos seus negócios, incluindo a família Airbus de aviões comerciais, já vieram de produtos produzidos em colaboração. As duas empresas já estavam trabalhando juntas em uma série de projetos, incluindo alguns subsistemas de helicópteros, mísseis conjuntos e aviões civis. Como a teoria das preferências de corporera descritas acima não prevê nem Aérospatiale nem MBB empurraram para um projeto nacional.

A

discussão sobre questões industriais ainda provocou conflitos. A indústria francesa e

o

governo viram o projeto como fonte de tecnologia e exportações. Como no caso dos

aviões de combate, a França parecia mais disposta do que a Alemanha a sacrificar o desempenho para reduzir os custos e garantir a produção e as exportações domésticas evitando componentes americanos. O conflito industrial mais importante envolveu sistemas eletrônicos, particularmente os sistemas optrônicos - visão noturna, aquisição de alvo e tecnologia de controle de fogo - para serem empregados no helicóptero.

Enquanto o governo alemão preferia a aquisição de um sistema americano que já havia sido testado, de modo a reduzir o custo, o risco e a duração do desenvolvimento, o governo francês e a indústria insistiam em um sistema desenvolvido e produzido inteiramente na Europa e empregando tecnologia infravermelha . A indústria francesa, liderada pela Aérospatiale e Thomson, argumentou que era necessária uma base tecnológica independente para ser competitiva nos mercados globais de exportação. Esta disputa industrial também ajuda a explicar a tenacidade com que cada país

defendeu certas especificações operacionais, como a configuração de assentos, que estavam relacionados de forma complexa à disputa por radar. A indústria alemã não teve nenhum interesse forte de um jeito ou de outro.

As Negociações. Em outubro de 1979, foi assinado um Memorando de Entendimento que especifica um período de 18 meses para definir o projeto. No entanto, nenhum outro acordo foi alcançado e, no final de 1981, os dois diretores nacionais de armamentos transformaram o projeto para a indústria. Aérospatiale e MBB apresentaram duas propostas, uma parecida com o plano francês, a outra alemã. Ambos foram rejeitados pelo governo oponente. O projeto parece morto. A indústria explorou outras opções, mas continuou pressionando para um projeto multinacional.

No início de 1982, com a oposição do Bundestag ao projeto do tanque tornando-se insuperável, o governo alemão procurou um projeto simbólico de segurança com o qual aliar as relações políticas com Paris. Por sugestão do Diretor Alemão de Armamento, que procurou, acima de tudo, evitar mais uma tentativa de reviver o malogrado tanque de batalha, o governo alemão propôs ressuscitar o projeto de helicóptero. Na cimeira franco-alemã em outubro de 1982, Kohl e Mitterrand buscaram um projeto colaborativo para simbolizar a renovada cooperação militar franco-alemã, e o projeto conjunto foi anunciado pouco depois.

Um ano depois, em novembro de 1983, os respectivos ministros da defesa, Wõrner e Hernu, assinaram um acordo anunciando a intenção dos governos de lançar a fase de

desenvolvimento. As negociações sobre as especificações militares continuaram até maio de 1984, quando um acordo evas assinou desenvolvimento e produção conjunta.

O acordo, que refletiu os compromissos alcançados no ano anterior, exigiu que três

versões do helicóptero fossem produzidas a partir de uma única estrutura.

Uma família de três helicópteros - o HAP (Hélicoptêre d'appui et de protection), o PAH- 2 (Panzerabwehrhubschrauber, zweite Generation) e o HAC-3G (geração Hélicoptêre anti-char, troisiême) foram planejados. O acordo também pediu a construção de sete protótipos.

Os desentendimentos sobre os sistemas eletrônicos permaneceram. O acordo de maio de 1984 permitiu que cada país escolhesse seus próprios subsistemas eletrônicos, mas

as complicações contínuas sobre os assentos pareciam tornar essa solução inviável. Em novembro de 1987, o exército alemão, sob pressão do chanceler Kohl, finalmente concordou em equipar o helicóptero com um radar franco-alemão, e não americano.

O acordo de maio de 1984 também deu liderança do programa à MBB, apesar da

superioridade tecnológica da Aérospatiale, alegando que os franceses receberam a liderança do projeto no projeto Alpha Jet e que um acordo de 1978 entre a França, Grã- Bretanha, Alemanha e Itália designou A Alemanha como líder europeu para helicópteros anti-tanque. Curiosamente, esse acordo não foi apoiado por seu principal beneficiário, a MBB, que temia que a Aérospatiale, uma empresa mais tecnologicamente avançada, se retirasse do acordo e hesitasse em qualquer caso a aceitar a responsabilidade legal por todo o projeto. A MBB e a Aérospatiale contornaram esses problemas por conta

própria, transformando todo o projeto em uma subsidiária comum da Eurocopter GmbH, sob cuja supervisão o projeto avançou de forma constante. Em meados de 1990, foi anunciada a participação conjunta da Eurocopter em outro projeto de helicóptero, o NH-90. A integração da produção de helicópteros militares franceses e alemães na Eurocopter GmbH parece marcar uma transformação decisiva da estrutura industrial.62

Assim, embora as objeções militares iniciais fossem mais fortes neste caso, permanecem

as dúvidas sobre a solidez financeira do projeto, a colaboração de helicópteros deve ser julgado um sucesso.

O FUTURO: UMA ESTRATÉGIA DE DOIS NÍVEIS PARA A INDÚSTRIA DOS ARMAMENTOS

EUROPEUS?

No final da década de 1980, na sequência das negociações sobre os três projetos examinados acima, os estadistas europeus estavam em um impasse. Os esforços para atrair produtores de campeões nacionais que não queriam em projetos de armamento colaborativo haviam se mostrado difíceis e os resultados variaram muito em todos os setores. Em alguns setores, como helicópteros, consórcios bilaterais (franco-alemães e anglo-italianos) competem uns contra os outros; em outros, como os aviões de combate, o principal produtor contínuo continua a combater um crescente consórcio de concorrentes; Em outros, como os tanques, quase não há colaboração. Os produtores de armamentos muitas vezes frustraram as tentativas de usar políticas domésticas, como a nacionalização ou a concentração, para minar sua oposição à colaboração.

À luz do fracasso de muitas tentativas de colaboração - bem como da crise orçamentária

e, mais recentemente, do declínio da ameaça soviética - Os funcionários europeus de

compras adotaram a necessidade de tratar a colaboração dos armamentos como algo parecido com um nível de dois níveis jogos.

Inicialmente, tais esforços tomaram a forma de tentativas de prejudicar a oposição doméstica à colaboração através de um maior controle governamental e na França, a nacionalização dos campeões nacionais. Esta estratégia foi ineficaz, particularmente na França, já que os mesmos interesses industriais subjacentes permaneceram. Como resultado, os governos viraram no final da década de 1980 para estratégias que usam acordos internacionais para prejudicar os eleitores domésticos. Esses esforços centraram-se nas propostas desenvolvidas por duas organizações: o Grupo de Programas Europeus Independentes (IEPG), um grupo composto por todos os membros europeus da OTAN e a Comunidade Européia (CE).

Em novembro de 1988, após uma década de inatividade, o IEPG aprovou um "Plano de ação" com o objetivo de criar um "markel de armas europeu comum". O pacote de reforma do IEPG pode ser visto como um esforço de ministros de defesa e diretores nacionais de armamentos, trabalhando em concertos , para alterar os incentivos aos produtores de defesa europeus. O plano IEPG inclui uma série de reformas, incluindo concursos abertos para contratos menores, sob reserva de que os ganhos de todos os projetos se equilibrem mutuamente durante um "período de tempo apropriado". Essa

proposta baseia-se na experiência da França e a Grã-Bretanha, que implementaram um programa bilateral semelhante de "compras cruzadas" monitoradas nos últimos anos.

O governo francês propôs, e o IEPG autorizou, um programa comum de investigação

militar europeu, inspirado no programa civil EUREKA. Este programa, chamado EUCLID, oferecerá incentivos financeiros a consórcios multinacionais de pesquisa trabalhando em áreas como microeletrônica avançada, inteligência artihcial e materiais compósitos. Um dos objetivos do programa é acostumar as empresas europeias a colaborar e

"preparar a bomba" para projetos futuros. Os funcionários do Ministério da Defesa esperam que a colaboração nos estágios iniciais de um projeto promova a cooperação em fases posteriores do desenvolvimento de armas.

As reformas do IEPG ocorreram em um ambiente econômico influenciado pelo "Europeu de 1992" - a tentativa de completar a liberalização do Mercado Comum, que inclui uma proposta de abertura de contratos públicos. O empenho para racionalizar as indústrias civis, em particular a eletrônica, teve o efeito colateral de mudar os incentivos que os produtores domésticos de armamentos enfrentam. Em setores com consideráveis vazamentos de tecnologias civis a militares, fusões internacionais e diversificação no lado civil criam incentivos para uma cooperação similar no lado militar. Este processo se articulou com uma atitude mais permissiva por parte dos Funcionários do Ministério da Defesa para a participação estrangeira em empresas nacionais.

Uma série de fusões, aquisições e investimentos internacionais seguiram (por exemplo, Siemens-GEC-Plessey, Thomson-British Aerospace). Os produtores de armamentos enfrentam cada vez mais incentivos de mercado para aumentar a eficiência. Private Hrms, como o produtor francês de mísseis MATRA, buscou agressivamente fusões multinacionais e empreendimentos colaborativos.

As perspectivas de esforços da IEPG e da CE para promover a cooperação internacional permanecem incertas, mas sua intenção é inequívoca. Na linguagem contundente de um alto funcionário francês do MOD, eles constituem "uma tentativa de recuperar o

controle de nossa própria indústria". A liberalização das aquisições de bens menores, os programas comuns de P & D e a possibilidade de investimentos e aquisições transnacionais são todos projetados deliberadamente para minar a oposição dos próprios produtores domésticos de armamento. Governos criando instituições comuns

e um ambiente internacional competitivo. Tais estratégias são promissoras porque,

embora um ataque frontal por parte dos governos em monopólios domésticos possa falhar, as empresas podem ser atraídas, por meio de incentivos positivos, a embarcar em políticas que alterem sua estratégia corporativa de longo prazo. É muito cedo para

saber se esses esforços terão sucesso.

COLABORAÇÃO DE JOGOS E ARMAS DE DOIS NÍVEIS

Apoio ao modelo proposto de colaboração

Tanto o processo como os resultados das três negociações examinadas neste capítulo confirmam a teoria da colaboração descrita na seção inicial. Os principais executivos e os MoDs estão inclinados a apoiar a colaboração de armamentos. Os MODs geralmente têm desentendimentos técnicos, mas eles inevitavelmente os resolvem por conta própria ou na ordem direta do chefe de governo. Os executivos-chefe atuam como programadores da agenda, mas sua influência diminui à medida que as aproximações de ratificação e os acordos se tornam mais concretos. Em cada um dos três casos, os "conjuntos de aceitabilidade" dos chefes de governo estavam cada vez mais próximos um do outro do que os dois conjuntos de conquistas domésticos, que são determinados pelos atores sociais dominantes que "ratificam" os acordos, ou seja, produtores de defesa e seus aliados. Os interesses dos produtores refletem sua posição nos mercados globais de exportação.

Os três casos discutidos aqui sugerem que a colaboração de armamentos só é possível quando a empresa industrial líder na Europa não precisa defender interesses de exportação e, portanto, opta por não se opor ao acordo. Nos casos de aeronaves e tanques, empresas de liderança forte (Dassault e Krauss-Maffei) bloquearam a colaboração com líderes fracos por medo de renderem preeminência tecnológica e de mercado. No caso dos helicópteros, a Aérospatiale gozava de uma posição de mercado mundial mais forte do que a MBB, mas sua fraca posição geral de exportação em helicópteros militares, bem como sua experiência anterior com a colaboração e seu padrão fortuito de diversificação em setores civis, levou a apoiar a colaboração. A MBB, sem planos para expansão de exportação independente, foi acomodadora. Em suma, os ganhos públicos da colaboração não podem ser alcançados, a menos que as empresas antecipem ganhos privados. A importância das preferências das empresas é transversal

a nível nacional: a França e a Alemanha, por mais diferentes das suas prioridades de política externa e doutrinas militares, reagem de forma semelhante a situações semelhantes.

No processo de formação de interesse, o conflito doméstico foi importante e, nesse sentido descritivo, o estado é um ator não unitário. No entanto, é essencial distinguir entre a existência de divisões domésticas e sua importância como fatores explicativos.

A natureza e o resultado do conflito doméstico, embora importante como um "cinturão

de transmissão" entre incentivos internacionais e resultados políticos, pode ser previsto empregando uma suposição de ator unitário, ou seja, que o estado eventualmente

piorará uma política que reflete a indústria preferências. Uma vez que as preferências

da indústria são baseadas na posição de mercado global nesse setor, e a indústria tende

a abrir caminho, há pouca necessidade de invocar uma teoria independente da política

doméstica. Uma abordagem pura de "segunda imagem invertida", em que os conflitos domésticos refletem a posição do mercado global, fornece uma explicação adequada ".

Com certeza, esta situação não é satisfatória para os governos. Nos últimos anos, os governos se voltaram para estratégias de dois níveis, como a nacionalização de firmas domésticas recalcitrantes. Essas políticas não são inteiramente bem sucedidas, os governos agora estão trabalhando juntos para reestruturar os incentivos internacionais

que as empresas enfrentam. As políticas para promover a reestruturação corporativa transnacional, a diversificação e a I & D colaborativa são o resultado. Ao oferecer incentivos de curto prazo às empresas nacionais, os governos podem induzi-los a mudar de forma a alterar seu comportamento a longo prazo. Uma vez que a oposição doméstica sofreu sofrimento, os governos esperam alcançar seus objetivos internacionais.

CINCO HIPÓTESES SOBRE ESTRATÉGIAS DE DOIS NÍVEIS

Por que as estratégias de dois níveis desempenham um papel marginal no caso da colaboração de armamentos? E na medida em que foram tentados, por que eles eram relativamente ineficazes? As evidências apresentadas aqui nos permitem rejeitar decisivamente uma resposta óbvia, a saber, que se tratava de um caso de cooperação de segurança, em que havia poucos conflitos domésticos importantes. Os MoDs favoreceram a colaboração, mas a indústria se opôs a isso. A importância simbólica da produção de armamentos para a segurança nacional, o poder legal e o acesso a informações de alta qualidade de que gozam os executivos nacionais e a posição de monopólio dos governos parece permitir que eles mobilizem a sociedade doméstica mais ou menos como desejam. Poderão prever-se políticas de alvos de pagamentos paralelos a subcontratantes particulares, vínculo persuasivo entre colaboração e relações franco-alemãs e / ou colusão entre estadistas. Embora tenha ocorrido algo disso, foi ineficaz na promoção da cooperação.

As cinco hipóteses seguintes são induzidas indutivamente deste caso, mas parecem ter um interesse teórico suficiente para justificar mais consideração em outros casos semelhantes. Em geral, eles sugerem algumas das limitações de estratégias de dois níveis em casos como a colaboração de armamentos.

1. A existência de uma oposição forte e concentrada não agiliza as estratégias bem- sucedidas de dois níveis para resistir / gravar "conjuntos de ganhos". A eficácia dos instrumentos à disposição de um "empreendedor de políticas" para transferir conjuntos de ganhos e criar coalizões é relacionados com a natureza e distribuição de interesses nacionais e estrangeiros. Especificamente, as perspectivas de empregar com sucesso as estratégias delineadas na introdução-persuasão, alvejar, amarrar as mãos, cortar o descanso na existência de atores domésticos maleáveis. Em cada caso, os novos atores devem ser mobilizados ou os atores existentes devem ser confrontados com incentivos para agir de forma diferente do que de outra forma. As tentativas de manipular atores domésticos dessa forma serão mais eficazes quando seus interesses forem incertos ou fracos, seu conhecimento é incompleto, seu poder é marginal ou seus interesses são equilibrados. A segmentação e a ligação, por exemplo, são estratégias mais eficazes quando podem ser focadas em grupos balanços. Havia limitações semelhantes em efeitos de dois níveis, como "alvejar" e "amarrar as mãos". Tais esforços permaneceram relativamente raros e tiveram pouco sucesso. Nas negociações do avião de combate, por exemplo, os alemães e os britânicos esperavam obter apoio para o projeto da

poderosa empresa francesa Thomson, antes de se comprometerem a adquirir um radar francês. Mas Thomson estava em uma posição doméstica fraca, já que seu potencial empreiteiro principal em um projeto nacional, Dassault, ameaçava recorrer a uma subsidiária, a eletrônica Serge Dassault, para componentes eletrônicos. Thomson se recusou a sair da linha. Os negociadores também tentaram convencer os outros, nos fóruns domésticos e internacionais, que os conjuntos de ganhos estavam vinculados. O futuro das relações franco-alemãs, argumentou, recaiu sobre projetos como esses. Tais alegações - embora tenham dado ampla circulação no Economist, Le Monde e Frankfurter Allge-meine Zeitung - não parecem ter impressionado grupos nacionais influentes.

2. Nos casos de oposição concentrada dos grupos de interesse econômico, a reestruturação social fundamental pode ser a única maneira de criar as condições prévias políticas para a colaboração. Como já vimos, é difícil para os estadistas "remodelar o conjunto de ganhos" quando os interesses dos grupos sociais estão concentrados e bem organizados, como no caso da colaboração de armamentos. Um estadista tenaz pode ser forçado a adotar uma estratégia de reforma socioeconômica.

No caso da colaboração armada, os executivos-chefe tentaram recentemente elaborar políticas para eliminar ou diluir o poder das firmas exportadoras de armas concentradas. Os governos franceses de Giscard e Mitterrand tentaram nacionalizar Dassault ou combiná-lo com a Aérospatiale, mais desenvolvida em colaboração. Na França, tais ataques frontais foram bloqueados, embora a expansão da British Aerospace e a criação da Deutsche Aerospace sugerem que pode ter sido mais bem sucedido em outros lugares. As tentativas mais recentes de coordenar contratos de compra cruzada e acordos de investimento cruzado em escala continental demonstram que, em um mundo interdependente, os estadistas se transformarão em estratégias de dois níveis em que as políticas domésticas falham. Somente mudanças na estrutura industrial, seja através da colaboração corporativa na Eurocopter ou como produto da Europa de 1992, promete prejudicar a oposição industrial.

3. Quando as negociações envolvem benefícios públicos ou amplamente dispersos, estratégias de persuasão serão usadas; quando envolvem benefícios privatizáveis e mais concentrados, será utilizada a segmentação. As empresas se mobilizam para ou contra a colaboração em resposta ao desejo de capturar bens privados específicos, enquanto o público e seus representantes mobilizam para ou contra a colaboração em resposta ao potencial público potencial de compras mais eficientes, uma defesa nacional mais forte ou uma gestão fiscal mais responsável . Para implementar uma estratégia de segmentação, os estadistas devem poder identificar produtos privados específicos caracterizados pela exclusão e rivalidade. Uma estratégia persuasiva geralmente é mais apropriada quando há um amplo e difuso compromisso com um determinado fim, muitas vezes um bem público. A evidência apresentada aqui sugere que quando os estadistas tentam minar um interesse privado, como a oposição corporativa a um

projeto de armas, ligando-o a questões mais amplas, como o futuro das relações franco- alemãs, é provável que falhem.

4. As discrepâncias transnacionais em informações sobre a ratitividade não existem, pelo menos entre as democracias, e, portanto, não podem ser exploradas para ganhar alavancagem diplomática. O modelo de jogos de dois níveis sugere que um estadista possa ganhar um acordo mais vantajoso explorando - ou, mais sutilmente, fingindo - um pequeno conjunto de ganhos. A estratégia anterior é reconhecida, e as evidências neste estudo, particularmente a generosidade da oferta final para a França nas negociações da EPT, sugerem que essas previsões estão corretas. A última estratégia, de duplicidade, baseia-se na existência de "discrepâncias informativas" (ou "assimetrias") em relação à ratidão doméstica entre os principais diretores. Os homens de Estado devem ser mais capazes de avaliar suas restrições domésticas do que suas contrapartes no exterior. A evidência aqui sugere que as discrepâncias informacionais interestaduais sobre a ratificação dos acordos dificilmente existem entre as democracias européias, mesmo na questão relativamente secreta dos armamentos. Esta é a única maneira de explicar o achado empírico paradoxalmente que os estadistas nem sempre foram os melhores juízes de sua própria situação doméstica. As estimativas de empresas estrangeiras céticas como BAe sobre o tamanho do conjunto de ganhos francês, embora talvez com base em informações menos difíceis, parecem ter sido mais precisas do que as do governo francês. Os homens de Estado parecem julgar mal seus próprios constrangimentos domésticos com a mesma frequência do que para os estrangeiros.

No caso dos aviões de combate, o governo francês tentou explorar a intransigência de Dassault (ou seja, o pequeno conjunto nacional francês de ganhos) para extrair um trabalho de trabalho maior para as empresas francesas - uma tática que parece ter conseguido na medida em que a oferta final para a França deu a Dassault uma proporção desproporcional dos contratos. Mas este resultado é explicável em grande parte pelo fato de que a ameaça da deserção francesa era real. Na medida em que os negociadores franceses tentaram extrair mais concessões dos alemães e dos britânicos ao exagerar a extensão da intransigência de Dassault, a estratégia se atrasou, pois tais táticas podem ser exploradas por atores domésticos contra seu próprio governo. Após a negociação das negociações, os negociadores franceses sentiram que haviam tentado extrair uma compensação demais em troca da participação de Dassault e possuíam uma boa vontade estrangeira e habilitaram sua própria empresa no processo. 7 Dassault e, em menor grau, BAe também tentaram minar a vontade de seus governos de colaborar mediante o compromisso prévio do governo com as políticas autárquicas. As duas empresas levaram a prova de protótipos de alta visibilidade, buscando acumular custos de desenvolvimento afundados, criar sentimentos nacionalistas e demonstrar sua capacidade de liderar o projeto sozinho.

Esses casos sugerem que, entre as democracias modernas e ricas em informações, é extremamente difícil para os negociadores mascarar seu verdadeiro conjunto doméstico de ganhos, mesmo em uma área sensível de segurança nacional, como a aquisição de armas. Situações em que informações vitais sobre a ratidão estão nas mãos de uma

única festa são raras. Os homens de Estado têm inúmeros meios independentes de avaliar os constrangimentos domésticos enfrentados por seus homólogos, incluindo a

coleta de informações diplomáticas, a leitura da imprensa comercial ou a contratação

de

consultores, todos empregados pelos governos europeus. A menos que um ou ambos

os

estadistas estejam realmente em condições de reformar de forma decisiva o seu

conjunto de ganhos doméstico através de uma ação súbita e imprevista - um estado de coisas raro em uma democracia - as tentativas de dissimulação serão detectadas.

5. Os Estados-Membros são menos conscientes e menos limitados por suas constituições domésticas durante os primeiros estágios das negociações, o que pode levá-los a julgar mal as restrições domésticas. À medida que as negociações avançam, os atores sociais revelam suas preferências e os constrangimentos domésticos se tornam mais evidentes. Nos casos de colaboração de armamentos, os atores domésticos parecem ter entendido mais claramente do que seus governos se os acordos eram ratificáveis.

A capacidade dos grupos domésticos de disfarçar suas preferências e fornecer

informações seletivas dá-lhes alguma influência sobre o modo como os governos conduzem as negociações. No caso do lutador, por exemplo, observadores britânicos alegaram que Dassault encorajou cínicamente forças pró-colaborativas no governo francês, simplesmente para atrasar o lançamento de um projeto colaborativo que não tinham intenção de se juntar. Embora Dassault tenha deliberadamente manipulado o governo francês, Krauss-Maf-fei parece simplesmente ter retido julgamento até que os detalhes precisos do acordo ficaram claros, momento em que a empresa expressou sua

oposição. Schmidt já havia investido um considerável capital político em um Projeto que seu governo não conseguiu ratificar, assim como os negociadores franceses investiram muito nas negociações de combate, apenas para vê-los falhar. Esses erros de julgamento confirmam que pode haver alta incerteza inerente ao julgamento das restrições domésticas no início do processo de negociação, mas que os alinhamentos de interesse

se tornam mais claros durante uma negociação.

CONCLUSÕES

Os três casos examinados neste capítulo demonstram tanto a importância de duas estratégias de jogos de nível quanto a dificuldade em empregá-las. Enquanto os executivos-chefe nacionais ocupam a posição crítica de portadores, julgando disputas entre imperativos internacionais e domésticos, sua autonomia é, no entanto, limitada. Muitas das limitações das estratégias de dois níveis, uma vez que a política nos permite entender melhor a abordagem dos dois níveis como teoria. Por exemplo, entre as democracias ricas em informações, parece quase impossível disfarçar o tamanho do conjunto de ganhos. Além disso, como a abordagem dos dois níveis de jogo prevê, os estadistas podem agir de forma autônoma para definir a agenda das negociações internacionais, mas sua autonomia se encolhe quando a ratificação se aproxima e os termos do acordo se tornam mais claros.

A chave específica para cooperação ou conflito no setor de armamentos é o primado dos interesses domésticos concentrados em relação a um interesse difuso de segurança nacional. Essa abordagem teórica - que contrasta as capacidades organizacionais domésticas de diferentes grupos - é normalmente associada a teorias liberais de disputas comerciais e outras manifestações de "políticas baixas". Uma vez que a abordagem ilumina um caso de "alta política" de considerável importância militar e econômica, existe é motivo para acreditar que também é amplamente aplicável em casos - como a produção civil de alta tecnologia -, onde esperamos que os imperativos internacionais sejam menos convincentes.