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SENADO FEDERAL

UNIVERSIDADE DO LEGISLATIVO BRASILEIRO


UNILEGIS

JOSIAS MAIA DAS NEVES

A TERCEIRIZAO NA ADMINISTRAO PBLICA


UM ESTUDO INTRODUTRIO

Braslia - DF
2009
JOSIAS MAIA DAS NEVES

A TERCEIRIZAO NA ADMINISTRAO PBLICA


UM ESTUDO INTRODUTRIO

Trabalho final apresentado para aprovao no


curso de ps-graduao lato sensu em
Administrao Legislativa
realizado pela Universidade do Legislativo
Brasileiro como requisito para o obteno do
ttulo de especialista em Administrao
Legislativa

Orientador: Luiz Renato Vieira

Braslia
2009
A TERCEIRIZAO NA ADMINISTRAO PBLICA
UM ESTUDO INTRODUTRIO

Trabalho de Concluso do Curso de Especializao em Administrao Legislativa realizado


pela Universidade do Legislativo Brasileiro no 2 semestre de 2009.

Aluno:

Banca Examinadora:

________________________________________________
Luiz Renato Vieira

________________________________________________
Renato Jorge Brown Ribeiro

ii
Aos meus pais que cultivaram em mim o gosto pela leitura presenteando-me com livros e
contando-me histrias que, mais tarde, descobri que no foram inventadas por eles, mas
tiradas de livros.
minha esposa, filhos, filhas, genro, noras e neto, mais que uma famlia, uma comunidade do
conhecimento.

iii
AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador, professor Luiz Renato Vieira, pela sua pacincia, incentivo e indicaes.
Aos demais professores do curso de Administrao Legislativa pelo esforo e dedicao,
abdicando do tempo livre que teriam, para compartilharem o conhecimento ministrando aulas
para nossa turma.
coordenadora do curso, professora Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos pela
compreenso e pela procura constante de soluo para os nossos problemas.
Aos colegas da turma que demonstraram esprito de unio apoiando-nos uns aos outros.
minha famlia que abriu mo do tempo a ela dedicado para que esta etapa fosse concluda.

MUITO OBRIGADO.

iv
Tudo o que te vier mo para fazer,
faze-o conforme as tuas foras,
porque no alm, para onde tu vais,
no h obras, nem projetos,
nem conhecimento, nem sabedoria alguma.

Provrbio de Salomo

v
RESUMO

Terceirizao uma prtica j h muito tempo utilizada na Administrao. No Brasil


comeou a ser adotada com o crescimento da indstria automobilstica. Na Administrao
Pblica teve a sua adoo iniciada logo aps a crise do petrleo, na dcada de 1970, que
desencadeou uma forte crise do Estado, fazendo ascender ao poder tendncias polticas
conservadoras e emergir o neoliberalismo que propunha a adoo de um modelo de Estado
Mnimo. Para conseguir atingir este objetivo, o Estado deveria desfazer-se de tudo aquilo que
o ligava ao setor produtivo e transferir ao mximo esfera privada os servios executados por
ele. Neste contexto a terceirizao teve um forte avano na Administrao Pblica. No Brasil,
um pouco mais tarde, na dcada de 1990, que a terceirizao no setor pblico teve forte
impulso. Passados cerca de quinze anos, muitos casos de substituio de terceirizados por
servidores concursados vm ocorrendo. Este trabalho buscou, a partir da investigao da
literatura produzida nos ltimos anos, as causas deste retorno. O enfraquecimento da
influncia do pensamento neoliberal e a adoo da terceirizao dos servios pblicos em
desconformidade com a legislao vigente sobre o assunto foram a motivao principal
encontrada.

Palavras-chave: Administrao Pblica, reforma do Estado, terceirizao, atividade-fim,


intermediao de mo-de-obra.

vi
SUMRIO

1. Introduo............................................................................................................... 8
2. Terceirizao ........................................................................................................ 10
2.1. Administrao e terceirizao ........................................................................ 10
2.2. Terceirizao no Brasil................................................................................... 11
3. Terceirizao na Administrao Pblica ............................................................... 13
3.1. O contexto econmico, poltico e social ...................................................... 13
3.2. A reduo do Estado ...................................................................................... 14
3.3. A terceirizao dentro do contexto de reduo do Estado ............................... 16
3.4. Experincias de terceirizao em alguns pases .............................................. 17
3.5. Controvrsias sobre a terceirizao dos servios pblicos............................... 18
4. A Administrao Pblica no Brasil........................................................................ 20
4.1. As idas e vindas das reformas na Administrao Pblica no Brasil ................. 20
4.1.1. A era Vargas e a criao do DASP ...................................................... 20
4.1.2. A segunda tentativa o Decreto-Lei 200.............................................. 21
4.1.3. O Estado inchado................................................................................. 23
4.1.4. As reformas posteriores Constituio de 1988 ................................... 23
4.2. Terceirizao na Administrao Pblica brasileira.......................................... 25
4.3. O patrimonialismo contra-ataca...................................................................... 26
5. O que pode ser terceirizado ................................................................................... 29
5.1. Na empresa privada........................................................................................ 29
5.2. Na Administrao Pblica .............................................................................. 31
6. A terceirizao implantada .................................................................................... 33
6.1. Sucessos e percalos ...................................................................................... 33
6.2. Nem tudo so flores ....................................................................................... 38
7. (Des)terceirizao o retorno ............................................................................... 42
8. Concluso ............................................................................................................. 50
Referncias .......................................................................................................... 53

vii
1. INTRODUO

Terceirizao o modo como conhecida a transferncia de algumas


atividades de uma organizao para outras organizaes, que passam a faz-las no lugar da
primeira, de modo que esta se dedique s atividades que julga serem primordiais sua
atuao.
A terceirizao teve seu incio na indstria no fim do sculo XIX, mas foi na segunda
metade do sculo XX que seu uso tornou-se intenso em todas as atividades empresariais.
Nas organizaes governamentais a terceirizao somente passou a ser utilizada em
grande escala no final do sculo passado, em virtude da necessidade de diminuir a atuao do
Estado na atividade econmica, como tambm pela incapacidade do Estado de executar com
qualidade todas as atribuies que lhe eram dadas com os recursos disponveis. Com a
expanso do neoliberalismo acentuando a busca da reduo do Estado, a terceirizao na
administrao pblica ganhou fora em, praticamente, todas as economias modernas.
No Brasil, embora a possibilidade do uso de terceirizao na administrao pblica j
fosse legalmente prevista desde a dcada de 60, somente na ltima dcada do sculo XX que
esta se disseminou. Hoje existem atividades que, com pouqussimas excees, so
terceirizadas em todos os nveis de administrao pblica. So exemplos notveis a limpeza
urbana e os transportes. Poucos so os entes da federao em que estas duas atividades so
executadas diretamente pelo Estado.
O Estado, entretanto, tem peculiaridades que distinguem a sua forma de administrar
daquela do setor privado. Este busca a maximizao dos seus lucros. Desta forma, a
terceirizao para ele uma ferramenta para melhorar a qualidade do seu produto, ou servio,
de modo que ele venha a aumentar a aceitao deste pelos consumidores, aumentando as suas
vendas e, conseqentemente, sua receita; e, por outro lado, tambm uma forma de reduzir os
seus custos, tendo em vista que, para executar a atividade por ele terceirizada, com o mesmo
nvel de qualidade da empresa especializada por ele contratada, teria de desembolsar recursos,
seja pela aquisio de equipamentos, seja pelo treinamento do pessoal. Estes custos, com a
terceirizao, passam a fazer parte dos custos da prestadora do servio, que tem como
atividade-fim a execuo desse tipo de atividade. J o Estado no est interessado no lucro,
mas na prestao de um servio que, espera-se, seja de qualidade, com um custo que possa ser
comportado pelos recursos disponveis.
Na dcada presente tem sido observado um movimento, em muitas organizaes
pblicas de um retorno de atividades que foram anteriormente terceirizadas. Tm-se realizado
concursos pblicos com o fim da substituio de funcionrios terceirizados por servidores de
carreira. exatamente este movimento de retorno que este trabalho procurou investigar. Teria
sido pelo fato da terceirizao no ser uma soluo til para a administrao pblica
brasileira, ou a sua adoo no se deu de uma maneira correta? Objetivando responder a esta
indagao este estudo procurou na literatura existente sobre a terceirizao na administrao
pblica no Brasil as causas dos movimentos nos dois sentidos.
Para alcanar este objetivo estudou-se a origem da terceirizao na administrao e
sua chegada ao Brasil, as mudanas na Administrao Pblica e o papel da terceirizao no
contexto destas mudanas, a evoluo da Administrao Pblica no Brasil e a introduo da
terceirizao no setor pblico brasileiro, o que a Lei brasileira permite e que ela veda em
relao terceirizao, os casos de terceirizao no setor pblico bem sucedidos ou no, a
expanso e o retraimento das terceirizaes e, por fim, os casos de terceirizaes desfeitas por
determinao do Tribunal de Contas da Unio. A partir destas informaes pretende-se obter
as causas da reduo das terceirizaes nos ltimos anos.

9
2. TERCEIRIZAO

2.1. Administrao e terceirizao

Segundo Stephen Robbins, terceirizao significa contratar empresas externas para


fornecer recursos ou servios. uma extenso natural da iniciativa de enfatizar as
competncias centrais. As organizaes podem se concentrar em suas vantagens e comprar
tudo o mais externamente (ROBBINS, 2000, p.16). A terceirizao, segundo ele, possibilita
s empresas uma atuao mais agressiva e visa reduzir custos, melhorar a eficincia, aumentar
a flexibilidade e concentrar-se nas funes que ela consegue desempenhar melhor.
Para Lvio Giosa, a terceirizao surge como conseqncia da prtica do downsizing,
processo que consiste na reduo dos nveis hierrquicos da organizao, com o objetivo de
agilizar a tomada de decises. O passo seguinte, segundo ele, o reexame do papel da
organizao e a transferncia para terceiros da execuo das atividades secundrias,
concentrando-se os seus esforos na sua atividade principal, com o objetivo de se obter
melhores resultados. Este autor apresenta trs definies para a terceirizao, sendo a mais
completa descrita a seguir: um processo de gesto pelo qual se repassam algumas
atividades para terceiros com os quais se estabelece uma relao de parceria ficando a
empresa concentrada apenas em tarefas essencialmente ligadas ao negcio em que atua
(GIOSA, 1997, p. 13-14).
Maria Sylvia Di Pietro aponta como vantagens da terceirizao a especializao da
empresa contratada, a possibilidade de a empresa tomadora de servio concentrar-se na
execuo de suas atividades-fim, a diminuio dos encargos trabalhistas e previdencirios, a
reduo do preo do produto ou servio e a simplificao da estrutura empresarial. Ela
destaca como digno de nota na definio de Giosa o fato de caracterizar a terceirizao como
uma relao de parceria, e acrescenta: a terceirizao inseparvel da parceria (DI
PIETRO, 2008, p. 212).
A terceirizao tem sua origem ainda no sculo XIX, nas empresas norte-americanas
ou canadenses. Durante a Segunda Guerra Mundial, nos Estados Unidos da Amrica, o
processo de terceirizao intensificou-se, tendo em vista que a indstria de material blico
necessitava produzir mais armamentos e, ao mesmo tempo, melhorar o desempenho das
armas j produzidas e desenvolver novos tipos de armas. Para suprir a necessidade de
aumento de produo e de desenvolvimento de novos produtos em um perodo de tempo cada

10
vez mais curto, as indstrias blicas norte-americanas passaram a concentrar-se no
desenvolvimento, transferindo a outras empresas as atividades de suporte.
Nas dcadas seguintes esta prtica se estendeu a quase todos os ramos de atividade
empresarial, desde a produo automobilstica, onde a empresa que produz o veculo adquire
de outras empresas os componentes e peas para a sua confeco, segundo as especificaes
por ela definidas, at as empresas de aviao que se concentrando na sua atividade principal,
voar, preocupa-se com os processos relacionados ao vo, transferindo a outros as atividades
no relacionadas ao vo, tais como a produo da alimentao fornecida aos passageiros
durante as viagens e a manuteno das aeronaves. Para as empresas de aviao esta
transferncia de atividades trouxe um ganho em estratgia. No tendo que manter estruturas
prprias para fornecimento de refeies e manuteno de aeronaves nos locais para onde se
destinavam os seus vos, as empresas de aviao podiam ampliar o nmero de localidades
atendidas, bastando para isso contratar outras empresas que executassem estas atividades nas
localidades pretendidas, obedecendo s especificaes de qualidade determinadas pela
empresa contratante.
A qualidade foi, ento, o foco da terceirizao nas empresas nos pases mais
desenvolvidos industrialmente. Em vez de realizar todos os processos envolvidos na sua
produo, as empresas passaram a transferir alguns dos seus processos a outras empresas,
especializadas nestes processos, que poderiam execut-los com maior qualidade, e, ao mesmo
tempo, dedicarem-se s suas atividades essenciais, tambm as fazendo com maior qualidade,
tendo em vista estarem, agora, com menor sobrecarga.

2.2. Terceirizao no Brasil

No Brasil, desde o fim da dcada de 80, incio dos anos 90, tendo comeado,
inicialmente no ramo automobilstico, nas montadoras, as empresas vm ampliando a
concentrao nas atividades-fim, isto , redirecionando seus maiores esforos para o foco do
negcio. A terceirizao dos servios que no fazem parte do seu core business, objetiva a
otimizao de custos e o planejamento de novos investimentos. Significativas parcelas de
servios esto sendo terceirizadas. Desta forma, para sobreviver e atender as necessidades
reais de seus clientes, torna-se necessrio estabelecer estratgias de gesto atualizadas e
eficazes com a dinmica competitiva. Neste cenrio, a terceirizao vem se instalando com
fora total e surgindo com ela pequenas e mdias empresas, criando novas oportunidades de

11
negcio e emprego. A terceirizao surge como uma grande alternativa estratgica visando
produtividade, qualidade e inovao (MORAES et al, 2008, p.4).
Carlos Aberto Queirs e Ciro Pereira da Silva apresentam uma viso mais crtica
quanto terceirizao no Brasil. Ambos concordam em que a terceirizao feita com o
objetivo de melhorar a qualidade dos produtos e aumentar a produtividade traz benefcios a
todos e, desta forma, deve ser encarada como um avano nas prticas de gesto
organizacional. A terceirizao, nestes casos, o resultado de uma parceria, onde o
fornecedor , de certo modo, tambm responsvel pelo sucesso daquele que idealiza e finaliza
o produto. Entretanto, para ambos os autores, no este o foco da terceirizao nas empresas
brasileiras. Enquanto nos pases mais desenvolvidos economicamente as empresas que
desejam implantar projetos de terceirizao buscam os seus parceiros entre aqueles mais
competentes e especializados, no Brasil o foco est nos interesses econmicos de curto, ou
curtssimo, prazo. A grande preocupao na tomada de decises no baseada em termos de
qualidade ou capacidade, mas no preo dos servios, quanto menor, melhor (QUEIRS,
1998, p.13). Silva critica o ato de simplesmente copiar o que d certo em outros pases sem
qualquer preocupao de adaptao ao contexto brasileiro. Por isso, segundo ele, a
terceirizao , em muitas vezes, encarada como um recurso para reduo de custos. Ou, em
outras palavras, se o problema diminuir custo, copia-se a terceirizao como ferramenta para
sua reduo. Para ele, isso pode ser qualquer outra coisa menos terceirizao, pois esta deve
ser apoiada em princpios ticos, tcnicos e de busca de melhoria da qualidade e
produtividade. Custo, embora importante, no pode ser o nico ou principal fator
determinante da terceirizao. Ela pressupes, antes de mais nada, ganho de qualidade ou, no
mnimo, manuteno da qualidade aliada a ganho nos custos (SILVA, 1997, p. 26).

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3. TERCEIRIZAO NA ADMINISTRAO PBLICA

3.1. O contexto econmico, poltico e social

Carvalho Neto (1997) descreve e relao entre o Estado e mercado afirmando que
Estado e mercado sempre estiveram em mtua interao no mundo moderno. A relativa
influncia do Estado ou do mercado muda no tempo e sob diferentes circunstncias. Aps a
crise de 1929 a sada encontrada para a recuperao econmica das naes passou a ser a
interveno do Estado na economia. Com isto o Estado passou a ser o principal provedor de
bens e servios para a sociedade.

O declnio do Estado liberal teve seu processamento com a primeira guerra mundial
e posteriormente com a crise capitalista de 1930, o que propiciou o
desenvolvimento do Estado social, tambm chamado de Intervencionista, de Bem-
estar ou Providncia, cuja caracterstica era o dirigismo. Com a quebra da Bolsa de
Valores em 1929, a recuperao da crise capitalista somente viu soluo na poltica
keynesiana de interveno estatal na economia.
O Estado social v ento campo para seu desenvolvimento, sem atingir totalmente a
autonomia da empresa privada, mas com importante participao na promoo de
benefcios sociais como a execuo de programas de moradia, sade, educao,
previdncia social e pleno emprego, por meio da reduo da taxa de juros e do
incentivo a investimentos pblicos (CAMPANA, 2000, p.131).

Graas a este modelo intervencionista no s os pases capitalistas desenvolvidos,


mas, tambm, o bloco socialista e parte do Terceiro Mundo atingiram altssimas taxas de
crescimento graas a um consenso social a respeito do papel do Estado que proporcionou as
condies para a prosperidade econmica e o bem-estar social.
Aps a crise do petrleo, na dcada de 70, o modelo de bem-estar comeou a dar
sinais de esgotamento. Uma grave crise econmica ps fim ao perodo de prosperidade que se
estendeu desde o final da Segunda Guerra cuja base estava firmada no papel do Estado como
criador das condies para a prosperidade econmica e o bem estar social (ABRUCIO, 2005,
p.175).
Segundo Fernando Abrucio (2005) o tipo de Estado que comeava a se esfacelar tinha
trs dimenses econmica, social e administrativa. A primeira dimenso era a corrente
keynesiana, caracterizada pela ativa interveno estatal na economia, procurando garantir o
pleno emprego e atuar em setores considerados estratgicos; a segunda, social, correspondia
ao Wellfare State; e a terceira o modelo burocrtico weberiano, relativo ao funcionamento
interno do Estado. Ele aponta quatro fatores que agravaram a crise do Estado: a recesso
prolongada que se seguiu crise do petrleo; a crise fiscal, os governos j no tinham como
13
financiar os seus dficits; a incapacidade dos governos em resolver seus problemas, com
muito a fazer e poucos recursos para cumprir todos os seus compromissos; e a globalizao e
as inovaes tecnolgicas que transformaram a lgica do setor produtivo. Os governos se
tornaram fracos para controlarem os fluxos financeiros e comerciais e diante do poder das
grandes multinacionais, resultando na perda do poder dos Estados nacionais de ditar polticas
macroeconmicas.
Mas o dinheiro escapou ao controle e tornou-se transnacional. Ele no pode mais
ser controlado por Estados nacionais, nem mesmo por meio de aes conjuntas.
Nenhum banco central controla mais os fluxos de dinheiro. Ele pode tentar
influenci-los elevando ou baixando as taxas de juros (DRUCKER, 1999, p. 132).

De um lado os defensores do modelo vigente no queriam ceder quanto a perder o que


eles classificavam como conquistas, de outro os liberais classificavam estes benefcios como
privilgios. O quadro de insatisfao geral acabou por provocar uma grave crise no modelo de
Estado que, juntamente com a ascenso de governos conservadores acabou por decretar o seu
desmoronamento.

Num panorama mundial, em face da crise econmica do sistema a partir da dcada


de setenta, das altas inflaes (sistema superaquecido diz Hobsbawn), o Estado
social entra igualmente em crise, e a poltica neoliberal vem emergir com o objetivo
de garantir a acumulao de capital. A crise petrolfera surgia como agravante com
choques de preos, inflao e desemprego.
Assim, a doutrina neoliberal de Hayek, embora formulada no ps-guerra, foi
somente ter terreno para se desenvolver no final dos anos 70, inaugurada pelo
governo Thatcher em 1979 e o de Reagan em 1980 (CAMPANA, 2000, p.134).

3.2. A reduo do Estado

Carvalho Neto destaca que neste contexto de busca de maior competitividade entre as
naes, estas partiram para adoo de um modelo de reduo do Estado, com privatizaes,
flexibilizaes e subcontrataes de servios de empresas privadas. E, graas a posio de
hegemonia dos pases onde estas idias inicialmente ocorreram, elas se espalharam
velozmente por todo o mundo:

As disputas intra e entre os novos blocos econmicos fazem aumentar a presso por
maior abertura comercial (Porter, 1993). Essa intensificao nas presses para
abertura das economias nacionais implica polticas de privatizao de empresas
estatais e desregulamentao ou flexibilizao de monoplios estatais.
na esteira dessa crise que ganha fora a concepo que defende o Estado Liberal,
retrado, intervindo na economia de maneira residual, somente para resolver os
conflitos e falhas de mercado, assegurando o seu funcionamento eficiente.

14
Freqentemente intitulada "neoliberal", esta corrente passa a se contrapor
concepo que defende o Estado Keynesiano, mais intervencionista, como
promotor e empreendedor do desenvolvimento econmico e social. (...)
Especialmente a partir do advento do governo liberal da ministra Thatcher no Reino
Unido, que representou a experincia mais radical neste sentido no mbito dos
pases mais desenvolvidos, impulsionaram-se as presses para que fossem adotadas
polticas semelhantes no restante do mundo (CARVALHO NETO, 1997)

Peter Drucker, renomado autor no campo da administrao, analisa a situao da


administrao pblica, afirmando a necessidade do Estado diminuir a sua atuao na
economia, deixando o papel de executor das polticas sociais, e assumindo apenas a sua
elaborao. Para tanto, recomenda ele uma reestruturao das atividades governamentais, com
uma intensa utilizao da terceirizao.

A tentativa de satisfazer todas essas necessidades por intermdio do Estado Ama-


Seca em grande parte fracassou ao menos como tentativa de fazer o governo dirigir
ou gerenciar esses servios. Portanto, a primeira concluso a ser tirada da
experincia do Estado Ama-Seca que o governo deve deixar de ser um executor e
gerente na esfera social e limitar-se a definir a poltica. Isso significa que na esfera
social, assim como na econmica, existe a necessidade de terceirizar. Assim como
estamos reestruturando as empresas terceirizando os trabalhos de apoio,
administrao e de manuteno, tambm o governo precisa ser reestruturado
terceirizando no setor social (DRUCKER, 1999, p. 160).

Osvaldo Nunes Alves assim descreve o papel da terceirizao no contexto de reduo


do tamanho do Estado:
Novas formas de gesto poltica e econmica manifestaram-se durante as ltimas
dcadas , destacando-se o neoliberalismo, que propunha a retomada dos princpios
liberalistas adaptados s medidas econmicas modernas. (...) surgiram
questionamentos quanto ao papel do Estado nas relaes econmicas, prevalecendo,
ao final, a idia de Estado Mnimo. Deste modo, surgiram duas vertentes principais:
a limitao da participao do Estado nas atividades econmicas e a terceirizao
das atividades no-produtivas, mesmo que pblicas. (ALVES, 2006, p.325)

Ricardo Kawabe e lvia Fadul tambm descrevem esta relao entre a terceirizao e
a reforma do Estado como conseqncia do pensamento neoliberal que predominou nas
ltimas dcadas do sculo XX.

A privatizao de servios pblicos, juntamente com a publicizao e a


terceirizao so fenmenos que, dentro do processo de reforma, esto diretamente
relacionados com a questo da delimitao do tamanho Estado. A privatizao tem
sido ainda utilizada pelo governo nessa perspectiva de reforma do Estado, como
instrumento de superao da crise fiscal. Percebe-se, desse modo, que a privatizao
encarada como uma etapa necessria reforma do Estado que vem se processando
no s no Brasil mais em muitas outras naes (KAWABE e FADUL, 1998, P.2).

15
3.3. A terceirizao dentro do contexto de reduo do Estado

Moraes et al. (2008) analisam o processo de terceirizao primeiramente sob uma


perspectiva empresarial, privada, e depois sob a tica da administrao pblica. Entretanto,
sua anlise bem mais voltada para a gesto privada. Para os autores as modificaes nos
modelos de gesto ocorrem primeiramente no setor privado, uma vez que este est sujeito a
uma competio acirrada e que, por isso, se no se adequarem a mudanas rpidas e
freqentes caminham para a extino, mas tm sido adotadas tambm no setor pblico,
constituindo-se em uma poderosa ferramenta de gesto.
Com relao administrao pblica afirmam que o Estado vem praticando a
terceirizao tambm na busca pela excelncia dos servios/produtos prestados, na reduo de
custos e principalmente na modernizao da mquina administrativa, como forma de
acompanhar as inovaes tecnolgicas requeridas, que os benefcios que a terceirizao tem
trazido ao setor pblico so imensos e tem servido no s para desemperrar a mquina
administrativa, como tambm agilizar e enxugar o quadro, garantindo a continuidade dos
servios com eficincia e contribuindo para a modernizao da economia. Avaliam que, desde
que aplicada de forma correta, traz em si a modernidade, a racionalizao e a produtividade e,
por ter um papel estratgico, no deve ser vista somente como fator de reduo de custos e
muito menos como um sistema de salvao econmico-financeira. Entretanto, alertam que, ao
adotar essa poderosa ferramenta de gesto, fundamental estabelecer com critrio o que pode
ou no ser terceirizado, pois o uso dessa ferramenta requer mecanismos de controle de gesto
e desenvolvimento (MORAES et al, 2008:5).
No perodo posterior redemocratizao do Brasil atribuiu-se como causa da
ineficincia da administrao pblica o tamanho do Estado e, a partir desta avaliao,
ocorreram vrias iniciativas com o objetivo de diminuir o seu tamanho. Uma dentre estas
iniciativas consistiu em transferir para a iniciativa privada algumas atividades que eram
desempenhadas pelo estado. Como destaca Paulo Roberto Motta:

Reduzir o tamanho do Estado e modernizar a administrao pblica tornaram-se


pontos importantes de uma nova agenda poltica. Ao contrrio das experincias
anteriores, essa modernizao se inspirou fortemente nos modelos de gesto
privada, considerados superiores e mais eficazes.
Assim, as principais mudanas seriam transferir funes estatais para a rea privada
e as restantes seriam administradas com formas o mais prximo possvel das
praticadas nas empresas privadas. (MOTTA, 2007, p.92)

16
Com este objetivo, a terceirizao espalhou-se por todas as esferas da administrao
pblica. Certo que, nem sempre, o que se tinha em mente era o benefcio do cidado quando
se partiu para a terceirizao das atividades do setor pblico. Mas h casos, tambm, em que a
terceirizao ocorreu em funo de se tratarem de reas novas, para as quais a administrao
no tinha pessoal especializado para executar as tarefas necessrias. Um exemplo muito
comum deste tipo de caso o da rea de informtica, onde, alm de ser uma rea ainda nova,
a atualizao ocorre constante e celeremente, impossibilitando, em curto prazo, a formao de
uma carreira.
Nos ltimos anos tem sido observado um movimento na administrao pblica no
sentido de frear as terceirizaes. Em todos os trs poderes so observados casos em que se
propem a realizao de concursos pblicos com o objetivo expresso de substituir o grande
nmero de funcionrios terceirizados na administrao pblica.

3.4. Experincias de terceirizao em alguns pases

Embora as mesmas idias tenham se espalhado intensamente em todos os continentes


a forma como elas foram adotadas variou de pas para pas. Estados Unidos, Frana, Reino
Unido, Alemanha, Nova Zelndia, Chile, Argentina e Brasil, dentre outros, cada um
encampou sua maneira a reforma do Estado. Destes, a Nova Zelndia e o Reino Unido
foram os que promoveram uma reforma mais radical tendo, por isso, servido de modelo para
outros.

Na Nova Zelndia, promoveu-se uma transformao ainda mais radical no setor


pblico. Os funcionrios mais graduados da administrao pblica foram
contratados mediante contratos de desempenho para administrar rgos cujo
trabalho definido por acordos de compra-de-servios. provvel que nenhum
outro pas no planeta tenha sido mais agressivo do que a Nova Zelndia na venda
de empresas estatais ao setor privado e na sujeio do restante de sua administrao
pblica concorrncia de mercado. (...)
As reformas, particularmente nesses dois pases, seguiram rigorosamente a teoria
econmica: o Estado, por ser monopolista inerentemente ineficiente; tende a
crescer e a inchar; e por isso tem mau desempenho.
A Nova Zelndia e o Reino Unido fizeram conscientemente o que pregam essas
teorias, ao se decidirem por uma agressiva privatizao de empresas pblicas.
Terceirizaram (ou delegaram a outros) muitas das atividades que eram mantidas sob
o controle do Estado (KETTL, 2005, p. 83).

Carvalho Neto citando estudo realizado nos Estados Unidos, poca do governo
Reagan, mostra como a terceirizao avanou naquele pas como forma de reduo do
aparelho estatal em diversos setores:

17
A terceirizao via subcontratao de empresas privadas a soluo mais citada
numa extensa pesquisa feita por Savas (1987), secretrio do governo Reagan, sobre
privatizao de servios pblicos em 1780 municpios dos EUA: transporte, sade,
lazer, e demais servios de apoio, at patrulhamento de ruas e administrao de
recursos humanos. O autor conclui que h economia em custos de maneira geral
(CARVALHO NETO, 1997).

Outro pas, este na Amrica Latina, tambm se destacou pelo uso intensivo da
terceirizao nos servios pblicos. o caso do Chile onde a terceirizao atinge as minas de
cobre, os servios bancrios e a alimentao escolar, dentre outros, atingindo cerca de 50% da
fora de trabalho total do pas. A alimentao escolar e totalmente terceirizada no Chile,
atendendo desde alunos da educao pr-bsica, de quatro a seis anos de idade, at os do
ensino mdio, sendo que estudantes universitrios tambm so atendidos com sade,
alimentao e bolsas de estudo. Um total de 36 empresas de alimentao executam o servio
de fornecimento de alimentao escolar, sendo 35 nacionais e uma estrangeira, do Brasil, que
caracteriza uma nova forma de terceirizao que vem sendo j muito utilizada em diversos
pases, o outshoring que a terceirizao internacional, isto , uma ou mais atividades da
organizao executada por uma empresa fixada em outro pas.

3.5. Controvrsias sobre a terceirizao dos servios pblicos

Entretanto, nem tudo unanimidade com relao terceirizao dos servios pblicos.
Com o fim da era Tatchter, tm sido registrados alguns movimentos de insatisfao e aes no
sentido de voltar servios que foram transferidos administrao privada para dentro do
servio pblico.
Jean-Franois Chanlat apresenta uma crtica reduo drstica das atividades antes
desenvolvidas pelo Estado e que foram desestatizadas, por meio de privatizaes ou
terceirizaes. Segundo ele, tanto no Reino Unido, como nos Estados Unidos, muitos destes
servios passaram a funcionar abaixo das expectativas. Cita as ferrovias britnicas, a sade
nos Estados Unidos e a distribuio de energia, tambm em parte dos Estados Unidos, dentre
outros. Aponta o aparecimento de novas epidemias como falhas nos sistemas de sade, em
muitas naes. Indica para um declnio do neoliberalismo:

No decorrer dos ltimos meses, o discurso mudou um pouco. As grandes diatribes


contra o Estado, a burocracia e sua ineficincia lendria deram lugar a discursos
mais favorveis ao pblica e suas virtudes na atividade scio-econmica. De
um lado, o relaxamento da economia geral, a crise da nova economia, o estalo da

18
bolha especulativa, as crticas dos movimentos anti-globalizao, os problemas de
regulao tanto na escala nacional quanto na internacional (...), do outro lado os
desempenhos mais do que pfios de certos servios privatizados (...) ou fortemente
privatizados (...), recolocaram de fato em dia o papel dos dispositivos reguladores e
a pertinncia dos servios pblicos. Os atentados de setembro nos Estados Unidos
acentuando essa tomada de conscincia atravs da descoberta dos efeitos
desastrosos da privatizao da segurana area nos Estados Unidos, a qual tinha
confiado essa misso fundamental, como acaba de o lembrar o socilogo Ulrich
Beck, a trabalhadores de tempo parcial altamente flexvel, cujo salrio inferior ao
dos empregados de fast-food est em torno de 6 dlares por hora. Essas funes de
vigilncia, centro do sistema da segurana civil interna, foram pois asseguradas por
pessoas formadas em apenas algumas horas e conservando no mais que seis
meses em mdia seu emprego na segurana fast-food (CHANLAT, 2002)

Tambm no Chile, poca da campanha da sucesso de Ricardo Lagos, na


presidncia da Repblica, vencida por Michelle Bachelet, candidata governista, a
terceirizao foi tema de discusses, recebendo golpes de ambos os lados, governo e
oposio. Segundo artigo publicado no jornal Valor Econmico, em janeiro de 2006, o Chile
tinha em 2004 cerca de 43% dos trabalhadores do setor privado trabalhando como
terceirizados, enquanto que, em 1999, eram 32,8%. No setor pblico so terceirizados cerca
de 13%. Uma das mudanas pretendidas na lei aprovada no calor das disputas eleitorais,
oriunda do governo, determina que a empresa que subcontrate a outras seja a responsvel
final pelo cumprimento das leis trabalhistas e de seguridade social, assim como pelo respeito a
normas de segurana e higiene. Outra, tambm de iniciativa do governo, restringir a
terceirizao a funes que no correspondam atividade econmica principal da empresa.
De seu lado, a oposio acusa o governo de hipocrisia, tendo em vista que os bancos
pblicos possuem funcionrios que exercem funes idnticas e so contratados por regimes
distintos (BRAGA, 2006).
Uma crtica que se faz a adoo do iderio de reformas neoliberais no Brasil est no
fato de que o pas sequer teve concluda a sua fase do welfare state, o estado de bem estar, na
realidade, segundo alguns autores, o que se via no Brasil estava mais prximo de um estado
de mal estar. Portanto, segundo os crticos, como seria possvel encerrar aquilo que nem
sequer havia sido implantado? Mas, como pde ser visto, as reformas vieram com toda fora,
seja pela presso externa, seja pela situao interna.

19
4. A ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL

4.1. As idas e vindas das reformas na Administrao Pblica no Brasil

4.1.1. A era Vargas e a criao do DASP

Foi no perodo do governo de Getlio Vargas, na dcada de 30, que surgiram as


primeiras tentativas de reforma administrativa, como resultado do crescimento da ao estatal,
com a atuao governamental expandindo-se em novas reas, exigindo maior
profissionalismo e especializao da mquina pblica para a elaborao e implementao das
polticas pblicas. A preocupao central era a da introduo do modelo burocrtico, de corte
weberiano, na administrao pblica brasileira para enfrentar a expanso patrimonialista vigente
(FERREIRA, 2006, p. 17). O grande marco deste perodo foi a criao, em 1938, do
Departamento Administrativo do Servio Pblico o DASP, que avanou no sentido de uma
sistematizao das normas sobre o pessoal civil, consolidando-se o instituto do concurso
pblico e o da estabilidade, e estabelecendo, no Servio Pblico Federal, normas modernas de
gesto da coisa pblica (GUERZONI, 2007, p. 270).
At ento pouco havia mudado na administrao pblica no Brasil desde os tempos de
colnia. Mudaram-se os sistemas para a monarquia e desta para a repblica, mas a
administrao pblica era preenchida pela indicao das elites, os nobres, depois destes as
oligarquias, segundo os seus interesses e ao seu servio. O ingresso nos empregos pblicos
seguia, fundamentalmente, a lgica da distribuio de privilgios (OLIVEIRA, 2007, p.
270).
No perodo de Vargas a admisso ao servio pblico passou a ser por meio do
concurso pblico e a estrutura administrativa a adotar um padro o mais prximo do
burocrtico, onde os cargos no so mais propriedades de seus ocupantes, mas, sim,
impessoais. Como destaca Ferreira:

O modelo de administrao pblica burocrtica surge com a preocupao de


combater os excessos do modelo patrimonialista, caracterizado pela confuso entre
o interesse pblico e o privado: o Estado, nessa viso, era quase que uma extenso
da famlia real e tinha como atribuio fundamental administrar os bens da realeza.
As conseqncias inevitveis dessa abordagem foram: corrupo, clientelismo,
fisiologismo etc . (...)
Nesse sentido, a implementao dos princpios do modelo burocrtico cumpriu com
propriedade o papel de frear a lgica patrimonialista e foi determinante tanto na
administrao pblica, quanto na de empresas, onde tambm foi importante

20
mecanismo de profissionalizao das empresas familiares (FERREIRA, 2006, p. 8-
9).

Por trs da inteno de profissionalizar a Administrao Pblica estava a ampliao da


atuao do Estado sobre a atividade econmica e social. Neste perodo foram criados
ministrios e diversos institutos e autarquias que tinham por fim alavancar o desenvolvimento
da nao brasileira por meio da industrializao.

A criao de institutos, autarquias e grupos tcnicos foi o recurso utilizado pelo


governo para intervir diretamente nas relaes econmicas, at ento
essencialmente privadas: equilibrar o consumo e a produo; regular a exportao e
a importao; incentivar a indstria; e implantar, ampliar e remodelar a infra-
estrutura com vistas a industrializar o pas (LIMA JNIOR, 1998, p.5).

Apesar da tentativa de reforma que introduziu no Brasil a meritocracia, isto , o


concurso pblico como forma de ingresso no servio pblico, este objetivo nunca foi
plenamente alcanado, pois, a cada reforma neste sentido, sucedeu, posteriormente, um novo
retrocesso, visando efetivao de contingentes de funcionrios contratados de modo diverso.
Em decorrncia disso, a burocracia estatal tornava-se cada vez mais inchada.

4.1.2. A segunda tentativa - o Decreto-Lei 200

Em 1963, Joo Goulart instituiu uma comisso com o objetivo de estudar a situao da
administrao pblica brasileira e apresentar propostas para a sua modernizao. Esta
comisso chegou a produzir diagnsticos para a situao vigente, mas suas propostas no
chegaram a ser implantadas, em virtude da deposio de Joo Goulart, em 1964. Apesar disto,
seus estudos tornaram-se a base do Decreto-Lei 200, editado em 25/02/1967, por Castelo
Branco. De acordo com Olavo Lima Jnior, ocorreram revises em vrios rgos da
administrao federal, mas, como sempre, o sistema de mrito ficou restrito aos postos
iniciais da carreira e o Decreto-Lei 200 facultava o ingresso, sem concurso, de especialistas
para instituies de pesquisa e rgos especializados e, ainda:

Independentemente dos mritos associados s mudanas ento empreendidas, que


incluram mecanismos propostos anteriormente e que ainda hoje continuam na
pauta da reforma administrativa, o fato que a desejvel e necessria
profissionalizao do servidor pblico, novamente, no ocorreu. No se
institucionalizou a organizao do tipo weberiano; a administrao indireta passou
a ser utilizada como fonte de recrutamento, prescindindo-se, em geral, do concurso

21
pblico ou, na melhor das hipteses, recrutando atravs de exames especficos de
habilitao (LIMA JUNIOR, 1998, p. 13 e 14).

no Decreto-Lei 200/67 que surge, pela primeira vez, a possibilidade de terceirizao


na administrao pblica brasileira. Conforme o art. 10 e seu pargrafo 7:

Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser


amplamente descentralizada.
7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao,
superviso e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da
mquina administrativa, a Administrao procurar desobrigar-se da realizao
material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo
indireta, mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada
suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execuo.
(Decreto-Lei 200/67 art. 10)

Durante o perodo dos governos militares a expanso do Estado acentuou-se com a


criao de inmeras empresas estatais, chegando a 267 empresas criadas no perodo entre
1964 e 1983, segundo Lima Jnior.
Lustosa da Costa assim descreve o perodo compreendido entre os anos de 1964 e
1985, isto , o perodo em ocorreu o regime militar, sob o ponto de vista da Administrao
Pblica:

O segundo perodo [1964-1985] marca a substituio do modelo clssico pelo


chamado modelo de administrao para o desenvolvimento, voltado
fundamentalmente para a expanso da interveno do Estado na vida econmica e
social e para a descentralizao das atividades do setor pblico, tendo como
premissas bsicas a substituio de funcionrios estatutrios por celetistas (...) e a
criao de entidades de administrao indireta para a realizao da interveno
econmica do Estado (LUSTOSA DA COSTA, 275).

Paulo Roberto Motta (2007) faz uma anlise das transformaes por que passou a
administrao pblica brasileira nos ltimos quarenta anos. Para ele a administrao pblica
desenvolveu-se como um grande instrumento para a manuteno do poder tradicional, com
seus aspectos patrimonialista e paternalista, e suas relaes com a sociedade extremamente
frgeis. Tinha forte presena na sociedade em funo de projetos pblicos de grande escala,
com os quais se esperava alcanar o desenvolvimento e pela crena de que a expanso do
Estado, em si mesma, garantiria mais e melhores servios, maior acesso comunitrio e maior
eqidade nas decises distributivas. Ocorreu exatamente o contrrio, segundo Motta, servindo
a expanso do estado para o desenvolvimento de formas de insero de novos grupos
preferenciais. A forma de organizao e gesto obedecia menos a critrios tcnicos racionais

22
e democrticos para a prestao de servios e mais a sistemas de loteamento poltico, para
manter coalizes de poder e atender a grupos preferenciais (MOTTA, 2007, p.88).

4.1.3. O Estado inchado

Aps a redemocratizao, e isto aconteceu no s aps o Regime Militar, mas tambm


no perodo ps-Vargas, novamente, introduziu-se na administrao pblica todos aqueles que
foram incorporados ela sem o cumprimento da norma que previa o ingresso por meio de
concurso pblico. Da mesma maneira que a de 1946, a Constituio Federal de 1988
transformou em servidores pblicos federais todos aqueles que trabalhavam a mais de cinco
anos em rgos governamentais, independentemente da forma como se deu o seu ingresso. E
isso foi estendido tambm administrao indireta. Conseqentemente, no rastro da
Constituio Federal, foi, tambm, estendido s administraes estaduais e municipais, por
isso, muito foi criticada a nova constituio, sob a alegao de que ela fez por inchar, mais
uma vez, a administrao pblica brasileira.
Com a redemocratizao, ao mesmo tempo em que mudanas na gesto pblica
ocorridas em outros pases tornavam-se conhecidas, passou-se a questionar o papel do estado,
buscando-se a eficincia, a capacidade de resposta da administrao pblica e melhora na
gerncia. As reformas, ento, passaram a inspirar-se fortemente nos modelos privados de
gesto, considerados mais eficazes e superiores. O ponto crucial destas reformas consistia na
diminuio do tamanho do estado e na transferncia de funes estatais para a rea privada e,
as que ainda permanecessem com o estado, deveriam ser administradas de forma o mais
prximo possvel semelhantemente das empresas privadas.
Os novos modelos procuram transformar e introduzir na gesto pblica o estilo
privado. Alm de ampliarem a importao de tcnicas tpicas da rea privada, propem
sempre com grande nfase eliminao, privatizao e terceirizao de servios (MOTTA,
2007, p.93).

4.1.4. As reformas posteriores Constituio de 1988

A reforma, no governo Collor, segundo estudo realizado em 1990, por Lustosa da


Costa e Cavalcanti, citado por Lustosa da Costa (2008), tinha um forte componente
ideolgico, no sentido do compromisso com a proposta neoliberal. Segundo ele:

23
Movida pelos imperativos oramentrios, a reforma Collor procedeu a uma
operao de downsizing, promovendo reduo do nmero de ministrios, a fuso e
extino de organismos, o afastamento e o remanejamento de pessoal, enfim, o
desmantelamento da mquina pblica.

E, novamente citando o estudo realizado em 1990, acrescenta

Para tanto, agrupam as medidas em duas grandes categorias: a racionalizao e a


desestatizao. Na primeira estratgia estariam contempladas as medidas orientadas
para o aumento da eficincia e a reduo de gastos, cabendo analisar os aspectos
relacionados com as fuses e incorporaes, o alcance de controle, a estrutura
matricial, a tendncia uniformizao, a superviso ministerial, a coordenao e
integrao e a regionalizao. A estratgia de desestatizao tem o propsito de
reduzir a interferncia do Estado no domnio econmico, em particular, e na vida
social em geral, e contempla a extino de empresas e organismos, as privatizaes,
a descentralizao e a desregulamentao (LUSTOSA DA COSTA, 2008, p.278).

exatamente aps este perodo que ocorre a mais recente reforma, ou tentativa de
reforma, na administrao pblica brasileira. No Brasil a reforma segundo o iderio do
neoliberalismo tem o seu incio tardio, em virtude de alguns fatores. Com o fim da ditadura
militar, emergiram fortes movimentos sociais, o movimento sindical estava bastante
fortalecido, o que levou os elaboradores da Constituio de 1988 a adotarem uma tendncia
preservao e ampliao dos direitos sociais recentemente adquiridos. Portanto, at ao
agravamento da crise externa, e diante da necessidade da busca da competitividade diante da
competio no mercado internacional, a administrao pblica no Brasil no sofreu grandes
alteraes.

No Brasil, a adoo do neoliberalismo vai encontrar condies propcias a partir de


1990, com o governo Collor, visto que, na dcada de 80 ocorreu a queda da ditadura
militar, a transio democrtica e a promulgao da Constituio Federal em 1988,
que preserva e amplia conquistas no campo dos direitos sociais, dificultando,
portanto, a poltica de desregulamentao necessria efetivao da proposta
neoliberal nos anos oitenta.
A implementao do receiturio neoliberal no nosso caso vigora a partir do
Consenso de Washington e busca atender s suas recomendaes. nesse perodo
que ocorre a redefinio do papel do Estado, a partir de uma ampla reforma, cuja
proposta parte de Bresser Pereira, ento ministro do Governo FHC. A reforma do
Estado para ele emergencial, pois a crise do sistema econmico provm da crise do
Estado, devendo passar por uma reforma que garanta o processo de reestruturao
do capital e que reconstrua um Estado mantenedor de suas responsabilidades,
utilizando o mercado como parceiro.
A reforma pretendia um Estado mnimo viabilizador das condies para o pleno
desenvolvimento da poltica neoliberal, reduzindo a participao do Estado na
implementao e execuo das polticas sociais. (...) trabalharia em prol de uma
reduo do tamanho do Estado mediante polticas de privatizao, terceirizao e
parceria pblico-privado, tendo como objetivo um Estado mais gil, menor e mais
barato (ARANHA et al., 2006, p. 74-75).

24
Lustosa da Costa aponta a necessidade de descentralizao para dar mais agilidade ao
Estado, entretanto, afirma que a descentralizao, por si s, no capaz de solucionar todos os
problemas. Alguns, ao contrrio, necessitam de certa dose de centralizao.

Do ponto de vista da descentralizao administrativa, preciso adotar modelos


organizacionais de alta capilaridade, capazes de assegurar um elevado grau de
resolubilidade de demandas nas unidades operacionais, valendo-se de parcerias e
alianas. Mas a descentralizao no pode ser vista como panacia para todos os
males. Muitos problemas s podem ser adequadamente equacionados de forma
centralizada (LUSTOSA DA COSTA, 2003, p.3).

4.2. Terceirizao na Administrao Pblica brasileira

Cristiana Fortini (2006) analisa o processo de terceirizao sob a tica do direito


administrativo. Para ela novas formas de atuao que tragam melhoria na atuao
administrativa so necessrias, face ao cenrio de mudanas, entretanto, no se pode perder de
vista a natureza do texto constitucional. Define a terceirizao como o processo de gesto
empresarial que consiste na transferncia para terceiros de servios que, originalmente, seriam
executados dentro da prpria empresa, liberando-a da realizao de atividades, permitindo a
concentrao de esforos em segmentos mais relevantes e a reduo de custos.
Diante da demanda de diminuio do estado a terceirizao aparece como frmula
para a prestao indireta de atividades antes desempenhadas diretamente pela administrao
pblica, como instrumento de que pode valer-se o estado para a melhoria da gesto do
interesse pblico. Entretanto, adverte, a febre de terceirizao precisa ser controlada, j que
seu emprego no pode se operar indistintamente, mais, os administradores pblicos,
seduzidos pela agilidade e pela informalidade do setor privado, tm se valido da terceirizao
em descompasso com o ordenamento jurdico (FORTINI, 2006, p.3). Para ela a soluo para
a satisfao do cidado no pode ser usada como instrumento que legitime o sacrifcio dos
dispositivos e princpios constitucionais. As mudanas constantes das prestadoras de servio,
com conseqente substituio das pessoas que desempenham determinadas tarefas podem
ocasionar descontinuidades, o que fere o preceito constitucional, ferindo o princpio da
eficincia. Em segundo lugar, a Constituio de 1988 exige a necessidade de concurso pblico
para provimento de cargos e empregos pblicos. A terceirizao, ainda que precedida de
licitao, no inviabilizar a escolha pelo administrador pblico das pessoas que sero
contratadas pela empresa contratada, que, para manter o pacto, aceitar de bom grado a

25
interferncia (FORTINI, 2006, p.4). Deste modo, ocorre a burla regra do concurso pblico.
Por fim, argumenta que a entrega de atividade intimamente ligada ao estado a pessoas com as
quais este no mantm vnculo jurdico, no se compatibiliza com a Constituio Federal.
Tratando-se de atividade fim a terceirizao deve ser inaceitvel.
Conclui, afirmando que

(...) mesmo que a terceirizao possa traduzir instrumento compatvel com a busca da
flexibilidade, (...) devem ser observadas condies, a fim de que no se utilize o contrato
ilimitadamente. No se pode celebrar o contrato para delegao de atividades tipicamente
estatais e, mesmo para as tarefas acessrias, seu uso deve ser analisado para se identificar se
produz vantagens reais e sobretudo para que se apure se h ou no contrariedade ao princpio
da eficincia e da impessoalidade. (FORTINI, 2006, p.7)

Moraes et al.(2008) partem do estudo da terceirizao a partir das empresas privadas,


mostram que o objetivo por que utilizada nestes casos obter uma maior concentrao de
esforos naquilo que a essncia do que elas se propem a fazer. Deste modo, uma empresa
que produz certo produto, adquirir de outra as embalagens, como tambm utilizar os
servios de mais outra para a distribuio de seus produtos. Com relao ao setor pblico,
destacam que a terceirizao pode servir para desemperrar a mquina administrativa, trazendo
agilidade, reduo de custos, continuidade dos servios, modernizao e racionalizao.
Entretanto, ressalvam, desde que aplicada de forma correta, no apenas visando reduo de
custos, e com critrio.
Para Motta (2007) importa a reduo do tamanho do estado na transferncia de
funes estatais para a rea privada e que as atividades que ainda permaneam com a
administrao pblica sejam feitas de modo o mais prximo ao das empresas privadas.
Fortini (2006) v os processos de terceirizao como necessrios melhoria da
execuo das atividades da administrao pblica, observando, tambm, semelhana de
Moraes et al.(2008), a necessidade de que sua adoo seja realizada com muito critrio para
no ir de encontro ao texto constitucional.

4.3. O patrimonialismo contra-ataca

A Administrao Pblica no Brasil, como foi visto, sofreu idas e vindas na tentativa da
sua caminhada rumo profissionalizao dos servidores pblicos, meritocracia, melhoria
dos servios prestados aos cidados. Por diversas vezes, aps uma tentativa de reforma com o
objetivo de tornar a administrao pblica mais gil, mais profissional, surge uma reao

26
patrimonialista, buscando criar e aproveitar-se de brechas para introduzir, na Administrao,
parentes, amigos e apadrinhados.
Da mesma maneira que, a cada redemocratizao, ps-Vargas, em 1946, e ps-
militares, em 1988, ou mesmo em perodos em que as instituies funcionavam normalmente,
como no governo de Juscelino Kubitschek, sempre se achou um meio de colocar pessoas em
funes pblicas sem concurso. No perodo de JK, aps a construo de Braslia,
transformaram-se muitos dos que prestaram servios em empresas criadas com o fim de
viabilizar a sua construo em funcionrios pblicos, contornando-se a exigncia da
necessidade concurso pblico. Da mesma maneira, aps a vigncia da Constituio de 1988,
tem sido usada muitas vezes a terceirizao como brecha para ingresso na Administrao
Pblica, ainda que sem a condio de servidor pblico. Mas, ainda assim, h o
aproveitamento da terceirizao com fim de acomodar apadrinhados, via negociao entre o
gestor pblico e a empresa prestadora de servios, com a barganha de benefcios para ambas
as partes.
Lima Jnior comenta a reforma que teve como objetivo a implantao de uma
administrao pblica gerencial e aponta como um equvoco o diagnstico de que as fases
patrimonialista e burocrtica j estariam superadas, cabendo agora passar para uma fase
gerencial. Na realidade, o Estado brasileiro nem sequer saiu completamente da fase
patrimonialista, nunca conseguiu implantar uma burocracia profissionalizada plenamente.

O diagnstico sobre o qual se basearam as mudanas que, posteriormente, vieram a


ser propostas parece-me ser, no mnimo, discutvel, por no corresponder
realidade brasileira. Isto porque o diagnstico, em primeiro lugar, afirma que as
fases patrimonialista e burocrtica esto superadas, cabendo agora introduzir no
Estado a administrao gerencial. Creio que a reviso at agora procedida evidencia
precisamente o oposto: poucas foram as tentativas reais de implantar uma
administrao burocrtica; e, quando isto foi tentado, algum dispositivo legal
tratava de neutralizar seus efeitos benficos. J o patrimonialismo e o clientelismo
poltico, estes sim, (...) tm sido os traos estruturais de nossa administrao
pblica (LIMA JUNIOR, 1998, p.18).

So o patrimonialismo e o clientelismo, como afirmou Lima Jnior, os traos mais


profundos e notveis da administrao pblica no Brasil. Os quadros da administrao
pblica, em todos os seus nveis, sempre foram vistos pela classe poltica como moedas de
troca disponveis para a perpetuao das suas pretenses de poder. indiferente se est na
oposio ou no governo, almeja-se chegar ao poder e, para tanto, compromete-se com aqueles

27
que ajudam a obt-lo, oferecendo em troca cargos, com suas posies e recursos em troca do
apoio recebido.
Embora todas as reformas tenham sido concebidas com o fim de reduzir o carter
patrimonialista e clientelista da administrao, sempre se acaba por achar uma nova frmula
para continuar os mesmos hbitos. Neste contexto, muitas das vezes tem se utilizado da
terceirizao como vlvula de escape das limitaes da lei com relao possibilidade de
contratao de pessoal sem o concurso pblico.

28
5. O QUE PODE SER TERCEIRIZADO

No h uma legislao especfica com respeito terceirizao no Brasil. Este fato tem
sido motivo de inmeras crticas, sejam elas defendendo a terceirizao, reivindicando a
ampliao das possibilidades de sua utilizao, tanto no setor privado, quanto no setor
pblico, sejam censurando, apontado males decorrentes da sua adoo, tambm em ambos os
setores.

5.1. Na empresa privada

Para a maioria dos autores um dos grandes problemas relacionados com a terceirizao
no Brasil est ligado ausncia de uma legislao especfica sobre o assunto. Foi o Tribunal
Superior do Trabalho por meio da Smula 331 que disciplinou a terceirizao para o setor
privado. Na falta de uma legislao especfica sobre o assunto e, tendo em vista o crescimento
das demandas judiciais envolvendo a terceirizao, o TST pacificou os entendimentos a
respeito da terceirizao, de modo a suprir a lacuna existente.
A Smula 331 estabelece a ilegalidade da contratao de trabalhadores por empresa
interposta, isto , aquela em que o fornecedor dos servios prov somente a mo-de-obra, as
pessoas que executaro as tarefas no ambiente do prprio tomador dos servios, existindo
subordinao entre elas e o tomador dos servios. Nestes casos configura-se a existncia de
vnculo dos trabalhadores diretamente com o tomador dos servios. A exceo para os
servios de carter temporrio. Esta pratica se configuraria uma maneira de burlar a legislao
trabalhista, quando o trabalhador de uma determinada empresa, encarregado de executar uma
determinada tarefa, continuaria executando esta mesma tarefa no mesmo local onde j
trabalhava estando, porm, ligado funcionalmente outra empresa, que poderia pagar-lhe
salrios e benefcios menores aos que recebia da primeira. Estabelece, tambm, que, no caso
de no cumprimento por parte do fornecedor das obrigaes trabalhistas, estas recairo sobre
o tomador, que responder subsidiariamente.

A referncia inexistncia da pessoalidade e subordinao importante para


distinguir a terceirizao lcita (sob a forma de prestao de servio) da ilcita (sob a
forma de fornecimento de mo-de-obra). Se estiverem presentes estes requisitos,
surge o vnculo de emprego, por estar caracterizada a contratao de trabalhador por
meio de interposta pessoa (DI PIETRO, 2008, p. 215).
.

29
A pessoalidade configura-se quando o tomador dos servios escolhe aquele que ir
execut-lo. Na terceirizao lcita (...) irrelevante a identidade do agente que desempenha
a atividade, dado que o fim do ajuste limita-se obteno do resultado material pactuado (DI
PIETRO, 2008, p.216).
A subordinao ocorre quando o tomador d ordens diretamente aos empregados da
prestadora e tem o poder de disciplin-los.

Assim, se o tomador do servio escolhe o trabalhador, d ordens diretas a ele e no


empresa, exerce sobre ele o poder disciplinar, aplicando-lhe penalidades; se a
empresa contratada se substitui mas os trabalhadores continuam, o que ocorre
fornecimento de mo-de-obra, porque esto presentes a pessoalidade e a
subordinao direta (DI PIETRO, 2008, p. 216).

H duas excees em que no se configuram a existncia de vnculo: quando o


contratante a Administrao Pblica, seja ela direta, indireta, ou fundacional. Neste caso,
no poderia haver a formao de vnculo, pois configuraria desobedincia ao artigo 37, inciso
II, da Constituio Federal, que estabelece a exigncia de concurso pblico para
preenchimento de cargos na administrao pblica. A outra exceo na contratao de
servios de vigilncia, de conservao e limpeza, ou de servios especializados ligados
atividade-meio do tomador, desde que no haja a pessoalidade e a subordinao direta (DI
PIETRO, 2008).
Entretanto, mesmo no caso em que o tomador dos servios seja a administrao
pblica, caso o prestador no cumpra com suas obrigaes trabalhistas, ocorrer a
responsabilidade subsidiria.

O que possvel, como forma de terceirizao vlida, o contrato que tenha por
objeto a prestao de servio, semelhana do que ocorre com a empreitada, em que
o contratante quer o resultado, por exemplo, o servio de limpeza, de transportes, de
vigilncia, de contabilidade e outros que no constituam a atividade-fim da empresa
tomadora do servio (DI PIETRO, 2008, p. 215).

A Smula s aceita como vlida a terceirizao de atividade-meio. No caso de


atividade-fim, h o reconhecimento do vnculo. H uma discusso longa sobre o que seria a
atividade-meio de uma empresa. Tem-se considerado como atividade-fim de uma empresa
aquela que est descrita em seu contrato social. Para alguns esta distino no tem mais
sentido, sendo at impossvel, talvez, definir o que atividade-meio ou atividade-fim, como
afirma Jos Pastore, em artigo publicado no jornal O Estado de So Paulo, em 22 de agosto de
2006:

30
J foi o tempo em que as empresas realizavam todas as tarefas. Hoje, elas se
concentram nas suas atividades bsicas e compram fora bens e servios que so
prestados por outras empresas ou profissionais, formando, assim, importantes "redes
de produo".
A tendncia da terceirizao crescente. (...)
A terceirizao s d certo quando as empresas contratantes conseguem manter do
seu lado, como aliadas, as contratadas. Nessa aliana, confiana essencial e
respeito aos direitos trabalhistas, indispensvel. A terceirizao malfeita precariza o
trabalho porque busca apenas o menor preo. A terceirizao bem-feita busca o
melhor preo, valorizando a qualidade e o tratamento condigno dos contratados.
(...)Na prtica, o assunto regido pelo Enunciado n 331 do Tribunal Superior do
Trabalho, que limita a terceirizao s atividades-meio. Isso no tem mais sentido. O
que interessa uma boa terceirizao, seja onde for, mesmo porque, nos modernos
sistemas de produo, quase impossvel determinar com preciso o que meio e o
que fim.(...)
A legislao trabalhista do Brasil no facilita a prtica de parcerias e a formao de
redes eficientes. Por exemplo, muitos bancos vm sendo condenados porque
terceirizaram o servio de compensao de cheques. Os juzes consideraram essa
atividade como fim, e no como meio (PASTORE, 2006).

5.2. Na Administrao Pblica

Como foi dito, foi o Decreto-Lei 200/67 que tratou pela primeira vez sobre a
terceirizao na Administrao Pblica no Brasil. Isso no quer dizer que antes no ocorria a
terceirizao na Administrao Pblica. Na realidade a terceirizao j era praticada h muito
tempo no Brasil, mas foi o DL 200 que disciplinou a possibilidade de sua adoo de forma
prolongada. Antes a terceirizao era utilizada na realizao de obras sob a forma de
empreitada, na qual o objeto do contrato a realizao de uma certa atividade, visando a um
determinado resultado, que pode ser uma obra, um servio ou mesmo o fornecimento de
bens (DI PIETRO, 2008, p.213), tendo um carter temporrio.
O Decreto n 2.271, de 07/07/97, dispe sobre a contratao de servios pela
Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional. No seu artigo 1, define as
atividades que devem ser preferencialmente executadas de forma indireta so elas as de
conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes, informtica, copeiragem, recepo,
reprografia, telecomunicaes e manuteno de prdios, equipamentos e instalaes.

Art. 1 No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional


podero ser objeto de execuo indireta as atividades materiais acessrias,
instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de competncia
legal do rgo ou entidade.

31
1 As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes,
informtica, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de
prdios, equipamentos e instalaes sero, de preferncia, objeto de execuo
indireta.
2 No podero ser objeto de execuo indireta as atividades inerentes s
categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade, salvo
expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo extinto, total ou
parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal.

O 2 determina que as atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo


plano de cargos do rgo ou entidade no podero ser objeto de execuo indireta. O artigo 3
determina que o objeto da contratao seja definido de forma expressa, tanto no edital de
licitao, como no contrato, como prestao de servio. Destaca Maria Sylvia Di Pietro
(2008) que o que perfeitamente possvel no mbito da Administrao Pblica a
terceirizao como contrato de prestao de servios (p. 219).
Alm disso, de acordo com o artigo 37, inciso XXI, a contratao de servios de
terceiros, por parte da Administrao Pblica est sujeita obrigatoriedade de licitao. Esta
obrigatoriedade estende-se tambm para as entidades da administrao indireta.
O inciso II do artigo citado prescreve que a investidura em cargos, empregos ou
funes se d sempre por concurso pblico. Entretanto, no inciso IX do mesmo artigo, prev-
se a possibilidade de contratao por tempo determinado para atender a necessidade
temporria de excepcional interesse pblico. Segundo Maria Sylvia Di Pietro, mesmo na
contratao temporria, a maior parte das leis que disciplinam o dispositivo exigem processo
seletivo, dispensando-se o concurso apenas nos casos de urgncia, incompatvel com o
procedimento do concurso pblico. Ela enfatiza que, no caso de qualquer outra forma de
contratao:

(...) no estando investidas legalmente em cargos, empregos, ou funes, essas


pessoas no tem condies de praticar qualquer tipo de ato administrativo que
implique deciso, manifestao de vontade, com produo de efeitos jurdicos; s
podem executar atividades estritamente materiais (DI PIETRO, 2008, p.218).

Num caso bastante curioso, Livio Giosa (1997) relata que o prefeito do municpio de
Campina do Monte Alegre, no Estado de So Paulo, fundado em 1991, com uma populao
em torno de 5.500 habitantes, teve por inteno terceirizar todos os cargos da administrao
pblica municipal, restando apenas ele, o prefeito, como o nico no executivo a ser pago
diretamente pela administrao municipal. Giosa no d mais detalhes sobre as aes do
prefeito neste sentido, apenas afirma descrer da possibilidade de que houvesse previso legal

32
para esta pretenso do prefeito. Pode-se supor que, tendo em vista que o municpio tem uma
existncia recente, o prefeito que neste caso teria sido o primeiro, o autor no diz nada a
respeito queria estruturar a administrao municipal sem realizar a contratao de nenhum
funcionrio, terceirizando desde o incio todas as atividades. No caso contrrio, j havendo
servidores em cargos j existentes, haveria total impossibilidade, uma vez que o Art. 1, 2
do Decreto n 2271/97 veda este tipo de execuo indireta.
Embora seja um caso bastante curioso, no , com certeza, o nico. Flvio Faria
tambm faz meno de uma consulta realizada pelo municpio de Farol, no Paran, com o
objetivo de terceirizar a administrao pblica municipal por completo, ao Tribunal de Contas
do Estado.

Face s extensas listas de atividades cuja execuo os rgos pblicos podem


legalmente transferir iniciativa privada, mediante contratao de servios, e
considerando tambm a possibilidade da administrao exercer tal opo pela
execuo indireta tambm em relao a outras atividades-meio no expressamente
elencadas, cabe indagar que parmetros podem servir identificao de reas ou
atividades no transferveis iniciativa privada. Caso contrrio, poder-se-ia cogitar
at mesmo em proceder terceirizao da administrao pblica por completo. Por
absurdo que tal possa parecer, no se trata de mera questo terica, uma vez que o
Municpio de Farol encaminhou consulta nesse sentido ao Tribunal de Contas do
Paran, que negou tal possibilidade em deciso (Res. 2364/94) assim ementada:
Consulta. Terceirizao de todos os servios pblicos do municpio, passando-se a
desenvolv-lo com auxlio da populao organizada em uma cooperativa de
trabalho.
Resposta pela inconstitucionalidade do ato pretendido, devendo o consulente manter
em quadros prprios para prestao de servios considerados essenciais, estratgicos
ou monoplios estatais. Caso haja terceirizao de alguns setores, a cooperativa em
questo dever sempre concorrer em igualdade de condies com as demais
prestadoras habilitadas.
A terceirizao sem limites configuraria fraude disciplina constitucional para o
provimento de cargos na administrao pblica, assentada na livre acessibilidade e
na seleo mediante concurso. O recurso terceirizao para a prtica desse tipo de
desvio denunciado por Luciano Ferraz, sem meias-palavras, nos seguintes termos:
O grande problema surgido em torno da terceirizao, principalmente a partir da
vigncia da atual Constituio Federal, foi a sua utilizao como vlvula de escape
realizao de concursos pblicos, com vistas a contornar a regra do art. 37, II, da
Constituio. (FARIA, 2001, p. 6).

33
6. A TERCEIRIZAO IMPLANTADA

6.1. Sucessos e percalos

H muitos casos de terceirizao na Administrao Pblica brasileira. Em geral,


quando so bem sucedidos no muito divulgados, passam despercebidos quando funcionam
bem. A Polcia Federal, no setor de emisso de passaportes, em alguns estados, implantou um
servio de atendimento ao pblico, com o objetivo de reduo do tempo de espera de
atendimento e, conseqentemente das filas de espera. O servio dos terceirizados consiste no
recebimento e conferncia dos documentos apresentados pelos usurios. Uma vez que todos
os documentos tenham sido apresentados, so encaminhados a um agente que realiza os
procedimentos necessrios a emisso dos passaportes. Essa utilizao da terceirizao tem
reduzido em muito o tempo de espera e as filas, o atendimento tem sido muito bem avaliado
pelos usurios, de modo que a Polcia Federal j estuda a sua implantao em muitos outros
postos.
Uma forma de terceirizao que tem sido muito bem sucedida, chegando quase a ser
uma unanimidade nacional, a Rede Sarah de Hospitais do Aparelho Locomotor,
anteriormente denominada Hospital Sarah Kubitschek. Inicialmente com uma unidade em
Braslia, hoje conta com hospitais em vrias capitais do pas, tendo atendido at mesmo
personalidades estrangeiras, dentre artistas e chefes de estado. reconhecida
internacionalmente como uma referncia na rea da sade. O Senador Tio Viana, mdico,
assim se referiu a esta instituio em seu pronunciamento no Senado Federal, em sesso do
dia 30 de abril de 2004:

E o SARAH d um belo exemplo, porque mantm a viso de que o atendimento tem


que ser radicalmente pblico e oferecer gratuidade plena. Observemos os exemplos
da Prestao de Contas da Rede SARAH:
- o nmero de pacientes atendidos e de atividades mdicas realizadas cresceu,
superando as metas pactuadas, atingindo mais de 1,3 milho de pacientes, com nvel
de produtividade equivalente quela do exerccio anterior, e com melhoria da
eficincia na aplicao dos recursos. (...)
- 97% dos pacientes classificaram de ""Bom" ou " timo" a assistncia recebida,
superando o parmetro de 90% fixado;
- a ocupao hospitalar foi de 78,9%, superando a meta de 75%;
- padres mnimos de qualidade foram atendidos no que se refere infeco
hospitalar (...) Em regra, alguns pases do mundo tm uma taxa tima de infeco
hospitalar quando atingem 5 em cada 100 pacientes. E a Rede SARAH alcana o
ndice de 0,45. Ento, algo extraordinrio. (...)
A Rede SARAH alcana, num perodo de doze meses, 300.713 consultas, quando a
meta era fazer 256.000 consultas, 17% a mais. Houve 882.783 procedimentos de
diagnstico, quando a meta era 735.000. Nmero de pacientes internados, 232.000;

34
nmero de pacientes externos, 650.000. Um belo exemplo que traz confiana e
orgulho ao Brasil. (VIANA, 2004).

Segundo os dados citados pelo senador, obtidos da Prestao de Contas da rede Sarah,
a rede no somente cumpriu, mas ultrapassou de longe as metas estabelecidas. Mas, o mais
interessante no est no discurso do senador, nem mesmo na prestao de contas, est no fato
de que no h um paciente, um acompanhante ou at um visitante que no faa elogios ao
atendimento recebido nos hospitais da rede.
Sem dvida este o maior caso de sucesso de que se tem conhecimento no Brasil. Tal
o reconhecimento do sucesso da Rede Sarah, que o Governo do Distrito Federal pretende
implantar em hospital recentemente inaugurado, na localidade Santa Maria Distrito Federal,
um sistema de gesto semelhante.
Todavia, muito mais divulgados so os casos em que a terceirizao est associada a
fraudes, m utilizao de recursos pblicos e servios de baixa qualidade. A reportagem
intitulada Terceirizao na mira, publicada no Correio Braziliense, em 08 de maro de
2009, exemplifica bem este tipo de relacionamento entre a terceirizao e as fraudes:

Terceirizao algo que tem dado muitos problemas, muitas denncias, diz o
secretrio-executivo da CGU, Luiz Navarro. No tenho como saber o que acontece
em todos os contratos firmados, destaca.
Desde a segunda quinzena de fevereiro, essas companhias passaram a ter um
acompanhamento especial da CGU, (...) A idia evitar, dentre outros crimes, o
conluio para vencer contratos milionrios de fornecimento de mo de obra com o
ente pblico.
Em outubro do ano passado, a Conservo foi considerada inidnea por cometer esse
tipo de irregularidade. Para penalizar a empresa, a CGU se baseou em investigao
feita pela Poltica Federal e Ministrio Pblico a Operao Mo de Obra,
deflagrada em 2006 para desmontar um esquema de corrupo nos servios
terceirizados. Apesar de no poder participar de novas licitaes pblicas, a
Conservo ainda presta servios em alguns ministrios porque conseguiu na Justia
uma liminar garantindo a permanncia no governo at o fim do contrato (SIMO,
2009).

No texto acima v-se que a incidncia de fraudes na utilizao de servios de


terceirizao atingiu tal ponto que motivou uma operao especial da Polcia Federal e do
Ministrio Pblico.
Outro artigo, transcrito abaixo, publicado no jornal Correio Braziliense, enfoca-se um
caso onde uma ao pblica tem como motivao o uso indevido da terceirizao pela
administrao pblica e por meio dela se pede a substituio dos funcionrios terceirizados
por concursados.

35
O Ministrio Pblico Federal do Distrito Federal entrou com uma ao civil pblica
(...) pedindo a substituio dos profissionais contratados ilegalmente na Fundao
Universidade de Braslia (FUB/UnB) e a realizao de concurso pblico no prazo de
180 dias, sob pena de multa. De acordo com o MPF, cerca de 2,2 mil profissionais
so contratados irregularmente e a prtica, que viola o princpio constitucional do
concurso pblico, usada para empregar parentes e apadrinhados de dirigentes e
servidores da UnB (...)
De acordo com o procurador, as atribuies terceirizadas so as mesmas previstas
para o cargo de tcnico administrativo em educao de instituies federais de
ensino e os contratos so usados para reprovveis prticas de favorecimento poltico.
Uma anlise feita pela Controladoria Geral da Unio constatou a existncia de 1.817
pessoas vinculadas FUB com parentesco entre si.
O MPF alega ainda que as contrataes irregulares contrariam deciso do Tribunal
de Contas da Unio (TCU) de agosto de 2006. A proposta do Ministrio do
Planejamento foi acatada pelo TCU para substituio gradual, at 2010, dos
terceirizados ilegais por servidores concursados (LIMA, 2008).

Semelhante a este artigo, o seguinte trata da condenao da Petrobrs a uma multa


alm da obrigao de realizar concurso pblico para substituio de terceirizados por efetivos.

A Petrobrs foi condenada (...) por manter quatro vezes mais trabalhadores
terceirizados do que concursados. A juza Maria Letcia Gonalves da 69 Vara do
Trabalho do Rio de Janeiro acolheu pedido feito pela Procuradoria Regional do
Trabalho da 1 Regio.
Devido a discrepncia entre concursados e terceirizados, a juza entendeu que a
Petrobrs est terceirizando mo-de-obra, o que proibido pela legislao trabalhista
brasileira. Segundo a magistrada, a contratao de forma intermediada permitida
apenas para (...) as atividades meio. A condenao uma compensao de dano
imposto coletividade de trabalhadores.
De acordo com a deciso da juza, a estatal ter seis meses para verificar o nmero
necessrio de trabalhadores para exercer as atividades meio, especialidades de apoio,
e terceirizados que executem atividades fim ou especficas, e lanar o edital de
concurso para preenchimento das vagas que substituiro os terceirizados em todo o
Brasil.
A magistrada criticou duramente a empresa e disse que a estatal demonstra falta de
compromisso com a legislao trabalhista. "A Petrobrs, j h algum tempo, vem
demonstrando que no se importa muito com a legislao trabalhista, pois est
privilegiando a contratao de mo de obra por interpostas empresas, ditas
prestadoras de servios, em detrimento da contratao de empregados, pela via do
concurso pblico, para exercer funes que so tpicas da sua atividade
empresarial", diz a sentena (PEDRA, 2009)

Afirma, ainda, o artigo que a Procuradoria Regional do Trabalho da 1 regio


constatou que mais de cento e noventa mil terceirizados trabalham na estatal, enquanto h
apenas quarenta e nove mil e oitocentos concursados e que, a discrepncia entre os dois tipos
de servidores revela que a Petrobrs terceiriza mo-de-obra. Aponta, tambm, que o
Ministrio Pblico do Trabalho detectou que os funcionrios contratados eram indicados por
pessoas ligadas estatal e, de acordo com a juza, tal procedimento fere a legislao
trabalhista.

36
Esta prtica da realizao de concursos com o fim de substituir terceirizados por
servidores de carreira est se tornando rotineira, decorrente de aes que tem a sua
argumentao baseada em contrataes de empresas de terceirizao sem o devido respeito
legislao que veda a terceirizao de atividades que faam parte do quadro de carreira do
rgo pblico. Outro argumento muito utilizado nas aes relacionadas com a terceirizao na
Administrao Pblica, que aparece nos textos acima, o nepotismo, isto , utilizar-se das
empresas de prestao de servio para empregar parentes e apadrinhados. Desta forma, o
tomador dos servios indica prestadora algumas pessoas para ocuparem determinados
cargos, esta, procurando obter vantagens junto ao tomador contrata-os, violando o princpio
da impessoalidade.
Tambm o pensamento de Osvaldo Nunes Alves, que a terceirizao pode ser
benfica para a reduo do dficit do Estado, trazer agilidade ao servio, mas, pode
acompanhar-se de contrataes com o objetivo de nomear parentes e apadrinhados, como
pode ser visto no texto abaixo.

Portanto, a possibilidade de transferir atividades secundrias a outras pessoas mais


competentes pareceu bem mais lucrativa ao Estado, que poderia reduzir o dficit
estatal atravs da diminuio de custos. Todavia, (...) a possvel terceirizao de
mo-de-obra favoreceria o nepotismo e as nomeaes pblicas, contrariando a
legislao trabalhista. (ALVES, 2006, p.325)

O artigo abaixo, publicado na Folha On-Line, em 20 de abril de 2009, tambm


exemplifica um caso semelhante, mostrando que a prtica descrita acima no est restrita ao
executivo, mas atinge tambm os outros poderes.

O Ministrio Pblico Federal sugeriu (...) aos diretores da Cmara e do Senado


mudanas na contratao de servidores terceirizados do Legislativo para evitar a
prtica do nepotismo (contratao de parentes) nas empresas que prestam servios s
duas Casas. Procuradores federais defendem que o Congresso contrate servidores
terceirizados por meio de concurso pblico para evitar indicaes polticas.
O procurador Marinus Eduardo Marsico, representante do Ministrio Pblico no
TCU (Tribunal de Contas da Unio), defendeu a aprovao de PEC (proposta de
emenda constitucional)que autoriza a realizao de concurso pblico para a
contratao dos terceirizados --que seriam contratados pelo regime CLT, sem a
tradicional estabilidade do servio pblico.
"A administrao pblica deveria se abster de indicar pessoas para trabalharem em
empresas terceirizadas. Enquanto a lei no for aprovada, sugerimos que no haja
nenhum tipo de indicao sobre quem deve ou no ser contratado", afirmou.
No Senado, estima-se que 90% dos servidores que trabalham em empresas
terceirizadas tm parentesco com funcionrios da Casa Legislativa. O rgo
determinou a substituio imediata de 60 funcionrios terceirizados (...) por
candidatos aprovados em concurso realizado pela instituio (GUERREIRO, 2009).

37
6.2. Nem tudo so flores

Carvalho Neto descreve em pesquisa realizada em empresas estatais de


telecomunicaes, antes da privatizao, a relao existente entre os empregados contratados
pelas empresas em estudo e os empregados pelas empresas prestadoras de servio, contratadas
por elas. Ele destaca que aqueles que so contratados por meio de terceirizao, embora
executem tarefas semelhantes, recebem salrios bem inferiores aos que so pagos aos
pertencentes ao quadro da empresa contratante:

A pesquisa mostrou que as novas formas de organizao que introduziram o trabalho


temporrio e a subcontratao na prestao de servios pblicos de
telecomunicaes, consonante o que est ocorrendo nos pases mais desenvolvidos
economicamente, provocaram mudanas na natureza do trabalho. Hoje h duas
categorias distintas de trabalhadores em telecomunicaes: os trabalhadores
subcontratados e os core workers, os trabalhadores pertencentes ao quadro de
pessoal das empresas (...). Os core workers, em inmeros casos levantados na
pesquisa, executam as mesmas tarefas que os trabalhadores subcontratados e
ganham salrios duas ou mais vezes maiores, mais benefcios e melhores condies
de trabalho, de sade e segurana. Geralmente, os core workers executam tarefas
que exigem maior qualificao, mas mesmo essas tarefas tm sido terceirizadas, de
forma permanente, sazonal ou parcial. (...) A subcontratao nas empresas
pesquisadas contribuiu para a precarizao da relao contratual, dos salrios e das
condies de trabalho (CARVALHO NETO, 1997).

Giovanni Alves tambm indica a precarizao do trabalho no setor pblico como


decorrncia das polticas neoliberais, com a reduo das contrataes diretas pelo Estado:

A degradao do mundo do trabalho no Brasil nos anos 90 atingiu no apenas o


setor privado da economia brasileira, mas tambm o setor pblico. Desde o governo
Collor, e principalmente sob o governo Cardoso, a administrao pblica tornou-se
alvo das polticas neoliberais de desmonte do Estado. O corte dramtico de
investimento em custeio e contratao, buscando atingir um supervit primrio
capaz de satisfazer o FMI, prejudicou a qualidade do servio pblico no pas e
degradou salrios e condies de trabalho dos trabalhadores do setor pblico. Sob as
polticas neoliberais, o Estado brasileiro deixou de ser indutor de polticas pblicas e
de investimentos sociais, cabendo a ele apenas as atividades de regulador e
fiscalizador da iniciativa privada. Alguns dados podem ilustrar a degradao do
trabalho no setor pblico na dcada passada. Por exemplo, entre 1992 e 1995 o
emprego pblico at cresceu, embora o crescimento tenha se dado abaixo da
expanso da ocupao no pas (...) Entretanto, entre 1995 e 1997, a partir do governo
Cardoso, a queda do emprego pblico foi significativa, (...)
Sob o governo Cardoso, o ajuste fiscal, a privatizao e a reforma administrativa
contriburam para uma modificao substancial do papel do Estado brasileiro, com a
ocupao no setor pblico perdendo importncia no mercado de trabalho. Apesar
disso, o setor pblico ainda um importante empregador no pas. Segundo
levantamento do BNDES, com base no RAIS (Relao Anual das Informaes
Sociais), relativo a 2000, 25,3% dos 28 milhes de empregos formais em todo o
Brasil esto na administrao pblica. Entretanto, de 1992 a 1998, mudou o perfil do
funcionrio pblico no pas, com a maior presena do servidor pblico sem vnculo
empregatcio estvel. (...) o que demonstra um aspecto da precarizao do trabalho
no setor pblico na "dcada neoliberal" (ALVES, 2002).

38
Tambm o Tribunal Superior do Trabalho acompanhou o entendimento do Ministrio
Pblico do Trabalho de que a terceirizao tem sido um meio de precarizao do trabalho,
quando um trabalhador contratado por uma empresa prestadora de servios, sem a devida
qualificao necessria, para realizar o trabalho que anteriormente era feito por outro, com
melhor qualificao, porm, com um salrio mais elevado. O trabalhador menos qualificado
expe-se a riscos que, segundo o Ministrio Pblico, podem ser comprovados pelo
incremento no nmero de acidentes de trabalho.

O Tribunal Superior do Trabalho (TST) concluiu que irregular a contratao de


trabalhadores terceirizados para desempenhar atividades-fim nas Centrais Eltricas
de Gois (Celg). O TST deu um prazo de seis meses para que a empresa substitua os
funcionrios terceirizados. A deciso poder servir de parmetros no julgamento de
casos semelhantes.
O TST analisou a situao dos trabalhadores terceirizados a pedido do Ministrio
Pblico do Trabalho (MPT). (...) De acordo com o MPT, o nmero de acidentes de
trabalho aumentou significativamente a partir de 1993, quando comearam as
terceirizaes na Celg.
(...) os empregados das empreiteiras contratadas pela Celg comprovavam sua
qualificao apenas com apresentao de cpia da carteira de trabalho. A Celg
defendeu-se argumentando que desde a sua fundao a construo e a manuteno
de subestaes e redes de alta e baixa tenso so terceirizadas. (...) tambm disse que
a terceirizao necessria ao seu funcionamento.
(...) o ministro Lelio Bentes Corra afirmou que "se a terceirizao um fenmeno
do mundo globalizado, a precarizao que vem com a terceirizao tambm o , e
cabe ao Judicirio estabelecer oposio a esse fenmeno, especialmente em
atividades que envolvem altssimo grau de especializao e de perigo". Ele disse que
"o risco de dano sade e vida de um empregado mal treinado que execute suas
tarefas na rea de energia eltrica enorme".
O ministro Vieira de Mello afirmou que a terceirizao de atividades-fim "traria
consequncias imensurveis no campo da organizao sindical e da negociao
coletiva". Segundo o ministro, uma das consequncias seria o enfraquecimento da
categoria profissional dos eletricitrios. (GALLUCCI, 2009).

Ricardo Kawabe e lvia Fadul apontam que a terceirizao, quando feita de modo
inadequado, ao contrrio de produzir os objetivos pretendidos como aumento da produo
com a concentrao de esforos nas atividades essenciais ao negcio da organizao e a
racionalizao dos custos, pode ocasionar prejuzos ou pela queda de produtividade em
funo da no especializao daqueles que so contratados para executarem as tarefas
terceirizadas, ou pela desmotivao, provocando um aumento do turn-over, isto , a
rotatividade do pessoal. Indicam um declnio do processo de terceirizao em empresas no
Brasil.

39
Da mesma forma que pode contribuir, quando feita levando-se em considerao
apenas o preo, a terceirizao pode trazer prejuzos produo ou prestao de
servios. Visando os menores custos com mo-de-obra possveis, freqentemente as
empresas contratadas tendem a utilizar mo-de-obra no especializada, praticam
poltica de baixos salrios, desmotivando, portanto, os empregados, provocando uma
alta rotatividade e baixa produtividade dos mesmos. Os problemas decorrentes da
relao trabalhista, por vezes ilegal, adotada pelas empresas especialistas, podem
gerar interferncias da empresa que terceirizou o servio na administrao da
empresa contratada, a fim de garantir um mnimo de qualidade ao servio. Em
resumo, certos casos de terceirizao podem trazer mais problemas e danos
(inclusive de ordem trabalhista), do que tranqilidade gerencial empresa
terceirizada. Devido a estes e outros problemas, o intenso processo de terceirizao,
e mesmo quarteirizao, deflagrado a partir da dcada de oitenta no Brasil, j
comea a apresentar muitos casos de reverso, com empresas retomando algumas
das atividades terceirizadas (KAWABE e FADUL, 1998, p. 7).

J Liduna Campos, focalizando a terceirizao na Administrao Pblica, v um


ponto em que a terceirizao pode tornar-se desvantajosa. No caso das organizaes privadas,
quando estas terceirizam algumas de suas atividades buscam empresas que se especializam na
execuo destas atividades e que, por terem estas atividades como atividades-fim, investem
no treinamento de seus empregados. J no caso da Administrao Pblica, em geral, a
prpria Administrao Pblica que treina os empregados da prestadora de servio, tendo em
vista as especificidades das atividades do setor pblico. Entretanto, por no terem nenhum
vnculo com a Administrao Pblica, ao estarem bem treinados, eles podem deixar o rgo
em que originalmente trabalhavam ou por iniciativa prpria, ou por serem removidos pela
prestadora para executarem as mesmas atividades em outro local onde possam ser mais
lucrativos para a empresa que os emprega.

Para a Administrao Pblica, as desvantagens quanto perda da identidade cultural


e o aproveitamento dos funcionrios j treinados, ainda maior. As empresas
privadas, justamente por perseguirem o lucro, investem em treinamento para o seu
pessoal efetivo, que executam as atividades finalsticas. Ao contratarem com
terceiros, exigem que estes trabalhadores j venham com treinamento especfico
custa da prestadora. Nos servios pblicos ocorre o inverso. Principalmente em
servios de limpeza em reas hospitalares. Na maioria das vezes, os empregados das
empresas terceirizadas so treinados, pela Administrao contratante, para a
realizao dos referidos servios de limpeza e lavagem de roupa hospitalar, por
exemplo. Com o decurso de determinado tempo, a empresa prestadora do servio,
troca este funcionrio, por um outro, leigo para o servio. A seguir, vende o servio
do profissional capacitado para outro local, por um valor bem acima do que
anteriormente fora vendido ao ente pblico que o treinou. Assim, o ente pblico
perde duas vezes. Primeiramente perde tempo e recursos no treinamento profissional
do empregado contratado e a seguir, perde o prprio profissional, que, com o ente
pblico no ter qualquer vnculo, e a seguir, ter outro desperdcio de tempo e
dinheiro, para treinamento de outro profissional. Por fim, a empresa prestadora
quem tirar o melhor proveito da situao, ficando a Administrao em
desvantagem. So riscos que a Administrao Pblica corre. Isto , o empregado
terceirizado, por no ter vnculo com o ente no qual presta os servios, pode deix-lo

40
a qualquer momento, levando consigo os segredos e os cursos e treinamentos que
porventura tenha feito para desempenhar os servios da administrao que o
contratou e treinou. Dessa forma, no h porque investir em um contratado, visto
que, o seu liame com a Administrao transitrio e sem maiores responsabilidades
(CAMPOS, 2009).

Como afirma a autora, a terceirizao nas organizaes governamentais pode afetar


negativamente a cultura da organizao, que estar sempre equipada com funcionrios em
treinamento e a memria o conhecimento organizacional, levando-se em conta que cada um
que sai leva consigo aquilo que aprendeu durante o perodo em trabalhou nela, ser
prejudicada.

41
7. (DES)TERCEIRIZAO O RETORNO

Muitos dos concursos pblicos com a finalidade de seleo de pessoal para a


substituio de terceirizados nos rgos da Administrao Pblica resultam de aes julgadas
procedentes no Tribunal de Contas da Unio TCU envolvendo processos de terceirizao.
Por isso, procedeu-se uma busca no site do TCU com o objetivo de verificar as causas que
originaram essas aes e as decises do Tribunal com relao a elas.
Em consulta realizada ao site do TCU, na internet, observou-se que, dos cento e trinta
e dois acrdos que resultam da consulta ao verbete terceirizao, uma maioria folgada
decorre de casos em que so transferidas execuo indireta atividades que podem ser
enquadradas como finalsticas do rgo em julgamento, ou o contrato de terceirizao tem
caractersticas de pessoalidade e subordinao, o que determina a contratao de interposta
pessoa, isto , a subcontratao de mo-de-obra, por terceiro, outras impugnaes aos
contratos de terceirizao na administrao pblica referem-se a falhas nos processos
licitatrios, que incluem descrio inadequada dos servios a serem terceirizados nos editais
de licitao, publicao do edital de forma incorreta, incompatibilidade dos valores previstos
com os valores praticados, dentre outros.
Examinando alguns relatrios dos processos observamos as deliberaes relatadas a
seguir. Em relatrio do Ministro Benjamin Zymler sobre a contratao, pela Caixa Econmica
Federal de servios de tele-marketing, o mesmo afirma que se tratava de locao de mo-de-
obra sob as vestes de um contrato de terceirizao de servios, uma vez que a CEF dispe em
seu quadro de cargos com atribuies que englobam as dos servios de mo-de-obra locados,
uma vez que os servios relacionados eram constantes do rol de atribuies de cargos da
rea-fim da empresa. Classifica o procedimento adotado como burla ao necessrio concurso
pblico para contratao de pessoal, configurando (...) uma contratao indireta de pessoal.
Entretanto, o Ministro reconhece a dificuldade, por vezes existente na identificao das
atividades que podem ser terceirizadas, afirmando que razovel a dvida acerca da
possibilidade de terceirizar certas atividades secundrias, que estejam diretamente
relacionadas com a atividade bancria, como digitao, distribuio de envelopes entre
agncias e, ainda, que a questo no bvia ao gestor, mxime quando atuando em busca
da reduo de custos para a Empresa. Em seu voto o relator assevera:

(...) somente se admite a terceirizao no mbito da Administrao Pblica, Direta


ou Indireta, nas hipteses em que o objeto da prestao de servios no se relacionar
com a atividade-fim da administrao. Permite-se a terceirizao nos casos em que

42
no envolver os servios essenciais do rgo ou entidade. Lcita, portanto, a
terceirizao das atividades consideradas instrumentais ou complementares da
Administrao. Ressalve-se, porm, que, mesmo nestas hiptese, a terceirizao ser
ilegal se envolver servios que integram o plexo de atribuies de cargos ou
empregos integrantes dos planos de cargos ou salrios dos rgos ou entidades. Esta
exigncia de limitao da terceirizao s consideradas atividades-meio das
entidades integra, inclusive, a definio que se empresta ao termo. (...)
No mbito do direito pblico, tem-se, ento, que a terceirizao admitida e pode
ser considerada lcita quando, preenchidos os requisitos acima indicados, no burlar
as normas constitucionais e legais que regem as relaes do Estado com seus
agentes pblicos, notadamente as que tornam obrigatrio o concurso pblico para o
provimento de cargos ou empregos na Administrao.
(http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?qn=1&doc=18&dpp=20&
p=0 29/5/2009)

Para a regularizao da situao o Ministro indica instituio sob julgamento que


utilize de sua discricionariedade possvel neste caso fazendo alterao nas atribuies dos
seus cargos efetivos ou no, de modo a viabilizar ou no a terceirizao deste tipo de
atividade.

Caber, pois, CEF, em linhas gerais, ponderar se seria conveniente manter como
atribuio de cargo em comisso ou de cargo de tcnico bancrio a realizao de
atividade de telemarketing, com excluso da possibilidade de terceirizao. Ou se
opta pela modificao de seus Manuais, a fim de excluir a previso de prestao
desses servios de telemarketing por servidor efetivo da entidade, com a
conseqente viabilizao de que sejam eles prestados por empresa terceirizada.

O mesmo Ministro, atuando como relator em outro processo contra a mesma


instituio, porm tendo como causa a terceirizao de servios de back-office, para as
funes de contabilidade, especialmente no setor de digitao e arrecadao do FGTS, afirma
que grande parte das atividades descritas, embora estejam com redao diferente, so
semelhantes, contrariando o entendimento constante do Enunciado 331, inciso III, do TST,
bem como a orientao do prprio TCU. Acrescenta, ainda, que

(...) as tarefas so da atividade fim; a pessoalidade se verifica medida em que os


servios so prestados sempre pelos mesmos trabalhadores, cada um, com sua rotina
especfica e, por fim, a subordinao em que os contratados esto sujeitos a uma
jornada de trabalho e s determinaes dos funcionrios da Caixa que so
responsveis pelos postos de servios.

Prope, em seu relatrio, que o Tribunal determine a cessao da utilizao de mo-


de-obra terceirizada em cargos inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo Plano de
Cargos e Salrios da empresa, a nvel nacional, (...) e a substituio, de todos os empregados
contratados de forma irregular, por empregados aprovados em certame pblico.
O Ministro Marcos Bemquerer ao relatar com respeito ao contrato firmado pelo
Departamento Penitencirio Nacional - DEPEN, rgo do Ministrio da Justia, com o
43
objetivo de contratar por meio de terceirizao a prestao de servios de suporte operacional,
recepo e apoio administrativo destaca que na descrio das atividades includas na props ta
de contratao encontram-se anlise tcnica de projetos para celebrao de convnios com os
Estados, inspeo e recebimento de obras, desenvolvimento de projetos arquitetnicos, anlise
e produo de documentao tcnica de obras, inspees penitencirias para verificao de
cumprimento da Lei de Execuo Penal, dentre outras, e que

considerou irregulares as atribuies cometidas ao pessoal terceirizado de nvel


superior, por contemplarem grande parte das atividades finalsticas do rgo, quais
sejam: zelar pela aplicao das normas de execuo penal, inspecionar e fiscalizar
periodicamente os estabelecimentos e servios penais, assistir tecnicamente as
unidades federadas e gerir os recursos do Fundo Penitencirio Nacional.
(...) as atividades que digam respeito atividade-fim da instituio pblica so
privativas de pessoal efetivo do rgo ou entidade, sendo vedado o seu exerccio por
pessoal terceirizado.

Encerra o seu voto recomendando ao Tribunal que determine ao Depen a adoo das
providncias cabveis no sentido de fazer cessar a utilizao de mo-de-obra terceirizada para
a execuo de atividades-fim do Departamento.
Em relatrio sobre processo de terceirizao ocorrido na Coordenao Regional da
Fundao Nacional de Sade no Estado do Amap, o Ministro Walton Alencar enumera
diversas irregularidades: a ausncia de um plano de trabalho, a m divulgao do edital de
licitao e a ausncia de comprovao da capacidade das firmas contratadas em executar as
atividades a elas transferidas. Diz ele:

(...) no podem asseverar que a terceirizao de tais atividades trouxe vantagens


Administrao. Ao contrrio, (...) a terceirizao dessas atividades, da forma como
foi e est sendo conduzida, vem trazendo prejuzos Administrao, no existindo,
portanto, razes para sua continuidade. Assim, restam prejudicados os processos de
terceirizao analisados. (...)
considero comprovadas as irregularidades apontadas, praticadas no mbito da
Fundao Nacional de Sade, no Estado do Amap, e as tenho como apresentando
gravssimo teor de ilicitude, a exigir, na forma da lei, imperiosa atuao deste
Tribunal, para cessar, imediatamente, os prejuzos ao Errio, bem como para punir
os responsveis pelas fraudes. Ressalto que os itens sobre os quais os responsveis
apresentaram justificativas, devidamente agrupados, dizem respeito a todos os trs
contratos examinados, haja vista que estes contratos e as irregularidades que os
permeiam so bastante semelhantes e obedecem ao mesmo modus faciendi, pois tm
por objeto a prestao de servios de natureza contnua, especificamente de
manuteno; foram celebrados sem estudo prvio, no tocante a sua convenincia e
oportunidade;
(...) nenhuma das firmas contratadas tm a estrutura, o pessoal, o capital necessrios
para o porte dos servios contratados; comprovada devidamente a existncia de
sobrepreo; h indcios de ausncia da contraprestao do servio e, por fim, todos
os contratos revelam-se integralmente antieconmicos, causando, todos, leso ao
Errio.

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Conforme afirmou prope a extino dos contratos de terceirizao em anlise, tendo
em vista que, em todos, h diversas irregularidades e que produzem, em vez de vantagens,
prejuzo ao Errio.
No relatrio do Ministro Ubiratan Aguiar, com respeito prestao de contas do
Parque de Material Aeronutico de Lagoa Santa - PAMA LS, vinculado ao Comando da
Aeronutica, do Ministrio da Defesa, referente ao exerccio de 1999, aponta a terceirizao
de servios de reviso de aeronaves e componentes, inclusive do tipo Inspeo Nvel Parque
Programada (INPP), atividades finalsticas da unidade, sem autorizao legal, como exige o
Decreto 2271, no art. 1, caput e 2, dentre outros erros, relacionados ausncia de
licitao. Determina Aeronutica que

(...) proceda a estudos no seu quadro de pessoal, de modo a adequar, se for o caso,
no futuro, a demanda de seus Parques de Material com relao ao nmero de
engenheiros aeronuticos (ou outros tcnicos porventura necessrios), de modo a
garantir a efetiva segurana na manuteno das aeronaves, abstendo-se de promover
a terceirizao de servios que constituem a atividade-fim dessas unidades da Fora
Area.
(http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/MostraDocumento?qn=1&doc=25&dpp=30&
p=0)

Em outro acrdo relatado pelo mesmo ministro a respeito da terceirizao ocorrida na


Polcia Federal, em Mato Grosso do Sul, de 2005, este relaciona os motivos apresentados
pelos representantes do rgo para as contrataes por meio de terceirizaes:

(...) a prpria poltica de incentivo terceirizao, a ausncia de realizao de


concursos pblicos por parte do Governo anterior para suprir a defasagem dos
servidores de apoio administrativo, o objetivo de concentrar todo o efetivo policial
nas atividades-fim da polcia como meio de combater efetivamente a criminalidade e
o prprio prejuzo realizao destas atividades que o desvio de servidores das
atividades-fim para as atividades-meio ocasionaria. (...)

Destaca o relator que, embora reconhea como razovel a argumentao dos


representantes da PF-MS, no podem estes motivos, por si s, justificarem a contratao de
maneira irregular, diz ele os motivos do recorrente mostram-se relevantes, mas, neste caso,
os fins no podem justificar os meios acrescentando esta situao deficitria de servidores
rotina na maioria dos rgos e entidades brasileiros, entretanto, isso no pode servir de
argumento para contrataes ilegais. Determina, ento,

(...) que a Superintendncia Regional do Departamento de Polcia Federal em Mato


Grosso do Sul se abstivesse de prorrogar a vigncia do Contrato relativo prestao
de servios de apoio administrativo, vez que o 2 do art. 1 do Decreto n 2.271/97

45
veda a execuo indireta de atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas
pelo plano de cargos do rgo.

Ainda o mesmo ministro, atuando como relator em processo envolvendo a Petrobrs,


em 2001, destaca relatrio do Conselho Regional de Engenharia Arquitetura e Agronomia do
Rio de Janeiro CREA-RJ sobre acidente ocorrido na Baa de Guanabara. Este relatrio
alerta para a falta de pessoal em algumas unidades e critica abertamente a poltica de
terceirizao adotada pela empresa desde 1994 e recomenda que reavalie sua poltica
continuada de terceirizao das atividades de manuteno, que vem agravando o risco de
acidentes nas instalaes operacionais da Petrobrs. No seu voto o relator sustenta que

Diante desses indcios de influncia negativa da terceirizao sobre o desempenho


ambiental da Petrobrs, entende-se que este Tribunal deve recomendar que, na
prxima auditoria, sejam esclarecidos os seguintes pontos: qual a dimenso da
terceirizao, ou seja, quantos postos de trabalho so hoje ocupados por empregados
de firmas prestadoras de servio; que atividades executam os terceirizados; se essas
atividades tm relao com o desempenho ambiental da empresa; e se o desempenho
ambiental da Petrobrs seria melhor sem a terceirizao de alguma dessas
atividades.

Outro processo, envolvendo o Instituto Nacional do Seguro Social INSS, relatado


pelo Ministro Adylson Motta, em 2002, aponta levantamento realizado pelo Controle Interno,
segundo o qual demonstrou-se que o custo de um empregado terceirizado, de nvel mdio ou
superior, corresponde ao custo de dois empregados do quadro efetivo do servio pblico na
classe inicial, de nvel mdio ou superior, respectivamente, caracterizando, segundo ele,
indcios de que a terceirizao de mo-de-obra onera demasiadamente os cofres pblicos.
Recomenda que se determine ao INSS que em futuras contrataes de mo-de-obra
terceirizada, objetivando garantir a economicidade dos contratos dessa espcie, efetue
previamente estudos com vistas a quantificar as reais necessidades dos recursos humanos
demandados.
Em processo em que se analisa a situao de contrataes na empresa Furnas Centrais
Eltricas, de 2005, o Ministro Walton Alencar Rodrigues afirma que a empresa mantm em
seu quadro 2.500 trabalhadores contratados e no-concursados que h anos lhe prestam
servios, (...) atravs de vrias empresas ou cooperativas que se sucedem na intermediao
desses trabalhadores, e que

(...) a utilizao da terceirizao para substituir pessoas do quadro efetivo da


empresa-r possibilita situao de extrema desigualdade, (...) alm de escancarar as
portas da administrao pblica a toda sorte de subterfgios inclusive no que se
refere inobservncia de uma dos maiores cnones do Direito Administrativo, o
Princpio da Moralidade, aqui materializado na necessidade de realizao de certame
para contratao de empregados na esfera pblica.

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Frisa, tambm, o Ministro que a terceirizao no uma questo pontual da
Acionada, mas sim um mecanismo utilizado por toda a Administrao Pblica e que, neste
caso trata-se de terceirizao ilcita de mo-de-obra.
Muito interessante o relatrio do Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, com respeito
auditoria realizada no Ministrio da Cincia e Tecnologia, IBCT e CNPq, de 2005, cujo
objeto a contratao da prestao de servios de com dispensa de licitao, da Fundao
Universitria de Braslia - Fubra, envolvendo o exerccio de atividades inerentes a categoria
funcional do plano de cargos e salrios e admisso de pessoal sem concurso pblico. Segundo
o relatrio da auditoria fica caracterizada a execuo, por terceiro, de atividades prprias de
categorias funcionais abrangidas por plano de carreira da Administrao Federal, includo o
MCT. Segundo o relator

toda a atividade relacionada ao pop./DF foi terceirizada Fubra, inclusive


contratao de pessoal tcnico e de apoio; celebrao de contratos com clientes;
arrecadao de receitas, faturamento e pagamento de despesas. A nica atribuio
que permaneceu com o Ibict foi a definio da poltica de preos, alm da
fiscalizao da execuo do ajuste com a Fubra.
A contratao de pessoal que depende de prvia aprovao do ministrio,
caracteriza, na verdade, contratao indireta de mo-de-obra por meio de empresa
interposta, (...) podendo ainda vir a resultar em efetivo dano ao errio, caso as
transferncias no se consumem, com as correes devidas.

Para o ministro, como se constatou que o contrato com a Fubra envolve aes tpicas
do IBCIT, no h como descartar a possvel violao ao art. 37, inciso II, da Constituio.

Em um acrdo, de 2005, envolvendo a terceirizao no Departamento Nacional de Infra-


Estrutura de Transportes DNIT, relatado pelo Ministro Valmir Campelo, so apontados
indcios de ilegalidades quanto contratao de servios inerentes a cargos da rea-fim e
outros no passveis de terceirizao, preenchimento indireto de cargos e contratao de
consultoria para execuo de servios de natureza contnua, sem grau de especializao
incomum e previstos como atividade do DNIT. Destaca que a coordenao e implantao de
programas de engenharia de transporte rodovirio uma necessidade permanente para o
DNIT e que no se coaduna com o referido dispositivo legal a celebrao de contratos de
consultoria para objetos relativos a atividades que so necessidades constantes do rgo e,
ainda, que constituem ou esto intimamente vinculadas finalidade institucional da entidade
pblica. Acrescenta

que o DNIT no deve se valer dos contratos de servios tcnicos especializados e de


consultoria para abrigar pessoas cooptadas para a execuo de atividades rotineiras e
permanentes da Autarquia que podem ser objeto de terceirizaes legtimas ou
atribuies dos cargos do quadro de pessoal do DNIT. Essa ilegalidade caracteriza
contratao indireta de mo-de-obra.

47
(...) no so aceitveis, de forma generalizada, para as contrataes examinadas, os
argumentos apresentados pelo diretor-geral do DNIT, bem como pelos
representantes das empresas contratadas de que os servios tcnicos contratados so
tcnicos complementares e no representam terceirizao irregular de atividade-fim
da entidade.

Segundo o relator tratam-se de terceirizaes irregulares sob a vestimenta de


contratos de consultoria ou de prestao de servios tcnicos especializados com a alocao
de funcionrios contratados em setores diversos daqueles em que o servio objeto do contrato
era prestado, evidenciando o desvio de funo e a terceirizao de servios administrativos
embutida nos contratos de prestao de servios tcnicos e incluso, no objeto contratado,
de atividades-fim do DNIT, ou de atribuies institucionais que deveriam ser executadas por
funcionrios de seu quadro prprio.
Uma situao muito curiosa ocorre com o Instituto Nacional da Propriedade Industrial
INPI, segundo acrdo, de 2003, relatado pelo Ministro Ubiratan Aguiar. No seu relatrio
ele registra depoimentos de dirigentes do Instituto, o atual e seus antecessores, em que
afirmam terem feito diversas solicitaes para que se realizasse concurso pblico para
preenchimento dos cargos daquele rgo. Em que pese tenha havido um sensvel aumento das
atribuies do referido rgo na dcada de 1990, acena o Ministrio do Planejamento com a
possibilidade de autorizar a realizao de concurso pblico para somente 105 vagas, alegando
que as demais poderiam ser preenchidas mediante terceirizao. Segundo o relator

a questo bsica discutida nos autos - contratao de mo-de-obra indireta para a


execuo de atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo Plano de
Cargos e Salrios do INPI, ou seja, terceirizao indevida de atividades exclusivas
dos servidores efetivos do Instituto -, todos os elementos colhidos, inclusive
mediante a audincia dos responsveis, demonstram que tal prtica se verificou de
fato.

Desde 1997 o Instituto vem se valendo do processo de terceirizao para a execuo


das suas atividades. Entretanto, esse procedimento vem sendo considerado ilegal pelo
Ministrio Pblico Federal, para quem o procedimento de terceirizao constitui uma burla ao
concurso pblico. Acrescenta o relator que sendo certo que, sem a aludida terceirizao no
dispor o INPI, a curto prazo, de instrumental humano necessrio para arcar com suas
obrigaes. Aponta, ainda, que a grande maioria dos funcionrios, cerca de 70%,
terceirizada e que uma eventual sada dos terceirizados representaria uma drstica queda na
produtividade do INPI. Todavia, a forma como os gestores do INPI buscaram resolver os
problemas de carncia de pessoal afrontaram a norma constitucional de acesso mediante

48
concurso pblico e representaram contratao indireta de mo-de-obra, diz ele. Finaliza o
seu voto dizendo que
acredito que esta Casa tem tolerado em algumas situaes terceirizaes indevidas,
em respeito aos usurios dos servios, que exigem a continuidade da prestao do
servio pblico, e na expectativa de que os dirigentes das entidades, cientes das
ilegalidades, adotassem as medidas necessrias regularizao da situao. No
entanto, verificando que, desde 1997, o INPI vem adotando tal prtica, e diante da
morosidade na adoo das medidas cabveis, penso que no resta outra alternativa
seno fixar prazo razovel para que os dirigentes do Instituto adotem as providncias
necessrias para cessar a utilizao de empregados terceirizados na execuo de
tarefas atinentes atividade-fim da Autarquia, sob pena de responsabilidade da
autoridade que deixar de atender determinao.

Por ltimo, o relatrio do Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, com relao


contratao, pelo Senado Federal, de cooperativa de trabalhadores para a prestao de
servios na Secretaria de Comunicao Social da Casa, em acrdo de 2004. Segundo o
relator conclumos pela irregularidade na contratao de trabalhadores por meio da Infocoop
Servios, na forma que vem sendo realizada. Aponta diversas irregularidades dentre as quais

A forma de ingresso dos trabalhadores na cooperativa deu-se por imposio da


tomadora, como condio para a execuo dos servios. Restando evidente o
objetivo de mascaramento da intermediao de mo-de-obra, vez que inexistentes os
traos caractersticos da atividade societria e os inerentes ndole cooperativista,
qual seja, o intuito de conjugao de influncia das condies contratuais.

Segundo ele tem-se nos autos, na realidade, a comprovao de uma locao


disfarada de mo-de-obra, em que os cooperados so na verdade trabalhadores agenciados
para o exerccio de determinada atividade laboral no Senado Federal. Afirma que tal
procedimento no era do conhecimento da administrao do Senado e, portanto, no contava
com a sua anuncia. Em seu voto o relator recomenda ao Plenrio

(...) determinar ao Senado Federal, com fundamento no art. 43, inc. I, da Lei
8.443/92 c/c o art. 250, inc. II, do Regimento Interno/TCU, a adoo das seguintes
providncias: (...)
coibir toda e qualquer forma de procedimento que possa caracterizar a subordinao
direta de trabalhadores terceirizados a gestores daquela Casa Legislativa, exigindo a
presena de prepostos das contratadas em suas dependncias em todo o tempo de
expediente de prestao desses servios;

No segundo semestre de 2008 o Senado Federal realizou um concurso pblico em que


boa parte das vagas contemplou cargos da Secretaria de Comunicao Social, alguns deles
desempenhados por empregados das empresas de prestao de servios que sucederam
citada no relatrio do Ministro.

49
8. CONCLUSO

A terceirizao no setor pblico, assim como no setor privado, traz benefcios tais
como a concentrao do efetivo da Administrao nas atividades que so primordiais
atividade pblica, transferindo a empresas privadas a execuo das atividades assessrias.
Estas no deixaro de ser realizadas, mas sero executadas sem que a sua execuo desvie a
ateno daqueles que esto incumbidos das tarefas inerentes Administrao Pblica.
Quanto ao movimento aqui intitulado como (des)terceirizao, que a realizao de
concursos pblicos para preenchimento de cargos que anteriormente foram terceirizados,
constatou-se que este ocorre em decorrncia de dois fatores.
O primeiro fator para as reverses de terceirizaes na Administrao Pblica
brasileira no exatamente brasileiro. Como foi visto no captulo 3, no Chile, no Reino
Unido, na Frana, na Alemanha e, at mesmo, nos Estados Unidos houve um recuo no mpeto
inicial de terceirizaes na Administrao Pblica. Assim tambm ocorreu no Brasil. A causa
para esse recuo nas terceirizaes no setor pblico foi motivada por um arrefecimento do
neoliberalismo que ocorreu em quase todo o mundo. Muitos governos conservadores deram
lugar a outras correntes de pensamento e, no caso especfico da Amrica Latina, muitos
governantes de tendncias esquerdistas chegaram ao poder. O pensamento neoliberal
predominante nas ltimas dcadas do sculo XX perdeu a sua fora e a idia de reduo
drstica do Estado tambm. A terceirizao veio a reboque.
O segundo fator para o declnio das terceirizaes e a conseqente substituio dos
terceirizados por concursados decorre da maneira como muitos processos de terceirizao
foram realizados, isto , de modo diverso do que est previsto na legislao vigente. Muitas
terceirizaes, das que tem sido desfeitas na Administrao Pblica, ocorreram para a
realizao de atividades consideradas atividades-fim da Administrao, sendo, portanto
ilegais, de acordo com o Decreto 2.271/97. Outras terceirizaram atividades que compunham
atribuies de cargos existentes nos quadros da organizao pblica, o que as torna tentativa
de burla ao concurso pblico como forma de ingresso na Administrao Pblica. Contrariam
o art. 37 da Constituio Federal, sendo, por isso, tambm, ilegais. Outras mais
caracterizavam subordinao e pessoalidade, o que geraria o vinculo de emprego se no fosse
o caso da Administrao Pblica. Por fim, outras ocorreram devido a falhas no processo
licitatrio.
interessante notar que nestes casos, ainda que seja benfica quantos aos objetivos
para os quais ela foi introduzida na Administrao Pblica, a terceirizao no pode

50
prevalecer se no for dentro do que preconiza a lei. Moraes et al. alertam que, embora a
terceirizao traga a agilidade, a reduo das despesas com pessoal, a eficincia e a
modernizao, sua aplicao deve ocorrer de forma correta, dentro do que determina a lei e
com mecanismos de controle.

Os benefcios que a Terceirizao tem trazido ao setor pblico so imensos e tem


servido no s para desemperrar a mquina administrativa necessidade diante das
mudanas ocorridas nos padres econmicos mundiais -, como tambm agilizar e
enxugar o quadro, garantindo a continuidade dos servios com eficincia e a
contribuindo para a modernizao da economia.
A Terceirizao, desde que aplicada de forma correta, traz em si a modernidade, a
racionalizao e a produtividade e, por ter um papel estratgico, no deve ser vista
somente como fator de reduo de custos e muito menos como um sistema de
salvao econmico financeira. Por conseguinte, alertamos que ao adotar essa
poderosa ferramenta de gesto, fundamental estabelecer (criteriosamente) o pode
ou no ser terceirizado, pois o uso dessa ferramenta requer mecanismos de controle
de gesto e desenvolvimento. (MORAES et al., 2008, p.5).

Para os casos de terceirizao realizados em desconformidade com a legislao o


Tribunal de Contas da Unio tem determinado a substituio dos terceirizados por servidores
de carreira, o que explica a grande quantidade concursos pblicos que vem ocorrendo nos
ltimos anos. Entretanto, como explica Osvaldo Nunes Alves, h tantas irregularidades nas
terceirizaes que a extino pura e simples dos contratos poderia provocar um colapso no
Estado, tendo em vista a dependncia do Estado para com as atividades terceirizadas. A
soluo encontrada pelo Tribunal foi, ento, pactuar metas de substituies a realizarem-se
anualmente.

Aos rgos que descumpriram a finalidade da terceirizao, descentralizando


servios caractersticos de suas atividades prprias do quadro, o Tribunal de Contas
da Unio determinou a substituio dos servidores terceirizados por outros
aprovados em concurso pblico.
O motivo por tamanha incidncia de irregularidades quanto aos terceirizados se deve
pelo fato que a dependncia das parcerias se tornou to intensa que o cumprimento
exato e total da lei poderia provocar uma interrupo no funcionamento do Estado.
Assim sendo, a nica soluo encontrada foi a negociao que resultou em uma
meta anual de trocas por funcionrios concursados. (ALVES, 2006, p.326)

A terceirizao veio para ficar, porm, por causa do aodamento com que ela foi
adotada na Administrao Pblica brasileira, que levou ao cometimento de inmeros erros na
sua implantao, ela tem sido rechaada. Aplicada nos locais onde ela necessria e com o
devido respeito a norma legal ela torna-se uma ferramenta de grande utilidade, como dito
por Kawabe e Fadul: Mesmo com as devidas ressalvas, a terceirizao est sendo bastante

51
utilizada para servios de utilidade pblica por ser de implementao mais rpida e de menor
resistncia poltica (KAWABE e FADUL, 1998, p. 7).

52
REFERNCIAS

ABRUCIO, Fernando Luiz. Os avanos e dilemas do modelo ps-burocrtico: a reforma da


administrao pblica luz da experincia internacional recente. In BRESSER PEREIRA,
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