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CMARA DOS DEPUTADOS SENADO FEDERAL

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO


Cefor - Centro de Formao, Unilegis - Universidade do
ISC - Instituto Serzedello Corra
Treinamento e Aperfeioamento Legislativo Brasileiro

MAURCIO PAZ SARAIVA CMARA

UMA ANLISE SOBRE ALGUMAS CAUSAS DA RIGIDEZ


ORAMENTRIA APS A CONSTITUIO DE 1988

Braslia
2008
MAURCIO PAZ SARAIVA CMARA

UMA ANLISE SOBRE ALGUMAS CAUSAS DA RIGIDEZ


ORAMENTRIA APS A CONSTITUIO DE 1988

Monografia apresentada para aprovao no


curso de Especializao em Oramento
Pblico, realizado em parceria pelo Instituto
Serzedello Corra do Tribunal de Contas da
Unio, pelo Centro de Formao, Treinamento
e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados
e pela Universidade do Legislativo Brasileiro do
Senado Federal.

Orientador: Lus Otvio Barroso da Graa

Braslia
2008

2
Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo no stio do Tribunal de Contas da Unio, da


Cmara dos Deputados e do Senado Federal, bem como a reproduo total ou parcial,
exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura: ___________________________

Data //

Cmara, Maurcio Paz Saraiva.


Uma anlise sobre algumas causas da rigidez oramentria aps a Constituio
de 1988 [manuscrito] / Maurcio Paz Saraiva Cmara. --
2008.
60 f.

Orientador: Lus Otvio Barroso da Graa.


Impresso por computador.
Monografia (especializao) -- Instituto Serzedello Corra, do Tribunal de
Contas da Unio, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), da
Cmara dos Deputados e Universidade do Legislativo Brasileiro (Unilegis), do
Senado Federal, Curso de Especializao em Oramento Pblico, 2008.

1. Oramento pblico, Brasil. I. Ttulo.

CDU 336.12(81)

3
Ttulo: Uma Anlise sobre algumas causas da rigidez
oramentria aps a Constituio de 1988

Monografia Curso de Especializao em


Oramento Pblico Tribunal de Contas da
Unio, Cmara dos Deputados, Senado
Federal 2 Semestre de 2008.

Aluno: Maurcio Paz Saraiva Cmara

Banca Examinadora:

Lus Otvio Barroso da Graa

Rita de Cassia Leal Fonseca dos Santos

Braslia, 13 de novembro de 2008.

4
Luciana, minha esposa.
Ao meu Prncipe, Gabriel, e minha Branca de Neve, Mariana.

5
RESUMO

Um dos maiores desafios dos ltimos governantes brasileiros tem sido o


enfrentamento da rigidez que tem permeado os oramentos anuais. Trata-se de um
fenmeno que tem se agravado a cada ano. Basicamente, dois fatores tm
contribudo para essa realidade: a vinculao de receitas a gastos especficos e a
existncia de um conjunto de despesas obrigatrias sobre as quais o governante
tem pouco ou nenhum controle. Nesse contexto, a atuao de grupos de interesse
desempenha importante papel, sendo as conseqncias da firme atuao da
bancada da sade no Congresso Nacional emblemtica para se entender os
reflexos na rigidez oramentria. Como o objetivo de suaviz-la, no entanto, o
governo tem-se utilizado de alguns instrumentos temporrios que, a propsito, tm
sido importantes para aumentar a parcela de recursos livres e, assim, tornar factvel
a implementao de polticas pblicas. Apesar disso, no h sinais de que o
oramento brasileiro tornar-se-, de forma definitiva, mais flexvel em um futuro
prximo.

PALAVRAS-CHAVE: Rigidez oramentria. Vinculao de receitas. Despesas


obrigatrias. Grupos de interesse. Mecanismos de desvinculao.

6
ABSTRACT

One of the biggest challenges that the recent brazilian federal administrations have
to cope with is the rigidity of the annual budgets, which has increased year by year.
Basically, two factors have contributed to this issue: the earmarking of funds to
specific purposes and the existence of a large number of statutory expenditures on
which public administrators have little or no control. In this context, lobby groups take
important part in this process, for instance the parliamentary group of health care,
whose performance is emblematic to understand the the budget rigidity. In order to
reduce it, the national government has employed some temporary means that have
been important to enlarge the ammount of non-dedicated funds and, by that, more
effectively carry out public policies. On account on this fact, there is no sign that the
brazilian budget will definitely become more flexible in the near future.

KEY W ORDS: Budget rigidity. Earmarked revenues. Mandatory expenditures. Groups


of interest. De-earmarking mechanisms.

7
NDICE

RESUMO.....................................................................................................................6

ABSTRACT.................................................................................................................7

1 INTRODUO .........................................................................................................9

2 UMA ABORDAGEM TERICA SOBRE A RIGIDEZ ORAMENTRIA ..............11

2.1 ARGUMENTOS TERICOS QUE JUSTIFICAM A VINCULAO ......................................13


2.2 ARGUMENTOS TERICOS CONTRRIOS VINCULAO ...........................................19

3 MECANISMOS DE DESVINCULAO.................................................................23

3.1 O FUNDO SOCIAL DE EMERGNCIA ......................................................................23


3.2 O FUNDO DE ESTABILIZAO FISCAL ...................................................................27
3.3 DESVINCULAO DAS RECEITAS DA UNIO ...........................................................29

4 A INFLUNCIA DE GRUPOS DE INTERESSES COMO FONTE GERADORA DE


RIGIDEZ NO ORAMENTO .....................................................................................32

4.1 A ATUAO DA BANCADA DA SADE NO MBITO DA REGULAMENTAO DA EC


29/2000..................................................................................................................36

5 RIGIDEZ ORAMENTRIA DECORRENTE DE DESPESAS DE CARTER


OBRIGATRIO.........................................................................................................44

6 CONCLUSES ......................................................................................................56

7 REFERNCIAS......................................................................................................59

8
1 INTRODUO

Uma das caractersticas mais evidentes do arcabouo oramentrio


brasileiro a existncia de duas vertentes distintas uma grande quantidade de
receitas vinculadas a finalidades especficas e um elevado volume de despesas
obrigatrias mas que, juntas, consolidam um efeito nocivo aos olhos do gestor
pblico: a rigidez oramentria. Essa estrutura reduz significativamente o volume de
recursos livres do oramento, que so essenciais para a consecuo dos projetos
prioritrios de qualquer governo, diminui a flexibilidade alocativa da poltica fiscal
para atender uma srie demandas da sociedade e, em situaes especficas,
restringe o poderio governamental para intervenes na economia.
A propsito, a vinculao de receitas a propsito pr-estabelecidos vai
de encontro a um dos princpios oramentrios mais importantes, o da no-afetao
de receitas, que prev que nenhuma receita poder ser comprometida a
determinados gastos e que, inclusive, est expressa claramente no art. 167 da
Constituio brasileira.
sob a tica da rigidez oramentria provocada por esses dois efeitos
que est a fundamentao desse trabalho. Nesse sentido, tentar-se- evidenciar
algumas das causas desse processo que vem se agravando ao longo dos anos
especialmente quanto ao aumento substantivo de algumas despesas pblicas
obrigatrias e como conseqncia da atuao de grupos de interesse - que tm
deixado os gestores pblicos com margens cada vez menores para atuar livremente
para implementar polticas de governo. Ademais, julga-se importante evidenciar os
mecanismos que tm sido utilizados para tornar essa camisa-de-fora um pouco
menos severa.
O primeiro captulo aborda os fundamentos justificam ou renegam, em
nvel terico, as vinculaes de receitas a gastos especficos. H bastantes
argumentos, robustos o suficiente, para que se incline para uma ou outra vertente.
De um lado, os vnculos so amparados pelos benefcios oriundos da regularidade
dos fluxos de recursos e da proteo de determinados setores dos humores dos
policymakers; de outro, no se sustentam por causa do engessamento de

9
preferncias ao longo do tempo e pela inibio de prticas que visem o
aprimoramento de prticas gerenciais inovadoras.
O segundo captulo abrange os mecanismos que foram criados em
paralelo gradual e perene reduo da discricionariedade que o Poder Executivo
dispunha para a execuo de polticas pblicas. De incio, concebeu-se o Fundo
Social de Emergncia com o argumento de tornar livre uma parte dos recursos para
reprimir o desequilbrio fiscal e financiar programas sociais. Os dois instrumentos
que se seguiram Fundo de Estabilizao Fiscal e Desvinculao de Recursos da
Unio contm, basicamente, os mesmos preceitos originais e, atualmente,
respondem por mais da metade do volume de recursos livres da Unio.
A atuao incisiva de grupos de interesses como fonte geradora de
rigidez oramentria o ponto essencial do terceiro captulo. Nessa parte
demonstrado que grupos mais bem representados politicamente conseguem garantir
seu quinho de recursos nos oramentos anuais em detrimento de pleitos que a
sociedade certamente julgaria mais importante. Como exemplo dessa realidade,
discorre-se sobre a atuao firme da bancada da sade no Congresso Nacional,
cujo interesse premente o de sempre aumentar a quantidade de recursos a todo
custo, relegando a segundo plano o debate sobre qualidade do gasto no setor.
O quarto captulo analisa a rigidez oramentria que decorre do grande
volume de gastos de carter obrigatrio. Sob esse prisma, demonstrado que h
um conjunto de despesas sobre as quais o governo tem pouco ou nenhum controle
e que, em geral, tem absorvido parcelas maiores dos oramentos anuais, tais como
os benefcios previdencirios, despesas de pessoal e programas sociais. Alm disso,
h ainda os recursos que so retidos para formar o supervit primrio que, a
despeito do seu importante objetivo a reduo da relao dvida/PIB constitui-se
em mais uma restrio ao gestor pblico.

10
2 UMA ABORDAGEM TERICA SOBRE A RIGIDEZ ORAMENTRIA

O processo de elaborao oramentria compreende uma importante


etapa na conduo da poltica fiscal de qualquer governo eleito democraticamente.
Em tese, tenderia a refletir no somente as estratgias e planos de um governo
como tambm, numa esfera maior, as preferncias da sociedade.
Entretanto, nenhum desses dois enfoques tm sido satisfeitos em sua
totalidade, especialmente pelas limitaes impostas por uma dinmica no oramento
que vem se acirrando ano aps ano: uma rigidez oramentria to severa que no
permite que os gestores tenham liberdade para implementar, com autonomia, as
diretrizes de governo. Alm disso, cristalizam prioridades passadas, transferindo-as
para o futuro.
No Brasil, a inflexibilidade dos recursos que deveriam estar
disposio do gestor pblico fundada por duas restries distintas, porm
complementares: pelo excessivo grau de vinculao de receitas a gastos especficos
e pelo elevado nvel de despesas constitucional e legalmente obrigatrias. A
primeira refere-se quelas receitas que no podem ser utilizadas para despesas
diferentes para as quais foram criadas (fonte x financia programa y); a segunda
atribuda aos elevados gastos obrigatrios a que qualquer governo obrigado a
honrar tais como previdncia social e despesas com pessoal e s transferncias
aos estados e municpios.
Essas restries, no entanto, reduzem a flexibilidade alocativa da
poltica fiscal para atender a outras demandas da sociedade. Foi uma opo do
Constituinte de 1988, na medida em que concedeu uma gama de direitos que, no
obstante serem legtimos, deram causa a uma srie problemas de natureza fiscal,
especialmente quanto maleabilidade oramentria.
Rezende & Cunha (2005, p.30) ressaltam que, engessado, o
oramento se transformou em um instrumento marcado por grandes incertezas,
incapaz de desempenhar o papel tanto de campo de definio e de reordenamento
das prioridades pblicas quanto de instrumento de planejamento.

11
O grfico abaixo ilustra bem a evoluo da rigidez a que o oramento
brasileiro tem sido submetido. Veja-se que, poca da promulgao da
Constituio, aproximadamente 60% dos recursos eram de livre alocao e,
atualmente, o governo s detm o controle discricionrio de menos de 10%, no
momento em que se excluem os mecanismos constitucionais de desvinculao1.
Percebe-se, assim, que a despeito de esse fenmeno no ter sido inaugurado com a
Carta Magna de 1988, ele tem se tornado cada vez mais robusto ao longo dos anos,
resultado da interao de uma srie de fatores que sero analisados oportunamente
nesse estudo.

Grfico 1 Evoluo da rigidez oramentria no Brasil

Essa realidade atinente ao processo oramentrio, porm, no uma


exclusividade brasileira. Schick (2000, p. 79) descreve um cenrio semelhante nos
Estados Unidos, afirmando que, mesmo com um oramento maior e mais
abrangente, ele se tornou menos flexvel e mais restritivo. E continua: "um
presidente do novo milnio que herda um oramento de US$ 2 trilhes poder ter
menos escolhas genunas a fazer do que tiveram seus antecessores, que
trabalharam com oramentos menores que US$100 bilhes". Assim, em

1
Os mecanismos de desvinculao referidos so o Fundo Social de Emergncia - FSE, o Fundo de
Estabilizao Fiscal - FEF e a Desvinculao de Receitas da Unio DRU, cujo propsito
basicamente o mesmo, isto , ampliar o volume de recursos disponveis para o Governo gastar
livremente.

12
determinados anos, o oramento obriga as oportunidades de amanh a abrirem
espao para as decises de ontem. Para aquele autor, a resposta sobre como pode
haver mais oramento e menos opes exigiria uma anlise das condies de
democracia americana ao longo do tempo. Alm disso, esse fenmeno
influenciado por questes amplas e complexas, tais como os conflitos que o governo
obrigado a enfrentar, os abalos na confiana pblica, o desequilbrio entre o que
os americanos querem de seus governantes e o que eles esto dispostos a dar em
relao a apoios poltico e financeiro, os males sociais que parecem irremediveis
por meio de aes federais, entre outros.
Como se v, mesmo pases com realidades econmicas e polticas
diferentes esto sujeitos a um considervel grau de rigidez oramentria. Por trs
dessa realidade, h um arcabouo terico vasto que se utiliza dos mais variados
argumentos para tentar explicar esse fenmeno, embora no haja consenso para
fundamentar benefcios ou apontar limitaes associadas ao uso desse tipo de
instrumento de poltica fiscal.

2.1 Argumentos tericos que justificam a vinculao

Silva (2003, p. 2) apresenta quatro argumentos favorveis orientao


de polticas pblicas baseadas na vinculao de recursos. O primeiro reporta-se
regularidade dos fluxos de recursos e eficincia econmica do gasto pblico. Sob
esse ponto de vista, tal inteno seria benfica para proteger determinadas polticas
setoriais, cujos resultados dependam de sustentao financeira no longo prazo.
Alm disso, contribuiria para proteger investimentos em curso de perdas decorrentes
da interrupo de fluxos financeiros indispensveis concluso de determinados
programas oramentrios. Em outras palavras, serviria para reduzir os riscos
inerentes a determinadas atividades especialmente privadas estimulando novos
agentes a adentrarem em mercados especficos.
O segundo ponto considerado pelo autor refere-se ao papel que as
vinculaes de receitas desempenhariam na formao de poupana compulsria.
Nesse sentido, constitui a base das linhas de financiamento governamental para o
financiamento do desenvolvimento, proporcionando estabilidade na captao de

13
recursos das instituies financeiras que operam com crdito orientado para o
desenvolvimento. Paralelamente, reduzem o prmio relativo ao risco, facilitando a
vida dos tomadores dos emprstimos.
Em terceiro lugar, ressalta que as vinculaes exercem papel mpar
perante a estabilidade do sistema federativo. Assim, por meio das transferncias aos
entes federativos utilizando-se critrios tcnicos previamente definidos e embasados
juridicamente, estar-se-iam criando condies para o financiamento de governos
locais e estaduais livres interesses poltico-eleitorais, freqentemente geradoras de
descontinuidades e sujeitas a fortes variveis circunstanciais.
O quarto argumento de Silva (2003) atribudo descentralizao do
processo decisrio. Parte-se do pressuposto de que a maior proximidade entre a
comunidade e os rgos decisrios estaduais e municipais permitiria maior
identidade entre as demandas sociais e a alocao do gasto pblico. Estaria
atendido, assim, o princpio da subsidiariedade. Assim, sob o ponto de vista
alocativo, seria mais fcil identificar as preferncias dos cidados e esses ainda
poderiam fiscalizar a aplicao dos recursos mais eficientemente.
Mendes (2002, p. 6-8) aborda essa questo com propriedade. Para ele,
a repartio de recursos faz com que cada comunidade no se preocupe em
identificar os efeitos colaterais da descentralizao fiscal, uma vez que no seriam
levadas em conta as externalidades (positivas ou negativas) de cada local oriundas
das decises fiscais sobre o bem-estar dos residentes em outras localidades. Como
conseqncia, seriam ignorados os benefcios que os bens pblicos proporcionam
aos no residentes, tais como a preservao ambiental ou a preveno de doenas
em determinada jurisdio. O mesmo ocorre a respeito da educao, j que um
indivduo pode estudar em um local e, posteriormente, aplicar seus conhecimentos
em outra cidade ou estado, o que, identificado o fenmeno, os governos tenderiam a
aplicar em educao um valor inferior quele que seria timo.
Assim, o estabelecimento de um volume mnimo de recursos que
seriam considerados prioridades nacionais e que, ao mesmo tempo, fossem
geradores de externalidades positivas, tais como sade preventiva, educao
fundamental e proteo do meio ambiente, poderiam justificar uma vinculao de
recursos.

14
Para tanto, aquele autor apresenta uma figura ilustrativa que supe que
um determinado governo local disponha de um oramento de $100, sendo que o
preo relativo do bem pblico a ser incentivado de $1. Assim, a restrio
oramentria inicial corresponderia ao segmento AB. Se, por exemplo, for instituda
uma regra que obrigue o governo local a aplicar 15% de suas receitas em um
determinado bem pblico, a restrio seria espelhada pelo trecho DB. Portanto,
considerando que $15 no podem ser utilizados para gasto em bens pblicos no
incentivados, o governo local no poder escolher um oramento que se situe no
segmento AD. Com essa obrigatoriedade (vinculao), fica assegurado que o
governo subnacional oferte, ao menos, uma quantidade de $15 do bem incentivado,
o que seria adequado para resolver os problemas relativos a externalidades.

Figura 1: Simulao da obrigatoriedade da implementao de uma parcela de


gastos em determinado bem pblico incentivado

Dem ais Bens


Pblicos
100 A

85 C D

15 100 Bem Pblico


Incentivado

Em suma, trata-se de um acordo entre os governos nacional e


subnacionais no sentido de que esses se obriguem a realizar uma despesa que,
individualmente, no lhes seria vantajosa, mas que, coletivamente, beneficia toda a
federao. Dizendo de outro modo, desencorajaria o comportamento free-rider j
que, de acordo com a teoria econmica, o consumo de um bem pblico por um
indivduo no exclui a sua demanda por outra pessoa. Como corolrio, isso faz com
que os agentes no tenham nenhum interesse em revelar a sua real demanda por
esse tipo de bem, fazendo com os outros o faam (e paguem pelo bem),
estimulando comportamentos "caronas".
15
Para o economista indiano Andrew Rajkumar (2004, p. 13-16), a
vinculao de recursos poderia ser economicamente justificvel se atendesse, no
caso concreto, a um dos seguintes critrios: Princpio do Benefcio (Benefit
Principle), que est relacionado alocao de recursos; Princpio do Aumento de
Receitas (Revenue Enhancement Principle), que contribui para uma gerao de
receitas mais efetiva; e Princpio da Proteo (Protection Principle), que preserva
alocaes de recursos para itens prioritrios.
De acordo com aquele autor, o Princpio do Benefcio melhor se
adequaria para bens e servios que, ainda que sejam pblicos, tenham
caractersticas de bens privados. Assim, diferentemente dos bens pblicos, os bens
privados, na ausncia de falhas de mercado, podem ser providos pelo mercado por
meio da correlao de foras entre oferta e demanda. Se, por sua vez, o governo
prov bens com fortes caractersticas privadas, ele deve agir como tal, cobrando
diretamente dos usurios pelas quantidades consumidas. Um exemplo que pode ser
aplicado nesse caso a vinculao de taxas de combustveis para financiar a
manuteno de estradas, j que o consumo de servios rodovirios, assumido como
um bem privado, fortemente associado ao consumo de combustvel dos usurios.
Rajkumar (2004, p. 15) ressalta que, para que o Princpio do Benefcio
funcione adequadamente, algumas condies devem ser perseguidas:
i) o bem ou servio deve ter caractersticas de bem privado;
ii) os valores arrecadados devem ser aplicados um-para-um no seu
objeto ou algo bem prximo disso;
iii) deve haver uma correspondncia direta entre o tributo pago pelo
indivduo e o consumo do bem ou servio;
Arajo (2003, p. 89), em uma linha de raciocnio convergente com o de
Rajkumar, faz uma defesa desse Princpio em casos especiais:
De maneira geral reconhecido que as vinculaes so especialmente
recomendveis quando existe uma contraprestao de servio (taxa) ou
uma correlao positiva entre o consumo do bem tributado o servio pblico
prestado, como o caso do imposto sobre combustveis para conservao
de estradas. (...) A tributao conforme o benefcio no apenas
interessante pelo aspecto da equidade, mas tambm do pelo potencial de
promover maior aquiescncia da coletividade em relao ao pagamento do
tributo. A vinculao de receitas para servios onde possvel a
identificao do beneficirio pode ser suplementada com receitas do fundo
geral, em casos em que desejvel alcanar objetivos redistributivos. Esta
prtica permite maior flexibilidade aos administradores, que podem fazer
correes marginais nos programas.

16
O Princpio do Aumento de Receitas baseia-se na sujeio da
arrecadao de impostos sobre bens "nocivos" (sin taxes), tais como cigarros, jogos
e loterias, a atividades "saudveis" tais como esportes, cultura e educao. Nesses
casos, haveria legtimo suporte poltico para um aumento considervel de receitas e
seria plenamente justificvel perante a sociedade, tendo em vista os fins a que se
destinam. No Brasil, esse Princpio claramente seguido, por exemplo, pela
vinculao de parte do valor arrecadado com as diversas loterias oficiais, cujos
recursos so destinados a diversas entidades ligadas ao esporte, educao, cultura,
seguridade social e fundo penitencirio nacional2.
O Princpio da Proteo est relacionado garantia de estabilidade de
gastos e adequao de fundos para itens prioritrios, sem a volatilidade que
inerente ao processo oramentrio. Para isso, no entanto, algumas condies
devem ser satisfeitas, tais como a garantia de que as fontes de receitas devem ser
utilizadas nas destinaes previstas em lei, que apenas um nmero limitado de bens
prioritrios deve ser protegido e a existncia de fontes estveis de receita.
necessrio, ainda, que haja um amplo consenso acerca de que atividades ou
projetos estejam preservadas contra incertezas do ambiente econmico e poltico.
Esse Princpio, segundo Rajkumar, tambm seria justificvel com o
propsito de assegurar que o governo cumpra suas obrigaes para financiar certos
itens no discricionrios, tais como as contribuies previdencirias para
pagamentos da previdncia social.
A Teoria da Escolha Pblica (Public Choice Theory) tambm fornece
substrato para justificar algum nvel de vinculao de receitas a gastos especficos.
Em um mundo idealizado, se as decises fossem tomadas por um planejador
exgeno, neutro, seriam observados procedimentos fiscais timos. Esse agente
seria capaz de identificar o nvel de gastos em consonncia com o cenrio
macroeconmico e iria ao encontro das preferncias primeiras da sociedade. Nesse
cenrio, a discricionariedade absoluta seria prefervel adoo de regras.
Entretanto, esse administrador ideal de recursos e preferncias no existe. H, na
verdade, um conjunto de atores que participam do processo decisrio com suas
prprias preferncias e motivaes.

2
De acordo com a Caixa Econmica Federal, entre 1999 e 2007, foram repassados aproximadamente
R$15,8 bilhes para as mais diversas entidades oriundos da arrecadao de loterias. Para maiores
detalhes, acessar http://www1.caixa.gov.br/loterias/repasses_sociais/valores_repassados.asp

17
Destarte, em contraposio teoria tradicional, que entende o governo
como uma instituio onisciente e benevolente, a escola do public choice assume
que o homem pblico no possui diferenas em relao ao homem privado, ou seja,
ambos possuem os mesmos propsitos, so autocentrados e maximizadores de
utilidade, sendo que o que os difere so apenas suas restries.
Assim, na modelagem apresentada por essa teoria, das mesma forma
que as falhas de mercado no so corrigidas a custo zero, existem tambm as
falhas de governo que surgem a partir dos interesses pessoais dos burocratas e
polticos e de suas aes com vieses especficos para satisfaz-los. Dessa forma,
uma vinculao de recursos se inseriria na participao individual na formao das
decises coletivas e, portanto, serviria como um freio ou, talvez, como uma restrio
total independncia da autoridade fiscal o que no geraria, necessariamente,
ineficincia na estrutura fiscal.
A tese apresentada por Buchanan assume que os agentes polticos
buscaro maximizar todas as fontes de receita tanto quanto possvel e minimizaro
todos os gastos que proporcionem benesses para aqueles que no fazem parte de
seus grupos. Assim, ele sugere um modelo que denomina de Leviat Restrito3, que
sugere alguns limites constitucionais no sentido de que seja preservado algum
sentido entre o que se arrecada e os benefcios pblicos. Em outras palavras, essa
restrio ao gestor pblico visa proporcionar mais benefcios a um conjunto maior de
indivduos da sociedade do que aquele abrangido pelos interesses do gestor publico.
Dessa forma, a estratgia de vincular receitas a alguns programas especficos
serviria como um obstculo contra os excessos do Leviat. Aquele autor exemplifica
essa condicionante ao fato de que, se a autoridade estiver restrita a somente instituir
um tributo sobre combustveis se o produto da arrecadao for direcionada
melhoria do sistema virio, haver incentivos para que sejam providos servios
virios em nveis eficientes.

3
Infere-se, que esse termo utilizado faz referncia obra "Leviat" do empirista ingls Thomas
Hobbes (1588 1679) na qual o Estado seria uma criao do homem, destinada a pr fim anarquia
e ao caos da comunidade primitiva. O "Leviat" um monstro bblico, muito poderoso, sem medo de
nada e com um corao de pedra, motivo por que o autor o compara ao Estado, que soberano e
absoluto.

18
2.2 Argumentos tericos contrrios vinculao

Os argumentos que procuram justificar a no adoo de prticas


vinculatrias de recursos, ao contrrio daqueles que as apiam, tendem ser mais
funcionais, pragmticos, posto que tm por premissa uma sociedade dinmica cujas
preferncias alteram-se constantemente ao longo do tempo.
Em termos de teoria econmica, um nvel substantivo de vinculaes,
que leva a rigidez no oramento, pode estar associado a problemas de defasagem
em polticas de estabilizao. Assim, em caso de choques exgenos e inesperados
na economia, poder haver dificuldades na implementao de medidas corretivas, j
que os policymakers defrontar-se-iam com uma lentido no processo legislativo e,
por isso, no teriam autonomia oramentria suficiente para dar resposta imediata e
adequada que o mercado exige. o que o renomado economista N. Gregory
Mankiw (2004, p. 262) chama de defasagem interna, isto , o tempo entre um
choque na economia e a ao de poltica em represlia a esse efeito.
Outra crtica comum relacionada s vinculaes o seu carter
permanente, j que normalmente no estipulado um prazo para que cessem no
momento da sua instaurao. Assim, o ideal que todas as "amarras" oramentrias
deveriam ser analisadas no s pelo formuladores de poltica, mas tambm pelo
eleitor. O que ocorre, no entanto, que elas esto de tal forma interpoladas na
estrutura financeira do setor pblico que qualquer alterao nesse arcabouo torna-
se praticamente invivel e tambm porque os setores beneficiados, que muitas
vezes contam com lobbies poderosssimos, no concordariam em abrir mo de
recursos garantidos!
Oliveira, Tacca Jnior e Silva (1996, p. 104), ao tratar desse particular,
no s o complementam, como vo alm:
Este procedimento [a vinculao de receitas] condenvel porque limita a
possibilidade de alocao de recursos entre usos alternativos, eliminando, a
priori, a possibilidade de discutir-se a alocao de recursos, segundo
critrios de otimizao, permitindo que se obtenha a maior taxa de retorno
econmico e social do gasto pblico. Alm disso, a vinculao implica a
perpetuao de um dado conjunto de prioridades, negando as alteraes na
hierarquia dessas prioridades que ocorrem, em qualquer sociedade, com o
decorrer do tempo. Por outro lado, a vinculao de receitas est eivada pelo
preconceito dos decisores que a estabelecem contra os decisores do futuro.
A vinculao reflete, portanto, o poder poltico de determinados setores ou
regies que, temendo a perda de sua influencia futura, tratam de garantir a
continuidade do fluxo de recursos para os projetos ou atividades de seu
interesse.

19
Silva (2003, p. 3) ressalta que, no universo das posies contrrias s
vinculaes, oito argumentos merecem ateno especial:
i. distores nas escolhas pblicas: Silva (2003) ratifica o entendimento
de Tacca Jnior e Silva (1996) no sentido de que as decises de gastos no
admitem ajustamentos s mudanas de preferncias da sociedade pelos agentes
responsveis pelo seu financiamento;
ii. inadequao dinmica do processo oramentrio: um alto grau de
vinculao de receitas interfere no processo natural de adequao oramentria que
ocorre a partir do grau de desenvolvimento econmico, do modelo de poltica
econmica vigente e dos objetivos que se pretende atingir como resultado das aes
adotadas. Sobre esse ponto, o economista Gustavo Franco (2000, p. 1) enftico:
"Parece inofensivo [o automatismo de gastos], mas a prtica viria a mostrar que as
vinculaes resultam em criar suboramentos, assim enfraquecendo a noo de um
Oramento Geral da Unio."
iii. comprometimento do oramento como poltica fiscal: a vinculao se
apresenta como um instrumento pr-cclico, disponibilizando recursos para setores
especficos nos momentos de xito do crescimento econmico e reduzindo as
disponibilidades dos setores beneficiados, justamente nos momentos de menor nvel
de atividade produtiva, momento no qual tende a haver um aumento da demanda
por determinados servios pblicos, como sade e educao.
iv. os custos diretos das vinculaes: um baixo grau de flexibilidade nas
decises alocativas da arrecadao federal pode gerar custos financeiros adicionais
ao Tesouro. Isso ocorre medida que a necessidade de financiamento de
determinados gastos pblicos obrigatrios exige a realizao de endividamento
adicional ou emisso de moeda para que os compromissos governamentais possam
ser atendidos. Em alguns casos, esse procedimento se faz necessrio ainda que
existam recursos financeiros disponveis no caixa de fundos pblicos que contam
com recursos vinculados a despesas especficas, uma vez que os recursos
vinculados no podem ser utilizados para finalidades diferentes das quais foram
criados.
v. perda de qualidade do sistema tributrio: a qualidade do sistema
tributrio influenciada negativamente pelas vinculaes, na medida em que, no
Brasil, algumas contribuies sociais subordinadas a regras vinculatrias especficas

20
acabam por gerar maior complexidade ao sistema tributrio, posto que muitas vezes
incidem sobre a mesma base de clculo, tais como o PIS e a COFINS.
vi. os efeitos restritivos sobre a poupana pblica: ao vincular as
disponibilidades financeiras de alguns segmentos da poltica pblica arrecadao
do rgo arrecadador, cria-se uma espcie de gatilho de despesa, fazendo com que
a melhoria da eficcia da mquina arrecadadora federal implique, necessariamente,
a expanso dos gastos das reas beneficiadas pela vinculao, o que reduz a
possibilidade de formao de poupana pelo governo.
vii. gerao do esforo fiscal assimtrico entre rgos do governo: os
segmentos governamentais favorecidos pelas vinculaes de receitas, ao no
estarem sujeitos a remanejamentos financeiros, tm suas decises de gasto
distanciadas das consideraes de ordem macroeconmica, o que gera sobrecarga
no nus a que esto sujeitas as demais reas da administrao pblica no
beneficiadas por esse tipo de blindagem fiscal.
viii. A vinculao tambm pode funcionar como mecanismo inibidor do
aprimoramento de prticas gerenciais inovadoras e da melhoria dos indicadores
relacionados eficincia, eficcia e efetividade da gesto pblica: essa constatao
decorre da inexistncia de mecanismos institucionais que condicionem a
disponibilidade de recursos financeiros dos programas de governo ao alcance de
resultados pelos gestores das polticas pblicas. Em outras palavras, no h
incentivos para a melhoria da qualidade do gasto pblico.
O ex-ministro da fazenda Malson da Nbrega, em artigo publicado no
Estado de So Paulo (2008), faz uma cida crtica aos sistemas vinculatrios,
sintetizando alguns dos pontos abordados anteriormente:

A experincia mostra que a vinculao tem inmeros defeitos. Do ponto de


vista institucional, significa que os legisladores de hoje decidem para
sempre sobre determinadas despesas, em desprezo das futuras geraes.
No extremo, se todas as receitas fossem vinculadas, o oramento poderia
ser abolido. O passo seguinte poderia ser a abolio do parlamento, pois
ele nasceu de questes oramentrias.
A vinculao uma forma primitiva de definir prioridades. Favorece o
desperdcio, pois o administrador que tem os recursos garantidos,(sic)
menos exigido para justificar seus gastos e tende a despender toda a
arrecadao que lhe destinada, mesmo sem necessidade.
A prioridade deve ser definida na despesa e no na receita. Se a sade
prioritria, como o caso, caberia ao Congresso estabelecer anualmente
suas dotaes, ponderando necessidades e possibilidades. Outras
despesas menos prioritrias deveriam ceder lugar sade.
Na verdade, a vinculao de receitas no conveniente apenas para o
administrador, mas tambm para deputados e senadores, pois mais fcil

21
para eles criar e aumentar tributos vinculados do que fixar prioridades.
No ser simples enterrar a equivocada cultura da vinculao. Um bom
comeo seria fazer o oramento mandatrio, ou seja, cumprir a lei.

O entendimento da complexa situao fiscal no Brasil passa,


necessariamente, pela absoro das causas e dos efeitos prprios do conjunto de
vinculaes que intrnseca ao arcabouo oramentrio vigente. Como se viu nessa
parte, h slidos argumentos que parecem justificar alguma poltica nesse sentido;
mas existem, da mesma forma, outros que os refutam peremptoriamente. No se
pode negar que h, em alguns fundamentos tericos expostos, a exigncia de um
grau de abstrao ou talvez de amadurecimento social que nosso Pas ainda no
atingiu. o caso do princpio da proteo, que s faz sentido se houver uma ampla
discusso sobre o que, de fato, est sendo protegido e quais so as primazias
nacionais o que, devido aos grandes de interesses em jogo e, claro, da
multiplicidade de prioridades, se torna um debate difcil e, porque no dizer,
infrutfero.
Mas, em contraposio a essa contenda, lcito perguntar: at que
ponto os formuladores de poltica esto maduros o suficiente - e blindados de
tendncias de qualquer natureza para satisfazer o bem-estar geral da sociedade
com total liberdade de alocao de recursos pblicos? Bem, seguramente a resposta
a esse debate est em uma posio intermediria entre os dois argumentos, j que
possvel imaginar vinculaes que se ajustem perfeitamente aos princpios tericos,
sejam tecnicamente apropriadas e, ainda assim, totalmente indefensveis. Nesse
sentido, qualquer excesso no tocante s vinculaes, sua velocidade de proliferao
e sua perpetuidade devem ser revistos, mas no se deve esquecer que, em casos
especficos, determinadas particularidades e setores especiais devem estar
devidamente protegidos dos humores sazonais que so inerentes ao processo
poltico-econmico.

22
3 MECANISMOS DE DESVINCULAO

A vinculao de receitas a gastos especficos no nova no Brasil.


Nos anos anteriores Constituio de 1988 j era possvel identificar esse fato como
reflexo do cenrio poltico-econmico vigente. Entretanto, a presena de uma forte
tendncia desde o final da dcada de oitenta em direo a um recrudescimento
desse fenmeno, cuja conseqncia direta a rigidez oramentria, deu origem a
uma iniciativa governamental no sentido de buscar mecanismos constitucionais para
desafetar o produto da arrecadao de impostos e contribuies.
Esse procedimento, alm de engessar o campo de atuao do gestor
pblico, implica a perpetuao de um conjunto de prioridades passadas e que, em
contradio ao natural processo de evoluo inerente a qualquer sociedade, cria
srias barreiras para que essas preferncias sejam revistas periodicamente.
Assim, para permitir o gerenciamento da situao fiscal, o Governo tem
recorrido a instrumentos provisrios mas que continuaram se perpetuando ao
longo do tempo que permitem abrandar essa camisa-de-fora a que historicamente
tem sido submetido, permitindo o financiamento tanto de despesas incomprimveis
como de investimentos estratgicos oriundos da poltica governamental.

3.1 O Fundo Social de Emergncia

A concepo do Fundo Social de Emergncia - FSE foi parte integrante


de um conjunto de medidas elaboradas com o intuito de conter o desequilbrio fiscal
que se agravava a cada ano, especialmente aps a promulgao da Constituio de
1988. O intuito do Governo era implementar um mecanismo que auxiliasse no
combate inflao at que aquele conjunto de medidas fosse aprovado pelo
Congresso Nacional.
Entretanto, diante de um cenrio poltico conturbado e da falta de
consenso sobre modelos e prioridades a serem seguidos, aquelas medidas at
hoje to necessrias foram relegadas a segundo plano, embora o Fundo Social de

23
Emergncia e seus sucedneos tenham sido aprovados sem grandes dificuldades
sempre que foram submetidos ao Parlamento.
Na verdade, existiam vrias frentes a serem atacadas para atingir a
desejada estabilidade fiscal reformas tributria, administrativa, monetria e
previdenciria, modernizao da economia. Nesse cenrio, o Fundo iria atuar frente
ao irrealismo oramentrio e ao dficit potencial4 (mas que, na prtica, j era real)
que corroa as contas pblicas. Oliveira, Tacca Jnior e Silva (1996, p. 109) lembram
que, embora a maior parte dos recursos do FSE tenha sido destinada aos setores
sociais, o Fundo foi, na verdade, constitudo com o objetivo de saneamento da
Fazenda Pblica Federal e de estabilizao econmica.
No cenrio inflacionrio da poca5, os dficits potenciais eram
dissimulados por causa de duas medidas simples, porm eficazes sob o ponto de
vista do gestor pblico: o contingenciamento e a postergao das liberaes
financeiras por parte do Tesouro Nacional, que corroam o valor real das dotaes
oramentrias. O Ministro da Fazenda poca, Fernando Henrique Cardoso, no
s deixa evidente essa realidade, como vai alm, na Exposio de Motivos que
detalhava o Programa de Estabilizao encaminhado ao Presidente Itamar Franco
(1993, p. 7):
18. Pior ainda: mesmo nos anos em que se adotou o contingenciamento,
ele no foi suficiente para resolver o desequilbrio. A sada ento adotada
tem sido vedar a emisso de ttulos para a cobertura de gastos correntes.
Com isso, a represso fiscal ou seja, o adiamento de despesas e sua
conseqente corroso pela inflao torna-se o nico instrumento de ajuste
das contas da Unio.

19. Formou-se, assim, ao longo do tempo, uma sociedade espria entre a


Administrao Pblica, em todos os nveis e instncias, e o processo
inflacionrio.

Fica claro, assim, que, alm do contingenciamento e do adiamento das


liberaes de recursos, o Governo utilizava-se da emisso de ttulos para financiar
gastos correntes. No preciso ser experto em finanas pblicas para presumir as
graves conseqncias desse ciclo, qual sejam, o usufruto dos efeitos nocivos da

4
O conceito de dficit potencial corresponde definio de core deficit, que a diferena entre o
nvel permanente de gastos e o nvel permanente de receitas com vistas a estabelecer as causas
estuturais do dficit pblico. Em outros termos, traz implcita a noo de quais seriam os nveis
isentos de artificialismos de receita e de despesa para um ajuste real das contas pblicas.
5
A inflao mensal mdia do ano de 1993 foi de 31,14%, o que corresponde a um patamar
anualizado de aproximadamente 2.500%.

24
inflao e o aumento da dvida pblica para financiar oramentos fictcios.
Obviamente, essa situao no seria sustentvel por muito tempo e seus efeitos
seriam devastadores. O prprio Ministro da Fazenda estimou, na mesma Exposio
de Motivos, que, no projeto de lei oramentria enviado ao Congresso Nacional para
o ano de 1994, o dficit que deveria ser financiado com recursos inflacionrios era
de aproximadamente 22 bilhes de dlares.
Diante dessa realidade, a fim de corrigir o rumo da economia com
vistas estabilidade fiscal, alm das j mencionadas reformas estruturantes, outra
medida se fazia necessria: o combate ao fenmeno da rigidez oramentria, que se
agravava desde a promulgao da Constituio de 1988.
Naquele momento, os dois fatores que eram identificados como
responsveis pelo crescimento da inflexibilidade no oramento eram as
transferncias a Estados e Municpios, que haviam passado de 11,8% das receitas
da Unio em 1983 para 18,8% em 1992, e as despesas com a seguridade social,
que saltaram de 34,8% em 1988 para 48,1% quatro anos depois considerando
aquele mesmo universo de receitas, o que correspondia a um salto de 2,5% para
4,5% do PIB6. A conseqncia direta dessa realidade foi uma reduo da margem
de manobra do governo frente aos recursos a sua disposio (algo em torno de
40% dos recursos oramentrios no incio dos anos oitenta para 20% no incio da
dcada seguinte). Nesse sentido, conclui o Ministro da Fazenda na EM n. 395/1993:
do total da receita arrecadada, o Executivo s decide hoje a destinao de uma
quinta parte.
Por causa dessa esterilizao oramentria, surgiu a idia de se criar
um mecanismo para flexibilizar a alocao dos recursos disposio do Executivo
para os anos de 1994 e 1995. Dava-se incio criao do Fundo Social de
Emergncia, cujo objetivo primordial era equacionar o financiamento dos principais
programas sociais que teriam que ser financiados, inevitavelmente, por fontes
inflacionrias.
Sob o ponto de vista poltico, alm dos fortes e compreensivos apelos
econmico-fiscais favorveis sua criao, o Fundo pde ser criado por um

6
Alm desse vertiginoso crescimento, o Governo estava preocupado com uma tendncia real de
dficits futuros (e que, como notrio, acabou se confirmando ao longo dos anos), tendo em vista
que o Tesouro era obrigado a cobrir todas e quaisquer insuficincias de recursos pela Lei de Custeio
da Previdncia (Lei 8.212, de 24 de julho de 1991), o que desestimulava o controle da despesa no
oramento da seguridade social.

25
mecanismo de reviso constitucional previsto pelo legislador originrio que previa
uma reviso da Carta Magna por maioria absoluta dos membros do Congresso
Nacional em sesso unicameral7 - e no qualificada, cujo quorum de 3/5 em
ambas as Casas - aps cinco anos da sua promulgao, o que tornou a sua
aprovao sem grandes dificuldades. Assim, a Emenda Constitucional de Reviso
n1, de 1 de maro de 1994, incluiu trs artigos no Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, criando, na prtica, o Fundo Social de Emergncia. O
art. 71 dispunha sobre os objetivos do Fundo:
Art. 71. Fica institudo, nos exerccios financeiros de 1994 e 1995, o Fundo
Social de Emergncia, com o objetivo de saneamento financeiro da
Fazenda Pblica Federal e de estabilizao econmica, cujos recursos
sero aplicados no custeio das aes dos sistemas de sade e educao,
benefcios previdencirios e auxlios assistenciais de prestao continuada,
inclusive liquidao de passivo previdencirio, e outros programas de
relevante interesse econmico e social.

No dispositivo seguinte, constam as receitas que integrariam o FSE:


Art. 72. Integram o Fundo Social de Emergncia:

I - o produto da arrecadao do imposto sobre renda e proventos de


qualquer natureza incidente na fonte sobre pagamentos efetuados, a
qualquer ttulo, pela Unio, inclusive suas autarquias e fundaes;

II - a parcela do produto da arrecadao do imposto sobre propriedade


territorial rural, do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza e
do imposto sobre operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a
ttulos ou valores mobilirios, decorrente das alteraes produzidas pela
Medida Provisria n. 419 e pelas Leis n.s 8.847, 8.849 e 8.848, todas de
28 de janeiro de 1994, estendendo-se a vigncia da ltima delas at 31 de
dezembro de 1995;

III - a parcela do produto da arrecadao resultante da elevao da alquota


da contribuio social sobre o lucro dos contribuintes a que se refere o 1.
do art. 22 da Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991, a qual, nos exerccios
financeiros de 1994 e 1995, passa a ser de trinta por cento, mantidas as
demais normas da Lei n. 7.689, de 15 de dezembro de 1988;

IV - vinte por cento do produto da arrecadao de todos os impostos e


contribuies da Unio, excetuado o previsto nos incisos I, II e III;

V - a parcela do produto da arrecadao da contribuio de que trata a Lei


Complementar n. 7, de 7 de setembro de 1970, devida pelas pessoas
jurdicas a que se refere o inciso III deste artigo, a qual ser calculada, nos
exerccios financeiros de 1994 e 1995, mediante a aplicao da alquota de
setenta e cinco centsimos por cento sobre a receita bruta operacional,
como definida na legislao do imposto sobre renda e proventos de
qualquer natureza;

VI - outras receitas previstas em lei especfica.

7
Art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT.

26
O Fundo Social de Emergncia influiu diretamente no mecanismo de
repartio de receitas entre Unio, Estados e Municpios8. Com isso, criou uma
atmosfera nada amistosa entre os entes federativos, fato que deu origem a
problemas polticos para o Governo, inviabilizando totalmente a possibilidade de se
levar adiante as propaladas reformas estruturais que compunham o arcabouo do
Plano de Estabilizao do qual o Fundo era parte integrante. Apesar disso,
flexibilizou parcela importante de recursos pblicos que, conforme asseveram
Oliveira, Tacca Jnior e Silva (1996, p. 110), saltaram de uma proporo de 2,8% do
PIB em 1992 para 5,7% em 1994. Esse desempenho fez com que houvesse
fundamento para colocar em discusso at porque o volume de despesas
obrigatrias crescia abruptamente um mecanismo sucedneo do Fundo Social de
Emergncia.

3.2 O Fundo de Estabilizao Fiscal

Diante da maior maleabilidade fiscal proporcionada pelo FSE e ainda


com esperanas de ver o conjunto de reformas estruturais aprovadas, o Governo
props ao Congresso a aprovao de um mecanismo semelhante, com a
denominao de Fundo de Estabilizao Fiscal. A idia era aprov-lo por um perodo
de quatro anos, entre 1996 e 2000. Entretanto, o Governo no fez valer, naquele
momento, a sua fora poltica e, por meio da Emenda Constitucional n. 10, de 4 de
maro de 1996, o FEF passou a vigorar por apenas dezoito meses, isto , de 1 de
janeiro de 1996 at 30 de junho de 1997.
Como nesse perodo o cenrio poltico pouco se alterou, o Governo
viu-se obrigado a propor novamente a prorrogao do Fundo at o final de 1999,
pois, conforme argumentavam os Ministros da Fazenda e do Planejamento na
Exposio de Motivos encaminhada ao Presidente da Repblica (1997, p. 2),
persistia o quadro de restries que exigiu a criao do Fundo Social de

8
O Governo alegava que as perdas nas transferncias obrigatrias seriam compensadas como
conseqncia do enorme esforo no combate sonegao que a Receita vem promovendo com
significativo sucesso, bem como da arrecadao do IPMF e da Cofins (EM395/93). Obviamente,
esses argumentos continham baixo poder de persuaso e geraram uma animosidade explcita entre a
Unio e os entes federativos.

27
Emergncia como nica forma de avanar no processo de estabilizao enquanto
no se aprovassem as emendas constitucionais referidas [reforma da previdncia,
da administrao pblica, alm de outras, relativas ordem econmica].
As fontes do Fundo de Estabilizao Fiscal, de acordo com a sua
prorrogao por meio da Emenda Constitucional n17, de 22 de novembro de 1997,
eram as seguintes, na forma condensada pela Secretaria de Oramento Federal
(2003, p. 15):
o produto da arrecadao do imposto sobre renda e proventos de qualquer
natureza incidente na fonte sobre pagamentos efetuados, a qualquer ttulo,
9
pela Unio, inclusive suas autarquias e fundaes ;

at 5,6% do produto da arrecadao do Imposto de Renda, lquida da


10
parcela de que trata o item anterior ;

arrecadao adicional da Contribuio Social sobre o Lucro das


11
instituies financeiras, decorrente da elevao das alquotas [excetuadas
as parcelas acima];

20% do produto da arrecadao de todos os impostos e contribuies da


12
Unio, j institudos, ou a serem criados ;
13
arrecadao do PIS devido pelas instituies financeiras .

No entanto, a insatisfao dos Estados e Municpios com um menor


repasse de recursos perdurava. No h dvida de que o estabelecimento de um
prazo menor para a criao do FEF pela EC n. 10/1996 foi uma reao clara a isso.
A queixa dos entes subnacionais era de que, apesar do FEF poupar em grande
parte os Fundos de Participao (apenas uma pequena parte era retida), uma
parcela do Imposto de Renda ia diretamente para o Fundo antes de se proceder ao
clculo dos repasses previstos na Constituio, o que diminua sensivelmente os
valores transferidos.
Como resposta a essa insatisfao dos prefeitos, foi includo na EC n.
17/97, um dispositivo que obrigava a Unio a repassar, gradualmente, parcelas
crescentes do montante correspondente arrecadao do Imposto de Renda lquida
da arrecadao do IR incidente na fonte sobre pagamentos efetuados:

9
art. 72, I, ADCT.
10
art. 72, II e 5, ADCT.
11
art. 72, III, ADCT.
12
art. 72, IV, ADCT.
13
art. 72, V, ADCT.

28
Art. 3. A Unio repassar aos Municpios, do produto da arrecadao do
Imposto sobre a Renda e Proventos de qualquer natureza, tal como
considerado na constituio dos fundos de que trata o art. 159, I, da
Constituio, excluda a parcela referida no art. 72, I, do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias, os seguintes percentuais:

I - um inteiro e cinqenta e seis centsimos por cento, no perodo de


01/07/1997 a 31/12/1997;

II - um inteiro e oitocentos e setenta e cinco milsimos por cento, no


perodo de 01/01/1998 a 31/12/1998;

III - dois inteiros e cinco dcimos por cento, no perodo de 01/01/1999 a


31/12/1999.

Pargrafo nico. O repasse dos recursos de que trata este artigo obedecer
mesma periodicidade e aos mesmos critrios de repartio e normas
adotadas no Fundo de Participao dos Municpios, observado o disposto
no art. 160 da Constituio.

No que diz respeito aos efeitos do FEF sob a tica do Poder Executivo,
ressalta a Secretaria de Oramento Federal (2003, p. 16):

Estima-se que o ganho efetivo para o Governo Federal foi de cerca de R$7
bilhes/ano, entre 1996 e 1999. Deste valor, algo em torno de R$ 2,7
bilhes/ano refere-se ao ganho relativo reteno de recursos
originalmente destinados a entes subnacionais, por conta principalmente
das transferncias aos fundos de participao. Os R$4,3 bilhes/ano
restantes, por sua vez, dizem respeito ao efeito desvinculao lquido,
desconsiderando as receitas alocadas ao FEF que j eram livres antes da
sua existncia. (...) Nesses exerccios, tal montante de recursos atingiu
pouco mais de R$ 50 bilhes/ano, sendo a desvinculao efetiva
anteriormente mencionada responsvel por cerca de 8,6% deste valor.

3.3 Desvinculao das Receitas da Unio

Com o trmino da vigncia do Fundo de Estabilizao Fiscal em 1999,


foi aprovada a Emenda Constitucional n. 27, de 21 de maro de 2000, instituindo
um mecanismo semelhante, com o nome de Desvinculao das Receitas da Unio
DRU por um perodo de 4 anos (at dezembro de 2003). A diferena primordial entre
esse instrumento e seus predecessores que foram preservadas as principais
transferncias aos Estados e Municpios, fato que apaziguou sobremaneira as
resistncias no Congresso.

29
Posteriormente, a Emenda Constitucional n. 42, de 19 de dezembro de
2003, conhecida como mini-reforma tributria, prorrogou a vigncia da DRU at 31
de dezembro de 2007. Dessa vez, foram includas as receitas oriundas da
Contribuio de Interveno no Domnio Econmico Cide Combustveis entre
aquelas sujeitas desvinculao, o que consistia em inovao em relao EC
27/2000:
Art. 76. desvinculado de rgo, fundo ou despesa, no perodo de 2003 a
2007, vinte por cento da arrecadao da Unio de impostos, contribuies
sociais e de interveno no domnio econmico, j institudos ou que vierem
a ser criados no referido perodo, seus adicionais e respectivos acrscimos
legais.

Essa medida, no entanto, causou um mal estar entre governadores e


prefeitos pois, no conjunto dessa reforma tributria, havia um dispositivo que repartia
25% da arrecadao com a Cide-Combustveis com os Estados e Municpios14, mas
que, por causa da DRU, aquele percentual no era efetivamente atingido. Isso
significava, em outras palavras, uma perda efetiva ou, pelo menos, um ganho menor
que havia sido inicialmente estimado. Essa privao de recursos foi contornada com
a promulgao da Emenda Constitucional n. 44, de 30 de junho de 2004, que
aumentou a participao dos entes subnacionais naquela Contribuio de 25% para
29% do total arrecadado.
O arcabouo legal da DRU atualmente em vigor a Emenda
Constitucional n. 56, de 20 de dezembro de 2007, que refletiu os mesmos termos
do dispositivo anterior.
Se, em 1993, o governo j se queixava por ter controle de apenas uma
quinta parte do volume total arrecadado, o quadro atual, uma dcada e meia depois,
ainda mais preocupante, devido s caractersticas da estrutura oramentria e
fiscal brasileira, baseada na coexistncia de um volume elevado de despesas
obrigatrias - a exemplo das despesas com pessoal e benefcios previdencirios
aliadas a um sistema que vincula parcela expressiva das receitas a finalidades
especficas. Atualmente, o Governo tem margem para atuar livremente sobre uma
pequena parcela pois, conforme ressaltam Lima & Miranda (2006. p.1), 92% dos
recursos do oramento da Unio esto comprometidos com despesas rgidas ou de
realizao obrigatria.

14
Art. 159,III e 4 da CF.

30
Nesse sentido, a dependncia do gestor pblico em relao aos
mecanismos de desvinculao, particularmente a DRU, fica evidente na Mensagem
Presidencial encaminhada pelo Governo ao Congresso Nacional por ocasio do
projeto de lei oramentria de 2007 (p. 30):

Quanto ao segundo desafio da Poltica Fiscal, de reduo do grau de


vinculao das receitas oramentrias, tem-se que 80% das receitas sofrem
algum tipo de vinculao. Neste contexto, a Desvinculao de Receita da
Unio (DRU) tem sido imprescindvel como instrumento de racionalizao
da gesto oramentria, respondendo, nos ltimos anos, por cerca de 58%
do total dos recursos livres da Unio. A DRU tem permitido administrao
pblica estabelecer prioridades e alocar recursos para o seu atendimento.

Embora no se discuta a importncia da DRU para uma melhor gesto


da poltica fiscal, ela no proporciona uma flexibilizao correspondente aos 20%
dos recursos liberados conforme poder-se-ia depreender da leitura do Texto
Constitucional. Isso se deve, basicamente, a duas razes distintas: primeiro, porque
uma parcela dos recursos que so atingidos pelo mecanismo j de livre
alocao15; segundo, porque uma parte que desvinculada do oramento da
seguridade social retorna para financi-lo devido magnitude do seu dficit. como
se existisse uma vinculao aps a desvinculao dos recursos.

15
No jargo oramentrio, conhecida como Fonte 100.

31
4 A INFLUNCIA DE GRUPOS DE INTERESSES COMO FONTE GERADORA DE

RIGIDEZ NO ORAMENTO

O processo oramentrio pode ser visto, em sentido lato, como um


jogo de foras onde participam os mais diferentes atores presidente da Repblica,
parlamentares, ministros, burocratas e um grande nmero de grupos de presso -,
todos tentando incluir, manter ou expandir sua parcela de interesses oriundos de
verbas oramentrias.
Um grupo de interesses pode ser entendido como um conjunto de
indivduos, empresas, associaes, com um ou mais objetivos em comum, que se
unem para exercer influncia sobre o governo (incluindo-se o parlamento) na
aprovao ou manuteno de leis ou quaisquer outras vantagens que se amoldem
aos seus objetivos. Nesse sentido, as conquistas se do pela capacidade de alguns
grupos serem mais fortes politicamente que outros com fins contrrios ou com sub-
representao no governo de modo que seus discursos "ideolgicos" paream
reivindicaes de interesse pblico.
Da que se pode concluir que nesse arcabouo de interesses no h
agente neutro. Cada qual tem seu objetivo. Essa a linha apregoada pela Teoria da
Escolha Pblica (public choice) cujos pressupostos so o comportamento racional
e o interesse prprio, ambos considerados motivadores das preferncias individuais
de governantes e eleitores - e que difere da poltica tradicional do welfare state,
segundo a qual o governo visto como uma instituio benevolente e onisciente que
determina bens, servios, impostos com o escopo de proporcionar a maior
satisfao possvel sociedade.
Mas, no mundo real, no isso que acontece. Os polticos esto mais
interessados em viabilizar aes que beneficiem grupos de interesses privados e,
por via de conseqncia, a si mesmos. Para tanto, realizam complexas negociaes
no universo de parlamento com seus pares ou fora dele, a fim de cooperar com
aqueles grupos. Assim, resta que as escolhas coletivas em ambientes democrticos
so o resultado de um embate de preferncias individuais regulado por regras e
procedimentos que determinam a relao entre os participantes de forma a chegar a
um resultado que materializado na deciso coletiva.

32
Para Schick (2000, p. 78), o oramento uma seara de constantes
conflitos e esses so uma varivel inerente a todo esse processo que se repete
anualmente. O autor reporta-se realidade americana, mas que pode, seguramente,
ser adaptada ao cenrio brasileiro, a saber:

Elaborar o oramento uma tarefa extremamente complexa. Requer a


participao ativa do presidente, de assessores-chave, de vrios membros
do Congresso e envolve o esforo de milhares de funcionrios dos poderes
Executivo e Legislativo e, tambm, a ateno de diversos grupos de
interesse. Consiste em milhares de decises, pequenas e grandes, regras e
procedimentos complicados e debates sobre a composio e o montante da
receita e de gastos pblicos. O processo geralmente tenso e controverso,
pois h muito em jogo e diversas instituies e interesses so afetados
quando as decises oramentrias so tomadas. (...) O governo a maior
fonte de renda de lares americanos e o maior investidor em capital fsico e
humano. A administrao da dvida faz do governo federal o maior
participante do mercado de capitais. (...) Ele financia programas e
organismos federais e uma forma vital de estabelecer e perseguir
prioridades nacionais. (...) O oramento indica, ainda, para aliados e
adversrios, qual o papel dos Estados Unidos no mundo e um
instrumento-chave de direcionamento da poltica econmica e de
estabilizao de renda das famlias. Estando tudo isso em jogo, no de se
estranhar que a elaborao oramentria seja, freqentemente, um
processo difcil e conflitante. (...) A elaborao do oramento envolve uma
disputa por dinheiro e pelas coisas que o dinheiro capaz de comprar.

Nesse jogo de foras que permeia o universo oramentrio, h terreno


frtil para a atuao de grupos de interesses, cuja atuao pode explicar, pelo
menos em parte, o crescimento de despesas do governo federal. Eles atuam para
preservar e, sempre que possvel, para reservar maiores fatias do oramento para
determinados setores da sociedade. H grupos que procuram, por exemplo, obter
mais recursos para o transporte nacional, segurana, sade e, tambm, para obter
aumentos efetivos para setores especficos do funcionalismo federal.
Para obter sucesso nessas negociaes, atuam diretamente no
Congresso Nacional, cooptando parlamentares a fim de convenc-los da nobreza
de seus propsitos. No se pode desprezar, naturalmente, que, nas negociaes
para a aprovao de projetos de lei que visem beneficiar esses setores, sejam
utilizadas prticas que a teoria econmica denomina de logrolling. Borsani (2004, p.
111) define assim esse conceito:

um mecanismo propcio para superar as limitaes da regra da


maioria explicitadas no paradoxo do voto e para encontrar solues
dificuldade de obter decises timas em mbitos coletivos, na
presena de preferncias individuais com diferente intensidade.

33
Dizendo de outro modo, logrolling a negociao de votos no mbito
parlamentar para garantir a aprovao de matrias em funo da escala de
preferncias dos legisladores. Segundo Arajo (2003, p. 48), essa prtica pode-se
dar no interior dos partidos, quando esses so baseados em princpios de lealdade e
disciplina partidria, e fora deles, quando as agremiaes so fracas e seus
membros indisciplinados, o que leva a atividades de logrolling a serem mais intensas
e, muitas vezes, pouco criteriosa. O caso brasileiro possivelmente enquadra-se na
segunda opo, especialmente em razo da estrutura poltico-partidria em vigor.

Para uma melhor compreenso sobre como funciona o processo de


intercmbio de votos em nvel terico, Borsani (2004, p. 111-112), apresenta um
modelo simplificado em que supe a existncia de somente trs legisladores com as
respectivas expectativas de retorno pela aprovao por maioria simples de dois
projetos em termos de preferncias por cada um deles. Veja-se o quadro abaixo:

Tabela 1: Processo Terico de intercmbio de votos

Projetos
Legislador
A B
1 5 -3
2 -3 5
3 -3 -3
Fonte: Borsani, 2004 (adaptado).

Conforme se depreende do exemplo apresentado, se cada um dos


legisladores votarem conforme a sua preferncia individual, nenhum dos projetos
ser aprovado. Ficam criados, automaticamente, incentivos para que haja um acordo
entre os legisladores 1 e 2 de maneira que negociem seus votos (logrolling) a fim de
que os projetos A e B sejam aprovados.
Nesse exemplo, o retorno de bem-estar social ou payoff (h a
suposio de que as escolhas dos parlamentares representam as opes dos
eleitores) negativo em cada projeto (-1) e, por isso, conclui-se que h uma perda
social pela aprovao das duas medidas. Portanto, pode-se afirmar que o logrolling
teve, nesse caso, um saldo social negativo16.

16
Naturalmente, o retorno esperado poderia ser positivo se o retorno esperado para cada projeto
fosse alterado de (-3) por (-1). Assim, o processo de logrolling tambm seria til para aprovar os dois
projetos, mas haveria, em contraposio ao outro exemplo, um ganho social.

34
Dessa forma, com base nessa teoria, creditado o ndice de sucesso
aos grupos que tm as suas demandas fortemente consideradas - e muitas vezes
aprovadas frente a outros pleitos que a sociedade certamente julgaria mais
importantes -, mesmo sem ter, por vezes, maioria parlamentar para aprovar matrias
relevantes. Abre-se espao, assim, para que as minorias encontrem espao para
negociarem seus projetos.
Borsani (2004, p. 113) d dois exemplos de grupos que obtiveram
sucesso em suas reivindicaes em dois casos distintos em um passado recente.
Primeiro, o caso da aprovao do subteto dos desembargadores no mbito da
reforma da previdncia em 90,25% da remunerao percebida pelos Ministros do
Supremo Tribunal Federal, quando a idia que chegou a ser levada votao na
Cmara dos Deputados era de 85,5% daquele patamar17. Outro caso evidente de
logrolling foi a aprovao da contribuio dos inativos que, apesar do carter
controverso e da impopularidade, contou com o apoio a de governadores e
prefeitos18 em troca do aumento de 25% para 29% na participao dos estados e
municpios nas receitas decorrentes da Contribuio de Interveno no Domnio
Econmico Cide no bojo da chamada mini-reforma tributria19.
So comuns, como j foi dito, aumentos salariais a setores particulares
do funcionalismo e que detm grande poder de presso, cujo impacto financeiro se
reflete diretamente no volume de gastos rgidos da Unio. Trata-se de grupos fortes,
bem articulados e, muitas vezes, representados por verdadeiras bancadas dentro do
Parlamento e que, apesar de passarem uma imagem oposta sociedade, no tm
encontrado barreiras intransponveis para terem seus pleitos salariais atendidos. O
mais recente exemplo foi a edio da Medida Provisria n.440, de 29 de agosto de
2008, que proporcionou significativos aumentos nas remuneraes de algumas
carreiras do setor pblico, como a Receita Federal, o chamado Ciclo de Gesto
(servidores da carreira de finanas e controle, gestores pblicos, Banco Central e
Analistas de Comrcio Exterior), diplomatas, carreiras jurdicas, dentre outras.
Chama ateno o fato de que alguns dos agraciados j haviam tido ganhos salariais

17
Art. 37, Inciso XI da Constituio Federal, alterado pela Emenda Constitucional n.41, de 19 de
dezembro de 2003.
18
Art. 40, 18 da Constituio Federal, includo pela Emenda Constitucional n.41, de 19 de
dezembro de 2003.
19
Emenda Constitucional n. 44, de 30 de junho de 2004.

35
nada desprezveis no decorrer de 2006 e, como parte daquela negociao, tiveram a
ltima parte dos aumentos incorporados aos contracheques em dezembro de 2007.
De acordo com a Exposio de Motivos EM n. 00158/2008/MP que
acompanha a mencionada Medida Provisria, a reestruturao da composio
remuneratria das carreiras abrange um conjunto de, aproximadamente, 91 mil
servidores civis (sendo metade deles ativos), com um custo de implementao de
R$1,9 bilho em 2008, R$4,7 bilhes em 2009, R$6,6 bilhes em 2010 e R$7,2
bilhes em 2011. Como se v, um impacto financeiro superior a R$20 bilhes na
estrutura da folha de pagamento de pessoal da Unio ser atingido daqui a alguns
anos. Sem dvida, trata-se de mais um ingrediente para tornar as despesas do setor
pblico ainda mais rgidas, j que a rubrica "pessoal", alm de incomprimvel, possui
tendncia quase sempre crescente. A propsito, um maior detalhamento e o papel
que esse grupo de despesas exerce para reduzir a maleabilidade do gestor pblico
universo oramentrio poder ser visto em captulo posterior deste trabalho.

4.1 A atuao da bancada da sade no mbito da regulamentao da EC


29/2000

O setor de sade pblica rene dois dos ingredientes mais propcios


atuao efetiva de grupos de interesse: recebe uma grande quantidade de recursos
oriundos das trs esferas de governo e uma rea extremamente sensvel do ponto
de vista poltico, j que a populao consegue apreciar, pessoalmente, os resultados
de uma melhor ou pior gesto do setor, o que, seguramente, se reflete na avaliao
de qualquer governante.
Naturalmente, esse jogo de interesses e foras sempre existiu.
Entretanto, esse embate tem se tornado mais evidente e, no raro, emergido das
sombras das negociatas e dos acordos e vindo tona por ocasio da implantao
de regras que proporcionem o financiamento estvel de recursos ao setor, alijadas
dos humores dos governantes de ocasio. Afinal, afirma-se, com freqncia, que
sade pblica poltica de Estado e no de governo.

36
Tudo o que se tem debatido acerca do tema nos ltimos tempos diz
respeito, basicamente, regulamentao prevista nos pargrafos segundo e terceiro
do artigo 198 da Constituio Federal:
Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de
acordo com as seguintes diretrizes:

(...)

2 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios aplicaro,


anualmente, em aes e servios pblicos de sade recursos mnimos
derivados da aplicao de percentuais calculados sobre:

I no caso da Unio, na forma definida nos termos da lei complementar


prevista no 3;

II no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadao


dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os
arts. 157 e 159, inciso I, alnea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que
forem transferidas aos respectivos Municpios;

III no caso dos Municpios e do Distrito Federal, o produto da arrecadao


dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os
arts. 158 e 159, inciso I, alnea b e 3.

3 Lei complementar, que ser reavaliada pelo menos a cada cinco anos,
estabelecer:

I os percentuais de que trata o 2;

II os critrios de rateio dos recursos da Unio vinculados sade


destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, e dos Estados
destinados a seus respectivos Municpios, objetivando a progressiva
reduo das disparidades regionais;

III as normas de fiscalizao, avaliao e controle das despesas com


sade nas esferas federal, estadual, distrital e municipal;

IV as normas de clculo do montante a ser aplicado pela Unio.

Antes de entrar no debate sobre as questes relativas


regulamentao, convm discorrer sobre a dinmica inerente ao setor de sade
pblica aps a Constituio de 1988.
O processo de unificao das aes e servios pblicos de sade
como programa de acesso universal foi consagrado na Constituio Federal de 1988
quando a sade, previdncia e assistncia social passaram a compor o campo da
proteo social no Brasil, o que justificou o adjetivo de cidad Carta Magna.
Entretanto, devido a esse carter de universalidade, o sistema de
sade brasileiro tem apresentado, desde ento, dificuldades para garantir recursos
estveis e suficientes para o seu financiamento. De incio, o constituinte previu que

37
30% dos recursos do oramento da seguridade social fossem destinados ao setor de
sade, at que fosse aprovada a lei de diretrizes oramentrias20. Porm, diante de
um quadro de agravamento do quadro a previdncia social e da impossibilidade de
se transferir o estipulado nas LDO, a sada foi estabelecer um imposto sobre
movimentao financeira (que posteriormente transformou-se em contribuio para
evitar a repartio com os Estados) para financiar o setor de sade.
Mesmo com a implantao desse tributo, a almejada fonte segura e
suficiente de dinheiro no foi alcanada durante toda a dcada de noventa. Isso
porque, alm de ser uma rea cujas despesas comportam-se em trajetria crescente
(em razo de novas tecnologias e procedimentos, pesquisas com novas drogas,
ampliao de atendimentos, etc.) , a nova origem de recursos veio acompanhada da
substituio de outras fontes, tais quais a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
CSLL e a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social- Cofins. Alm
disso, em 1999, quando houve majorao da alquota da CPMF, ela deixou de ser
fonte exclusiva da Sade, passando a financiar a Previdncia e, a partir de 2001, o
Fundo de Combate Pobreza.
Ganhava musculatura, assim, o debate sobre a instituio definitiva de
uma blindagem efetiva dos recursos destinados sade. Dessas discusses surgem
as bases que originaram a Emenda Constitucional n. 29, de 22 de maro de 2000,
que estabeleceu a aplicao mnima de recursos em aes e servios pblicos de
sade para todos os nveis de governo.
Nesse sentido, at que o referido dispositivo fosse regulamentado por
lei complementar e que dever prever uma reavaliao a cada cinco anos -,
estabeleceu-se que, at o ano de 2004, estados e municpios estariam a aplicar, no
mnimo, 12% e 15%, respectivamente, de suas receitas correntes em aes e
servios pblicos de sade. A regra para a Unio foi diferente: utilizou-se a despesa
empenhada no ano de 1999, acrescida de 5%, como base para os pisos futuros,
devendo, a cada exerccio, o valor apurado no ano anterior ser acrescido da
variao nominal do Produto Interno Bruto21.

20
Art. 55 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
21
Art. 77 do ADCT

38
Como era esperado, o movimento em torno da defesa EC 29/2000
articulou atores polticos e as mais diversas entidades e estimulou a discusso em
torno dos pontos polmicos da proposta, como as alternativas de base de clculo
para a vinculao e o prprio conceito de despesas em sade.
Apesar de o mandamento constitucional parecer suficientemente claro
em torno da metodologia a ser utilizada para a base de clculo dos recursos, houve
divergncias quanto sua aplicao, o que, dependendo do critrio utilizado,
acarretaria uma substancial diferena no repasse de recursos. Por bvio, criou-se
mais um ingrediente para que governo, parlamentares e todos os setores
interessados se articulassem no sentido de que fosse utilizado um ou outro
regramento.
O Poder Executivo adotou um critrio que se denominou de base fixa,
ou seja, o montante a ser destinado em servios e aes de sade, at a edio da
lei complementar, consistiria na aplicao do crescimento nominal da economia
sobre o piso do ano anterior. Desse modo, injetar-se-iam menos recursos no setor,
pois tomar-se-ia como base no as despesas realizadas (empenhadas) no exerccio
anterior, mas to-somente o valor mnimo a ser aplicado, de tal forma que os gastos
de um exerccio no impactariam nos pisos futuros.
O outro mecanismo que ora era fruto de discusso no s entre
governo e oposio, mas entre aquele e as entidades ligadas sade, denominava-
se "base mvel". Por esse mtodo, a variao nominal do PIB deveria ser aplicada
sobre o montante efetivamente empenhado no ano anterior. Alis, aps consulta
formulada pela Comisso de Seguridade Social e Famlia da Cmara dos Deputados
ao Tribunal de Contas da Unio, a Corte fixou o entendimento de que os valores
aplicados em servios e aes de sade deveriam obedecer a esse critrio22.
A diferena entre uma e outra metodologia de aproximadamente
R$11,4 bilhes entre 1999 e 2006, o que no s legitima, como tambm explica, a
ao incisiva de grupos de interesse nessa questo. A tabela a seguir detalha os
valores a cada ano:

22
Deciso n. 143/2002-TCU Plenrio de 6 de maro de 2002.

39
TABELA 2 - Piso para Aplicao em Aes e Servios de Sade pelos Critrios Base Fixa e
Mvel (Unio)
R$ milhes
PIB Aes e Servios de Sade

Variao Base Base Diferena entre


Empenhos
Ano Nominal1 Anual Fixa Mvel as Bases
Liquidados2
(B)=At-1/At-2 (C) (D) (C - D)

1999 973.846,0 - 18.353,0 -


2000 1.101.255,1 - 19.270,0 20.351,5 20.351,5 -1.081,5
2001 1.198.736,2 13,08% 21.791,8 23.014,1 22.474,1 -1.222,3
2002 1.346.027,6 8,85% 23.720,8 25.051,3 24.736,8 -1.330,5
2003 1.556.182,1 12,29% 26.635,4 28.129,4 27.179,5 -1.494,0
2004 1.766.621,0 15,61% 30.793,9 32.521,2 32.701,2 -1.727,3
2005 1.937.598,3 13,52% 34.958,1 37.123,4 36.491,2 -2.165,3
2006 2.088.235,5 9,68% 38.341,5 40.716,2 40.746,2 -2.374,7
-11.395,6
1) Fonte Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE (Metodologia de clculo utilizada at 2006)
2) Fonte: Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados (NT 08/2007)
3) Adaptado pelo autor.

Outra questo bastante pertinente e controversa diz respeito


definio do que seriam, de fato, aes e servios pblicos de sade. Devido
natural amplitude que tais conceitos podem abranger, h interesses no sentido de
torn-lo o mais amplo possvel (atenderia, assim, ao governo) e algo mais restrito, o
que iria ao encontro dos grupos que militam na rea da sade, j que, em tese,
haveria mais recursos garantidos para serem aplicados em menos aes
governamentais.
Como a Constituio silenciou a respeito desse assunto, a definio
utilizada pelo Poder Executivo tem sido aquela estipulada no texto das leis de
diretrizes oramentrias, segundo a qual aquelas aes e servios pblicos de
sade abrangeriam a totalidade da dotao do Ministrio da Sade, deduzidos os
encargos previdencirios da Unio, os servios da dvida e a parcela das despesas
do Ministrio financiada com recursos do Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza.

40
Bittencourt (2007, p. 5) critica a adoo desse critrio:

V-se, pois, que a definio em vigor no obedece lgica da


classificao funcional ou programtica, mas to-s a institucional, ou
seja, no leva em conta o objeto, a natureza do gasto, mas o rgo
executor da ao. Dessa forma, basta que a despesa seja da
programao do Ministrio da Sade para que, em tese, integre o
referido piso de aplicao.
Nesse sentido, segundo o autor, diante dessa precariedade conceitual,
tm sido consideradas despesas que no representam, de fato, gastos com sade,
mas cujas rubricas foram transferidas de outras Pastas para o Ministrio da Sade,
tais como bolsa-famlia (cerca de R$3,3 bilhes entre 2003 e 2005) e saneamento
com municpios com mais de 30 mil habitantes (R$602,1 milhes entre 2004 e
2006).
Diante de tais disparidades conceituais e, claro, o evidente interesse
dos mais variados grupos que tm interesse na rea de sade, no havia mais
sentido em no postergar as discusses sobre a regulamentao da EC 29/2000, a
fim de que no restassem dvidas sobre o montante que deve ser aquinhoado ao
setor e, ainda, para que sejam definidos, de forma objetiva, o que seriam aes e
servios pblicos de sade.
Vrias propostas de regulamentao da EC 29/2000 tramitam no
Congresso Nacional, sendo que as duas que se encontram em estgio mais
avanado, quando da realizao deste estudo, so o Projeto de Lei Complementar
n. 01/2003 (PLP 01/2003), de autoria do deputado Roberto Gouveia (PT/SP) e
Projeto de Lei Complementar do Senado n. 121/2007 (PLS 121/2007), de autoria do
Senador Tio Viana (PT/AC). Ambos os projetos, de incio, convergem na fixao da
base de clculo do piso mnimo de recursos em aes e servios pblicos de sade,
como tambm na definio das despesas que compem essas aes. Entretanto, o
projeto do deputado que foi aprovado na Cmara teve sua redao alterada como
resultado de uma frutfera atuao da bancada do governo, que conseguiu modificar
a regra originalmente prevista (baseada na receita) para a que adota a variao do
PIB como critrio.
A propsito, pouco interessa nesse estudo o andamento de ambas as
proposies em termos de processo legislativo, mas sim entender quais so os reais
interesses que esto por trs da regulamentao da matria.

41
No Congresso Nacional, h um grupo extremamente articulado e
formalmente constitudo, composto por membros de ambas as Casas, denominado
de Frente Parlamentar da Sade, que tem calibre e fora poltica para determinar a
conduo ou pelo menos obter polpudos ganhos nas negociaes polticas - de
qualquer proposta nas duas Casas. Para se ter uma idia, em agosto de 2008, a
Frente era composta por nada menos do que 240 deputados e 27 senadores. Esse
verdadeiro grupo de interesses, que compreende parlamentares do governo e da
oposio e de praticamente todos os partidos polticos, luta pelo setor de sade e
tem se esforado para aumentar significativamente as vinculaes no sentido de
proporcionar uma fonte segura e duradoura de recursos ao setor.
A principal inteno desse grupo alterar o paradigma da fixao do
piso de gastos em sade da tica da despesa para uma parcela da receita corrente
bruta (RCB)23 e, por isso, atua com todas as foras na aprovao na Cmara do
projeto de lei complementar oriundo do Senado. A idia fixar em 10% da RCB,
mas utilizando-se uma transio at chegar quele patamar, iniciando-se em 8,5%
em 2008, com acrscimo de 0,5% a cada ano at 2011.
O parecer do deputado Rafael Guerra (PSDB/MG), relator do PLP
306/2008 na Comisso de Seguridade Social e Famlia da Cmara dos Deputados,
decorrente do PLS 121/2007 aprovado no Senado Federal de autoria do Senador
Tio Viana (PT/AC), deixa evidente o intuito da bancada da sade, da qual o
parlamentar um dos principais interlocutores:

Assim, acreditamos ser acertada a utilizao das receitas correntes


brutas como base de clculo para apurao dos recursos mnimos
para sade, pois a avaliao da srie histrica do PIB em
comparao com a evoluo das receitas correntes mostra que houve
um maior incremento dessas ltimas, sugerindo uma base mais
favorvel. Cabe destacar que a determinao de maiores recursos
para a sade traz implicaes diretas sobre a oferta de servios
pblicos de sade para a populao, refletindo na construo de um
Sistema nico de Sade que melhor atenda s necessidades de
sade da populao e promova a eqidade.

23
De acordo com o 1 da Lei n. 4.320, de 17.3.64, "so Receitas Correntes as receitas tributria, de
contribuies, patrimonial, agropecuria, industrial, de servios e outras e, ainda, as provenientes de

42
Assim, de acordo com a regra constante do projeto, haveria um
incremento da ordem de R$12,3 bilhes j em 2008, atingindo cerca de R$30,5
bilhes aps a regra de transio em 2011. A tabela abaixo detalha a evoluo do
montante de recursos comparativamente ao critrio que vem sendo utilizado com
base na despesa:

Tabela 3: Projeo dos Recursos Adicionais para Aplicao em Aes e


Servios Pblicos de Sade
RCB PLP 306/2008 EC 29/2000 (R$ milhes)
Ano % PIB
R$ milhes % RCB R$ milhes Piso Acrscimo
2008 9,7% 716.015,9 8,5% 60.861,4 48.540,5 12.320,9
2009 9,7% 785.648,5 9,0% 70.708,4 53.261,0 17.447,4
2010 9,7% 862.052,8 9,5% 81.895,0 58.440,6 23.454,4
2011 9,7% 945.887,4 10,0% 94.588,7 64.124,0 30.464,7
Variao do PIB conforme PLDO 2009 (IPCA 4,5% e crescimento real do PIB de 5,0%)
Receita Corrente Bruta prevista na LOA 2008 e projetada para 2009 a 2011 segundo variao do PIB
Fonte: Parecer do deputado Rafael Guerra ao PLC 306/2008 na CSSF da Cmara dos Deputados

O volume de recursos envolvidos na implementao da proposta que


vincula os repasses sade receita corrente bruta enorme, o que torna o
processo de negociao tenso e sujeito a conflitos. Essa situao potencializada
em razo dos muitos interesses envolvidos, cuja arbitragem dificultada pelo
comportamento ambguo tanto das bases de sustentao do governo no Congresso
como da Frente Parlamentar da Sade, cujas composies se confundem, tornando
o resultado imprevisvel.
certo, porm, que a relao entre as variveis "maior volume de
recursos" e "melhoria da situao na sade no Pas" nem sempre to direta. A
despeito da legitimidade da busca por uma maior fatia do oramento a qualquer
setor, a fixao de regras de obrigatoriedade de gastos pode levar o gestor a uma
situao de "gastar para cumprir a lei" se no houver um comprometimento firme
com a qualidade dos recursos que se aplicam nas aes de sade pblica o que, em
ltima instncia, o que verdadeiramente importa.

recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a
atender despesas classificveis em Despesas Correntes.

43
5 RIGIDEZ ORAMENTRIA DECORRENTE DE DESPESAS DE CARTER
OBRIGATRIO

O alto grau de engessamento do oramento brasileiro decorre da


vinculao de fontes de receitas a usos especficos ou da obrigao de se manterem
certos gastos em patamares determinados, fenmeno que recrudesceu aps a
Constituio Federal de 1988 (e suas alteraes posteriores). As principais receitas
carimbadas, isto , com destinaes especficas, so:
os recursos educao, conforme o art. 212, o qual determina que,
no mnimo, 18% das receitas dos impostos sejam destinados manuteno e ao
desenvolvimento do ensino;
as contribuies sociais elencadas no art. 195, as quais so
vinculadas ao financiamento do oramento da seguridade social;
os recursos aos Estados e Municpios, por intermdio de
transferncias automticas de receitas (art. 159);
aquelas oriundas da regulamentao da EC n. 29/2000 e que sero
destinadas sade;
a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE) sobre
os Combustveis, conforme Emenda Constitucional n. 33/2001, cuja arrecadao se
destina ao custeio de programas de infra-estrutura de transportes, ao pagamento de
subsdios aos preos ou transporte de combustveis e ao financiamento de projetos
ambientais relacionados industria de petrleo e de gs.
Entretanto, alm das receitas vinculadas, outro fator causador da
inflexibilidade no oramento: o alto volume de gastos sobre os quais o governo tem
pouco ou nenhum controle. Trata-se de despesas incompressveis, de execuo
obrigatria e, no raro, com tendncia progressiva a cada exerccio. As mais
importantes so:

44
Benefcios previdencirios (Regime Geral de Previdncia Social)
Benefcios de Prestao Continuada - BPC oriundos da Lei Orgnica
de Assistncia Social LOAS24;
Abono salarial25, seguro-desemprego26;
Aposentadorias dos servidores civis e militares da Unio;
Despesas com pessoal e encargos sociais referentes aos servidores
pblicos;
Bolsa-familia

O caso da seguridade social, que abrange a trade previdncia,


assistncia e sade, emblemtico. O constituinte de 1988 concebeu um sistema
que, em tese, deveria autogerir-se, na medida em que os recursos para o seu
financiamento adviriam de fontes de financiamento especficas previstas no art. 195
da Carta Magna, incidentes sobre fontes diversas (basicamente contribuies sobre
folha de salrios, faturamento e lucro das empresas).
Essa ampliao da base de financiamento era necessria para
sustentar um novo rol de benefcios e direitos sociais estabelecidos a partir daquele
marco legal-temporal.
Em conformidade com o princpio da universalizao de direitos, o
Regime Geral de Previdncia Social RGPS abriu-se para uma maior parcela de
trabalhadores, estabelecendo o salrio mnimo como piso para todos as prestaes
pecunirias. Tambm foram institudos benefcios previdencirios sem que
houvesse, na maioria das vezes, contrapartida paritria em termos de contribuies
ao sistema - caso dos trabalhadores rurais informais -, medida justificada pela baixa
capacidade contributiva e pela necessidade de incluso social dessa parcela da
populao. Alm disso, o piso para aposentadorias e penses passou de meio para
um salrio mnimo.

24
Criada em 1993, com o objetivo de assegurar valores mnimos para a garantia do atendimento
bsico s necessidades dos cidados e universalizao dos direitos sociais mediante recursos
concedidos pela Unio. O programa se prope a garantir um salrio mnimo mensal pessoa
portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria
manuteno e nem de t-la provida pela famlia.
25
O abono salarial pago a empregados do setor formal que recebem at dois salrios mnimos
mdios por ms e tem seu valor atrelado ao salrio-mnimo.
26
O seguro-desemprego atende aos trabalhadores do setor formal que perderam seus empregos,
pagando-lhes valores proporcionais aos salrios dos ltimos trs meses trabalhados.

45
Matria da Revista Veja, edio 2081, de 8 de outubro de 2008 (p.96)
incisiva quanto a esse ponto:
Outro dado eloqente do descalabro tornado constitucional so os
benefcios previdencirios. Os generosos constituintes garantiram
aposentadoria inclusive aos que nunca haviam contribudo com um centavo
sequer. Resultado da farra: entre 1988 e 2004, as despesas do governo
federal com INSS e Previdncia passaram de 4% para 12% do PIB.

Nessa mesma filosofia de ampliao de direitos sociais, foi


implementada uma renda mensal vitalcia aos idosos com mais de 65 anos e
portadores de deficincia que pudessem comprovar contribuies temporrias para
a previdncia.
No que diz respeito aos benefcios coletivos, universalizou-se o acesso
aos servios de sade, que deveria encontrar amparo no oramento da seguridade
social.
Apesar de se reconhecer a benevolncia do Constituinte, as
dificuldades em se manter equilibrado o oramento da seguridade social no
tardaram a aparecer. A recomposio dos valores dos benefcios da previdncia e
sua vinculao ao salrio mnimo, a equiparao do piso dos valores pagos a
trabalhadores urbanos e rurais, o aumento do quantitativo de beneficirios inativos e
a melhoria na expectativa de vida fizeram com que fosse acirrado o conflito entre a
previdncia e a sade com respeito apropriao dos recursos vinculados
seguridade.
Como conseqncia, os gastos para a sade passaram a ter o carter
de varivel de ajuste, em razo da expanso dos gastos previdencirios. Essa
ruptura no paradigma inicial idealizado para o sistema deu incio ao debate para que
fossem buscadas novas e exclusivas fontes de financiamento para essa importante
e sensvel rea, e que culminou com a aprovao do Imposto Provisrio sobre
Movimentao Financeira - IPMF, depois Contribuio sobre Movimentao
Financeira CPMF. Atualmente, esse debate ainda subsiste impulsionado pelo fim
dessa contribuio e envolve questes outras que esto alm do simples
financiamento do setor, conforme ficou evidenciado em captulo anterior deste
trabalho.

46
Assim, por causa dessa crise de financiamento, desde 1993 o Tesouro
Nacional passou a arcar com o financiamento da sade, o que significou o abandono
definitivo da proposta de solidariedade das aes de seguridade social.
Mesmo com essa separao, as despesas da previdncia social nunca
deixaram de pressionar o caixa do Tesouro e, frise-se, desde 1988 at 2007, no
houve uma nica oportunidade em que o volume de benefcios pagos pelo Regime
Geral de Previdncia Social tenha diminudo ou mesmo sido semelhante ao do ano
anterior.
Como agravante, tem-se o fato de que as fontes de financiamento, a
partir de 1997, passaram a no serem suficientes para sustentar o crescimento
daquelas despesas, apesar do incremento das alquotas e a criao de novas
contribuies que financiam o sistema como um todo. Esse cenrio tem ocasionado
sucessivos dficits que, via de regra, so financiados por toda a sociedade atravs
do Tesouro Nacional. O grfico abaixo ilustra bem essa tendncia:

Grfico 2 Comportamento da Arrecadao Lquida, Volume de Benefcios Pagos e Resultado


do RGPS 1995 a 2007 em R$ bilhes (valores correntes)

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Como se v pelo grfico, desde o ano de 1997 h um claro


descolamento entre a arrecadao e dos compromissos pagos aos segurados. Para
se ter uma idia clara desse cenrio, basta considerar que naquele perodo a
diferena entre receitas e despesas era deficitria em R$277,8 milhes e, dez anos
depois, j passou para R$42,8 bilhes. A insustentabilidade do sistema tambm fica
evidente sob outra tica: em 1995 o total de benefcios pagos pelo regime geral era
47
de R$31,1 bilhes e, doze anos mais tarde, j chegava a R$183,0 bilhes, o que
corresponde a um incremento de 587%.
Os principais fatores que explicam esse crescimento contnuo de
dficits do RGPS, segundo Giambiagi (2006, p.27), so: os aumentos reais do
salrio mnimo (dois de cada trs benefcios so pagos pelo seu valor); o
envelhecimento da populao brasileira; a exploso do nmero de concesses de
auxlio-doena (de 571 mil pessoas atendidas em 2001, passou-se a 1,5 milho em
2005); o baixo crescimento da economia formal que, quando plenamente ativa, inclui
novos trabalhadores formais no sistema previdencirio.
A anlise de Giambiagi ratificada pelo expressivo crescimento da
concesso de benefcios a que Velloso (2006, p. 8) denomina de "pague-se a todos
que tm direito", tais como o seguro-desemprego, abono salarial, renda mensal
vitalcia e os benefcios de prestao continuada oriundos da Lei Orgnica da
Assistncia Social, e que so mostrados adiante. Nesse sentido, a concluso
direta: o impacto de grandes propores, posto que atinge um patamar superior a
R$30,0 bilhes em 2007 (era de R$5,0 bilhes em 1995!). Todos so vinculados ao
salrio mnimo e, quando se consideram os aumentos reais que tm sido concedidos
e o carter poltico especialmente em pocas eleitorais intrnseco a essa
varivel, no difcil inferir que o desequilbrio no regime torna-se praticamente
inevitvel.
Deud (2007, p.4) ressalta tambm esse ponto:
Os reajustes aplicados ao salrio mnimo tm importante repercusso no
mbito da Previdncia Social, em especial na despesa previdenciria. Em
dezembro de 2006, constatou-se que 67% do nmero de benefcios do
Regime Geral de Previdncia Social esto na faixa de at 1 salrio mnimo,
o que corresponde a 37% da despesa com benefcios deste Regime
Previdencirio.

O grfico abaixo mostra a evoluo dos benefcios vinculados ao


salrio mnimo:

48
Grfico 3 Comportamento de Benefcios Vinculados ao Salrio Mnimo Pagos RGPS
1995 a 1997 em R$ bilhes (valores correntes)

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Assim, como boa parte dessas despesas est atrelada ao salrio


mnimo e h outras que aparentemente esto fora de controle (como a concesso
de auxlios-doena, que requer um maior monitoramento e a reparao de eventuais
fraudes), aumentos nessas rubricas que no forem compensados por redues em
outros itens de despesa obrigatria iro comprimir ainda mais a parcela
discricionria que cabe ao gestor pblico, aumentando, por bvio, a rigidez nos
oramentos ao longo dos anos.
H, ainda, uma importante parcela que no pode ser esquecida quando
se trata de previdncia social no Brasil. aquela parte referente s aposentadorias
pagas aos servidores federais. A distribuio de despesas e o valor dos benefcios
diferem bastante entre os componentes da previdncia social, com as
aposentadorias pagas ao funcionalismo sendo, em mdia, bem mais altas do que
aquelas pagas pelo regime geral.
Os servidores federais possuem um regime previdencirio distinto do
regime geral, pautado por regras de contribuio e de benefcio prprios. Enquanto
que naquele sistema a incidncia da contribuio possui um valor mximo
(R$2.894,28 em setembro de 2007), que estendido aos benefcios, no regime dos
servidores federais as contribuies equivalem a 11% da remunerao do servidor e

49
o benefcio fixado em valor igual ao do ltimo salrio na ativa, at que sejam
regulamentadas as sucessivas reformas constitucionais27 que trataram do assunto28.
O grfico abaixo mostra o crescimento dos gastos com aposentadorias
dos servidores pblicos entre 2001 e 2007 comparativamente quelas pagas no
regime geral. Apesar de serem inferiores em termos absolutos e parecerem mais
controladas, elas representam, proporcionalmente, um peso muito maior para o
governo, porque abrangem um universo muito menor de beneficiados e pagam
valores substancialmente maiores.

Grfico 4 Comparativo dos Valores Pagos pelo Governo Federal entre a Previdncia Social
29
Bsica e a dos Servidores Pblicos
2001 a 2007 em R$ bilhes (valores correntes)

Fonte: Siga Brasil (Senado Federal) Valores Liquidados

27
Emendas Constitucionais n. 20, de 16 de dezembro de 1998, n. 41, de 31 de dezembro de 2003 e
n47, de 6 de julho de 2005.
28
Quando for institudo o sistema complementar de previdncia dos servidores, tanto os proventos de
aposentadoria como as contribuies estaro limitados ao teto do regime geral, devendo serem
aplicados somente nos casos de servidores que ingressaram no servio pblico aps a edio da
Emenda Constitucional n 41/2003
29
Nos valores referentes previdncia dos servidores pblicos j est includa a contribuio patronal
da Unio, conforme consulta formulada ao banco de dados da Consultoria Legislativa da Cmara dos
Deputados (programa 0089 Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio; Fonte 169
Contribuio Patronal ao Plano de seguridade Social dos Servidores Pblicos). Em 2003,
corresponderam a R$1,81 bilho, em 2004 a R$2,99 bilhes, em 2005 a R$6,27 bilhes, em 2006 a
6,74 bilhes e, em 2007, a 9,07 bilhes. Para 2001 e 2002 no possvel aferir com exatido qual foi
a contribuio patronal da Unio, j que a Fonte 169 no existia nesses anos ( razovel inferir que
estejam aglutinadas na Fonte 156 Contribuio para o Plano de Seguridade Social do Servidor e
que preservada nos perodos subseqentes.)

50
Alm desses, ainda h o bolsa-famlia30 que, a partir de 200431,
abraou programas antigos existentes (bolsa-escola, auxlio-alimentao, auxlio-gs
e Programa Nacional de Acesso Alimentao) mas que, segundo Velloso (2006, p.
8), apresenta maior maleabilidade, posto que no h obrigatoriedade de se pagar
um salrio mnimo e h, ainda, algumas condicionantes ao seu recebimento. H que
se dizer, no entanto, que, como se trata do principal programa social do atual
Governo, dificilmente ele seria alijado de sofrer ampliaes e reajustes importantes
de tempos em tempos. Em 2004, ano em que o programa foi consolidado, a
despesa realizada com o programa foi de quase R$5,0 bilhes e, em 2007, j era de
R$9,2 bilhes, correspondente a um acrscimo de 84% em quatro anos.

Grfico 5 Evoluo dos Gastos do Governo Federal com o Bolsa-Famlia


2004 a 2007 em R$ bilhes (valores correntes)

2004 2005 2006 2007


Fonte: SIAFI Gerencial Valores Liquidados.

A despesa com pessoal tambm apresenta caractersticas similares


aos demais dispndios, j que ela pouco malevel no curto prazo e o governo tem
restries legais demisso de servidores efetivos. No longo prazo, porm, essa
despesa pode ser vista como uma varivel mais flexvel, uma vez que uma poltica
de pessoal e salarial bem executada pode reduzir o efetivo de servidores pblicos

30
Segundo o Governo, o objetivo do bolsa-famlia combater a fome, a pobreza e outras formas de
privao das famlias, promover a segurana alimentar e nutricional, o acesso rede de servios
pblicos de sade, educao e assistncia social, criando possibilidades de emancipao
sustentada dos grupos familiares e de desenvolvimento local dos territrios. O programa beneficia
famlias em situao de pobreza, com renda familiar per capita de at R$100,00.

51
bem como estabelecer uma escala de remunerao mais compatvel com os salrios
pagos pelo setor privado que, em mdia, so inferiores aos do setor pblico.
Em que pese esse crescimento, as despesas de pessoal tm oscilado
pouco em relao do Produto Interno Bruto PIB, isto , tem permanecido, na
mdia, em torno de 4,5% daquele indicador entre 2003 e 2007, embora tenham
saltado de R$75,8 bilhes para R$166,3 bilhes no perodo32. Esse o tpico
exemplo do "efeito denominador", tendo em vista que o PIB variou positivamente
nesse intervalo.
H, ainda, um outro limitador importante que restringe a liberdade
alocativa do gestor pblico no universo dos gastos discricionrios: a meta de
supervit primrio. Na medida em que h um grande volume de gastos obrigatrios
e uma srie de receitas vinculadas, a incidncia daquela meta se d, em boa
medida, tendo-se por base a parcela que estaria apta para ser utilizada livremente.
Sobre esse ponto, Rezende e Cunha (2002, p. 59-60) ressaltam:

O compromisso com o cumprimento de uma meta de supervit primrio ,


sem dvida, tambm uma restrio. Desrespeit-la, entretanto, significaria
abandonar o controle do endividamento pblico e, em conseqncia,
alimentar o processo inflacionrio, o que nos faria retroceder ao faz-de-
conta oramentrio do passado. (...) Havendo necessidade de conter ou
reduzir despesas pblicas, os cortes incidem quase que integralmente sobre
as chamadas despesas discricionrias, em especial aquelas no cobertas
por receitas vinculadas, que constituem o foco da disputa travada entre o
Executivo e o Legislativo em defesa de seus objetivos e margens de
influncia. Resulta que, no tocante a esses gastos, o oramento apresenta
fortes elementos de incerteza e instabilidade (...)

A evoluo dos supervits primrios demonstrada abaixo revela que


essa economia de recursos, cujo objetivo primordial estabilizar o crescimento da
relao dvida interna e PIB, tem, de fato, compreendido um volume considervel de
recursos, a saber:

31
Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2004.
32
Rubrica Pessoal e Encargos, abrangendo ativos, inativos e pensionistas. Fonte: Banco Central.

52
Grfico 6 Evoluo do Resultado Primrio do Setor
Pblico 2000 a 2007 em % do PIB

5
4,35
4,18
4
3,35 3,55
3,86 3,97
3,89
3
3,24
% do PIB

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fonte: Banco Central

Recentemente, tem-se discutido a viabilidade da criao do Fundo


Soberano Brasileiro FSB, que se constituiria em uma poupana fiscal para
aproveitar, segundo o Governo, o perodo de maior crescimento da economia e da
arrecadao, sem prejuzo das metas fiscais estabelecidas. Para tanto, foi
encaminhado ao Congresso Nacional um projeto de lei33 tratando do assunto e,
segundo a Exposio de Motivos que o acompanha34, o Fundo teria as finalidades
de: (i) formar poupana pblica; (ii) mitigar os efeitos dos ciclos econmicos; (iii)
promover investimentos em ativos no Brasil e no exterior; e (iv) fomentar projetos de
interesse estratgico do Pas localizados no exterior.
As fontes de recursos do FSB, segundo o art. 4 do projeto de lei,
seriam:
o
Art. 4 Constituem recursos do FSB:

I - recursos do Tesouro Nacional correspondentes s


dotaes que lhe forem consignadas no oramento anual, inclusive
aqueles decorrentes da emisso de ttulos da dvida pblica; (grifo do
autor)

II - aes de sociedade de economia mista federal


excedentes ao necessrio para manuteno de seu controle pela Unio ou
outros direitos com valor patrimonial; e

III - resultados de aplicaes financeiras sua conta.

33
PL 3674, de 3 de julho de 2008, que "Cria o Fundo Soberano do Brasil - FSB, dispe sobre sua
estrutura, fontes de recursos e aplicaes, e d outras providncias."
34
EM n. 00083, de 23 de maio de 2008.

53
O volume de recursos para constituir o Fundo Soberano deve se situar
em 0,5% do PIB, conforme se depreende do texto da referida Exposio de Motivos:
O Poder Executivo encaminhar ao Congresso Nacional Projeto de Lei com
a indicao das fontes de recursos e dos impactos fiscais estimados,
conforme estabelecido no art. 16 da Lei Complementar n. 101, de 4 de
maio de 2000. Deve-se ressaltar que o custo da medida decorre do aporte
financeiro para constituio do FSB e poder atingir o equivalente a 0,50%
do PIB em 2008, correspondente ao valor que superar a meta de resultado
primrio para o setor pblico consolidado de 3,80% do PIB, estabelecida na
Lei de Diretrizes Oramentrias para o corrente exerccio.

Entretanto, a criao de mais esse mecanismo de ajuste fiscal tem


sofrido crticas. O economista Srgio Werlang (2008, p.1) enfatiza:

Em primeiro lugar, o fundo ser constitudo de parte das reservas


internacionais, mas tambm de recursos oramentrios. Observe que isto
diferente do que ocorre em outros pases e destoa das razes que levaram
ao grande volume de recursos existente em fundos soberanos
internacionais.

O ponto que aqui interessa e sem entrar no mrito da funcionalidade


ou no do FSB, j que no o foco desse trabalho - que, ao ser constitudo, em
parte, com recursos oramentrios, tal origem se configurar em mais um foco de
rigidez no oramento brasileiro. Ironicamente, essa realidade criticada pelos
prprios gestores que, no raro, propem medidas semelhantes "amarrando"
dotaes que deveriam estar livres e aptas para a execuo das polticas de
governo e das necessidades mais prementes da populao.
Assim, um olhar mais atento para a tica das despesas revela que elas
contribuem de maneira to ou mais importante para o fenmeno que ora se analisa
como a vinculao de receitas a gastos especficos. O problema no est apenas na
ligao permanente da destinao de receitas ou gasto estatal em si, mas sim no
excesso de ambos.
No se configura exerccio de futurologia, porm, supor que esse
quadro permanecer inalterado por um longo tempo, j que no h indcios de uma
mudana de tendncia ou de composio dos gastos obrigatrios: os dficits
previdencirios continuam crescendo (a despeito das reformas que j foram feitas), o

54
volume de inativos, ainda que pelo aumento da expectativa de vida, cresce a cada
ano, as demandas de todos Poderes da Repblica por recursos pblicos
(especialmente pessoal) so excessivas. E, obviamente, o Brasil ainda est sendo
obrigado - por causa das mais diversas circunstncias - a cumprir uma meta de
supervit primrio que limita a discricionaridade ambicionada pelos formuladores de
poltica pblica.

55
6 CONCLUSES

A cultura de perpetuao indefinida de prioridades pretritas para o


futuro atravs da vinculao de recursos a gastos exclusivos , sem dvida, um dos
principais problemas de gesto pblica no Brasil. Essa prtica afeta em cheio a
noo de Oramento Geral da Unio pea que deveria refletir as escolhas das
prioridades da sociedade -, pois o Governo passa a ser apenas um mero gerente
dos suboramentos oriundos dos recursos destinados a esses fins, das despesas
de carter obrigatrio e, ainda, da pequena parcela que remanesce para ser
utilizada, em tese, sem restries.
O debate terico que permeiam as vinculaes oramentrias
apresenta argumentos consistentes que as justificam ou que rejeitam em um mesmo
nvel de intensidade. A propenso para um ou outro lado depender do caso
concreto. No seria justo e legtimo, por exemplo, que algumas taxas sobre
combustveis sejam utilizadas para a manuteno de rodovias j que aqueles so
fortemente associados ao uso dessas? E que uma parcela da arrecadao com
jogos, loterias, cigarros e bebidas seja destinada atividades com o esporte, cultura e
educao? A aceitao desses vnculos , seguramente, mais consensual e
palpvel pois esto relacionadas, ou ao usufruto de alguns bens, ou utilizao de
servios no essenciais ou suprfluos.
So nebulosos, por sua vez, os fundamentos que regem o princpio da
proteo aquele que garante a estabilidade de recursos para itens prioritrios -, tal
que a hiptese que prev a necessidade de consenso sobre projetos que devem ser
preservados. A realidade brasileira recheada de prioridades. Qual delas deve vir
primeiro? Que reas seriam essas? No h dvida de que converte-se em erros de
mesma magnitude abraar uma mirade de prioridades com recursos abundantes
como tambm deixar determinados projetos ao sabor dos humores dos formuladores
de poltica. Afinal, como foi enfatizado nesse trabalho, no h agente neutro, posto
que, no mundo real, os polticos preocupam-se, primeiramente, em viabilizar seus
interesses privados.

56
Assim, como corolrio dessa realidade, estabelece-se uma disputa
entre grupos influentes com vistas a eternizar interesses traduzidos em aes
oramentrias - em detrimento de outras primazias que certamente a maioria das
pessoas julgaria mais importante. O quarto captulo desse trabalho mostrou o
trabalho de um grupo que, a despeito de atuarem em prol de uma rea que ainda h
muito o que evoluir no Brasil, no enxerga que recursos bastantes para um setor
significam, necessariamente, a reduo ou a eliminao de programas tambm
importantes em outras reas. Afinal, os recursos oramentrios so escassos frente
s demandas que existem sobre eles.
A atuao da bancada da sade no Congresso Nacional
emblemtica. Por mais que se defenda que se trata de um direito bsico do cidado
e de que o setor carente de recursos, no razovel estipular uma
obrigatoriedade para gastos em sade (at porque no se sabe, como preciso, o
que seriam servios bsicos de sade) estipulada com base na receita corrente
bruta do governo, at porque o dispndio pblico moroso e deve ser imbudo, por
bvio, de doses de cautela. Mais lgico seria, pelo menos, no vincular recursos
receita, mas sim a um incremento marginal de gastos (estabelecidos previamente)
ou a algum ndice inflacionrio. Ademais, nesse pertinente debate, onde so
discutidos um ou outro critrio de vinculao, no so colocados fatores como a
qualidade do gasto pblico ou o estabelecimento de metas institucionais
condicionadas ao recebimento de recursos. Sem dvida, uma falha e revela que o
cerne da discusso somente a obteno de mais e mais recursos.
Outra questo que poderia ser estudada no s no que diz respeito
aos recursos da sade, mas a todos os outros que as vinculaes poderiam
passar da Constituio ou dos outros mecanismos legais para o PPA, pois deveriam
ser revistas a cada ano, destituindo-as do carter de perpetuidade. certo, porm,
que, automaticamente, estariam criadas novas condies para o estabelecimento de
uma nova arena de conflitos e insero de interesses, onde poderia prevalecer a
fora poltica dos mandatrios da ocasio. Mas seria tambm uma forma de instigar
a sociedade a participar de forma mais efetiva de todo esse processo.
No bojo da rigidez dos oramentos brasileiros uma outra questo
extremamente preocupante: o crescimento das despesas obrigatrias.
Diferentemente de uma srie de programas oramentrios, esses gastos no podem
ser executados pela metade, ou seja, no esto sujeitos ao contingenciamento

57
estabelecido pelo Poder Executivo. Enquadram-se nessa categoria as despesas
com o regime geral de previdncia social, com o regime dos servidores pblicos e
com as despesas de pessoal. Assim, devido tendncia de crescimento e que
vem sendo corroborada quando se olha para os ltimos exerccios no
desarrazoado supor que essas despesas continuaro a pressionar as peas
oramentrias, contribuindo para uma rigidez cada vez mais severa.
Apesar desse diagnstico cruel, algo h que ser feito, embora no haja
frmula simples para se resolver isso. Incentivos formalizao de trabalhadores,
mais controle sobre a concesso de auxlios-doena, reduo da diferena de idade
para aposentadoria entre homens e mulheres, obsesso na busca de fraudes em
aposentadorias (e tambm no bolsa-famlia), regulamentao do sistema de
previdncia complementar dos servidores pblicos, instituio de um teto para
aumento anual de despesas com pessoal poderiam, se no extinguir, pelo menos
atenuar o problema.
Paralelamente a essas importantes aes para o controle das
despesas pblicas, uma medida que poderia ser estudada seria uma ampliao de
quatro para oito ou doze anos da DRU instrumento que inegavelmente tem servido
uma melhor gesto oramentria -, o que daria uma maior previsibilidade sobre o
quantitativo de recursos livres por parte do governo e reduziria o volume de
barganhas que so feitas no Parlamento cada vez que essa matria apreciada.

58
7 REFERNCIAS

ARAJO, Lus S. O. A economia poltica das vinculaes de receitas: uma viso democrtica
das decises oramentrias. Dissertao (Mestrado em Economia), Universidade Federal
Fluminense. Niteri, 2003, 107 p.

BITTENCOURT, Sidney A. Implicaes da no aprovao da Lei Complementar, a que se refere


o 3 do Art. 198 da Constituio Federal (EC n. 29/2000), nos Gastos Federais com Sade.
Braslia: Consultoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, 2007, NT
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BORSANI, Hugo. Relaes entre poltica e economia: Teoria da Escolha Pblica. In BIDERMAN,
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BRASIL. Ministrio da Fazenda. Exposio de Motivos n. 83, de 23 de maio de 2008. Braslia, DF,
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dispe sobre sua estrutura, fontes de recursos e aplicaes, e d outras providncias. Cmara
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8/MPO/MF, de 25 de fevereiro de 1997.Braslia, DF, 2 p.

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm. Acesso em: 9 set. 2008.

BRASIL. Constituio (1988). Emenda Constitucional de Reviso n. 1, de 1 de maro de 1994.


Acrescenta os arts. 71, 72 e 73 ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/ECR/ecr1.htm>. Acesso em: 11 jul. 2008.

BRASIL. Constituio (1988). Emenda Constitucional n. 10, de 4 de maro de 1996. Altera os arts.
71 e 72 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, introduzidos pela Emenda Constitucional
de Reviso n.1, de 1994. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc10.htm>. Acesso em: 18 jul.
2008.

BRASIL. Constituio (1988). Emenda Constitucional n. 17, de 22 de novembro de 1997. Altera


dispositivos dos arts. 71 e 72 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, introduzidos pela
Emenda Constitucional de Reviso n.1, de 1994. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc17.htm>. Acesso em: 18 jul.
2008.

BRASIL. Constituio (1988). Emenda Constitucional n. 41, de 19 de dezembro de 2003. Modifica


os arts. 37, 40, 42, 48, 96, 149 e 201 da Constituio Federal, revoga o inciso IX do 3 do art. 142 da
Constituio Federal e dispositivos da Emenda Constitucional n20, de 15 de dezembro de 1998, e d
outras providncias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc41.htm>. Acesso em: 2 set.
2008.

59
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