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Especializao em

GESTO PBLICA
Mdulo Bsico

Estado, Governo e Mercado


Ricardo Corra Coelho
2014. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC.

Esta obra est licenciada nos termos da Licena Creative Commons Atribuio-NoComercial-CompartilhaIgual
3.0 Brasil, podendo a OBRA ser remixada, adaptada e servir para criao de obras derivadas, desde que com fins
no comerciais, que seja atribudo crdito ao autor e que as obras derivadas sejam licenciadas sob a mesma licena.

1 edio 2009

2 edio 2012

C672e Coelho, Ricardo Corra


Estado, governo e mercado / Ricardo Corra Coelho. 3. ed. rev. atual. Florianpolis:
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2014.
114p. : il.

Especializao Mdulo Bsico


Inclui bibliografia
ISBN:978-85-7988-216-6

1. Administrao pblica. 2. Poltica e governo Histria. 3. Gesto pblica. 4. Educao


a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil).
II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.

CDU: 35

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071


Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES
Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica

Estado, Governo e Mercado

Ricardo Corra Coelho

2014
3 Edio Revisada e Atualizada
PRESIDNCIA DA REPBLICA

MINISTRIO DA EDUCAO

COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES

DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA

DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS


Universidade Federal de Santa Catarina

METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA


Universidade Federal de Mato Grosso

AUTOR DO CONTEDO
Ricardo Corra Coelho

EQUIPE TCNICA UFSC

Coordenao do Projeto
Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Projeto Grfico
Adriano Schmidt Reibnitz
Annye Cristiny Tessaro
Editorao
Cludio Jos Girardi
Reviso Textual
Sergio Luiz Meira
Capa
Alexandre Noronha

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
Sumrio

Apresentao................................................................................................ 7

Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das


Relaes entre Estado, Governo e Mercado
Introduo ................................................................................................. 11
Conceitos Bsicos....................................................................................... 13
A Dinmica Pendular das Relaes entre Estado e Mercado 22
Duas Matrizes Tericas para a Interpretao das Relaes entre
Estado e Mercado: a liberal e a marxista..................................................... 26
A Formao da Matriz do Pensamento Liberal............................................ 29
A Matriz Marxista........................................................................................ 38
As Mudanas nas Sociedades Capitalistas no Final do
Sculo XIX e seus Impactos sobre as Matrizes Marxista e Liberal 50

Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e


Mercado Durante o Sculo XX
Introduo ................................................................................................. 71
O Estado Liberal........................................................................................ 73
O Estado Socialista..................................................................................... 81
O Estado de Bem-Estar Social.................................................................... 86
O Estado Neoliberal................................................................................... 98

Referncias............................................................................................... 109

Minicurrculo............................................................................................ 111
Apresentao

Apresentao

Caro estudante!
A disciplina que d incio a este curso aborda uma das questes
mais controversas do mundo contemporneo: a da relao entre
Estado, governo e mercado. Essa questo no apenas se apresenta
no dia a dia do gestor pblico, como debatida em todas as disputas
eleitorais sejam elas nacionais, estaduais ou municipais , alm de
figurar diariamente nas pginas dos jornais. Para ela no h uma
resposta conclusiva.
Por mais que se tenha buscado e ainda se continue buscando
encontrar o ponto de equilbrio entre a interveno estatal e a liberdade
de mercado, esse equilbrio no poder ser mais que temporrio.
Por essa razo, por meio desta disciplina pretendemos que voc,
gestor pblico, que j se encontra no exerccio da funo ou que almeja
exercer uma funo pblica, compreenda alguns conceitos, teorias e
informaes histricas que lhes possibilitaro no s acompanhar e
participar dessa discusso, mas, sobretudo, desempenhar as funes
do gestor pblico com mais segurana e maior conhecimento do
terreno em que atua.
Com esse objetivo e preocupao, organizamos os temas a serem
tratados nesta disciplina em duas Unidades. Na Unidade 1 vamos tratar
das teorias que explicam as relaes entre Estado, governo e mercado;
e na Unidade 2 estudaremos as mudanas nas relaes entre Estado,
governo e mercado durante o sculo XX.
O domnio de conceitos-chave envolvidos na discusso das
relaes entre Estado, governo e mercado essencial para quem atua
ou pretende atuar na esfera pblica, mas no suficiente. Alm dele,
necessrio ao gestor pblico conhecer e identificar as matrizes tericas
que animam esse debate e que se encontram conscientemente ou no

Mdulo Bsico 7
Estado, Governo e Mercado

presentes no raciocnio e no discurso de todos aqueles que trabalham


no Estado, prestam-lhe servios ou a ele se opem e apresentam suas
reivindicaes.
Assim, ao dominar conceitos e conhecer as teorias subjacentes
ao debate e s posies e reivindicaes de uns e outros, o gestor
pblico ter melhores condies de entender o raciocnio dos seus
inmeros interlocutores e tomar decises esclarecidas e orientadas
pelo seu prprio discernimento.
Mas para que as suas decises e aes sejam, de fato, conscientes
e bem informadas, como desejam todos dos governantes eleitos e
partidos polticos que os acolheram em suas legendas para disputar
as eleies e se eleger, aos cidados e eleitores que lhes sufragaram
nas urnas , o gestor pblico precisa ainda estar bem informado sobre
como as relaes entre Estado, governo e mercado estabeleceram-se
e modificaram-se ao longo do tempo.
Sem o conhecimento da experincia acumulada, seria difcil
ao gestor pblico compreender por que o setor pblico brasileiro
como , entender os lentos, mas contnuos, processos de mudana
que se operam nas relaes entre Estado, governo e mercado que
tm impacto direto no funcionamento da Administrao Pblica e
posicionar-se frente a questes que envolvem conflito tomando decises
esclarecidas conforme o interesse pblico.
Esperamos que os temas tratados nesta disciplina lhe propiciem
elementos para melhor conhecer o espao em que atua e identificar os
seus interlocutores, as demandas que lhe so feitas, os desafios que lhe
so propostos para enfim poder, consciente e livremente, tomar as
suas decises em um campo que se encontra muito sujeito a influncias
ideolgicas, as quais nem sempre so as melhores conselheiras para
as aes mais sensatas, mas que frequentemente orientam as aes
dos agentes pblicos.
Comecemos, ento, nosso estudo.

Professor Ricardo Corra Coelho

8 Especializao em Gesto Pblica


UNIDADE 1

Perspectiva Terica para a


Anlise das Relaes entre
Estado, Governo e Mercado
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ff Definir os conceitos de Estado, governo e mercado;
ff Compreender a lgica interna de cada matriz terica, distinguindo
os seus principais conceitos;
ff Identificar a influncia dessas matrizes no pensamento e discurso
dos atores polticos; e
ff Avaliar comparativamente as potencialidades e limites explicativos
de cada matriz.
Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

Introduo

A extenso dos poderes do Estado sobre a sociedade um


tema que suscita grandes controvrsias, em torno das quais no se
pode, rigorosamente, falar de consenso ou da existncia de uma
posio dominante. Por se tratar de questo que emana do mago
da reflexo e da prtica poltica, as formulaes, que venham a ser
produzidas a respeito carregaro, sempre, um forte vis ideolgico,
alimentadas por diferentes vises de mundo, concepes e valores
dos quais todos os indivduos das sociedades contemporneas, sem
exceo, so portadores, conscientemente ou no.
O reconhecimento desses vieses no nos deve desencorajar
a enfrentar o desafio, nem tampouco nos autoriza a fazer qualquer
tipo de formulao, numa espcie de vale-tudo. Ao longo de sculos,
a civilizao ocidental vem recorrentemente colocando-se questes
relativas ao Estado, ao exerccio do poder e s relaes entre Estado e
sociedade. Ser essa reflexo socialmente acumulada que nos servir
de base para refletirmos sobre as complexas relaes entre Estado,
governo e mercado no mundo contemporneo.

Mdulo Bsico 11
Estado, Governo e Mercado

H duas matrizes principais no pensamento poltico contemporneo


que procuram explicar essas relaes:

f a liberal, que tem razes no pensamento dos filsofos


iluministas, do sculo XVII, e dos economistas da escola
clssica, do sculo XVIII; e
f a marxista, que se inspira no pensamento do filsofo
alemo Karl Marx, que foi o mais contundente
Saiba mais Karl Marx (1818-1883) crtico do pensamento poltico, filosfico e
Filsofo alemo e terico do econmico vigente sua poca.
socialismo. Em 1848, Marx e Engels
publicaram o Manifesto do Partido Mas antes de estudarmos as teorias que
Comunista, o primeiro esboo da explicam essas relaes e analisarmos a contribuio
teoria revolucionria que, anos mais tarde, foi de uma e de outra para a compreenso da dinmica
denominada marxista. Embora praticamente do mundo contemporneo, convm precisarmos
ignorado pelos estudiosos acadmicos de sua alguns conceitos bsicos que sero utilizados nesta
poca, Karl Marx um dos pensadores que mais disciplina e que sero recorrentes durante todo o
influenciaram a histria da humanidade. Suas curso: os de Estado, governo e mercado.
ideias sociais, econmicas e polticas tiveram
grande influncia sobre o mundo do sculo XX.
Fonte: Educao UOL (2008a).

12 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

Conceitos Bsicos

Quando nos referimos ao Estado, grafado com inicial maiscula,


estamos tratando da organizao que exerce o poder supremo sobre
o conjunto de indivduos que ocupam um determinado territrio.
E quando falamos de exerccio do poder, estamos nos referindo
capacidade de influenciar decisivamente a ao e o comportamento
das pessoas.
Estado e poder so, portanto, dois termos indissociveis. Mas
a capacidade de uma organizao exercer o poder sobre o conjunto
de indivduos que ocupa um territrio no suficiente para definir o
Estado. Se isso bastasse, teramos por exemplo de reconhecer como
Estado as organizaes criminosas que controlam algumas favelas
do Rio de Janeiro e outros bairros das periferias de grandes cidades
brasileiras, uma vez que so a fora dominante que dita as regras
de comportamento a serem seguidas por todos os seus habitantes.
Ou ento teramos de reconhecer como Estado as organizaes
guerrilheiras que ocupam e controlam parte do territrio da Colmbia.

Para diferenciar o poder exercido pelo Estado do poder de


outros grupos que controlam territrios e indivduos com
base no uso da fora fsica, necessrio introduzir a noo
fundamental da legitimidade.

Mdulo Bsico 13
Estado, Governo e Mercado

De acordo com o socilogo alemo


Saiba mais Maximillian Carl Emil Weber (18641920) Max Weber, o que caracteriza o Estado o
Socilogo, historiador e poltico alemo que, junto monoplio do exerccio legtimo da fora
com Karl Marx e mile Durkheim, considerado
em uma sociedade. Enquanto mfias e
um dos fundadores da sociologia e dos estudos
outras organizaes armadas disputam entre
comparados sobre cultura e religio. Para Weber,
si o controle sobre territrios e indivduos
o ncleo da anlise social consistia na interdependncia entre
pelo simples uso da fora, o Estado se
religio, economia e sociedade. Fonte: Netsaber (2008).
diferencia dessas pela legitimidade com
que se encontra investido para exercer,
em ltima instncia, a fora fsica sobre os indivduos.
Isso significa que apenas as organizaes estatais e nenhuma
outra tm o reconhecimento da populao para estabelecer regras
a serem obedecidas por todos, administrar a justia, cobrar impostos,
julgar e punir os infratores das regras comuns.
Em todas as sociedades, h ainda outras formas de poder, que
so exercidas por outros meios, que no a fora fsica, e por outros
tipos de organizaes. Por exemplo: grandes empresas influenciaram o
comportamento das pessoas por meio dos bens que possuem e dispem;
as igrejas e os grandes meios de comunicao de massa influenciam
o comportamento dos indivduos por meio das ideias e princpios
que pregam e sustentam. As primeiras exercem poder econmico, as
segundas, poder ideolgico e ambas influenciaram o comportamento
dos indivduos de forma concomitante e concorrencial.

O Estado no admite concorrncia e exerce de forma


monopolista o poder poltico, que o poder supremo nas
sociedades contemporneas.

Alm do carter monopolista do poder do Estado, ressaltado


por Weber, o pensador italiano Norberto Bobbio iria ainda pr em
destaque duas caractersticas distintivas do poder estatal:

14 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

f Universalidade: o Estado toma decises em nome de


toda a coletividade que ele representa, e no apenas da
parte que exerce o poder.
f Inclusividade: em princpio, nenhuma esfera da
vida social encontra-se fora do alcance da interveno
do Estado. Isso, no entanto, no significa que o
Estado tenha de intervir ou regular tudo apenas os
Estados totalitrios tm essa pretenso , mas que
prerrogativa do Estado definir as reas em que ir ou
no ir intervir, conforme o tempo, as circunstncias e
o interesse pblico.

Mas o carter inclusivo e mono-


Saiba mais Baro de Montesquieu (16891755)
polista do poder do Estado no o impede
Charles-Louis de Secondat, conhecido como
de exercer suas diferentes funes por
baro de Montesquieu, foi um dos grandes
meio de diferentes instituies. De acordo
filsofos polticos do Iluminismo. Autor de O
com Montesquieu, o Estado possui trs
esprito das leis, livro fundamental da filosofia
funes fundamentais, sendo todas as poltica contempornea. Fonte: Educao UOL (2008b).
suas aes decorrentes de uma, ou mais,
dessas funes:

f Legislativa: produzir as leis e o ordenamento jurdico


necessrios vida em sociedade.
f Executiva: assegurar o cumprimento das leis.
f Judiciria: julgar a adequao, ou inadequao, dos
atos particulares s leis existentes.

Tendo em vista evitar que o Estado abusasse do seu poder,


tornando-se tirnico com os seus sditos, Montesquieu formulou a
teoria da separao funcional dos poderes, que deu origem separao
entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, tal como os
conhecemos hoje.
Da mesma forma que o poder do Estado pode ser funcionalmente
distribudo entre diferentes instituies sem perder as suas
caractersticas monopolistas, ele tambm passvel de ser exercido
por diferentes esferas.

Mdulo Bsico 15
Estado, Governo e Mercado

Diferentemente dos Estados unitrios como a Frana, o Chile


e Israel , onde o poder do Estado exercido por instncias poltico-
administrativas nacionais e as autoridades locais no tm autonomia
normativa, nos Estados federativos esse poder encontra-se ainda
subdividido entre a instncia nacional e as instncias subnacionais.
No Brasil, como nos Estados Unidos, na Rssia, no Canad, na
ndia e em outras federaes existentes no mundo, o poder do Estado
(grafado com inicial maiscula) e suas funes executiva, legislativa
e judiciria so exercidos de forma compartilhada pela Unio e pelos
estados federados (grafados com inicial minscula). No Brasil, em
particular, a Constituio de 1988 chegou a elevar os municpios
e o Distrito Federal categoria de membros da Federao antes
circunscrita Unio e aos estados criando assim uma federao sui
generis composta por trs entes federativos: o federal, o estadual e o
municipal. Na ndia, o poder do Estado chega ainda a ser distribudo
em at cinco esferas administrativas distintas.
Essas variaes na organizao formal dos Estados contemporneos
devem-se antes histria e s convenincias poltico-administrativas
de cada pas, em nada alterando as suas caractersticas fundamentais,
funes, poderes e prerrogativas.
Qualquer que seja a forma assumida pelo Estado unitria ou
federativa , em todas elas o Poder Executivo (ou mais precisamente
o governo e o conjunto de instituies
Saiba mais Jean-Jacques Rousseau (17121778)
que exercem as funes executivas) ter
Nasceu em Genebra, na Sua. Escreveu o papel preponderante. Essa importncia e
Discurso Sobre as Cincias e as Artes, tratando ascendncia do Executivo sobre os demais
j da maioria dos temas importantes em sua Poderes nada tem a ver com a relevncia
filosofia. Em 1755, publicou o Discurso Sobre das suas funes.
a Origem da Desigualdade Entre os Homens. Em 1761, Segundo Rousseau, o Poder Legislativo
veio luz A Nova Helosa, romance epistolar que obteve , indubitavelmente, o poder central e
grande sucesso. No ano seguinte, saram duas de suas fundamental do Estado, j que lhe cabe a
obras mais importantes: o ensaio Do Contrato Social e elaborao das leis a serem seguidas por
o tratado pedaggico Emlio, ou da Educao. Em 1762,
toda a coletividade.
foi perseguido por conta de suas obras, consideradas
Para Montesquieu, as trs funes
ofensivas moral e religio, e obrigado a exilar-se em
do poder do Estado devem ser distribudas
Neuchtel (Sua). Fonte: Educao UOL (2008c).
por trs corpos distintos para evitar que o

16 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

Poder Executivo desde sempre o predominante exorbitasse das suas


funes e exercesse o poder de forma tirnica sobre os cidados. Na
arquitetura institucional pensada por Montesquieu, o Poder Judicirio
que desempenha o papel fundamental de mediar a relao entre aquele
que manda (o governante) e aqueles que legislam (a assembleia).

O que explicaria, ento, a preponderncia do Executivo sobre


os demais poderes do Estado?

Uma resposta simples a essa questo a de que o Poder


Executivo que a partir de agora passaremos a chamar de governo
que dispe dos meios coercitivos do Estado. Embora no crie as
regras gerais que balizam a vida dos cidados (funo legislativa), nem
decida sobre a adequao dessas regras aos casos particulares (funo
judiciria), o governo que, por meio do seu aparato coercitivo,
garante o cumprimento das decises dos outros poderes e executa as
polticas do Estado.
ao governo que compete recolher os impostos que sustentam
o funcionamento de todos os poderes do Estado recolhimento que
sempre compulsrio e respaldado pelo uso da fora se necessrio for.
So as instituies do governo que garantem a segurana interna

v
dos cidados entendida como a proteo da sua integridade fsica,
liberdade e bens e os protegem das agresses externas; tambm o
governo que exerce o poder de polcia do Estado, que vai da fiscalizao
do cumprimento das normas punio dos infratores.
Enfim, o governo que transforma em atos a vontade do Estado, Esse tema ser examinado
o que suficiente para fazer dele o poder preponderante sobre todos e tratado detalhadamente

os demais e exigir dos legisladores um contnuo aperfeioamento das na disciplina O Pblico e o


Privado na Gesto Pblica.
normas que regem o funcionamento do Estado e regulam as suas
relaes com a sociedade, e dos tribunais a constante vigilncia da
adequao dos atos de governo legislao, sem o que o poder do
governo se tornaria tirnico.
Da mesma maneira que as diferentes formas assumidas pelo
Estado no alteram a sua essncia, as diferentes formas de governo

Mdulo Bsico 17
Estado, Governo e Mercado

tampouco alteram substantivamente o seu poder no conjunto do


Estado. Assim, as diferenas entre parlamentarismo e presidencialismo
dizem respeito forma como Legislativo e Executivo se relacionam,
mas nada indicam sobre a maior ou menor fora do governo sob um
ou outro regime.
No presidencialismo, h uma rgida separao entre Executivo e
Legislativo no que diz respeito durao dos mandatos do presidente
e dos parlamentares. Sob o presidencialismo, nem o presidente tem
o poder de dissolver o parlamento e convocar novas eleies, nem o
parlamento pode destituir o presidente do seu cargo, exceto no caso
extremo de impeachment* por crime de responsabilidade.
*Impeachment processo
J sob o parlamentarismo, nem o governo, nem os parlamentares
poltico-criminal instau-
rado por denncia no
tm mandatos rigidamente definidos. Na verdade, o governo do
Congresso para apurar primeiro-ministro no tem mandato temporalmente definido, durando
a responsabilidade, o seu governo enquanto a maioria do parlamento lhe der sustentao.
por grave delito ou m
Os parlamentares, por sua vez, tm um mandato com durao mxima
conduta no exerccio de
estipulada, mas no rigidamente estabelecida como sob o presidencialismo,
suas funes, do presi-
dente da Repblica, minis- pois facultado ao governo dissolver o parlamento e convocar novas
tros do Supremo Tribunal eleies quando o plenrio no for capaz de formar uma maioria
ou de qualquer outro capaz de eleger um novo primeiro-ministro e dar sustentao ao seu
funcionrio de alta cate-
governo. Essa separao claramente mais flexvel entre os poderes
goria. Cabe ao Senado, se
procedente a acusao, Executivo e Legislativo sob o regime parlamentar no significa de
aplicar ao infrator a pena forma alguma que as funes executivas e legislativas do Estado
de destituio do cargo. encontram-se misturadas e sob o mesmo comando. Uma vez escolhido
Fonte: Houaiss (2007).
o primeiro-ministro pela maioria parlamentar, este monta o seu gabinete
ministerial e exerce as funes executivas de forma completamente
independente do parlamento. Ao governo, caber governar e sua
maioria no parlamento, lhe dar sustentao e aprovar as leis do seu
interesse, exatamente como ocorre sob o presidencialismo. Portanto,
a fora de um governo no pode ser derivada da sua forma. Outros
fatores merecem destaque.
Em um regime democrtico em que os governantes so
eleitos e tm seus atos constantemente submetidos ao escrutnio* da
*Escrutnio processo de
opinio pblica e dos formadores de opinio a fora de um governo
votao que utiliza urna.
Fonte: Houaiss (2007).
depende, em grande parte, do apoio que suas propostas polticas e
proposies legislativas encontrarem no parlamento; da sintonia entre

18 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

suas aes e as expectativas dos eleitores; e da relao mantida com os


diferentes grupos organizados da sociedade meios de comunicao,
sindicatos e associaes, empresas e ONGs etc.

Importante!
Democrtico ou no, um regime se legitima pelas respostas
que d sociedade.

Em todos os regimes, democrticos ou no, a fora do governo


depender tambm da sua capacidade de identificar necessidades e
anseios sociais e transform-los em polticas pblicas que produzam
resultados na sociedade, dando respostas efetivas aos problemas que
pretende enfrentar. Para isso, o governo depende tambm de um
aparato administrativo capaz de transformar as suas diretrizes em atos
e da capacidade de alocar recursos sociais para realiz-los. Todo esse
complexo conjunto de exigncias foi denominado de requisitos, ou
elementos, da governabilidade.
Mais recentemente, surgiu um novo termo governana*
*Governana um
que procura dar conta de outros elementos envolvidos na capacidade
termo de origem recente
de interveno do Estado na sociedade e que pareciam no estar que surgiu procurando
adequadamente recobertos pelo termo governabilidade. Ainda que no explicar as complexas
suficientemente definido e consolidado, o novo termo pe em destaque relaes entre Estado e
sociedade nas sociedades
as interaes entre o Estado e os vrios agentes no governamentais
contemporneas. Fonte:
para se atingir resultados de interesse pblico. O foco deixa de ser a Elaborado pelo autor
capacidade interventora e indutora do Estado e passa a se concentrar deste livro.
no seu papel de coordenador dos diversos esforos pblicos e
privados para produzir benefcios coletivos. Independentemente de
quo frgil ou promissor seja esse novo conceito, ele tem a virtude de
voltar a ateno para as relaes desejveis entre Estado e sociedade.
Repensar as relaes entre Estado e sociedade foi a questo
central dos filsofos iluministas, qual a teoria econmica clssica
introduziu um novo conceito que veio para ficar: o de mercado.
A partir de ento, as relaes entre Estado e sociedade passaram a

Mdulo Bsico 19
Estado, Governo e Mercado

ser pensadas e analisadas sempre mas no exclusivamente como


uma relao entre Estado e mercado.
O mercado pode ser definido como um sistema de trocas do qual
participam agentes e instituies interessados em vender ou comprar
um bem ou prestar ou receber um servio. Todos os mercados seja o
imobilirio, de capitais, de trabalho, de gros, de energia etc. esto
sempre sujeitos a alguma forma de regulao. Os mercados no existem
na natureza, sendo resultado da interao humana que requer sempre
regras e princpios para funcionar. Mas por mais variados que sejam
os mercados e os princpios e regras que os regem, existem algumas
regularidades comuns a todos.
De acordo com o filsofo e economista
Saiba mais Adam Smith (17231790)
escocs Adam Smith, o mercado regido por
Economista escocs, com formao determinadas leis que esto diretamente associadas
filosfica, lecionou em Glasgow e ao carter egosta do ser humano.
publicou duas obras importantes: Guiados pelos seus interesses egostas que
A Teoria dos Sentimentos Morais e no plano econmico se traduzem no desejo de
A Riqueza das Naes. Fonte: Colaweb (2008). maximizar os ganhos individuais ao realizar uma
troca , os indivduos entrariam em concorrncia
uns com os outros, e da competio generalizada resultaria o equilbrio
econmico e o bem coletivo, com a produo e oferta de bens e servios
requeridos pela sociedade em quantidade e preos adequados. O
mercado seria ento um mecanismo autorregulvel, que dispensaria a
interveno estatal, pois a lei da oferta e da demanda seria suficiente
para regular as quantidades e preos de bens e servios em uma
sociedade. Assim, ao Estado caberia apenas assegurar a concorrncia
para o bom funcionamento do mercado, impedindo que os produtores
movidos pela avidez se organizem em cartis, distorcendo os preos
e beneficiando apenas a si mesmos em detrimento da coletividade.

A existncia da concorrncia , portanto, condio


indispensvel para o funcionamento do mercado.

20 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

Mercado autorregulvel e concorrncia so a pedra de toque


do liberalismo econmico*. Da adequada relao entre Estado e
*Liberalismo econmi-
mercado dependeriam o crescimento econmico e o bem-estar social.
co doutrina que advoga
No entanto, esse ponto de equilbrio entre liberdade econmica e o uso maior possvel das
interveno do Estado nunca foi encontrado, fazendo com que a foras do mercado para
histria das sociedades capitalistas sobretudo a partir do sculo XX determinar as decises
dos agentes econmicos.
fosse marcada por um movimento pendular: ora mais liberdade de
Fonte: Lacombe (2004).
mercado, ora mais interveno do Estado.

Mdulo Bsico 21
Estado, Governo e Mercado

A Dinmica Pendular das


Relaes entre Estado e
Mercado

Embora a histria seja um movimento constante de transformao


mais lento em determinados momentos, mais acelerado em outros ,
as mudanas e os avanos produzidos ao longo do tempo fazem-se,
aparentemente, em zigue-zague, mas certamente no em linha reta. No
que se refere especificamente s relaes entre Estado e mercado nas
sociedades capitalistas, observa-se um movimento pendular, em que
figuram como as duas principais referncias ordenadoras da vida social:

f Estado, situado esquerda; e


f Mercado, direita quando a sociedade o prprio
pndulo a oscilar entre os princpios opostos. Veja a
Figura 1:

Figura 1: Movimento pendular das sociedades capitalistas


Fonte: Elaborada pelo autor deste livro

22 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

A partir de um determinado momento em que o pndulo


chega ao seu ponto mximo direita, e os mecanismos de mercado
mostram-se insuficientes para estimular o investimento privado, o
desenvolvimento econmico e o bem-estar social, a sociedade comea
a inclinar-se esquerda, buscando cada vez mais a interveno do
Estado como forma de corrigir as falhas de mercado, sanar as suas
insuficincias e recriar as bases para a retomada dos investimentos, a
expanso da economia e o aumento do bem-estar.
No momento em que o pndulo chega ao seu ponto mximo
esquerda e a interveno do Estado na regulao da vida social
e econmica no se mostra mais capaz de promover o crescimento
econmico e o bem-estar dos indivduos passando a ser percebido
como um empecilho ao investimento privado, que a condio necessria
para a expanso econmica nas sociedades capitalistas , tem incio o
movimento oposto da sociedade em direo direita, com a retrao
do Estado em favor dos mecanismos de regulao de mercado.
A imagem metafrica do pndulo social, oscilando entre
direita e esquerda, pode bem ilustrar a alternncia entre os princpios
dominantes de organizao das relaes sociais, mas insuficiente
para explicar como, em cada momento especfico, as relaes entre o
Estado e o mercado, de fato, estabelecem-se. Para esse movimento, a
figura mais adequada a da espiral, que agrega uma outra dimenso
nesse movimento.
Alm de oscilar entre os princpios opostos direita e esquerda,
as relaes entre Estado e mercado assumem conformaes distintas
no espao ao longo tempo, de forma que no se possa, rigorosamente,
falar de retorno a um ponto de partida, como seria o caso do pndulo
de um relgio. Dito de outra forma, as relaes entre Estado e mercado
nunca se repetem no tempo, renovando-se constantemente.

A alternncia contnua entre os princpios opostos explica-se


pela impossibilidade de se encontrar o ponto de equilbrio
entre ambos e pelas virtudes e vcios de cada um, alm
das transformaes do pensamento sociopoltico de cada
sociedade em determinada poca.

Mdulo Bsico 23
Estado, Governo e Mercado

A histria tem mostrado que os mecanismos de mercado so


bastante favorveis ao aumento da produo, do desenvolvimento
tecnolgico e da riqueza em uma sociedade. No entanto, a experincia
histrica mostra tambm que o notvel aumento da riqueza social
ensejado pelo livre curso das leis do mercado acaba concentrado-a
nas mos de uns poucos.
A lgica do mercado no s permite como estimula os indivduos
a arriscarem os seus recursos privados em empreendimentos econmicos
diversos na procura de satisfao econmica. Por meio da competio,
que a regra bsica do mercado, e da busca do lucro, que a sua
mola propulsora, o mercado acaba selecionando os melhores isto
, aqueles que so economicamente mais fortes, mais produtivos,
que fabricam produtos e prestam servios de melhor qualidade e que
oferecem preos mais baixos, eliminando assim os mais fracos e
menos produtivos e competitivos.
Essa lgica levaria inexoravelmente concentrao crescente
da riqueza nas mos de um grupo cada vez menor, se no houvesse
qualquer interveno do Estado no funcionamento do mercado.
E essa contnua concentrao da riqueza levaria situao de monoplio
que, por sua vez, levaria ao fim da concorrncia e, consequentemente,
do prprio mercado.
Assim podemos afirmar que o mercado , portanto, um
mecanismo bastante eficiente para acumular riquezas, mas requer
sempre algum grau de interveno do Estado para evitar a sua
autodestruio. Como mecanismo que enseja o crescimento concentrado
da riqueza, o mercado engendra e agudiza as desigualdades sociais,
requerendo tambm a interveno do Estado para criar um mnimo
de igualdade entre os indivduos, sem o que a vida em sociedade
estaria comprometida.

O Estado figura como o contraponto indispensvel ao


mercado nas sociedades capitalistas.

24 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

A histria tambm tem mostrado que, se por um lado, o Estado


apresenta grande capacidade distributiva, por outro, tem se mostrado
bem menos eficiente que o mercado para produzir e ofertar bens e
servios, e que, a partir de um determinado
grau de interveno no mercado, ele passa Saiba mais Jean de La Fontaine (162195)
a inibir a atividade produtiva. Podemos dizer Nasceu na Frana. Seu pai queria
que ele fosse advogado, mas alguns
ainda que o mercado assemelha-se galinha
mecenas (homens ricos e nobres
dos ovos de ouro, da fbula de La Fontaine
que patrocinavam os artistas) se
(16211695): se viva, produz constantemente
interessaram por ele. Assim, pde se dedicar
riqueza, mas uma vez morta lega apenas um
carreira literria. Suas fbulas escritas em versos
pequeno estoque de valor que ao ser distribudo
elegantes deram-lhe enorme popularidade.
rapidamente se consome. Sirvo-me dos animais para instruir os homens,
dizia ele. Os animais simbolizavam os homens,
suas manias e seus defeitos. Ele reeditou muitas
das fbulas clssicas de Esopo, o pai do gnero.
As mais famosas so: A gansa dos ovos de ouro (e
no a galinha) e A lebre e a tartaruga. Fonte: Portal
das Curiosidades (2005).

Mdulo Bsico 25
Estado, Governo e Mercado

Duas Matries Tericas para


a Interpretao das Relaes
entre Estado e Mercado:
a lieral e a marista

No mundo contemporneo, existem diferentes correntes


tericas que procuram explicar as relaes entre Estado e mercado
nas sociedades capitalistas e orientar a ao coletiva. Contudo, para
efeito de anlise, podemos identificar duas posies principais que
aglutinam essas diferentes vises: a liberal e a marxista.

As correntes liberal e marxista se formaram combatendo


as ideias e a ordem vigentes sua poca e propondo novas
e mais justas formas de organizao da sociedade.

Com base no pensamento de filsofos ingleses e franceses dos


sculos XVII e XVIII, o liberalismo iria se estruturar em oposio ao
poder absoluto exercido pelas monarquias hereditrias da Europa,
que invocavam o direito divino como fonte de sua legitimidade.
O marxismo se estruturaria como crtica e alternativa sociedade
burguesa e ordem liberal vigentes no sculo XIX, tomando por base
o pensamento do filsofo alemo Karl Marx.
Mas diferentemente do liberalismo, que ao longo do sculo XIX
se imps completamente ao pensamento conservador, varrendo-o do

26 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

cenrio poltico e reorganizando as sociedades europeias conforme os


seus princpios, o marxismo no conseguiu derrotar o liberalismo e a
ordem burguesa durante o sculo XX, estabelecendo-se como forte
concorrente, mas no substituto, do pensamento e da ordem social aos
quais se opunha. Nessa disputa, as duas correntes tiveram de oferecer
respostas a, no mnimo, duas questes fundamentais que envolvem
a ordem poltica. So elas:

f Qual a natureza do domnio exercido pelo Estado


sobre a sociedade e do uso da coero fsica sobre os
indivduos?
f Como so as relaes entre maioria e minorias na
sociedade e como essas se relacionam com o Estado?

Caro estudante: essas duas questes devem orientar a sua


leitura do texto a seguir.

As respostas primeira pergunta constituram o ncleo


duro de cada matriz, permanecendo praticamente inalteradas
ao longo do tempo. J as respostas oferecidas para a segunda
pergunta iriam variar consideravelmente, conforme as provas e
contraprovas da histria.
Em mais de um sculo de coexistncia e competio, os
pensamentos liberal e marxista tiveram de rever alguns de seus
pressupostos para continuarem explicando um mundo em constante
e acelerada transformao e assim poderem nele seguir disputando a
conduo da ao coletiva.
Por essa razo, parece que a melhor forma de se compreender
o significado e a contribuio de cada matriz para explicar a
dinmica do mundo em que vivemos e o comportamento poltico
dos diferentes agentes sociais seja o seu estudo comparado e
contextualizado no tempo.

Mdulo Bsico 27
Estado, Governo e Mercado

Para tanto, comearemos analisando o surgimento do


pensamento liberal como crtica aos fundamentos da ordem
vigente nos sculos XVII e XVIII e como proposta alternativa
de organizao da sociedade. Depois, estudaremos a formao
da matriz marxista a partir da crtica formulada por Marx
teoria da economia poltica e sociedade capitalista do sculo
XIX, para a qual ele tambm formularia uma nova proposta de
organizao social. Por fim, examinaremos como as mudanas
polticas, econmicas e tecnolgicas ocorridas entre os sculos
XIX e XX impactaram cada matriz, promovendo a reviso de
determinados princpios e prognsticos, levando renovao
do seu quadro conceitual.

28 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

A Formao da Matri do
Pensamento Lieral

O pensamento liberal funda-se numa corrente filosfica que


foi predominante na Europa durante os sculos XVII e XVIII: o
Jusnaturalismo. Contrariamente a toda tradio filosfica que lhe
antecedeu e que viria a lhe suceder que tem o grupo como ponto de
partida , o Jusnaturalismo buscou no indivduo a origem do Direito
e da ordem poltica legtima.
Entre os vrios e diferentes pensadores dessa corrente filosfica,
quatro tiveram influncia decisiva na formao
do pensamento liberal: Thomas Hobbes, Saiba mais Thomas Hobbes (15881679)
John Locke, Charles Louis de Secondat, Nasceu na Inglaterra. Descobriu os
baro de Montesquieu (16891755), e Elementos, de Euclides, e a geometria,
Jean-Jacques Rousseau (17121778). que o ajudaram a clarear suas ideias sobre a
Tomados separadamente, o Filosofia. Com a ideia de que a causa de tudo
pensamento de cada um desses autores est na diversidade do movimento, escreveu seu primeiro

bastante singular e, em muitos pontos, at livro filosfico, Uma Curta Abordagem a Respeito dos
Primeiros Princpios. Em 1651, publicou sua obra-prima, o
oposto um ao do outro. Com exceo de
Leviat. Fonte: Educao UOL (2008d).
Locke, o pensamento dos outros trs no
pode ser considerado propriamente liberal. John Locke (16321704)
Nascido na Inglaterra, caracterizou a maior parte de sua
Mas tomados em conjunto, eles formam o
obra pela oposio ao autoritarismo. Para ele, o que dava
alicerce sobre o qual se fundou o liberalismo,
direito propriedade o trabalho que se dedica a ela. E,
cuja influncia seria decisiva na dinmica
desde que isso no prejudique algum, fica
poltica das sociedades ocidentais, do final
assegurado o direito ao fruto do trabalho.
do sculo XVIII at os dias de hoje.
Foram esses um dos princpios bsicos do
Apesar das muitas diferenas, h capitalismo liberal. Fonte: Educao UOL
elementos fundamentais em comum no (2008e).
pensamento dos quatro autores:

Mdulo Bsico 29
Estado, Governo e Mercado

f a ideia de que a vida em sociedade no o ambiente


natural do homem, mas um artifcio fundado em um
contrato;
f o contrato social que funda a sociedade civil foi
precedido por um estado de guerra (exceto para Locke)
e um estado de natureza, no qual as relaes humanas
eram regidas pelo Direito Natural*;
*Direito Natural conjun-
to de regras inatas natu-
f que o Direito Natural constitui a nica base legtima do
reza humana, s quais Direito Civil; e
todas as pessoas devem f que somente por meio da razo seria possvel conhecer
obedecer. Fonte: Lacombe
os direitos naturais para, com base neles, estabelecer os
(2004).
fundamentos de uma ordem poltica legtima.

A partir desses pressupostos e utilizando o mtodo racional,


as obras de Hobbes, Locke, Montesquieu e Rousseau trataram
extensamente do Direito Pblico e dos fundamentos e natureza do
poder do Estado, estabelecendo, pela primeira vez na histria, uma
clara separao entre Estado e sociedade civil, entre esfera pblica
e esfera privada, que at hoje se constitui na referncia bsica do
Estado de Direito.

De acordo com o pensamento liberal, todos os indivduos


so iguais por natureza e igualmente portadores de direitos
naturais aos quais eles no podem, em hiptese alguma,
abdicar: os direitos liberdade e propriedade.

No estado de natureza, isto , naquele em que no houvesse


um poder estatal constitudo regendo a relao entre os homens, os
indivduos gozariam da mais plena liberdade e usufruiriam de tudo
aquilo que pudessem possuir. Naquelas condies, no haveria nem
bem, nem mal, nem a noo de justo ou injusto, pois nenhuma
conveno havia ainda sido estabelecida entre os homens, determinando

30 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

e diferenciando o certo do errado, assim como tampouco haveria


qualquer lei alm das da prpria natureza a regular as suas relaes.

Se a condio humana no estado de natureza era a de plena


liberdade e independncia, o que, ento perguntaria voc
, teria levado a humanidade a abandon-la para viver em
sociedade e sob o domnio do Estado?

Apesar de conceberem a passagem do estado de natureza para


o estado civil de formas distintas, todos os quatro autores deram uma
nica resposta a essa pergunta: por segurana e para proteo dos
bens e da vida de cada um.
Hobbes conceberia dramaticamente o estado de natureza como
um estado de guerra de todos contra todos:

[...] tudo aquilo que vlido para um tempo de guerra,


em que todo homem inimigo de todo homem, o mesmo
vlido para o tempo durante o qual os homens vivem
sem outra segurana seno a que lhes poder ser oferecida
por sua prpria fora e sua prpria inveno. Numa tal
situao, no h lugar para a indstria, pois o seu fruto
incerto; consequentemente, no h cultivo da terra, nem
navegao, nem uso das mercadorias que podem ser
importadas pelo mar; no h construes confortveis,
nem instrumentos para mover e remover as coisas que
precisam de grande fora; no h conhecimento da face
da Terra, nem cmputo do tempo, nem artes, nem letras;
no h sociedade; e o que pior de tudo, um constante
temor e perigo de morte violenta. E a vida do homem
solitria, pobre, srdida, embrutecida e curta. (HOBBES,
1979, p. 76)

Seria, portanto, essa condio miservel da humanidade no estado


de natureza que a teria levado a celebrar um pacto, dando origem ao
Estado. Ao transferirem o direito natural de utilizar a prpria fora para

Mdulo Bsico 31
Estado, Governo e Mercado

se defender e satisfazer os seus desejos para um ser


Saiba mais Leviat artificial e coletivo o Leviat , os homens estariam
um monstro bblico que trocando a liberdade natural pela liberdade civil
serviria de inspirao para o
e a independncia pela segurana, obrigando-se
ttulo da obra de Hobbes sobre
mutuamente a se submeter ao poder do Estado.
a natureza e funes do Estado
Montesquieu e Rousseau discordariam de
moderno. A diferena entre o
Hobbes, pois consideravam o estado de natureza
monstro da bblia e o Leviat
moderno que este seria
distinto do estado de guerra. Para Montesquieu
criado e composto pela unio e (1979, p. 27),
fora de todos os homens que pactuaram em formar
o Estado para lhes proteger. Na ilustrao de capa [...] logo que os homens esto em sociedade,
da primeira edio da obra de Hobbes, publicada em perdem o sentimento de suas fraquezas; a igualda-
1651, o Leviat moderno representado pela figura de que existia [no estado de natureza] desaparece
de um rei gigantesco que protege a cidade, portando e o estado de guerra comea.
a coroa sobre a cabea e empunhando a espada
na direita, cujo corpo e armadura so formados J para Rousseau (1987, p. 28),
por todos os homens que compem a sociedade
e se encontram submetidos ao seu poder. Fonte:
[...] a guerra no representa, de modo algum, uma
Elaborado pelo autor deste livro.
relao de homem para homem, mas uma relao
de Estado para Estado, na qual os particulares s
acidentalmente se tornam inimigos, no o sendo
como homens, nem como cidados, mas como
soldados. (ROUSSEAU, 1987, p. 28)

O estado de guerra seria, portanto, um estgio degenerado e


posterior ao estado de natureza, que, por ser nocivo sobrevivncia
e felicidade humanas, teria levado os homens a celebrar um pacto
social a fim de restituir a paz.
Locke, por sua vez, discordaria de todos os trs, pois sequer
consideraria a existncia de um estado de guerra na origem do pacto
que criaria o estado civil:

A maneira nica em virtude da qual uma pessoa qual-


quer renuncia liberdade natural e se reveste dos laos
da sociedade civil consiste em concordar com as outras
pessoas em juntar-se e unir-se em comunidade para

32 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

viverem com segurana, conforto e paz umas com as


outras, gozando garantidamente das propriedades que
tiverem e desfrutando da maior proteo contra quem
quer que no faa parte dela. Qualquer nmero de
homens pode faz-lo, porque no prejudica a liberdade
dos demais; ficam como estavam na liberdade do estado
de natureza. (LOCKE, 1983, p. 71)

Quaisquer que tenham sido as motivaes que levaram a


humanidade a deixar o estado de natureza para ingressar no estado
civil, a questo fundamental para todos que sob a ordem civil os
direitos naturais dos indivduos tm necessariamente de ser preservados.
A renncia a qualquer desses direitos ainda que voluntria seria
sempre ilegtima, pois equivaleria abdicao da prpria humanidade.

Por se tratar de direitos humanos inalienveis, a preservao


da liberdade e da propriedade dos indivduos seria considerada
pelos liberais como clusula ptrea de qualquer contrato
social. Toda ameaa ou tentativa de usurpao desses
direitos seria sempre espria, pois contrria razo da
existncia do prprio Estado.

Afinal, os homens teriam abdicado de utilizar a sua prpria


fora fsica em favor do Estado justamente para que este garantisse
a sua liberdade e propriedade, e no contra elas atentasse. Assim
sendo, a ao do Estado que se opuser a esses direitos bsicos ser
sempre ilegtima, e a um poder ilegtimo nenhum indivduo se encontra
moralmente obrigado a se submeter.
Essa gnese do Estado, descrita pelos liberais, no encontra
qualquer comprovao histrica. A Arqueologia e a Antropologia nunca
apresentaram qualquer indcio de que o homem tenha, em algum
momento, vivido isolado, e no em grupos. Tampouco h prova da
existncia de um estado de guerra generalizado anterior formao
do Estado, nem de pacto fundador da unio poltica.

Mdulo Bsico 33
Estado, Governo e Mercado

No entanto, a ausncia de uma base factual para essa teoria no


apresentaria qualquer constrangimento para os filsofos jusnaturalistas,
pois o seu mtodo de trabalho inteiramente racional e dedutivo,
dispensando comprovaes empricas.
Hobbes rejeita a objeo que poderiam lhe formular os adeptos
do mtodo histrico da seguinte forma:

Poder porventura pensar-se que nunca existiu um tal


tempo, nem uma condio de guerra como esta [de
todos contra todos], e acredito que jamais tenha sido
assim, no mundo inteiro. [...] Seja como for, fcil
conceber qual seria o gnero de vida quando no havia
poder comum a recear, atravs do gnero de vida em
que os homens que anteriormente viveram sob um
governo pacfico costumam deixar-se cair, numa guerra
civil. (HOBBES, 1979, p. 76)

Rousseau desdenharia da comprovao histrica com as palavras


as quais inicia o primeiro captulo do livro O Contrato Social:

O homem nasce livre, e por toda a parte encontra-se a


ferros. O que se cr senhor dos demais, no deixa de ser
mais escravo do que eles. Como adveio tal mudana?
Ignoro-o. Que poder legitim-la? Creio poder resolver
esta questo. (ROUSSEAU, 1987, p. 22)

Ao rejeitarem a histria como fonte do conhecimento da


natureza e dos fundamentos de uma ordem poltica legtima e aterem-se
estritamente razo, os pensadores liberais romperiam frontalmente
com a tradio como fonte de legitimao do poder, que ento se
constitua na base de justificao da dominao dos reis e prncipes
da Europa at o sculo XVIII.
Ao imaginar como seria, viveria e agiria o homem fora do
convvio social e cultural, a teoria jusnaturalista buscaria encontrar
a fonte original do poder poltico aplicvel a toda a humanidade,
independentemente das circunstncias temporais e dos costumes dos
diferentes povos.

34 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

Essa pretenso que animaria inicialmente a elaborao da

v
Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado pelos revolucionrios
franceses de 1879, e que culminaria com a adoo pela Assembleia
Geral das Naes Unidas, em 1948, da Declarao Universal dos
Direitos Humanos.
Ao universalismo intrnseco dos valores liberais estaria ainda Para conhecer mais sobre
a Declarao Universal dos
associado um radical humanismo, que romperia com o princpio
Direitos Humanos, acesse
do fundamento divino da lei e do poder dos governantes, tambm <http://portal.mj.gov.
vigentes at o sculo XVIII. A ideia de que a unio poltica surge de br/sedh/ct/legis_intern/
ddh_bib_inter_universal.
um pacto de submisso, por meio do qual cada indivduo abre mo
htm>. Acesso em: 19 maio
do uso legtimo da sua fora fsica, transferindo-o ao Estado, repousa 2014.
sobre a noo, at ento desconhecida, de representao popular
como fundamento do exerccio do poder poltico.
Essa inovao faria com que o poder exercido por todo e
qualquer governante mesmo o das monarquias hereditrias
passasse a ser concebido como poder delegado pelos governados,
e no mais por uno de Deus, como sustentavam os adeptos do
Direito divino.
Essa inverso do princpio da representao abriria o caminho
para o surgimento da democracia nos Estados liberais na virada do
sculo XIX para o XX, entendida essa como o governo do povo,
consagrando o princpio da soberania popular.
Mas at que a democracia fosse admitida pelos liberais haveria
um longo percurso. Inicialmente, liberalismo e democracia eram
vistos como princpios inconciliveis. Como vimos, de acordo com
o liberalismo todo indivduo portador de direitos irrevogveis, que
devem ser respeitados por qualquer governo: seja o governo de um
s, de poucos ou de muitos. J a democracia, desde a Antiguidade,
repousa, pura e simplesmente, no princpio do governo da maioria,
que desconhece qualquer limite alm da vontade desta.
Ora, se para o liberalismo o poder do Estado deve ser sempre
limitado pelos direitos naturais, ento existiria uma incompatibilidade
fundamental entre os seus princpios e a prtica democrtica. Sobre esse

Mdulo Bsico 35
Estado, Governo e Mercado

ponto, o julgamento do filsofo e economista


Saiba mais John Stuart Mill (18061873) liberal ingls John Stuart Mill seria peremptrio:
Nasceu em Londres, Inglaterra. Teve a
sua educao orientada e dirigida, desde
A democracia no ser jamais a melhor forma
cedo, dentro do utilitarismo e das obras de
de governo [...] a no ser que possa ser organi-
Jeremy Bentham, para quem o egosmo,
zada de maneira a no permitir, que nenhuma
a ao utilitria e a busca do prazer so princpios
classe, nem mesmo a mais numerosa, possa
capazes de fundamentar uma moral e orientar os
reduzir todo o resto insignificncia poltica.
comportamentos humanos na direo do bem. Fonte:
(MILL, 1980, p. 87)
Educao UOL (2008f).
Aristteles (384322 a.C.)
O temor da tirania da maioria no era
Nasceu na Macednia. Aos 17 anos foi
exclusivo dos liberais, mas compartilhado
enviado para a Academia de Plato em
por muitos outros pensadores havia muitos
Atenas, na qual permaneceu por 20 anos,
inicialmente como discpulo, depois como
sculos. Aristteles considerava a democracia
professor, at a morte de seu mestre, se tornando um ateniense uma forma degenerada de governo,
grande filsofo grego. Auxiliado por Alexandre, fundou pois nela a maioria governaria de acordo
o Liceu (334 a.C.) no ginsio do templo de Apolo. com o seu prprio interesse, e no para o
Aristteles fez de sua escola um centro de estudos, interesse de todos, como deveria fazer o
em que os mestres se distribuam por especialidade, bom governo.
inclusive em cincias positivas. considerado o Para evitar esse risco, os liberais
discpulo mais ilustre de Plato. Fonte: PUCSP (2008).
recomendariam no s a restrio do direito
de participao poltica s classes educadas e
proprietrias, como tambm a garantia de direito de expresso para
as minorias na assembleia de representantes.
A primeira recomendao iria cair por terra com o advento
da democracia, como examinaremos mais adiante na Unidade 2; a
segunda, no entanto, iria se tornar em uma das clusulas ptreas das
democracias liberais.
Mas antes que o pensamento liberal tivesse de rever alguns
de seus pressupostos e previses para se adaptar s circunstncias
criadas pela democratizao das sociedades liberais entre o final do
sculo XIX e incio do sculo XX, uma outra poderosa corrente de
pensamento iria surgir na Europa em oposio a ele, fazendo uma
contundente e profunda crtica sociedade e economia capitalistas:
o marxismo.

36 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

Atividades de aprendizagem
Para verificarmos seu entendimento at aqui, separamos uma
questo para voc.

1. Aponte trs aspectos fundamentais da matriz liberal.

Mdulo Bsico 37
Estado, Governo e Mercado

A Matri Marista

O marxismo iria se inserir na longa tradio organicista da


filosofia poltica, posta em suspenso apenas nos dois sculos anteriores
de predomnio do jusnaturalismo no pensamento europeu.
A dinmica das sociedades voltaria a ser compreendida e
analisada a partir das relaes estabelecidas entre os seus grupos
sociais concretos, e no mais a partir de indivduos abstratos.
A histria relegada pelos jusnaturalistas a um plano secundrio
passa a ser o objeto central da reflexo dos filsofos e economistas
alemes do sculo XIX, entre os quais se encontraria Marx. Inspirado
pela dialtica hegeliana, Marx iria fazer tanto a crtica do idealismo
no pensamento de Hegel (17701831) quanto da economia poltica
inglesa, dialogando, a um s tempo, com ambas as correntes de
pensamento, at ento apartadas uma da outra.

A histria no seria uma mera sucesso temporal de


fatos e de diferentes formas de organizao social da
produo, dominao e representao do mundo, mas
teria um motor a luta de classes que a conduziria a
uma determinada finalidade.

De acordo com essa concepo, o movimento da histria no


seria aleatrio ou indeterminado, nem tampouco contnuo, mas se
desenvolveria por meio de contradies, isto , dialeticamente. Na
teoria de Marx, o movimento dialtico da histria no se daria no nvel
das ideias, como para Hegel, mas no plano concreto das relaes de

38 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

produo da riqueza social. por isso que o mtodo por meio do qual
Marx iria interpretar e explicar o movimento da histria seria chamado
por ele de materialismo dialtico. Veja a Figura 2.

Figura 2: Operrios em greve


Fonte: Boca... (2009)

As classes sociais so um conceito-chave do pensamento


marxista e seriam identificadas e definidas por sua insero no processo
produtivo, resultante da diviso social do trabalho. Em cada perodo
da histria, as classes fundamentais de uma sociedade seriam aquelas
diretamente ligadas ao modo de produo dominante.
O conceito de modo de produo central na periodizao
marxista da histria da humanidade iria resultar da combinao de
dois fatores:

f as foras produtivas, isto , o trabalho humano, os


meios de produo tais como a terra, as mquinas
e equipamentos e as tecnologias empregadas na
produo; e
f as relaes de produo, que se estabelecem entre as
diferentes classes sociais e que envolvem: a propriedade
sobre os fatores de produo e sobre o produto do
trabalho; e o mando e controle sobre o processo de
produo.

Mdulo Bsico 39
Estado, Governo e Mercado

Embora o interesse principal de Marx fosse dissecar e compreender


a lgica e o funcionamento do modo de produo capitalista, que
emergiu nas sociedades europeias, sua pretenso de elaborar uma
teoria geral da histria da humanidade o levou tambm a examinar
os modos de produo anteriores ou estranhos civilizao ocidental.
Antes que surgissem as primeiras civilizaes, o modo de
produo predominante teria sido o do Comunismo primitivo.
Sob este, a humanidade viveria organizada em tribos, no haveria
Estado, diviso social do trabalho, classes sociais nem propriedade.
A produo e o consumo seriam coletivos, no havendo excedente
de riqueza. No comunismo primitivo, os homens viveriam na
mais absoluta igualdade, mas tambm na escassez e na misria.
A produo de um excedente econmico s seria possvel a partir
da inveno da agricultura e da diviso social do trabalho, que traria
consigo a diviso do grupo social em diferentes classes, as quais, por
sua vez, iriam se apropriar de forma distinta da riqueza produzida,
ensejando assim o surgimento de uma classe dominante sobre uma
ou mais classes dominadas. Seria a partir desse momento que surgiria
o Estado com a funo de garantir a dominao de classe.

Na teoria marxista, a garantia da preponderncia da classe


dominante sobre a classe dominada seria a principal razo
do surgimento e manuteno do Estado.

Ao sair do comunismo primitivo, caracterstico da Pr-Histria,


comeariam as lutas de classe. Seria precisamente por isso que Marx
definiria a histria da humanidade como a histria das lutas de classe.
A histria teria conhecido quatro modos de produo dominantes: o
asitico, o antigo, o feudal e o capitalista.
Sob a denominao de modo de produo asitico, Marx
englobaria todos os modos de produo estranhos civilizao ocidental,
sendo, por isso, o conceitualmente mais frgil e controverso. Esse modo
de produo teria predominado entre as civilizaes surgidas nos vales

40 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

do Nilo, no Egito, do Tigre e Eufrates, na Mesopotmia, e do Rio


Amarelo, na China (por isso chamado de asitico). Essas civilizaes
desconheciam as relaes de escravido e servido, caractersticas
do Ocidente pr-capitalista, e fundavam-se na explorao de tribos e
comunidades rurais por uma classe dominante que normalmente exercia
funes religiosas e comandava a construo das grandes obras, como
as pirmides do Egito; os grandes templos da Mesopotmia, Prsia e
ndia; e a Muralha da China.
No Ocidente mais precisamente em torno do Mar Egeu e na
bacia do Mediterrneo teria se desenvolvido o modo de produo
antigo, predominante durante a Antiguidade Clssica. Esse seria fundado
na escravido e caracterizado por uma diviso de classes em que a
classe dominante seria proprietria de todos os fatores de produo,
inclusive dos homens, mulheres e crianas seus escravos destitudos
de toda propriedade e de qualquer direito. Nas sociedades organizadas
sob esse modo de produo, as classes sociais fundamentais seriam a
dos proprietrios dos meios de produo a dos patrcios, na Roma
republicana e imperial e a dos escravos. A contradio fundamental
dessas sociedades residiu na relao entre senhores e escravos, sendo
as frequentes revoltas dos cativos como a comandada por Esprtaco
(109 a.C.71 a.C.) e celebrizada na literatura e no cinema um exemplo
da luta de classes na Antiguidade.
Sucedendo o modo de produo antigo viria o modo de produo
feudal, predominante durante a Idade Mdia na Europa, em que as
classes fundamentais seriam, de um lado, a da nobreza senhora de
terra e, de outro, a dos servos da gleba. A dominao dos primeiros
sobre os segundos dar-se-ia por meio de um complexo sistema de
obrigaes e direitos mtuos e desiguais, fundados no uso da terra
que era um bem comum, da qual os servos eram uma emanao
e sobre a qual os senhores exerciam o seu poder e na apropriao
da produo agrcola.
Por fim, viria o modo de produo capitalista, predominante
nas sociedades industriais, em que as classes fundamentais seriam a
burguesia proprietria de todos os meios de produo e o proletariado
dono apenas da sua fora de trabalho. Diferentemente dos modos de
produo anteriores, em que a classe dominante dispunha de meios

Mdulo Bsico 41
Estado, Governo e Mercado

legais para coagir a classe dominada a trabalhar em seu benefcio, sob


o modo de produo capitalista os trabalhadores seriam formalmente
livres e venderiam voluntariamente sua fora de trabalho para os
industriais burgueses em troca de um salrio livremente contratado entre
as partes no mercado. Marx iria mostrar em sua obra que a igualdade
formal entre burgueses e proletrios perante o Estado e no mercado
estaria a mascarar, de fato, a dominao e a explorao dos primeiros
sobre os segundos. Destitudos de todas as posses, aos proletrios s
restaria vender a sua fora de trabalho burguesia para sobreviver,
no havendo, portanto, verdadeiramente liberdade e escolha para
aqueles que nada possuam.
Portanto, sob a ordem liberal dominante na sociedade capitalista
aparentemente livre e igualitria e pretensamente fundada nas leis da
natureza existiria de fato uma ordem burguesa, ou seja, que atenderia,
antes de tudo, aos interesses econmicos da burguesia, assegurando
o seu lugar de classe dominante na sociedade.

A essa aparente naturalidade das relaes sociais estabelecidas


no mercado Marx chamaria de fetichismo da mercadoria.
Por que fetichismo, voc sabe?

Ao transformar todos os fatores de produo em mercadoria a


terra, o capital (dinheiro, fbricas, mquinas e equipamentos) e a fora
de trabalho a serem livremente trocadas no mercado, o capitalismo
transformaria as relaes sociais subjacentes a essas trocas isto , as
*Fetiche de fetichismo,
relaes de produo, que so relaes essencialmente humanas em
no mercado, as mercado-
rias pareceriam ter uma relaes entre coisas (mercadorias), em fetiche*.
dinmica e uma lgica A essa viso de mundo, dominante nas sociedades liberais do
prprias, independente sculo XIX e dominada pelo fetichismo da mercadoria, Marx chamaria
da vontade e da ao das
de ideologia.
pessoas, cujo valor de
troca seria definido pela Segundo Marx, a ideologia dominante em uma determinada
lei impessoal da oferta sociedade seria tambm a ideologia da sua classe dominante. Portanto,
e da demanda. Fonte:
nada mais natural que nas sociedades capitalistas a ideologia dominante
Elaborado pelo autor
fosse a burguesa, isto , aquela que correspondia viso que os
deste livro.

42 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

burgueses tinham da sociedade como um todo a partir do ponto de


vista que tinham devido sua insero econmica na sociedade e seu
interesse de classe. Para Marx, haveria ento uma relao direta entre
a representao que os homens tm da realidade e a sua insero
econmica nessa realidade. A primeira seria chamada de superestrutura
e a segunda de infraestrutura ou, simplesmente, estrutura.

De acordo com a perspectiva de Marx, a estrutura seria


determinante sobre a superestrutura, isto , a insero
concreta dos homens no processo econmico que
determinaria a sua forma de ver e de conceber o mundo.

Essa determinao da superestrutura pela estrutura derivaria


logicamente do materialismo dialtico, mtodo de investigao e
interpretao da realidade criado e utilizado por Marx em seu trabalho.
Ao examinar as relaes materiais estabelecidas entre os homens na
sociedade capitalista, isto , as relaes estabelecidas entre eles no
processo de produo industrial, Marx iria formular a sua teoria do
valor e identificar uma srie de leis que regeriam o capitalismo.
A teoria do valor de Marx complexa, extensa e demonstrada
por meio de frmulas, assim como tambm o so as leis do capitalismo
por ele identificadas. O seu adequado estudo e compreenso extrapolam
em muito os objetivos desta disciplina.
No entanto, compreender em linhas gerais a concepo de Marx
sobre o funcionamento do capitalismo fundamental para entender
como e por que ele chegaria concluso de que o sistema capitalista
baseado na explorao do proletariado pela burguesia e de que a
revoluo proletria e as passagens, primeiramente do capitalismo
para o socialismo e finalmente deste para o comunismo, no apenas
seriam desejveis como necessrias para o progresso da humanidade.
Em A riqueza das naes, publicado em 1776, Adam Smith j
havia identificado o trabalho humano como fonte geradora da riqueza
de uma sociedade, que independeria dos recursos naturais disponveis

Mdulo Bsico 43
Estado, Governo e Mercado

no seu territrio. Marx, em sua investigao, iria dar um passo alm:


identificaria na fora de trabalho a origem de toda criao de valor.
Para Marx, o capital no seria outra coisa seno trabalho morto, isto
, a parte do valor produzida pela fora de trabalho, ou seja, pelos
trabalhadores, que no lhes foi paga sob a forma de salrios, mas
acumulada pelo capitalista e reinvestida na produo.
Essa parte do valor criado pelo trabalho humano e no apropriada
pelos trabalhadores Marx chamaria de mais-valia*. A lgica dos
*Mais-valia conceito
capitalistas seria sempre extrair mais mais-valia dos seus trabalhadores,
fundamental da teoria
marxista. Criado por Karl acumulando capital para reinvestir na produo e aumentando assim
Marx para caracterizar a constantemente a sua riqueza. Essa lgica de acumulao incessante de
explorao do proletaria- capital independeria da vontade dos capitalistas individualmente, mas
do pelos capitalistas. Na
seria inerente sua condio de classe e sua sobrevivncia no mercado.
sua concepo original,
era definido como a dife-
A concorrncia entre capitalistas levaria estes a procurar aumentar
rena entre o valor dos constantemente a produtividade de suas empresas, investindo cada vez
produtos que os trabalha- mais em mquinas, equipamentos e tecnologia e, proporcionalmente,
dores produzem e o valor
cada vez menos em trabalho humano.
pago fora de trabalho
vendida aos capitalistas.
Essa lgica implacvel do capital teria diversas consequncias,
Fonte: Lacombe (2004). entre as quais cabe destacar duas:

f a tendncia concentrao do capital, por meio da qual


os capitalistas cujas empresas fossem mais produtivas
acabariam eliminando do mercado os capitalistas e
empresas menos produtivas o que no longo prazo
levaria a uma situao de oligoplio e, finalmente, de
monoplio, exterminando a concorrncia; e
f a reduo proporcional do nmero de trabalha-
dores e o aumento crescente de desempregados,
chamados por Marx de exrcito industrial de reserva.
A combinao dessas duas tendncias, levadas s ltimas
consequncias, resultaria no fim do prprio capitalismo,
j que o meio para a sua sobrevivncia o mercado
que desapareceria sob uma situao de monoplio e a
condio para a constante acumulao e valorizao do
capital seria a mais-valia extrada da fora de trabalho,
cujo contingente seria cada vez mais reduzido.

44 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

Frente a essas contradies inerentes ao capitalismo e insuperveis


sob esse modo de produo, a humanidade iria se ver conforme a
projeo de Marx frente a duas alternativas: socialismo ou barbrie.
A barbrie resultaria naturalmente da crescente acumulao da riqueza
nas mos de uns poucos e extenso crescente da misria, pois o
desenvolvimento do capitalismo tenderia a dissolver as demais classes
sociais existentes na sociedade em apenas duas: a dos proprietrios
capitalistas e a dos proletrios. O socialismo, no entanto, no resultaria
assim naturalmente, mas da ao deliberada do proletariado organizado
em partido como fora poltica para tomar o poder e implantar uma
ordem social conforme os seus interesses de classe, que seriam tambm
o interesse da maioria.
A mudana da ordem social por meio de uma revoluo de
classe no seria uma novidade na histria, j que teria ocorrido
anteriormente quando a burguesia emergente derrubou a monarquia
francesa, pondo fim ao Antigo Regime e instituindo a ordem
liberal e burguesa, primeiro na Frana e depois em toda a Europa.
A revoluo burguesa, no entanto, no se fez sem um novo projeto
de mundo e de organizao social, que foi construdo pelos
pensadores liberais como alternativa velha ordem e s velhas
ideias dominantes. Esse mesmo percurso deveria ser ento seguido
pelo proletariado industrial.
Tal como a burguesia construiu uma viso de mundo, conforme
os seus interesses de classe, a qual foi posteriormente assimilada pelas
demais classes da sociedade, tornando-se ideologia dominante, o
proletariado deveria fazer o mesmo. Mas para isso, ele deveria, antes,
desenvolver a conscincia dos seus prprios interesses de classe para
que pudesse transform-los em interesses coletivos. A tomada de
conscincia seria um processo eminentemente poltico, no derivado
automaticamente da insero econmica de uma classe social no
processo produtivo. Para explicar essa diferena, Marx subdividiria
o conceito de classe social em classe em si e classe para si.
Uma classe em si seria constituda por aquele grupo de homens
e de mulheres que se encontravam sob condies econmicas idnticas,
mas que no havia desenvolvido a conscincia dos seus prprios
interesses. Esta seria a condio do operariado industrial e tambm dos

Mdulo Bsico 45
Estado, Governo e Mercado

camponeses, servos da gleba, durante a Idade Mdia, e dos escravos,


na Antiguidade. A diferena seria a de que, nem servos nem escravos
dispunham no seu tempo das condies de desenvolver a conscincia
dos seus prprios interesses, que lhes permitissem passar da condio
de classe em si para a de classe para si.
Manifesto do Partido
Comunista de Marx. Antes do advento da sociedade industrial, os indivduos pertencentes
Disponvel em: <http:// s classes exploradas encontravam-se espalhados pelo territrio sem
www.scielo.br/scielo.
contato uns com os outros, o que no lhes teria permitido desenvolver
php?pid=S0103-
40141998000300002
uma conscincia de classe e formular um projeto de organizao de
&script=sci_arttext>. toda a sociedade, conforme os seus prprios interesses.
Acesso em: 19 maio 2014. Segundo Marx, essas condies j existiriam para os proletrios
Para conhecer mais sobre

v
industriais no sculo XIX, na medida em que o desenvolvimento da
a teoria da revoluo de
Marx, leia
grande indstria os havia concentrado num mesmo local, sob condies
O Manifesto do Partido idnticas de vida e de trabalho. O papel do partido comunista seria
Comunista. precisamente o de organizar politicamente a classe operria, desenvolver
a sua conscincia de classe e conduzi-la na tomada do poder.
Para Marx, a tomada do poder do Estado pelo proletariado
poria fim propriedade privada dos meios de produo e ordem
e dominao burguesas, instituindo a ditadura do proletariado. Ao
utilizar o termo ditadura, Marx no estaria propugnando uma forma
de governo mais dura ou autoritria que a dos governos liberais e
monarquias parlamentares do seu tempo, mas simplesmente indicando
que aquele seria um governo de classe, e no um governo de todos.

Para Marx todo governo em uma sociedade de classes


seria sempre uma ditadura da classe dominante. Portanto,
da mesma forma que sob a ordem capitalista se vivia sob
a ditadura da burguesia qualquer que fosse a forma
assumida pelo Estado burgus , sob o socialismo iria se
viver sob a ditadura do proletariado. A diferena que,
sob o capitalismo, a sociedade viveria sob a ditadura da
minoria a da burguesia , enquanto que sob o socialismo
iria se viver sob a ditadura da maioria o proletariado.

46 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

O Socialismo, no entanto, seria apenas uma fase transitria


do capitalismo ao comunismo, durante a qual o proletariado utilizaria
toda a fora do Estado para acabar com a sociedade de classes.
A misso histrica e libertadora do proletariado seria precisamente
essa: acabar com as classes sociais, restabelecendo a igualdade inicial
entre os homens. No entanto, diferena do comunismo primitivo,
em que todos seriam iguais na pobreza, sob a sociedade comunista
ps-capitalista os homens iriam ser iguais na abundncia, podendo
finalmente desenvolver plenamente o seu potencial humano. Quando
as classes tivessem sido finalmente abolidas, o prprio Estado deixaria
de existir, pois teria perdido completamente a sua funo, que seria a
de garantir a dominao de uma classe sobre as demais.
Segundo Marx, a sua teoria da revoluo e da tomada do poder
pelo proletariado nada teria de utpica, mas estaria cientificamente
embasada. Por isso, Marx iria chamar o socialismo por ele propugnado
de socialismo cientfico, diferenciando-o das demais formas
de socialismo propostas por outros filsofos do seu tempo, que, por
no estarem fundamentadas na avaliao da histria conduzida pelo
mtodo do materialismo dialtico, seriam utpicas. Por ser cientfico, o
socialismo de Marx no poderia ser institudo em qualquer sociedade
nem sob quaisquer circunstncias, mas dependeria de determinadas
condies objetivas. Essas condies seriam precisamente as do
capitalismo industrial plenamente desenvolvido.
Para Marx, o capitalismo teria desempenhado um papel
progressista na histria da humanidade ao libertar o homem das
condies de dominao existentes nas sociedades tradicionais e soltar
as amarras que at ento impediam o pleno desenvolvimento das
foras produtivas nas sociedades humanas. Somente sob o capitalismo
que teriam sido criadas as condies para o aumento crescente da
riqueza social e consequente superao do quadro de escassez a que
a humanidade, at ento, vivia submetida.
Portanto, a perspectiva de Marx no pode jamais ser tomada
por anticapitalista, como a de alguns socialistas utpicos, mas sim
por ps-capitalista. A partir do momento em que a burguesia tivesse
cumprido o seu papel histrico de promover o desenvolvimento do
capitalismo, subvertendo completamente a ordem das sociedades

Mdulo Bsico 47
Estado, Governo e Mercado

tradicionais, e que o capitalismo no estivesse mais trazendo qualquer


progresso humanidade, esse deixaria de ser revolucionrio para
tornar-se reacionrio. Essa parecia ser a situao das sociedades
capitalistas industrialmente desenvolvidas da Europa, como a
Inglaterra e a Blgica.

Para Marx, o pleno desenvolvimento do capitalismo era


uma condio necessria para a implantao do socialismo.

Caberia ento ao proletariado tomar o poder e conduzir o


gnero humano sua libertao, cumprindo a sua misso histrica.
Foi com essa convico que Marx participou da fundao, em 1864,
da Associao Internacional dos Trabalhadores, em Londres, que
posteriormente seria mais conhecida por I Internacional. No entanto,
o desenrolar dos acontecimentos polticos e econmicos na Europa e
nas sociedades capitalistas, em geral, iria tomar uma direo diferente
da imaginada por Marx.

48 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

Atividades de aprendizagem
Avanamos mais um tpico em nosso estudo. Se voc realmen-
te entendeu o contedo, no ter dificuldades de responder
questo a seguir. Se, eventualmente, ao responder, sentir dificulda-
des, volte, releia o material e procure discutir com seu tutor.

2. Cite trs caractersticas distintivas de cada corrente de pensamento


at aqui analisada.

Mdulo Bsico 49
Estado, Governo e Mercado

As Mudanas nas Sociedades


Capitalistas no Final do
Sculo XIX e seus Impactos
sore as Matries
Marista e Lieral

No fim do sculo XIX, a sociedade e a economia capitalistas


passariam por profundas transformaes que iriam obrigar tanto os
pensadores marxistas quanto os liberais a reverem alguns de seus
prognsticos e paradigmas.
No plano poltico, a mudana mais importante foi a democratizao
das sociedades liberais, com a adoo do sufrgio universal masculino.
Contrariamente expectativa de todos, os quais acreditavam que o
governo da maioria e a economia de mercado fossem incompatveis,
a experincia do sculo XX iria mostrar que democracia e capitalismo
poderiam muito bem conviver numa mesma sociedade. Essa contraprova
da histria iria desafiar ambas as correntes a explicar os mecanismos
que tornariam possvel a coexistncia de um sistema econmico com um
sistema poltico, baseados em princpios aparentemente contraditrios.
No plano econmico, a virada do sculo traria importantes
transformaes tecnolgicas e organizacionais, cujos impactos sobre o
conjunto das sociedades seriam enormes, causando diversas mudanas
que foram sentidas ao longo das dcadas e levando reestruturao e
reorganizao da produo. A Segunda Revoluo Industrial produziria
profundas mudanas na composio da fora de trabalho e seria
acompanhada pelo desenvolvimento das sociedades por aes que

50 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

modificariam o padro de organizao e gesto empresarial, assim


como a inter-relao das empresas no mercado.
Essas transformaes no foram presenciadas por Marx, que
morreu em 1883, mas o surgimento das empresas de capital aberto
por ele assistido seria erroneamente interpretado como indicador de
uma fase de transio do capitalismo para o socialismo, e no como
de mudana do padro de funcionamento do prprio capitalismo.
Aos olhos de Marx [escreveria Raymond Aron (2005, p. 630), um
dos maiores conhecedores da sua obra] as grandes sociedades por
aes [que comeavam a surgir j no seu tempo] representavam uma
primeira forma de negao do capitalismo e uma forma transitria
entre o capitalismo e o socialismo.
Por isso, toda a teoria de Marx encontra-se baseada no estudo da
dinmica das sociedades capitalistas do sculo XIX, e seus prognsticos
calcados na projeo das tendncias nelas ento observadas.
Em meados do sculo XIX, os Estados liberais europeus eram
dirigidos por governos constitudos com base na representao popular
e escolhidos por meio do voto censitrio. Tanto nas monarquias
constitucionais, como as dos Pases Baixos e do Reino Unido, quanto
nas repblicas, como as da Sua e da Frana aps 1870, o direito de
voto era sempre restrito s classes proprietrias e educadas. Por essa
razo, Marx afirmaria sem hesitar que, qualquer que fosse a forma
assumida pelo Estado, todo governo seria sempre uma ditadura da
classe dominante. Ainda que a burguesia governasse a si prpria
democraticamente, pois todos os seus membros tinham direito a voto,
seu governo sobre a massa trabalhadora excluda do processo eleitoral
seria sempre uma ditadura.

Figura 3: Locomotiva utilizada no sculo XVIII


Fonte: Gutenberg (2008)

Mdulo Bsico 51
Estado, Governo e Mercado

Quanto ao padro tecnolgico vigente no tempo de Marx,


conforme Figura 3, esse era ainda o mesmo da primeira Revoluo
Industrial, iniciada nas ltimas dcadas do sculo XVIII e baseado na
mquina a vapor como motor propulsor dos engenhos fabris, navios e
locomotivas, no carvo como combustvel e nas ferrovias como principal
meio de transporte terrestre. Essa tecnologia empregava intensivamente
mo de obra, o que implicava no aumento constante do contingente
de trabalhadores industriais embora Marx j houvesse observado a
tendncia de substituio do trabalho humano pelo das mquinas. Em
relao dinmica do mercado e gesto dos negcios, as empresas
interagiam em um mercado livre, desregulado e competitivo, eram
majoritariamente de propriedade individual ou familiar, e dirigidas
diretamente pelos seus prprios donos.
Seria a partir da observao dessa realidade e das tendncias
nela identificadas que Marx iria formular os seus prognsticos sobre
o futuro do capitalismo. O uso intensivo de mo de obra sobre o qual
se baseava a acumulao e expanso capitalista levou-o a imaginar
que as demais classes sociais existentes como a pequena burguesia
e o campesinato tenderiam a desaparecer com a absoro dos seus
membros pelas classes fundamentais: a burguesia cada vez menor
e mais rica; e o proletariado cada vez mais numeroso e tendendo
a se tornar majoritrio na sociedade. Nesse cenrio, a polarizao e
a luta de classes lhe pareceriam inevitveis. Dado o controle familiar
dos meios de produo e a crescente desigualdade de riqueza entre
as classes, os membros da burguesia seriam facilmente identificveis,
no s pelo seu nome e sobrenome, mas tambm pelo seu estilo de
vida, cada vez mais opulento e contrastante com o dos trabalhadores.
Essa situao iria mudar substantivamente aps a morte de
Marx. Com o surgimento da democracia, iria se abrir aos operrios
industriais a oportunidade de participar do processo poltico, elegendo
seus representantes, influenciando a ao do Estado de dentro do
parlamento e, eventualmente, chegando ao poder pela via eleitoral.
Assim, [...] a escolha crucial [que se ps para as organizaes dos
trabalhadores] foi entre participar ou no [do processo eleitoral e do
jogo parlamentar] (PRZEWORSKI, 1985, p. 19). No sendo uma
escolha nada fcil, ela iria provocar a primeira grande ciso no seio

52 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

do movimento operrio e socialista internacional.


Uma parte iria aceitar as novas regras do jogo e Saiba mais Lnin (18701924)
Vladimir Illitch Ulianov nasceu na
participar das eleies, trocando a revoluo por
Rssia, onde iniciou sua atividade
concesses de benefcios sociais aos trabalhadores,
revolucionria na dcada de 1890,
essa mesma parte tambm aceitaria a luta pela
quando formou um grupo marxista
cooperao entre classes e admitiria a propriedade
em So Petersburgo. Tinha como objetivo
privada e a economia de mercado. A outra rejeitaria
para si provar que ao contrrio das teses de
a proposta de adeso democracia burguesa, Marx uma revoluo comunista era possvel
mantendo-se fiel ao iderio da revoluo socialista e tambm num pas como a Rssia, onde o
tomada do Estado sem concesses burguesia. Os capitalismo mal dava seus primeiros passos.
primeiros iriam herdar ou fundar os partidos sociais- Alm disso, props a tese do centralismo
democratas e socialistas do Ocidente, e dominar a democrtico, segundo a qual os marxistas
II Internacional, fundada em 1889 pelos marxistas podiam discutir livremente entre si antes de
aps a ciso da I Internacional; os segundos iriam agir, mas, na hora da ao, sua obrigao era
organizar-se nos partidos comunistas mundo afora obedecer, com disciplina militar, liderana

e promover a realizao da III Internacional, em partidria. Fonte: Educao UOL (2008g).

1919, e, como Lnin, chamar os sociais-democratas


de sociais-traidores. Lnin (s/d, p. 175) assim se referiria s lideranas
operrias que haviam renunciado revoluo socialista:

Esa capa de obreros aburguesados o de aristocracia


obrera, enteramente pequeo burgueses por su gnero
de vida, por sus emolumentos y por toda su concepcin
del mundo, es el principal apoyo de la II Internacional, y,
hoy da, el principal apoyo social (no militar) de la burgue-
sa. Porque son verdaderos agentes de la burguesa en el
seno del movimento obrero, lugartenientes obreros de la
clase de los capitalistas, verdaderos vehculos del refor-
mismo y del chovinismo.

As mudanas ocorridas no processo de produo e de


organizao das empresas iriam igualmente transformar o cenrio
econmico e as perspectivas para a classe operria. Com o advento
da Segunda Revoluo Industrial na virada do sculo XIX para o XX,
marcada pela inveno do motor a exploso, pelo desenvolvimento
da energia eltrica e das indstrias mecnica, qumica e eletrnica, e
pela utilizao do petrleo como combustvel, o processo de produo

Mdulo Bsico 53
Estado, Governo e Mercado

iria se tornar muito mais complexo e uma srie de novas atividades


e postos de trabalho requeridos pela nova sociedade industrial iria
proliferar em detrimento do crescimento do operariado fabril. Assim, a
expectativa de que o proletariado industrial viesse a se tornar a classe
social majoritria na sociedade acabou sendo frustrada. Mais que isso:
o operariado passaria a regredir proporcionalmente ao conjunto da
populao, como nos mostra Przeworski (1985, p. 38),

[...] de 1890 a 1980, o proletariado continuou a perfazer


uma minoria do eleitorado. Na Blgica, o primeiro pas
europeu a estabelecer uma indstria significativa, a propor-
o de operrios conseguiu, de fato, quebrar o encanto
do nmero mgico da maioria, atingindo 50,1% dos
votantes em 1912. Desde ento, sua porcentagem decli-
nou sistematicamente, chegando a 19,1% em 1971. Na
Dinamarca, a proporo de operrios no eleitorado nunca
ultrapassou 29%. Na Finlndia, jamais excedeu 24%.
Na Frana, essa proporo declinou de 39,4%, em 1893,
para 24,8% em 1968. Na Alemanha, os operrios como
proporo do eleitorado passaram de 25,5% em 1871
para 36,9% em 1903, desde ento constituindo cerca de
um tero dos eleitores. Na Noruega, os operrios cons-
tituam 33% do eleitorado em 1894, e sua proporo
atingiu o auge 34,1% em 1900. Na Sucia, a porcen-
tagem de trabalhadores no eleitorado cresceu de 28,9%
em 1908 para 40, 4% em 1952; a seguir, declinou at
38,5% em 1964.

Assim, mesmo na hiptese de toda a classe operria votar


unida no partido que representasse os seus interesses exclusivos, sem
alianas e concesses a outras classes e grupos sociais representados
por outros partidos polticos, a sua chegada ao poder de Estado pela
via eleitoral iria se mostrar numericamente impossvel.
Alm disso, as sociedades por aes iriam se impor como forma
principal de organizao das empresas capitalistas, em resposta
maior quantidade e concentrao de capitais requeridas pelo padro
tecnolgico da Segunda Revoluo Industrial. Com a proliferao das

54 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

grandes empresas capitalistas industriais, comerciais e financeiras,


durante o sculo XX, a sua gesto teria de se profissionalizar, saindo das
mos dos proprietrios cada vez mais difceis de identificar, sobretudo
nas sociedades annimas para as de administradores profissionais.
Nessa nova, mais complexa e diversificada estrutura produtiva, iria
aumentar significativamente a proporo de indivduos cuja insero
no processo produtivo no seria passvel de ser classificada nem como
pertencente burguesia, nem como integrante do operariado industrial.
Com isso, as cartas do jogo poltico concebido estritamente em termos
de luta de classes iriam embaralhar-se.
As profundas mudanas produzidas na estrutura e funcionamento
das sociedades capitalistas iriam exigir novas explicaes no
encontrveis na obra dos pensadores do sculo XIX, nem na de Marx,
nem na dos liberais. No campo marxista, iria se afirmar a percepo
de que o capitalismo havia mudado de padro, deixando de ser um
sistema concorrencial em que as empresas disputavam um mercado
em relativa igualdade de condies para se tornar num sistema
monopolista em que grandes conglomerados dominariam, de fato,
a produo, numa concorrncia desigual com as empresas familiares
e de menor porte. Para explicar essa nova fase, Lnin escreveria em
1916 o ensaio Imperialismo, fase superior do capitalismo, explicando-a
da seguinte forma:

La propriedad privada fundada en el trabajo del pequeo


patrono, la libre competencia, la democracia, todas esas
consignas por medio de las cuales los capitalistas y su
prensa engaan a los obreros y a los campesinos, perte-
necen a un pasado lejano. El capitalismo se ha transfor-
mado en un sistema universal de sojuzgamiento colonial
y de estrangulacin financiera de la inmensa mayora
de la poblacin del planeta por un puado de pases
adelantados. El reparto de ese botn se efecta entre
dos o tres potencias rapaces, y armada hasta los dientes
(Norteamrica, Inglaterra, el Japn), que dominan el
mundo y arrastran a su guerra, por el reparto de su botn,
a todo el planeta. (LNIN. s/d, p. 177)

Mdulo Bsico 55
Estado, Governo e Mercado

A atualizao pretendida por Lnin da teoria do capitalismo de


Marx no seria influenciada apenas pela observao das tendncias
gerais do capitalismo nos novos tempos, mas tambm pelo seu particular
envolvimento na luta poltica do seu pas a Rssia que ocupava uma
posio perifrica no sistema capitalista internacional. Contrariamente
a Marx, que imaginava que a revoluo iria comear nos pases
capitalistas mais desenvolvidos, e deles se alastrando pelo mundo, Lnin
acreditava que a revoluo teria lugar justamente nos pases menos
desenvolvidos, uma vez que sob a fase imperialista do capitalismo,
as naes capitalistas dominantes, por meio da superexplorao do
mundo, conseguiriam cooptar e corromper as lideranas operrias
nacionais. Dada a incipiente industrializao da Rssia e, portanto,
do reduzido tamanho da classe operria do pas, Lnin iria propor a
aliana entre operrios e camponeses que constituam a maioria do
povo russo contra a burguesia , aliana que, para Marx, pareceria
absurda, uma vez que, aos seus olhos, o campesinato era uma classe
conservadora e reacionria.
Aps a revoluo de outubro de 1917 e a tomada do poder na
Rssia pelos Bolcheviques, Lnin iria dar especial ateno ao papel
do Estado sovitico, sob o seu comando, e sua forma de governo:

Sin embargo, seria la mayor torpeza y la ms absurda


utopa suponer que se puede pasar del capitalismo al
socialismo sin coercin y sin dictadura. La teora marxis-
ta ya se ha pronunciado hace mucho, y del modo ms
rotundo, contra este absurdo democrtico-pequeobur-
gus y anarquista. (LNIN, s/d, p. 439)

Assim, a ditadura do proletariado assumiria na Unio Sovitica


e no pensamento de Lnin um significado bem mais forte do que no
de Marx, pois no tempo deste inexistia democracia no mundo, ao
passo que no de Lnin essa j era a forma de governo dos pases
capitalistas mais desenvolvidos da Europa e dos Estados Unidos. A
rejeio da democracia e a defesa intransigente da ditadura como
forma de garantir as conquistas da revoluo socialista iriam separar
claramente as correntes marxistas de orientao leninista, ligadas

56 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

III Internacional, que ocupariam maior espao entre a esquerda dos


pases da periferia do mundo capitalista, e as correntes marxistas dos
pases capitalistas centrais.
Ocupando uma posio intermediria
entre a de Lnin e a que os marxistas Saiba mais Antonio Gramsci (18911937)
da Europa Ocidental iriam assumir no Uma das referncias essenciais do pensamento

ps-guerra encontra-se o pensamento de esquerda no sculo XX. Membro fundador e

de Antonio Gramsci. Gramsci assistiria a principal terico do Partido Comunista Italiano


(PCI). Promoveu o casamento das ideias
ascenso do fascismo no seu pas, sendo
de Marx com as de Maquiavel, considerando o Partido
encarcerado em 1926. Foi no crcere que ele
Comunista o novo Prncipe, a quem o pensador florentino
escreveu boa parte de sua obra e passou a
renascentista dava conselhos para tomar e permanecer no
maior parte dos seus dias at a morte. Seu
poder. Fonte: Educao UOL (2008h).
pensamento seria fortemente influenciado
pela situao do seu pas natal, dividido
entre um norte industrializado e um sul atrasado e arcaico, e dominado
pelo fascismo, que havia surgido como um movimento de massas em
meio a um regime democrtico e levado a Itlia ao totalitarismo. Os
papis da cultura e da liderana polticas seriam objetos centrais da
sua reflexo e temas de muitos dos seus escritos. A partir do conceito
de hegemonia de classe, utilizado por Lnin para indicar a liderana
do operariado industrial na conduo da revoluo socialista, Gramsci
criaria o conceito de hegemonia cultural, por meio do qual iria
explicar a manuteno do Estado capitalista e as razes pelas quais
a revoluo socialista, imaginada como inevitvel pelos marxistas do
sculo XIX, no teria ocorrido no sculo XX.
Segundo Gramsci, o Estado no se manteria nas sociedades
capitalistas apenas pela fora, mas exerceria o seu poder por meio
da ideologia, isto , da hegemonia cultural dos valores burgueses,
compartilhados inclusive pela classe operria. Aps a morte de Gramsci,
a liderana intelectual sobre o Partido Comunista Italiano PCI iria ser
exercida por Palmiro Togliatti (18931964), fornecendo a base terica
e ideolgica para o surgimento do Eurocomunismo nos anos de 1970
e 1980, que passaria a ser a orientao dominante na maior parte dos
partidos comunistas da Europa Ocidental. O Eurocomunismo iria se
afastar ideologicamente do Partido Comunista da Unio Sovitica ao
declarar fidelidade s instituies democrticas, renunciar revoluo

Mdulo Bsico 57
Estado, Governo e Mercado

social como forma de construo do socialismo e procurar representar


outras foras sociais alm do operariado industrial, como os funcionrios
do setor pblico, as classes mdias e os novos movimentos sociais.
Na Europa Ocidental, capitalista e democrtica do ps-guerra,
os pensadores marxistas no ligados aos partidos comunistas dos seus
pases acabariam logo deixando de lado a questo da revoluo e do
Estado socialista para refletir sobre o papel do Estado nas sociedades
capitalistas. Assim, a discusso sobre as relaes entre Estado e mercado
voltaria com fora no campo do marxismo. Entre os diversos pensadores
marxistas europeus, iria se formar o consenso de que, sob as condies
do mundo contemporneo, o mercado no seria mais o meio suficiente
para o capitalismo vicejar e se reproduzir como acreditava Marx, com
razo, ao analisar a dinmica do capitalismo nas sociedades liberais do
sculo XIX. Nas sociedades industriais e democrticas do sculo XX, o
Estado desempenharia um papel essencial para garantir as condies
de acumulao e legitimidade sob constante ameaa em funo de seis
principais fatores, apontados por Przeworski (1995, p. 90):

(1) a competio entre as firmas incapaz de assegurar


que todas as atividades necessrias para a produo capi-
talista continuada sejam espontaneamente realizadas;
(2) a taxa de lucro declinou, pelas razes antecipadas por
Marx ou por presses salariais;
(3) a economia capitalista no fornece bens pblicos sufi-
cientes e sua escala se elevou acima das capacidades de
proviso privada;
(4) a populao excedente no funciona suficientemente
como um exrcito industrial de reserva; os salrios excedem
o nvel de subsistncia e ameaam a lucratividade;
(5) o sistema capitalista ameaado pela organizao
poltica de todos aqueles que explora ou oprime;
(6) as condies no econmicas necessrias para a conti-
nuada produo e troca capitalista como educao,
padres familiares, motivaes etc. no so espontanea-
mente geradas, pelo simples fato de que o sistema econ-
mico organizado como um sistema econmico capitalista.

58 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

Contrariamente ao que Marx havia


observado na sociedade capitalista do sculo XIX, Saiba mais Jrgen Habermas (1929)

em que todas as relaes sociais encontravam- Filsofo alemo e principal estudioso da


segunda gerao da Escola de Frankfurt.
se encobertas pelo fetichismo da mercadoria,
Ensinou Filosofia primeiro em Heidelberg
isto , reguladas como que naturalmente pelas
e depois se tornou professor de Filoso-
relaes de troca entre coisas no mercado, sob
fia e Sociologia na Universidade de Frankfurt. Suas
o capitalismo contemporneo essas relaes
obras abordam temas da epistemologia, da poltica,
estariam cada vez mais na dependncia da
da tica e da comunicao. Introduzindo uma nova
regulao artificial do Estado. Segundo alguns viso a respeito das relaes entre a linguagem e a
marxistas alemes, como o filsofo Jrgen sociedade, em 1981 publicou sua obra mais impor-
Habermas e o socilogo Claus Offe, o Estado tante: Teoria da Ao Comunicativa. Fonte: Educa-
no estaria apenas a corrigir e sanar as falhas o UOL (2008i).
de mercado, como os liberais classificariam a Claus Oe
interveno do Estado no mercado durante Socilogo poltico alemo, nasceu em
o perodo do ps-guerra, mas a substituir Berlim e faz parte da segunda gerao da
o mercado como mecanismo regulador e Escola Frankfurt. Influenciado por uma
reprodutor do sistema capitalista. Offe veria, tendncia marxista e pela teoria discursiva
inclusive, uma certa inverso de princpios no de Jrgen Habermas, ampliou de modo considervel
funcionamento do mercado e do Estado, com a perspectiva poltica de se compreender o Estado

a mercantilizao da poltica e a politizao e a economia contempornea, alm de se dedicar

da economia privada, o que explicaria a aos estudos sobre as relaes entre democracia e
capitalismo. Fonte: Senko (2012).
compatibilidade observada entre democracia
e economia de mercado:

A lgica da democracia capitalista de contaminao


mtua: infunde-se autoridade economia atravs do
gerenciamento da demanda global, das transferncias
e da regulamentao, de forma que ela perde cada vez
mais seu carter espontneo e autorregulador; e introduz-
se uma contingncia de mercado no Estado [atravs da
competio poltica entre partidos no mercado eleitoral],
comprometendo, assim, qualquer noo de autoridade
absoluta ou de bem absoluto. [...] Desta forma, uma das
vias pela qual se atinge a compatibilidade parece ser a
infuso de parte da lgica de um domnio no outro i.e.,
a noo de competio na poltica e a ideia de alocao
autoritria de valores na economia. (OFFE, 1983, p. 33)

Mdulo Bsico 59
Estado, Governo e Mercado

A ateno que os pensadores marxistas


Saiba mais Louis Althusser (19181990) passariam a ter com o Estado a partir do sculo XX
Nasceu na Arglia. Em 1939 ingres-
no iria se restringir ao seu papel econmico de
sou na cole Normale Superieur (ENS)
fiador e promotor das condies de acumulao
de Paris. Mas antes mesmo de iniciar
capitalista. Suas funes e importncia nos
os seus estudos foi mobilizado para
planos da dominao e legitimao poltica e
lutar na Segunda Grande Guerra e acabou sendo
ideolgica iriam ser postas em destaque por
prisioneiro dos alemes, permanecendo em um
campo de concentrao de 1940 a 1945. Aps o
alguns pensadores marxistas da Frana, como
conflito, passou a estudar filosofia na ENS. Althus- o filsofo Louis Althusser e o cientista poltico
ser padeceu de sucessivas crises psquicas, que o de origem grega Nicos Poulantzas. Althusser
acompanharam por toda a sua carreira. Em 1948 iria procurar reler Marx e resgatar sua teoria da
ingressou no Partido Comunista Francs, tendo deformao que lhe haveria imposto o stalinismo.
j h algum tempo deslocado-se de suas posi- Opondo-se a todo reducionismo econ-
es catlicas anteriores para o marxismo. Fonte: mico, que via nas estruturas polticas do Estado
Marxists (2008a). mero epifenmeno das relaes econmicas
Nicos Poulantzas (19361979) estabelecidas entre as classes sociais no processo
Filsofo grego, terico marxista e de produo da riqueza material de uma socie-
estudioso do Estado, nas suas ltimas dade, Althusser iria pr em destaque no apenas
obras, alargou a tese de que o poder o papel repressivo do Estado na manuteno da
poltico, na Modernidade, embora
ordem capitalista pela fora, como sobretudo a
assentado no econmico, assume importncia cada
sua funo na manuteno da coeso ideolgica
vez maior. O ponto nodal dessa anlise que o poder
da sociedade, por meio do que ele chamaria de
poltico se materializa e se concentra no Estado. Para
aparelhos ideolgicos de Estado.
ele, o Estado mais que o epicentro do poder; o
campo decisivo da luta de classes, onde a sociedade Os aparelhos ideolgicos poderiam, ou
estrutura os seus contornos definitivos. Fonte: no, estar diretamente ligados e subordinados ao
Karnikowski (2006). Estado, mas estariam sempre desempenhando
uma funo importante para a manuteno e
legitimao da ordem capitalista e do Estado burgus. Entre esses
aparelhos ideolgicos Althusser classificaria as escolas, as igrejas, a
famlia, a imprensa, os partidos e sindicatos, enfim, toda uma srie
de organizaes que no tinham ligao direta nem com o sistema
produtivo, nem com a represso do Estado, mas que so fundamentais
na transmisso e manuteno dos valores em uma sociedade.
Poulantzas no apenas reconheceu, como Althusser, o
desempenho pelo Estado de outras funes alm da repressiva, como
tambm concebeu a ao estatal como dotada de uma independncia

60 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

relativa em face dos interesses da classe dominante. Para Poulantzas,


o Estado no poderia ser mais concebido de forma reducionista como
o comit executivo da burguesia, tal como um dia o definiu Marx,
no Manifesto do Partido Comunista, pois suas funes na sociedade
contempornea seriam variadas e complexas e no meras correntes
transmissoras e executoras da vontade da classe dominante, e os
agentes do Estado seriam dotados dos seus prprios interesses.

v
Para os liberais, duas importantes mudanas ocorridas nas
sociedades capitalistas durante o sculo XX, que desafiavam a
interpretao liberal dominante no sculo XIX, precisariam ser explicadas:
a compatibilidade entre democracia e economia de mercado, e a
Ao longo do sculo XX,
convivncia entre esta e a crescente interveno do Estado no domnio a matriz do pensamento
das relaes econmicas. marxista iria sendo
enriquecida com outras
No campo da teoria econmica, o pensamento predominante
contribuies e aportes
no perodo do ps-guerra seria o do ingls John Maynard Keynes
analticos, de forma
(18831946), para quem o capitalismo contemporneo no poderia a poder continuar
funcionar no seu ponto mximo de eficincia regulado apenas pelas explicando um mundo

leis do mercado, necessitando, para tanto, da influncia e interveno cuja dinmica no era
mais passvel de ser
deliberadas do governo. Embora o Estado no seja capaz de impedir
compreendida apenas pela
o movimento cclico da economia capitalista em que perodos de tica do prprio Marx.
expanso econmica so seguidos de perodos recessivos, durante Algo semelhante iria se
os quais a economia se retrai at encontrar um ponto de equilbrio passar tambm no campo
do pensamento liberal.
entre oferta e demanda, ensejando a retomada do ciclo expansivo , a
interveno do governo no mercado poderia tornar os ciclos descentes
menos profundos, aliviando os seus efeitos deletrios sobre o emprego
e o bem-estar coletivo. Para Keynes, o Estado deveria desempenhar
o papel de agente anticclico nos perodos recessivos, induzindo os
investimentos privados por meio da reduo das taxas bsicas de juros
e aumentando o gasto pblico sob a forma de investimentos diretos
em infraestrutura e obras pblicas.
Ao lanar mo desses mecanismos, o Estado acabaria estimulando
os agentes privados a investir, criando empregos e gerando demanda
para as empresas. Segundo Keynes, a interveno poltica nos mercados
no deveria se limitar ao dos Estados nacionais para estimular e
regular suas economias domsticas, mas deveria levar criao de
instituies internacionais voltadas para a coordenao monetria e

Mdulo Bsico 61
Estado, Governo e Mercado

macroeconmica entre os diferentes pases. Essa proposta acabaria


sendo adotada na conferncia de Bretton Woods, em 1944, que deu
origem criao de organismos econmicos internacionais, como o
Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Embora predominante, a posio de Keynes nunca foi consensual
no meio liberal, encontrando a oposio de alguns importantes
economistas, como o austraco Friedrich von Hayek (1899-1992) e
o americano Milton Friedman (19122006), que se mantiveram fiis
aos princpios do liberalismo econmico clssico e firmes na convico
de que ao Estado basta ter uma poltica monetria austera para que
os mecanismos de mercado faam os ajustes necessrios economia.

Como economista formado no campo do pensamento


liberal, Keynes no deixaria de concordar que, no longo
prazo, o mercado acabaria ajustando a economia, mas o
problema a ser enfrentado, sobretudo em conjunturas
recessivas, era de curto prazo, pois segundo a sua frase
que se tornaria clebre a longo prazo, todos estaremos
mortos.

Essa percepo da urgncia e oportunidade da ao do Estado


levaria inclusive Milton Friedman, seu maior opositor, a afirmar que
num certo sentido [no curto prazo], todos [isto , os economistas
liberais] somos keynesianos agora; mas em outro [no longo prazo],
ningum mais Keynesiano. Outra contribuio importante para a
compreenso do capitalismo contemporneo seria dada por Joseph
Schumpeter (18831950), que cunharia a expresso destruio
criadora para explicar a dinmica econmica do sistema. Segundo
o economista austraco:

O capitalismo essencialmente um processo endgeno de


mudana. Na ausncia de mudanas, a sociedade capi-
talista deixa de existir. Se o motor do capitalismo parar,
todo o sistema se desintegrar. A chave que liga o motor

62 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

e o mantm funcionando a inovao [e] a expresso


capitalismo estabilizado uma contradio em termos.
(SCHUMPETER apud LEITE JNIOR, 2009, p. 29-30)

A anlise de Schumpeter sobre a dinmica do capitalismo no


se restringiu ao funcionamento do sistema na esfera econmica, mas
se estenderia esfera poltica. Schumpeter prestou uma importante
contribuio para explicar a coexistncia entre democracia e economia
de mercado nas modernas sociedades capitalistas, tida como impossvel
pela teoria liberal clssica. Para tanto, ele deu novo significado ao termo
democracia, tirando dele todo contedo substantivo e circunscrevendo-o
em termos estritamente processuais. Ao invs de conceber a democracia
como um sistema, por meio do qual o povo delibera sobre questes
de interesse coletivo, Schumpeter descreveu-a simplesmente como
um sistema de competio entre elites que disputam o voto popular
com o objetivo de exercer as funes de governo, e de seleo dos
governantes entre as elites por via eleitoral. Por essa razo, a concepo
de democracia de Schumpeter tambm conhecida como teoria elitista
da democracia.
A concepo schumpeteriana de democracia seria, aos olhos
de seu autor, mais realista e apresentaria a vantagem de reconhecer a
importncia vital da liderana poltica, negligenciada pela concepo
tradicional. Essa nova definio no negligenciaria, em absoluto,
os genunos interesses dos grupos sociais; ao contrrio, os colocaria
na posio que eles realmente teriam, isto , de desejos que, ainda
que fortes e definidos, poderiam permanecer latentes durante
dcadas, at que um lder viesse a dar-lhes vida, transformando-os
em fatores polticos.
Entendida como competio pela liderana, a democracia
requereria, no entanto, a livre competio entre elites pelo voto livre dos
eleitores. Embora estritamente processual, a concepo de Schumpeter
no classificaria como jogo democrtico a competio fraudulenta ou
cerceada por um outro poder. A democracia suporia ainda no s a
capacidade de o povo eleger, por maioria, os seus governantes, como
tambm de destitu-los, ainda que pela simples negativa em reeleg-los
e pela formao de nova maioria.

Mdulo Bsico 63
Estado, Governo e Mercado

Portanto, o imprio da lei e a preservao da liberdade


individual, assim como a liberdade de manifestao e de
imprensa e a possibilidade de a minoria vir a se tornar
maioria e ocupar o governo considerados elementos funda-
mentais de uma ordem poltica legtima pelo pensamento
liberal clssico , seriam igualmente fundamentais para
Schumpeter considerar um sistema poltico democrtico.

Outra contribuio relevante teoria contempornea da


democracia veio do cientista poltico americano Robert Dahl, que,
segundo Sartori (1994, p. 211), implicou em [...] reservar a palavra
democracia para o sistema ideal e usar poliarquia como sua
aproximao no mundo real. Embora as concepes de Dahl e
Schumpeter tenham muitas coisas em comum, entre as quais uma srie
de procedimentos, a definio de Dahl iria pr o acento no carter
pluralista do exerccio do poder na sociedade. Portanto, o termo por
ele cunhado de poliarquia estava relacionado distribuio do poder
nas mos de vrias pessoas, e no do poder concentrado nas mos
de um s, como na monarquia, ou igualmente distribudo pelo povo,
como na definio clssica de democracia.
Nas modernas sociedades capitalistas consideradas democrticas,
o que de fato se observaria, segundo Dahl, seria que, apesar da extrema
desigualdade na distribuio do exerccio e do controle do poder,
nenhuma liderana exerceria um grau relativamente alto de controle
sobre os demais lderes, donde a definio desse sistema como uma
poliarquia (poli = vrios, arquia = poder).
Como Schumpeter, Dahl tambm enumerou uma srie de
condies e caractersticas para que se pudesse considerar uma forma
de governo polirquica, entre as quais caberia destacar: a de que a
maioria dos adultos em uma sociedade tenha direito a voto e o exera
livre de coero; que os votos de cada membro da comunidade eleitora
possuam o mesmo peso, e no pesos diferentes conforme a renda e
educao do eleitor, como acontecia nas sociedades liberais do sculo
XIX; que as autoridades no eleitas do Estado estejam subordinadas

64 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

aos lderes eleitos, e que estes, por sua vez, fiquem subordinados aos
no lderes, isto , votao popular; que existam fontes alternativas de
informao disponveis para a populao e livres de constrangimento;
e que seja garantido o direito de oposio queles que aceitarem e
respeitarem todas essas regras.

Mdulo Bsico 65
Estado, Governo e Mercado

Atividades de aprendizagem
Chegado a esse ponto do estudo, procure responder s duas
questes que orientaram as reflexes de liberais e marxistas. Caso
tenha dificuldades, faa uma releitura cuidadosa dos conceitos
ainda no entendidos ou, se necessrio, entre em contato com
seu tutor.

3. Qual a natureza do domnio exercido pelo Estado sobre a sociedade


e do uso da coero fsica sobre os indivduos?
4. Como so as relaes entre maioria e minorias na sociedade e como
essas se relacionam com o Estado?

Complementando
Complemente seus estudos atravs das leituras propostas a seguir:
Democracia na Amrica de Tocqueville (apud WEFFORT, 1996,
p.172-3) aqui voc vai aprender mais sobre as restries dos liberais
democracia.
A Riqueza das Naes de Adam Smith. So Paulo: Martins Fontes,
2003.
A democracia partidria competitiva e o welfare state keynesiano
fatores de estabilidade e desorganizao. In: Dados, revista de cincias
sociais, v. 26, n. 1, Rio de Janeiro: Campus, 1983 de Claus Offe.
Com esta obra voc vai aprofundar seus conhecimentos sobre a
compatibilidade entre capitalismo e democracia e a crise da forma
assumida pelo Estado nas economias capitalistas desenvolvidas no
ltimo quarto do sculo XX.

66 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 1 Perspectiva Terica para a Anlise das Relaes entre Estado, Governo e Mercado

Resumindo
Nesta Unidade voc viu que, ao longo do sculo XX, a
teoria da democracia iria abandonar o contedo substantivo
clssico de governo do povo, para o povo e pelo povo para
ganhar contornos mais estritamente processuais e compatveis
com os princpios liberais.
Alm de Schumpeter e Dahl, muitos outros economis-
tas, filsofos, socilogos, cientistas polticos e intelectuais, em
geral, cujo pensamento tem razes no liberalismo, trouxeram
suas contribuies para atualizar a matriz liberal e explicar as
mudanas do mundo contemporneo. Embora as divergncias
entre as posies dos pensadores de uma mesma matriz sejam
inevitveis, pode-se afirmar que, no campo liberal, a anterior
crena em um mercado autorregulado deu lugar ao reconhe-
cimento da necessidade de interveno do Estado na econo-
mia, embora a extenso dessa interveno viesse a se tornar
no grande ponto da discrdia. De forma anloga, a ideia ante-
riormente consensual de que governo da maioria e economia
de mercado seriam incompatveis iria se desfazer, chegando
inclusive ao seu oposto. Se a democracia dos antigos era, de
fato, incompatvel com o liberalismo, a democracia dos moder-
nos passaria a ser vista como indissocivel do liberalismo, tanto
quanto os direitos civis e polticos que j compunham a sua
matriz. Assim, a democracia do sculo XX passaria a ser adje-
tivada de liberal e defendida ferrenhamente pelos liberais em
contraposio no mais democracia dos antigos, mas a uma
outra concepo de democracia que iria surgir no campo de
pensamento adversrio: a que se opunha democracia formal,

Mdulo Bsico 67
Estado, Governo e Mercado

dos pases capitalistas, a democracia popular, ou substantiva,


dos pases socialistas.
Mas antes de comearmos a analisar como as muta-
es experimentadas pelas matrizes de pensamento liberal e
marxistas influenciaram e foram influenciadas pelas formas
historicamente concretas de articulao entre Estado, governo
e mercado ao longo do sculo XX, que sero objeto da segunda
Unidade desta disciplina, convm fazermos um balano dos
contedos trabalhados nesta Unidade.

68 Especializao em Gesto Pblica


UNIDADE 2
As Relaes entre Estado,
Governo e Mercado
Durante o Sculo XX
Objetivos Especficos de Aprendizagem
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ff Identificar as quatro diferentes relaes entre Estado, governo e
mercado nas sociedades ocidentais ao logo do sculo XX;
ff Relacionar as mudanas produzidas nas formas de Estado ao
longo do tempo com as matrizes tericas estudadas; e
ff Compreender os desafios colocados s relaes entre Estado e
sociedade no incio do sculo XXI.
Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

Introduo

As relaes entre Estado e mercado conheceriam situaes


extremas ao longo do sculo XX. Do apogeu do liberalismo na Europa
e nas Amricas no incio do sculo, em que o Estado pouco intervinha
nas relaes entre os seus cidados, a Europa iria conhecer o seu
oposto nos anos que imediatamente se seguiram Primeira Guerra
Mundial. Sobre o territrio e os povos que, at 1917, compunham
o Imprio Russo, seria instituda a Unio das Repblicas Socialistas
e Soviticas, onde o Estado passaria a assumir o controle de todo o
processo produtivo e o mercado iria praticamente desaparecer como
instituio ordenadora das relaes sociais. Nas Amricas, a partir
de 1930, e na Europa Ocidental, sobretudo aps a Segunda Guerra
Mundial, iria surgir uma combinao hbrida entre Estado e mercado
como agentes e princpios reguladores da vida econmica e social, na
qual o Estado teria certamente papel preponderante sobre o mercado,
mas sem pretender destru-lo e garantindo com a sua interveno as
condies para a acumulao privada do capital. A partir dos anos
de 1980, comearia no Ocidente uma onda de desestatizao das
relaes econmicas e sociais e de revalorizao do mercado como
instncia regulatria, que na dcada seguinte iria crescer e espalhar-se
por diversas partes do mundo, atingindo, inclusive, a Unio Sovitica.
Ao longo do sculo passado, o movimento em espiral entre
Estado e mercado ocorrido no interior de cada sociedade iria produzir
tantas combinaes distintas entre essas duas instituies de regulao
das relaes sociais quanto era o nmero de naes ento existentes.
Mas independentemente da trajetria singular de cada pas, possvel
identificar claramente quatro padres de relao entre Estado e
mercado que foram sucessivamente dominantes em todo o mundo: o
Estado liberal at a Primeira Guerra Mundial; o Estado de bem-estar

Mdulo Bsico 71
Estado, Governo e Mercado

social e o Estado socialista, que so contemporneos um do outro; e


o Estado que iria emergir do declnio de ambos, por muitos chamado
de Estado neoliberal.
As mudanas de um tipo de Estado para outro se explicam por
uma srie de fatores, cujo peso especfico difcil de precisar. De um
lado, houve profundas mutaes na estrutura produtiva das sociedades
industriais na virada do sculo XIX para o XX j referidas na Unidade
anterior que, segundo Schumpeter, acompanham inexoravelmente
o desenvolvimento do capitalismo. De outro, houve o acirramento do
embate entre as diferentes foras polticas no interior das sociedades
e a confrontao entre as naes industrializadas movidas por seus
interesses econmicos umas procura da ampliao de mercados
consumidores para a colocao dos seus produtos, e outras na defesa
dos seus mercados cativos disputa essa que levou o mundo a duas
grandes guerras na primeira metade do sculo XX. Aps a Segunda
Guerra Mundial, emergiria uma nova ordem global, caracterizada por
uma rgida e belicosa separao entre um bloco ocidental e capitalista
e um bloco oriental e socialista. Por fim, as contradies internas
tanto do mundo capitalista, quanto do socialista, associadas a novas
mudanas tecnolgicas com impactos diretos na estrutura produtiva das
sociedades, ocorridas no final do sculo XX, iriam levar dissoluo
do bloco socialista e consequentemente ao fim da Guerra Fria e a
mudanas profundas nas relaes entre Estado e mercado no interior
dos pases industrializados.

Examinemos, ento, mais detidamente cada uma das quatro


formas de Estado conhecidas pelo mundo durante o sculo
XX, atentando para as caractersticas distintivas e especficas
de cada uma e para os diferentes fatores que levaram sua
emergncia e declnio.

72 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

O Estado
Lieral

O Estado liberal iria ganhar suas formas definidas ao longo


do sculo XIX e acabaria por se impor na Europa Ocidental aps
um longo e tortuoso perodo de lutas: primeiro, contra o poder
ilimitado dos reis, que reivindicavam o exerccio do poder absoluto
como um direito divino; depois quando as
monarquias absolutas j haviam dado lugar a Saiba mais Jeremy Bentham (17481832)
monarquias constitucionais, em que o poder Nasceu em Londres, Inglaterra.

exercido pela realeza passou a ser limitado conhecido como o criador da filosofia
poltica conhecida como Utilitarismo.
por uma constituio e compartilhado com
Ficou famoso em toda a Europa e na
o parlamento contra o que os liberais
Amrica aps publicar, em 1789, uma introduo
julgavam ser uma excessiva interveno do
aos princpios da moral e da legislao. Seu pensa-
Estado nas relaes entre os indivduos na
mento foi completado pela obra pstuma, Teoria
sociedade. As crticas a essa interveno
dos deveres ou A cincia da moral, de 1834, na qual
indevida do Estado no se resumiam s concluiu que a sociedade ser ideal quando permi-
medidas protecionistas que impediam o tir a realizao da felicidade do indivduo, sem que
livre comrcio, mas se estendiam proteo esta comprometa o bem-estar coletivo. Fonte:
social garantida aos pobres. Educao UOL (2008j).
Na Inglaterra, a Lei dos Pobres (Poor Thomas Malthus (17661834)
Law), que desde o sculo XVI proporcionou conhecido pela formulao a respeito
auxlio financeiro s pessoas indigentes e do futuro da humanidade. Para Malthus,
incapazes de garantir o seu sustento com o a populao cresce em progresso
prprio trabalho, passou a ser severamente geomtrica e a produo de alimentos
criticada pelos intelectuais liberais, como o cresce em progresso aritmtica. Dessa forma, a

filsofo utilitarista Jeremy Bentham (1748 tendncia a fome, criando barreiras ao crescimento
populacional. Fonte: Miniweb... (2000).
1832); o demgrafo Thomas Malthus; o

Mdulo Bsico 73
Estado, Governo e Mercado

economista David Ricardo; e o pensador


Saiba mais David Ricardo (17721823) e precursor do darwinismo social, Herbert
Nasceu em Londres, e aps ter lido A Spencer. Para eles, a Lei dos Pobres era mais
Riqueza das naes, de Adam Smith,
um agravante do problema da pobreza do
passou a interessar-se por questes de
que um alvio, ao perpetuar uma situao de
economia. Escreveu um tratado terico
dependncia dos indivduos em relao ao
geral sobre a economia, Os Princpios de Economia
Estado que s o mercado poderia solucionar.
Poltica e Tributao, publicado em 1817, consti-
Para Malthus, o carter mais pernicioso da Lei
tuindo-se assim um marco terico decisivo para
o desenvolvimento da economia poltica clssica.
dos Pobres seria o de estimular o aumento da
Fonte: Ferreira, Cardoso e Gonalves (2007). populao em um ritmo superior capacidade
de se produzir alimentos. Para Spencer, ela
Herbert Spencer (18201903)
Natural da Inglaterra, onde a partir de 1860 iniciou
contribua para produzir uma populao de
a publicao do que chamou de sistema baixa qualidade, ao distorcer a lei natural
de filosofia sinttica, tentativa de segundo a qual apenas os indivduos mais
estruturao, num sistema coerente, de aptos sobrevivem. J para Ricardo, o auxlio
toda a produo cientfica e filosfica de financeiro oferecido pelo Estado aos mais
seu tempo, centrada na ideia de evoluo. Fonte: pobres acabava por distorcer o valor dos
Educao UOL (2008k). salrios no mercado, mantendo-os abaixo do
nvel de subsistncia. Todos concordavam,
no entanto independentemente dos malefcios identificados na
quantidade e qualidade da populao e no valor dos salrios , que
a Lei dos Pobres era contrria ao princpio da independncia (ou
autodependncia) dos indivduos em uma sociedade livre.
Sob a influncia das ideias liberais, a presso dos seus
intelectuais e o apoio da burguesia que se fortalecia e enriquecia
com o desenvolvimento da indstria, foi formado o Estado liberal,
tambm conhecido como Estado mnimo.

74 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

Por liberal, designa-se uma ordem poltica sob a qual


todos os indivduos so livres e independentes, no
submetidos ao poder de nenhuma outra pessoa, mas
todos igualmente submetidos lei; e por Estado mnimo
designa-se a organizao poltica que interviria apenas
naquilo que fosse estritamente necessrio para garantir
a liberdade e igualdade dos cidados, ficando todas as
demais dimenses da vida social a cabo da regulao
do mercado. Essas definies de Estado liberal e Estado
mnimo iriam ser recorrentemente invocadas no debate
poltico ao longo do sculo XX.

Neste Estado, cabia ao poder pblico a manuteno da lei


e da ordem para que os indivduos pudessem se dedicar aos seus
interesses privados e suas atividades no mercado. Por meio das
foras armadas nacionais, o Estado garantiria a defesa do pas das
agresses externas e a integridade do seu povo e de seu territrio,
a segurana dos seus portos e das rotas de comrcio pelos mares.
Um corpo de diplomatas profissionais asseguraria o contato e as
boas relaes com as demais potncias estrangeiras, defendendo
os interesses do pas e dos seus cidados no mundo. Internamente,
por meio dos tribunais, o Estado distribuiria a justia, dirimindo os
conflitos entre as partes, julgando os crimes e impondo penas. Por
meio de seu sistema prisional, encarceraria e puniria os condenados.
Ao Estado cabia ainda assegurar o direito e usufruto da propriedade,
a proteo da vida, o direito de ir e vir dos seus cidados e a ordem
pblica. Para isso, teria de zelar pela administrao e cumprimento
das leis, manuteno dos registros de bens e direitos, conservao e
segurana das estradas, policiamento das cidades e espaos pblicos
e represso fsica, quando necessrio.

Mdulo Bsico 75
Estado, Governo e Mercado

Para manter tudo isso, o Estado necessitava recolher


impostos, administrar o patrimnio e as finanas pblicas,
alm de emitir a moeda que seria utilizada como meio de
troca pelos agentes privados no mercado.

Como se pode perceber, o Estado mnimo dos liberais no era


to mnimo assim, embora fosse bem menor do que as demais formas
de Estado que iriam lhe suceder.
A ideia subjacente ao funcionamento do Estado liberal e coerente
com os princpios do liberalismo era a de que o mercado seria uma
instituio autorregulvel, no necessitando da interveno do Estado
para funcionar bem, o que de certa forma garantia autonomia ao campo
econmico em relao ao campo poltico. Ao Estado, caberia apenas
*Dcit calculado pela
diferena entre paga-
aquelas tarefas descritas no pargrafo anterior, que no poderiam ser
mentos e recebimentos confiadas ao mercado e que seriam atribuies exclusivas da autoridade
em determinado perodo poltica. Todo o restante deveria ser confiado ao mercado. Foi sob essa
onde os pagamentos
forma de conceber a organizao da vida coletiva que a humanidade
superam os recebimentos.
Fonte: Lacombe (2004).
experimentou o processo mais extremado de mercantilizao* das
relaes sociais. O pensador hngaro Karl
Polanyi iria observar que, em toda a histria
Saiba mais Karl Polanyi (18861964)
econmica, seria apenas sob o Estado liberal que
Seu pensamento-chave explica que, ao
os trs elementos fundamentais da produo
invs das relaes sociais definirem as
trabalho, terra e dinheiro iriam se transformar
relaes econmicas, como ocorrido na
maioria das culturas que se conhece, no
em mercadorias. Para Polanyi, mercadorias so
capitalismo houve uma inverso: so as relaes objetos produzidos para venda no mercado,
econmicas que definem as relaes sociais. Histo- de forma que trabalho, terra e dinheiro no
ricamente, Polanyi argumenta que a nova classe so, de fato, mercadorias, mas mercadorias
dominante, burguesa e mercantil, atuou conjunta- fictcias. Assim sendo escreveria o autor , se
mente com o Estado a fim de consolidar as novas o mercado dirigisse essas mercadorias fictcias,
foras, atravs de uma legislao adequada e do a sociedade desmoronaria. (POLANYI, 1980)
uso do poder do Estado para garantir a segurana Na Inglaterra do sculo XIX, por exemplo,
do status quo desta nova classe. Fonte: Reocities
o trabalho infantil nas minas de carvo s iria
(2014).
ser proibido em 1842, e a jornada de trabalho
feminina reduzida para 12 horas dirias

76 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

apenas dois anos mais tarde. Somente em 1874 o direito de greve *Workhouses so Casas
de Trabalho estabelecidas
iria ser reconhecido, embora o Estado liberal no obrigasse ningum
na Inglaterra no sculo
a trabalhar. No entanto, a mendicncia era proibida, assim como o XVII. Segundo a Lei dos
auxlio direto aos pobres sob qualquer forma dinheiro, comida, Pobres, adaptada, em
roupas ou outros bens , a no ser por intermdio de certas instituies, 1834, s era admitida
uma forma de ajuda aos
as workhouses*, onde os pobres incapazes de se sustentar podiam
pobres: o seu alojamen-
morar, comer e trabalhar, mas em condies suficientemente duras
to em casas de trabalho
que no os levassem a se acomodar quela vida e os estimulassem a com um regime prisional;
procurar trabalho no mercado, tornando-os indivduos independentes. os operrios realizavam

Esse tratamento reservado aos pobres no guardava nenhuma relao a trabalhos improduti-
vos, montonos e exte-
com a responsabilidade que o Estado e as classes superiores tinham
nuantes. Fonte: Marxists
em relao s classes inferiores na sociedade tradicional europeia (2008b).
pr-capitalista, nem derivava de uma ideia de direito natural ou abstrato
dos indivduos ou cidados, mas repousava em um clculo estritamente
utilitrio. Em 1875, por meio do Factory Act*, a contratao coletiva
*Factory Act em 1833 a
de trabalhadores nas fbricas seria finalmente permitida pelo Estado,
Lei das Fbricas implicou
algo que at ento era considerado como incompatvel com o bom as medidas de proteo
funcionamento do mercado, pois sob a tica estritamente liberal, o aos trabalhadores. Empre-
Estado s deveria reconhecer indivduos, e no grupos ou associaes sas comearam a contra-
tar mdicos para o contro-
desses, que deturpariam a igualdade fundamental existente entre os
le de sade, no local de
homens no mercado. trabalho. As deplorveis
Mas as mudanas introduzidas pelo Estado liberal no se condies de trabalho e
restringiram aos direitos civis (como o de ir e vir) e econmicos (liberdade vida predominantes na
cidade eram responsveis
de profisso e de trabalho no mercado) dos seus cidados, e teriam
pelo fato de haver taxas
tambm um importante componente poltico. Sob o Estado liberal, a de doena e mortalidade
participao dos cidados nas decises pblicas seria garantida por mais elevadas do que nas
meio de seus representantes eleitos (democracia representativa), e regies circunvizinhas.
Fonte: Mega... (2011).
no diretamente, como na Grcia Antiga, e o governo passaria a ser
responsvel e ter de prestar contas de suas aes perante a assembleia
de representantes. Essas inovaes no surgiriam naturalmente nem de
uma s vez, mas se baseariam na reflexo, observao e teorizao da
atividade poltica. Em Consideraes sobre o governo representativo,
John Stuart Mill discorreria sobre questes diversas, como o significado
e os mecanismos da representao, a forma de votar, a durao dos
mandatos e a extenso do sufrgio, entre vrias outras.

Mdulo Bsico 77
Estado, Governo e Mercado

Em relao extenso do sufrgio, ou seja, s condies para


habilitao dos cidados a votar e serem votados como representantes,
o Estado liberal seria, na maior parte do tempo, bastante restritivo.
De acordo com Stuart Mill, era absolutamente necessrio para o bom
governo que o sufrgio fosse o mais largamente distribudo. Contudo,
sendo a maioria dos eleitores constituda de trabalhadores manuais
[...] o duplo perigo de um baixo nvel de inteligncia poltica e de uma
legislao de classe continuaria a existir em um grau considervel
(MILL, 1980, p. 92). Para evitar esse risco que aterrorizava a todos os
liberais, a legislao dos Estados liberais manteria restries ao acesso
das classes populares participao eleitoral at o final do sculo
XIX, por meio de mecanismos como o voto censitrio j referido
na Unidade anterior e que estabelecia patamares mnimos de renda
para que os cidados pudessem ter acesso aos processos eleitorais,
os quais eram cada vez mais elevados conforme a importncia dos
cargos eletivos e o voto plural que conferia peso maior ao voto
dos eleitores mais educados.

Foi somente na virada do sculo XIX para o XX que os Estados


liberais iriam se transformar em democracias representativas,
com a adoo do sufrgio universal masculino. A partir de
ento, todo cidado do sexo masculino passaria a poder
votar e ser votado independentemente da sua renda, e o seu
voto teria o mesmo peso que os votos dos demais cidados.

Mas se o Estado liberal sobreviveu ao advento da democracia


e, contra todas as expectativas, mostrou haver compatibilidade entre
sufrgio universal e economia de mercado, ele no resistiria crise
financeira, econmica e social que eclodiria com a quebra da Bolsa de
Nova Iorque, em 1929. A complexidade da economia e da sociedade
capitalista havia chegado a tal ponto que mesmo os mais convictos
liberais no eram mais capazes de acreditar que o mercado fosse
autorregulvel, dispensando a interveno do Estado. A partir daquele
momento, uma onda antiliberal comearia a se espalhar pelo mundo,

78 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

ainda que de forma e com intensidade diferentes conforme a regio


do planeta, sendo menor nos pases onde o liberalismo havia criado
razes mais fortes na mentalidade popular e das elites econmicas e
polticas, e maior onde a sua penetrao havia sido mais limitada.

E o Brasil Como voc acredita que o Pas se insere nesse


quadro?

Embora o Brasil no tenha conhecido, no mesmo perodo,


um Estado tipicamente liberal como a Europa Ocidental e os Estados
Unidos, muitas das caractersticas daquele Estado se fizeram presentes
no Estado brasileiro. O que nos impede de classificarmos como liberal
o Estado vigente durante o Imprio e a Primeira Repblica so,
basicamente, dois fatores: a escravido, que a negao da liberdade
e igualdade civis que caracterizam o liberalismo, e que marcaria todo o
perodo monrquico; e a ausncia de participao efetiva dos cidados
no processo poltico e de controle do governo pelo parlamento sob a
Primeira Repblica, que caracterizam a liberdade poltica sob o Estado
Liberal. Embora o advento da Repblica no Brasil coincida com a
democratizao dos Estados liberais, o novo regime brasileiro no foi
mais que um simulacro dos regimes liberais-democrticos europeus,
devendo ser mais rigorosamente classificado como uma repblica
oligrquica do que como uma democracia liberal. Apesar da adoo
do sufrgio universal masculino nos processos eleitorais para a escolha
dos governantes e representantes em todas as instncias de governo,
os resultados eleitorais eram manipulados pela oligarquia dominante
e o imprio da lei no era mais que aparente.

O Estado brasileiro durante a Primeira Repblica era apenas


formalmente um Estado liberal-democrtico, sendo de fato
um Estado oligrquico, em que os resultados do sufrgio
universal eram manipulados pela elite dominante que,
dessa forma, se perpetuava no poder.

Mdulo Bsico 79
Estado, Governo e Mercado

Contudo, se no plano poltico a Primeira Repblica no foi


nem mesmo liberal e muito menos democrtica, no que se refere s
relaes entre Estado e mercado no plano da regulao das relaes
econmicas e sociais o Estado brasileiro foi equivalente aos estados
liberais. Percebe-se assim que, apesar das particularidades do processo
de formao e de transformao do Estado brasileiro, o que ocorreu
aqui no estava descolado do que se passava no restante do mundo
ocidental. Afinal, o Brasil sempre manteve estreitas relaes econmicas,
polticas e culturais com a Europa e os Estados Unidos. justamente
por esta razo que devemos inicialmente examinar os processos
ocorridos nas sociedades capitalistas centrais para podermos melhor
compreender as semelhanas e diferenas do que iria se passar no
Brasil. Sem a anlise histrica e comparativa, no seria possvel ao
gestor pblico brasileiro compreender adequadamente a realidade
contempornea e tomar decises consequentes e orientadas para o
futuro nos planos local, regional ou nacional.

80 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

O Estado Socialista

Antes que ficasse claro que o Estado liberal encontrava-se em


inapelvel declnio no Ocidente, surgiria na Rssia o primeiro Estado
socialista da histria. Diferentemente do Estado liberal, que emergiria
de um longo processo histrico, cheio de idas e vindas, durante o
qual se produziram profundas modificaes na morfologia social e
econmica dos pases onde ele iria finalmente se implantar, o primeiro
Estado socialista surgiria de uma revoluo inspirada na doutrina
marxista-leninista, que pretendia subverter completamente as bases
da organizao social, poltica e econmica da Rssia czarista*, e
*Rssia czarista o czaris-
que, em poucos anos, conseguiu, de fato, faz-lo.
mo, at o incio do sculo
As caractersticas do Estado socialista so facilmente identificveis, XX, foi uma autocracia
pois contrastam fortemente com as do Estado liberal. Se sob este absoluta. Partidos polti-
o pndulo social atingiria o seu ponto mximo direita com o cos, uma Constituio e
um parlamento (Duma)
mercado desempenhando historicamente o maior papel na regulao
s foram legalizados, a
das relaes sociais e o Estado, o menor , sob o Estado socialista contragosto, durante a
o pndulo chegaria ao seu ponto mximo esquerda com o Estado chamada Revoluo de
ocupando o maior papel j desempenhado na regulao da vida social 1905. Na prtica, o regime
era autoritrio, pois o czar
e o mercado, o menor.
podia dissolver a Duma a
A primeira caracterstica fundamental do Estado socialista qualquer momento, havia
o controle estatal de todo o processo produtivo. Independentemente censura imprensa etc.
da forma de propriedade estatal, no caso de fbricas, bancos e Fonte: Segrillo (2008).

grandes estabelecimentos comerciais; ou coletiva, no caso de algumas


terras (como os chamados kolkhozes, na Unio Sovitica) , o fato
que todas as atividades econmicas produo e distribuio de
bens e prestao de servios encontravam-se sob rgido controle do
Estado. Nessas circunstncias, em que o espao para a competio
e a iniciativa privada iria praticamente desaparecer, o mercado iria
igualmente sucumbir sob a regulao estatal. Consequentemente, o

Mdulo Bsico 81
Estado, Governo e Mercado

direito propriedade privada e liberdade econmica, caractersticos do


liberalismo, seriam valores frontalmente negados pelo Estado socialista.
Diferentemente do Estado liberal, que se pretendia equidistante
das classes sociais e neutro em relao aos seus interesses especficos,
o Estado socialista reivindicaria a representao dos interesses da
maioria trabalhadora dos campos e das cidades , antes oprimida
pelos capitalistas. Essa representao se daria por meio do Partido
Comunista, nico legtimo representante dos seus interesses. Sob a
ordem do Estado socialista, toda discordncia em relao sua atuao
e direo do partido comunista iria ser considerada desvio e traio
e, como tal, seria punida. Essas caractersticas do Estado socialista
logo iriam ser percebidas por alguns analistas e estudiosos da poltica,
como Hannah Arendt e Raymond Aron, que formulariam o conceito
de totalitarismo para definir o regime poltico vigente, inicialmente,
na Unio Sovitica, e depois adotado por outros pases socialistas em
todo o mundo.

A essncia do totalitarismo estaria na inteno de


controlar todas as instncias da vida social a ponto de
diluir as fronteiras entre o Estado e a sociedade civil e
na reivindicao do monoplio da verdade.

Essa pretenso monopolista revelada no prprio nome dado


ao jornal oficial do Partido Comunista da Unio Sovitica, Pravda,
que em russo significa nada menos e nada mais que verdade.
O conceito de totalitarismo no se restringe ao Estado socialista, mas
recobre tambm as formas de estado vigentes na Alemanha nazista e
na Itlia fascista durante o perodo de entreguerras.
Com todos os recursos econmicos e sociais reunidos sob o
controle do Estado e direo do Partido Comunista, a Unio Sovitica
ps em prtica a primeira e provavelmente mais bem-sucedida
experincia de planejamento central de Estado: os planos quinquenais
de investimento e de desenvolvimento industrial. Em praticamente

82 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

duas dcadas, a Unio Sovitica deixou de ser um pas basicamente


agrrio e dotado apenas de uma indstria incipiente para se tornar uma
potncia industrial, capaz de enfrentar e se tornar a fora decisiva que
iria derrotar militarmente o exrcito do mais rico e mais bem armado
pas europeu: a Alemanha nazista.
O avano militar da Unio Sovitica sobre o territrio de pases
at ento ocupados pelos exrcitos nazistas, ao final da Segunda
Guerra Mundial, levou consigo sua forma de Estado e de governo,
que foi imediatamente implantada nos territrios libertados do
controle alemo. Assim, se tornaram estados socialistas a Polnia, a
Hungria, a Tchecoslovquia, a Romnia, a Bulgria e a parte oriental
da Alemanha. Outros pases iriam ainda se tornar socialistas no
por ocupao, como esses que iriam integrar o Pacto de Varsvia, sob
a coordenao da Unio Sovitica , mas por meio de suas prprias
foras de resistncia ocupao nazista como a Iugoslvia ou de
processos revolucionrios internos, como a China sob a liderana de
Mao-Ts-tung; a Coreia do Norte, Vietn, Laos e Camboja, no sudoeste
da sia, nos anos seguintes; Cuba, no Caribe; e Angola e Moambique,
na frica. Note-se que, excetuando alguns pases que se tornaram
socialistas por ocupao militar como a Alemanha, Tchecoslovquia e
Hungria , nenhum dos que chegariam ao socialismo por seus prprios
meios conhecia anteriormente uma ordem liberal-democrtica.
Orientados mais pelo princpio da igualdade social do que pelo
da liberdade individual, os estados socialistas conseguiram efetivamente
produzir sociedades bem mais igualitrias, do ponto de vista do
acesso dos seus cidados a bens e servios, do que os estados nas
sociedades capitalistas. Em poucos anos aps a Revoluo Cubana,
o nvel educacional e de sade da populao de Cuba ultrapassaria
em muito o de qualquer outra sociedade latino-americana. A Unio
Sovitica faria notveis progressos tecnolgicos, rivalizando com os
Estados Unidos na corrida espacial e conseguindo colocar o primeiro
homem no espao. E a China chegaria ao seleto clube das potncias
nucleares. No entanto, em nenhum pas socialista nem mesmo nos
mais ricos a escassez de produtos bsicos de alimentao e de higiene
pessoal seria superada.

Mdulo Bsico 83
Estado, Governo e Mercado

Se nos primeiros anos aps a Segunda Guerra Mundial


o padro de consumo, sade e educao dos habitantes
da Europa Ocidental e capitalista e da Europa Oriental e
socialista diferia pouco, com o passar dos anos a diferena
aumentaria muito em favor dos ocidentais. Enquanto o
bem-estar material destes havia crescido incessantemente
durante trinta anos desde o fim da Segunda Guerra, o
dos seus vizinhos orientais encontrava-se estagnado j
h bastante tempo.

No final da dcada de 1970, o padro de vida dos europeus


ocidentais tambm parou de se elevar, mas o patamar em que o
nvel de consumo dos ocidentais se estagnou foi bem superior ao
dos orientais. Para retomar o processo de expanso econmica e de
crescimento da renda, alguns governos ocidentais comearam, ento,
a realizar reformas orientadas para o mercado, pois, no seu entender,
era o excesso de interveno do Estado na economia que havia inibido
a atividade econmica.

O que dizer ento do que se passava do


Saiba mais Mikhail Gorbatchov (1931)
lado oriental, onde o Estado havia ocupado
Nasceu na Rssia. Fez carreira no Partido
todo o espao da iniciativa privada e o
Comunista da Unio Sovitica (PCUS) e
crescimento econmico estagnado bem
foi secretrio de seu Comit Central. Foi
nomeado secretrio-geral e fortaleceu antes?
seu poder ao renovar a cpula dirigente do partido.
Em 1986, anunciou a perestroika (em russo, rees-
truturao) na economia e a glasnost (abertura e Nesse momento de impasse foi quando
transparncia) na poltica. Foi eleito presidente da surgiu, pela primeira vez na histria da Unio
Repblica em 1989 e terminou com a Guerra Fria. Sovitica, uma iniciativa governamental de
Renuncia Presidncia. Desde ento comeou a abertura do sistema. O ltimo presidente da Unio
fazer conferncias e escrever para vrios jornais do Sovitica, Mikhail Gorbatchov, props ao seu pas
mundo. Fonte: Algo Sobre (2008). uma dupla e arrojada reforma: a glasnost, que
significa transparncia e que pretendia retirar

84 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

os rgidos controles polticos sobre os seus cidados, dando-lhes mais


oportunidades de expresso; e a perestroika, que significa a abertura
da economia para a introduo de alguns mecanismos de mercado.
A glasnost avanou desde o incio das reformas, mas a perestroika
veio a ser um rotundo fracasso.
Com a descompresso poltica da glasnost, a oposio e
contestao ao regime cresceram enormemente, tanto no interior da
Unio Sovitica, quanto nos pases do Pacto de Varsvia. No entanto,
com o insucesso da perestroika, o descontentamento popular s
aumentou, comprometendo de vez a estratgia de mudana do regime
por dentro. No final dos anos de 1980, comearam a cair, um a um,
os regimes socialistas na Europa Oriental, at que no incio dos anos
1990, a prpria Unio Sovitica iria desmoronar como um castelo
de cartas.
Outra tem sido a sorte das reformas de mercado introduzidas
na China e no Vietn, onde nenhuma abertura poltica foi concedida
e o sistema de mercado tem avanado em regies especficas e
delimitadas, com efeitos positivos sobre o conjunto da economia dos
pases. Mas at quando a abertura dos mercados chins e vietnamita
com adoo de pluralismo econmico poder avanar sem colocar
em questo o controle monopolista do poder poltico exercido pelos
respectivos partidos comunistas uma questo que segue em aberto.

Deixemos agora de lado a antpoda do Estado liberal para


examinarmos aquela forma de Estado que viria a substitu-lo no
Ocidente, e que teve grande influncia sobre as transformaes
do Estado brasileiro.

Mdulo Bsico 85
Estado, Governo e Mercado

O Estado de Bem-Estar Social

A forma de Estado que comearia a se desenhar no Ocidente


aps a crise econmica de 1929, e que ganharia os seus contornos
mais bem definidos aps a Segunda Guerra Mundial, recebeu diversos
nomes: o socilogo alemo Claus Offe a chamou de Welfare state
keynesiano; o seu colega francs Pierre Rosanvallon, de Estado
providncia; outros ainda a designaram como Estado assistencial,
ou Estado de bem-estar social. No entanto, independentemente dos
nomes dados, todas essas denominaes fazem referncia a uma forma
especfica de relao do Estado com o mercado que iria suceder o
Estado Liberal e que usaria a fora estatal, por meio da implementao
de polticas pblicas, visando intervir nas leis de mercado e assegurar
para os seus cidados um patamar mnimo de igualdade social e um
padro mnimo de bem-estar.

O Estado de bem-estar social sucede o Estado liberal,


intervindo por meio de polticas pblicas no mercado a
fim de assegurar aos seus cidados um patamar mnimo
de igualdade social e um padro mnimo de bem-estar.

Assim como o caminho que levou o Estado absolutista ao


Estado liberal se revelou longo e tortuoso, o que levaria o Estado
liberal ao de bem-estar social tampouco seria um caminho reto e
inequvoco. Enfim, da mesma forma que foram necessrios muitos
anos de luta contra a Lei dos Pobres para que se pudesse implantar
um sistema regulado pelo mercado na Inglaterra, no seria de uma

86 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

hora para outra que se passaria de uma ordem de livre mercado para
uma outra em que a interveno do Estado seria constante e crescente.
Mudanas como essas supem profundas mudanas de cultura, que
costumam ser bastante lentas, pois implicam na reviso de todo um
sistema de crenas. Tal como o Estado liberal s pde se implantar
plenamente depois que a secular cultura de responsabilidade das
classes ricas pelas mais pobres tivesse cedido lugar a uma outra, em
que todos os indivduos passassem a ser vistos como cidados iguais,
independentes e responsveis pelo seu prprio sustento e destino, o
Estado de bem-estar social s se firmou quando a cultura individualista,
que havia se consolidado nas sociedades liberais e que via no Estado

v
um mal necessrio, cujas atribuies deveriam se restringir ao mnimo
essencial para viabilizar a vida em coletividade, cedeu lugar a uma
outra cultura mais solidria.
Essa mudana de mentalidade coletiva teve tambm de ser
processada no interior do campo do pensamento liberal, atravs da Em que a igualdade social
reviso de certos paradigmas e de relaes causais estabelecidas como passasse a ser valorizada,
e a interferncia do
abordado na Unidade anterior. At o sculo XIX, os liberais acreditavam
Estado nas relaes sociais
que a pobreza fosse resultado da insuficincia de desenvolvimento vista como necessria e
econmico, e que este emergiria naturalmente do mercado livre e positiva, e no mais como
autorregulado. No entanto, o tempo mostrou que, apesar da liberdade um estorvo.

de mercado, do crescimento econmico e do notvel avano industrial


nas sociedades capitalistas, a pobreza persistiu e por vezes aumentou.
Esse revs da histria acabou por levar reverso da equao liberal:
ao invs de a pobreza resultar da insuficincia de mercado, seriam as
insuficincias do mercado como instituio reguladora que levariam
reproduo da pobreza. Assim sendo, coube ao Estado suprir
essas deficincias para promover o bem-estar nas sociedades ricas e
industrialmente desenvolvidas.
Na Europa, a Primeira Guerra Mundial colocou os estados
nacionais no papel central de organizadores e alocadores dos recursos
sociais e econmicos, abrindo assim espao na mentalidade coletiva
para a posterior aceitao da gerncia estatal no funcionamento
cotidiano da sociedade. Nos Estados Unidos, foi somente com a
crise econmica de 1929 e seus efeitos catastrficos sobre todas as
classes sociais, com a destruio de fortunas do dia para a noite e a

Mdulo Bsico 87
Estado, Governo e Mercado

produo de desemprego em massa, que perdurou por anos a fio, que


os americanos comearam a aceitar a interveno do Estado na sua
vida diria. Mas no sem antes oferecer grande resistncia.
Quando o presidente Roosevelt lanou um programa de
assistncia social para dirimir os efeitos deletrios do desemprego sobre
a classe trabalhadora (o Federal Emergency Relief Act, em 1932), as
maiores resistncias sua iniciativa vieram justamente dos sindicatos
dos trabalhadores e no do dos empregadores, como poderamos
imaginar primeira vista. Segundo declarou um dos lderes do poderoso
sindicato dos marinheiros, poca:

s vezes melhor deixar que os feridos morram; s vezes


melhor deixar os velhos morrerem do que sacrificar o
fogo da luta e a habilidade de vencer batalhas. O que
so esses apelos por penso para idosos?... por segu-
ro-sade? [...] seguro-desemprego? [...] nada mais que
sentimentalismos que obstruem o caminho da verdadeira
luta. (RIMLINGER, 1971, p. 84)

notvel que mesmo no auge da crise da dcada de 1930,


quando havia 13 milhes de desempregados nos Estados Unidos, o
movimento sindical se opusesse criao de um seguro- desemprego,
j que nenhuma razo econmica ou poltica poderia explicar tal
resistncia. Na Alemanha de Bismark por exemplo as organizaes
dos trabalhadores repudiariam os seguros criados pelo governo, no
apenas por razes ideolgicas, mas porque, alm dos benefcios trazidos
pelos seguros sociais produtividade do trabalho, aquelas medidas
tinham o claro intuito de enfraquecer tanto o partido social-democrata
entre os operrios, quanto a ao da burguesia liberal alem. J na
Amrica do Norte, a situao era bem outra. No s a burguesia
liberal j se encontrava devidamente representada no Estado, como as
organizaes operrias no sofriam a ameaa do perigo vermelho,
como na Alemanha. Alm de razes eminentemente ideolgicas e
do profundo apego dos americanos de todas as classes aos valores
liberais, o repdio aos seguros sociais por parte dos sindicatos poderia
ainda ser, em parte, explicado pela memria dos desastrosos efeitos

88 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

produzidos pela Lei dos Pobres na antiga metrpole. No entanto,


apesar das resistncias iniciais, o avano do Estado sobre a regulao
da vida econmica e social prosseguiu do incio dos anos de 1930
at o final dos anos de 1970, nos Estados Unidos e em praticamente
todo o mundo.

Em todo o mundo ocidental, independentemente dos


regimes polticos ou da orientao ideolgica dos partidos
governantes nas democracias, o Estado iria expandir sua
ao interventora e regulatria sobre o mercado.

Com o New Deal (literalmente, novo acordo), Roosevelt colocou


o Estado americano, a partir da sua posse em 1932, na condio de
promotor do desenvolvimento econmico nacional e do bem-estar
social. No Brasil, a partir da mesma dcada, Getlio Vargas por meio
de uma ditadura comeou a aparelhar o Estado brasileiro para intervir
na regulao da vida econmica e social dos brasileiros e promover
o desenvolvimento nacional. Na Europa Ocidental, aps o fim da
Segunda Guerra Mundial, todos os Estados, fossem eles governados
por partidos de esquerda como os sociais-democratas, nos pases
escandinavos e na Alemanha, ou o trabalhista, na Inglaterra ou por
partidos de direita, como a Frana e a Itlia intervieram fortemente
na economia dos seus pases, por meio da regulao, estatizao de
empresas privadas e criao de empresas pblicas, alm de desenvolver
sistemas de proteo social abrangentes, elevando substancialmente
o nvel de vida dos seus habitantes.
A grande diferena entre o Estado da Europa e demais pases
capitalistas desenvolvidos e o Estado de bem-estar social brasileiro,
criado durante o governo Vargas, que, no Brasil, alm da regulao
do mercado e da promoo do bem-estar por meio de polticas
pblicas de educao, sade, previdncia, habitao etc., o Estado
tambm teve o papel de promotor da industrializao do pas. Se nos
pases capitalistas centrais a era da industrializao coincidira com o

Mdulo Bsico 89
Estado, Governo e Mercado

Estado liberal e antecedera a era das polticas sociais, trazidas pelo


Estado de bem-estar social, no Brasil as fases de industrializao e de
criao de polticas sociais foram concomitantes e coincidentes com
o Estado de bem-estar social. Por isso, essa nova forma de Estado foi
aqui chamada, preferencialmente, de Estado desenvolvimentista. Mas
as diferenas no pararam por a. No Brasil, a construo do Estado
desenvolvimentista no viria apenas acompanhada de polticas sociais
e de desenvolvimento econmico, mas tambm de uma importante
ruptura poltica. A Revoluo de 1930 ps fim ao Estado oligrquico
e ao sistema de organizao institucional sobre o qual ele se baseava.
Coube ento ao novo Estado construir, a um s tempo, as novas
bases de desenvolvimento econmico e acumulao capitalista e de
legitimao de uma nova ordem poltica no pas, com a incorporao
das massas no processo poltico.
Para compreendermos adequadamente o processo de construo
do Estado desenvolvimentista no Brasil, as categorias desenvolvidas
pela matriz marxista para explicar as relaes entre Estado e mercado
no sculo XX estudadas na Unidade anterior podero ser bastante
teis. Faamos, ento, uma anlise do surgimento, desenvolvimento
e crise do Estado desenvolvimentista no Brasil, considerando as
relaes entre Estado e mercado do ponto de vista das necessidades
da acumulao capitalista e da legitimao do poder de Estado junto
s classes sociais que compunham a sociedade brasileira.
Como foi salientado, a montagem do Estado desenvolvimentista
e a implementao das polticas sociais no Brasil estavam diretamente
relacionadas ao desenvolvimento industrial do pas. Ainda que as
primeiras leis sociais brasileiras datem do final do sculo XIX quando
o pas ainda estava longe de iniciar o seu processo de industrializao
, aquelas seriam casuais e isoladas, no podendo ser consideradas
como pertencentes a uma poltica social. Seria somente a partir de
1923, com a promulgao da Lei Eloy Chaves, que instituiria as Caixas
de Aposentadoria e Penso (CAPs), que se notaria a emergncia de
uma certa preocupao, por parte do Estado, com a questo social
antes considerada caso de polcia, conforme declararia, certa vez,
o presidente Washington Lus.

90 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

Os anos que precederam a Lei Eloy Chaves foram marcados


por diversos movimentos grevistas e intensa agitao operria, o que
nos leva a crer que essas tenham sido as causas que teriam levado
o Estado a dar algum tipo de resposta questo social. Alm disso,
antes de 1930, s formaram as suas CAPs os setores operrios mais
organizados, ficando a maior parte da classe operria brasileira fora
desse sistema de seguro.

Assim sendo, seria difcil sustentar a interpretao de que


o surgimento das CAPs tenha sido uma resposta do Estado
brasileiro s necessidades do processo de acumulao.

Seria apenas a partir de 1930, quando se iniciou o processo de


industrializao propriamente dito do Brasil, que as polticas sociais
comearam a ter uma ligao mais estreita com o processo mais
amplo de acumulao, mas no apenas com os interesses estritos da

v
acumulao de capital. Se a regulao da jornada de trabalho, do
trabalho feminino e de menores, que data de 1932, e a instituio do
salrio-mnimo, em 1940, contemplaram inequivocamente os interesses
da acumulao, no poderamos depreender que teriam sido esses
interesses os responsveis diretos pela adoo dessas medidas pelo Em relao ao salrio-
Estado. Alm disso, durante os primeiros anos do governo Vargas, mnimo, foi observada
quando comearam a ser implementadas as primeiras polticas sociais uma grande resistncia
por parte do empresariado
voltadas para a classe trabalhadora, o empresariado paulista desde
em aceit-lo, razo pela
ento o mais importante do pas estava na oposio ao novo governo, qual demoraria at 1940
tendo apoiado a revoluo constitucionalista de 1932. Portanto, a para ser decretado.
criao das primeiras leis sociais no Brasil no pode ser interpretada
como resposta do Estado aos interesses da acumulao da burguesia
industrial brasileira, como uma anlise simplista tenderia a fazer.
Tampouco se poderia creditar presso do movimento operrio
organizado a concesso de benefcios sociais no imediato ps-1930.
Se nos anos de 1910 os patres e o governo viram-se, por diversas
vezes, desafiados por movimentos reivindicatrios organizados pelos
sindicatos, o mesmo no aconteceu nos anos de 1920, que foram

Mdulo Bsico 91
Estado, Governo e Mercado

marcados pelo recesso do movimento operrio e decadncia dos


sindicatos anarquistas, que tiveram grande fora na dcada anterior.
Alm disso, em 1930, o setor da classe operria mais organizado e
reivindicativo que no por coincidncia trabalhava nos ramos mais
diretamente ligados economia exportadora, como ferrovirios,
martimos e porturios j havia conquistado na dcada anterior a
maior parte dos benefcios que o Estado varguista estendeu aos demais
setores do operariado por meio da legislao social.

Se, ao que tudo indica, o empresariado brasileiro no tivesse


tomado parte na formulao das polticas sociais que atendiam
s necessidades da acumulao, nem o setor mais combativo
do operariado teria sido por elas beneficiado. Quem ento as
teria impulsionado e com qual finalidade? Para responder a esta
questo, necessrio fazer uma pequena digresso sobre as
condies histricas de formao do Estado desenvolvimentista
no Brasil.

A queda do Estado oligrquico iria se dar em meio crise do


padro de acumulao vigente at ento baseado nas exportaes
de caf e decadncia poltica das prprias oligarquias e seu sistema
de dominao social. Naquelas circunstncias, duas grandes questes
iriam ser colocadas para o conjunto da sociedade:

f Qual a forma de desenvolvimento econmico a ser


adotada pelo pas a partir de ento?
f Qual a forma de sustentao poltica e de reestruturao
do poder do Estado?

Quanto primeira questo, parecia a todos que a industrializao


era o nico caminho a ser seguido, posto que a expanso econmica
baseada na agricultura j tinha encontrado seu limite. Caberia, portanto,
ao Estado adotar uma postura distinta da at ento mantida pelo Estado
oligrquico frente ao processo de acumulao e sua base o trabalho
fabril. No entanto, se a questo era a mesma para todos, a resposta a ela

92 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

no o seria. Cada grupo social tenderia a respond-la de forma diferente,


baseado na sua prpria leitura da realidade e em seus interesses especficos.
O problema que ento deveria ser equacionado pelo Estado seria o
da hierarquizao dos diferentes interesses sociais frente tarefa de
conduzir o processo de industrializao do pas, o que dependeria do
poder de presso dos diferentes grupos sociais sobre o Estado ou da

v
capacidade hegemnica de um grupo sobre outros, entendida esta
como hegemonia cultural, conforme o conceito de Gramsci.
Nas circunstncias polticas do Brasil do incio dos anos de 1930,
nenhum dos setores estratgicos da sociedade desfrutava de posio
hegemnica. A burguesia mercantil, que at ento controlara o Estado, Rumos e metamorfoses:
encontrava-se poltica e economicamente enfraquecida, alm de cindida um estudo sobre a
por rivalidades interiores. A burguesia industrial, dada a sua disperso e constituio do Estado
e as alternativas de
debilidade congnita, era igualmente incapaz de propor o seu projeto se
industrializao no Brasil
que o tinha para o conjunto da sociedade. O proletariado industrial, 1930-1960 de Snia
talvez mais que qualquer dos outros setores, era incapaz de conformar o Draibe. Leia ao menos
Estado de acordo com os seus interesses de classe. Portanto, em meio a Introduo e o Captulo I.

ausncia de hegemonia, surgiria um Estado dotado de especial autonomia


em relao s classes sociais conforme o conceito de autonomia relativa
do Estado, de Poulantzas que estruturaria o seu poder levando em
conta os interesses da cada grupo social, sem, no entanto, atender a
nenhum deles integralmente. Nesse contexto, a burocracia do Estado
desempenharia um papel importantssimo na elaborao das polticas
econmicas e sociais.
Assim, a partir de 1930 o Estado brasileiro passou a intervir
crescentemente e de forma decisiva no desenvolvimento econmico
e social do pas por meio de um conjunto de instrumentos, criados ao
longo do tempo, com objetivos e aes prprios, mas relacionados e
coordenados. Esses instrumentos podem ser classificados em quatro
grandes grupos:

f Inovao legislativa: com a elaborao de cdigos e


leis especficas.
f Inovao institucional: com a criao de conselhos,
departamentos, institutos, autarquias e empresas
pblicas.

Mdulo Bsico 93
Estado, Governo e Mercado

f Formulao e implementao de polticas


econmicas: voltadas para a rea cambial, monetria,
de crdito, comrcio exterior e de seguros.
f Formulao e implementao de polticas sociais:
de regulao das relaes industriais, de previdncia,
assistncia e proteo ao trabalhador, sade, educao,
saneamento e habitao.

Na rea econmica, entre 1930 e 1934, o Estado brasileiro


criou uma srie de rgos com o objetivo tanto de intervir nas relaes
industriais quanto de coordenar as aes de controle e estmulo aos
diversos segmentos da produo industrial e agrcola. Assim foram
criados, no plano institucional, o Departamento Nacional do Trabalho,
o Departamento Nacional de Seguros Privados e Capitalizao e o
Departamento Nacional de Produo Mineral, no interior do Ministrio
do Trabalho, Indstria e Comrcio, assim como o Instituto Nacional
do Cacau da Bahia, o Departamento Nacional do Caf e o Instituto
Nacional do Acar e do lcool (IAA). No plano da inovao legislativa,
foram criados e promulgados os cdigos de guas, de minas, de caa
e pesca e de florestas.
Na rea social, a principal inovao institucional foi a criao
do Ministrio da Educao e Sade Pblica dez dias aps a chegada
de Vargas ao poder, alm de uma srie de inovaes legislativas, como:
a reforma da legislao sindical de 1907, com a separao, at ento
Os IAPs representaram um
significativo avano em
inexistente, entre sindicados de empregadores e de empregados; a
termos de socializao e modificao da lei de frias e criao da carteira de trabalho para os
equalizao dos benefcios trabalhadores urbanos; a edio do cdigo de menores, regulao
prestados pela assistncia

v
da jornada de trabalho de oito horas dirias e a regulamentao do
social, ao reunir sob
um mesmo instituto
trabalho feminino. J em 1933 foi fundado o primeiro Instituto de
todos os trabalhadores Aposentadoria e Penso (IAP), o dos martimos (IAPM), que deu o
pertencentes a uma padro para a criao dos demais institutos que substituram as antigas
mesma categoria CAPs, organizadas por empresa.
profissional.
Apesar desse progresso, as disparidades nos benefcios
previdencirios e nos servios de sade seriam ainda considerveis. As
categorias mais bem aquinhoadas salarialmente, como a dos bancrios,
usufruam de uma assistncia mdica de qualidade bem superior

94 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

dos industririos. Embora o governo j tivesse, por diversas vezes, se


manifestado pela unificao dos diferentes IAPs em um nico instituto,
isso no iria acontecer antes de 1966, devido resistncia por parte das
lideranas dos trabalhadores no comando dos institutos mais ricos (cuja
gesto era tripartite, isto , composta por representantes do governo,
sindicatos patronais e sindicatos dos trabalhadores). Essa resistncia
derivava do poder e prestgio que aquelas lideranas tinham junto

v
sua clientela, devido aos servios oferecidos.
O fortalecimento da capacidade gestora do Estado comeou
com a criao do Conselho Federal do Servio Pblico, em 1936, e
posterior criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico Na segunda metade da
(DASP), em 1938, que iria formar os quadros do Estado e estruturar dcada de 1930 e primeira
uma Administrao Pblica federal conforme os padres mais modernos metade dos anos 1940, o
aparelhamento do Estado
vigentes nas sociedades capitalistas avanadas, instituindo concursos
e sua interveno no
pblicos, estruturando carreiras e profissionalizando o servio pblico.
mercado se ampliaram
Diversas comisses e conselhos seriam tambm criados no interior do ainda mais.
Estado tendo em vista capacit-lo a intervir mais decididamente em
outras esferas das atividades econmicas, como o Conselho Nacional do
Petrleo e o Conselho de Imigrao e Colonizao (1938), a Comisso
Executiva do Plano Siderrgico Nacional (1940), a Comisso Nacional
de Ferrovias, a Comisso Nacional de Combustveis e Lubrificantes
(1941) e a Comisso Vale do Rio Doce (1942). Ainda no plano da
inovao institucional, foram criados o Instituto Nacional do Mate
(1938), o Instituto Nacional do Pinho e o Instituto Nacional do Sal
(1941), estendendo o controle do Estado federal sobre outros segmentos
da atividade econmica regionalmente localizados.
Com base nos estudos e recomendaes feitos pelos diferentes
conselhos e comisses, o Estado brasileiro deu incio sua expanso
e interveno no mercado por meio da criao de empresas pblicas,
como a Companhia Siderrgica Nacional (CSN) e o Instituto de
Resseguros do Brasil (IRB), em 1941; o Banco de Crdito da Borracha,
em 1942; a Companhia Vale do Rio Doce, a Companhia Nacional de
lcalis (para produo de minerais no ferrosos) e a Fbrica Nacional
de Motores (FNM), em 1943.
No campo das polticas sociais, nesse mesmo perodo seriam
criados os Institutos de Aposentadoria e Penso dos Bancrios (IAPB),

Mdulo Bsico 95
Estado, Governo e Mercado

Comercirios (IAPC), Industririos (IAPI), Empregados dos Transportes


de Cargas (IAPETEC) e dos Servidores do Estado (IPASE), alm da
lei do salrio-mnimo, em 1940, e finalmente, a promulgao da
Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), em 1943.
Esses exemplos no exaurem a produo legislativa e institucional
do Estado brasileiro durante o governo Vargas, nem a expanso e
aparelhamento do Estado brasileiro se limitaram a esse perodo. Nas
dcadas seguintes, o Estado no Brasil assim como no restante do
mundo seguiria avanando seu controle sobre o mercado. Nos anos
1950, seria criado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
(BNDE) para financiar o desenvolvimento das empresas privadas
nacionais, e no ano seguinte iria ser fundada a Petrobras. Na segunda
metade da dcada, o Estado conseguiria finalmente atrair grandes
empresas automobilsticas internacionais para montar suas fbricas
no Brasil e bancaria a construo de Braslia.
Nos anos 1960, j sob o governo militar, o Estado brasileiro
voltaria a expandir a rede de polticas sociais, com a criao do Banco
Nacional da Habitao (BNH), em 1965; unificao dos diversos
IAPs no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) e criao do
Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), em 1966; alm do
lanamento do maior e mais ambicioso projeto social cujo objetivo
era erradicar o analfabetismo do pas, o Movimento Brasileiro de
Alfabetizao (MOBRAL), em 1967. Na dcada seguinte, a previdncia
social seria finalmente levada aos trabalhadores rurais por meio do
FUNRURAL, em 1971, assim como a previdncia urbana seria estendida
s empregadas domsticas, no ano seguinte, e aos trabalhadores
autnomos, em 1973.
Na rea econmica, os governos militares elaborariam dois
grandes Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) com o intuito
de completar o processo de industrializao do pas, equiparando o
seu parque produtivo aos das economias mais avanadas do planeta.
No bojo desses planos, foi criada uma srie de novas empresas estatais
nas reas petroqumica, aeronutica (Embraer), de telecomunicaes
(Telebrs e Embratel), de energia (Itaipu) e agrcola (Embrapa).
No entanto, a dcada de 1970 coincidiria com o fim do
perodo de expanso das economias capitalistas em todo o mundo,

96 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

aps trinta longos anos de expanso continuada. Os dois grandes


choques do petrleo da dcada o primeiro em 1973, aps a
Guerra do Yom Kipur, entre os pases rabes e Israel, e o segundo,
em 1979, aps a Revoluo Islmica no Ir iriam multiplicar o
preo do combustvel sobre o qual se baseava toda a economia
mundial, causando inflao em todo o mundo, criando desemprego
e acabando de vez com o ciclo expansivo da economia mundial.
Aps um perodo de contnua expanso econmica e aumento do
bem-estar que durou trs dcadas, na Europa, e meio sculo, no Brasil
acompanhado de constante expanso do Estado, o mundo entrou
num perodo que foi denominado pelos economistas de estagflao*.
*Estagao estagnao
Enquanto o mundo crescia sem parar e o nvel de bem-estar das
econmica acompanhada
pessoas, em geral, aumentava, ningum ousaria seriamente contestar de inflao. Fonte: Elabo-
o modelo econmico e o papel do Estado. Foi assim nos Estados rado pelo autor deste
Unidos, Europa, Amrica Latina e sia. Mas quando o perodo de livro.

bonana acabou, as vozes contrrias ao avano do Estado, e pelo


sucesso deste at ento caladas, comearam a se fazer ouvir. Foi ento
nesse momento que o liberalismo, tal como uma fnix, renasceu das
suas prprias cinzas. O pndulo social, tendo atingido o seu ponto
mximo esquerda, comearia ento o seu trajeto inverso rumo
liberalizao do mercado.

Mdulo Bsico 97
Estado, Governo e Mercado

O Estado Neolieral

Na virada dos anos de 1970 para a dcada de 1980, o modelo


de desenvolvimento econmico e social at ento vigente, marcado pela
forte interveno do Estado em praticamente todas as esferas da vida
social, parecia ter-se esgotado. Nesse contexto ressurgiram, com fora,
as ideias liberais at ento adormecidas para reativar as economias e
colocar novamente o mundo na rota do crescimento. O renascimento
desse iderio convencionou-se chamar de neoliberalismo e seria
protagonizado no mundo pelos governos de Margaret Thatcher, no
Reino Unido (19791990), e de Ronald Reagan, nos Estados Unidos
(19811989).
As palavras neoliberalismo e globalizao foram insistentemente
repetidas nos jornais e nos discursos polticos durante a dcada de
1990, sem que, no entanto, se lhes conferisse um contedo preciso. De
maneira geral, a globalizao foi invocada para afirmar que o mundo
havia mudado, e que no se poderia mais interpretar a realidade social
e econmica e intervir nessas esferas da mesma forma como se havia
feito at a dcada de 1970. J o substantivo neoliberalismo e o adjetivo
neoliberal foram empregados sempre que a inteno fosse atacar e
destratar o interlocutor. Em nome da adaptao ao mundo globalizado,
uns pregariam reformas nos mais diversos campos, sobretudo internas
ao Estado, e outros se poriam na defesa do Estado e dos direitos dos
menos favorecidos contra o avano neoliberal.
Passado o tempo desse confronto, seria conveniente limpar o
terreno dos destroos que restaram da batalha ideolgica e identificar
sine ira et studio (sem dio e sem preconceito) as transformaes
operadas nas ltimas dcadas nas sociedades contemporneas e os seus
impactos sobre as relaes entre Estado e mercado. E para faz-lo, o
melhor ser procurar despir as palavras neoliberalismo e globalizao

98 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

das suas conotaes valorativas, tentando, na medida do possvel,


fazer uma anlise descritiva.

A agenda neoliberal colocada em prtica, primeiro na


Inglaterra e nos Estados Unidos, e posteriormente em
diversos pases do mundo, inclusive sob governos socialistas,
como o de Felipe Gonzlez, na Espanha (19821996)
seria baseada no trip: desregulamentao, privatizaes
e abertura dos mercados.

Os defensores dessa agenda argumentavam ser necessrio


desregular os mercados porque o nmero excessivo de regras e
controles estatais sobre a economia inibia os investimentos privados,
comprometendo o crescimento econmico. Embora orientada para
diversas esferas das relaes econmicas, a desregulamentao focou,
em especial, as relaes de trabalho, pois a quantidade de leis e de
restries trabalhistas criada pelo Estado de bem-estar social inibiria
as contrataes pelas empresas, impedindo a criao de empregos.
Portanto, ao invs de proteger os trabalhadores, os diversos direitos e
garantias inscritos na legislao os estariam condenando ao desemprego.
A favor das privatizaes, alegava-se que as empresas de
propriedade do Estado seriam ineficientes e deficitrias, porque mantidas
sob a proteo do poder pblico ao abrigo das leis do mercado. A
consequncia dessa ineficincia resultaria em crescentes dficits a serem
cobertos pelos contribuintes. A privatizao dessas empresas, com sua
*Laissez-faire doutrina
consequente exposio s leis do mercado, teria por objetivo torn-las que diz que os negcios
eficientes e lucrativas, alm de tirar o nus pela sua manuteno do econmicos da socieda-
Estado, liberando recursos pblicos para serem aplicados em reas de so otimizados pelas
decises individuais, pelo
em que o Estado tem obrigatoriamente de investir, como educao,
mercado e pelo mecanis-
sade e assistncia social. mo de preos, com virtual
Por fim, retomando os princpios do laissez-faire*, propugnava-se excluso da autoridade
a abertura dos mercados nacionais para a concorrncia internacional, governamental. Fonte:
Lacombe (2004).
nica forma de produzir uma modernizao de todos os setores da

Mdulo Bsico 99
Estado, Governo e Mercado

atividade econmica, conferindo-lhes eficincia e competitividade.


Seguindo esse receiturio, e aps os percalos inevitveis durante a
transio de uma economia protegida e fechada para uma economia
aberta e competitiva, os investimentos certamente retornariam e
a economia voltaria a crescer de maneira sustentada, ensejando a
expanso do emprego e da renda.
Ao examinar essa agenda, percebemos que no se trata de um
mero retorno aos velhos e bons princpios liberais, havendo algo
de realmente novo que justificaria o prefixo neo diferenciando-a
da agenda liberal que resultaria na formao do Estado liberal no
sculo XIX. Afinal, no movimento pendular em espiral entre Estado e
mercado das sociedades capitalistas ao longo da histria, o pndulo
nunca volta propriamente ao mesmo lugar.

Examinemos, ento, as principais diferenas entre as


agendas liberal e neoliberal para melhor compreendermos as
caractersticas do Estado que a partir desta iria se formar.

As diferenas entre o Estado liberal e o Estado neoliberal, tratadas


nos prximos pargrafos, so muito importantes. Ao se oporem ao Estado
absolutista, os liberais do passado propunham que o Estado deixasse
de intervir nas relaes econmicas entre os agentes privados para
que o mercado pudesse funcionar adequadamente como mecanismo
autorregulador. A retrao do Estado no se restringiria s relaes
comerciais e de produo, mas atingiria inclusive a assistncia pblica
prestada aos mais pobres, considerada como contrria ao princpio
da autodependncia de cidados iguais. A nica exceo admitida foi
a assistncia prestada nas workhouses inglesas destinadas a acolher
queles que se mostrassem incapazes de prover o seu prprio sustento,
ou seja, aos excludos e no cidados de fato.
J as crticas dos neoliberais ao Estado de bem-estar social e
suas propostas para tirar as sociedades capitalistas da crise em que
se encontravam so dirigidas no interveno do Estado em geral,
mas sua interveno especfica em determinadas esferas das relaes

100 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

econmicas, como o mercado de trabalho, mercado de capitais e


mercado de bens e servios. Ao contrrio do que pensavam os liberais
do sculo XIX, esses mercados no seriam autorregulveis, necessitando
a regulao do Estado para que pudessem funcionar adequadamente.
O problema, portanto, no teria sido a regulao estatal em si, mas o
seu excesso, que acabou comprometendo o bom funcionamento dos
mercados existentes ou mercados potenciais isto , naquelas esferas
das atividades econmicas sob monoplio estatal, mas passveis de
serem privatizadas. Quanto s polticas sociais, estas manteriam seu
lugar na agenda do Estado como direitos de cidadania e instrumentos
de promoo da equidade.
Algumas delas seriam compensatrias, temporrias e focadas
nos mais pobres e atingidos pelo processo de ajuste da economia
patrocinado pelo Estado como as de transferncia de renda para
combate da pobreza absoluta e de seguro-desemprego , mas outras
deveriam ser universais e permanentes como as de educao, sade
pblica e formao profissional.
Foi neste cenrio que, a partir dos anos de 1980, as reformas
de inspirao neoliberal comearam a ser aplicadas em praticamente
todo o mundo capitalista onde antes existia alguma forma de Estado de
bem-estar social com maior ou menor profundidade e extenso e com
graus variveis de sucesso na redinamizao das economias nacionais.
Apesar dessas variaes e diferenas, em todos os lugares um mesmo
fenmeno iria se produzir: o aumento das disparidades de renda entre
ricos e pobres. Alm desse resultado negativo e indesejvel, um outro
resultado imprevisto iria se produzir em escala planetria, mudando
definitivamente as relaes entre Estado e sociedade: a globalizao.

A globalizao iria resultar da combinao entre a


implementao das reformas neoliberais em escala
mundial e as mudanas tecnolgicas trazidas pela terceira
revoluo industrial j em curso nas ltimas dcadas do
sculo passado, como o desenvolvimento da informtica
e das tecnologias da comunicao.

Mdulo Bsico 101


Estado, Governo e Mercado

Mais do que a integrao dos mercados de bens, servios e


capitais, a globalizao iria ensejar, sobretudo, a desregulamentao
e integrao dos mercados bancrios e financeiros das diferentes
economias nacionais do mundo capitalista. Com isso, iria se criar um
mercado financeiro internacional, altamente dinmico e voltil, no
qual capitais oriundos dos quatro cantos da Terra seriam aplicados
nas bolsas de valores das diversas praas financeiras espalhadas pelo
mundo, deslocando-se com velocidade jamais vista de um lado para

v
o outro do planeta. Algumas estimativas apontavam que, em meados
da dcada de 1990, a circulao desses capitais entre os diferentes
mercados financeiros do mundo seria de cerca de um trilho de dlares
por dia, valor superior soma de todas as reservas de todos os Bancos
Centrais do mundo (FIORI, 1995, p. 223).
Esse montante era
equivalente a duas vezes Alm de ter permitido a formao de um mercado internacional
o PIB anual brasileiro da de capitais, que aumentaria enormemente a vulnerabilidade das
poca, e dez mil vezes
sociedades frente movimentao internacional do capital, tornando
superior quantidade de
Estados nacionais incapazes de control-lo e oferecer uma proteo
dinheiro que circulava por
esses mercados em 1970. mais efetiva s economias domsticas, as inovaes tecnolgicas iriam
ensejar a criao de novos mercados, a mudana nos padres dos
servios e a reorganizao dos capitais em nvel internacional. O caso
das telecomunicaes emblemtico.
At os anos de 1980, os servios de telefonia eram monoplios
estatais em quase todo o mundo. Os custos de implantao da
infraestrutura requerida eram extremamente elevados, sendo pouco
atrativos para a explorao dos servios pelo capital privado. Alm disso,
havia apenas uma tecnologia disponvel para a prestao dos servios:
telefones fixos ligados por fios e interligados por cabos submarinos
para comunicaes a longa distncia. Os altos custos dos investimentos
iniciais associados ao padro tecnolgico nico contriburam para

v
No Brasil, at a metade da
dcada de 1990, o acesso
que o setor de telefonia se constitusse em um monoplio natural do
a uma linha telefnica era Estado. Somente os pases ricos conseguiam oferecer os servios de
difcil e caro. telefonia na residncia de todos os seus cidados. Para se capitalizarem
e poder expandir a oferta de servios, as companhias telefnicas
brasileiras iriam utilizar um subterfgio: vincular a concesso de
uma linha telefnica ao usurio compra de aes da companhia.
Com isso, um servio pblico foi transformado em um bem privado.

102 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

Essa forma original de alocar as linhas telefnicas aos usurios pelas


empresas estatais associada escassez da sua oferta deu espao ao
surgimento de um mercado paralelo. Em todas as grandes cidades do
pas, surgiram bolsas de telefones, em que as linhas eram cotadas e
negociadas como se fossem bens privados, e os telefones passaram a
ser objetos de investimento e especulao. No incio dos anos de 1990,
uma linha telefnica na cidade de So Paulo era comercializada no
mercado paralelo pelo preo mdio de trs mil dlares, que variava
conforme o bairro de prestao do servio. Obedecendo lei da oferta
e demanda, o custo das linhas nos bairros mais populares, onde a sua
oferta era menor, costumava ser mais alto do que nos bairros mais
bem aquinhoados da cidade e mais bem servidos desses servios.
As mudanas tecnolgicas nas comunicaes, representadas pelo

v
desenvolvimento de fibras ticas, da telefonia celular em diversas bandas,
da transmisso por cabo etc. permitiram, em pouco tempo, que esse
cenrio fosse radicalmente modificado. Por meio de uma pluralidade de
tecnologias, com relativamente baixos custos de investimentos iniciais,
o monoplio natural deixou de existir, permitindo que surgisse no seu
Foi dentro deste novo
lugar um novo mercado altamente rentvel para os capitais privados. contexto econmico e
Mas alm dos servios de telecomunicaes, outros setores, como tecnolgico que ocorreram
o siderrgico, petroqumico e eltrico tambm foram privatizados no as privatizaes do setor
de telefonia no Brasil e em
Brasil, durante os anos de 1990, levando o Estado a mudar drasticamente
diversos pases.
a sua relao com o conjunto dos agentes econmicos. De produtor de
insumos industriais e fornecedor de infraestrutura para o setor privado
da economia, o Estado passou a exercer o papel de agente regulador
dos mercados recm- criados. A criao de mercados onde antes havia
monoplios, ainda que compostos por mais de uma empresa estatal,
foi uma experincia nova no Brasil, assim como tambm nova seria
a forma escolhida de exercer a funo de regulao: por meio da
criao de agncias reguladoras especficas para cada mercado,
conforme o modelo adotado na Inglaterra. Portanto, a novidade que
as privatizaes trouxeram para o Estado e a Administrao Pblica
no Brasil foi dupla: na forma (as agncias) e no contedo (os novos
mercados recm-criados). Sendo essa experincia ainda bastante recente,
seria difcil identificar com um mnimo de preciso as tendncias e
os componentes do novo padro de relaes entre o Estado e esses
setores econmicos.

Mdulo Bsico 103


Estado, Governo e Mercado

No entanto, podemos afirmar com certeza que um novo


padro de relacionamento estava em construo e que
modificaes e ajustes ainda iriam se produzir.

Comparativamente anlise das formas de Estado passadas,


a do Estado neoliberal sem dvida a mais difcil. E isso por uma
simples razo, no temos distanciamento temporal para examinar como
dispomos em relao s demais, cujo incio, auge, decadncia e fim
podemos identificar com maior facilidade. Aqui se aplica perfeitamente
a clebre frase de Hegel na Filosofia do Direito a coruja de Minerva
ala seu voo somente com o incio do crepsculo, ou seja, apenas ao
final dos acontecimentos (o fim do dia) que a nossa razo (a coruja de
Minerva) ser capaz de compreender tudo o que se passou. Embora a
crise financeira que se abateu inicialmente sobre os Estados Unidos, em
2008, e se espalhou em seguida por outras partes do mundo, possa ser
entendida como um bom indicador de que o pndulo social alcanou
novamente o seu ponto mximo direita (o mercado), e que a partir
de ento ir comear um progressivo fortalecimento do Estado (rumo
esquerda), essa no passa de uma hiptese ainda que bastante
forte sujeita comprovao.
No entanto, mesmo que essa expectativa venha a se confirmar,
a experincia histrica no nos autorizaria a imaginar um retorno ao
Estado de bem-estar social, ao Estado socialista ou a outra forma de
Estado anterior pelo simples fato de que a histria no se repete. Mas
a ateno para o movimento pendular da histria e para os princpios
inscritos nas duas matrizes, que at hoje animam as discusses e
projetos das sociedades ocidentais, continuar ainda sendo a principal
referncia a guiar a ao dos indivduos e a iluminar quem queira
pensar o Estado e atuar na gesto pblica.

104 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

Complementando
Conhea mais sobre os temas aqui discutidos explorando as obras sugeridas a
seguir.
Balano do neoliberalismo. In: Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e
o Estado democrtico de Emir Sader. Nesta obra voc vai aprender
mais sobre a emergncia e o desenvolvimento do Estado neoliberal no
mundo.
A globalizao e a novssima dependncia. In: Em busca do dissenso
perdido: ensaios crticos sobre a festejada crise do Estado de Jos Lus
Fiori, que traz informaes sobre a globalizao.

Mdulo Bsico 105


Estado, Governo e Mercado

Resumindo
Ao encerrar o estudo dos temas desta disciplina e antes
que voc passe s atividades de sistematizao e avaliao dos
conhecimentos adquiridos , caberia ainda algumas conside-
raes. Um objeto to amplo e complexo como o das relaes
entre Estado, governo e mercado no passvel de ser estu-
dado exaustivamente, ficando sempre um ou outro aspecto
sem ser analisado e muitos autores sem serem referidos. No
entanto, a impossibilidade de se estudar e conhecer tudo sobre
um tema no nos impossibilita de visualizarmos e compreen-
dermos o todo. As muitas diferenas no examinadas entre o
Estado liberal na Inglaterra e nos Estados Unidos do incio do
sculo XX e entre o Estado socialista na Unio Sovitica e na
China de Mao-Ts-tung no nos impedem de compreendermos
o que havia em comum nas relaes entre Estado, governo e
mercado em cada par de pases e nos permitem classificar os
primeiros como liberais e os segundos como comunistas. De
forma anloga, apesar de as articulaes concretas entre Estado
e mercado serem absolutamente singulares em cada pas,
plenamente possvel agrup-los conforme padres dominan-
tes, como mais mercado e menos Estado sob os estados liberais
e mais Estado e menos mercado sob os estados socialistas. Por
isso, o objetivo desta disciplina foi, precisamente, o de apresen-
tar e trabalhar conceitos, teorias e informaes histricas de
forma a possibilitar a voc compreender as diferentes e sempre
mutantes relaes entre Estado e mercado no mundo contem-
porneo como um todo, j que impossvel conhecer tudo.
Com base nos conhecimentos desenvolvidos nesta disciplina,

106 Especializao em Gesto Pblica


Unidade 2 As Relaes entre Estado, Governo e Mercado Durante o Sculo XX

voc poder se tornar capaz de acrescentar ao seu repertrio


novas informaes histricas, novos autores, novas teorias e,
sobretudo, compreender o mundo em que vive e atua.

Mdulo Bsico 107


Estado, Governo e Mercado

Atividades de aprendizagem
Chegado o final da Unidade 2 e tambm da disciplina, hora de
verificar a sua aprendizagem. Para tanto, procure responder s
questes propostas na sequncia.

1. Identifique e explique trs diferenas entre o Estado liberal e o Estado


neoliberal e entre o Estado de bem-estar social e o Estado desenvol-
vimentista.
2. Considerando os contedos tratados nas duas Unidades desta disci-
plina, descreva as relaes entre Estado, governo e mercado no Brasil
ao longo do sculo XX, identificando as caractersticas principais do
Estado oligrquico, Estado desenvolvimentista e Estado neolibe-
ral relacionando-as com as mudanas produzidas nas duas matri-
zes tericas que explicam as relaes entre Estado e sociedade no
mundo capitalista.

108 Especializao em Gesto Pblica


Referncias Bibliogrficas

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112 Especializao em Gesto Pblica


Estado, Governo e Mercado

Minicurrculo
Ricardo Corra Coelho

Bacharel em Cincias Sociais pela Universi-


dade Federal do Rio Grande do Sul (1981), Mestre
em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de
Campinas (1991) e Doutor em Cincia Poltica pela
Universidade de So Paulo (1999). especialista em
Polticas Pblicas e Gesto Governamental, do Ministrio do Planejamen-
to, e trabalha no Ministrio da Educao desde 2000. Tem experincia
docente nas reas de Cincia Poltica e Administrao Pblica, com traba-
lhos nas reas de partidos polticos, polticas pblicas, educao e forma-
o de quadros para a Administrao Pblica.

114 Especializao em Gesto Pblica