HABILITACION

URBANA LLAMUS
CHILCA
(CALLE PROGRESO Y NUEVE DE DICIEMBRE)

ANLISIS
 EL SECTOR SANEAMIENTO URBANO
EN EL PERU
I CARACTERSTICAS DE LA REFORMA ESTRUCTURAL

El llamado sector saneamiento del pas, que incluye los servicios pblicos del agua potable y
desage, sigui durante la dcada anterior un proceso de cambio estructural, que por su
naturaleza y amplitud implicaba un nuevo y radical enfoque de cmo las cosas se vena
haciendo hace aos en el Per. De acuerdo con esta profunda reforma dejara de prevalecer
criterios predominantemente ingenieriles y sociales para ceder su lugar una racionalidad
econmica que estuvo ausente las ltimas dcadas. Los servicios de saneamiento,
considerados como excelentes negocios por su condicin de monopolios naturales en el resto
del mundo bajo el influjo de las polticas neoliberales desde los aos ochenta, se habran a la
actividad privada. El Estado deba dejar de ser empresario, enfocarse a otras actividades ms
propias de su nuevo rol y reducir su tamao. A grandes rasgos las caractersticas de la
reforma en el sector saneamiento son las siguientes.

DESCENTRALIZACIN

Las empresas filiales y unidades operativas de la gran empresa matriz Servicio Nacional de
Agua Potable y Alcantarillado (SENAPA) fueron descentralizadas y transferidas a ttulo gratuito
a las municipalidades provinciales (1). Las referidas empresas filiales, en realidad, no eran
totalmente dependientes del gobierno central, puesto que incorporaban en su directorio a
representantes de las municipalidades en cuyo mbito operaba la entidad prestadora. La
descentralizacin dio un paso ms al disponerse en 1994 que las municipalidades provinciales
retransfieran parte de sus acciones a las municipalidades distritales, las que adquirieron el
derecho de integrar las juntas de accionistas y juntas empresariales; y, en el caso de las
empresas prestadoras de mayor tamao, proponer directores, los mismos que acuerdo al
modelo vigente, son designados por el corto plazo de un ao.

SEPARACIN DE FUNCIONES EN EL SECTOR

La siguiente transformacin, muy ligada a las corrientes en boga y desarrollada en colaboracin

del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM) consisti en separar
las funciones que antes estaban integradas en SENAPA y la Comisin de Reajuste de Tarifas
de Agua Potable (CORTAPA). Se defini as los nuevos roles para cada una de las instituciones
del sector: la funcin rectora del sector, a cargo del entonces ministerio de la presidencia; la
funcin de regulacin, incluyendo promocin del desarrollo de las entidades prestadoras,
fiscalizacin y sancin, solucin de controversias y reclamos, y tarifas, a desempear por la
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS); y, finalmente, la
prestacin del servicio, de competencia de las municipalidades y las entidades prestadoras.
Para la financiacin de los programas de inversin con recursos locales se dict facultando el
uso del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI). Finalmente, no se puede dejar de mencionar
que el control de gestin de las entidades prestadoras, por tratarse de empresas pblicas,
continu bajo la responsabilidad del Ministerio de Economa y Finanzas, a travs de sus
oficinas de direccin de la Actividad Empresarial del Estado y control presupuestal. Esta nueva
institucionalidad implic la liquidacin de la anterior incluyendo a la empresa SERVICIO
NACIONAL DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO (SENAPA)
que en su momento de mayor desarrollo lleg a contar con una presencia nacional en el
medio urbano a travs empresas filiales y unidades operativas, y CORTAPA.

SEPARACIN DE FUNCIONES DE NIVEL LOCAL

Las funciones de las municipalidades deban estar claramente diferenciadas de las que
competen a las entidades prestadoras, debiendo las primeras otorgar a las segundas el
derecho de explotacin, mediante la suscripcin de contratos de explotacin. Se estableci que
el tamao mnimo de una entidad prestadora es el mbito provincial, independientemente del
tamao medido en nmero de conexiones domiciliarias. Se seal, asimismo, como parte
esencial de la reforma, que las entidades prestadoras, de mayor tamao (mas de 10,000
conexiones) deban ser organizadas como sociedades annimas y las de menor tamao, como
sociedades comerciales de responsabilidad limitada, para contar con diversas ventajas tales
como, el control de los resultados de la gestin, llevar contabilidad aparte de la municipalidad,
conocimiento de los costos; y, finalmente, para que las entidades prestadoras tengan una
administracin profesional con una visin de largo plazo y ajena a los intereses de partido o
grupos. Se seal incluso, que la administracin municipal tena que ser fortalecida para que
pueda encarar con xito el desafo del profundo cambio estructural.

TARIFAS Y SUBSIDIOS

Paralelamente, de adopt la estrategia de establecer tarifas reales, es decir los usuarios deban
pagar precios que cubran los costos operacionales del servicio as como los que demanden su
ampliacin. Se dispuso as el abandono del subsidio generalizado y la proteccin
indiscriminada, que se evidencia cuando el Estado asume buena parte de los costos de
inversin, y en algunos casos, de operacin de los sistemas.

Para lograr ese propsito, se cre un sistema tarifario de implementacin gradual, siguiendo las
fases: preparacin, mejoramiento y definitiva. De manera concomitante con los cambios
anotados que provocaran alzas en los ingresos de las entidades prestadoras, stas deban
ser instituciones financieramente viables, cumpliendo con las condiciones de eficiencia y
calidad en sus prestaciones. El logro de esta posicin permitira que las entidades prestadoras
estuviesen en condiciones de recibir crditos del mercado de capitales con bajas tasas de
inters y a periodos de gracia razonables, para financiar la expansin de los sistemas y los
servicios.

Los sectores pobres, al no poder enfrentar altas tarifas, deban recibir apoyo del Estado a
travs de programas sociales con recursos provenientes, entre otros, de los usuarios que
asumen el financiamiento total de los servicios.
Al final del proceso, las tarifas dejaran de valer en funcin del uso de agua (industrial,
comercial, residencial, estatal) para tener, como en Chile, un solo precio, salvo las tarifas
residenciales que podan tener un escalonamiento, con precios ms altos en los rangos
superiores de consumo.

PARTICIPACIN DEL SECTOR PRIVADO

Cierra el crculo de elementos de la reforma del sector, el fomento de la participacin del sector
privado, previndose que ste se orientara a aquellos espacios donde asegurase la
rentabilidad de sus capitales; y el Estado, en aquellas zonas de bajo nivel econmico. La
eliminacin de la exclusividad del Estado en las actividades del sector saneamiento y el libre
acceso de privados a esta actividad ya se haba realizado un poco antes, en 1991, cuando se
dict la ley marco y las normas especificas para la promocin de la inversin privada en cada
uno de los sectores econmicos. La participacin privada seleccionada fue la concesin de
los servicios, actuando como concedentes las municipalidades. Las entidades prestadoras,
podan asimismo, promover la participacin privada de no tan largo aliento (contratos de
prestacin de servicios, asociacin en participacin, concesin subsidiaria y otras modalidades
establecidas por la normatividad vigente).

II IIMPLEMENTACION DE LA REFORMA

INVERSIONES Y DESARROLLO DEL NIVEL CENTRAL Y LAS EPS

Para llevar a concrecin el nuevo rol de Estado, sus estrategias, polticas, principios y objetivos
deba realizarse un programa nacional inversiones y, asimismo, impulsar el cambio del sector
en los lugares de trabajo. La hora de la accin lleg cuando se puso en marcha los cambios y
de manera especial cuando en 1992 se cre el Proyecto Programa Nacional de Abastecimiento
de Agua Potable (PRONAP) para la ejecucin, en el periodo 1995-2001 del Programa de
Asistencia al Sector Saneamiento Bsico (PASSB) con un costo inicial, largamente superado
despus, de US $ 200 millones de dlares (US $140 millones aportados por el BID). El PASSB
tuvo tres componentes: A) Fortalecimiento del sector de nivel central; B) mejoramiento
institucional y operativo de 36 entidades prestadoras; y, C) estudios de pre inversin y diseos
definitivos. Las inversiones totales, nunca antes realizadas en el sector ascendieron en
conjunto y considerando todas las fuentes a la extraordinaria cifra de US$ 2440 millones de
dlares.

COORDINACIN DE PARA APOYAR EL CAMBIO

La designacin de un organismo rector (el ministerio de la presidencia); y, simultneamente

otros, como la SUNASS, con amplias funciones de promocin del desarrollo de las entidades,
programas institucionales, programas de inversiones, tarifas, fiscalizacin y sancin; y el
PRONAP, para conducir el PASSB y el Programa de Mejoramiento Institucional y Operativo de
las entidades prestadoras; generaron conflictos entre ellos, duplicidad de funciones y serios
obstculos. Recin a fines del 2000 se ha creado la Direccin de Saneamiento, como rgano
rector; y, en el ao 2001, se han redefinido las funciones de la SUNASS dictndose un nuevo
reglamento.

COORDINACIN CON EL MINISTERIO DE ECONOMA

El Convenio de Operaciones suscrito entre el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y el

PRONAP fue incumplido, no pudindose aplicar remuneraciones adecuadas contratar personal
calificado en nmero suficiente.

CONVENIOS DE ASISTENCIA TCNICA Y FINANCIERA

La mayora de convenios suscritos entre el PRONAP y las entidades prestadoras no se

cumplieron afectndose el desarrollo del programa de mejoramiento institucional y operativo, y
asimismo, el establecimiento de nuevos modelos de gestin y desarrollo empresarial.
III EVALUACIN DEL MODELO APLICADO
El marco legal no se aplic en su totalidad y careci de un enfoque adecuado al desvincular
objetivos de la salud publica con la misin del sector y las entidades. La implementacin de la
reforma present grandes problemas, generndose una severa crisis en el sector ( pero es
posible distinguir desempeos distintos en las EP) situacin que llev al gobierno y al Congreso
a dictar tres normas fundamentales:

A) La Ley 27045 en 1999 para la capitalizacin de las deudas de las entidades

prestadoras con el sector pblico principalmente con FONAVI
B) B) Una nueva Ley D.L.N 908 para el sector en sustitucin de la Ley General de
Servicios de Saneamiento de 1994
C) El Decreto de Urgencia N 075 sometiendo a las entidades prestadoras a un
estado de excepcin

El nuevo modelo sectorial, aplicado en colaboracin con el Banco Interamericano de Desarrollo

y el Banco Mundial, pertenece a la plantilla matriz de stas instituciones multilaterales de
aplicacin en los diversos pases. Se trata de condicionamientos, que no toman en cuenta la
realidad nacional, la participacin ciudadana y laboral que el pas recibe para poder acceder a
los crditos de dichos organismos.

Un error de partida de esta reforma es no haber definido con claridad los roles de las
instituciones del sector y de aquellas que actan sobre el sector; y no haber relacionado
adecuadamente lo objetivos propuestos con los recursos humanos y los medios disponibles
para lograr los primeros.

Un aspecto igualmente relevante, que debe considerarse es la concepcin, formulacin y

aplicacin de los cambios en poca de dictadura, desarrollndose sin tomar en cuenta la
necesidad de comunicacin, consulta, negociacin y concertacin, con las municipalidades y
entidades prestadoras y de la sociedad civil.

A continuacin se mencionan los aspectos de mayor crtica, sin dejar de reconocer que se
produjeron avances en diversos aspectos de los servicios, que mejoraron la calidad de los
mismos.

DESCENTRALIZACIN

La descentralizacin radical de las empresas sin un soporte tcnico suficiente y capacitacin, a

municipalidades carentes de planeamiento estratgico, en el campo del desarrollo urbano y los
servicios de saneamiento, dio como resultado el manejo del corto plazo y en grado deficiente.
Muchas municipalidades carecan de experiencia en el manejo de actividades empresariales,
limitndose su experiencia comercial a la direccin de mercados y camales; un servicio pblico
equiparable al de saneamiento, como el recojo y disposicin de residuos slidos, es
absolutamente ineficiente en la mayora de ellas. Era difcil pensar que lo mismo ocurrira con
el agua potable?
SEPARACIN DE ROLES EN EL SECTOR

Hasta tres entidades pblicas, tomaron decisiones directas sobre la gestin de las entidades
prestadoras en cumplimiento de sus propias funciones, no articuladas en un solo enfoque
generando duplicidad de funciones y obstculos. En efecto, PRONAP, SUNASS y el Ministerio
de Economa no slo carecieron de una visin comn de la reestructuracin del sector sino que
en muchas oportunidades entraron en disputas y conflictos.

La funcin rectora, recada en el ministerio de la presidencia a travs del vice ministerio de

infraestructura, recin afines del 2000 o inicios del 2001 se plasmara orgnicamente con la
creacin de la Direccin General de Saneamiento, nueve aos despus de la liquidacin de
SENAPA la entidad que cumpla las funciones de asistencia tcnica a las municipalidades y las
entidades prestadoras despus de que stas ltimas fueron descentralizadas. Ello implic, por
la misma fecha, la redefinicin de funciones de la SUNASS, centrndose exclusivamente en
funciones normativas; regulacin (tarifas); supervisin fiscalizacin y sancin; y solucin de
controversias y reclamos.

La fiscalizacin de las entidades prestadoras de parte de la SUNASS fue dbil y complaciente,

ninguna entidad prestadora fue intervenida, an cuando existieron razones para hacerlo con
ms de una.

SEPARACIN DE FUNCIONES EN EL NIVEL LOCAL

RETRANSFERENCIA DE ACCIONES.

La retransferencia de las acciones de las municipalidades provinciales a las

municipalidades distritales gener una presencia corporativa, no de profesionales
especialistas, de stas en las juntas de accionistas y empresariales, representadas
generalmente por alcaldes. La empresa SEDAPAR S.A. pas a tener 33 alcaldes miembros
de su junta de accionistas, tomando en la prctica decisiones de los otros rganos de la
sociedad. Al inicio, en diversos lugares, los regidores ocuparon los directorios de las
empresas, hasta su ulterior prohibicin. En la actualidad muchos alcaldes son directores
de las entidades prestadoras, por ostentar el slo cargo de alcalde, y sin estar preparados
para dirigirlas. Directorios, que por su duracin anual y renovacin a propuesta de los
numerosos concejos municipales, son incapaces de actuar y tomar medidas pensando en
el largo plazo.

CONTRATOS DE EXPLOTACIN

Hasta la fecha ninguna municipalidad provincial ha otorgado el derecho de explotacin a

las entidades prestadoras pblicas. Recientemente la municipalidad provincial de
Pacasmayo, cuyos servicios se han escindido de SEDALIB (La Libertad) ha otorgado el
derecho de explotacin a NORDWASER SAC, una empresa mixta de propiedad
mayoritaria de ENVICON PERU SAC.
SISTEMA TARIFARIO Y SUBSIDIOS

El sistema tarifario no se implement la totalidad de sus fases originndose atrasos tarifarios y

afectndose la viabilidad financiera de las entidades prestadoras. Por efecto de ello las
facturaciones de las empresas prestadoras se redujeron en trminos de la moneda
nortamericana en 1.2% en SEDAPAL (perido1996-2000) y en 16% en el resto de empresas
prestadoras (periodo 1996-1999) a pesar que tuvieron crecimiento de sus clientes. El estudio
para establecer subsidios directos iniciando por un proyecto piloto tampoco fue aplicado.

Debido a lo anterior, las empresas se encuentran sobre endeudadas principalmente a raz del
otorgamiento de crditos del FONAVI. Las empresas en conjunto deben al Estado por
prstamos de sta entidad US $ 251 millones de dlares (deudas directas) y si agregamos la
imputacin inconstitucional a las entidades prestadoras, de las obligaciones extinguidas a los
pobladores, la cifra se eleva a US $ 777 millones d dlares. Los pasivos de las entidades
prestadoras con instituciones pblicas superan el 80% en algunos casos.

Los acreedores pblicos coordinados han sometido a procedimientos de insolvencia a la EPS

GRAU S.A. y a EMFAPA TUMBES S.A. y se espera, sino se hizo ya, una reestructuracin
patrimonial. Los recursos que generen stas, conforme a la Ley vigente, aumentarn el Fondo
M IVIVIENDA.

PARTICIPACIN PRIVADA

Ninguna empresa pudo ser entregada en concesin. SEDAPAL logr varias asociarse con el
capital privado para el desarrollo de proyectos de nuevas fuentes de agua y mediante el uso
intensivo de contratacin de servicios. EMFAPA TUMBES S.A. y EPS GRAU tienen aprobados
sus planes de privatizacin desde Lima La municipalidad provincial de Pacasmayo y sus
municipalidades distritales han formado una empresa mixta ENVICON PERU SAC siendo el
reparto de las acciones a razn de 51% para la empresa privada y 49% para el conjunto de las
municipalidades. La nueva entidad est operando sin autorizacin de la SUNASS.

SITUACION LABORAL

Treinta por ciento (30%) de la poblacin laboral de las EPS es contratada temporalmente, a
pesar que muchos tienen aos de servicios. Como ya se adelant, de no cambiarse la
costumbre reinante, debido a los cambios municipales se continuarn realizando como ahora
masivas contrataciones, expulsiones laborales y movimientos de personal, atentando contra la
eficiencia, y productividad.

Las remuneraciones son bajas y las condiciones de empleo no son satisfactorias

No se realizan diagnsticos de necesidades de capacitacin y debido a ello no hay programas

de capacitacin que den sustento y sostenibilidad a los procesos de cambio, con excepcin de
SEDAPAL.
La negociacin colectiva anual carece de autonoma, sujetndose a normas de los organismos
de control de gestin, directivas de general que no distinguen las particularidades de cada EPS
y, que por tal razn llegan a ser hasta contraproducentes.

No existen estructuras remunerativas, ni lneas de carrera. SEDAPAL ha aplicado una

estructura remunerativa que excluye a los trabajadores de las ltimas categoras, donde se
concentra la mayor poblacin laboral.

Durante la dcada de la dictadura Fujimorista se despidi trabajadores y oblig mediante la

coaccin a renuncias masivas. Dirigentes y ex dirigentes sindicales fueron los primeros en sufrir
estas consecuencias.

No existe gestin y desarrollo de recursos humanos, las acciones de personal no se

fundamentan en instrumentos y medios idneos y modernos, con excepcin de SEDAPAL que
ha evidenciado mejoras.

Las leyes laborales y convenios colectivos no se respetan.

No existen mecanismos idneos de comunicacin y participacin de los trabajadores en la

direccin, gestin y el cambio empresarial y sectorial.

IV LA CONCERTACIN COMO MEDIO IDNEO PARA LA SOSTENIBILIDAD

La situacin es crtica para la mayora de empresas, aunque la situacin es dispareja. Existe un

pesimismo acerca de que el sector pueda cambiar. Se percibe la idea, acerca de quienes
dirigen el sector, de una esperanza casi total en que la nica salida, para lograr la eficiencia
frente a la falta de recursos del Estado, es la participacin privada. Esta, sin embargo, no es
todo, como lo declara hasta el propio Banco Mundial y reconoce que hay mucho que aprender
en este camino.

Hace falta comunicacin coordinacin, consulta y negociacin, son las reglas de la democracia.
Durante el Fujimorismo se concert con los organismos multilaterales y se impuso un modelo
que hoy queremos reformar. Sepamos bien leer la historia para no repetirla.

V CONDICIONES PARA LA EFICIENCIA DE LAS ENTIDADES PRESTADORAS.

Concertar una estrategia y polticas con las entidades nacionales, para dar estabilidad y largo
aliento a los cambios. La concertacin con los organismos multilaterales no es todo. Quienes
deben concertar? Las entidades pblicas y de la sociedad civil. Recoger la propuesta de
FENTAP, Alianza Estratgica y ANEPSA para formar la Mesa de Dialogo y Concertacin del
Sector Saneamiento.

Establecer una clara estrategia del sector vinculada a la salud de la poblacin, ello exige partir
de un diagnstico que relacione la falta de agua, saneamiento, tratamiento de las aguas
residuales, disposicin de los residuos slidos con la enfermedad y muerte.

Establecimiento de claros y efectivos mecanismos de participacin ciudadana y laboral en el

agua potable y saneamiento.
Constitucin de la Comisin Tcnica establecida por el D.U. 075-2000 modificada en los
trminos sugeridos por el proyecto de Ley N 3539 para el apoyo y saneamiento de las
entidades prestadoras caso por caso.

Apoyo a las entidades prestadoras, con sujecin al cumplimiento de parte de las entidades
prestadoras y municipalidades de determinadas condicionalidades de carcter positivo.

Perfeccionamiento del marco legal e institucional y normativa conexa. Procesar todas las
propuestas que tienen que ver con el marco legal del sector.

Coordinacin institucional y convenio de operaciones para apoyar la transformacin del sector.

Quines deben coordinar? Las entidades del gobierno: Vice ministerio de saneamiento,
SUNASS, MEF (FONAFE, DNP) DIGESA, municipalidades entre otros.

Separacin clara de funciones entre el municipio y la entidad prestadora mediante, entre otro,
la, suscripcin de CONTRATOS DE EXPLOTACIN. Garantizar el planeamiento estratgico, la
autonoma empresarial y la direccin de las entidades con criterios profesionales. Adopcin de
modelos de gestin y desarrollo empresarial, incluyendo programas de capacitacin de
recursos humanos e de instrumentos modernos de gestin y desarrollo de stos. Los dirigentes
de las entidades deben ser responsables por los resultados de la organizacin en cuanto a
reconocimiento y retribucin.

Tarifas que permitan la viabilidad financiera de las entidades prestadoras. Reformar la Ley para
que sea el directorio y no la junta la que apruebe las tarifas de las entidades prestadoras
municipales.

La promocin de la inversin privada en el sector pero debe tener lmites y determinadas

restricciones. Puede darse sin inconvenientes en las reas donde se concentra mas del 70%
de los requerimientos de inversin, como en ampliacin de la cobertura, incremento del
recurso hdrico y tratamiento de las aguas residuales, evitando en todo caso que sucedan
impactos sociales y laborales negativos.

Una nueva visin del Estado con relacin a la actividad empresarial para su modernizacin,
eficiencia y responsabilidad social.

(1) Vale la pena indicar que SEDAPAL S.A. fue la nica empresa que no fue transferida a las
municipalidades de Lima y callao, por no encontrase dentro una regin creada en la
fecha de la transferencia. Esta entidad, debido a esta peculiar situacin, esta sujeta a
reglas distintas a las dems entidades prestadoras. Posee un estatuto que le permite el
desarrollo de actividades mas amplias que las tradicionales. Posee una junta de
accionistas de dos miembros y directorios designados por periodos de dos aos. Tiene,
asimismo una situacin especial en cuanto a la aprobacin de sus tarifas. Actualmente
pertenece a la Actividad Empresarial del Estado, a diferencia de sus similares del resto del
pas, que fueron excluidas en 1999 de dicha actividad. Su control de gestin est a cargo
de FONAFE, a diferencia del resto que dependen de la Direccin Nacional de Presupuesto
Pblico.
 HABILITACION URBANA
LLAMUS CHILCA
(CALLE PROGRESO Y NUEVE DE DICIEMBRE)

Aqu se observa lasa zanjas para los sistemas de desage y conduccin de las aguas servidas.
 EL SISTEMA USADO ES: RED DE ACUEDUCTO, BUSCANDO EN ESTE:
CALIDAD, CONTINUIDAD, DISPONIBILIDAD Y PRESION.

DISPOSICION LINEAL DEL SISTEMA DE TRATAMIENTO DE AGUA POTABLE

CRITERIOS DE CALIDAD DEL AGUA:
LIBRE DE ORGANISMOS PATOGENOS
BAJA CONCENTRACIONES DE COMPUESTOS MUY TOXICOS O QUE
TENGAN EFECTOS SERIOS A LARGO PLAZO, TALES COMO EL
PLOMO.
CLARA
NO SALINA
LIBRE DE COMPUESTOS QUE PROVOQUEN OLOR Y SABOR
NO CORROSIVA