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UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESPRITO SANTO

CENTRO DE CINCIAS JURDICAS E ECONMICAS


PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICA SOCIAL

NILDETE VIRGNIA TURRA FERREIRA

PROGRAMA BOLSA FAMLIA: O VELHO COM NOVAS


ROUPAGENS

VITRIA
2010
NILDETE VIRGINIA TURRA FERREIRA

PROGRAMA BOLSA FAMLIA: O VELHO COM NOVAS


ROUPAGENS

Dissertao apresentada ao Programa de


Ps-Graduao em Poltica Social do
Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas
da Universidade Federal do Esprito Santo,
como requisito parcial para obteno do
ttulo de Mestre em Poltica Social, na rea
de concentrao Poltica Social, Estado e
Sociedade.
Orientador: Prof Dr Reinaldo Antonio
Carcanholo.

VITRIA
2010
Ferreira, Nildete Virgnia Turra.
Programa Bolsa Famlia: o velho com novas roupagens / Nildete Virginia
Turra Ferreira. 2010.
145 f.

Orientador. Reinaldo Antonio Carcanholo.


Dissertao (mestrado) Universidade Federal do Esprito Santo, Centro de
Cincias Jurdicas e Econmicas.
NILDETE VIRGINIA TURRA FERREIRA

PROGRAMA BOLSA FAMLIA: O VELHO COM NOVAS


ROUPAGENS

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Poltica Social do


Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas da Universidade Federal do Esprito
Santo como requisito parcial para obteno do ttulo de Mestre em Poltica Social
na rea de concentrao Poltica Social, Estado e Sociedade.

Aprovada em............................2010.

COMISSO EXAMINADORA

__________________________________
Prof. Dr. Reinaldo Antonio Carcanholo
Universidade Federal do Esprito Santo
Orientador

__________________________________
Prof Dr Berenice Rojas Couto
Pontificia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul

__________________________________
Prof Dr Mrcia Smarzaro Siqueira
Universidade Federal do Esprito Santo
As minhas queridas filhas Naiara e Potira, pela presena amorosa.

A minha me Gerlinda, pelo carinho e apoio.


AGRADECIMENTOS

Agradeo especialmente ao Professor Doutor Reinaldo Antonio Carcanholo


pelo estmulo intelectual e pela confiana depositada na minha capacidade de levar
adiante este trabalho. Quero deixar registrada a minha admirao tanto pelo seu
acmulo terico e rigor intelectual, como pela sua postura humana, firmeza e
intransigncia frente aos seus ideais e convices ideolgicas.
Professora Doutora Berenice Rojas Couto pelas suas leituras e relevantes
contribuies tericas, desde a banca de qualificao at a defesa da dissertao.
Sua sabedoria e seu jeito de ser firme, carinhoso e solidrio foram fundamentais
para o meu fortalecimento nesse processo.
Agradeo as valiosas contribuies e questionamentos da Professora
Doutora Mrcia Smarzaro Siqueira como membro da banca de qualificao e
defesa.
A todos os professores e professoras do Programa de Ps-Graduao em
Poltica Social da UFES pelo acolhimento, apoio e aprendizado, em especial
Professora Doutora Maria Beatriz Lima Herkenhof, por compartilhar comigo de
mais este momento, apoiando-me como profissional e amiga.
A todos os colegas de turma do mestrado, pelo convvio alegre, agradvel,
solidrio, pela troca de saberes e pelos vnculos de amizade que ficaram.
Ao apoio, compreenso e afeto da minha famlia frente s exigncias desse
momento pessoal particular. Agradeo aos meus irmos Adelson e Adilson, s
minhas cunhadas Giovana e Elana, aos meus sobrinhos e Nilda, minha querida
irm e grande amiga, presena especial e solidria neste e noutros momentos.
Agradeo ao carinho e estmulo de todas as minhas amigas e amigos e dos
companheiros e companheiras com quem venho convivendo nos espaos
profissional e da militncia poltica.
Desconfiai do mais trivial,
na aparncia singelo.

E examinai, sobretudo, o que parece habitual.

Suplicamos expressamente:
no aceiteis o que de hbito como coisa natural,
pois em tempo de desordem sangrenta,
de confuso organizada,
de arbitrariedade consciente,
de humanidade desumanizada,
nada deve parecer natural,

nada deve parecer impossvel de mudar.


Bertolt Brecht
RESUMO

Analisa o Programa Bolsa Famlia, procurando verificar se o seu acelerado e


progressivo crescimento traduzido em aumento expressivo da quantidade de
metas de atendimento e de recursos investidos redundou em alterao qualitativa
substancial na sua natureza de programa focalizado, seletivo e compensatrio, de
vis neoliberal. Busca tambm caracterizar o tipo de relao do programa com o
atual Sistema de Seguridade Social Brasileiro, em especial com o processo de
consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e com o projeto de
construo de um Sistema de Proteo Social mais amplo e universal no pas,
fundado na noo do direito. O PBF identificado como um programa do campo da
assistncia social, tendo em vista a sua caracterstica de programa no-contributivo.
Os resultados obtidos confirmam a idia central que norteou a investigao de que
o PBF, apesar da sua massificao, continua se caracterizando como focalizado e
compensatrio, com pretenso de substituir as polticas de proteo social
universais constitudas como direito de cidadania, sendo conduzido de forma
autnoma e paralelamente ao SUAS. Para a aproximao com o objeto de pesquisa
e a obteno das informaes necessrias anlise foi utilizada a pesquisa
bibliogrfica e a leitura como principais recursos metodolgicos.

Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia, transferncia de renda, proteo social,


neoliberalismo.
ABSTRACT

Analyzes the Family Grant Program (FGP), trying to check if its fast and steady
growth - expressed in a significant increase in the amount of goals of care and
resources invested - have resulted in substantial qualitative change in the nature of a
focused, selective and compensatory program, of neoliberal bias. It also seeks to
characterize the type of connection of the program with the current Brazilian Social
Security System, especially with the consolidation of the Unified Social Services
(USS) and the project of building a broader and universal Social Protection System in
the country, founded on the notion of law. The FGP is identified as a program of
social assistance in view of its characteristic of non-contributory program. The results
confirm the idea that guided the investigation, that FGP, despite its massification,
continues to be characterized as focused and rewarding, with intention to replace the
universal social protection policies constituted as citizenship rights, being conducted
autonomously and parallel to the USS. For the approach to the research object and
obtaining the necessary information, the literature analyzing and the reading were
used as the main methodological resources.

Keywords: Family Grant Program, income transfers, social protection, neoliberalism.


LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 - Produes sobre o PBF por tipo de fontes 2004-2009 ................................... 86


Grfico 2 Evoluo da produo sobre o PBF - 2004-2009 .............................................. 88
LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Evoluo dos valores referenciais da linha de pobreza do PBF e do Salrio


Mnimo Nacional .................................................................................................................. 77
Tabela 2 - Ajustes nos valores de referncia 2003 2009 ................................................ 79
Tabela 3 - Ajustes dos benefcios mensais 2003-2009* .................................................... 80
Tabela 4 - Evoluo do atendimento e dos recursos transferidos - 2003-2009 .................... 81
Tabela 5 - Comparao entre as produes sobre o PBF e outros estudos ........................ 87
LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Programas de transferncia de renda unificados ................................... 71


Quadro 2 - Famlias com renda mensal de at R$ 70,00 por pessoa ....................... 80
Quadro 3 - Famlias com renda familiar mensal de R$ 70,00 a R$ 140,00 por
pessoa........... ............................................................................................................ 81
Quadro 4 Retrato da educao fundamental........................................................ 132
LISTA DE SIGLAS

ASCOM - Assessoria de Comunicao


AGENDE - Aes em Gnero Cidadania e Desenvolvimento
AL - Amrica Latina
BH - Belo Horizonte
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNH - Banco Nacional de Habitao
BPC - Benefcio de Prestao Continuada
BVJ - Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente
BR - Brasil
Cadnico - Cadastro nico para Programas Sociais
CE - Cear
CEBRAP Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento
CF - Constituio Federal
CFB - Constituio Federal Brasileira
CGPBF - Conselho Gestor do Programa Bolsa Famlia
CRAS - Centro de Referncia da Assistncia Social
DATAUFF - Ncleo de Pesquisas, Informaes e Polticas Pblicas da
Universidade Federal Fluminense.
DELP - Documento de Estratgia de Luta contra a Pobreza
DF Distrito Federal
DIEESE - Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos
DRU - Desvinculao de Receitas da Unio
EAP - Estratgia de Assistncia ao Pas
EUA - Estados Unidos da Amrica
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FHC - Fernando Henrique Cardoso
FMI - Fundo Monetrio Internacional
FNAS - Fundo Nacional de Assistncia Social
FNS - Fundo Nacional de Sade
FUNRURAL Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural
IAPs - Institutos de Aposentadorias e Penses
IBASE - Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas
IBICT - Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IGD - ndice de Gesto Descentralizada
INPC - ndice Nacional de Preos ao Consumidor
INPS - Instituto Nacional de Previdncia Social
IPEA - Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social
MA - Maranho
MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social
MEC - Ministrio da Educao
MG - Minas Gerais
MESA - Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome
MS - Ministrio da Sade
MPAS - Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
MST - Movimento de Trabalhadores Sem Terra
MME - Ministrio das Minas e Energia
NEPEM - Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre a Mulher
ONU - Organizao das Naes Unidas
ONGs - Organizaes No-Governamentais
PAC - Programa de Acelerao do Crescimento
PBF - Programa Bolsa Famlia
PEA - Populao Economicamente Ativa
PGRM - Programa de Garantia de Renda Mnima
PLASEQ - Plano Setorial de Qualificao Profissional
PNAS - Poltica Nacional de Assistncia Social
PNAA - Programa Nacional de Acesso Alimentao
PNQ - Plano Nacional de Qualificao
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira
PT - Partido dos Trabalhadores
PTR - Programa de Transferncia de Renda
PE - Pernambuco
PETI - Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PIB - Produto Interno Bruto
RBC Renda Bsica de Cidadania
RGPS - Regime Geral da Previdncia Social
RMV Renda Mnima Vitalcia
RS Rio Grande do Sul
SAGI - Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
SP So Paulo
SUAS Sistema nico de Assistncia Social
SUS - Sistema nico de Sade
SE Sergipe
SENARC - Secretaria Nacional de Renda da Cidadania
SNAS - Secretaria Nacional de Assistncia Social.
SMV - Salrio Mnimo Vigente
SMN - Salrio Mnimo Necessrio
SP So Paulo
UFBA Universidade Federal da Bahia
SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................................. 17
1. PROTEO SOCIAL ................................................................................................................. 24
1.1 Referncias tericas e conceituais .................................................................................................. 24
1.2 Proteo Social no Brasil: de 1930 a 2008 ...................................................................................... 30
1.2.1 Formao social brasileira e poltica de proteo social.............................................................. 31
1.2.2 Surgimento, desenvolvimento e traos mais marcantes: 1930 a 1964 ....................................... 35
1.2.3. As polticas de proteo no perodo autoritrio: 1964 a 1985 ................................................... 39
1.2.4 As mudanas a partir da Constituio Federal de 1988 .............................................................. 43
1.2.5 Retrocessos nos anos de 1990 e 2000 ........................................................................................ 49
2 OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA ...................................................................... 59
2.1 As experincias de renda mnima no contexto europeu ................................................................ 59
2.2 Os Programas de Transferncia de Renda no Brasil ...................................................................... 62
2.3 O Programa Bolsa Famlia: origem, estrutura e funcionamento .................................................... 69
2.3.1 Unificao e programas remanescentes ..................................................................................... 69
2.3.2 A integrao do PETI com o PBF ................................................................................................. 73
2.3.3 Benefcios e beneficirios............................................................................................................ 74
2.3.4 Metas de atendimento e investimentos ..................................................................................... 81
2.3.5 As contrapartidas exigidas das famlias....................................................................................... 83
2.3.6 O modelo de gesto .................................................................................................................... 84
3 A PRODUO CIENTFICA SOBRE O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DE 2004 A 2009 ................... 86
3.1 Panorama geral sobre o volume da produo ................................................................................ 86
3.2 Dimensionamento e caracterizao da produo .......................................................................... 89
3.2.1 Teses e dissertaes ..................................................................................................................... 89
3.2.2 Artigos de peridicos cientficos .................................................................................................. 92
3.2.3 Livros, artigos e captulos de livros .............................................................................................. 98
3.2.4 Pesquisas realizadas pelo MDS e outras instituies ................................................................. 100
3.2.5 As produes do Ipea sobre o PBF ............................................................................................ 101
4 O PBF NO CONTEXTO DA SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA .................................................... 111
4.1 O quadro atual da Seguridade Social brasileira ............................................................................ 111
4.2 Breve caracterizao scio-poltica do Governo Lula ................................................................... 113
4.3 A situao atual de cada rea da seguridade: sade, previdncia e assistncia .......................... 116
4.4 PBF: O velho com novas roupagens .............................................................................................. 120
4.5 O PBF e o SUAS ............................................................................................................................. 125
5. CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................................ 128
REFERNCIAS ............................................................................................................................ 138
INTRODUO

O Programa Bolsa Famlia (PBF) vem se constituindo em objeto de uma


grande quantidade de estudos, pesquisas e anlises no meio acadmico e tcnico,
como revelam os levantamentos sobre esta produo sistematizados no captulo 1
da presente dissertao. Desperta tambm ateno poltica fora do ambiente
acadmico, provocando discusses e controvrsia.
Alm da quantidade da produo sobre o PBF identificada na reviso
bibliogrfica, verificou-se uma ampla variedade de temas, dimenses e aspectos
abordados, envolvendo diferentes enfoques e interpretaes. Nesta dissertao o
objetivo desenvolver uma anlise do PBF mais focada na compreenso do perfil
de poltica social que o programa incorpora, identificando suas implicaes para o
processo de consolidao da seguridade social brasileira. Esta, entendida a partir
de uma perspectiva ampla e universal dos direitos e baseada no exerccio da
participao e do controle social.
As indagaes sobre o objeto de estudo se concentraram inicialmente em
duas questes de pesquisa: 1) Em que medida a crescente expanso e
aprimoramento do PBF altera a sua natureza (essncia) original de poltica social
focalizada e compensatria, de vis neoliberal? 2) Qual o significado do seu
progressivo crescimento para a construo de um sistema de proteo social no
pas que se pretende pblico, universal e de qualidade? Contribui ou atrapalha o
avano e fortalecimento desse processo?
A idia-chave que norteou a investigao est baseada no pressuposto de
que o acelerado e progressivo crescimento do PBF expresso em aumento
significativo da quantidade de metas de atendimento e de recursos investidos no
se converteram em alterao qualitativa substancial na sua natureza de programa
focalizado, seletivo e compensatrio.
Ao manter a sua essncia original, ampliando-se e estruturando-se de forma
autnoma, isolada e paralela s demais polticas que compe o sistema de
seguridade social, tm contribudo para fortalecer a viso de um sistema de
proteo social de carter restrito e minimalista. Tal proposta entra em choque com
o conceito de seguridade desenhado na Constituio Federal de 1988. Consolida-
se na contramo da construo de um projeto de seguridade mais ousado, voltado
para garantir os direitos conquistados, ampliando-o inclusive para alm do

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horizonte das trs reas estabelecidas na Constituio (previdncia, sade e
assistncia).

Os procedimentos metodolgicos

Frente ao resultado da reviso bibliogrfica que constatou no haver um


grande acmulo de produes sobre a dimenso especfica do objeto em foco
sobretudo no aspecto relacionado posio do PBF no sistema de seguridade
brasileiro entendeu-se que a proposta mais adequada seria a realizao de um
estudo de tipo exploratrio-descritivo. Este ltimo se aplica aos casos em que o
pouco acmulo de conhecimento sobre o objeto dificulta a formulao de hipteses
mais precisas.
Nesse caso a literatura especializada sobre metodologia de pesquisa
recomenda como uma das melhores alternativas a pesquisa bibliogrfica que tem
como principal caracterstica a aproximao com o objeto a partir de fontes
bibliogrficas. As vantagens da pesquisa bibliogrfica apontadas por Gil (apud
Lima; Mioto, 2007, p. 40) so:
[...] a pesquisa bibliogrfica possibilita um amplo alcance de informaes,
alm de permitir a utilizao de dados dispersos em inmeras publicaes,
auxiliando tambm na construo, ou na melhor definio do quadro
conceitual que envolve o objeto de estudo proposto (GIL, apud LIMA;
MIOTO, 2007, p. 40).

Embora essa modalidade de pesquisa seja muitas vezes confundida com


reviso bibliogrfica ou reviso de literatura utilizada para a verificao do
estado das artes sobre determinado assunto, ela se distingue por exigir um maior
rigor cientfico. A reviso bibliogrfica entendida apenas como um pr-requisito
para a realizao de uma pesquisa. J a pesquisa bibliogrfica requer
compromisso com a organizao racional e eficiente frente tarefa, pois implica
que o pesquisador tenha ateno constante aos objetivos propostos e aos
pressupostos que envolvem o estudo para que a vigilncia epistemolgica
acontea (MIOTO; LIMA, 2007, p. 37).
A pesquisa bibliogrfica entendida por Salvador (apud LIMA; MIOTO,
2007, p. 40 ) como aquela que possui a seguinte caracterstica: Esta, enquanto
estudo terico elaborado a partir da reflexo pessoal e de anlise de documentos
escritos, originais primrios denominados fontes, segue uma seqncia ordenada

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de procedimentos. Neste trabalho buscou-se observar os procedimentos
recomendados pelo autor, que consistem em pelo menos quatro fases:
1 fase: Elaborao do projeto de pesquisa: escolha do assunto,
formulao do problema, elaborao do plano para buscar as respostas s
questes formuladas.
2 fase: Investigao das solues: Coleta de documentao,
compreendendo o levantamento da bibliografia e levantamento das informaes
contidas na bibliografia.
3 fase: Anlise explicativa das solues: anlise da documentao, exame
do contedo das afirmaes. O pesquisador explica ou justifica os dados e/ou
informaes contidas no material selecionado.
4 fase: Sntese Integradora: produto final do processo de investigao
resultante da anlise, interpretao e reflexo dos documentos. Trata-se da
reflexo crtica a partir do conhecimento acumulado sobre o objeto (dados obtidos)
e do referencial terico.
A principal tcnica adotada foi a da leitura, pois atravs dela foi possvel
identificar as informaes e os dados contidos no material bibliogrfico e selecionar
as obras e contedos que foram utilizados na anlise do objeto.
O caminho percorrido na busca de alcanar o objetivo proposto e encontrar
as possveis respostas s questes da pesquisa obedeceu seguinte seqncia:
O captulo 1 A proteo social foi subdividido em duas partes: 1.1
Referncias tericas e conceituais e 1.2 Proteo social no Brasil: de 1930 a 2008.
Na primeira parte foi feito um resumo sobre a trajetria histrica da proteo
social no mundo capitalista, mostrando em linhas gerais sua origem e as
transformaes mais relevantes ocorridas ao longo do seu percurso. Buscou-se
resgatar na literatura alguns conceitos e discusses acerca do tema, que
pudessem servir de referncia terica e parmetro para a anlise do PBF.
Na segunda parte o esforo est voltado para identificar e descrever as
particularidades do desenvolvimento da proteo social no Brasil, buscando captar
os traos que marcam o seu diferencial em relao ao processo ocorrido nos
pases centrais do capitalismo. No cerne dessas questes encontram-se as
particularidades da formao social e poltica brasileira perifrica que imprimiram
poltica social um carter reducionista e autoritrio, operada tradicionalmente a
partir da lgica da troca de favores e do clientelismo poltico e no do direito.

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Mostrou-se que a incorporao dos direitos sociais pelo Estado, mesmo que
limitados e restritos, s foi possvel a partir da presso exercida atravs da
mobilizao e organizao poltica da classe trabalhadora em determinadas
conjunturas.
O Captulo 2 Os programas de transferncia de renda , foi subdividido em
trs partes: 2.1 As experincias de renda mnima no contexto europeu; 2.2 Os
Programas de Transferncia de Renda no Brasil e 2.3 O Programa Bolsa Famlia:
origem, estrutura e funcionamento.
Na primeira e segunda parte foi feita uma sntese, com base na literatura, da
trajetria histrica mais recente dos Programas de Transferncia de Renda,
identificando questes relevantes que esto envolvidas nas anlises destas
experincias e no debate terico sobre elas, tanto na realidade europia como na
brasileira.
Na terceira parte se fez uma descrio dos principais componentes
estruturantes do PBF compreendendo sua origem, estrutura e funcionamento, a
partir de consultas documentos oficiais e obras acadmicas a respeito do tema.
No Captulo 3 A produo cientfica sobre o PBF, de 2004 a 2009 , foi
desenvolvida uma reviso bibliogrfica sobre o Programa Bolsa Famlia (PBF) com
o objetivo de verificar na literatura o atual estgio do conhecimento acumulado
sobre o programa. A partir da sistematizao das informaes obteve-se como
resultado o dimensionamento do volume da produo e uma caracterizao do seu
contedo.
As fontes de coleta escolhidas foram: 1. Teses e dissertaes; 2. Artigos de
peridicos cientficos; 3. Livros/captulos e artigos de livros; 4. Pesquisas de
avaliao do Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS) e outras; 5. Textos do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA).
A identificao das fontes foi viabilizada a partir de consultas s pginas
eletrnicas de instituies reconhecidas por sua competncia na rea de
organizao de banco de dados e difuso de trabalhos tcnico-cientficos. Foram
consultados: o site do Instituto Brasileiro de Informao em Cincia e Tecnologia
(IBICT), da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(CAPES), do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), do Ministrio do
Desenvolvimento Social (MDS) e do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e

20
Econmicas (IBASE). Para localizao das fontes utilizou-se como palavras-chave:
Programa Bolsa Famlia (PBF), Bolsa Famlia, Programa de transferncia de renda.
Outras fontes impressas foram identificadas em bibliotecas, editoras e
atravs de contatos com professores/pesquisadores do tema.
Aps leitura dos resumos das produes sobre o PBF, foram registrados em
formulrio prprio os seguintes elementos: a) dados completos da referncia
bibliogrfica; b) localizao da obra; c) objetivo; d) data de publicao; e) perodo
de realizao (no caso de pesquisas empricas); f) palavras-chave; g) temas e
outras observaes relevantes ao tema de pesquisa.
No decorrer do processo de levantamento e leitura do material foram
identificadas e selecionadas as obras focadas especificamente no tema da
dissertao, que serviu como referncia para a realizao da anlise sobre o PBF
no captulo 4.
No captulo 4 O PBF no contexto da Seguridade Social Brasileira foi
analisada a posio do PBF no quadro da Seguridade Social Brasileira, a partir da
situao em que se encontra cada rea que a compe (sade, previdncia e
assistncia). O objetivo foi o de estabelecer as articulaes entre os
conhecimentos especficos acumulados sobre o PBF e os conhecimentos gerais
sobre a proteo social em seu devir histrico e em seu contexto atual no mundo e
no Brasil.
Nas Consideraes Finais, foi feita uma sntese das principais concluses,
destacando-se os aspectos considerados mais relevantes, revelados durante o
processo da pesquisa e tendo em vista o objetivo inicialmente pretendido.

O Mtodo
Embora consciente dos limites para se pensar a realidade numa perspectiva
dialtica em contexto de hegemonia do modo de pensar positivista, nosso esforo
nesta dissertao esteve direcionado no sentido de perseguir a compreenso do
objeto de estudo em foco a partir dos pressupostos fundamentais que se encerram
no mtodo dialtico. Essa escolha se fundamenta na viso de que a realidade
social apresenta-se como uma totalidade complexa, contraditria e em constante
movimento. Entendemos ser essa a abordagem mais adequada para a busca do
conhecimento sobre as polticas e programas sociais, por tratar-se de fenmenos

21
sociais (re)produzidos a partir das transformaes histrico-estruturais originadas
dos conflitos e relaes entre as classes sociais.
Nesse sentido, afirma-se que as polticas sociais fazem parte desse campo
de luta entre foras sociais e polticas em permanente disputa por seus interesses
histricos de classe. No contexto brasileiro atual, cenrio desta pesquisa, traduz-se
principalmente na disputa polarizada entre aqueles que defendem a prioridade e
centralidade de investimentos estatais em polticas sociais de carter pblico,
universal e de qualidade e os que querem impor polticas restritivas, seletivas e
focalizadas. Esta ltima modalidade de poltica reflete e se submete lgica da
poltica econmica e fiscal de natureza neoliberal conduzida no pas pelo atual
bloco de poder dominante. A estratgia reduzir o gasto com as polticas sociais
universais, desviando os recursos para compor o supervit primrio destinado ao
pagamento de encargos e juros da dvida pblica. Da a nfase nos programas
focalizados e compensatrios apresentados como alternativa s polticas
universais.
Assim, considera-se que a perspectiva mais apropriada para a anlise das
polticas sociais aquela que busca compreend-las como um fenmeno social
que contm, contraditoriamente, duas dimenses: expressam tanto as conquistas
histricas coletivas das classes populares na busca por respostas satisfao de
suas necessidades concretas, como tambm os interesses e as condies
necessrias (re)produo e acumulao ampliada do capital.
Cabe lembrar, entretanto, que mesmo sendo as polticas sociais tambm
reconhecidas como produto histrico de direitos sociais conquistados pelas classes
populares, a sua incorporao pelo Estado no mbito da sociedade capitalista,
sobretudo nos pases perifricos dependentes como o Brasil, tende a ser sempre
restrita e limitada. Ou seja, apesar do seu potencial para ajudar a reduzir a pobreza
e as desigualdades, podendo atuar na esfera da distribuio da riqueza, a completa
eliminao da desigualdade s ser possvel com a superao da sociedade
organizada em classes. Na estrutura de classe encontra-se o cerne da
(re)produo da desigualdade, fundada na apropriao privada dos meios de
produo e da riqueza socialmente produzida.
Mesmo naquelas conjunturas da sociedade burguesa, em que a correlao
de foras apresenta-se mais favorvel aos interesses da maioria como foi o caso
do perodo ps-guerra que marcou o pice da conquista de direitos nos pases

22
centrais prevalecem os interesses estratgicos fundamentais da classe que
detm o poder econmico e poltico na sociedade, na medida em que no
alterada a estrutura de classes. Entende-se ser impossvel conquistar no mbito
desta sociedade uma cidadania que contemple plena e igualmente o conjunto da
sociedade e abarque a totalidade dos direitos em suas dimenses sociais,
econmicas, culturais e polticas.
Hoje, na particularidade da sociedade brasileira hegemonizada pelos
interesses do capital financeiro, tais condies apresentam-se bastante
desfavorveis classe trabalhadora. O atual bloco de poder sob a direo do
capital financeiro conseguiu, no essencial, soldar, no s os interesses particulares
das fraes do capital dando-lhes relativa unidade, como absorver e conquistar a
adeso de parcela expressiva das foras populares e da esquerda organizada para
o seu projeto (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 178). Isso refora a idia de
que a conquista de polticas sociais pblicas, universais e democrticas devem
estar vinculada desde j a uma agenda de transformao social mais ampla e
perspectiva de construo de um projeto alternativo contra-hegemnico de
sociedade, calcado na organizao e mobilizao das classes populares.

23
1. PROTEO SOCIAL

1.1 Referncias tericas e conceituais

Do ponto de vista conceitual, a proteo social pode ser entendida a partir


de diferentes perspectivas, sendo ento necessrio explicitar, com base na
discusso feita por alguns autores, as referncias conceituais que iro nortear
nossa anlise.
Castel (2005), ao discutir a proteo social nas sociedades contemporneas,
o faz a partir de uma viso do seu surgimento e desenvolvimento histrico. Afirma
que os sistemas de proteo social assumem diferentes caractersticas e
configuraes em cada perodo histrico. Suas distintas conformaes vo
depender dos tipos de riscos sociais identificados como mais ameaadores
manuteno da ordem social, bem como dos arranjos poltico-sociais que cada
sociedade adota para tentar preservar seus vnculos sociais e evitar possveis
rupturas.
Assim, nas sociedades medievais, onde predomina a sociabilidade primria
baseada na conjugao de interdependncia comunitria e sujeio senhorial, a
proteo se dava fundamentalmente a partir da solidariedade rural e da caridade
crist. O maior risco social estava localizado na situao de pobreza extrema
(misria) e generalizada (indigncia) e naquilo que os grupos dominantes
entendiam como vagabundagem. O fator religioso, ao naturalizar a pobreza
concebendo-a como vontade divina, contribua para amortecer as tenses sociais.
Na modernidade pr-industrial, quando o feudalismo entra em decadncia e
se inicia a transio ao capitalismo moderno industrial, surge o fenmeno da
indigncia mvel provocada pelo desenraizamento social e espacial no campo
(Castel, 2005, p. 14). Nesse caso, a maior fonte de perigo e risco coeso social
passa a ser identificada na figura daqueles considerados como os vagabundos
ou vadios. A proteo social continua sendo sustentada basicamente na
solidariedade familiar-comunitria. So sistemas de proteo que Castel denomina
de proteo prxima ou de dependncia-proteo comunitria. [...] a segurana
garantida no essencial com base na pertena direta a uma comunidade e
depende da fora desses vnculos comunitrios (CASTEL, 2005, p. 13).

24
Alguns consideram que nesse perodo que aparecem os primeiros
ensaios de polticas sociais que consistiam na assistncia aos necessitados,
combinada com a represso aos vagabundos.
Com a afirmao do capitalismo moderno industrial, o Estado passa a ser o
principal responsvel pela proteo social. A expanso das relaes mercantis
fundadas na superexplorao da classe trabalhadora e na ampliao da fora de
trabalho excedente ir produzir uma nova modalidade de pobreza o pauperismo
agora como fenmeno de massa e mais concentrada geograficamente.
O pauperismo, o aprofundamento das desigualdades sociais e as primeiras
revoltas operrias para fazer frente s condies degradantes de trabalho e de vida
a que foram submetidos, iro tornar mais evidentes as contradies e
antagonismos da nova ordem social burguesa. Essa situao de tenso social
coloca para as classes dominantes a necessidade de criar mecanismos de controle
e de regulao das foras de mercado para evitar possveis fraturas sociais que
coloquem em risco a sua existncia.
nesse perodo da histria que, segundo Castel (1998, p.663), ocorre a
inveno do social. O social seria o hiato entre a organizao poltica, fundada
no Estado de Direito que afirma formalmente a liberdade e a igualdade de todos, e
a ordem econmica (o mercado), que concretamente produz a desigualdade, a
pobreza e a vulnerabilidade social.
Outros autores, Pastorini (2007, p.104); Iamamoto e Carvalho (1991)
tambm entendem a questo social associada necessariamente ordem burguesa
e ao desenvolvimento da sociedade capitalista na Europa durante o sculo XIX.
Pastorini afirma: [...] a questo social deve ser entendida como conjunto de
problemticas sociais, polticas e econmicas que se geram com o surgimento da
classe operria dentro da sociedade capitalista. Nas palavras de Iamamoto:

A questo social no seno as expresses do processo de formao e


desenvolvimento da classe operria e de seu ingresso no cenrio poltico da
sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte do Estado.
a manifestao, no cotidiano da vida social, da contradio entre o
proletariado e a burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de interveno,
mais alm da caridade e represso (IAMAMOTO; CARVALHO, 1991, p. 77).

As polticas sociais sero introduzidas nesse contexto, como parte dos


mecanismos de regulao estatal das relaes sociais e de reproduo da fora de
trabalho. Iro contribuir, junto com outros mecanismos, para impor limites ao
25
destruidora do capital. Ao viabilizarem, pela via da ao estatal, um conjunto de
servios pblicos em resposta necessidades sociais, estaro contribuindo tanto
para promover a preservao da sociabilidade e da ordem social capitalista
impedindo seu esfacelamento, como para materializar direitos da classe
trabalhadora por ela reivindicados ao longo das suas lutas histricas. Nesse
sentido, as polticas sociais expressam interesses contraditrios e conflitantes,
podendo constituir-se como um importante campo de luta entre foras sociais e
polticas em torno de objetivos e projetos de classe distintos.
No perodo compreendido entre meados do sculo XIX e primeiras dcadas
do sculo XX, de afirmao do capitalismo sob hegemonia do pensamento liberal,
a interveno do Estado na proteo ser extremamente reduzida.
Os direitos civis (liberdade de ir e vir, de propriedade etc), de natureza
individual e com fundamento no princpio da liberdade, iro restringir-se aos que
detinham a propriedade privada (COUTO, 2006, p. 43). O Estado atuar para
garantir a proteo e segurana aos indivduos e aos seus bens, centrada na
liberdade individual de adquirir e comercializar propriedade, ao mesmo tempo em
que ir empregar a fora bruta contra as insurreies operrias.
Para Castel ( 2005, p. 22), a pretenso dos liberais se resumiria em: [...]
assegurar ao mesmo tempo a proteo civil dos indivduos, fundada no Estado de
direito, e sua proteo social, fundada na propriedade privada. O resultado,
segundo ele, foi que esta lgica gerou a insegurana social permanente das
maiorias e com ela a desassociao social.
A formao histrica dos direitos individuais que compreendem tanto os
civis como os polticos guiados pelo princpio da liberdade, assim como os
sociais, guiados pelo princpio da igualdade (Pereira, 2008, p. 102), obedecem a
certa ordem cronolgica.
Os direitos civis tm sua formao identificada com o sculo XVIII, os
polticos com o sculo XIX e os sociais com o sculo XX (Marshall, 1967, p. 63,
64,66). O autor toma como referncia o conceito de cidadania dividindo-o em trs
elementos, de acordo com os tipos de direitos: 1) O elemento civil, que composto
dos direitos necessrios liberdade individual liberdade de ir e vir, liberdade de
imprensa, liberdade de pensamento e f, direito propriedade e de concluir
contratos vlidos e o direito justia; 2) O elemento poltico, entendido como o
direito de participar do poder poltico (direito de votar e ser votado); 3) O elemento

26
social, compreendido como o direito a um mnimo de bem-estar econmico e
segurana e ao direito de participar na herana social e levar a vida de um ser
civilizado de acordo com os padres que prevalecem na sociedade1.
Assim, nos primeiros tempos da industrializao, a atuao do Estado na
proteo social estava voltada para o que se convencionou chamar de riscos
sociais ligados doena, velhice, desemprego ou morte, decorrentes da
impossibilidade de se obter um salrio no mercado (JACCOUD, 2009, p. 58 e 59).
Com o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social nos pases centrais
aps a Segunda Guerra Mundial, as protees sociais expandiram-se para alm
dos direitos vinculados ao contrato de trabalho, abarcando um leque maior de
garantias associadas noo mais universalizada dos direitos sociais.
Inicialmente, os sistemas de proteo social nos pases europeus, assim
como no Brasil, se estruturaram a partir do seguro social. Este ltimo modelo teve
origem na Alemanha, entre 1883 e 1889, sendo institudo pelo governo
conservador do chanceler Otto Von Bismarck. Seu objetivo estava mais voltado
para conter as mobilizaes dos trabalhadores, de inspirao socialista.
Contemplava o seguro sade, o seguro contra acidentes de trabalho e a
aposentadoria. Atendia exclusivamente aos trabalhadores empregados, mediante
contrato e prvia contribuio.
O sistema de seguro expandindo-se depois para vrios pases. Tem
como principais caractersticas: a) os benefcios so destinados basicamente a
trabalhadores e seus familiares; b) a concesso do benefcio condicionada a
contribuio prvia direta; c) seu valor proporcional ao da contribuio; d) a base
de seu financiamento a contribuio de empregados e empregadores (BEHRING;
BOSCHETTI, 2007, p. 66 e 93). A esse surgimento do seguro social se associa a
origem do Estado de Bem-Estar Social (SOARES, 2003, p. 35).
Embora de natureza restrita, o seguro representou um avano em relao ao
tipo de proteo que predominou nos perodos histricos anteriores, baseadas na
filantropia e/ou na idia de que cabe a cada indivduo responder pelas situaes de

1 Esse padro de formao histrica dos direitos tem como referncia as sociedades da Europa
ocidental, no se aplicando realidade de pases perifricos como o Brasil, cujas particularidades
sero tratadas em item parte.

27
insegurana causadas pela perda da sua capacidade de trabalho (CASTEL, 1998,
p. 382).
J o Plano Beveridge, conhecido como sistema beveridgiano, foi institudo
na Gr-Bretanha em 1942. Caracterizou-se por ser um sistema unificado, universal
e pblico, sustentando-se no princpio da proteo mais ampla, como direito de
todos e no s dos trabalhadores empregados. Estava voltado para atender s
necessidades bsicas dos cidados, independente de condicionalidades, tendo,
portanto como referncia o princpio da cidadania e da igualdade de acesso a bens
e servios sociais (PEREIRA, 2007, p. 18).
A concepo beveridgiana tornou-se uma importante referncia conceitual
para a organizao dos sistemas de proteo nos pases da Europa, influenciando
tambm outras partes do mundo, inclusive o Brasil. O projeto de seguridade
delineado neste pas ao final dos anos de 1980 ir incorporar importantes princpios
daquele modelo, embora mantenha tambm orientaes baseadas no modelo de
seguro.
O conceito de seguridade social est assim associado ao modelo
beveridgiano, sendo seus elementos fundantes: 1) o acesso aos bens e servios
sociais prioritrios no devem depender de contribuies individuais para a
manuteno do sistema; e 2) no a categoria trabalhador a referncia para o
acesso, e sim a categoria cidado (SOARES, 2003, p. 36).
Com o passar do tempo, na maioria dos pases capitalistas, o Estado de
Bem-Estar Social estruturou-se com base em sistemas de proteo social que
combinaram princpios do modelo de seguro social com princpios do modelo
beveridgiano.
A conjuntura de pleno emprego nos pases capitalistas centrais favorecia a
ampliao dos direitos sociais, consolidando uma modalidade de proteo baseada
num sistema universal de seguro social, que possibilitava uma fuso de servios
sociais e trabalho. Ou seja, as contribuies da maioria empregada garantia a sua
prpria proteo e ao mesmo tempo a assistncia s minorias fora do mercado de
trabalho (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 111).
Esse modelo de proteo ir enfrentar dificuldades a partir dos anos de
1970, fragilizando-se face ao desemprego estrutural e de massa, instabilidade e
precarizao das relaes de trabalho provocadas pela crise do sistema capitalista
mundial, e pela adeso dos governos via neoliberal de reestruturao produtiva.

28
Com isso inicia-se um amplo debate sobre as alternativas a serem adotadas
para enfrentar a nova realidade social. Nesse processo surgem vrias propostas,
em especial aquelas voltadas ao enfrentamento do desemprego e excluso. As
medidas giravam em torno da instituio de mnimos sociais condicionados
comprovao de recursos, polticas sociais de insero, polticas da cidade,
dispositivos de ajuda ao emprego, assistncia aos mais desprovidos e de luta
contra a excluso (CASTEL, 2005, p. 71).
Outras autoras tambm buscam compreender a proteo social a partir
desse contexto histrico mais geral, conceituando-a como uma poltica pblica,
estatal, associada noo de segurana e risco social.
Na concepo de Jaccoud (2009, p. 58) a proteo social entendida como:
... um conjunto de iniciativas pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso
de servios e benefcios sociais visando enfrentar situaes de risco social ou
privaes sociais. Os riscos sociais seriam aqueles causados basicamente por
doenas, velhice, desemprego, morte. Porm, considera que a proteo social
pode se estender para alm da cobertura aos riscos sociais mencionados,
abrangendo o enfrentamento pobreza, s desigualdades sociais, a equalizao
de oportunidades e melhoria das condies sociais da populao (JACCOUD,
2009, p. 60).
Sposati (2009, p. 21) busca desvendar o sentido mais amplo e profundo da
palavra proteo a partir da sua origem no latim: protectione. Protectione
supe, antes de tudo, tomar a defesa de algo, impedir sua destruio, sua
alterao. Enfatiza o carter preservacionista da vida contido na idia de proteo,
o que supe apoio, guarda, socorro e amparo, exigindo sua vinculao noo de
segurana social e de direito social.
Outro aspecto importante considerado pela autora refere-se dimenso
preventiva e no s emergencial, que deve estar contida no conceito de proteo,
quando se pensa em seu objetivo de enfrentar os riscos sociais, a partir da reduo
das fragilidades e vulnerabilidades a estes riscos.

A idia de proteo social exige forte mudana na organizao das atenes,


pois implica superar a concepo de que se atua nas situaes s depois de
instaladas, isto , depois que ocorre uma desproteo. [...] A proteo exige
que se desenvolvam aes preventivas (SPOSATI, 2009, p 21).

29
Ao tratar a proteo no-contributiva no Brasil, especialmente a assistncia
social, a mesma autora questiona aquelas posies que a associa diretamente
pobreza, vinculando-a a uma necessidade dos pobres, devido a sua situao de
desproteo causada pela pobreza. Argumenta que nem todas as vulnerabilidades,
riscos e fragilidades existem por causa da pobreza ainda que esta possa agrav-
las. Assinala ento o sentido universal, e no focalizado na pobreza, que as
polticas de proteo no-contributivas devem incorporar.
O conceito de proteo social desenvolvido por Pereira (2007, p. 16) tem
um sentido amplo, abarcando: a seguridade social (ou segurana social), o
asseguramento (ou garantias seguridade) e as polticas sociais.
Na perspectiva defendida pela autora, a seguridade compreendida como
um sistema programtico de segurana contra riscos, circunstncias, perdas e
danos sociais cujas ocorrncias afetam negativamente as condies de vida dos
cidados. J o asseguramento est afeto s regulamentaes legais que
garantem ao cidado a seguridade social como direito.
As polticas sociais por sua vez so conceituadas nos seguintes termos: [...]
constituem uma espcie de poltica pblica que visa concretizar o direito
seguridade social, por meio de um conjunto de medidas, instituies, profisses,
benefcios, servios e recursos programticos e financeiros.
Nessa concepo, a proteo social, assim como a poltica social que a
integra, no podem ser concebidas como tutela e nem estar sujeitas a
arbitrariedades.

1.2 Proteo Social no Brasil: de 1930 a 2008

Nosso objetivo neste tpico apresentar uma viso das principais


mudanas ocorridas na proteo social brasileira ao longo da sua trajetria
histrica, identificando as caractersticas e traos mais marcantes que
acompanharam a sua evoluo.
A nfase maior ser dada ao perodo mais recente, inaugurado a partir da
conjuntura de redemocratizao e ascenso das lutas sociais no pas, que
culminou com a promulgao da Constituio Federal em 1988, desdobrando-se
na dcada de 1990 e na atual.

30
Os anos de 1980 representaram um marco fundamental para o
desenvolvimento dos direitos e das polticas sociais. As condies polticas criadas
naquele momento foram altamente favorveis para se dar incio construo de
um sistema de proteo social pblico, mais amplo e democrtico no pas, com
caractersticas bastante distintas das existentes at ento.
J a dcada de 1990 caracterizou-se como um perodo de rupturas e
retrocessos em relao s conquistas reconhecidas formalmente no final da
dcada anterior, em razo do incio da implementao das polticas de orientao
neoliberal no pas, com seus impactos nocivos s polticas sociais e aos
movimentos sociais.
No final da dcada de 1990 comeou o processo de implantao e
desenvolvimento dos programas sociais de Transferncia de Renda ou Programas
de Renda Mnima, de natureza compensatria e focalizada na pobreza, que dariam
em 2003, origem ao Programa Bolsa Famlia. Esse assunto ser tratado no tem
2.2 desta dissertao, com o objetivo de reunir elementos que permitam melhor
situar o nosso objeto de estudo em relao a essa modalidade de poltica social, e
esta, em relao ao conjunto do Sistema de Seguridade Social do pas.
Porm, antes de traar esse quadro mais recente, vamos buscar considerar
alguns elementos histrico-estruturais mais gerais da formao social brasileira,
bem como de algumas caractersticas particulares que marcaram a constituio
das polticas sociais em sua origem e em seu desenvolvimento ao longo da
histria.
Na atualidade, e frente ao quadro social complexo que a realidade brasileira
apresenta, so inmeros os dilemas e desafios para todos aqueles que se
empenham na construo de um sistema de proteo social pblico e universal.
Entende-se que o avano nessa perspectiva s ser possvel a partir de um
esforo poltico coletivo, articulado a um programa de transformaes estruturais
mais profundas da sociedade brasileira e a um projeto global alternativo de
sociedade.

1.2.1 Formao social brasileira e poltica de proteo social

O Brasil, como os demais pases perifricos do capitalismo, teve sua


economia desenvolvida de forma dependente e subordinada lgica dominante do

31
padro de acumulao do capitalismo mundial. Junto com os demais pases latino-
americanos, cumpre, e cumpriu historicamente, no conjunto do sistema capitalista
globalizado, a importante funo de criar as condies favorveis acumulao de
riqueza nos pases centrais com base na mais valia-relativa, que se torna possvel
graas superexplorao da classe trabalhadora dos pases perifricos. Marini
(2000) explica esse mecanismo nos seguintes termos:

[...] a participao da Amrica Latina no mercado mundial contribuir para que


o eixo da acumulao na economia industrial se desloque da produo de
mais-valia absoluta da mais-valia relativa, isto , que a acumulao passe a
depender mais do aumento da capacidade produtiva do trabalho do que
simplesmente da explorao do trabalhador (MARINE, 2000).

Reforando essa viso, Ribeiro (1978, p. 145-147) afirma que na Amrica


Latina, assim como no Brasil, no se constituiu uma classe tipicamente burguesa
capaz de conduzir um processo revolucionrio de desenvolvimento industrial de
carter liberal-democrtico, autnomo e nacional. A elite industrial moderna que se
formou manteve-se sempre atrelada aos interesses das tradicionais oligarquias
agrrias e subordinada s foras dominantes externas. Com as primeiras sempre
preserva vnculos de solidariedade, acordos e alianas poltico-eleitorais.
Essa tradio poltica conservadora tambm influenciou de maneira decisiva
o tipo de relao poltica das classes dominantes brasileiras com o aparelho de
Estado e com a sociedade. Segundo Fernandes (1973, p. 95), essa cultura deu
origem a um tipo de estrutura de poder que incorporou as seguintes caractersticas:
[...] uma organizao autocrtica, oligrquica ou plutocrtica da sociedade sempre
concentrou extremamente a riqueza, o prestgio social e o poder em alguns
estratos privilegiados.
A relao das elites polticas brasileiras com o Estado foi caracterizada em
vrios estudos como patrimonialista, motivada por interesses privados e
particularistas de determinados grupos. O poder sustentava-se em relaes de
compadrio, de dependncia pessoal e na ideologia do mando e do favor,
mantendo-se sempre excluda da poltica as classes populares. Nessa tradio
tambm se incluem a predominncia de prticas polticas clientelistas, populistas e
paternalistas que marcaram as intervenes do Estado e de seus vrios governos
ao longo da histria. Esses valores e prticas sempre dificultaram a constituio de
uma esfera pblica no pas, apoiada na cultura de direitos e de cidadania.

32
Sabe-se que, mesmo nos perodos de maior crescimento econmico, esse
tipo de modelo produz nveis extremos de concentrao interna de renda,
provocando enorme distncia entre uma pequena minoria detentora de poder e
riqueza e uma ampla maioria em situao de pobreza e misria. Mesmo
compreendendo que a desigualdade e a pobreza so fenmenos de natureza
estrutural, inerente ao modo de produo capitalista, no Brasil e demais pases da
periferia, estes fenmenos se manifestam de forma ainda mais acentuada,
desumana e perversa. Isto faz com que as expresses da questo social, como a
pobreza absoluta, a violncia urbana e rural, as desigualdades sociais nas relaes
de classe, raa e gnero, assim como as territoriais, ganhem imensas propores,
mesmo naquelas conjunturas de crescimento econmico. Tais fenmenos em
nossa realidade tm razes histrico-estruturais, como se pode confirmar no texto
abaixo.

A grande desigualdade patrimonial e de renda e o elevado grau de pobreza


remetem, em sua origem mais longnqua, formao econmica-social do
Brasil, baseada na escravido e no latifndio. Permanentemente atualizada
aps a implantao do trabalho assalariado, essa realidade sobreviveu a
vrios perodos da nossa histria econmica e poltica. Chegou aos nossos
dias sendo determinada, cada vez mais, pelo binmio propriedade fundiria-
capital financeiro (FILGUEIRAS, GONALVES, 2007, p. 157)

Casanova (1986, p.235 e 236) criou a categoria colonialismo interno para


explicar a persistncia dessas relaes de desigualdades profundas que se
reproduzem no interior das sociedades latinas, conformando sociedades plurais
ou duais. Isso se manifesta, por exemplo, na coexistncia de antigas relaes de
tipo escravista e feudal com relaes de assalariamento ligadas a empresas
capitalistas modernas. Tal fenmeno tambm se expressa nas vrias
manifestaes de discriminao e nos esteretipos entre grupos tnicos e
comunidades, que acabam por introjetar aqueles valores tradicionais impostos
pelos colonizadores.
Portanto, preciso considerar que esses traos conservadores marcantes
que caracterizam a formao da sociedade brasileira, aqui apresentados em linhas
bem gerais, so parmetros importantes para se entender o perfil de poltica social
que ser gestada e desenvolvida pelo Estado brasileiro ao longo do tempo.
Por outro lado, mesmo considerando todas essas caractersticas das
relaes de poder na sociedade brasileira e o tipo de tratamento excludente dado

33
por suas elites s classes populares, elas no conseguiram impedir a presena
poltica dos trabalhadores e suas lutas pela conquista de direitos em vrios
momentos da histria. Entretanto isso no foi suficiente para impedir que essas
elites imprimissem a sua marca autoritria, conservadora e restritiva tambm s
polticas sociais brasileiras, conformando historicamente um padro tpico de
proteo social, com alguns traos bastante peculiares.
Nesse sentido afirma-se que o modelo de proteo social que se configurou
no Brasil, alm de apresentar traos prprios, distintos daqueles dos modelos que
se desenvolveram em outros pases, principalmente nos pases centrais, teve seu
processo de constituio a partir de uma dinmica histrica tambm muito prpria.
Sua construo obedeceu a processos e tempos completamente diferentes, mas
nem por isso deixou de ser influenciado e de absorver elementos daquelas
experincias.
Uma das caractersticas da experincia brasileira apontada em inmeros
estudos diz respeito lentido do processo histrico de constituio dos direitos
sociais no pas alm do seu carter restrito e da sua viabilizao atravs da
institucionalizao das polticas sociais pelo Estado. Somente na dcada de 1980
comeou a se esboar no Brasil um sistema de proteo social baseado em alguns
critrios mais amplos e universais, semelhantes aos que haviam sido iniciados nos
pases da Europa ocidental desde a dcada de 1940. L, nesse mesmo momento,
entre 1960/1970, aquele modelo traduzido no Estado de Bem-Estar Social j
estava se esgotando.
Alguns autores consideram que o processo de constituio de um sistema
de seguridade social pblico mais amplo no Brasil, alm de ter sido tardio, ficou
inconcluso, j que essa construo foi interrompida pelas reformas estruturais
neoliberais que comearam a ser efetivadas na dcada de 1990. Assim, no
chegou a se configurar no Brasil um Estado de Bem-Estar Social semelhante aos
modelos desenvolvidos nos pases mais desenvolvidos.
De acordo com Iamamoto (2008, p. 35), os valores privatizantes vinculados
ao iderio neoliberal vieram ao encontro da tradio poltico-cultural conservadora
das elites polticas brasileiras, principalmente no que concerne sua caracterstica
patrimonialista na relao com o Estado. Esse trao marcante da prevalncia do
interesse privado em detrimento dos interesses pblicos favoreceu o processo de
privatizao dos servios e bens pblicos. Mais uma vez foi abortada qualquer

34
possibilidade de se constituir uma esfera mais pblica, baseada na cultura dos
direitos e da cidadania.
A autora chama a ateno para um aspecto importante. A persistncia
desses traos conservadores na poltica e nas relaes de patrimnio e de trabalho
baseadas na escravido e no latifndio no impedem o avano do capitalismo.
Muito pelo contrrio, eles so recriados e atualizados, servindo para dar
sustentao ao desenvolvimento do modelo de capitalismo dependente perifrico,
consolidando-o no atual contexto da globalizao financeira.
Pereira (2007, p. 127), ao caracterizar as peculiaridades da experincia
histrica brasileira no campo das polticas sociais2 relacionando-a com aquela
tradio conservadora, toma como referncia os trs modelos de Estado de Bem
Estar adotadas por Esping-Andersen3 para classificar as experincias que foram
desenvolvidos nos pases centrais do capitalismo. Defende a idia de que nenhum
deles pode ser aplicado rigorosamente realidade brasileira. O que aconteceu no
Brasil foi uma espcie de combinao de alguns elementos que esto presentes
nos trs modelos, porm, mesclados com as tradicionais prticas populistas,
clientelistas e paternalistas. O resultado foi um tipo de poltica social com as
seguintes caractersticas:

[...] intervenes pblicas tpicas e seletivas prprias dos modelos


liberais -; adoo de medidas autoritrias e desmobilizadoras dos conflitos
sociais tpicas dos modelos conservadores e, ainda, estabelecimento de
esquemas universais e no contributivos de distribuio de benefcios e
servios caractersticos dos regimes social-democratas. E tudo isto foi
mesclado s prticas clientelistas, populistas, paternalistas e de patronagem
poltica, de larga tradio no pas (PEREIRA, 2007, p. 127).

1.2.2 Surgimento, desenvolvimento e traos mais marcantes: 1930 a 1964

Os acontecimentos polticos dos anos de 1930 tiveram um significado muito


especial no processo de transio da sociedade brasileira para o capitalismo, ou,
da passagem de uma economia de base agrrio-exportadora para uma economia

2 A autora trabalha com cinco perodos em seus estudos histricos sobre o desenvolvimento das
polticas sociais brasileiras: 1. Laissefariano (at 1930); 2. Populista-desenvolvimentista (1930-1964);
3. Tecnocrtico-militar (1964-1985); 4. Transio para a democracia liberal; 5. Liberal (1985...).
3 Os modelos de Estado de Bem-Estar sugeridos por Sping-Andersen citados pela autora, seguem
uma classificao segundo o tipo de orientao poltico-ideolgica adotada em cada pas: liberal,
corporativo-conservador e social-democrata. Para uma descrio das principais caractersticas de
cada tipologia ver: Esping-Andersen. As trs economias polticas do Welfare State. Lua Nova, So
Paulo, n. 24, p. 85-116, 1991.

35
urbano-industrial. A ampla coalizo poltica constituda nesse perodo, liderada por
Getlio Vargas, pe fim ao poder hegemnico exercido at ento exclusivamente
pelas oligarquias agroexportadoras cafeeiras, passando a contemplar os interesses
da burguesia industrial e de outros segmentos agrrios e urbanos emergentes.
A constituio do novo bloco de poder que enfraqueceu, mas no excluiu
totalmente do pacto de poder os setores mais conservadores, incluindo a prpria
oligarquia cafeeira provocou um conjunto de mudanas no Estado e na
sociedade brasileira, criando as condies para impulsionar nas dcadas seguintes
o processo de industrializao do pas (FAUSTO, 1972).
Coutinho (2000) qualifica esse processo de transio assim como todos os
outros episdios histricos que foram decisivos para alavancar a industrializao
do capitalismo brasileiro de modernizao conservadora prussiana. So
movimentos desencadeados pelas classes dominantes brasileiras marcadamente
autoritrios, antidemocrticos e antipopulares. As transformaes ocorrem a partir
da conciliao pelo alto entre os grupos dominantes e no a partir de movimentos
de baixo para cima, envolvendo o conjunto da populao. [...] a conciliao pelo
alto no escondeu jamais a inteno explcita de manter marginalizadas ou
reprimidas de qualquer modo, fora do mbito das decises as classes e
camadas sociais de baixo (COUTINHO, 2000, p. 50-51).
Essa posio do autor refora o que j foi mencionado no item anterior
(1.2.1), destacando, naquela conjuntura especfica dos anos de 1930, os elementos
poltico-culturais que marcam as relaes de poder na tradio das classes
dominantes brasileiras e a conformao de um Estado de carter extremamente
autoritrio e antipopular.
Cabe registrar que o elemento violento e repressivo uma marca sempre
presente na interveno do Estado brasileiro, mesmo nos perodos em que
prevalece a democracia burguesa formal. As classes dominantes brasileiras no
hesitam em recorrer ao recurso da violncia estatal para fazer valer seus interesses
de classe ou quando pressentem que seu poder possa estar sob ameaa. So
exemplos paradigmticos o golpe civil de 1937 e o militar em 1964.
Mesmo em perodos democrticos como o atual, de prevalncia do Estado
de Direito, onde o bloco de poder dominante privilegia o uso dos mecanismos de
consenso para alcanar o apoio e consentimento da maioria ao seu projeto, a
classe dominante brasileira no consegue ocultar a sua face violenta. Recorre ao

36
uso da fora, lanando mo do aparato repressivo estatal para reprimir e
criminalizar os movimentos sociais, agredir e violar os direitos humanos dos pobres
das periferias e favelas, principalmente dos jovens e negros. Investe em mais
armamentos para as polcias e em presdios, estes ltimos ocupados por uma
populao predominantemente pobre e negra em condies subumanas. Tais
elementos demonstram o vnculo estreito entre classe social, gnero e raa,
revelando o carter classista e violento do Estado frente s classes consideradas
perigosas pela ameaa que representam manuteno da ordem social do
capital.
No perodo que antecede os anos de 1930 a questo social era tratada
quase que exclusivamente como questo de polcia.4 A atuao do Estado no
campo da proteo social era reduzida a iniciativas tpicas e emergenciais,
destacando-se algumas medidas esparsas na rea do trabalho e previdncia
(Pereira, 2007, p. 128).
Assim, as polticas sociais no Brasil surgem nesse contexto dos anos de
1930 e 1940 para responder necessidade de regulamentao das novas relaes
entre capital e trabalho. A realidade exigia das classes dominantes um esforo para
encontrarem respostas mais adequadas para alm da represso policial
predominante at ento s novas configuraes da questo social, expressas
principalmente no crescimento da pobreza absoluta mais concentrada nas reas
urbanas, na acentuao das desigualdades sociais e na emergncia das primeiras
lutas operrias. Os conflitos e tenses advindos de tal situao poderiam implicar
em ameaas estabilidade que o momento requeria.
Por outro lado, do ponto de vista dos trabalhadores, os novos mecanismos
de interveno do Estado na rea social, representava tambm a possibilidade de
garantir a conquista de direitos sociais e trabalhistas pelos quais lutavam no
perodo.
A poltica mais geral adotada por Getlio Vargas tinha como pressuposto a
colaborao e harmonizao dos interesses entre as classes, atravs
principalmente do uso de mecanismos de cooptao poltica dos dirigentes

4 Expresso usada por Washington Lus, ento presidente da Repblica, que indica a viso
predominante sobre o tratamento dado pelo Estado questo social naquele perodo.

37
sindicais para conter o poder de resistncia e contestao da classe trabalhadora,
e amenizar os conflitos emergentes (BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 106).
A estratgia utilizada era a da negociao dos direitos sociais e trabalhistas
separadamente com cada categoria de trabalhadores. Com essa poltica reforava-
se uma viso corporativista dos interesses coletivos na qual os benefcios sociais
no eram tratados como direitos de todos, mas como fruto da negociao de cada
categoria com o governo, ou por cooptao sucessiva de categorias (CARVALHO,
2008, p. 222 e 223).
Assim, os direitos de proteo social nascem a partir do contrato de trabalho,
restrito a apenas algumas categorias de trabalhadores vinculados a atividades
economicamente estratgicas. Iro se expandindo lentamente, a partir dessa lgica
corporativa, fragmentada e seletiva, e com esse formato, sero incorporados
Constituio de 1937 e reafirmados na Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT).
Outros elementos importantes que conformam o perfil conservador das
polticas sociais desde a sua origem so destacados por Draibe, 1993 (apud
COUTO, 2006, p. 96), como pode ser visto na prxima citao. Fica evidente, como
os governos brasileiros nesse perodo imprimem s polticas de proteo um
contedo e uma orientao coerentes com aquelas marcas do Estado autoritrio,
patrimonialista e assistencialista ao qual j se fez referncia anteriormente.

[...] o governo Vargas investiu na formulao de legislaes que foram


delineando uma poltica baseada na proposta de um Estado social
autoritrio que buscava sua legitimao em medidas de cunho regulatrio e
assistencialista. Essas caractersticas apontam a conformao inicial de um
sistema de proteo social de tipo conservador ou meritocrtico-
particularista, com fortes marcas corporativas e clientelistas na consagrao
de privilgios e na concesso de benefcios.

Alm do conservadorismo na concepo e no contedo, tambm a gesto


das polticas pelos governos, via de regra, foram operadas de forma autoritria,
burocrtica e centralizada, excluindo a participao e controle social.
No campo da assistncia social predominou o assistencialismo e a
seletividade, conjugado com prticas de natureza punitiva. ilustrativo desse
ltimo tipo de abordagem o tratamento de vis repressivo dado infncia e
adolescncia pobre que prevaleceu durante dcadas. A assistncia, concebida
como ajuda provisria assistemtica e individualizada, comparece junto com os
direitos vinculados ao trabalho, sempre com grandes dificuldades para encontrar
seu lugar e sua identidade como poltica pblica, direito social e dever estatal.
38
Na mesma perspectiva de anlise, Couto (2007, p. 117) sintetiza os
principais traos do sistema de proteo social que foi modelado naquele perodo:
seu principal foco foi o trabalho urbano-industrial, a partir de polticas seletivas e
fragmentadas dirigidas a grupos especficos de trabalhadores e limitadas do ponto
de vista de respostas s demandas sociais.
Para qualificar esse tipo de tratamento aos direitos e polticas sociais, a
mesma autora lana mo do conceito de cidadania regulada, cunhado por Santos
(1979), que caracteriza uma determinada tica de cidadania que concedida pelo
aparato legal e vinculada ocupao funcional, ou seja, baseada no contrato de
trabalho e financiada com base nas contribuies dos trabalhadores (Couto, 2006,
p. 166).
Mesmo levando em conta que em cada governo e em cada contexto
histrico as polticas de proteo social foram sofrendo mudanas e apresentando
algumas caractersticas distintas, os analistas entendem que os principais
elementos estruturantes da poltica social brasileira que marcaram a sua origem,
permanecero os mesmos at 1964.
Entre esses analistas, Pereira (2007, p. 130), afirma que de 1954 a 1964, no
que pese as crescentes medidas regulamentadas formalmente pelos governos5 no
campo social, no houve efetivamente alterao substancial no padro de proteo
social herdado dos primeiros anos de criao das polticas sociais.

1.2.3. As polticas de proteo no perodo autoritrio: 1964 a 1985

Com o golpe militar de 1964 encerra-se o perodo conhecido como


populista-desenvolvimentista que havia prevalecido nas dcadas anteriores,
inaugurando-se um novo momento da histria brasileira que durar at por volta
dos anos de 1985.
Os militares impuseram seu domnio durante vinte anos atravs de um
regime ditatorial, baseado na fora e na represso. Os direitos civis e polticos
foram suprimidos por medidas de represso, principalmente atravs de atos
institucionais e da criao de todo um aparato de rgos especiais de represso

5 O perodo de 1930-1940, denominado de perodo populista-desenvolvimentista por Pereira (2007,


p. 129), foi dividido em sete sub-perodos ou governos, alguns com perfis polticos diferenciados:
democrticos, ditatoriais, populistas, desenvolvimentistas.

39
voltados para reprimir qualquer forma de expresso poltica que no fossem
compatveis com a doutrina oficial militar de segurana nacional.
H certa concordncia entre autores de que nesse perodo, assim como
havia ocorrido durante a ditadura civil de Vargas (1937-1945), houve uma
expanso de medidas no campo da proteo social.
Resguardadas as diferenas entre os dois momentos, uma das explicaes
para esse fenmeno est centrada na necessidade dos regimes repressivos e
autoritrios buscarem alguma forma de legitimao junto a determinados setores
da sociedade. Isso se refora principalmente naqueles momentos de crise
econmica e poltica que podem gerar uma maior desestabilizao e ameaas
manuteno dos grupos dominantes no poder. o caso do apoio inicial de setores
das classes mdias brasileiras ao golpe militar, enfraquecido posteriormente com
as perdas materiais que tiveram em virtude da crise econmica. Outro fator
determinante no caso brasileiro foi a emergncia e radicalizao das lutas sociais
antiditatoriais em defesa das liberdades civis e polticas que foraram os militares a
fazerem concesses, ainda que restritas e pontuais, no campo dos direitos sociais.
Alguns elementos de semelhana entre as polticas sociais dos dois
perodos ditatoriais, baseados na estratgia de reprimir direitos civis e polticos e
ampliar os sociais, podem ser identificados atravs dos traos que predominaram
nas iniciativas do governo de Getlio Vargas, semelhantes aos que prevaleceram
na ditadura de 64-85.

O perfil de polticas sociais do perodo 1937 a 1945 foi marcado por traos
de autoritarismo e centralizao tcnico-burocrtico, pois emanava do poder
central e sustentava-se em medidas autoritrias. Tambm era composto por
traos paternalistas, baseava-se na legislao trabalhista ofertada como
concesso e numa estrutura burocrtica e corporativa, criando um aparato
institucional e estimulando o corporativismo na classe trabalhadora.

Entre as iniciativas tomadas pelos governos militares no mbito da proteo


social, destacam-se as que seguem.
Na rea da previdncia social foi criado em 1966 o Instituto Nacional de
Previdncia Social (INPS) extinguindo os Institutos de Aposentadorias e Pensos
(IAPs), uniformizando e unificando o sistema. Em 1971 criou-se o Fundo de
Assistncia Rural (Funrural), estendendo o direito de aposentadoria e penso aos
trabalhadores rurais, porm com valores de benefcios inferiores ao salrio mnimo,
sendo que os sindicatos rurais foram esvaziados das suas funes polticas,

40
concentrando suas aes em atividades assistencialistas. Em 1972 e 1973 foram
incorporadas previdncia as empregadas domsticas, jogadores de futebol e
autnomos, respectivamente. Foi instituda em 1974 a Renda Mnima Vitalcia
(RMV) no valor de meio salrio mnimo para idosos pobres que tivessem
contribudo pelo menos por um ano para a previdncia.
Em 1966 foi criado o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), o
Banco Nacional de Habitao (BNH) voltado para atender a demanda de
habitao de baixa renda mas que na prtica atendeu classe mdia,
incrementando a construo civil e o crescimento das empreiteiras. Em 1974 foi
criado o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social MPAS (CARVALHO,
2008); (COUTO, 2006, p. 128).
Pereira (2007, p. 137), acrescenta outro aspecto importante sobre as
polticas sociais durante o regime militar, que foi o da sua instrumentalizao como
meio importante de acumulao de riqueza, pois, embora fossem geridos pelo
Estado, sua execuo era privatizada. Os programas sociais que passaram a ser
desenvolvidos desde ento tinham como objetivo prioritrio atender aos interesses
especficos da economia de empresa, embora integrassem a ao estatal.
Segundo Behring; Boschetti (2007, p.137) no perodo configurou-se um
sistema dual de acesso s polticas sociais, entre os que podem e os que no
podem pagar, j que junto com a expanso e modernizao de polticas pblicas
restritas quanto ao acesso, abriram-se espaos para o processo de privatizao da
sade, previdncia e educao. Afirmam que um enorme contingente da populao
permaneceu fora do sistema de proteo.
Em resumo, as polticas sociais nesse perodo foram desenhadas a partir de
uma concepo restrita, limitada e autoritria dos direitos sociais, utilizados para
conferir legitimidade social e poltica ao regime. As medidas tomadas s reforaram
o critrio do mrito e a viso burocrtica, centralizadora e autoritria que exclua a
participao social do mbito do sistema de proteo (COUTO, 2006, p. 135).
A partir de 1974, no Governo Geisel, inicia-se o lento processo de
redemocratizao conhecido como perodo de transio democrtica, com a
retomada controlada e restrita de algumas garantias civis e polticas.
De fato, a ampliao dos direitos polticos e sociais s vir paulatinamente e
por fora da presso popular. A conjuntura do final dos anos de 1970 e dos anos
80 foi marcada por intensa mobilizao em oposio ditadura militar, envolvendo

41
o movimento popular, sindical e partidrio, setores organizados da esquerda,
segmentos da igreja, entre outros. Na esfera das liberdade polticas conquistadas
pelo movimento destacaram-se a anistia para os que tiveram seus direitos polticos
cassados, a eleio para governadores em 1982 e a campanha popular pela
eleio direta e imediata para presidente (Diretas J!).
A manuteno do carter restritivo dos direitos, apesar de toda a
mobilizao popular, pode ser ilustrada na forma como foi feita a escolha do
primeiro candidato civil para presidente, por meio de um Colgio Eleitoral e no do
voto direto. Da mesma forma, a conduo e votao da Constituio Federal
delegada ao Congresso constituinte e no a uma Assemblia Nacional constituinte
livre e soberana, convocada especificamente para este fim, como era a vontade da
populao.
nesse ambiente de efervescncia poltica que se instalar o processo
constituinte em 1986, durante o Governo Sarney, primeiro presidente civil ps-64.
A expresso maior da poltica social do Governo Sarney foi o Programa do
Leite, que tinha como estratgia a distribuio dos tickets s famlias pobres,
mediada pelas associaes de moradores, caracterizando-se como uma medida de
carter assistencialista e clientelista.
Nesse Governo foram criados grupos de trabalho para discutir propostas de
polticas sociais, que apesar de no terem sido executadas, contriburam para
acumular o debate sobre o novo conceito de seguridade social que viria a ser
absorvido na Constituio. Prevalece, no entanto, uma modalidade de poltica
social de carter compensatrio, seletivo, fragmentado e setorializado (BEHRING;
BOSCHETTI, 2007, p.145).
O processo constituinte transformou-se em importante espao de disputa
poltica, envolvendo interesses diversos de segmentos organizados da sociedade.
Foram abertos espaos para a participao de representantes das organizaes
sociais nos grupos de trabalho e canais para apresentao de propostas e
emendas populares. A maior polarizao no mbito do Congresso Nacional
concentrava-se nas disputas entre os representantes dos partidos conservadores,
cuja articulao ficou conhecida como Centro, e os representantes dos partidos
de esquerda, que defendiam as reformas sociais comprometidas com os interesses
populares (COUTO, 2006, p. 155). Na agenda dos debates, os direitos sociais e as
polticas de proteo ocuparam lugar de destaque, resultando na incorporao de

42
importantes conquistas sociais no texto da Constituio promulgada em 1988, que
sero tratados no prximo tpico.

1.2.4 As mudanas a partir da Constituio Federal de 1988

A Constituio Federal de 1988 introduziu garantias formais fundamentais no


campo dos direitos civis e polticos. No que se refere aos primeiros, foram
incorporados: o direito de habeas data, habeas corpus, mandado de injuno,
reconhecimento do racismo como crime inafianvel e imprescritvel, a tortura
como crime inafianvel e no-anistivel, juizados Especiais de Pequenas Causas
Cveis e Criminais. Quanto aos direitos polticos destaca-se: o direito de voto aos
analfabetos, alterao da idade para se ter direito ao voto, de 18 anos para 16,
flexibilizao da organizao partidria e liberdade de imprensa. Em razo dessas
caractersticas, popularizou-se a qualificao de Constituinte Cidad que lhe foi
atribuda por Ulisses Guimares.
Vale lembrar que no campo econmico, militar e poltico, e mesmo no social,
foram mantidas orientaes e medidas com traos conservadores e autoritrios.
Pode-se citar como exemplos, a prerrogativa do executivo de utilizar medidas
provisrias, a derrota das emendas populares sobre a reforma agrria e a
estrutura e funo das polcias segundo as diretrizes da doutrina de segurana
nacional.
Considera-se que no campo dos direitos, os sociais, foram os que mais se
ampliaram na Constituio, abarcando um conjunto de garantias legais nas reas
do trabalho, previdncia, educao, sade, e assistncia.
Os direitos trabalhistas e de proteo social vinculados ao trabalho
acrescentados ao texto foram:

 Reduo da jornada semanal de trabalho de 48 para 44 horas;


 Reduo de 06 horas para os turnos de revezamento;
 Fixao de 50% como mnimo de remunerao de horas extraordinrias de
trabalho;
 Frias anuais remuneradas com mais 1/3 de salrio;
 Extenso do FGTS a todos os trabalhadores;
 Estabilidade dos funcionrios pblicos, aps dois anos de contrato;

43
 Elevao da idade mnima para se comear a trabalhar de 12 para 14 anos;
 Reconhecimento do direito de greve e da autonomia e liberdade sindical;
 Abono anual de 01 salrio mnimo para trabalhadores com remunerao de
at 02 salrios mnimos mensais;
 Ampliao de 90 para 120 dias da licena gestante;
 Licena paternidade;
 Direitos iguais para trabalhadores urbanos, rurais e domsticos;
 Incluso do seguro-desemprego como direito dos trabalhadores urbanos e
rurais;
 Vinculao da aposentadoria ao salrio mnimo;
 Extenso aos aposentados dos benefcios concedidos aos trabalhadores
ativos; (PEREIRA, 2007, p. 154)

Dentre esses direitos, destacam-se aqueles que so considerados como os


mais significativos no campo da previdncia: a extenso dos benefcios
previdencirios aos trabalhadores rurais e domsticos, com flexibilizao da
contribuio dos trabalhadores rurais de economia familiar como critrio de acesso
ao benefcio da aposentadoria, bastando a comprovao da atividade de acordo
com o tempo de trabalho exigido, alm da reduo do limite de idade; a incluso do
direito mulher trabalhadora rural; o reconhecimento do seguro desemprego; o
estabelecimento do piso previdencirio correspondente ao salrio mnimo com
base no princpio da irredutibilidade (JACCOUD, 2009, p. 63).
Na educao foi assegurada a universalizao do Ensino Fundamental e a
manuteno da gratuidade do ensino pblico em todos os nveis, assim como a
destinao de recursos para o ensino fundamental e para erradicao do
analfabetismo. Outra medida importante foi a transformao das creches em
servio de natureza educacional (COUTO, 2006, p. 157).
A sade foi reconhecida como um servio universal, portanto direito de
todos, pblico e gratuito, de responsabilidade do Estado, a ser garantido atravs de
um sistema unificado Sistema nico de Sade (SUS) (SPOSATI, 2009, p. 13).
O avano mais significativo, considerado como a maior inovao em relao
s constituies passadas se deu no campo da assistncia social. Para Pereira
(2007, p. 156), o que aconteceu foi revolucionrio, pois foi transformado em direito

44
o que historicamente era tratado como favor e se reconheceu os beneficirios da
assistncia como sujeito de direitos.
Boschetti (2006, p. 291) tambm aponta a relevncia da incluso da
assistncia como direito na CF/88 tendo em vista o longo e difcil caminho
percorrido para que se fizesse a passagem do dever moral de ajuda ao dever legal
de assistncia social. Segundo a autora, a sua institucionalizao enquanto poltica
de direito no mbito da seguridade representou o fim da travessia do deserto j
que at ento caracterizava-se como: [...] um amontoado de aes incoerentes,
pulverizadas e fragmentadas, as quais no tinham financiamento previsto e
assegurado em lei e, portanto, dependiam das disponibilidades oramentrias
(BOSCHETTI, 2006, p.291).
Com o reconhecimento legal da assistncia como direito social e parte
integrante do Sistema Seguridade Social, junto com a sade e a previdncia,
alicerada numa concepo de direito pblico e estatal, abre-se a perspectiva de
superao da viso da assistncia como objeto de clientelismo e barganha
populista.
Outra novidade se refere introduo do princpio da no-contributividade,
baseado na noo de solidariedade. At ento a proteo social brasileira estava
orientada fundamentalmente pela lgica do seguro social, que tem como princpios
bsicos a contributividade e a proporcionalidade dos benefcios (BOSCHETTI,
2006, p. 295). Segundo Pereira (2007), essa nova abordagem

[...] rompeu com a prtica assistencialista largamente utilizada como


instrumento de barganha populista ou de patronagem poltica, herdada da
poca de Vargas, bem como com o padro eminentemente contributivo de
proteo social (PEREIRA, 2007, p. 156).

Sposati (2009, p. 14), afirma ter sido a definio da assistncia como poltica
de seguridade social o que lhe imprimiu um significado indito e inovador. Essa
deciso fez com que ela passasse a receber um tratamento pblico e de
responsabilidade estatal. Contribuiu para desnaturalizar o princpio da
subsidiaridade, pelo qual a ao da famlia e da sociedade antecedia a do Estado,
alm de ter introduzido um novo campo em que se efetivam direitos.
Com base na anlise dos princpios contidos na Lei 8.742/93 Lei Orgnica
da Assistncia Social (LOAS) que regulamentou a assistncia, Couto (2006, p.
174) tambm reconhece o aspecto inovador mencionado pelas demais autoras.

45
Desvincular da contribuio a prestao de servios e ainda faz-lo na tica
da supremacia das necessidades sociais sobre a rentabilidade econmica
bastante ousado e no encontra precedente nem na legislao social nem
nos projetos polticos explicitados no Brasil (COUTO, 2006, p. 174).

O benefcio no-contributivo institudo na rea da assistncia foi o Benefcio


de Prestao Continuada (BPC). Este prev uma renda de solidariedade no valor
de um salrio mnimo, destinada aos idosos e s pessoas com deficincia em
situao de extrema pobreza (com renda per capita familiar mensal de at do
salrio mnimo).
Uma das crticas a respeito desse benefcio recai sobre o rigor do critrio de
seleo dos beneficirios, com um corte de renda muito baixo, excluindo do acesso
ao direito um nmero expressivo de pessoas.
Ainda a respeito do BPC, outra crtica est associada ao carter restrito do
benefcio dirigido apenas a dois segmentos bem especficos (idosos e pessoas
com deficincia). Segundo Boschetti (2006, p. 294), no se cogitou a incluso na
Constituio de uma poltica nacional de renda mnima ou de renda de cidadania
mais abrangente, que contemplasse os trabalhadores desempregados. queles
em condies de trabalhar, a Lei Magna garantiu os direitos trabalhistas e os
direitos previdencirios contributivos, a serem repassados em momentos de perda
da capacidade laborativa.
Para alm dos acrscimos de direitos verificados em cada poltica
separadamente, em especial nas trs que compe a seguridade, considera-se que
a proposta de seguridade social como um todo, desenhada na Constituio,
representou um salto qualitativo importante no campo conceitual em relao ao que
havia se esboado institucionalmente at ento.
Essa nova concepo de seguridade social se expressou: a) na idia de
ampliao dos direitos sociais, ao se incluir no sistema trs polticas sociais
fundamentais; b) na perspectiva unificadora e integradora do conjunto das aes
que estas trs polticas compreendem; c) na noo ampla da poltica de proteo
como direito social, de natureza pblica e dever do Estado.
As novas diretrizes na rea social, previstas na CF/88 que mais expressam
as alteraes e avanos no mbito da concepo de proteo, so sintetizadas por
Pereira (2007, p. 153):

46
[...] maior responsabilidade do Estado na regulao, financiamento e
proviso de polticas sociais; universalizao do acesso a benefcios e
servios; ampliao do carter distributivo da seguridade social, como um
contraponto do seguro social, de carter contributivo; controle democrtico
exercido pela sociedade sobre os atos e decises estatais; redefinio dos
patamares mnimos dos valores dos benefcios sociais; adoo de uma
concepo de mnimos sociais como direito de todos (PEREIRA, 2007, p.
153).

Na viso de Couto (2006), a noo de seguridade num sentido mais amplo e


integral, abarcando mecanismos diferenciados de cobertura possibilitou atender
necessidades e diversidades de situaes que envolvem a vida de diferentes
segmentos da populao:
Assim, possvel afirmar que a poltica de seguridade social proposta tem
como concepo um sistema de proteo integral do cidado, protegendo-o
quando no exerccio da sua vida laboral, na falta dela, na velhice e nos
diferentes imprevistos que a vida lhe apresentar, tendo para a cobertura
aes contributivas para com a poltica previdenciria e aes no-
contributivas para com a poltica de sade e de assistncia social (COUTO,
2006, p. 159).

Boschetti (2006, p. 294) considera que o sistema de seguridade social


aprovado na Constituio se configurou como um sistema hbrido, expressando
uma conciliao de princpios, na medida em que articulou: o princpio da
universalidade na poltica de sade; o da contributividade e proporcionalidade do
benefcio vinculado ao trabalho, na previdncia; e, o direito seletivo, voltado para
segmentos incapazes para o trabalho (idosos e deficientes) na assistncia. Assim,
a seguridade ficou organizada contemplando as lgicas do seguro e da assistncia
social.
No caso brasileiro os princpios do modelo de seguro social predominaram
na previdncia social e os do modelo assistencial no-contributivo
orientaram o sistema pblico de sade (com exceo do auxlio doena tido
como seguro sade e regido pelas regras da previdncia) e a poltica de
assistncia social. [...] quanto mais diludas e mescladas forem as
caractersticas indicadas anteriormente, maior ser a possibilidade de
universalizao da seguridade social (BOSCHETTI, 2008, p. 178).

Apesar das inovaes e avanos que esse modelo de proteo


representou, a autora afirma que ele tambm expressou um dilema que
acompanha a proteo social brasileira desde a sua origem. Trata-se da tenso
entre o estabelecimento de um sistema securitrio seletivo e restrito aos
trabalhadores e contribuintes e a instituio de um sistema amplo e universal. Em
outras palavras: Como universalizar direitos condicionados ao trabalho em uma
sociedade que no estabeleceu uma condio salarial para todos os
trabalhadores? (BOSCHETTI, 2008, p. 293)
47
No Brasil, como nos demais pases da Amrica Latina, o acesso dos
trabalhadores aos benefcios previdencirios reduzido. Apenas 47% dos
trabalhadores brasileiros contribuem com a previdncia. O quadro de desproteo
previdenciria de expressivas parcelas da populao reflete de certa forma essa
situao em que a proteo contributiva vinculada ao trabalho o ncleo central do
sistema de proteo, numa realidade onde predominam as relaes informais e
precarizadas de trabalho e de desemprego (BOSCHETTI, 2008, p. 180).
Conclui-se que nesse perodo as condies polticas favoreceram a
formatao, no plano legal-institucional, de um modelo de seguridade social mais
amplo, pblico e universal, tendo como referncia os princpios do modelo
beveridgiano. Respondeu at certo ponto a uma expectativa dos movimentos
sociais que tinham como um dos eixos centrais da sua plataforma de lutas a
universalizao dos direitos sociais, compreendida como de responsabilidade do
Estado e direito de cidadania. Entretanto, permaneceram velhos dilemas e
contradies que acompanham a histria das polticas sociais, como afirmou
Boschetti, e que tendero a ser reforados na conjuntura dos anos de 1990, com a
introduo das polticas neoliberais no pas.
As tenses entre posies que defendiam a reduo e supresso de direitos
e aquelas que sustentavam sua ampliao com base nos novos parmetros de
poltica social acompanharam todo o processo de debates constitucionais,
estendendo-se sua regulamentao posterior atravs das leis complementares.
(BOSCHETTI, 2006, p. 293).
Nas reas da sade e previdncia a regulamentao ocorreu em 1990 e
1991, respectivamente atravs da Lei Orgnica da Sade (Lei n 8.080/90) e das
Leis n 8.212 e n 8.213/91 (Plano de Custeio e Benefcios da Previdncia Social).
A Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) s foi aprovada em 1993.
Os desdobramentos das conquistas constitucionais, incluindo a
regulamentao e aplicao das polticas, se daro num contexto de adeso do
Governo brasileiro s polticas de vis neoliberal que j estavam em curso nos
pases centrais do capitalismo desde os anos de 1970. Como se ver no prximo
tem, as medidas neoliberais implementadas tero impactos regressivos e
destrutivos sobre as conquistas histricas dos direitos sociais que foram
reconhecidos na Constituio.

48
1.2.5 Retrocessos nos anos de 1990 e 2000

O processo de regulamentao e consolidao das medidas constitucionais


no campo da proteo social foi atropelado pela avalanche das polticas
neoliberais, reorientando as polticas sociais no sentido inverso ao que havia sido
consagrado como conquista histrica na Constituio.
O Governo Brasileiro firmava, logo aps a promulgao da Constituio,
acordo com organismos financeiros internacionais, entre eles o Banco Mundial,
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Fundo Monetrio Internacional
(FMI). Comprometia-se com o encaminhamento das polticas resultantes do
Consenso de Washington6, considerado um marco decisivo para a ampliao e
afirmao da ideologia neoliberal nos pases latino-americanos e no mundo.
Tais orientaes ganharam fora de doutrina nas medidas recomendadas
pelo Banco Mundial tendo como diretrizes centrais: a desregulamentao dos
mercados, a abertura comercial e financeira, a privatizao do setor pblico e a
reduo do Estado (SOARES, 2003, p. 19).
Tratava-se de ajustes e adaptaes nas economias dos pases da periferia
com vistas sua integrao subordinada ao processo de mundializao financeira
da economia capitalista, sob a hegemonia do capital financeiro ou, do capital
especulativo parasitrio (CARCANHOLO; NAKATANI, 1999)7.
O processo de reestruturao, sustentado na ideologia neoliberal, teve incio
nos anos de 1970, a partir dos pases mais desenvolvidos. Seu propsito era fazer
no s os ajustes econmicos, mas tambm os poltico-institucionais e sociais
considerados por seus idealizadores como necessrios para salvar o capitalismo
da profunda crise estrutural que enfrentava, consolidando o novo modelo de
acumulao sob a hegemonia do capital financeiro.

6 Em 1989 foi realizada reunio entre representantes de organismos internacionais, do Governo


norte-americano e economistas da Amrica Latina que deliberou sobre as orientaes polticas de
vis neoliberal que seriam seguidas pelos governos, batizada pelo economista norte-americano John
Williamson de Consenso de Washington.
7 O conceito de capital especulativo parasitrio utilizado pelos autores para caracterizar o tipo de
capital financeiro hegemnico na etapa atual do capitalismo. Possui a particularidade de no produzir
e nem favorecer a produo de mais-valia, e, contraditoriamente, se apropriar de excedente e o exigir
em magnitude crescente. Esta lgica entre a produo e apropriao seria para os autores a principal
contradio da atual fase do capitalismo, gerando crises profundas e o aumento crescente da misria,
entre outras mazelas sociais. (CARCANHOLO; NAKATANI, 1999).

49
Esse modelo, diferentemente daquele inspirado na doutrina keynesiana8 que
predominou entre os anos 1950-1960 nos pases europeus, sustenta-se na
gerao de desemprego, subemprego, informalidade no trabalho, desproteo
trabalhista, desmantelamento das organizaes da classe trabalhadora e na
produo de uma nova pobreza9.
A partir da lgica neoliberal da no-interveno do Estado na economia e no
social, o Estado de Bem-Estar Social conquistado naqueles pases passou a ser
alvo de ataque. Um dos argumentos usados para se promover o seu desmonte foi
o de que seus altos investimentos sociais estariam causando elevados dficits
fiscais, alimentando a preguia, estimulando o desemprego entre outros (SOARES,
2003, p. 12 e 20).
A mesma autora, Soares (2003, p. 97) afirma que, ao agravamento da
situao social se superps o desmonte das polticas sociais, ao mesmo tempo em
que cresceu a demanda por bens e servios sociais. Configurou assim um quadro
dramtico que expressa um retrocesso social em relao s conquistas sociais
histricas. Considera que as polticas sociais sofreram um processo de
pauperizao, que, juntando-se exploso de problemas sociais, levou ao
desastre social e a um Estado de mal-estar (SOARES, 2003, p. 97).
No Brasil, a implantao das reformas teve incio nos primeiros anos da
dcada de 1990 durante o Governo Collor, embora ainda no governo Sarney j se
esboasse embrionariamente algumas iniciativas naquela direo. Filgueiras e
Gonalves (2007, p. 95-96) utilizam o conceito de Modelo liberal perifrico (MPL)
para qualificar o novo modelo econmico que se configurou a partir da crise do
modelo de substituio de importaes e das mudanas estruturais ocorridas na
economia do pas. Seus principais traos so: [...] liberalizao, privatizao e
desregulao; subordinao e vulnerabilidade externa estrutural; e dominncia do
capital financeiro.
A definio do que os autores entendem por liberal e por perifrico
sintetizada nos seguintes termos: O modelo liberal em virtude da natureza das

8 Baseada no pensamento de J.M. Keynes, que prope a interveno ativa do Estado na economia,
atravs de um conjunto de polticas que possibilitem a regulao das relaes de mercado.
9 Diz respeito ao empobrecimento de setores da populao que antes do processo de reestruturao
produtiva neoliberal encontrava-se em melhor situao social. O novo quadro de desemprego,
precarizao do trabalho e reduo das protees sociais configurou novas situaes de pobreza.
Isto se traduz no empobrecimento e proletarizao da classe mdia, reduo do nmero de
trabalhadores maiores de 45 anos no mercado de trabalho formal e aumento de famlias com um
cnjuge s e/ou chefiadas por mulheres (PASTORINI, 2007, p. 33).

50
reformas que o estruturaram e o constituram: abertura e liberao da economia,
privatizao de empresas estatais e desregulao do mercado de trabalho.
perifrico por ser uma forma especfica de realizao da doutrina neoliberal e da
sua poltica econmica em um pas dependente (FILGUEIRAS; GONALVES,
2007, p. 95).
O referido modelo continuou a se desenvolver no Governo Color (1990-
1992), ganhando impulso durante os dois mandatos do Governo Fernando
Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002), consolidando-se a partir do primeiro
mandato do Governo Lula (2003-2006). O governo Lula tem implementado uma
srie de medidas para consolidar o modelo liberal perifrico, caracterizado por
enorme desigualdade, reduzidas taxas de crescimento e investimento, insero
internacional passiva e grande vulnerabilidade externa estrutural (FILGUEIRAS;
GONALVES, 2007, p 117).
Na opinio dos autores a poltica econmica praticada no segundo governo
de Fernando Henrique Cardoso, no essencial, foi mantida no Governo Lula tendo
como principais pilares: metas de inflao reduzidas, ajuste fiscal permanente e
cmbio flutuante (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p 101).
Ainda de acordo com Filgueiras e Gonalves (2007, p. 98), as
transformaes estruturais mais profundas que deram a base para a conformao
do novo modelo ocorreram: a) nas relaes capital/trabalho, desestruturando o
mercado de trabalho, aumentando o desemprego, precarizando o trabalho,
aumentado a informalidade e enfraquecendo os sindicatos; b) nas relaes entre
fraes do capital, com o financeiro e uma frao do industrial que se financeirizou
ocupando o lugar hegemnico, antes ocupado pelo capital industrial; c) na insero
internacional mais dependente, passiva e vulnervel; d) na estrutura e
funcionamento do Estado, que com as privatizaes e reformas liberais perdeu sua
capacidade de investimentos; e) no processo de concentrao do sistema
financeiro e acentuao do seu carter parasitrio, operando no financiamento da
dvida pblica.
Desde o Governo de Fernando Henrique Cardoso os recursos oramentrios
das polticas sociais, incluindo os da seguridade social, vm sendo reduzidos
progressivamente em razo da poltica fiscal de orientao neoliberal. Esses
governos (Fernando Henrique e Lula) lanam mo do mecanismo de
Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) com o objetivo de gerar supervit

51
primrio, destinando parcelas expressivas dos recursos das polticas sociais para o
pagamento de juros da dvida pblica. O volume de recursos retidos para a
formao do supervit primrio tem sido muito maior que os gastos nas polticas de
seguridade social, exceto a previdncia social (Behring; Boschetti, 2007, 166-168).
S no perodo entre 2002 a 2004, foram desviados do Oramento da Seguridade
Social R$ 45,2 bilhes que deveriam ser utilizados para as polticas de previdncia,
sade e assistncia social (BEHRING, 2006, p. 166).
Coerente com essas diretrizes da poltica econmica e em sintonia com os
fundamentos da poltica social de natureza neoliberal recomendada pelo FMI inicia-
se no Brasil a partir dos anos de 1990, um processo que, segundo alguns analistas,
provocou o desmantelamento ou desmonte do sistema de proteo social
brasileiro. De acordo com Soares (2003, p. 35) a tentativa tardia de se construir um
Estado de Bem-Estar Social no Brasil a partir dos anos de 1980 foi interrompida no
meio do caminho pelo ajuste neoliberal (Soares, 2000, p. 35).
Ainda segundo Soares ( 2003, p. 34), a estratgia adotada no Brasil
combinou o desmonte de polticas sociais dirigidas aos mais pobres, como a
assistncia social, com reformas ou contra-reformas constitucionais que
reduziram direitos constitudos ao longo de dcadas. O principal alvo de ataque foi
o sistema de seguridade social, em especial o regime de seguro social, atravs das
reformas da previdncia iniciadas no Governo de Fernando Henrique e
aprofundadas no Governo Lula.
A reforma do sistema previdencirio brasileiro caracterizada como uma
reforma no-estrutural ou paramtrica diferenciando-se da reforma de tipo
estrutural ocorrida em outros pases da Amrica Latina. Na reforma estrutural o
regime de repartio baseado no princpio da solidariedade entre geraes,
substitudo pelo regime de capitalizao individual10. No Brasil, o sistema pblico
no chegou a ser eliminado e nem foi introduzido um sistema geral privado. As
reformas reduziram os direitos, modificando a abrangncia e estrutura dos
benefcios, mantendo o regime de repartio (BOSCHETTI, 2008, p. 184, 185).
O desmonte das polticas de proteo, acompanhado do aumento da
pobreza absoluta e de novas situaes de pobreza decorrentes do ajuste estrutural

10 No sistema de capitalizao, cada indivduo capitaliza um montante ao longo de sua vida, por
meio de contribuies a uma conta individual e especfica, repassadas mensalmente instituio
administradora do sistema, em geral bancos ou fundos de penso privados (BOSCHETTI, 2008,
p.184).

52
provocou no Brasil e demais pases da periferia um quadro de barbrie social
(Iamamoto, 2007, p. 29) ou, de desastre social (Soares, 2003).
Os impactos sociais nos pases perifricos foram ainda mais perversos que
nos pases centrais. Nos primeiros, novas situaes de pobreza juntaram-se s
situaes histricas de profundas desigualdades sociais e de pobreza absoluta,
inerentes ao padro de acumulao capitalista dependente desses pases,
agravando-as. Isto se manifesta no empobrecimento de setores antes includos
como as classes mdias, no aumento de famlias chefiadas por mulheres, entre
outros (PASTORINI, 2007, p. 33).
Na lgica de reduzir os gastos sociais do Estado, sob o argumento de sua
ineficincia, de gerar supervit primrio para pagamento da dvida, e, frente aos
riscos provocados pelo agravamento da questo social a proposta foi: a
substituio das polticas universais baseadas na idia do risco coletivo e da
solidariedade por polticas e programas paliativos e focalizados.
Trata-se daqueles programas sociais recomendados pelo FMI na tentativa
de compensar o desastre social (Soares, 2003) gerado pelo ajuste, mais
conhecidos como Programas de combate pobreza. Foram incorporados pelos
governos dos pases latino-americanos e pelo governo brasileiro a partir dos anos
de 1990 como a principal modalidade de interveno no social.
Nesse tipo de estratgia de interveno, os recursos e servios pblicos
devem estar focalizados nas camadas sociais em situao de pobreza absoluta ou
relativa. Assim, a superpopulao relativa, vtima dos efeitos do ajuste e sem
nenhuma possibilidade de acesso proteo privada no mercado, passa a ser
qualificada de: os mais necessitados, excludos, vulnerveis, em situao de
risco social. Da a nfase nas aes baseadas na noo de incluso social e
integrao social (BEHRING, 2008, p.157); (PASTORINI, 2006, p. 273).
A categoria excluso (e excludo) questionada em sua raiz por Martins
(2003). Problematiza o uso dessa categoria para explicar situaes da realidade
social brasileira principalmente quando ela abstrada da sua vinculao com as
transformaes nas relaes de classe. De acordo com o autor, no caso brasileiro
a metamorfose de parte da classe trabalhadora em excludos implicou a diluio
da identidade de trabalhador na figura de trabalhador familiar ciclicamente excludo
(Martins, 2003, p. 34). Tal mudana social abre espao para uma orientao
interpretativa conservadora da excluso. Nesta viso, a anlise da excluso

53
descolada da sua origem nos conflitos de classe gerados a partir da contradio
entre o carter social da produo e a apropriao privada dos resultados da
produo como processo inerente ao sistema capitalista. Acaba por orientar-se
pela valorizao da incluso no existente, no que permanece, e no no que muda,
e, sobretudo, no que pode mudar (p. 37). O discurso sobre a excluso o discurso
dos integrados, dos que aderiram ao sistema, tanto economia quanto aos valores
que lhe correspondem (p. 30,31).
Sabe-se que a ampliao ilimitada e descontrolada da superpopulao
relativa, junto com a sua extrema pauperizao, pode provocar riscos de rebelies,
convulses sociais e outros tipos de tenses, indesejveis estabilidade e
manuteno da ordem social do capital. Nesse sentido, tal modalidade de poltica
social tambm cumpre o importante papel de tentar aliviar possveis tenses
sociais, modelar comportamentos polticos e manter sob controle a situao de
pobreza.
Outro aspecto presente na lgica desse tipo de poltica, intimamente ligado
ao anterior, est associado idia da integrao social dos pobres e suas
famlias, a partir de uma viso do seu acesso ao consumo no mercado, em
detrimento da viso dos cidados como sujeitos de direitos. Nas palavras de
Pastorine (2006, p. 279) trata-se da busca por:
[...] compensar o no-acesso (ou acesso muito precrio) aos bens mnimos
necessrios para que os pobres possam viver estatiscamente acima da
linha de indigncia (definida de forma absoluta e, exclusivamente baseada
em valores monetrios).

Para que os pobres possam acessar tais bens no mercado, j que estes
ltimos so pensados a partir da lgica do consumo privado e no das
necessidades coletivas, o Estado oferece subsdios para possibilitar sua
viabilizao. Isso efetivado atravs da transferncia de valores monetrios
famlias e segmentos sociais, mediante a comprovao da sua pobreza e o
cumprimento de contrapartidas (condicionalidades). Os valores dos benefcios
transferidos, via de regra, so muito baixos. A incluso nos programas feita com
base em critrios de seletividade rigorosos e restritivos, definidos exclusivamente a
partir do corte de renda estabelecido atravs das chamadas linhas de pobreza.
Soares, (2003, p. 27) tambm acrescenta outras caractersticas que fazem
parte da lgica dos programas sociais assim concebidos: o carter transitrio que
acaba por produzir baixo impacto, efetividade e cobertura; os resultados pfios,

54
inclusive na mitigao da pobreza; a dependncia de recursos externos,
especialmente dos organismos internacionais de financiamento.
Vrios autores costumam recorrer ao trinmio focalizao privatizao
descentralizao para sintetizar os princpios que passaram a nortear as novas
polticas e programas sociais (DRAIBE, 2003); (PASTORINE, 2006, p. 272);
(COUTO, 2006); (BEHRING, 2008, p. 157).
A focalizao, como j comentado, um dos principais fundamentos desse
modelo de poltica. Na viso neoliberal, ela entendida como a viabilizao de
medidas compensatrias, emergenciais, assistencialistas, insuficientes,
descontnuas voltadas para aliviar os efeitos causados pelo ajuste estrutural.
Silva (2008, p. 49) identifica duas concepes de focalizao. A primeira,
neoliberal-conservadora, [...] se limita a polticas e programas que visam
somente aliviar, mitigar ou atenuar a pobreza. Nessa perspectiva, as polticas
focalizadas buscam substituir as polticas universais, contrapondo-se a elas. A
segunda, progressista/redistributiva entende a focalizao de aes na populao
mais pobre como medidas complementares s polticas sociais bsicas e destas
com a poltica econmica. Cabe ao Estado a responsabilidade de criar todas as
condies para que tais medidas sejam pblicas, de qualidade e com ampla
cobertura, atingindo de forma universal o seu pblico-alvo. Seu objetivo
possibilitar efetivo acesso riqueza e aos servios socialmente produzidos. Est
referenciada na noo de discriminao positiva11 das populaes pobres que
demandam ateno especial do Estado.
O segundo fundamento, o da privatizao, est em plena sintonia com a
viso de mercantilizao dos bens e servios sociais voltados ao atendimento das
necessidades humanas, submetidos lgica privada e da lucratividade. Esse
processo ocorreu de diferentes formas em cada pas da Amrica Latina, apesar do
fundamento ser comum a todos.
Soares ( 2003, p. 33) identifica trs modalidades de privatizao da proteo
social na Amrica Latina.

11 A focalizao enquanto discriminao positiva entendida pela autora como aquela que se
prope a incluir toda a populao que atende aos critrios definidos para incluso do pblico-alvo de
um programa determinado (SILVA, 2008, p. 49).

55
A primeira, aplicada no Chile durante o governo de Pinochet, substituiu
totalmente todo o aparato estatal de proteo pela privatizao, atravs de seguros
privados subsidiados pelo Estado.
A segunda ocorreu em pases como o Peru em que os mecanismos de
proteo eram muito frgeis, facilitando a eliminao dos poucos direitos sociais
existentes e a introduo da privatizao, transferindo para as Organizaes No-
Governamentais (ONGs) a assistncia pobreza.
A terceira tem como exemplo o formato de privatizao ocorrido no Brasil.
Nesse caso combinou-se o desmonte de polticas dirigidas aos mais pobres, como
a da assistncia social, com reformas constitucionais para reduzir direitos. A
reforma do sistema previdencirio foi o caso mais emblemtico. Tambm foi
interrompido o processo de construo do sistema de seguridade conforme
estabelecido na Constituio de 1988, envolvendo a sade, previdncia e
assistncia.
As medidas de reduo dos direitos na poltica de sade e previdenciria,
combinada com a predominncia de programas de assistncia aos
comprovadamente pobres, impulsiona o processo de mercantilizao e privatizao
de bens e servios. Crescem os fundos privados de aposentadoria e os planos
privados de sade (BEHRING, 2008, p. 158).
Soares (2002, p. 78) diz que a privatizao total ou parcial de servios
configurou uma dualidade discriminatria: servios melhores para quem pode
pagar (privados), e de pior qualidade ou nulos, para quem demanda o acesso
gratuito.
Outra conseqncia produzida por esse tipo de modelo de proteo
apontada por Pastorini (2006, p. 271), que completa e detalha mais a anterior, a
fragmentao social produzida atravs da classificao da populao em diferentes
categorias de cidados, segundo as condies sociais para o acesso, s quais
correspondem polticas especficas e focalizadas. Os que podem comprar os
servios no mercado para satisfazer suas necessidades fazem parte da primeira
categoria: a dos cidados consumidores. Os trabalhadores com contrato de
trabalho no mercado formal e que recebem proteo previdenciria, atravs do
acesso de benefcios e auxlios de baixo valor, constituem a segunda categoria
chamada de cidados trabalhadores. A terceira categoria, dos cidados pobres,

56
composta pelas camadas mais pauperizadas e tambm por trabalhadores
informais.
A essa ltima categoria, ainda de acordo com a autora, esto destinados os
programas e aes assistencialistas, voluntrias, emergenciais, descontnuas,
compensatrias e focalizadas em grupos especficos. Essa modalidade de poltica
ganha um lugar central na ao do Estado, em detrimento das polticas mais
universais, de carter preventivo e redistributivo, tais como a previdncia, sade e
educao, que passam a ser tratadas a partir da lgica da mercantilizao. Assiste-
se, portanto, ao fenmeno que vem sendo denominado por Pastorini (2006) de
processo de assistencializao da proteo social.
O terceiro princpio da poltica neoliberal, a descentralizao, traduz a
lgica da desresponsabilizao do Estado pela proteo social. Implica a
transferncia de responsabilidades famlia, s comunidades locais, ao
voluntariado, s empresas com sua responsabilidade social, ao terceiro setor.
Conforme argumenta Soares (2002, p. 82), essa estratgia acaba por transformar
as polticas sociais universais, mais abrangentes e orgnicas em aes
especficas, focalizadas, fragmentadas s quais so denominadas por ela de
pequenas solues ad hoc ou de reinado do minimalismo, que tambm podem
facilitar e reforar as tradicionais prticas clientelistas e de favor.
Esse movimento de transferncia das aes na rea da assistncia social,
do Estado para a iniciativa privada, concomitante reduo e desestruturao das
polticas pblicas universais, tem levado a um processo que foi chamado por
Yazbek (2000) de refilantropizao das polticas sociais. Ou seja, h uma
tendncia de retorno a antigas prticas da assistncia social, concebida como
objeto de caridade e filantropia privada. Isso representa um retrocesso em relao
concepo de assistncia social baseada na noo de cidadania e de direito,
institucionalizada a duras penas como parte da seguridade social brasileira, a partir
dos anos de 1980.
Nesse contexto, os programas assistenciais de transferncia condicionada
de renda, focalizados na populao em situao de extrema pobreza, ganham
centralidade na agenda do debate e nas intervenes dos governos de inmeros
pases nos anos de 1980. Nos pases da Amrica Latina iro se expandir a partir
da dcada de 1990 e nos anos 2000, apontados pelo Banco Mundial, FMI e BID
como a principal estratgia para combater a pobreza. Recebem financiamento e

57
apoio tcnico desses organismos e esto pautados em suas diretrizes de poltica
social. No Brasil, sero institudos ao final da dcada de 1990 e nos primeiros anos
de 2000 pelo Governo de Fernando Henrique Cardoso, culminando na criao do
PBF em 2003 pelo Governo Lula.
Algumas consideraes sobre a origem e consolidao desses programas,
suas principais caractersticas e sua pretenso de sobreposio s polticas
universais no sculo XXI sero tratadas a seguir.

58
2 OS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA

Essa modalidade de programa social consiste essencialmente na


transferncia direta de recurso monetrio a indivduos ou a famlias pobres.
Embora programas dessa natureza tenham surgido no Brasil somente no
perodo mais recente, consta da literatura, Silva (1997, p. 26), que as discusses
sobre propostas para garantir um mnimo de subsistncia remontam a pocas
histricas mais remotas. Vrias sociedades ocupavam-se dessa temtica desde o
sculo VII, com o intuito de prestar assistncia a determinadas categorias sociais:
vivas, rfos, indigentes, idosos. Legalmente, a proposta de renda mnima
aparece a partir de 1579, na Esccia e em 1601 instituda na Inglaterra com a Lei
dos Pobres.
No perodo industrial europeu foram introduzidas medidas como a de
Speenhamland (1795) e a da Lei dos Pobres de 1834. Outras formulaes
emergiram ao longo do sculo XIX vinculadas idia do direito ao trabalho e ao
bem-estar. Essas experincias no chegaram a se consolidar como polticas mais
consistentes, amplas e duradouras. Somente no sculo XX, em especial no final da
Segunda Guerra e nos anos de 1960, o tema ir ganhar lugar de maior destaque
nos debates e iniciativas dos Governos (SILVA,1997, p. 27).
Assim, antes de passar ao item sobre os PTR no Brasil, sero introduzidas a
seguir algumas consideraes sobre o tema no contexto internacional, em especial
no europeu.

2.1 As experincias de renda mnima no contexto europeu

Ayala (apud STEIN, 2008, p. 198), identifica trs ondas ou etapas que
acompanham o desenvolvimento temporal das experincias de renda mnima nos
pases europeus no sculo XX. A primeira refere-se ao perodo de expanso
econmica e do Estado de Bem-Estar Social, quando floresceram as experincias
de renda mnima em pases como Dinamarca, ustria, Reino Unido, Sucia,
Alemanha, Finlndia e Holanda. A segunda onda ocorreu no contexto da crise
econmica e de emergncia de novas necessidades sociais, com a intensificao
de medidas assistenciais emergenciais. A terceira, que se inicia em meados da
dcada de 1980, associada fase em que vrios pases introduzem as

59
chamadas Rendas Mnimas de Insero, sendo a experincia francesa um dos
exemplos mais destacados na literatura.
A Renda Mnima de Insero uma modalidade de poltica que tem como
pressuposto a articulao entre o direito a uma renda mnima e o direito insero
social e profissional. O acesso ao benefcio est condicionado obrigao por
parte do beneficirio de assinar um contrato no qual se compromete com o
desenvolvimento de um projeto profissional, pressupondo apoio pblico para a sua
realizao. O acesso depende tambm de testes de meios e de rgido
acompanhamento do beneficirio. A lgica de complementao em relao a
outros programas e servios que compe o sistema de proteo daqueles pases
(SILVA, 1997, p. 56).
No contexto da crise do capitalismo nos anos de 1980, o debate terico
sobre o tema da renda mnima se intensifica principalmente nos pases europeus.
Surgem propostas oriundas do meio acadmico e do meio poltico (governos e
partidos), vinculadas tanto tradio do pensamento da esquerda como ao da
direita.
O foco principal da maioria das propostas estava centrado na busca de
alternativas para fazer frente inadequao dos sistemas de proteo social para
responder a nova realidade de desemprego e de pobreza causados pela crise e
reestruturao produtiva de orientao neoliberal. Tratava-se, portanto, de
formulaes que tinham como pretenso encontrar solues para a crise do
desemprego e enfrentamento da pobreza que atingiam os pases do centro do
capitalismo e o Estado de Bem-Estar Social (SILVA, 1997, p. 28).
Os fundamentos tericos e as concepes que do sustentao a tais
proposies so diversificados. Essa situao identificada no estudo realizado
por Silva (1997), sintetizado na seguinte afirmao:

O estudo da literatura evidencia propostas que vo de um extremo liberal


conservador, como a proposta de Imposto Negativo de Friedman (1962) e
do Dividendo Nacional de Roberts (1983), que so nitidamente funcionais
ao sistema de produo capitalista, ao extremo progressista, de fundamento
distributivo da riqueza, como as propostas de Renda Social de Gorz (1991;
1992), do Segundo Cheque de Aznar (1988) e Renda de Existncia de
Bresson (1988; 1991; 1993) (SILVA, 1997, p. 39).

Assim, com base na anlise das inmeras propostas de renda mnima


derivadas de matrizes tericas diversificadas, presentes na agenda do debate

60
internacional nas dcadas de 1980 e 1990, a autora destaca trs grandes
correntes, ou perspectivas de anlise:
a) de natureza liberal/neoliberal que considera os Programas de
Transferncia de Renda como mecanismo compensatrio e residual,
eficiente no combate pobreza e ao desemprego e enquanto uma poltica
substitutiva dos programas e servios sociais e como mecanismo
simplificador dos Sistemas de Proteo Social; b) uma perspectiva de
natureza progressista/distributivista que considera os Programas de
Transferncia de Renda enquanto mecanismos de redistribuio da riqueza
socialmente produzida e como uma poltica de complementao aos
servios sociais bsicos j existentes e voltada para a incluso social; c)
uma perspectiva que percebe os Programas de Transferncia de Renda
como mecanismo provisrio para permitir a insero social e profissional
dos cidados, numa conjuntura de pobreza e de desemprego (SILVA;
YAZBEK; GIOVANNI, 2008, p. 42).

Num esforo de conceituar o que seriam os Programas de Transferncia de


Renda no contexto mais recente dos pases europeus, Stein (2008), identifica a
partir de Noguera e Ubasart (2003, p.186), traos comuns a tais programas:

[...] as rendas mnimas seriam a ltima rede de segurana econmica ou


de assistncia social e consistiriam em transferncias monetrias do Estado
s famlias. Possuem natureza diferencial e esto sujeitas comprovao
de recursos, sendo garantidas quando cumpridas certas condies, tais
como o no-recebimento de outras prestaes sociais como penses ou
subsdios ao desemprego (STEIN, 2008, p 197).

Naquelas experincias, apresentam ainda outras caractersticas como:


uma renda garantida para todos; b) so complementares e diferenciais, ou seja, a
renda de cada pessoa ou famlia complementada at cobrir o patamar definido
pelo programa; c) o tempo de durao pode ser indefinido; d) so sistemas
considerados ineficazes para combater a pobreza (STEIN, 2008, p. 198).
A efetividade dos Programas de Renda Mnima de Insero desenvolvidos
na Frana, no que diz respeito ao combate pobreza e insero de seus
beneficirios no mercado de trabalho atravs da criao de novos postos de
trabalho, problematizada por Castel (2005, p. 74). O autor coloca em questo no
s a possibilidade de que estes possam se constituir em alternativas reais crise
do desemprego e pobreza, mas tambm de representarem uma alternativa global
aos sistemas de proteo contra os riscos sociais. Para ele, esta ltima idia
significaria uma regresso fantstica nas protees, reduzindo-as a uma ajuda,
muitas vezes de qualidade medocre, reservada aos mais necessitados.

61
2.2 Os Programas de Transferncia de Renda no Brasil

O debate sobre a instituio de Programas de Renda Mnima no Brasil


ganha destaque na agenda pblica nacional a partir dos primeiros anos da dcada
de 1990. Porm, autores como Silva; Yazbek; Giovanni (2008, p.32), consideram
que a histria de instituio de mnimos sociais no contexto da proteo social
brasileira possui antecedentes. Estes so identificados em benefcios que implicam
transferncia de renda direta a determinados segmentos sociais tais como: o
salrio mnimo implantado em 1940 que garante uma renda mnima aos
trabalhadores formais; o seguro-desemprego (1986) e o abono-salarial, tambm
vinculados ao trabalho; a Renda Mnima Vitalcia (1974) que foi substituda pelo
Benefcio de Prestao Continuada (BPC) em 1988; a Previdncia Social Rural
que, reformulada na Constituio de 1988, transfere uma renda para pessoas
idosas, vivas e em estado de recuperao por doenas ou acidentes de trabalho.
O desenvolvimento histrico dos Programas de Transferncia de Renda a
partir dos anos de 1990 tratado pelos mesmos autores a partir de cinco
momentos distintos, resumidos a seguir ( p.94 a 101).
Primeiro momento: se inicia em 1991, com a apresentao e aprovao no
Senado Federal do Projeto de Lei n 80/91 propondo a instituio do Programa de
Garantia de Renda Mnima (PGRM), de autoria do Senador Eduardo Suplicy (PT-
SP)12. O programa tinha como objetivo garantir uma renda mnima a todo brasileiro
a partir de 25 anos de idade, com renda abaixo de 45 mil cruzeiros na poca. O
Projeto foi obstrudo na Cmara dos Deputados. Vrios outros projetos de renda
mnima tramitaram no Congresso no perodo.
Segundo momento: Compreende o perodo entre 1991 a 1993 quando
Camargo defendeu uma proposta de transferncia de renda no valor de um salrio
mnimo a todas as famlias, independente da renda familiar, que tivessem filhos
entre 05 e 16 anos matriculados e freqentando regularmente escolas pblicas.
Essa proposta introduz a idia de articular uma renda monetria, de carter
assistencial e compensatrio, com a educao, de carter estrutural, como

12 A proposta do PGRM do Senador inspirava-se na idia de Imposto Negativo preconizada pelo


liberal Milton Friedman segundo a qual as pessoas com renda acima de um determinado piso
previamente fixado (linha de pobreza) deveriam pagar imposto de renda, ao passo que aquelas com
renda abaixo do referido piso deveriam receber uma renda mnima, em dinheiro. Portanto, seus
beneficirios so trabalhadores que estejam auferindo alguma renda do trabalho e segundo o
pensamento liberal a renda deve ser mnima para no desestimular o indivduo a buscar trabalho no
mercado (Silva, Yazbek, Giovanni (2008, p. 47 e 93).

62
estratgia de enfrentamento pobreza. Outra inovao foi a substituio do
indivduo pela unidade familiar como beneficiria.
Terceiro momento: Perodo que se inicia em 1995, com a implantao das
primeiras experincias municipais de polticas de transferncia de renda nos
municpios de Campinas, Ribeiro Preto e Santos (SP) e em Braslia (DF),
expandindo-se depois para outros municpios e Estados.
No plano nacional comeava o primeiro mandato do Governo de Fernando
Henrique Cardoso. Foi aprovado Projeto de Lei n 9.533, de 10 de dezembro de
1997, do Deputado Nelson Marchezan (PSDB-RS), sancionada pelo Presidente
Fernando Henrique em 02 de junho de 1998 atravs do Decreto n 2.609. Recebeu
a denominao de Programa de Garantia de Renda Mnima para toda criana na
escola PGRM, cuja implementao foi iniciada em 1999. Tinha como objetivo
complementar a renda de segmentos extremamente pobres, cabendo ao municpio
a sua execuo. Sua viabilidade dependia de autorizao do Executivo, ou seja,
era de carter apenas autorizativo.
Nesse perodo foi implantado o Programa Comunidade Solidria que se
caracterizou como uma estratgia de combate pobreza, focalizado em municpios
mais miserveis, baseado numa gesto que exclua a participao dos movimentos
sociais.
Quarto momento: Tem incio em 2001, no segundo mandato de Fernando
Henrique (1999-2003) caracterizado como momento de grande expanso de
programas de renda mnima, com gesto descentralizada, atravs da iniciativa do
Governo Federal. O Programa de Garantia de Renda Mnima para toda criana na
escola (PGRM), aprovado em dezembro de 1997 foi substitudo pelo Programa
Nacional de Renda Mnima vinculado Educao Bolsa Escola que passou a
ser implementado em julho de 2001. Foi criado tambm o Programa Bolsa-
Alimentao, Bolsa Renda, Vale Gs, entre outros, alm de expandidas as aes
do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI ), criado em 1996 e do
Benefcio de Prestao Continuada. Tais programas passam a ser considerados
pelo Governo como o eixo central de uma Rede de Proteo Social13. Entra na

13 A denominada Rede de Proteo Social compreendia at 2003 um conjunto de programas


direcionados populao pobre: BPC, PETI, Agente Jovem, Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao,
Auxlio- Gs, Carto-Alimentao. At dezembro de 2004, o Governo considerava tambm outros
programas como de transferncia de renda e integrantes da Rede: Abono Salarial (PIS/PASEP),

63
agenda do debate nacional uma nova discusso em torno da Renda de Cidadania,
a partir do Projeto de Lei n 266, de 2001, do Senador Suplicy propondo uma renda
bsica incondicional a todos os brasileiros.
Quinto Momento: Inicia-se em 2003, com o Governo Lula que lanou o
Fome Zero, definido como a principal estratgia para o enfrentamento da fome e da
pobreza no Brasil e o Programa Bolsa Famlia considerado como o principal
componente desta estratgia.
Em 2004 o Governo Lula sancionou projeto de lei do senador Suplicy que
dispe sobre o Programa de Renda Bsica de Cidadania (Lei 10.835/04). Prev
uma renda mnima para todos os brasileiros residentes e para estrangeiros que
vivem no pas h pelo menos cinco anos, independente de sua condio
socioeconmica. A lei estabelece que o benefcio deve ser de igual valor para
todos, devendo ser suficiente para atender as despesas mnimas de cada pessoa
com alimentao, educao e sade. Caber ao Executivo definir o valor do
benefcio, levando em considerao a Lei de Responsabilidade Fiscal. A
implantao da lei dever ser alcanada em etapas, a critrio do Executivo, com
prioridade para os segmentos mais necessitados da populao (DINIZ, 2007, p.
111 e 112). A mesma autora chama a ateno para o fato de essa lei ter sido
sancionada no mesmo ano de criao do Programa Bolsa Famlia e ter passado ao
largo da grande mdia e dos discursos governamentais, diferentemente da
repercusso dada ao Programa Bolsa Famlia.
Tais programas de renda mnima no Brasil, possuem algumas
caractersticas comuns, podendo ser conceituados nos termos propostos por SiIva,
Yazbek e Giovanni (2008), com a ressalva de que, no caso do Programa Bolsa
Famlia, houve alterao no corte de renda, que deixou de ter como referncia o
salrio mnimo, estabelecendo-se outros critrios para sua definio, como se ver
no item 2.3.3 deste trabalho.

So considerados Programas de Transferncia de Renda aqueles


destinados a efetuar uma transferncia monetria, independentemente de
prvia contribuio, a famlias pobres, assim consideradas a partir de um
determinado corte de renda per capita familiar, predominantemente, no caso
dos programas federais, de meio salrio mnimo (SILVA, YAZBEK,
GIOVANNI, 2008, p. 130).

Bolsa Qualificao, Bolsa Renda, Garantia Safra, Renda Mensal Vitalcia, Seguro Desemprego,
Previdncia Social Rural.

64
So tambm caracterizados como programas assistenciais, situados no
campo da proteo social brasileira, uma vez que o acesso aos benefcios
independe de prvia contribuio seguridade social e destinam-se ao pblico-alvo
da assistncia social, diferenciando-os assim dos seguros sociais.
Apresentam outras caractersticas tais como: so fragmentados, pois
focalizados em segmentos (idosos, pessoas com deficincias, jovens) e/ou em
situaes bem especficas, ligadas misria absoluta e vulnerabilidade extrema.
So ex post e no ex antes, pois buscam minimizar a situao j instalada, no
possuindo carter de preveno. So concedidos mediante condicionalidades. Os
benefcios so reduzidos, abaixo do valor do salrio mnimo, no garantindo a
satisfao das necessidades bsicas das famlias e indivduos (Boschetti, 2008, p.
192). Contam com eficiente tecnologia informtica e financeira; so financiados e
apoiados por Bancos multilaterais que exercem apoio na elaborao,
operacionalizao e avaliao dos mesmos; alguns possuem sistemas sofisticados
de avaliao de impacto (STEIN, 2005, p. 269).
Foram implantados na Amrica Latina e Caribe no final da dcada de 1980,
expandindo-se nas dcadas seguintes14, principalmente durante os anos de 2000,
quando tambm foram incorporados pelo Governo brasileiro a partir de 2001
(STEIN, 2008, p. 201, 202).
Os programas na Amrica Latina, ainda de acordo com Stein (2005), se
expandiram tendo como referncia a experincia do Mxico e seguem orientaes
dos organismos internacionais como Banco Mundial, FMI e BID. Orientam-se
tambm pelos objetivos resultantes da Conferncia Mundial de Copenhague de
199515 e da Declarao dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio de 200016.

14 Os programas implementados na Amrica Latina foram: Beca Alimentaria,Venezuela, 1989;


Programa de Auxlio a Famlia PRAF, Honduras, 1990; Programa de Educao, Sade e
Alimentao Progresa, Mxico, 1997; Bono Solidario, Equador, 1998; Red de Proteccion Social,
Nicargua, 2000; Supermonos, Costa Rica, 2000; Famlia em Accin, Colmbia, 2001; Bolsa
Escola em 2001 e Bolsa Famlia em 2003, Brasil; Jefes de Hogar, Argentina, 2002; Chile Solidrio,
Chile, 2002; Programa para El progreso por mdio de Salud y Educacin, Jamaica, 2002; Juntos,
Peru, 2005; Rede Solidria, El Salvador, 2005; Tekopor, Paraguai, 2005; Ingreso Ciudadano,
Uruguai, 2005; Programa Solidaridad, Repblica dominicana, 2005; Red de Oportunidades,
Panam, 2005; Bono Escolar Juacinto Pinto, Bolvia, 2006 STEIN, 2008, p. 202
15 A Conferncia Mundial de Copenhague foi realizada em 2000 e resultou na Declarao de 117
chefes de Estado e de Governo em torno de dez compromissos, entre os quais se destacam: 1)
criar um ambiente econmico, poltico, social, cultural e jurdico que permita o desenvolvimento
social das pessoas; 2) erradicar a pobreza no mundo atravs de ao nacional enrgica e
cooperao internacional; 3) promover o pleno emprego e capacitar os homens e as mulheres a
conseguirem meios de vida seguros e sustentveis (STEIN, 2005, p. 137 e 138, apud Alves 2001).

65
A partir do final dos anos de 1990 e nos anos 2000, verificou-se uma
mudana de concepo e de estratgias dos organismos internacionais em relao
aos financiamentos. Entre as mudanas incluram-se as estratgias voltadas para o
alvio da dvida externa dos pases endividados, mediante compromisso destes em
reduzir a pobreza. O Banco Mundial e o FMI propem a elaborao de Documento
de Estratgia de Luta contra a Pobreza (DELP) e o BID o Documento Pas,
instrumentos que serviro de parmetro para os emprstimos destes organismos
(STEIN, 2008, p. 200).
Tais mudanas so motivadas pela ampliao das manifestaes de massa
em todo o mundo contra o neoliberalismo e suas conseqncias sociais
desastrosas, entre elas o crescimento da pobreza extrema. Esse quadro impe a
formulao de novas estratgias para amenizar a pobreza e reduzir as tenses
sociais. Nessa lgica do Banco Mundial, a preocupao central com a
deteriorao do capital social que pode resultar no aumento da violncia e dos
distrbios sociais (STEIN, 2005, p. 151, apud Wolfensohn, 1999).
Nas dcadas anteriores prevalecia o discurso de que a superao da
pobreza dependia do crescimento econmico. Ao analisarem os documentos do
Banco Mundial, em especial um estudo de 2006, Filgueiras e Gonalves (2007, p.
147), demonstram como as polticas focalizadas na pobreza propostas pelo Banco
so atualizadas, mantendo, no entanto, sua natureza e contedo neoliberal. A
pobreza passa a ser encarada tambm como causa do baixo crescimento
econmico. A sua reduo eleita como condio para se obter taxas de
crescimento mais elevadas. Ou seja, o combate pobreza pelos governos se
constituiria numa das estratgias para se obter mais crescimento.
[...] o estudo do Banco Mundial afirma a tese de que existiria tambm uma
segunda causalidade (inversa) entre crescimento e pobreza, to ou mais
importante que a primeira: a pobreza seria um elemento determinante do
baixo crescimento das economias latino-americanas. Haveria, pois, um
crculo vicioso: o baixo crescimento impediria a reduo da pobreza e esta,
por sua vez, seria um obstculo a um crescimento sustentado e mais
elevado (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 150).

Nessa lgica a (re)produo da pobreza pensada como um processo que


ocorre fora da estrutura e dinmica da acumulao capitalista dos pases

16 A Declarao dos Objetivos do Milnio se traduz no compromisso entre 189 pases, assumido
em 2000, com o cumprimento at 2015 de metas de desenvolvimento. Estas estariam voltadas
para reduzir a pobreza, melhorar a sade, promover a paz, os direitos humanos e a sustentabilidade
ambiental (STEIN, 2005, p. 138, apud PNUD, 2003).

66
perifricos e desvinculada das reformas e polticas neoliberais. Os verdadeiros
determinantes da pobreza, ligados estrutura da propriedade e ao modelo
econmico liberal perifrico so escamoteados. A origem e perpetuao da
pobreza e das desigualdades so explicadas pelo reduzido acmulo de capital
humano entre os pobres, expresso, em especial, nos baixos nveis de
escolaridade (p. 152).
Tal concepo apia-se no conceito de capacidades, que associa a
pobreza ausncia de um conjunto de bens que uma pessoa pode dominar
atravs de suas capacidades individuais, ou, ao que ela pode fazer para conquistar
uma vida melhor. Nesse sentido, a pobreza entendida como inadequao de
capacidade, ou, de privao de meios e condies que impedem os indivduos de
desenvolver sua capacidade e responsabilidade para superar sua condio de
pobreza e viver uma vida digna.
O conceito de capacidades, segundo Stein (2005, p. 140 e 378)
defendido por Amartya Sen (1983) e influenciou a estruturao dos programas de
transferncia de renda na Amrica Latina. O entendimento da pobreza e da
alternativa de poltica social para enfrent-la apoiado no conceito de capacidades
confirma alguns princpios que orientam as rendas mnimas: [...] a centralidade
mais no indivduo do que no coletivo, mais na responsabilizao da sociedade do
que na do Estado, mais na liberdade do que na igualdade (STEIN, 2008, p. 216).
Assim, um dos principais pressupostos dos programas focalizados de
transferncia de renda, incluindo os que foram implantados no Brasil, de que o
enfrentamento da pobreza passa por promover a acumulao de capital humano
na infncia e na juventude pobre. A educao considerada como um componente
estratgico nesse processo, pois possibilita a preveno da pobreza das futuras
geraes, interrompendo os chamados ciclos intergeracionais de reproduo da
pobreza (STEIN, 2005, p. 378). Assim, seria possvel superar a pobreza e a
vulnerabilidade quando se articula a transferncia de um montante em dinheiro s
famlias pobres (de carter imediato e compensatrio), com polticas de carter
estruturante (educao, sade, trabalho e renda).
Silva (2008) entende que possvel identificar duas opes, ou orientaes
com matizes poltico-ideolgicas distintas nos debates e experincias de
transferncia de renda no Brasil:

67
Opo liberal, que transfere renda s para manter a sobrevivncia de uma
dada populao, tendo, por conseguinte, um carter residual e
compensatrio, servindo, to somente, para o alvio imediato da pobreza,
sem sua superao, ou seja, a pobreza mantida em certo patamar,
representando um mecanismo inclusive de controle social; opo
redistributiva, que consiste numa transferncia de renda com vistas a
diminuir as desigualdades, implicando em redistribuio de renda, com
conseqente diminuio da pobreza e das desigualdades econmicas e
sociais (SILVA, 2008, p. 25).

Em seu estudo comparativo sobre rendas mnimas nos pases europeus e


na Amrica Latina Stein (2005, p. 378) demonstra que nos primeiros, a assistncia
proporcionada pelos programas assumiu carter complementar aos seguros
sociais. J nos pases latino-americanos ela substituiu a ausncia de rendimento
provocado pelo desemprego ou emprego precrio.
Para Boschetti (2008, p. 190), a expanso de benefcios no contributivos,
de natureza assistencial, focalizados em situaes de extrema pobreza e
montantes reduzidos, viabilizada atravs dos programas de transferncia de renda,
veio junto com as reformas neoliberais (contra-reformas) dos sistemas
previdencirios. Representaram a soluo encontrada para minorar os efeitos que
estas medidas provocaram com a reduo de benefcios ligados ao trabalho e as
restries impostas s polticas universais. Buscam compensar a ausncia de
benefcios e de rendimentos vinculados ao trabalho nos pases da Amrica Latina.
A estimativa era de que, em 2005, 38 milhes de trabalhadores (44% da PEA) no
Brasil no estavam protegidos pela previdncia (Jaccoud, 2009, p. 1, apud IPEA,
2008).
importante estabelecer a distino entre os programas de transferncia de
renda associados aos direitos sociais inscritos na Constituio de 1988 (poltica
social de governo)17 e aqueles que foram institudos por iniciativa de Governos
(poltica social de governo). Os primeiros so reconhecidos e efetivados como de
responsabilidade estatal e como direito de cidadania. A extino, ou mesmo uma
modificao nesse tipo de poltica se torna mais difcil, pois depende de mudanas
na Constituio. Alm disso, tem seus recursos mais preservados por alguns
mecanismos jurdicos.

17 Destacam-se entre as polticas sociais de estado no Brasil: o Regime Geral da Previdncia Social
(RGPS), Sistema nico de Sade (SUS), seguro-desemprego, ensino fundamental, Benefcios de
Prestao Continuada (BPC) da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), entre outras etc. (IPEA,
2007, p. 32)

68
[...] gozam da proteo e da segurana jurdica/institucional contra cortes
oramentrios. Essas polticas contam com recursos vinculados de
impostos e das contribuies sociais e tem no princpio do salrio mnimo
como piso dos benefcios uma barreira protetora contra a tesoura dos cortes
de gastos, para gerar o supervit fiscal acertado com o FMI (IPEA, 2007, p.
32).

A poltica de governo, por sua vez, dependente das decises do governo,


est mais sujeita a manipulaes, cortes de recursos, modificaes e at extino.
Por no se constituir um direito, pode ser retirado a qualquer momento, no
cabendo por parte dos beneficirios recursos judiciais para rev-los.

2.3 O Programa Bolsa Famlia: origem, estrutura e funcionamento

Neste item ser feita uma descrio do processo de criao e


desenvolvimento do PBF, incluindo as modificaes que este vem sofrendo ao
longo dos seis anos de sua existncia. Sero tambm identificadas suas principais
caractersticas e elementos que compe sua estrutura e funcionamento.

2.3.1 Unificao e programas remanescentes

O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi criado pelo Governo Federal em 20 de


outubro de 2003 atravs da Medida Provisria n. 132, convertida na Lei n. 10.836,
de 09 de janeiro de 2004 e regulamentada pelo Decreto n. 5.209, de 17 de
setembro de 2004. Sua finalidade foi unificar os programas de transferncia de
renda do Governo Federal no que diz respeito aos procedimentos de gesto e de
execuo das aes, envolvendo os seguintes programas federais: 1) Programa
Nacional de Renda Mnima vinculada educao (Bolsa Escola); 2) Programa
Nacional de Renda Mnima, vinculado sade (Bolsa Alimentao); 3) Programa
Auxlio Gs, vinculado ao Ministrio das Minas e Energia; 4) Programa Nacional de
Acesso Alimentao PNAA, (Carto Alimentao), vinculado ao Ministrio
Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (MESA)18.
Tambm foi previsto na Medida Provisria de criao do PBF a unificao do
Cadastramento nico para Programas Sociais do Governo Federal, formulrio
nico institudo por Fernando Henrique Cardoso atravs do Decreto n. 3.877, de 24

18 O Bolsa Escola foi criado pela Lei n 10.219, de 11 de abril de 2001; O Bolsa Alimentao pela
Medida Provisria n 2.206-1, de 6 de setembro 2001; O Auxlio Gs pelo Decreto n 4.102, de 24
de janeiro de 2002; O Carto Alimentao pela Lei 10.689, de 13 de junho de 2003.

69
de julho de 2000. A proposta era de que ele fosse utilizado por todos os rgos
pblicos federais para a concesso de benefcios dos programas focalizados. O
decreto previa ainda que os dados e as informaes fossem processados pela
Caixa Econmica Federal a fim de identificar os beneficirios e atribuir-lhes o
nmero de identificao social. O propsito seria garantir a unicidade e a
integrao do cadastro de todos os programas de transferncia de renda e a
racionalizao do processo de cadastramento.
Atravs do Decreto N. 6.135 de 26 de junho de 2007, o Governo Lula
mantm o cadastro nico, renomeando-o como Cadastro nico para Programas
Sociais Cadnico, atribuindo-lhe a funo de fazer a identificao e
caracterizao scio-econmica das famlias brasileiras de baixa renda, e com
base nestas informaes, ser o instrumento utilizado obrigatoriamente para a
seleo de beneficirios e a integrao dos programas sociais que atendem
populao de baixa renda. A utilizao do Cadnico facultada somente ao
Benefcio de Prestao Continuada (BPC)19. Apresenta tambm como objetivos a
unicidade de informaes, a integrao de programas e polticas sociais, a
racionalizao de cadastramento pelos vrios rgos. Adota o nmero de
identificao social. A famlia definida como uma unidade nuclear composta por
pessoas que vivem no mesmo domiclio, podendo ser ampliada eventualmente por
outras pessoas que contribuam e/ou dependam do rendimento familiar. Para fins
de cadastramento tambm definida como famlia de baixa renda aquela com
renda mensal per capita de at meio salrio mnimo ou com renda mensal de at
trs salrios mnimos.

Como possvel verificar atravs da sntese apresentada no quadro a


seguir, os programas remanescentes apresentam algumas caractersticas bsicas
comuns: implicam na transferncia de um benefcio financeiro a famlias pobres; a
situao de pobreza definida a partir de um determinado corte de renda per
capita familiar de at salrio mnimo; o acesso e permanncia condicionado ao
cumprimento de contrapartidas por parte das famlias e independe de contribuio

19 O BPC est garantido na Constituio Federal Brasileira, na Lei Orgnica da Assistncia Social
(Lei N. 8.742, de 07 de dezembro de 1993) e no Estatuto do Idoso (Lei 10.741, de 1 de outubro de
2003). Assegura um salrio mnimo mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso com 65
anos ou mais, que comprovem renda familiar mensal per capita inferior a do salrio mnimo.

70
prvia dos beneficirios. So programas de iniciativa do Governo, no estando
previstos na Constituio Federal Brasileira.

Quadro 1 - Programas de transferncia de renda unificados


Critrios de Condicionalidades Valor do Legisla Gesto
Programas acesso Benefcio o
Bolsa Crianas de 7 Freqncia mnima R$ 15,00 por Medida MEC
Escola a 14 anos em de 85% da carga criana at o Provisria n
(2001) famlias com horria escolar limite de trs 140 2001
renda de at
SM per Lei 10.219
capita 2001

Decretos
3.823 2001
e 4. 313
2002
Bolsa Crianas de Compromisso com R$ 15,00 por MP 2.206-1 MS
Alimenta at 6 anos, pr-natal, criana, at o 2001
o gestantes e vacinao, limite de trs
(2001) mes no acompanhamento Decreto
perodo de mdico regular e 3.934 2001
amamentao participao em
at seis atividades
meses em educativas em
famlias com sade
renda de at
SM per
capita
Auxlio Gs Famlias com Inscrito no R$ 7,50 mensal, Medida MME
(2002) renda de at Cadastro nico pago Provisria 16
SM per bimestralmente - 2001
capita Ser beneficirio ou em parcelas de
ser potencial R$ 15,00 Lei 10. 453
beneficirio do 2002
Bolsa Escola ou
Bolsa alimentao Decreto
4.102 2002
Carto Famlias com Participao da R$ 50,00 Medida MESA
Alimenta renda de at Famlia em Provisria
o SM per atividades 108 (2003)
capita comunitrias Lei 10.689 -
2003

Fonte: Legislao pertinente.

A unificao foi proposta a partir de um diagnstico sobre os programas


sociais do Governo de Fernando Henrique, elaborado por uma equipe no perodo

71
de transio daquele Governo para o Governo de Luiz Incio Lula da Silva no
segundo semestre de 2002, onde foram identificados avanos e problemas
relativos aos programas de transferncia de renda e apontadas sugestes a serem
implementadas pelo novo Governo.
Entre os problemas identificados foi destacado o da pulverizao,
fragmentao e sobreposio das aes, dos recursos e do pblico-beneficirio. A
este respeito, Stein (2005, p. 326) lembra a preocupao que a equipe de transio
manifestou, quanto necessidade de superar a fragmentao das polticas sociais
pelo que ela favorece em termos de prticas de cunho clientelista, assistencialista e
paternalista, marcantes na histria da cultura poltica brasileira. Ainda segundo a
autora, o discurso da equipe de transio enfatizou a importncia de se acabar com
certa compulso pela paternidade dos pobres verificada no governo anterior,
concluindo a autora que apesar da inteno declarada, essa marca acabou
persistindo no atual governo.
Outros problemas relativos forma de gesto como a ausncia de
coordenao geral, comando nico e de planejamento gerencial tambm foram
apontados, alm dos resultados limitados em termos do alcance do pblico-alvo
dos programas.
A desarticulao entre os programas de transferncia de renda federal e os
programas existentes em estados e municpios brasileiros foi outro aspecto
enfatizado, evidenciando-se inclusive no discurso de lanamento do PBF feito pelo
Presidente Lula, (STEIN, 2005, p. 327), que falou sobre a importncia da
integrao federativa, da participao dos estados e municpios no programa, da
possibilidade de complementao do benefcio monetrio por parte dos municpios
e do carto do Bolsa Famlia20 contendo a logomarca das trs esferas
governamentais.
Esses foram os principais argumentos para justificar a unificao dos
programas federais de transferncia de renda num nico programa o Bolsa
Famlia. A proposta de unificao tambm contemplava a integrao com
programas municipais e estaduais atravs da assinatura de Termo de Cooperao,
tendo em vista tanto a integrao de programas, como a complementao do valor
do benefcio.

20 O Brasil foi o primeiro entre os pases da Amrica Latina a utilizar o carto eletrnico como meio
para repassar o benefcio (Stein, 2005, p. 367).

72
Os municpios que fizeram a integrao de seus programas com o PBF
foram os de Aracaju (Se), Goinia (Go), Nova Lima (MG), Palmas (Tocantins),
Porto Alegre (RS), Recife (PE), Santo Andr (SP), So Lus (MA), So Paulo (SP).
A integrao de programas estaduais ocorreu no Acre, Mato Grosso do Sul e So
Paulo, alm do Distrito Federal (SILVA, p. 35, 2008).

2.3.2 A integrao do PETI com o PBF

Dois anos e dois meses aps a criao do PBF, a Portaria GM/MDS N 666,
de 28 de dezembro de 2005 estabeleceu a integrao entre o Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil PETI e o PBF. Consta da Portaria que a medida
foi tomada com o objetivo de racionalizar e aprimorar a gesto dos dois programas,
ampliar a cobertura do atendimento do PETI, estender as aes scio-educativas e
de convivncia do PETI para as crianas e adolescentes do PBF em situao de
trabalho infantil, universalizar o PBF para famlias que atendem aos seus critrios
de elegibilidade (Portaria 666, Art. 2, 28/12/2005). A pretenso seria manter a
especificidade e o foco de cada programa, na busca de potencializar as aes,
universalizar o acesso e unificar as condicionalidades.
O PETI foi criado em 1996, restrito a reas rurais, ampliando-se a partir de
1999 s regies metropolitanas, capitais e municpios com mais de 250 mil
habitantes. Seu objetivo era atender a crianas e adolescentes na faixa etria de
07 a 15 anos, envolvidas em atividades de trabalho consideradas insalubres,
penosas, perigosas ou degradantes, em famlias com renda mensal per capita de
at salrio mnimo.
Contemplava trs medidas: a) repasse s famlias de R$ 25,00 por
criana/adolescente residentes na rea rural e R$ 40,00 na rea urbana (Bolsa
Criana Cidad); b) oferta de atividades scio-educativas s crianas, tais como
lazer, esporte, cultura, reforo escolar, em horrio complementar ao da escola
(Jornada Ampliada); c) oferta de atividades de qualificao profissional e gerao
de trabalho e renda para os adultos da famlia. A permanncia das famlias no
programa estava condicionada ao cumprimento pela famlia das seguintes
obrigaes: retirada das crianas e adolescentes das atividades de trabalho;
manuteno das crianas/adolescentes na escola e na Jornada Ampliada, com
freqncia mnima de 75% da jornada mensal escolar; participao dos adultos em

73
atividades scio-educativas, programas de qualificao profissional e gerao de
trabalho e renda.
Com a integrao, permanece a modalidade de transferncia de benefcio
financeiro s famlias em situao de trabalho infantil e a oferta de atividades scio-
educativas e de convivncia para as crianas e adolescentes afastadas das
diversas situaes de trabalho, com idade inferior a 16 anos. Segundo o MDS, o
PETI tem como objetivo a erradicao de todas as formas de trabalho infantil no
pas, o resgate da cidadania e dos direitos dos usurios e a incluso social das
famlias.
O acesso ao benefcio est condicionado ao cumprimento pelas famlias das
obrigaes de manter seus filhos afastados do trabalho, freqentando regularmente
a escola e as atividades scio-educativas da Jornada Ampliada, sendo exigida a
freqncia mnima de 85% da carga horria mensal escolar. Alm da manuteno
de cuidados com vacinao, vigilncia alimentar e nutricional de crianas menores
de sete anos.
Para fazer jus ao benefcio, as famlias em situao de trabalho infantil
devero estar inscritas no Cadastro nico de Programas Sociais do Governo
(Cadnico). Aquelas ainda no inscritas no PETI e no PBF sero includas no PBF
se possurem renda per capita mensal igual ou inferior a R$ 140,00, ou no PETI,
caso a renda seja superior a R$ 140,00. Foram mantidos os valores de R$ 40,00 e
R$ 25,00 por criana/adolescente que habitam a rea urbana e rural,
respectivamente, no caso daquelas famlias que migraram do PETI para o PBF.
repassado do Fundo Nacional de Assistncia Social para o Fundo Municipal de
Assistncia Social o valor de R$ 20,00 mensais por criana/adolescente para ser
aplicado no desenvolvimento das atividades scio-educativas (Jornada Ampliada).

2.3.3 Benefcios e beneficirios

O PBF definido oficialmente como um programa de transferncia de renda


com condicionalidades, destinado ao atendimento de famlias em situao de
pobreza e extrema pobreza. Atualmente, na situao de extrema pobreza esto
includas as famlias com renda familiar mensal per capita de at R$ 70,00, e na
situao de pobreza aquelas com renda familiar mensal per capita de at R$
140,00.

74
De acordo com o Governo, o programa foi institudo como parte integrante
da estratgia do Fome Zero21, sendo considerado como o carro-chefe do combate
fome. Segundo documentos oficiais, o objetivo do Fome Zero promover a
segurana alimentar e nutricional, assegurando o direito alimentao por parte
das pessoas com dificuldade de acess-la, contribuindo assim para a erradicao
da extrema pobreza e para a incluso social e conquista da cidadania da
populao mais vulnervel fome (Site MDS).
O PBF tambm atende a famlias das comunidades quilombolas, das
comunidades indgenas e moradores de rua. Em maio de 2009 o MDS anunciou o
atendimento s famlias dos acampamentos de trabalhadores rurais sem terra. O
Movimento de Trabalhadores Sem Terra (MST) se posicionou sobre esta ltima
medida atravs de nota pblica22.
Os principais objetivos do PBF, de acordo com os documentos oficiais do
MDS so: 1. Promover acesso rede de servios pblicos, em especial, de sade,
educao e assistncia social; 2. Combater a fome e promover a segurana
alimentar e nutricional; 3. Estimular a emancipao sustentada das famlias que
vivem em situao de pobreza e extrema pobreza. 4. Combater a pobreza; 5.
Promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das aes sociais
do Poder Pblico 23.
Atualmente, os benefcios destinados s famlias esto classificados em trs
tipos:

1. Benefcio Bsico, no valor de R$ 68,00, destinado s famlias


consideradas extremamente pobres (com renda per capita de at R$ 70,00),

21 Faz parte do Fome Zero o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), o
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), o Programa de Construo de Cisternas, o
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e os Restaurantes
Populares.
22 A Nota intitulada Posio do MST sobre a incluso de acampados no Bolsa Famlia foi
publicada em 16.05.2009 na Imprensa MST, imprensa@mst.org.br. Na nota o MST diz que embora
defenda as polticas pblicas emergenciais para atender as famlias de trabalhadores pobres do
campo e da cidade, considera estas polticas assistencialistas, insuficientes, limitadas e no
resolvem os problemas estruturais da sociedade brasileira, como a terra, educao, sade e
habitao. Propem como medidas emergenciais alternativas o assentamento imediato de todos os
acampados e a atualizao dos ndices de produtividade na avaliao das terras para a reforma
agrria. Defende ainda uma Reforma Agrria Popular e a implantao de um programa de
agroindstrias em todas as cooperativas de assentamentos para garantir alimentos e gerao de
renda para todas as famlias.

23 Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004, Art. 4.

75
mesmo no existindo crianas, adolescentes e jovens na famlia. Nesse caso, a
famlia pode ter acesso ao benefcio, independentemente da sua composio.
2. Benefcio Varivel, no valor de R$ 22,00, destinado s famlias
consideradas pobres (com renda per capita de at R$ 140,00), com crianas e
adolescentes de at 15 anos, gestantes e nutrizes. Cada famlia pode receber at o
limite de trs benefcios (R$ 66,00).
3. Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ) de R$ 33,00,
destinado a todas as famlias beneficirias do PBF que tenham filhos de 16 e 17
anos freqentando a escola. Cada famlia pode receber at o limite de dois
benefcios (R$ 66,00).
O Benefcio Varivel Jovem foi criado em 28 de dezembro de 2007 pela
Medida Provisria 411, mas entrou em vigor a partir de maro de 2008. Com isso
ampliou-se a faixa etria de atendimento de 15 para 17 anos.
Assim, o valor mnimo pago s famlias de R$ 22,00 e o mximo de R$
200,00, variando de acordo com os critrios de elegibilidade, ou seja, a renda
mensal per capita familiar e o nmero de crianas e adolescentes at 17 anos.
Como possvel observar h uma diferena entre o critrio utilizado pelo
PBF e os programas remanescentes para definir os valores referenciais para
caracterizar a situao de pobreza das famlias. Nos programas anteriores o valor
de referncia era de salrio mnimo nacional. O PBF desvinculou o valor de
referncia do salrio mnimo, mantendo esta referncia apenas para efeito de
registro de famlias pobres no Cadnico. Stein (2005, p. 337), ao analisar esta
situao, observa que a mudana de parmetro reduziu o corte de renda per capita
exigido como critrio de elegibilidade pelo PBF em relao aos programas
anteriores, o que levou reduo do nmero de famlias com direito de acessar o
benefcio. O valor da renda familiar per capita fixado quando da implantao do
PBF em R$ 50,00 e R$ 100,00 para acesso ao benefcio bsico e varivel,
respectivamente, equivaliam a menos que salrio mnimo da poca (R$ 120,00).
Seguindo o raciocnio da autora, a Tabela 2 apresenta o que aconteceu ao
longo do tempo, tendo em vista os ajustes nos valores de referncia do programa e
no Salrio Mnimo Vigente (SMV). Verifica-se que esse valor utilizado para
caracterizar a situao de pobreza das famlias manteve-se sempre abaixo de meio
salrio mnimo. Em mdia, o valor da renda exigida ao longo do perodo ficou em

76
torno de 16.3% do salrio mnimo no caso da linha de extrema pobreza e em
torno de 32.2% na linha de pobreza.

Tabela 1 - Evoluo dos valores referenciais da linha de pobreza do PBF e do


Salrio Mnimo Nacional
Linha Pobreza PBF
Ano SMV*
Extrema Pobreza % SMV Pobreza % SMV

2003 240 50 20,8 100 41,6


2004 260 50 19,2 100 38,5
2005 300 50 16,6 100 33,3
2006 350 60 17,1 120 34,3
2007 380 60 15,8 120 31,6
2008 415 60 14,4 120 28,9
2009 465 60 12,9 120 25,8
2010 510 70 13.7 120 23.6
Fonte: MDS.
Nota: Tabela elaborada pela autora.
*Salrio Mnimo Vigente.

Contudo cabe lembrar que mesmo com os ltimos ajustes no salrio mnimo
nacional, considerado em alguns estudos como um dos fatores que vm
determinando a reduo da pobreza no pas (Pochmann, 2009 p. 9), este est
muito aqum de atender s necessidades bsicas das famlias brasileiras. Basta
observar os valores definidos pelo Departamento Intersindical de Estatstica e
Estudos Socioeconmicos (DIEESE), calculados com base nas necessidades vitais
de uma famlia composta de dois adultos e duas crianas. Tal clculo tem como
referncia o conceito de Salrio Mnimo prescrito na Constituio Federal
Brasileira, a saber:

Salrio mnimo fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender s


suas necessidades vitais bsicas e s de sua famlia, como moradia,
alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e
previdncia social, reajustado periodicamente, de modo a preservar o poder
aquisitivo, vedada sua vinculao para qualquer fim" (CFB, captulo II, Dos
Direitos Sociais, artigo 7, inciso IV).

Pelos clculos do DIEESE, o Salrio Mnimo Necessrio (SMN), de acordo


com os critrios legais seria de: R$ 1.510,00 (2006); R$ 1.797,56 (2007); R$
2.014,73 (2008) e R$ 2.075,55 (2009).

77
Como j mencionado, no Cadnico so cadastradas as famlias pobres com
renda per capita de at meio salrio mnimo, valor que atualmente corresponde
R$ 232,50 (perfil Cadnico)24, e as famlias pobres com renda familiar de at R$
140,00 (perfil Bolsa Famlia).
Os valores de referncia para a seleo das famlias beneficirias que
definem a linha de pobreza e de extrema pobreza, assim como os valores dos
benefcios, sofreram ajustes ao longo do tempo, conforme consta das Tabelas 3 e
4. Tais ajustes, segundo o MDS, foram feitos com base em estudos e pesquisas
oficiais.
O valor de R$ 100,00 como limite de renda, estipulado a partir da criao do
PBF para caracterizar a situao de pobreza, foi estabelecido com base nos dados
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2001 e o Censo de
2000, realizados pelo Instituto de Geografia e Estatstica (IBGE). Estas apontavam
a existncia de cerca de 11,2 milhes de famlias no pas com renda per capita de
at R$ 100,00.
A reviso feita em 2006 teve como base estudos realizados pelo MDS e por
consultores e tcnicos do Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA) e do
IBGE, utilizando-se os dados da PNAD de 2004 e o Censo de 2000. O MDS
informa que para o clculo da renda, so somados os rendimentos brutos
recebidos mensalmente pela totalidade dos membros da famlia, excludos os
valores recebidos de outros programas de transferncia de renda. O nmero de
famlias pobres passa a ser estimado em 11,1 milhes em 2006, sendo que essa
mesma estimativa foi mantida para o ano de 2007 e 2008 (BRASIL/MDS/Ascom).
Com o ajuste feito em abril de 2009, a estimativa de famlias consideradas
pobres com base nos novos referenciais para caracterizao da situao de
pobreza passou a ser de 12,9 milhes. A correo foi baseada na variao do
INPC entre abril de 2006 e dezembro de 2008. Foi introduzida a metodologia do
IBGE de Mapas da Pobreza como parmetro para definir as estimativas da
populao pobre, alm de um coeficiente de vulnerabilidade que leva em
considerao a instabilidade de renda da populao pobre, calculado pelo IPEA
com base na pesquisa mensal de emprego do IBGE (BRASIL/MDS/Ascom,
19/05/2009).

24 O valor do salrio mnimo (meio salrio) registrado no Cadnico em abril de 2009 continua sendo
o de 2008 (R$ 415,00).

78
Ainda de acordo com o anncio do MDS em maio de 200925, as novas
famlias seriam includas no programa, por etapas. Em maio de 2009, a meta era
de inserir 382 mil famlias, em agosto 500 mil e em outubro mais 500 mil, com
prioridade para os bolses de pobreza das regies metropolitanas (grandes
centros urbanos), acrescentando-se assim mais 1,3 milhes de famlia ao PBF at
outubro de 2009. A meta seria alcanar 12,9 milhes de famlias em 2.010. Com
isso, a estimativa de gasto para o ano de 2009 com o pagamento de benefcios
passou de R$ 11,8 bilhes para R$ 12,1 bilhes. Segundo a mesma matria, 600
mil benefcios seriam destinados a famlias de bolses de pobreza nas reas
urbanas, populao de rua, quilombolas, indgenas e famlias de acampamentos da
reforma agrria. O registro do nmero de famlias beneficirias que consta no
Cadnico em dez de 2009 de 12.3 milhes.

Tabela 2 - Ajustes nos valores de referncia 2003 2009


Linha de pobreza Estimativa de famlias
Linha de pobreza Legislao
extrema pobres

R$ 100,00 R$ 50,00 11,2 milhes Decr. 5.209 17/9/2004


R$ 120,00 R$ 60,00 11,1 milhes Decr. 5.749 11/4/2006
R$ 137,00 R$ 69,00 12,9 milhes Decr. 6.824 16/4/2009
R$ 140,00 R$ 70,00 12.9 milhes Decr. 6.917 30/7/2009
Fonte: MDS, 2009.
Nota: Tabela elaborada pela autora.

Quanto aos benefcios, a primeira correo de aproximadamente 18%, foi


feita em julho de 2007 com base na variao do INPC de outubro de 2003 a maio
de 2007. O segundo reajuste mdio foi de 8%, calculado de acordo com a variao
do INPC entre junho de 2007 e maio de 2008. Segundo informes do MDS (Site,
2008), este ltimo reajuste implicou um acrscimo nos investimentos de junho para
julho de R$ 67.1 milhes, ou seja, de R$ 865.8 milhes para R$ 932.9 milhes de
reais.
No ms de maro de 2008, quando se iniciou o pagamento do Benefcio
Varivel Jovem (BVJ), que ampliou a faixa etria de 15 para 17 anos, o valor total
do benefcio podia chegar a R$ 172,00. Em junho de 2008, com o reajuste dos

25 As informaes mais recentes foram obtidas atravs de matria veiculada pela assessoria de
comunicao no site do MDS em 19 de maio de 2009. Http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/notcias.

79
benefcios bsico e varivel o teto mximo passou para R$ 182,00 (IPEA, nov.
2008, p. 65-66). Em julho de 2009 o Benefcio Varivel foi para R$ 68,00 e o
Benefcio Bsico para R$ 22,00, ficando o teto mximo em R$ 200,00.

Tabela 3 - Ajustes dos benefcios mensais 2003-2009*


Benefcio
Benefcio Varivel Legislao Data de atualizao
Bsico

R$ 50,00 R$ 15,00 (limite at R$ 45,00) MP 132 20/10/2003

R$ 58,00 R$ 18,00 (limite at R$ 54,00) Decr. 6.157 16/7/2007

R$ 62,00 R$ 20,00 (limite at 60,00) Decr. 6.491 26/6/2008


R$ 68,00 R$ 22,00 (limite at 66,00) Decr. 6.917 30/7/2009
Fonte: Site MDS, 2009.
Nota: Tabela elaborada pela autora.

O mesmo estudo feito pelo IPEA informa que em dezembro de 2007 o


programa atendia 11 milhes de famlias, com recursos em torno de R$ 9,2 bilhes
para pagamento dos benefcios, atingindo cerca de 14,9% do total de domiclios
brasileiros. Atualmente, como demonstrado nos Quadros 2 e 3 elaborados pelo
MDS, os benefcios podem variar de R$ 22,00 a R$ 200,00 de acordo com a renda
mensal e o nmero de filhos.

Quadro 2 - Famlias com renda mensal de at R$ 70,00 por pessoa


Nmero de crianas e
Nmero de jovens de 16 e Valor do
adolescentes de at 15 Tipo de benefcio
17 anos benefcio
anos

0 0 Bsico R$ 68,00
1 0 Bsico + 1 varivel R$ 90,00
2 0 Bsico + 2 variveis R$ 112,00
3 0 Bsico + 3 variveis R$ 134,00
0 1 Bsico + 1 BVJ R$ 101,00
1 1 Bsico + 1 varivel + 1 BVJ R$ 123,00
2 1 Bsico + 2 variveis + 1 BVJ R$ 145,00
3 1 Bsico + 3 variveis + 1 BVJ R$ 167,00
0 2 Bsico + 2 BVJ R$ 134,00
1 2 Bsico + 1 varivel + 2 BVJ R$ 156,00
2 2 Bsico + 2 variveis + 2 BVJ R$ 178,00
3 2 Bsico + 3 variveis + 2 BVJ R$ 200,00
Fonte e elaborao: MDS.

80
Quadro 3 - Famlias com renda familiar mensal de R$ 70,00 a R$ 140,00 por
pessoa
Nmero de crianas e Nmero de jovens de 16 e Valor do
adolescentes de at 15 anos 17 anos Tipo de benefcio benefcio
No recebe
0 0 benefcio bsico -
1 0 1 varivel R$ 22,00

2 0 2 variveis R$ 44,00

3 0 3 variveis R$ 66,00
0 1 1 BVJ R$ 33,00

1 1 1 varivel + 1 BVJ R$ 55,00

2 1 2 variveis + 1 BVJ R$ 77,00


3 1 3 variveis + 1 BVJ R$ 99,00

0 2 2 BVJ R$ 66,00

1 2 1 varivel + 2 BVJ R$ 88,00

2 2 2 variveis + 2 BVJ R$ 110,00

3 2 3 variveis + 2 BVJ R$ 132,00


Fonte e elaborao: MDS/Abril 2010.

2.3.4 Metas de atendimento e investimentos

O crescimento do nmero de famlias beneficirias e dos recursos


envolvidos desde a criao do programa em 2003 at dezembro de 2009 foi de
aproximadamente 242% e 278%, respectivamente, como pode ser observado pelos
dados da Tabela 4. O Cadnico registrou em dezembro de 2009 um total de 12.3
milhes de famlias beneficirias.

Tabela 4 - Evoluo do atendimento e dos recursos transferidos - 2003-2009


Ano Famlias beneficirias (Milho) Recursos (Bilho)

2003 3.6 3.2


2004 6.5 3.7
2005 8.7 5.6
2006 10.9 7.5
2007 11.0 8.9
2008 10.5 10.6
2009 12.3 12.1 (previso)
Fonte: MDS/SAGI/Matriz de Informao Social. Acesso em: 28 de maio de 2009.

81
Esse expressivo crescimento de metas e de recursos revela a prioridade que
vem sendo atribuda pelo Governo ao PBF. Em avaliao feita pelo IPEA (2008, p.
66-67) sobre a distribuio dos recursos na execuo oramentria do MDS em
2007, o PBF teve o segundo maior recurso entre os programas do MDS: 9,2
bilhes, 37,4% do total do oramento executado que foi de 24,5 bilhes. O
programa com maior recurso foi o BPC, 13,3 bilhes, 54,3% do oramento total,
cuja cobertura ultrapassou 2.6 milhes de pessoas.
De acordo com Stein (2007, p.332-333), o apoio do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e do Banco Mundial tem sido fundamental para o
crescimento e ampliao das metas do programa. Informa que em junho de 2004, o
Banco Mundial aprovou um emprstimo no valor de US$ 572,2 milhes para o
perodo de 2004-2006 e outro de US$ 520,2 milhes para o perodo 2007-2008. O
Banco Mundial orienta-se por uma Estratgia de Assistncia ao Pas (EAP) que,
alm de emprstimos, envolve o apoio e aconselhamento tcnico aos programas
sociais, abrangendo estudos, pesquisas, elaborao de mapas da pobreza,
Cadnico, sistemas de avaliao e monitoramento, entre outros. Os recursos
financiados pelo BID foram de US$ 983,4 milhes para as transferncias
condicionadas e de US$ 15,7 milhes para suporte institucional do PBF.
Os ltimos dados disponveis no Cadnico registravam um total de
19.288.559 famlias cadastradas; 15.640.339 com renda mensal per capita de at
R$ 140,00 (Perfil Bolsa Famlia); 18.212.372 com renda mensal per capita de at
R$ 232,50 (meio salrio mnimo de 2008), Perfil Cadastro nico. Nesse ltimo
dado esto includas as famlias cadastradas no Perfil Bolsa Famlia. Estas
informaes tm como referncia a data de 31/12/2009. O nmero de famlias
beneficirias do Programa registrado nesta ltima data foi de 12.370.915.
As estimativas feitas pelo IBGE para 2008, com base nos dados da PNAD
de 2006, so de 12.995.195 famlias com renda per capita familiar de at R$
140,00 e de 22.231.788 famlias com renda familiar per capita de at meio salrio
mnimo.
Assim, considerando o nmero de famlias cadastradas com renda de at R$
140,00 em 31/01/2009 em relao ao nmero de famlias beneficirias em
dezembro de 2009, verifica-se que ficaram de fora da cobertura mais de 3 milhes
de famlias. Se considerada a estimativa do IBGE de famlias pobres com renda de
at R$ 232,50, foram excludas do benefcio 5.8 milhes de famlias. Isso significa

82
que, alm da linha de pobreza adotada como critrio de acesso ao programa ser
baixa, deixando de fora da cobertura parcela significativa da populao pobre (com
renda de at meio salrio mnimo per capita), o programa no tem conseguido
sequer atingir todo o pblico ao qual pretende atender, segundo o critrio de renda
estabelecido para o acesso.
Inicialmente a implantao do programa foi priorizada nos municpios de at
30 mil habitantes, nos estados da regio nordeste e entre as famlias que no
recebiam benefcios de outros programas de distribuio de renda do governo. Ao
final de 2005 o programa j estava presente em todos os municpios brasileiros.

2.3.5 As contrapartidas exigidas das famlias

A transferncia do benefcio est condicionada ao cumprimento por parte


das famlias das seguintes exigncias: a) manuteno dos filhos de 6 a 17 anos de
idade matriculados na escola, com freqncia mnima de 85% da carga horria
escolar mensal; b) manuteno dos cuidados com a sade bsica de gestantes,
nutrizes e crianas de 0 at 7 anos, implicando o cumprimento do calendrio da
vacinao das crianas, exames pr e ps-natal das gestantes e das mes em
perodo de amamentao, vigilncia alimentar e nutricional de crianas de at 7
anos.
De acordo com o Decreto de regulamentao do PBF (Decreto 5.209,
17/09/2004), as condicionalidades so vistas como estratgias de participao das
famlias no processo educacional e nos programas de sade, com o objetivo de
promover a melhoria das condies de vida na perspectiva da incluso social.
Cumpre papel como estratgia de gesto compartilhada entre as polticas setoriais
possibilitando a intersetorialidade de aes.
O texto a seguir expressa a viso do Ministrio do Desenvolvimento Social
(MDS) a respeito do papel atribudo s condicionalidades do programa. Estas so
entendidas como aes complementares ao benefcio monetrio, na perspectiva de
que as famlias, ao cumprirem tais exigncias, contribuam com o processo de
ruptura do ciclo da pobreza entre geraes e com a superao da vulnerabilidade
e pobreza que afetam suas vidas no presente. Em especial a educao vista
como um componente estratgico para o rompimento do ciclo de reproduo da
pobreza entre geraes.

83
[...] O Programa Bolsa Famlia pauta-se na articulao de trs dimenses
essenciais superao da fome e da pobreza: promoo do alvio imediato
da pobreza, por meio da transferncia direta de renda famlia; reforo ao
exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de Sade e Educao, por
meio do cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que as
famlias consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes; coordenao
de programas complementares, que tm por objetivo o desenvolvimento das
famlias, de modo que os beneficirios do Bolsa Famlia consigam superar a
situao de vulnerabilidade e pobreza [...] (BRASIL, MDS, 2008).

Tal pressuposto reflete a lgica e o contedo do PBF no que se refere sua


estratgia de enfrentamento pobreza. Silva (2008, p. 201-202) destacou essa
caracterstica como uma questo central, pois ela expressa a estratgia atravs da
qual se pretende superar a pobreza. Acredita-se, que com a transferncia de um
recurso monetrio famlia que se encontra abaixo da linha da pobreza,
condicionado principalmente manuteno das crianas na escola, possvel
amenizar a pobreza no curto prazo e super-la no longo prazo. Est subjacente a
esta proposta a idia de que a elevao do nvel de educao das crianas criaria
condies e oportunidades para as novas geraes se inserirem futuramente no
mercado de trabalho, interrompendo assim o ciclo de reproduo da pobreza. O
repasse monetrio corresponderia a uma poltica de carter compensatrio, que
articulada a polticas de carter estruturante (educao, sade, trabalho e renda),
levaria superao da pobreza e da vulnerabilidade.

2.3.6 O modelo de gesto

A implementao do PBF prev a gesto descentralizada e compartilhada


entre as trs esferas de governo. Ao municpio compete: coordenar o PBF em sua
circunscrio, designando inclusive um gestor para este fim; garantir apoio tcnico-
institucional; fazer o cadastramento das famlias; identificar as famlias que se
enquadram nos critrios do programa; garantir a oferta dos servios
complementares de sade, educao e assistncia social. Alm disso, assume o
compromisso, atravs de Termo de Adeso, de constituir comit ou conselho
municipal para exerccio do controle social26. Ao Estado cabe o papel de coordenar
o desenvolvimento do PBF nos municpios inseridos no mbito de seu territrio,
garantindo o suporte tcnico-institucional necessrio ao seu desenvolvimento. No

26 Embora esteja previsto a formao de um comit especfico para esse fim, a funo de controle,
fiscalizao e avaliao tambm pode ser exercida atravs de outros conselhos municipais j
existentes como: Conselho da criana e do adolescente, Conselho da assistncia social, Comit
gestor do Fome Zero, Conselho da cidade.

84
nvel do Governo Federal, a coordenao do programa de competncia do
Ministrio de Desenvolvimento Social, atravs da sua Secretaria de Renda da
Cidadania. Quando o PBF foi institudo, sua gesto era feita por um rgo
colegiado de assessoramento vinculado diretamente ao Gabinete do Presidente da
Repblica.
No mbito do MDS foi constitudo o Conselho Gestor do Programa Bolsa
Famlia CGPBF, de carter deliberativo, composto por representantes dos
Ministrios de Desenvolvimento Social, Sade, Educao, Fazenda, Planejamento,
Oramento e Gesto, Casa Civil e pela Caixa Econmica Federal. A Caixa
Econmica Federal o Agente Operador do programa, responsvel por viabilizar a
entrega do benefcio, emitir o Carto Magntico, divulgar o calendrio de
pagamento. De acordo com o regulamento, o pagamento do benefcio feito
preferencialmente mulher.
Para o acompanhamento do desempenho dos estados e municpios na
implementao do PBF foi institudo o ndice de Gesto Descentralizada (IGD)
atravs da Portaria GM/MDS, N. 148/06. O IGD composto pelas seguintes taxas:
Taxa de cadastros vlidos; Taxa de cadastros atualizados; Taxa de
acompanhamento da agenda de sade; Taxa de acompanhamento da freqncia
escolar. com base no IGD que os recursos federais para apoiar a gesto
descentralizada so calculados e transferidos aos Estados e municpios. O valor do
IGD varia entre 0 e 1. Para receber os recursos, o municpio deve atingir um valor
mnimo de 0,55 no IGD e de 0,2 em cada uma das taxas, alm de ter oficializado
adeso ao programa.
No prximo captulo ser feita uma reviso da bibliografia sobre o Programa
Bolsa Famlia (PBF) com o objetivo de verificar na literatura brasileira o atual
estgio do conhecimento acumulado sobre o programa. A partir da sistematizao
das informaes pretende-se obter como resultado o dimensionamento do volume
da produo e uma caracterizao do seu contedo.

85
3 A PRODUO CIENTFICA SOBRE O PROGRAMA BOLSA FAMLIA: DE 2004
A 2009

Neste captulo feita uma sntese sobre a produo de estudos, pesquisas e


anlises sobre o Programa Bolsa Famlia (PBF) no campo acadmico, incluindo-se
algumas obras tcnicas e pesquisas empricas produzidas por especialistas e
institutos de pesquisa como o IPEA, IBASE, Instituto Polis. A sistematizao das
informaes obtidas contempla tanto o dimensionamento quantitativo da produo,
como a caracterizao do seu contedo, tendo como base os temas abordados, os
objetivos e os focos principais das anlises.

3.1 Panorama geral sobre o volume da produo

Uma idia-sntese sobre a dimenso quantitativa dos trabalhos produzidos


sobre o Programa Bolsa Famlia no perodo pesquisado (2004-2009) pode ser
visualizada no Grfico 1. A primeira observao que merece destaque diz respeito
imensa quantidade de trabalhos com foco no PBF. Foram identificadas 139
produes, sendo 77 relativas a teses e dissertaes (59% do total), 31 artigos
publicados em peridicos (25% do total), 09 textos do IPEA, 07 pesquisas de
avaliao e 02 livros, 03 artigos de livro e 01 captulo de livro.

Livros/cap e art livros 6

Pesquisas de
7
avaliao

Textos do IPEA 9

Artigos de peridicos
31
cientficos

Teses e Dissertaes 77

0 20 40 60 80 100

Grfico 1 - Produes sobre o PBF por tipo de fontes 2004-2009


Nota: Grfico elaborado pela autora

86
Para se ter a dimenso do que esse volume de trabalhos representa basta
fazer uma comparao com as produes verificadas em outros estudos recentes
abrangendo mais de duas dcadas (1985-2008) sobre temas extremamente
relevantes como: 1) Controle Social da Poltica de Assistncia Social (Ferraz et al):
114 trabalhos; 2) Financiamento da Poltica de Assistncia Social (Silva): 64
trabalhos; 3) Controle Social na Sade (Garcia): 176 trabalhos; 4) Gesto da
Assistncia Social (Gomes; Abreu): 321 trabalhos27.

Tabela 5 - Comparao entre as produes sobre o PBF e outros estudos


Controle Financiamento/A Controle
Fontes PBF Gesto/AS
Social/AS S* Social Sade
1. Teses/dissert. 77 85 10 - 33
2. Artigos 31 16 15 115 86
3. Livros/cap./art. 6 7 6 35 15
4. Textos do Ipea 9 - 9 32 -
5. Pesquisas 7 - - -
aval.
6. ONGs - 6 11 -
7. Publ. MS - - - 32
8. - - - 10
Leis/resolues
9. Anais Congr. - - 24 128 -
Total 139 114 64 321 176
*No texto original aparecem apenas os percentuais de participao de cada fonte bibliogrfica, a
converso em nmeros absolutos foi feita pela autora.
Nota: Tabela elaborado pela autora.

A evoluo temporal sobre a produo, de acordo com os tipos de fontes,


retratada na organizao dos dados no Grfico 2, indicam que nos dois primeiros
anos de implantao do PBF (2004/2005) esta foi inexpressiva: (02 artigos e 04
teses e dissertaes), como era de se esperar. Em 2006 mais que duplicou (14
trabalhos), destes, 10 teses e dissertaes. O pice da produo ocorreu em 2007
com 46 publicaes, mantendo patamar elevado em 2008 (41). Contribuiu para o
aumento geral da produo no ano de 2007 tanto a quantidade de artigos
publicados em peridicos cientficos que aumentou de 02 para 14 de 2006 para
200728, quanto a publicao de 05 pesquisas de avaliao realizadas pelo

27 Esses trabalhos fazem parte da Pesquisa sobre o Sistema de proteo social cubano e
brasileiro, apoiado pelo CNPQ.
28 A Revista Katlysis, em seu v. 10, n. 1 de jan.-jun. de 2007 publicou 07 artigos sobre a poltica
social do Governo Lula discutindo principalmente o PBF e a transferncia de renda. O peridico
Cincia & Sade Coletiva, v. 12, n. 6 no mesmo ano publicou 06 artigos sobre o PBF.

87
MDS/SAGI atravs de instituies e especialistas contratados29. Em 2009
reduziram-se metade em relao a 2008 (23 trabalhos). Observa-se que o maior
adensamento ocorreu nos dois primeiros anos do segundo mandato do Governo
Lula (2007-2008), concentrando-se no perodo 67% do total da produo.

35

30 30

25
23

20

15
14

10 10 10
8 Teses e dissertaes
6
5 5 Peridicos cientficos
4 4
2 Textos do IPEA
1 1 1 1 1
0 0 0
0
0 0 Pesquisas de avaliao
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 Livros/cap e art livros

Grfico 2 Evoluo da produo sobre o PBF - 2004-2009


Nota: grfico elaborado pela autora.

29 Tais pesquisas, de abrangncia nacional, concludas at 2006, tiveram como objetivo avaliar os
seguintes aspectos associados ao PBF: 1) Impactos sobre o consumo familiar; trabalho;
antropometria. 2) Percepo dos beneficirios sobre a melhoria de suas condies de vida e
mensurao do grau de conhecimento dos beneficirios sobre o programa. 3) Percepo dos
beneficirios sobre o impacto do PBF na qualidade de vida das famlias, com foco na segurana
alimentar e nutricional. 4) Avaliao da importncia das transferncias de recursos do PBF nos
municpios brasileiros vis--vis os recursos de outras transferncias governamentais. 5)
Investigao sobre os efeitos do PBF sobre as condies sociais das mulheres beneficirias, em
particular, nas desigualdades de gnero nos espaos domsticos e pblicos.

88
3.2 Dimensionamento e caracterizao da produo

3.2.1 Teses e dissertaes

Mais de 50% dos trabalhos de teses e dissertaes (40) foram


desenvolvidos a partir de estudos de casos, e destes, a maioria absoluta (37)
refere-se implementao do PBF nos municpios. Poucos investigaram o
programa em mbito de Estado (03) e de micro-regio (01). Alguns pesquisaram
grupos de usurios de um bairro ou vinculados ao Centro de Referncia da
Assistncia Social (CRAS).
Destacam-se os estudos sobre resultados e impactos do programa nas
condies de vida das famlias beneficirias (45% das produes), enfocando
vrias dimenses: fome; pobreza; desigualdade; excluso social; distribuio de
renda; consumo de bens e servios; educao; trabalho; trabalho infantil; sade;
segurana alimentar e nutricional; desigualdade de gnero; vulnerabilidade.
Trazem informaes importantes sobre a repercusso das aes do programa nas
realidades locais, revelando particularidades da sua implementao face s
diversidades de cada municpio. A maioria corrobora o que as pesquisas de
abrangncia nacional de avaliao vm identificando a respeito das melhorias na
vida das famlias: aumento do consumo, sobretudo de alimentos, remdios,
material escolar, vesturio; reduo da fome30; aumento do ndice de frequncia de
crianas na escola; melhoria nas condies de sade de crianas e gestantes;
melhoria nas condies de vida das mulheres.
Por outro lado, pesquisas como a do IBASE (2007) que avaliou a
repercusso do PBF na segurana alimentar e nutricional31 informa que apesar do
aumento declarado no consumo de alimentos, parcela significativa dos
beneficirios, 21%, representando 2,3 milhes de famlias, encontra-se em situao
de insegurana alimentar grave (fome entre adultos e/ou crianas da famlia);
outros 34%, ou, 3,8 milhes de famlias, esto em situao de insegurana

30 Pesquisa realizada pelo IBASE apurou os seguintes resultados no que se refere aos gastos com
o benefcio, declarados pelas famlias: Alimentao (87%), sendo que no Nordeste chega a 91%
enquanto no Sul a 73%); 2. Material escolar 46% (no Norte chega a 63,5% enquanto no Nordeste
a 40%); 3. Vesturio 37%; 4. Remdios 22%; 5. Gs 10%; 6. Luz 6%; 7. Tratamento mdico
2%; 8. gua 1%; 9. Outras opes menos de 1% (IBASE, 2008, p. 5).
31 O IBASE adota o seguinte conceito de segurana alimentar e nutricional: [...] em sua definio
mnima, consiste na realizao do direito de todas as pessoas ao acesso regular e permanente a
alimentos de qualidade, em quantidade suficiente (IBASE, 2008, p.5).

89
alimentar moderada (restrio na quantidade de alimentos na famlia). Apresentam
insegurana alimentar leve (quando no h falta de alimentos, mas preocupao
em relao ao consumo no futuro), 28%, ou, 3,1 milhes de famlias. Somente 17%
(1,9 milho de famlias) esto em situao de segurana alimentar e nutricional.
As repercusses positivas na condio de vida das mulheres, dimenso
importante j que em torno de 94% dos benefcios so transferidos diretamente s
mulheres, tambm problematizada. O recebimento do recurso pela mulher pode
lhe conferir mais visibilidade como consumidora, reforando sua autoridade no
espao domstico, mas isto decorrente muito mais do aumento relativo do seu
poder de compra do que de mudanas substantivas na qualidade das relaes de
gnero. Na percepo das prprias mulheres, receber o benefcio significa a
expanso da maternagem, ou seja, o reforo do seu papel de cuidar dos filhos
(AGENDE; NEPEM, 2007, p. 19). Isso acaba por reforar a predominncia da
cultura machista e patriarcalista, ao invs de contribuir para a sua desconstruo.
Assim, se as pesquisas empricas de avaliao realizadas pelo MDS e
alguns outros estudos trazem tona dados da realidade que evidenciam efeitos
positivos sobre as condies imediatas de vida das famlias em condies de
pobreza extrema, revelando inclusive outras potencialidades do PBF, na medida
em que as anlises vo se aprofundando e ganhando complexidade terica e
conceitual, abarcando outras categorias de anlise e situando-se no contexto mais
amplo da realidade do pas e de suas polticas sociais, as contradies, problemas
e limitaes que o programa traz vo ficando mais evidentes.
Isso se traduz na problematizao que feita principalmente em trabalhos
que buscam refletir aspectos ligados ao contedo do PBF objetivos, concepo,
diretrizes, pressupostos, fundamentos assim como a sua relao com o conjunto
das polticas sociais do Governo Lula e o neoliberalismo, face aos problemas
ligados ao processo de sua implementao. Nesse caso, as categorias tericas de
anlise mais encontradas so: necessidades humanas, pobreza, desigualdade,
cidadania, direito social, justia social, assistncia social, proteo social,
seguridade social, incluso/excluso, controle social, emancipao,
autonomizao, famlia, focalizao, desenvolvimento local, questo social,
condicionalidades, renda bsica, transferncia de renda.
Cabe registrar a quantidade expressiva de trabalhos sobre gesto do PBF,
com nfase na anlise sobre o processo de sua implementao nos municpios,

90
enfocando aspectos como: descentralizao, condies estruturais e institucionais
para a sua operacionalizao, inter-setorialidade, integrao e articulao com
outras aes complementares, controle social, condicionalidades, unificao,
focalizao.
So constatadas inmeras dificuldades relacionadas
execuo/operacionalizao do PBF em mbito municipal, sendo as mais comuns:
insuficincia de infra-estrutura, sobretudo de pessoal e equipamentos, gesto
centrada no Cadastro nico (equipes voltadas exclusivamente para cadastramento,
atualizao de dados) e no acompanhamento do cumprimento das
condicionalidades.
Algumas abordagens a respeito da gesto parecem refletir, no mbito da
literatura, uma influncia da centralidade dada pelo programa em nvel federal
dimenso administrativa-gerencial que se traduz: na valorizao de investimentos
em tecnologias de banco de dados para identificar, localizar e classificar os pobres;
na produo de indicadores de acompanhamento e avaliao de desempenho dos
municpios com a instituio do ndice de Gesto Descentralizada (IGD); na
realizao de pesquisas para avaliar os impactos sobre as famlias beneficirias;
nos estudos tcnicos para medir o grau de focalizao do programa nos pobres.
H uma verdadeira febre estatstica e tecnocrtica para a otimizao dos recursos
financeiros, humanos e materiais que compe o fluxo da poltica social, em busca
da combinao entre eficincia, eficcia e efetividade (Bhering, 2008, p. 164).
Assim, essa diretriz verticalizada e burocratizada da descentralizao
esbarra na realidade concreta verificada pelas pesquisas na maioria dos
municpios, que de imensa fragilidade institucional, sobretudo em se tratando de
estruturas e recursos humanos.
Os estudos chamam tambm ateno para as debilidades dos mecanismos
de participao e controle social sobre o programa e demais polticas sociais. Tais
limitaes so atribudas tanto s dificuldades organizativas e polticas atuais dos
movimentos populares, como ausncia de tradio poltico-organizativa dos
segmentos diretamente beneficiados pelo programa. Outra razo est associada
escassez de experincias de governos municipais que tenham como opo poltica
estratgica um modelo de gesto de carter democrtico, sustentado efetivamente
na participao popular. Essa situao faz com que os poucos gestores e tcnicos
disponveis envolvam-se exclusivamente nas atividades-meio, ligadas ao controle

91
burocrtico-administrativo, em detrimento de atividades finalsticas de natureza
tcnica mais qualificadas como as scio-polticas-educativas, formativas e
participativas.
A citao de alguns exemplos de teses e dissertaes mais voltadas para
essa perspectiva tcnico-gerencial, bem como das reas do conhecimento s
quais esto ligadas, podem ilustrar melhor o que se quer afirmar: 1) Aplicao da
estatstica multivariada na anlise de obrigaes condicionais do PBF, dissertao
de mestrado em mtodos numricos em engenharia; 2) Alocao dos recursos e
eficincia na gesto do PBF, mestrado em administrao; 3) Sistema de controle
dos gastos pblicos do governo federal: uma nfase no PBF, mestrado em
controladoria e contabilidade; 4) Sistemtica de avaliao para aplicao em
municpios que implantaram o PBF, doutorado em Servio Social; 5) Anlise de
focalizao e sua aplicao para o caso do PBF tendo em vista a melhora da
eficincia do PBF e a reduo de desperdcios de recursos, doutorado em
economia. 6) Gesto e governana em redes, mestrado em cincia poltica.
Constatou-se a existncia de uma imensa diversificao de reas do
conhecimento envolvidas na produo de teses e dissertaes sobre o PBF:
servio social (13); economia (8); poltica social (6); administrao (4); nutrio (4);
educao (4); sade pblica (3); polticas pblicas (3); sociologia e direito (3);
geografia (2); direito (2); cincias sociais (2); cincias polticas (2); psicologia (2);
comunicao social e jornalismo (2). Inmeras outras reas comparecem com
apenas 01 trabalho: antropologia, economia domstica, desenvolvimento urbano e
regional etc.
Um aspecto curioso que chama a ateno o empenho de estudiosos
ligados a algumas reas do conhecimento que em tese no teriam afinidades e
nem interesse em pesquisar um programa como o Bolsa Famlia: engenharia da
produo; mtodos numricos em engenharia; teoria literria e crtica da cultura;
demografia; controladoria e contabilidade.

3.2.2 Artigos de peridicos cientficos

Foram identificados 31 artigos publicados em revistas cientficas. At 2006


as publicaes foram mnimas: 2004 (1); 2005 (1); 2006 (2). Em 2007 ocorreu a
maior concentrao com 14 artigos, destes, 7 foram publicados na Revista

92
Katlysis, v. 10, n. 1, jan./jun. e 6 na Revista Cincia & Sade Coletiva, v. 12, n. 6.
Em 2008 houve reduo (5). Em 2009 foram 8 artigos, destes, 3 na Revista Cincia
& Sade Coletiva, v. 10, n. 1 de jan./jun.
Alm das duas revistas mencionados foram publicados artigos nos seguintes
peridicos: Opinio Pblica (2); Revista de Economia Poltica (2); Cadernos de
Pesquisa (1); Sur. Revista Internacional de Direitos Humanos (1); Novos Estudos
Cebrap (1); Lua Nova (1); Dados (1); Revista de Economia Contempornea (1);
Estudos Econmicos (1); Revista de Administrao Contempornea (1); Sade e
Sociedade (1); IV e V Colquios Latino Americanos de Economistas Polticos (2).
O PBF nos referidos artigos foi analisado em articulao com uma variedade
grande de temas como: pobreza; desigualdade; segurana alimentar e nutricional;
cidadania; condicionalidades; educao; sade; gasto social; renda bsica de
cidadania; renda mnima; eleies presidenciais 2006 (3); populismo; marketing
poltico; neoliberalismo; ajuste fiscal; trabalho; assistncia social;
universalismo/focalizao; direitos/justia distributiva/democracia; descentralizao
administrativa; participao/controle social; proteo social (3).
As iniciativas da Revista Katlysis e da Revista Cincia & Sade Coletiva de
reunir um volume expressivo de artigos concentrados em uma de suas publicaes
de 2007 forneceu um quadro representativo importante sobre o estado das artes
do PBF.
As publicaes veiculadas pela Revista Katlysis tiveram como eixo editorial
o futuro das polticas sociais do governo Lula. Assim, a maioria das anlises sobre
o PBF esto balizadas por um balano crtico mais geral das polticas sociais
adotadas pelo atual governo durante o seu primeiro mandato (2003-2006),
apontando suas principais tendncias e perspectivas para o segundo mandato.
Uma das questes centrais norteadoras do debate incidiu sobre a perspectiva das
polticas sociais virem a se constituir ou no em estratgias que contribuam para o
crescimento econmico e para a reduo das desigualdades no pas, face a
permanncia das atuais polticas macroeconmicas e sociais.
A abordagem da temtica se desdobrou em anlises sobre diversos
aspectos e dimenses da poltica social vigente, sendo que alguns artigos trataram
temas mais gerais e outros mais focalizados. O PBF abordado em todos os
trabalhos, sendo que em alguns tratado como objeto central da anlise e em

93
outros como um dos elementos-chave para se compreender a poltica social do
atual governo.
Frente importncia dessas publicaes da Revista Katlysis e riqueza
das questes abordadas, a seguir ser feita uma breve resenha sobre o contedo
de alguns destes artigos.
Artigo 1: analisa as potencialidades e limites do PBF para combater a
pobreza, promover incluso social e inovar o padro de interveno do Estado na
poltica social. A anlise centrada na problematizao de alguns eixos que fazem
parte do desenho do programa: o foco na famlia e as condies de acesso;
condicionalidades; descentralizao; intersetorialidade e controle social (Senna et
al).
Artigo 2: situa o PBF no contexto das polticas compensatrias de vis
neoliberal que se tornaram hegemnicas nos ltimos anos. Demonstra os efeitos
perversos na subjetividade dos trabalhadores, provocados pelo desemprego
prolongado e consequente dependncia de programas sociais e de ajuda. Revela
os constrangimentos e incorformidade provocados por essa condio. Considera
que programas como o Bolsa Famlia, ao reforarem a dependncia e a
submisso, contribuem para dificultar o auto-reconhecimento deste segmento como
parte integrante da classe trabalhadora. Com isso ajuda a retardar o processo de
construo da sua identidade de classe e a perspectiva de sua constituio
enquanto sujeitos-coletivo da sua emancipao social e poltica (GRAZIA, 2007, p.
75).
Artigo 3: faz anlise crtica do PBF a partir de uma perspectiva da
comunicao utilizando-se de matrias veiculadas em jornal, posicionamentos
oficiais e de especialistas, concluindo que h ausncia de referencial conceitual e
uma aparente esquizofrenia nos referenciais filosficos que norteiam as
polticas sociais do governo Lula, sugerindo que a soluo escolhida (PBF) foi uma
resposta conjuntural a uma demanda de marketing governamental, estratgico para
reconquistar o apoio de segmentos da classe mdia e adeso dos segmentos mais
pobres. [...] (Moura, 2007, p. 121).
Artigo 4: busca identificar continuidades e mudanas no sistema de proteo
social durante o governo Lula. Identifica e caracteriza as mudanas ocorridas na
sade, previdncia e assistncia desde a Constituio Federal CF/88, chamando a
ateno para a continuidade do processo de desfinanciamento da sade pblica e

94
expanso da sade privada, da reforma previdenciria de 2003 que reduziu direitos
ligados s aposentadorias dos servidores pblicos favorecendo a expanso dos
fundos de penso privados. No campo da assistncia social faz uma
caracterizao do Fome Zero e do PBF salientando as contradies e limitaes
deste ltimo. Um aspecto importante lembrado no texto o propsito de que a
garantia de renda propiciada pelo PBF substitua o sistema de proteo social
atualmente existente, ao invs de complement-lo. Identifica como avano as
medidas para viablizar a implantao do Sistema nico de assistncia Social
(SUAS). Considera enfim que o Governo Lula est marcado por uma tensa disputa
entre continuismo e mudana, exigindo taticamente uma ao concentrada por
dentro e por fora do governo em torno da reduo da desigualdade, da autonomia
e organizao poltica do povo (FREITAS, 2007).
Artigo 5: apresenta as principais caractersticas dos trs programas de renda
mnima institudos por lei no Brasil: o primeiro aprovado no Governo de FHC que
previa apoio aos municpios para criar programas de renda mnima; o segundo
criado pelo Governo Lula (PBF) e o terceiro, de Renda Bsica de Cidadania (RBC),
proposto pelo senador Eduardo Suplicy, aprovado durante o Governo Lula. A
anlise do contedo desses projetos balizada pelo debate em torno da renda
bsica universal incondicional tendo como referncia os argumentos de Fhilippe
Van Parijs. O argumento central de que no governo Lula tem prevalecido
polticas de cunho focalizado em detrimento das universalizantes (DINIZ, 2007).
Artigo 6: analisa vrias iniciativas que vm sendo implementadas pelo
governo Lula na rea social, incluindo o PBF, demonstrando que estas medidas
esto em sintonia com a poltica econmica que privilegia o capital financeiro. Elas
evidenciam a tendncia de transformao da proteo social garantida pelo
Estado em uma proteo de mnimos [...]. Isso demonstrado a partir da anlise
da reforma da previdncia que restringiu direitos dos funcionrios, favorecendo a
expanso dos fundos de penso; nas tentativas de reduo do oramento do SUS;
na reduo do rendimento mdio real dos ocupados e na continuidade da
concentrao dos trabalhadores ocupados nas faixas de renda mais baixas. Essas
medidas decorrem de uma poltica fiscal restritiva baseada na manuteno de
mecanismos tais como a Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) que garante a
obteno de elevados supervits primrios. Quanto ao PBF os autores identificam
avanos em relao aos programas anteriores tais como a ampliao da cobertura

95
e a introduo de um benefcio fixo, independente da existncia de filhos em idade
escolar na famlia. Assinala sua importncia para a melhoria das condies de vida
das famlias e para a renda dos municpios, sobretudo dos mais pobres. Quanto
aos problemas identificados no programa, ressalta o fato deste no se constituir em
direito e os critrios restritivos de acesso o baixo corte de renda que no
considera sequer o parmetro do salrio mnimo. Chama ateno tambm para o
fato do governo Lula no ter alterado os fatores determinantes da concentrao de
renda e de patrimnio, o que s pode resultar em uma eterna manuteno das
polticas compensatrias (MARQUES; MENDES, 2007).
Artigo 7: busca apreender o contedo e significado poltico-econmico da
poltica social do governo Lula a partir do PBF e outras iniciativas. Este
identificado como elemento central e definidor da poltica social deste governo em
termos poltico e simblico. Assim a anlise est focada na natureza e nas
principais caractersticas da poltica social. Traz elementos e argumentos que
tornam evidentes a relao de continuidade e aprofundamento da poltica
econmica liberal-ortodoxa praticada pelo governo de FHC. Demonstra que a
poltica social adotada est em plena sintonia com os fundamentos desta poltica
econmica. Ambas esto orientadas e unificadas em torno da mesma lgica que
rege o capital financeiro: volatilidade e flexibilidade. Combina precarizao e
flexibilidade do trabalho no plano econmico com polticas sociais focalizadas e
flexveis de combate pobreza. D nfase ao carter focalizado das polticas
sociais, que, no contexto do ajuste fiscal, sustentado em supervits fiscais
primrios, passou a se constituir na modalidade mais funcional a essa modalidade
de poltica macroeconmica. Essas duas questes combinadas transformam-se em
estratgias eficientes para fragmentar e dividir a classe trabalhadora,
enfraquecendo suas lutas e organizao. Os gastos sociais com polticas que
poderiam ter maior repercusso estrutural no combate pobreza e s
desigualdades (sade, educao, habitao e saneamento) foram reduzidos, com
exceo da assistncia que teve participao aumentada no oramento (2000-
2005) (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007). Na viso dos autores, o PBF se constitui
numa poltica assistencialista e clientelista, pois funcionaliza a pobreza, mantendo
o seu pblico-alvo em estado de insegurana, indigncia e dependncia. O fato
desse pblico no ter uma tradio de organizao e de luta por seus direitos
facilita a sua manipulao poltica (Druck; Filgueiras, 2007, 30 e 31). Ainda sobre

96
as caractersticas do PBF argumentam: [...] o programa no se configura como
renda mnima, pois alm de no ser universal, tambm no constitucional e nem
seu valor guarda relao com as necessidades mnimas reais de sobrevivncia da
famlia e das pessoas [...] (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007. P. 31).
Os artigos (6) sobre o PBF reunidos no peridico Cincia & Sade Coletiva
de 2007, v. 12, n. 6 esto mais voltados para a anlise dos processos de
formulao de programas de transferncia condicionada de renda. A
intersetorialidade entre programas de sade, educao, segurana alimentar,
assistncia e insero ocupacional foi uma das principais questes problematizada
tendo como referncia a equidade e justia social. As anlises articularam a
discusso sobre a transferncia condicionada de renda vrias temticas
relevantes: concepo de contrapartidas, segurana alimentar e nutricional, gesto
local, renda bsica de cidadania, potencialidades e limites do PBF no combate
pobreza e incluso social.
Destaca-se um artigo sobre gasto social, no qual a autora demonstra estar
havendo um crescimento progressivo, sistemtico e expressivo do gasto com
benefcios monetrios no-contributivos em contraposio aos gastos per capita
com servios pblicos de carter universal (educao, saneamento bsico,
habitao). Conclui que o modelo de combate pobreza vigente concentrado em
programas focalizados no equaciona o problema da desigualdade social (Lavinas,
2007).
Outro tema analisado em artigo foi a concepo de contrapartidas no
desenho do PBF a partir do debate terico que sustenta as vrias propostas de
renda mnima, explicitando os argumentos contrrios e favorveis transferncia
condicionada de renda. Na base desses argumentos est a questo do direito
social, associado ou no s condicionalidades e apresentados de acordo com os
diferentes pontos de vista.
Cabe registrar que esse ponto tem suscitado intensas polmicas. Os que
rejeitam as contrapartidas argumentam que esta exigncia fere princpios do direito
de cidadania, que incondicional. No entendimento de quem as defendem, estas
constituem-se em estratgia para o acesso s polticas sociais bsicas e caminho

97
para operar rupturas no ciclo geracional da pobreza32. H ainda um agravante
apontado em pesquisas: grande parte dos municpios no dispe de uma rede de
servios sociais bsicos de qualidade (sade, educao e outros) e em quantidade
suficiente para atender s necessidades de toda a populao, incluindo, bvio, as
famlias beneficirias do PBF (SILVA, 2008, p. 120).
Os artigos publicados nos demais peridicos, embora tenham abordado
temas bastante variados, tenderam a privilegiar alguns como: 1) a questo poltico-
eleitoral (04 artigos), avaliando impactos eleitorais do PBF e a configurao de um
novo populismo; 2) a focalizao e universalizao; 3) a problematizao sobre a
pobreza, abordando o conceito adotado nos programas, sua origem e suas causas
estruturais; 4) as possibilidades e limites da transferncia condicionada de renda no
enfrentamento da pobreza e da desigualdade.

3.2.3 Livros, artigos e captulos de livros

A produo encontrada foi relativamente pequena, totalizando 06


publicaes. Foram identificados 03 artigos e 01 captulo de livro sobre o PBF, com
focos bastante distintos. 01 artigo versa sobre as experincias de Programas de
Transferncia de Renda (PTR) em pases da Amrica Latina (AL), analisando, no
caso do Brasil (BR), o PBF(Stein, 2008); 01 artigo refletindo sobre os impactos da
transferncia de renda sobre a pobreza e eqidade de gnero em Belo Horizonte
(MG) e Aracaj (SE) (Rodrigues, 2008); 01 artigo identificando diferenas e
objetivos do PBF e dos programas pr-existentes, no contexto dos Governos
Collor, FHC e Lula (Boyadjian, 2009); 01 captulo de livro que analisa o contedo e
significado da poltica social do Governo Lula a partir do PBF por ser esse
programa considerado pelos autores a centralidade da poltica desse governo
(Filgueiras; Gonalves, 2007). Essas produes comearam a ser publicadas a
partir de 2007, assim distribudas: 2007 (01 captulo de livro); 2008 (02 artigos de
livro, 01 captulo de livro, 01 livro); 2009 (01 artigo de livro).
Foi identificado somente um livro voltado especificamente para a anlise do
PBF. Nessa obra so publicados os resultados e anlises de pesquisa realizada

32 Em artigo produzido por Monnerati et al (2007), as autoras mapearam a discusso terica que
sustenta os argumentos favorveis e contrrios aos programas de transferncia monetria
condicionada, analisando a concepo e desafios em torno da exigncia de contrapartidas do PBF.

98
nos Estados do Maranho e Piau que teve como objetivo central identificar e
sistematizar o processo de unificao dos Programas de Transferncia de Renda,
mediado pela implantao do Programa Bolsa Famlia naqueles Estados. Ao final
do livro, a autora responsvel pela coordenao do trabalho (Maria Ozanira da
Silva e Silva) sistematiza reflexes e questionamentos sobre aspectos relacionados
s caractersticas do PBF, com nfase no significado do processo de unificao
dos PTR no Brasil. Alguns desses questionamentos sero mencionados ao longo
deste trabalho.
Outro livro identificado (Silva; Yazbek, Giovanni, 2008) analisa as
experincias de transferncia de renda no Brasil municipais, estaduais e federais
com o objetivo de entender seus pressupostos e fundamentos, discutindo as
possibilidades de implantao de uma Poltica de Transferncia de Renda no
Brasil a partir desse acmulo e da unificao dos programas federais atravs do
PBF. Os programas de transferncia de renda so considerados como um eixo
central da poltica de assistncia social no mbito do Sistema Brasileiro de
Proteo Social. O PBF destacado no contexto das experincias dos PTR, sendo
classificado como o principal programa de enfrentamento pobreza no Brasil,
inserido na estratgia Fome Zero. Os autores tambm sistematizam um conjunto
de aspectos relevantes e polmicos ligados aos eixos centrais dos programas,
apontando para a necessidade de serem aprofundados em estudos especficos.
Questiona-se a possibilidade de xito de uma poltica que condiciona o
acesso ao benefcio obrigatoriedade de freqncia das crianas escola e ao
cumprimento de calendrios na rea da sade, frente ao quadro de debilidades do
sistema educacional e de sade existentes. A efetiva garantia do acesso sade e
educao de qualidade como direito universal se transforma em obrigao, como
afirmam alguns autores.
Tambm foram refletidas e problematizadas outras questes centrais que
envolvem a discusso, como: a proposta de descentralizao; a focalizao;
critrios de elegibilidade; tempo de permanncia das famlias; objetivos e alcances;
continuidade e auto-sustentao; monitoramento e avaliao (p. 200-211).

99
3.2.4 Pesquisas realizadas pelo MDS e outras instituies

Outras pesquisas, de mbito nacional, buscaram avaliar os impactos


imediatos do programa na melhoria das condies de vida das famlias
beneficirias, algumas a partir da percepo e representaes dos prprios
usurios e agentes pblicos envolvidos diretamente em sua gesto.
Foram identificadas 07 pesquisas de avaliao do PBF, a maioria foi
realizada nos anos de 2005 e 2006 (3 e 4 anos do Governo Lula). Somente 01
abrangeu o incio do segundo mandato do Governo Lula (IBASE). A maioria (05)
abordou o impacto do PBF sobre as condies de vida das famlias beneficirias:
consumo domiciliar, trabalho, qualidade de vida, segurana alimentar e nutricional,
igualdade de gnero. Uma delas focalizou a importncia do PBF na renda dos
municpios e outra a unificao dos PTR atravs do PBF. Das 7 pesquisas, 5 foram
realizadas pelo MDS atravs da contratao de instituies e pesquisadores
especializados.
Os principais resultados demonstram que:
Para 87,8% dos responsveis legais beneficirios do PBF a vida familiar
melhorou muito (25,9%) ou melhorou (62%) desde que a famlia ingressou no
programa (Polis Pesquisa, 2007, p. 18).
O programa bem avaliado para 88,7% dos beneficirios (categorias bom
e timo) (DATAUFF; UFBA, 2007, p. 24). Noutra pesquisa (Polis Pesquisa, 2007,
p. 18), o percentual apurado foi de 85,3%.
[...] o valor do benefcio do programa representa um acrscimo percentual
mdio de 21,35% na renda (renda mdia de R$ 367,04) das famlias beneficiadas
(Polis Pesquisa, 2007, p. 18).
Em relao expanso da sua cobertura, as pesquisas revelaram que em
2006, o programa estava implantado em praticamente todos os municpios
brasileiros, beneficiando 11.118 milhes de famlias, atingindo, portanto, quase 47
milhes de brasileiros, em torno de 26% da populao brasileira (Marques;
Mendes, 2007, p.18). Em 2008 a cobertura foi de 11.6 milhes de famlia (IPEA,
2010, p. 10). Nos municpios da regio Nordeste o percentual da populao
beneficiria do PBF variou de 13% a 45%. Embora os percentuais se apresentem
menos elevados nas regies mais desenvolvidas, no municpio de Medina (MG),

100
localizado na regio sudeste, por exemplo, o percentual registrado foi de 29%
(MARQUES, MENDES, 2007, p. 18 e 27).
O impacto sobre a renda e a dinmica econmica dos municpios,
principalmente dos mais pobres tambm expressivo. H casos como o de Pedra
Branca (CE), onde os recursos do Bolsa Famlia correspondem a 43% da Receita
Disponvel do municpio (receitas prprias mais as transferncias constitucionais)
(MARQUES, 2007, p.28).
A reflexo sobre a dimenso poltica e ideolgica do programa tambm
contemplada em algumas dessas pesquisas. Sobre sua repercusso poltico-
eleitoral, Marques et al, (2009, p. 131) conclui:

33
[...] o Bolsa Famlia explica, sozinho, 45% dos votos em Lula [...]. O
presidente Lula, ao levar essa poltica para os municpios brasileiros e ao
introduzir, no interior do PBF, um componente fixo, sem condicionalidade
que no a pobreza, assegurou uma ampla base de apoio eleitoral.
(MARQUES et al, 2009, p. 131).

Sobre o mesmo assunto, Filgueiras; Gonalves (2007, p. 64) expressam a


seguinte opinio acerca do papel do PBF:

[...] transformou-se numa arma poltico-eleitoral e ideolgica


importantssima, dando um aparente vis progressista (social) ao governo
Lula, que serve para compensar a poltica econmica liberal-ortodoxa
adotada e refora o discurso conservador do Banco Mundial sobre a
pobreza, os pobres e as polticas sociais focalizadas.

3.2.5 As produes do Ipea sobre o PBF

O Ipea vm dando publicidade a uma variedade de produes sobre as


politicas sociais, destacando-se as de transferncia de renda. Tem ganhado
centralidade nessas produes a discusso sobre os impactos dos programas de
transferncia de renda incluindo obviamente o PBF na reduo da pobreza e da
desigualdade no pas. Outro eixo temtico que vem sendo priorizado o da
focalizao do PBF.
Esse debate se encontra tambm presente nas produes acadmicas, mas
ganham maior expresso nos estudos do IPEA34. Buscam, com base nas

33 Refere-se s eleies presidenciais de 2006.


34 Estudo recente do IPEA (Comunicado da Presidncia, janeiro de 2010, p. 8) conclui: Entre 1995
e 2008 a queda mdia anual na taxa nacional de pobreza absoluta (at meio salrio mnimo per
capita) foi de -0,9%, enquanto na taxa nacional de pobreza extrema (at de salrio mnimo per

101
estatsticas produzidas, sobretudo a partir das pesquisas do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), demonstrar ter havido nos ltimos anos uma
reduo da pobreza e das desigualdades no pas. Avaliam que as transferncias
assistenciais (Programa Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada - BPC)
e previdencirias (aposentadorias e penses) tm contribudo de forma
determinante para tais resultados.
Sabe-se que a temtica da pobreza e da desigualdade social no ponto
pacfico no debate, muito pelo contrrio, envolve muitas divergncias conceituais,
tericas e metodolgicas. Remetem a concepes e interpretaes por vezes at
opostas. Assim, no pretenso neste trabalho entrar na complexidade desse
debate, inclusive se estaria ou no havendo, de fato, reduo da pobreza e da
desigualdade no Brasil e dos fatores que estariam determinando esse fenmeno.
Apenas sero tecidas algumas consideraes sobre o contedo dessas produes.
Jaccoud (2009, p. 20), recorrendo a estudos de outros autores e aos
realizados por ela prpria, Jaccoud apud Delgado (2005); IPEA (2007); Lavinas e
Cavalcanti (2007); Jaccoud (2006) lembra que as estimativas feitas de que na
ausncia das transferncias de renda o patamar de indigncia no pas dobraria,
assim como cresceria de forma expressiva os percentuais de pobreza. Sem os
benefcios operados pela seguridade social, a pobreza ultrapassaria a metade da
populao em algumas regies e a indigncia dobraria em todas elas (JACCOUD,
2009, p. 20).
Em estudo mais recente do IPEA (2009), o argumento central defendido o
de que a existncia de uma rede de garantia de renda aos pobres e a elevao
do salrio mnimo so variveis responsveis pelo declnio da pobreza no pas.
Considerou-se que tais fatores fizeram com que, mesmo na conjuntura da crise
econmica internacional deflagrada a partir de outubro de 2008, a pobreza
continuasse declinando. O argumento se baseia no fato de que em outros perodos
recessivos anteriores a pobreza cresceu, face inexistncia de uma rede de
proteo mais ampliada. Ainda de acordo com o texto, embora a anlise se refira
s regies metropolitanas, se aplica tambm ao interior do pas onde os efeitos do

capita) foi de -0,8%. Para o perodo mais recente (2003/08), a queda mdia anual na taxa nacional
de pobreza absoluta (at meio salrio mnimo per capita) foi de -3,1%, enquanto na taxa nacional de
pobreza extrema (at de salrio mnimo per capita) foi de -2,1% a.a.

102
PBF e, sobretudo, da aposentadoria rural e do BPC atingem um nmero
proporcionalmente maior da populao (IPEA, 2009, p. 9).
Outros estudos, partindo do pressuposto de que a desigualdade de renda
tem declinado nos ltimos anos, buscam aferir os impactos diretos que o PBF
estaria causando nessa reduo35. A partir da desagregao de dados da
Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclios (PNAD), Soares et al (2006, p. )
afirmam terem chegado concluso que o PBF e o BPC conjuntamente foram
responsveis por 28% da reduo da queda do Gini no perodo 1995-2004 (7%
para o BPC e 21% para o Bolsa Famlia). Consideram grande esta contribuio,
uma vez que os dois programas juntos, segundo a PNAD, somam apenas 0,82%
da renda total das famlias (2006, p. 7).
Por outro lado, Barros (2006, p. 11), analisando a reduo na desigualdade
entre 2001 e 2004 expressa na queda do coeficiente de Gini em 4% e do ndice de
Theil-T em 22%, ressalta que esta no foi a maior e nem a mais prolongada
reduo ocorrida nos ltimos 30 anos. Houve declnio maior do coeficiente de Gini
e do ndice de Theil-T em 1976/1981 (quase 7% e 22%, respectivamente) e em
1989/1992 (8% e 22%). Destaca tambm que 50% da queda verificada entre
2001/2004 resultante da renda no derivada do trabalho, embora esta represente
menos de da renda total. Esses dados, alm de indicar a contribuio das
transferncias de renda nas oscilaes de ndices de desigualdade, indicam que
as redues recentes podem ter apenas um carter conjuntural e circunstancial,
como as de outros perodos.
Apesar de tais indicadores apontarem a reduo da desigualdade de renda,
sabe-se que esta continua elevada no pas. [...] a fatia da renda total apropriada
pelo 1% mais rico da populao da mesma magnitude daquela apropriada pelos
50% mais pobres. Alm disso, os 10% mais ricos se apropriam de mais de 40% da
renda, enquanto os 40% mais pobres se apropriam de menos de 10% da renda
(BARROS, 2006, p. 12). Ainda de acordo com o autor, o pas apresenta um dos
mais elevados graus de desigualdade do mundo. Dentre os 124 pases sobre os
quais se dispe de informaes sobre a desigualdade de distribuio de renda,

35 o caso dos textos de autoria de STYRO, Natlia; SOARES, Sergei. Anlise do impacto do
Programa Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada na reduo da desigualdade nos
estados brasileiros 2004 a 2006, de 2009 e de SOARES, Fabio Veras. et al. Programas de
transferncias de renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade, de 2006.

103
quase 95% apresentam uma desigualdade menor que a do Brasil. Outras fontes
informam que o pas encontra-se na posio de oitavo pior ndice de desigualdade
do mundo (ONU, 2004 apud BOYADIJAN, 2010, p. 287).
Alguns analistas questionam inclusive a melhoria observada na distribuio
de renda que apurada a partir da PNAD. Alegam que esta pesquisa apura
fundamentalmente os rendimentos do trabalho e dos benefcios da seguridade
social, ficando de fora os rendimentos do capital, sobretudo os financeiros. Isso
limita a apurao dos resultados distribuio da renda entre os prprios
trabalhadores, deixando de captar a distribuio funcional da renda, que se traduz
nos rendimentos do trabalho versus rendimentos do capital. Com base neste
parmetro conceitual, a Contabilidade Nacional mostra que os rendimentos do
trabalho caram em proporo renda interna no mesmo perodo que vem sendo
analisado (DELGADO, 2006, apud GONALVES; FILGUEIRAS, 2007).
Pelos clculos do IPEA (2009, p. 9), os mecanismos de transferncia de
renda previdencirios e assistenciais juntos oferecem hoje cobertura a 34,1% da
populao brasileira. Por outro lado continua de fora da cobertura um grande
contingente da populao. Em 2005, 38 milhes de trabalhadores (44% da
Populao Economicamente Ativa - PEA) estavam excludos dos benefcios
previdencirios (IPEA, apud Jacooud, 2009, p. 11). De acordo com estudos
baseados na PNAD/2004, apud Behring (2008, p.169), 57% dos domiclios com
renda per capita de at salrio mnimo (6,85 milhes de famlias) no tinham em
2006 cobertura de programas de transferncia de renda.
Quanto recuperao do poder de compra do salrio mnimo36 e seus
efeitos positivos sobre a reduo da pobreza, os referidos estudos assinalam que
este impacto tanto direto, sobre os trabalhadores que esto ativos no mercado de
trabalho, quanto indiretos, sobre uma parcela dos inativos que recebem benefcios
sociais, cujos valores encontram-se indexados ao valor do salrio mnimo. Cabe
lembrar, entretanto que apesar da recuperao apontada, o valor do salrio mnimo
est longe de atender s necessidades vitais bsicas de uma famlia composta de
quatro pessoas, conforme o conceito adotado na Constituio Federal. Pelos
clculos do DIEESE, tendo como base os parmetros constitucionais este deveria

36 Segundo o mesmo estudo do IPEA (2010) no perodo atual (2008/2009) o salrio mnimo
conseguiu guardar seu valor real superior a 8%.

104
ser de R$ 2.075,55 em fevereiro de 2009 (quatro vezes mais que o salrio mnimo
vigente). Trata-se, portanto de uma recuperao apenas parcial do seu valor.
O peso da participao especfica do PBF na reduo da pobreza parece
no ficar suficientemente evidenciado. A tendncia da maioria dos estudos
apontar o conjunto das transferncias de renda (previdencirias e assistenciais)
como um dos fatores com maior potencial de incidncia sobre a pobreza. Porm,
ressalta-se que entre os programas, s os que transferem benefcios com valores
correspondentes ao valor do salrio mnimo e se constituem em direito social, a
exemplo do BPC e o Seguro Rural, so indicados como aqueles que de fato
possuem maior peso para alterar os ndices de pobreza e desigualdade.
Deduz-se que o PBF, apesar de melhorar a renda das famlias e com isso
possibilitar o aumento do acesso ao consumo de determinados bens e servios,
como demonstram as pesquisas, isoladamente, atua apenas para aliviar algumas
das mazelas sociais causadas pela pobreza extrema na vida dessas famlias. O
seu carter de programa focalizado e seletivo, com baixos valores de benefcios e
com critrios restritivos de acesso o torna incapaz, por si s, de causar impactos
mais significativos e de natureza estruturante sobre a pobreza e a desigualdade.
Sobre o benefcio transferido pelo PBF, um dos elementos centrais que
caracterizam o programa, alm de estar desvinculado do salrio mnimo, seu piso
considerado extremamente baixo para responder at mesmo s necessidades
mnimas de subsistncia das famlias37. Atualmente o beneficio bsico de R$
68,00 e o varivel de R$ 22,00 (limite at R$ 66,00). Quando o programa foi criado,
os valores eram de respectivamente R$ 50,00 e R$ 15,00, sofrendo o primeiro
ajuste somente em julho de 2007, passando para R$ 58,00 e R$ 18,00. Os
parmetros adotados no permitem sequer a garantia de uma renda mnima
equiparada ao valor do salrio mnimo nacional.
Outro aspecto bastante questionado em relao ao PBF o baixo valor do
corte de renda usado como referncia para definir a pobreza alm de ser a nica
varivel levada em conta. Os pobres so classificados, de acordo com os critrios
de incluso no programa, em extremamente pobres (famlias em situao de
extrema pobreza, com renda per capita de at R$ 70,00) e pobres (com renda per

37 No captulo 3, p. 8 desta dissertao verificamos que o valor de referncia para fixar a linha de
pobreza adotada desde a criao do PBF mantm-se abaixo de 1/2 do salrio mnimo (32,3% do
salrio mnimo no caso da pobreza e 15,8% no caso da pobreza extrema). Tais percentuais
foram calculados com base nos valores reajustados em maio 2009.

105
capita de at R$ 140,00). No raciocnio de Filgueiras e Gonalves (2007, p. 145)
tais critrios subestimam as necessidades mnimas de sobrevivncia de uma
famlia, reduzindo assim o nmero de famlias pobres e em conseqncia tambm
o montante total dos valores a serem transferidos a cada famlia e ao conjunto
delas. Sem contar os efeitos estigmatizantes, constrangedores e fragmentadores
que este tipo de critrio provoca.
Ainda que o montante total de recursos destinados ao PBF tenha crescido
progressivamente38 ao longo do tempo, bem como as metas de atendimento (de
3.6 milhes de famlias em 2003 para 12.3 milhes em 2009), quando comparado
ao que vem sendo gasto com o pagamento de encargos da dvida, esse valor
mostra-se irrisrio. Os gastos com juros e amortizaes da dvida em 2008 (jan. a
nov.) foi de 202 bilhes e em 2009 (jan. a nov.) de 289 bilhes39.
Outro ponto central e problemtico no desenho do programa a proposta de
autonomizao das famlias a partir de atividades complementares de qualificao
profissional, acesso a microcrditos para organizao de pequenos
empreendimentos, intermediao de empregos, escolaridade etc. Como
mencionado anteriormente, na concepo do programa, seriam as chamadas
portas de sada, que criariam as condies para que as famlias conquistassem
melhoria na sua situao econmica, deixando assim de depender do benefcio
para sobreviver. Esse objetivo, segundo o que revelam grande parte das
pesquisas, est longe de ser cumprido. Os motivos alegados so tanto a ausncia
ou insuficincia de investimentos em atividades programadas e sistemticas
voltadas para esta finalidade, como, e sobretudo, os limites estruturais do mercado
para absorver a fora de trabalho disponvel tendo em vista a poltica
macroeconmica adotada que gera desemprego e precarizao do trabalho.
A propsito, o MDS lanou o Plano Setorial de Qualificao Profissional
(Planseq Bolsa Famlia)40, que segundo seus idealizadores pretende: realizar a

38 A estimativa do crescimento dos recursos gastos com o PBF, da sua criao em 2003 at incio de
2009, foi em torno de 282%. De 3,2 bi em 2003 para 10,6 bi em 2008 (clculo feito no captulo 3, p.
13 desta dissertao).
39Dados extrados do site da Auditoria Cidad da Dvida. Disponvel em: <http://www.divida-
auditoriacidada.org.br/config/artigo.2010-01-04.0114713733/document_view>. Acesso em: 26 jan.
2010.
40 O Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS), junto com o Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE) e a Casa Civil da Presidncia da Repblica, lanou o Plano Setorial de Qualificao
Profissional (Planseq Bolsa Famlia), que a partir de 2008 encaminha os adultos beneficirios do PBF
para os cursos de qualificao profissional promovidos pelo SINE. O objetivo, segundo o MDS, de
Aumentar as possibilidades de emprego nos setores da economia que mais apresentam

106
efetiva incluso social das famlias pobres, com sua entrada no mercado de
trabalho. Cabe esclarecer que esta no exatamente uma inovao, j que os
planos territoriais e projetos especiais de qualificao so modalidades de
interveno que j integram o Plano Nacional de Qualificao (PNQ) do Ministrio
do Trabalho. Os resultados dessas medidas voltadas especificamente s famlias
que recebem o benefcio do PBF no ficam muito esclarecidos. As atividades de
capacitao profissional e intermediao para o trabalho esto vinculadas ao setor
da construo civil e turismo, conjunturalmente ligadas ao Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC) e conhecidas (principalmente as da construo civil) por
suas caractersticas temporrias e de baixa remunerao.
Todas essas caractersticas do PBF, refletidas luz de uma realidade em
que prevalece um modelo de poltica econmica que produz elevados nveis de
desigualdade e de pobreza, aliado a prevalncia de polticas sociais focalizadas e
restritas populao em situao de pobreza absoluta, s podem levar, no
mximo, a uma incluso precria e marginal (Silva (2008, p. 52). A autora utiliza
a expresso para se referir incluso de pessoas e famlias em processos
produtivos e de consumo que apenas servem para mant-las em nvel de
subsistncia e dependncia. Ou, nas palavras de Martins (2003, p. 37): [...] a
incluso no existente, no que permanece, e no no que muda, e, sobretudo, no que
pode mudar. Por desconsiderar a atuao sobre os mecanismos estruturais que
originam a pobreza, essas polticas funcionam apenas para atenu-la, mantendo
sua (re)produo sob controle e em determinados patamares.
Outro tema tambm destacado nas produes do IPEA foi o da focalizao.
Tanto nos trabalhos deste organismo como em algumas produes acadmicas
observa-se que as anlises sobre esta questo parecem encaminhar-se em duas
direes, apesar das diferentes nuances em cada campo de posies.
Algumas se concentram mais no debate articulado s polticas focalizadas
de combate pobreza que tiveram sua origem articulada ao projeto neoliberal que
se tornou hegemnico a partir da dcada de 1980/90. Busca-se, a partir da

crescimento. Inicialmente, haver oferta de cursos no setor da construo civil e turismo que se
encontra em expanso em funo do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
http://www.mds.gov.br/portalfederativo/iprodutiva/pag/plano-setorial-de-qualificacao-profissional-2013-
planseq-bolsa-familia/ Acesso em 17 de junho de 2009.

107
caracterizao e historicidade das polticas sociais focalizadas, estabelecer suas
diferenas e contraposies s polticas universais. Estas, vistas como direitos
sociais e uma importante conquista da classe trabalhadora ao longo das suas lutas
histricas. Vrios autores defendem a tese de que, coerente com a lgica de
reduo do Estado e a economia de recursos para pagamento da dvida pblica,
principalmente nos pases da periferia, as polticas focalizadas vieram no para
complementar as polticas universais e sim para substitu-las, contrapondo-se a
elas.
Cabe lembrar que nas reflexes que vem sendo feitas por Silva (2001; 2007;
2008, p. 48 e 49), a autora defende a idia de existir uma concepo de focalizao
de fundamento neoliberal (liberal/conservadora) e outra
(progressista/redistributiva), tambm denominada por ela de discriminao
positiva. Nessa perspectiva localiza como ponto central do debate a focalizao e
a universalizao, mas entende que o problema real no a oposio entre as
duas, e sim: [...] o desafio de desenvolver procedimentos eficazes para identificar
e atingir segmentos mais pobres da populao [...] (SILVA, 2008, p. 51).
Outros estudos esto mais direcionados para a avaliao do
sucesso/insucesso da focalizao do PBF. Analisam aspectos tcnicos ligados aos
procedimentos, mecanismos e critrios adotados para se obter a focalizao no
pblico-alvo. Alguns procuram localizar erros e distores, apresentando
recomendaes e sugestes de alternativas tcnicas que possam corrigir falhas e
aprimorar procedimentos, tendo em vista o alcance de nveis mais elevados de
focalizao e maior eficincia de resultados.
So exemplos de estudos dessa natureza dois textos publicados pelo IPEA.
O primeiro avaliou se o crescimento na cobertura do PBF provocou deteriorao na
sua focalizao/progressividade e se a meta estabelecida levou de fato cobertura
completa do seu pblico-alvo (SOARES; RIBAS; SOARES, 2009). O outro buscou
avaliar a importncia do estabelecimento de cotas locais para o grau de focalizao
do PBF (Barros et al, 2008). Em sua tese de doutorado em economia, Melo (2008),
analisa os critrios de elegibilidade para polticas de transferncia de renda,
focando mais especificamente o PBF. Aponta problemas de focalizao no PBF e
sugere critrios mais eficientes na identificao de seus beneficirios, de forma a
reduzir desperdcio de recursos (vazamentos), ampliando o atendimento aos mais
pobres com o mesmo volume de recursos totais.

108
Outra posio identificada parece sugerir que o PBF no pode ser
caracterizado como um programa focalizado. O principal argumento est baseado
na inadequao de programas dessa natureza para intervir numa realidade de
pobreza que possui a magnitude da existente no pas.

[...] a pobreza absoluta no Brasil atinge parcela extremamente significativa


de sua populao. O tamanho dessa pobreza torna problemtico, inclusive,
a utilizao do termo focalizado para as polticas dirigidas a essa
populao. claro que no sentido restrito no se tratam de polticas
universais, mas o tamanho da populao-alvo desmesurado (Marques;
Mendes, 2005).

Essa posio deixa transparecer um conceito de focalizao e


universalizao que est mais associado quantidade do pblico-alvo da poltica,
ou, magnitude do problema que se quer atingir no caso o da pobreza do que
a outros parmetros como os citados em posies anteriores. Estas, mais
direcionadas discusso sobre a natureza, caractersticas, contedos e
significados histrico-conjunturais das polticas focalizadas, frente s universais.
Ao concluir este captulo, considera-se importante reconhecer que vrias
questes relevantes que envolvem o contedo das discusses podem ter ficado de
fora desse mapeamento e esforo de sistematizao do conhecimento acumulado
sobre o PBF. Seria muita pretenso querer abarcar todas as temticas,
problematizaes e resultados encontrados no vasto e rico universo da literatura
sobre a matria.
Cabe assinalar algumas descobertas que se revelaram a partir desta
primeira explorao do tema.
A primeira delas diz respeito grande quantidade de produes centradas
no PBF, verificada tanto em termos absolutos, como relativos (quando comparada
a outras produes sobre temas ligados seguridade social). Caberia uma
indagao sobre o porqu de tamanho apelo acadmico ao estudo de um
programa social to especfico como o PBF.
certo que alguns elementos presentes na literatura tais como a visibilidade
pblica que conferida ao programa, as melhorias nas condies imediatas de
vida que ele propicia a um expressivo nmero de famlias, entre outros, ajudam
responder a esta pergunta. Por outro lado, no estaria a produo do
conhecimento, ao imprimir tamanho valor e centralidade ao estudo do PBF,

109
sofrendo a influncia de uma viso poltico-ideolgica hegemnica que o coloca
como centro da poltica social, e porque no dizer, como a poltica social?
Um segundo aspecto refere-se ao pice da produo no ano de 2007 e sua
continuidade em 2008 (67% do total da produo). Tudo indica que esse
adensamento da produo est associado ao clima poltico criado em torno do
encerramento do primeiro mandato do Governo Lula e as disputas eleitorais de
2006.
Destacaram-se as pesquisas de avaliao conduzidas pelo MDS/SAGI, que
embora publicadas no site do MDS em 2007, foram concludas no ano eleitoral
(2006), com resultados bastante favorveis ao PBF. No geral, revelaram impactos
positivos sobre as condies mais imediatas de vida das famlias, sendo o
programa reconhecido e apoiado pela maioria dos beneficirios. Tambm
apontaram a importncia do PBF na renda e dinamizao das economias locais,
sobretudo dos municpios mais pobres. Ao mesmo tempo, outra pesquisa,
desvinculada do MDS, demonstrava que o PBF foi responsvel por 45% dos votos
que reelegeu Lula para presidente em 2006.
Outras duas iniciativas importantes oriundas do meio acadmico foram as
das revistas Katlysis e Sade & Sociedade com a publicao de inmeros artigos
fazendo uma anlise crtica das polticas sociais do primeiro mandato do Governo
Lula e do PBF em particular.

No captulo subseqente ser desenvolvida uma anlise sobre o PBF


enfocando a sua posio em relao ao Sistema de Seguridade Social brasileiro,
num esforo de articular os conhecimentos acumulados sobre o programa
(sistematizados no Captulo 2 e 3 e os referenciais tericos e histricos sobre a
proteo social incorporados nos demais captulos.

110
4 O PBF NO CONTEXTO DA SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA

4.1 O quadro atual da Seguridade Social brasileira

A partir da rpida retrospectiva sobre a trajetria histrica mais geral da


constituio de sistemas de proteo social no mundo capitalista feita no Captulo
1, verifica-se o quanto foi importante para a classe trabalhadora a conquista de
sistemas pblico-estatais de seguridade social mais ampliados e universais,
constitudos em alguns pases europeus na conjuntura entre os anos de 1940-
1960. Tais mecanismos foram introduzidos como meio de regulao das relaes
capital-trabalho, estando assim voltados em ltima instncia para a manuteno e
(re)produo destas relaes. Porm, do ponto de vista das maiorias, permitiram
tambm assegurar e ampliar um conjunto de direitos trabalhistas e sociais
fundamentais, alm de impor certos limites selvageria e voracidade inerentes
dinmica do capital. Essas experincias traduzidas no que se convencionou
chamar de Estado de Bem-Estar Social transformaram-se em referncias
importantes para a classe operria e popular em todo o mundo.
Contraditoriamente, tal processo tambm implicou um grande retrocesso histrico
no que diz respeito ao objetivo mais geral da classe trabalhadora de tornar-se
sujeito autnomo de sua emancipao poltica.
No Brasil conforme o exposto no Captulo 1 assim como nos demais
pases dependentes da periferia do capitalismo, nunca chegou a se configurar um
Estado Social nos moldes dos que se desenvolveram na Europa, de carter mais
universalista e solidarista. Desde a sua origem, o processo de reconhecimento dos
direitos sociais e seu asseguramento atravs das polticas sociais pelo Estado
brasileiro, caracterizaram-se por um vis autoritrio, reducionista e restritivo. Da a
relevncia atribuda s reformas sociais e polticas institudas na Constituio
Federal de 1988, graas intensa mobilizao de massas verificadas naquele
perodo em torno das lutas por ampliao dos direitos sociais e polticos.
Entre os inmeros avanos no campo da poltica social, a nova proposta de
organizao do Sistema de Seguridade Social revelou-se como uma das
conquistas mais significativas. Representou a possibilidade de ruptura com um
estilo de poltica social pulverizado e fragmentado que havia predominado na
atuao do Estado brasileiro desde as primeiras iniciativas de polticas sociais.
111
Tinha como objetivo a articulao e integrao das aes de trs polticas (sade,
previdncia e assistncia social), consideradas fundamentais ao atendimento das
necessidades da populao. Incorporou uma concepo de poltica social fundada
na noo do direito e da responsabilidade estatal. A incluso da assistncia social
como parte integrante deste sistema representou em especial uma inovao, tendo
em vista a tradio do Estado brasileiro em trat-la no como uma poltica pblica
estatal que assegura direito, mas como um campo de interveno de iniciativa
privada subsidiado pelo Estado. Sempre marcada por um vis assistencialista,
clientelista e operada na lgica da troca de favores (SPOSATI, 2009, p.14).
Como argumentou Boschetti (2008, p. 293) o modelo de seguridade
resultante da Constituio caracterizou-se como de natureza hbrida, j que
mesclou direitos de carter universal (sade) com direitos contributivos vinculados
ao trabalho (previdncia) e direitos seletivos no-contributivos (assistncia),
situao que reflete antigos dilemas e contradies da poltica social brasileira. No
centro dessas contradies est o predomnio de um modelo de proteo
dependente do vnculo de trabalho e da contribuio, numa sociedade
caracterizada pelo desemprego estrutural permanente, pela informalidade e
precariedade das relaes de trabalho em larga escala. Mesmo assim os
elementos inovadores introduzidos na lei permitiam vislumbrar a possibilidade de
se avanar na efetivao de uma proteo social mais universal e democrtica.
As polticas e reformas neoliberais aplicadas no pas a partir da dcada de
1990 abortaram essa possibilidade de se estruturar e consolidar um sistema de
seguridade mais amplo e integrado, tendo como base o conceito incorporado pela
Constituio Federal. As trs polticas que compem o sistema foram
regulamentadas setorialmente e de forma a sedimentar a autonomia poltica,
administrativa e financeira de cada uma isoladamente, contrariando os princpios
da integralidade e unicidade que deveriam balizar a formulao e gesto da
poltica de seguridade como um todo.
Embora a proposta da seguridade permanea formalmente inscrita na
Constituio em seu artigo 194, na prtica, sua implementao no se materializou
conforme os pressupostos ali estabelecidos, tendo em vista os movimentos
operados no sentido de desmont-la, interrompendo assim o incipiente processo
de sua constituio.

112
A estratgia de desmantelamento da seguridade passou por um conjunto de
medidas ou tentativas de reformas que atingiram o sistema como um todo e cada
uma de suas polticas em particular. O objetivo principal foi o de minar seus
recursos e esvaziar seus contedos com a reduo e supresso dos direitos por
elas assegurados, com vistas a sua substituio por programas de carter
compensatrio, focalizado e seletivo. Tais iniciativas abrem possibilidades tanto
para a transferncia de recursos ao setor privado para pagamento de juros da
dvida pblica, quanto para a mercantilizao dos servios sociais bsicos. Estes
passam a ser amplamente explorados pelo setor privado, sobretudo no que se
refere aos fundos de aposentadoria e planos de sade. Hoje 30% dos brasileiros
possuem seguro privado ou custeiam seu atendimento de sade com recursos
prprios (CAMPOS, apud FREITAS, 2007, p. 68). Os outros 70% dependem
totalmente da assistncia do SUS.
Esse processo segue em curso durante os dois mandatos do Governo Lula,
o que se reflete na atual situao em que se encontram as trs polticas que
compe o campo da seguridade.
Antes de entrar na situao atual de cada uma das polticas que compem o
trip da seguridade, no prximo item se far uma breve caracterizao do perfil
scio-poltico do governo Lula, por um entendimento de que o tipo de poltica social
em curso reflete uma opo poltica mais ampla desse governo.

4.2 Breve caracterizao scio-poltica do Governo Lula

Para entender a poltica do Governo Lula em relao seguridade faz-se


necessrio uma breve caracterizao geral sobre o carter poltico deste Governo.
A eleio de Lus Igncio Lula da Silva para presidente em 2003 reacendeu a
esperana na grande maioria do povo brasileiro de que finalmente se daria incio
implantao de um programa de mudanas mais profundas na sociedade
brasileira. Acreditava-se que, tais mudanas, de contedo democrtico e popular,
teriam potencial para transformar concretamente as condies de vida das
maiorias, contrapondo-se s polticas e reformas neoliberais. Nas palavras de
Oliveira (2009) a expectativa era de que o mandato do presidente Lula teria a
seguinte caracterstica:

113
[...] o mandato, sem dvida, era intensamente reformista no sentido
clssico que a sociologia poltica aplicou ao termo: avanos na socializao
da poltica em termos gerais e, especificamente, alargamento dos espaos
de participao nas decises da grande massa popular, intensa
redistribuio da renda num pas obscenamente desigual e, por fim, uma
reforma poltica e da poltica que desse fim longa persistncia do
patrimonialismo(Oliveira,2009).

Para uma parcela daqueles que j vinham militando ativamente no Partido


dos Trabalhadores e nos movimentos sindicais e populares, ou mesmo para os que
estavam observando mais atentamente e criticamente a trajetria do partido, as
expectativas de mudanas j no eram vistas assim como to promissoras. Desde
meados da dcada de 1990, perdia terreno no mbito das disputas polticas
internas do partido as posies em defesa da construo de um projeto alternativo
e de carter socialista para o Brasil. Embutido nessas posies estava a defesa de
um governo transitrio, de carter democrtico e popular, comprometido com a
aplicao de um conjunto de polticas macro-econmicas, polticas e sociais, mais
favorveis aos interesses e necessidades das classes populares. A aplicao de
tais medidas de carter estrutural, iriam certamente tencionar e entrar em conflito
com os interesses das foras econmicas e polticas dominantes, sobretudo com
os das fraes minoritrias do grande capital produtivo e financeiro.
Um governo com esse perfil poderia criar melhores condies para uma
alterao na correlao de foras, tornando-a mais favorvel ao avano da
conscincia, organizao e mobilizao popular na perspectiva da construo de
um projeto de sociedade emancipatrio, alternativo ao capitalismo. Tratava-se de
um programa de natureza estrutural que inclua propostas tais como: uma poltica
econmica voltada para gerar emprego, redistribuir renda, desconcentrar riqueza e
poder; a implantao de uma reforma agrria popular, ampla e democrtica; uma
reforma tributria reorientada para a distribuio de renda e com base em critrios
de progressividade dos impostos sobre as grandes fortunas; a recuperao do
valor real do salrio mnimo e a prioridade de investimentos em polticas sociais de
carter universal, preventivo e redistributivo.
O Governo Lula evoluiu a passos largos na direo oposta ao que
tradicionalmente, ou pelo menos at meados dos anos de 1990, era defendido
como programa de governo pelo PT. Optou por uma governabilidade sustentada
num bloco de poder hegemonizado pelos interesses do grande capital produtivo e
financeiro, mantendo no fundamental, os compromissos assumidos pelos governos

114
anteriores junto ao FMI e Banco Mundial. Promoveu uma poltica de cooptao de
lideranas partidrias e do movimento sindical e popular, absorvendo grande parte
delas nas estruturas do Estado. Consolidou o apoio e conferiu legitimidade ao seu
governo junto s parcelas mais pauperizadas da populao, com a criao e
expanso do PBF, em detrimento dos investimentos e da ampliao dos direitos
formalmente assegurados pelas polticas sociais bsicas (FILGUEIRAS;
GONALVES, 2007, p. 167).
Mais uma vez, lanando mo da interpretao de Oliveira (2007), o que
aconteceu no mandato do Governo Lula foi uma hegemonia s avessas.

[...] Lula radicalizou no descumprimento de um mandato que lhe foi


conferido para reverter o desastre FHC. [...] nesse contexto que opera a
"hegemonia s avessas. [...] Voc derrota a poderosa discriminao social
brasileira, o preconceito de classe absurdamente alto num pas com
tradio racista, para qu? Para governar para os ricos. E os ricos
consentem, desde que os fundamentos da explorao no sejam postos em
xeque [...] o que o governo do Lula faz. ao avesso, portanto. A
caracterstica da hegemonia s avessas que a poltica no passa pelo
conflito de classes.Desviou-se.

Para Almeida (2008, p. 3), o Governo Lula conseguiu viabilizar maior


estabilizao da hegemonia poltica burguesa no pas, com implicaes
estratgicas de longo prazo e no s na atual conjuntura. Embora continue
havendo resistncia e luta contra-hegemnica, considera que:

[...] ser necessrio um longo perodo para que um novo bloco de foras
de carter popular, com um projeto de esquerda e de base de massas,
possa acumular foras para se colocar como desafiante com ampla
representatividade e visibilidade social

J no primeiro ano de Governo, como exposto em pargrafos anteriores,


deu-se encaminhamento ao projeto de reforma da previdncia, assim como o da
reforma tributria que mantiveram as mesmas orientaes inspiradas na ideologia
neoliberal das reformas de Fernando Henrique Cardoso (BRAMI-CELENTANO;
CARVALHO, 2007, p. 51).
Esse quadro mais geral do que vm acontecendo nas duas ltimas dcadas
com as polticas sociais, e com a seguridade social em especial, imprescindvel
ao entendimento do PBF. bvio que o conhecimento dos principais elementos
estruturantes do PBF, seu funcionamento, seus impactos e resultados so
questes fundamentais para desvend-lo. Mas todos estes componentes s

115
ganham sentido e coerncia quando pensados no s a partir das suas conexes
internas, mas tambm das suas relaes com o contexto mais amplo das
mudanas provocadas a partir da implementao das polticas e reformas
neoliberais no pas.

4.3 A situao atual de cada rea da seguridade: sade, previdncia e


assistncia

Na rea da sade, apesar das constantes investidas das polticas


neoliberais, o Sistema nico de Sade ainda se mantm formalmente enquanto
estrutura pblica referenciada nos princpios constitucionais da universalidade,
integralidade, uniformidade e na gesto democrtica e participativa. O maior
problema apontado pelos analistas est na reduo dos recursos do Fundo
Nacional de Sade (FNS), que caiu de 14,1% em 2000 para 12,7% em 2005. O
crescimento de 10,3% verificado entre 2004-2005 se deveu incluso nas
despesas da sade das transferncias do PBF. Este ocupou o quarto lugar nos
gastos dos recursos do FNS (BOSCHETTI, 2008, p. 193). Tal medida caracterizou-
se como uma manobra para maquiar os gastos, devido ao descumprimento dos
percentuais exigidos pela Constituio para aplicao na sade. O que se aplicou
na sade em 2005 foi quatro vezes menos do que o valor pago com juros da dvida
pblica (R$ 157 bilhes).
O percentual de 3,2% do PIB destinado sade no Brasil menor que o da
Bolvia, Colmbia, frica do Sul, Rssia, Venezuela, Uruguai, Argentina (cerca de
5,12%), Cuba (6,25%), EUA (6,2%), Japo, Inglaterra, Austrlia, Portugal, Itlia,
Canad, Frana e Alemanha (8,1%). (PAIVA, apud Freitas, 2007, p. 68).
Esse processo de reduo do financiamento da sade tem comprometido a
oferta de servios pblicos em quantidade e qualidade para atender s
necessidades bsicas da populao. visvel a deteriorao de servios bsicos
essenciais e a precarizao/desumanizao do atendimento aos 70% da
populao que dependem do SUS. Por outro lado verifica-se uma crescente
expanso de oferta de servios na rea privada para o consumo da parcela da
populao que pode pagar, se estendendo dos mais bsicos aos mais
especializados e tecnologicamente sofisticados.

116
Na agenda de prioridades do Governo Lula no consta disputar os servios
de sade com o setor privado, onde os interesses dos produtores de
equipamentos, medicamentos e tecnologias, e dos prestadores de servios,
por vezes organizados em corporaes poderosas, mantm-se intactos
(FREITAS, 2007, p. 68).

A proposta mais recente do Governo Lula de gesto da sade atravs de


Fundaes Estatais alvo de inmeras crticas pelo seu carter misto
(pblico/privado) e por ser considerada uma via para a privatizao, terceirizao e
mercantilizao de servios, contrariando o princpio da sade como direito de
todos e dever do Estado (BEHRING, 2008, p. 171).
A previdncia, entre as trs polticas da seguridade, foi a mais afetada pelas
reformas de orientao neoliberal. Segundo a interpretao de Boschetti (2008, p.
185), a mudana que vem sendo operada na previdncia brasileira caracteriza-se
como uma reforma no estrutural ou paramtrica, entendida nos seguintes
termos:

Por reformas no estruturais os autores designam mudanas que no


eliminaram o sistema pblico e nem introduziram um sistema privado como
sistema geral, mas modificaram a abrangncia e estrutura dos benefcios,
ainda que mantendo o regime de repartio e o modelo de contribuies
no definidas com benefcios definidos (BOSCHETTI, 2008, p. 185).

Ainda de acordo com a autora, embora esse tipo de reforma no tenha como
propsito substituir o sistema de repartio pelo de capitalizao, ela reduz
direitos dos trabalhadores e estimula a expanso do mercado de planos privados
de previdncia.
A primeira reforma da previdncia ocorreu em 1998/1999 por iniciativa do
Governo de Fernando Henrique Cardoso. Esta denominada tambm de contra-
reforma, pois seu objetivo principal foi a reduo e supresso de direitos
conquistados com a reforma social inscrita na Constituio de 1988. Foram
introduzidas vrias alteraes nas regras da aposentadoria dos trabalhadores do
setor privado e do setor pblico. Nessa reforma no se conseguiu acabar com a
aposentadoria integral dos servidores pblicos. Em 2003, o Governo Lula
conseguiu completar as mudanas no regime dos servidores civis da Unio,
iniciadas no Governo anterior. Em 2007 uma nova proposta de reforma entra em
pauta, com temas que inclui a desvinculao dos benefcios constitucionais no-
contributivos do salrio mnimo e a proposta de estabelecimento de teto mximo
para aposentadoria de servidores (BOSCHETTI, 2008, p. 187).

117
Na rea da assistncia social, desde a aprovao da Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS) em 1993 muito pouco se avanou em termos da sua
concretizao enquanto uma poltica pblica, de responsabilidade do Estado e
direito universal de cidadania conforme prescrito na Constituio de 1988. Essa
viso da assistncia articulada a uma perspectiva mais ampla de proteo social
deu lugar, a partir dos anos de 1990, a programas e aes paralelas de carter
focalizado e seletivo, voltados para segmentos especficos e em situao de
pobreza extrema.
Mais recentemente, aps 2004, a construo do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS) vm evoluindo com medidas que visam a consolidao
da gesto e regulao da assistncia social, destacando-se a proposta da Poltica
Nacional de Assistncia Social (PNAS). So iniciativas importantes para a
institucionalizao da assistncia como poltica pblica de Estado. Questiona-se,
porm, a possibilidade de se consolidar uma poltica de assistncia social
compreendida como parte integrante de um sistema de seguridade social mais
amplo que resgate pelo menos o conceito estabelecido nos marcos legais da
Constituio mediante os reduzidos recursos que vm sendo direcionados para
esta rea e para as outras duas que compe o sistema como um todo.
As anlises da execuo do oramento social da Unio entre 2000-2006
feitas por Filgueiras e Gonalves (2007, p. 162-163) mostram que o investimento
na rea da assistncia social foi o que mais cresceu, dobrando no perodo (de
9,9% para 20,5%). Ao passo que outras reas como a educao e sade perderam
participao relativa no oramento da rea social: educao (23,7 18,7); sade
(45,2 38,6).
Entretanto, o crescimento verificado na assistncia social, como mostra
Boschetti e Salvador (2006, p. 48-50) em seus estudos sobre o oramento da
seguridade social de 1999-2005, foi provocado principalmente pela participao
das transferncias do BPC e do PBF. Os demais programas e aes tiveram
crescimento reduzido ou ficaram estacionados. A discrepncia entre os recursos
federais destinados aos servios ou rede scio-assistencial previstos no SUAS e
os recursos dos programas de transferncia direta de renda tambm constatada
por Sposati (2006, p.97). O montante de recursos do PBF no oramento federal
seis vezes maior que o montante de recursos dos servios socioassistenciais. Se

118
somados os recursos do PBF com os do BPC, essa diferena fica quatorze vezes
maior.
O crescimento do recurso da assistncia (e mesmo do PBF) tambm pode
ser relativizado quando comparado ao gasto com o pagamento dos juros da dvida
em 2005 (157 bilhes), valor dez vezes maior que o investido na assistncia no
mesmo ano. S entre 2002-2004 foram desviados R$ 45,2 bilhes do oramento
da Seguridade Social, que deveriam ser aplicados nas aes da previdncia,
assistncia e sade, para compor o supervit primrio (BOSCHETTI E
SALVADOR, 2006, p. 25).
Outro dado divulgado mais recentemente informa que o recurso retirado do
oramento federal para pagamento de encargos da dvida de janeiro at 7 de maio
de 2009 foi de R$ 81,5 bilhes: 5 vezes o que foi gasto com sade, 10 vezes o que
se gastou com educao, 8 vezes o que se gastou com assistncia social, 35
vezes o que se gastou com agricultura ou 168 vezes o que se gastou com reforma
agrria (Auditoria Cidad da Dvida, 12/06/2009).
Na anlise de Marques, et al (2009, p. 216) a proposta de substituir
radicalmente o regime de repartio da previdncia pelo de capitalizao s no
foi adiante no Brasil, nos moldes do que foi feito em outros pases da Amrica
Latina, devido aos altos custos que esta operao acarretaria para o Estado. A
prioridade do Estado durante este perodo se concentrou prioritariamente no
pagamento da dvida pblica.
Apesar de todas essas investidas dos ltimos governos para desmoronar
completamente a seguridade, conseguiu-se a duras penas, manter-se entre os
escombros alguns dos pilares que do sustentao a cada uma das reas que
compe o trip do sistema. Isso se deveu principalmente resistncia poltica e
ideolgica de parte do movimento sindical, do movimento popular e da esquerda
brasileira que manteve a continuidade da luta pelos direitos, a partir da articulao
de um campo de foras contra-hegemnico.
Outro fator que dificultou e vem impondo alguns limites ao desmonte total da
seguridade, j discutido anteriormente neste trabalho, foi o fato dessas polticas se
constiturem em direito social assegurado constitucionalmente, passvel inclusive
de ser reclamado judicialmente em caso de descumprimento. Trata-se de polticas
de Estado e no de Governo. Por essas caractersticas encontram-se mais
protegidas legalmente dos eventuais cortes oramentrios para gerar o supervit

119
fiscal acertado com o FMI. Contam com recursos vinculados de impostos e das
contribuies sociais e o valor de seus benefcios esto indexados ao valor do
salrio mnimo. Essa condio cria algumas dificuldades para que os governos as
alterem, suprimindo-as ou reduzindo-as de acordo com seus interesses e
convenincias (IPEA, 2007, p. 32).
De qualquer forma, esses elementos indicam a continuidade de uma poltica
que subestima e no prioriza a conduo de uma agenda de poltica social
ampliada, articulada e unificadora de programas e aes vinculadas s diversas
reas; indicam tambm a escassez dos recursos destinados a estas reas, o que
impede impactos mais significativos na melhoria das condies de vida da
populao; mostram o quanto a poltica social do atual governo est centralizada
nos programas de transferncia de renda, sobretudo no PBF. Esse ltimo, como se
viu foi o que mais cresceu em termos de meta de atendimento e de investimento.
A consolidao da assistncia em si, isoladamente, e a prioridade aos
programas de transferncia focalizados (com o PBF como carro chefe e conduzido
por fora do SUAS), concomitante s iniciativas de contra-reformas na previdncia e
na sade, revelam o descompromisso poltico com essa construo programtica
mais ampla integrada e articulada de polticas de proteo social de qualidade, que
atenda de fato s necessidades bsicas da populao e contribua efetivamente
para diminuir a pobreza e as desigualdades sociais no pas.

4.4 PBF: O velho com novas roupagens

Na reviso da literatura sobre o PBF foi possvel identificar uma vertente de


anlise que busca caracterizar o programa como uma inovao em relao aos
programas de transferncia de renda antes existentes, criados por iniciativa do
governo de Fernando Henrique Cardoso. Como se sabe, tais programas (Bolsa
Escola, Auxlio Gs e o Bolsa Alimentao), junto com o Carto Alimentao criado
pelo Governo Lula, reunidos, deram origem em 2003 ao PBF.
A afirmao de que o PBF uma inovao na poltica de transferncia de
renda tem como base de sustentao pelo menos trs argumentos principais.
O primeiro est baseado no carter massivo do atendimento. O rpido e
progressivo crescimento do nmero de famlias atendidas pelo PBF um fato. Em
2003 ele transferiu o benefcio a 3.6 milhes de famlias, atingindo a meta de 12.3

120
milhes em dezembro de 2009. Isso quer dizer que o crescimento foi de
aproximadamente 242% em apenas seis anos. Assim, o seu carter inovador
estaria no fato de nenhum outro programa anterior ter alcanado esse patamar
massivo de cobertura.
O segundo est fundamentado na instituio de um benefcio bsico cujo
acesso independe da existncia de crianas e adolescentes na composio da
famlia. O que caracterizaria a inovao o fato de que nos programas anteriores,
a garantia do benefcio se restringia a famlias com filhos em sua composio. O
PBF, ao tornar elegveis famlias sem filhos, introduziu uma renda mnima nacional,
sem exigncias de contrapartidas na rea da sade e educao.
O terceiro afirma a inovao do PBF a partir da incluso de uma parcela da
Populao Economicamente Ativa (PEA), composta por trabalhadores pobres, no
sistema de proteo social41. Ao oferecer o benefcio a um segmento social com
esse perfil, cujo critrio de acesso independe de comprovao de incapacidade
para o trabalho ou afirmao do mrito, o PBF estaria configurando a formao de
um novo pilar no sistema de proteo social no pas. Com isso cumpre um papel
especfico e complementar aos demais PTR. Embora em sua origem estes
programas tenham surgido com o propsito de substituir as polticas universais,
com a unificao e ampliao do PBF, eles esto se integrando ao sistema de
seguridade, cumprindo papel na ampliao e universalizao da cobertura
(JACCOUD, 2009).
razovel reconhecer que o PBF no exatamente uma cpia fiel ou uma
mera cpia dos programas anteriores e de que essas questes apontadas indicam
diferenas. Inclusive possvel identificar at mesmo outras novidades, a
comear pela prpria iniciativa de unificao da gesto das aes dos quatro
programas que antes do PBF encontravam-se dispersas e fragmentadas.
O que interessa saber se de fato essas inovaes estariam apontando
para uma mudana substantiva e de qualidade (e no s quantitativa) nas polticas
de transferncia de renda e na seguridade social como um todo. Isso,
compreendendo mudanas de qualidade tanto na natureza e contedo do prprio
PBF j que este se tornou o maior e mais visvel PTR como na contribuio ao

41 Trata-se de uma parcela de trabalhadores empobrecidos que compe a Populao


Economicamente Ativa (PEA) e que se encontram desempregados ou inseridos em ocupaes
precrias (de baixa remunerao, sem remunerao, sem carteira assinada) ou em atividades
informais.

121
processo de constituio de uma poltica de transferncia de renda e de seguridade
social no pas, de carter pblico, universal e fundada na noo do direito social.
Ao invs de identificar o PBF como uma inovao, o mais sensato seria
reconhecer que este apresenta alguns avanos pontuais e parciais em relao aos
programas anteriores, e mesmo assim passveis de muitas crticas devido s
limitaes e contradies que ele contm.
Quanto ampliao quantitativa do atendimento, nunca demais lembrar
que essa dimenso totalmente insuficiente para se avaliar o alcance, resultados e
impactos de uma poltica social. Mesmo reconhecendo o que o benefcio
representa para o alvio imediato do sofrimento de milhes de famlias que esto
vivendo na pobreza absoluta. Como afirma Sposati (2006, p. 113), a discusso de
resultados e de seus indicadores em processos de avaliao de uma poltica social
[...] muito mais do que constatar o nmero de atendimentos dia, ms ou ano sem
avaliao do contedo desses atendimentos e da qualidade de respostas que
contm.
O PBF no s herdou, mas aprofundou e aperfeioou um conjunto articulado
e coerente de elementos que estruturavam os programas que esto em sua
origem. Isso lhe confere uma identidade no s com aqueles programas, mas com
toda a gerao de programas focalizados e compensatrios de combate pobreza,
de inspirao neoliberal, implantados em vrios pases da Amrica Latina a partir
dos anos de 1980/90.
O perfil e caractersticas desses programas j foram bastante discutidos nos
Captulos 1 e 2, com base principalmente nas pesquisas realizadas por Stein
(2005). Aqui caberia apenas relembrar os elementos que indicam essa identidade:
a transferncia feita mediante a comprovao da pobreza (testes de meio) e o
cumprimento de contrapartidas (condicionalidades); a incluso no programa
baseada em critrios de seletividade rigorosos e restritivos; os critrios so
definidos exclusivamente a partir do corte de renda (de baixo valor), estabelecido
atravs das chamadas linhas de pobreza; os valores dos benefcios so pequenos,
sempre abaixo do salrio mnimo. Tudo isso se encaixa como uma luva no PBF.
Em relao ao segundo argumento utilizado na defesa do carter inovador
do PBF importante observar que, apesar da elegibilidade de famlias sem filhos
excluir at certo ponto a exigncia do cumprimento das condicionalidades
vinculadas sade e educao, ajudando com isto a ampliar um pouco mais o

122
atendimento, permanece o carter restritivo e seletivo do critrio de acesso, na
medida em que s permitido o acesso de famlias sem filhos que comprovem a
sua situao de pobreza absoluta.
Quanto ao terceiro argumento, inegvel que com o investimento do
governo na massificao do PBF, novos segmentos pobres, que no recebiam nem
os benefcios da previdncia e nem o BPC, passaram a receber o benefcio do
PBF. Tem razo Jaccoud (2009) quando afirma que o programa vem atingindo
uma parcela do pblico que tradicionalmente no o atendido pela assistncia
social. So famlias chefiadas por trabalhadores desempregados ou empregados
em ocupaes precrias e de baixa remunerao, que foram empurrados para a
misria. Os dados da PNAD 2006 revelam essa realidade ao mostrar que 27,25%
dos chefes de famlia economicamente ativos, com idade entre 15 e 59 anos
encontrava-se em famlias com renda mdia mensal inferior metade do salrio
mnimo. A pobreza extrema est relacionada tanto ao desemprego, quanto ao
emprego precrio mal remunerado ou sem remunerao (JACOOUD, 2009, p. 19).
Esse quadro indicativo tanto do grau elevado de precariedade do mercado
de trabalho e da crescente pauperizao da classe trabalhadora, quanto dos limites
do sistema de proteo social vigente no pas. Em 2005 somente 50,7% dos
trabalhadores que compe a PEA contribuam e tinham acesso cobertura da
previdncia. Entre estes se encontra aquela parte que tambm no tem acesso ao
BPC porque sua renda per capita igual ou maior que do salrio mnimo.
Parece bvio que o Estado tem a obrigao de se responsabilizar pela
proteo dessa imensa parcela da populao, independente da sua condio no
mercado de trabalho e da sua condio de contribuinte ou no. O que no natural
e inevitvel o aumento crescente e prolongado do desemprego e da precarizao
do trabalho com o crescente e infindvel transbordamento da proteo
previdenciria para a assistencial, mais exatamente para os programas de
transferncia de renda focalizados. Estes funcionam como uma espcie de tbua
de salvao para aliviar a situao do grande nmero daqueles que trabalham,
mas encontram-se sem emprego formal e sem proteo previdenciria por no
serem contribuintes do sistema.
A manuteno de uma poltica de transferncia de renda pelo Estado uma
estratgia importante para viabilizar proteo social, mas no sustentada numa
viso restrita e limitada da proteo como a que vem servindo de base para a

123
estruturao do PBF. Alm do mais, este propagado como eixo central de
combate pobreza, concebido e conduzido de forma isolada e desvinculada das
demais polticas sociais e de uma poltica econmica voltada para gerar empregos
estveis. Seu benefcio, alm de ser de baixo valor, sequer garantido como um
direito.
S para lembrar, o que se verificou pelos resultados de alguns estudos do
IPEA resumidos no captulo 1, de que pode estar de fato havendo uma
participao do conjunto das transferncias de renda (previdencirias e
assistenciais) na diminuio conjuntural da pobreza absoluta. Porm, no fica
suficientemente elucidado qual o peso da participao especfica do PBF.
Ressalta-se que entre os programas, s os que transferem benefcios com valores
correspondentes ao valor do salrio mnimo e se constituem em direito social, a
exemplo do BPC e o Seguro Rural, podem estar provocando alteraes nos ndices
de pobreza absoluta. O seu carter de programa focalizado e seletivo, com baixos
valores de benefcios e com critrios restritivos de acesso o torna incapaz, por si
s, de causar impactos mais significativos sobre a pobreza e a desigualdade.
Alm de todos esses limites, a ausncia de articulao dos programas de
transferncia de renda com uma poltica macro-econmica redistributiva e geradora
de emprego e renda, faz com que esses programas funcionem apenas para
compensar os impactos negativos das polticas e reformas neoliberais. Com isso,
servem para manter a reproduo de um imenso contingente da populao na
pobreza.
Assim, no seu conjunto, as transferncias de renda acabam por cumprir de
fato um papel junto a uma parcela expressiva dos milhes de famlias que esto
na pobreza absoluta, porm restrito ao nvel de sua subsistncia ou de sua
reproduo biolgica e no de suas necessidades bsicas. E mesmo assim, no
conseguem atingir todo o pblico que necessita da renda complementar. Alm
disso, no se constituem numa poltica nacional de transferncia de renda, na
medida em que no h uma unidade nem de concepo e nem de ao entre os
programas. Cada um deles mantm sua lgica e dinmica prpria, sendo
conduzidos de forma isolada e independente.

124
4.5 O PBF e o SUAS

Sobre a integrao do PBF ao Sistema de Seguridade, em especial ao


SUAS, constata-se que este continua operando paralelamente sua estrutura e
funcionamento, conforme a vocao original que lhe foi conferida. Desde a sua
implantao segue seu curso prprio, consolidando-se em ritmo acelerado e em
total descompasso com o processo de estruturao do SUAS. Uma das
manifestaes dessa situao pode ser localizada tanto na discrepncia do
montante de recursos entre o PBF e os demais benefcios e servios da assistncia
social, como na forma de gesto dos recursos.
A respeito da prioridade dos investimentos no PBF preciso notar que, entre
todos os programas e servios no campo da poltica da assistncia social, este teve
o maior incremento ao longo do tempo, da ordem de 278%, entre 2003 e 2009 (de
3.2 bilhes para 12.1 bilhes).
As anlises do IPEA ( 2008, p. 66-67) tambm mostraram que na
distribuio dos recursos na execuo oramentria do MDS em 2007, o PBF teve
o segundo maior recurso entre os programas: 9,2 bilhes, 37,4% do total do
oramento executado que foi de 24,5 bilhes. O programa com maior participao
foi o BPC, 13,3 bilhes, 54,3% do oramento total, cuja cobertura ultrapassou 2.6
milhes de pessoas. Nunca demais lembrar que o BPC apontado nos estudos
como um dos programas com maior impacto na melhoria das condies de vida
das famlias, j que transfere valores correspondentes ao salrio mnimo e que tem
garantia constitucional. Mesmo assim, adota critrios seletivos de acesso, restrito
idosos e pessoas com deficincia, integrando famlias com renda per capta
extremamente baixa, de at do salrio mnimo, conforme discutido no Captulo 3
desta dissertao.
A respeito da gesto dos recursos, Sposati ( 2006, p. 97) chama a ateno
para a dualidade das formas de financiamento federal no campo da assistncia
social, que ficaram mais evidentes com a implantao do SUAS e a expanso
autnoma do PBF, revelando o paralelismo existente.

A implantao do SUAS e o carter massivo do PBF deixaram explcitas


duas formas de financiamento federal na assistncia social: a) fundo a
fundo direcionada para os servios scio assistenciais; b) valor de
transferncia em benefcio direta ao cidado (SPOSATI, 2006, p. 97).

125
Tambm assinalada pela autora a desarticulao entre os benefcios
(transferncias) e servios. Os trs nveis de governo concebem e conduzem os
programas de transferncia de renda desvinculados das redes scio-assistenciais,
do trabalho social e scio-educativo e das polticas sociais, em especial das
polticas de educao, sade e trabalho. Os benefcios no so incorporados pelas
esferas municipais e estaduais em seus oramentos como parte integrante da
assistncia social.
Do ponto de vista institucional, apesar do PBF estar vinculado ao Ministrio
do Desenvolvimento Social (MDS), sua gesto feita de forma independente,
atravs de uma estrutura e dinmica prpria criada para este fim: a Secretaria
Nacional de Renda da Cidadania (SENARC). A gesto da Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS) por sua vez, operada por outra unidade: a Secretaria
Nacional de Assistncia Social (SNAS), cujo objetivo a consolidao do direito
assistncia social, de acordo com a LOAS e na perspectiva de construo do
SUAS. Nela se localiza o Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS). Desse
fundo provm inclusive os recursos destinado ao custeio do BPC. Cabe registrar
que embora a SENARC seja definida legalmente como a responsvel pela
implementao da Poltica Nacional de Renda da Cidadania, esta se reduz ao PBF,
j que o BPC gerido, acompanhado e avaliado pela SNAS, que de fato o lugar
onde este deve estar. Esta dualidade da gesto tambm expressa a viso que
prevalece na conduo do PBF, feita revelia do processo de consolidao do
SUAS, desvinculado do FNAS, caminhando e se fortalecendo em raia prpria.
A prioridade conferida pelo governo criao e fortalecimento de uma
estrutura institucional com autonomia poltica, administrativa e financeira
(independente da gesto da Poltica Nacional de Assistncia Social) para gerir o
PBF sustentada em diretrizes dos organismos internacionais. Como demonstrou
Stein (2005) o PBF tem contado com importante apoio financeiro do Banco
Mundial. O apoio tcnico deste organismo e dos demais tambm tm sido
determinante, tanto na definio do desenho do programa, como na continuidade
da sua execuo (STEIN, 2005, p. 332-333).
O PBF vem sendo anunciado por esses organismos como um dos melhores
exemplos de experincia bem-sucedida de transferncia de renda focalizada na
Amrica Latina e Caribe. Os elogios se concentram na sua excelente capacidade
de focalizao na populao extremamente pobre, na quantidade de famlias que

126
estatisticamente estaria conseguindo ultrapassar a linha de pobreza (a baixo
custo) e na sua eficiente estrutura gerencial e operacional. Para melhor ilustrar
essa ltima caracterstica, comum aos programas focalizados, basta lembrar mais
uma vez o que observou Stein (2005, p. 269) em citao j registrada nesta
dissertao:

Contam com eficiente tecnologia informtica e financeira; so financiados e


apoiados por bancos multilaterais que exercem apoio na elaborao,
operacionalizao e avaliao dos mesmos; alguns possuem sistemas
sofisticados de avaliao de impacto (STEIN, 2005, p. 269).

127
5. CONSIDERAES FINAIS

Caberia neste momento um esforo de sntese das possveis respostas s


indagaes iniciais que deram origem ao processo de pesquisa desenvolvido. A
anlise das informaes obtidas atravs do material bibliogrfico selecionado
aponta no sentido de confirmar a idia inicial de que a massificao do PBF no
significou alterao qualitativa substancial na sua natureza de programa focalizado,
seletivo e compensatrio, inspirado em pressupostos neoliberais. Indicam tambm
que o PBF permanece correndo em raia prpria, estruturando-se paralelamente ao
esforo de consolidao do SUAS. Pela grandeza e magnitude que incorporou, e
conduzido de forma independente, acaba contribuindo para desviar as atenes do
processo de construo de um projeto de seguridade social mais universal no pas.
Ao funcionar como um mecanismo com forte poder de influncia poltico-
ideolgica no s sobre o seu pblico-alvo, mas tambm sobre expressiva parcela
da populao, refora a idia na sociedade de uma proposta de proteo social
reducionista e minimalista. Alm de contribuir para fomentar o conformismo e
apatia em relao possibilidade da luta poltica por mudanas mais amplas e
profundas na sociedade brasileira.
A ttulo de concluso sero destacados a seguir alguns elementos
identificados no material pesquisado que indicam tanto a concepo de poltica
social que est subjacente ao PBF marcada pela influncia da perspectiva
neoliberal, quanto a sua relao de autonomia com o Sistema de Seguridade
Social, em especial com o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).
Ficou evidenciada a existncia de uma estratgia de governo que confere
prioridade ao estatal no campo da transferncia de renda focalizada na
pobreza absoluta, atravs de programas compensatrios e residuais. O PBF
constitui-se no eixo central dessa estratgia. Esse movimento conjugado com um
conjunto de aes voltadas para reduzir os direitos garantidos atravs das polticas
sociais bsicas. O objetivo substituir o sistema de proteo social mais universal
por programas de transferncia de renda focalizados em segmentos especficos da
populao pobre visando compensar os efeitos perversos das polticas e reformas
neoliberais.
No campo da seguridade social, isso se manifesta principalmente na
insistncia de imposio de uma contra-reforma na previdncia, na reduo dos

128
recursos do SUS e nos escassos recursos destinados aos servios scio-
assistenciais vinculados poltica nacional de assistncia social e ao SUAS,
conforme as informaes que constam do item 4.3 desta dissertao).

Tal estratgia est em plena sintonia com as principais orientaes de


poltica social de natureza neoliberal provenientes dos organismos internacionais,
voltadas em ltima instncia para reduzir os investimentos pblicos nas reas
sociais, na lgica do Estado mnimo para os trabalhadores e mximo para o capital.
Os recursos da seguridade social so desviados, atravs do mecanismo de
Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), para compor o supervit primrio e
pagar os juros, encargos e amortizaes da dvida pblica.
Essa linha de interveno no social favorece o processo de mercantilizao
dos bens e servios sociais bsicos, ampliando os espaos no mercado para a
explorao lucrativa de planos de sade, fundos de penso, entre outros, voltados
para o consumo daquela parcela da populao que pode compr-los (a categoria
dos cidados consumidores). Para a maioria que no pode pagar (a categoria dos
cidados pobres), resta o atendimento na rede pblica, cujos servios oferecidos
so em geral de baixa qualidade e em quantidade insuficiente para responder s
necessidades da populao.
A criao e consolidao de um programa como o Bolsa Famlia, que
oferece um benefcio que no se constitui como um direito social est dentro dessa
lgica de poltica social focalizada. Lavinas (2007) argumenta que o diferencial
entre garantir um direito ou dar renda um divisor de guas em matria de
poltica social, com srias conseqncias no acesso a oportunidades, melhorias
nas condies de vida, bem-estar e cidadania.
Quando o benefcio constitui-se em direito como o caso do BPC, [...] todos
aqueles que preenchem os requisitos de elegibilidade so contemplados e tornam-
se beneficirios, independentemente da situao do caixa do governo. Os
programas como o Bolsa Famlia, [...] no garantem o direito segurana
econmica, seno uma renda, o que radicalmente distinto. Sua evoluo em
termos de pblico-alvo potencial depende em primeiro lugar de quanto se quer
gastar com determinado programa (LAVINAS, 2007, p. 1468).
Os critrios de acesso ao programa, alm de baseados num baixo valor
monetrio, restringindo o benefcio apenas quelas famlias que esto na pobreza

129
absoluta, so diferenciados, fragmentando tambm o valor do benefcio, de acordo
com a condio da famlia: famlia indigente, famlia pobre, famlia sem filho, famlia
com um filho, famlia com dois filhos, famlia com trs filhos (SILVA, 2008, p. 148).
O baixo valor do benefcio do PBF outra dimenso que merece ser
retomada, pois reflete uma concepo restrita em termos do que se pretende com
uma poltica de transferncia de renda que sequer consegue responder s
necessidades mais elementares de subsistncia das famlias. A distino entre
mnimo e bsico, pensados a partir do conceito de necessidades humanas
bsicas desenvolvido por Pereira (2007, p. 26), elucidativo e aponta o sentido
que deveria ser atribudo a uma poltica social que pretenda assegurar direitos
fundamentais de cidadania.

Mnimo e bsico so, na verdade, conceitos distintos, pois, enquanto o


primeiro tem a conotao de menor, de menos, em sua acepo mais
nfima, identificada com patamares de satisfao de necessidades que
beiram a desproteo social, o segundo no. O bsico expressa algo
fundamental, principal, primordial, que serve de base de sustentao
indispensvel e fecunda ao que a ela se acrescenta (PEREIRA, 2007, p.
26).

Outro aspecto importante que indica a identidade do PBF com os ideais


neoliberais de poltica social est na prpria base terica na qual se sustenta a sua
viso da pobreza e a estratgia para o seu enfrentamento (assunto j tratado no
item 2.2). Baseia-se na idia de que possvel superar a pobreza atravs do
desenvolvimento das capacidades dos indivduos e famlias pobres, desde que
sejam criadas as oportunidades para que estes potencializem o seu capital
humano. Nesta viso, as verdadeiras causas e determinantes estruturais da
pobreza so escamoteadas e desvinculadas das suas verdadeiras origens. Tal
pressuposto se traduz na estratgia do PBF quando este prope o benefcio,
conjugado com a educao e sade (das crianas e adolescentes) e a qualificao
e insero profissional (dos jovens e adultos) como o caminho para a sada da
pobreza, no curto e longo prazo. Trata-se da chamada porta de sada da pobreza,
que possibilitaria a autonomizao das famlias.
Seria repetitivo retomar aqui o que as pesquisas e estudos vm apontando a
respeito dos resultados dessa estratgia de sada da pobreza e autonomizao das
famlias, centrado na via da incluso produtiva no curto prazo, j que esse
assunto foi examinado no terceiro captulo desta dissertao. Cabe apenas

130
sublinhar que na execuo do programa tais objetivos esto longe de se
realizarem. As iniciativas, quando existem, so pfias, como a do Plano Setorial de
Qualificao Profissional (Planseq). E mesmo que fossem mais vigorosas,
esbarrariam nos limites do mercado de trabalho, decorrentes da ausncia de uma
poltica econmica voltada para a gerao e ampliao de empregos estveis e
com direitos garantidos, para o aumento da renda dos trabalhadores e para a
socializao da riqueza socialmente produzida. Nesse quadro real, a nica forma
de incluso social realmente possvel aquela j referida: precria, marginal,
perifrica, no existente, no que permanece, e no no que muda, e, sobretudo, no
que pode mudar (Martins, 2003, p. 31).
A educao, nessa perspectiva que fundamenta o PBF, considerada como
componente estratgico para a superao do ciclo de reproduo geracional da
pobreza (mais de longo prazo). A ttulo de ilustrao de como est a condio da
oferta deste servio, segue a reproduo de um texto escrito por duas crianas de
uma famlia beneficiria do PBF. Essa famlia vem cumprindo, rigorosamente,
desde a criao do PBF, a condicionalidade de freqncia escola, principal
exigncia do programa. Na seqncia so descritas algumas das caractersticas
que retratam as condies da escola onde estudam. Elas vivem numa regio da
periferia de Recife (PE) chamado Suvaco da Cobra42.

42 As informaes foram extradas de matrias produzidas pelo jornalista Fernando Canzian


publicadas na coluna da Folha intituladas No Suvaco da Cobra, de 09/06/2008 e Enxugando
gelo?, de 11/06/2007. Tais matrias foram produzidas a partir de visitas do reprter durante quase
trs anos s famlias beneficirias do PBF que vivem no Suvaco da Cobra (Recife). Folha Online.
Acesso em: 08.06.2009.

131
Quadro 4 Retrato da educao fundamental

Fonte: Folha Online (09/06/2008).

Eles quiseram escrever

Meu nome Luan e estou na terceira srie. Meu nome Alan. Eu tenho sete anos e
Eu moro no Suvaco da Cobra e tenho trs estou na segunda srie. Eu tenho quatro
amigos na escola. amigos na escola.

As observaes do jornalista sobre as condies da educao encontradas


na localidade:
Em uma das visitas escola local, no perodo de chuvas, as paredes davam
choques por causa de fios desencapados em seu interior. A lousas estavam
to midas que o giz simplesmente no produzia riscos. Por todos os lados,
goteiras. Total de futuros envolvidos: 2.500 crianas, em trs turnos
diferentes. [...] H quem argumente que tudo isso melhor do que nada.
Que " nunca nesse pas"... etc. Que ao menos crianas esto indo escola
incentivadas pelo Bolsa Famlia e comendo um pouco melhor. [...] Tudo isso
verdade. Nesse ritmo, porm, ainda vai demorar mais uns 500 anos para
esse pessoal sair do mundo pr-histrico em que vivem (CANZIAN, 2008).

Como demonstrado no Captulo 3, alguns estudos e pesquisas revelam que


embora tenha havido aumento das matrculas nas escolas e das vacinaes de
crianas e jovens das famlias beneficirias, a quantidade dos servios ofertados
so insuficientes para atender s necessidades da populao, alm de serem de
qualidade precria. Da mesma forma outras dimenses materiais que refletem a
realidade da pobreza (no s do ponto de vista da insuficincia de renda) como da
falta/insuficincia de saneamento bsico, de infra-estrutura, da precariedade da
habitao entre outros, so retratadas nessas matrias, revelando que a pobreza
permanece.
Num contexto em que se mantm uma poltica econmica que no tem a
pretenso de alterar os determinantes estruturais da pobreza e nem reduzir as
profundas desigualdades sociais existentes, a atuao de um programa como o
Bolsa Famlia se torna imperativo para a manuteno do controle sobre a pobreza
absoluta. Ajuda a garantir um clima de maior estabilidade, evitando possveis riscos

132
de tenses e rebelies sociais. Confere legitimidade ao mandato do governo,
imprimindo-lhe um aparente carter popular e de governo comprometido com o
social.
Nas palavras de Oliveira (2007), o PBF um importante instrumento para
dar sustentao hegemonia s avessas, fenmeno ao qual j se fez referncia
no tem 4.3 desta dissertao. [...] este programa do Bolsa Famlia
extremamente perigoso, deste ponto de vista. Cria o que chamei de hegemonia s
avessas. [...] O Bolsa Famlia a base dessa hegemonia torta.
Ao alimentar o conformismo poltico, mantendo o pblico beneficirio
dependente do programa, contribui para dificultar o auto-reconhecimento desse
segmento como parte da classe que vive do trabalho, excluindo-o de qualquer
possibilidade de constituir-se enquanto sujeitos polticos autnomos, protagonistas
da sua emancipao poltica (GRAZIA, 2007, p.75).
O tipo de vnculo que o governo Lula vem estabelecendo com o segmento
mais pobre atravs do PBF vem sendo associado a uma nova modalidade de
populismo (Marques; Mendes, 2006), Filgueiras; Gonalves, 2007). O novo est
no fato desse governo fazer dos segmentos mais pobres e politicamente mais
dispersos e desorganizados a sua principal base de sustentao poltica. Por se
tratar de um segmento mais despolitizado e com menor capacidade de contestao
est mais sujeito s distintas formas de manipulao e clientelismo poltico43. A
relao poltica entre governante e eleitor ocorre de forma direta, sem a mediao
de partidos e outros organismos de representao poltica. O apoio poltico-eleitoral
que o presidente Lula vem obtendo no meio da populao pobre devido ao PBF
responsvel por 45% dos votos obtidos pelo presidente nas eleies de 2006 a
manifestao dessa espcie de devoo e gratido popular ao presidente que olha
para os pobres. Para alguns, trata-se de um fenmeno com caractersticas
messinicas.
A ausncia ou insuficincia de um trabalho scio-educativo na
implementao do programa, e a fragilidade ou inexistncia de controle social da
sua gesto, uma situao que prevalece na imensa maioria dos muncipcios. Isso
se expressou na voz de tcnicos e gestores (principalmente assistentes sociais)

43
A diferena com o populismo que se iniciou no pas com Getlio Vargas, que aquele se
sustentava principalmente no apoio dos segmentos mais organizados da classe trabalhadora,
mediante cooptao poltica destas organizaes e dos seus principais dirigentes.

133
que declararam nas pesquisas de campo estarem suas aes reduzidas ao
monitoramento e atualizao de cadastro, controle do cumprimento de metas e dos
ndices de frequncia escola e aos postos de sade (condicionalidades e ndice
de Gesto Descentralizada IGD). Na prtica, esse modelo de interveno,
aparentemente reduzido ao tecnicismo, serve para reforar a vigilncia e o
controle ideolgico sobre os pobres, ajudando a mant-los apticos,
desmobilizados e desorganizados politicamente.
Do ponto de vista da insero do PBF no contexto do Sistema de Proteo
Social legalmente constitudo no Brasil, foi possvel constatar que este mantm seu
curso prprio, consolidando-se com base numa estrutura administrativa, gerencial e
financeira independente e desvinculada do SUAS. O SUAS a expresso mais
avanada da conquista de garantia da assistncia social como direito social e de
sua materializao como poltica nacional pblica e estatal. O paralelismo do PBF,
somado concepo de poltica social restritiva que ele incorpora, enfraquece as
possibilidades de potencializao de uma poltica nacional de assistncia social e
de seguridade inspirada nos pressupostos da universalidade, unicidade e
integralidade.
Em sntese, o PBF: no se constitui em direito social; est desvinculado e
implementado paralelamente ao sistema de seguridade social e ao SUAS; tem a
pretenso de substituir o sistema de proteo existente, reduzindo-o programas
focalizados e residuais; se apresenta como o eixo central da poltica social do
governo; proclamado como a principal alternativa para a reduo da pobreza e
desigualdade. A insistncia na manuteno, ampliao e aperfeioamento de um
programa baseado nesses parmetros s poderia servir para dar sustentao
hegemonia s avessas, a qual se referia Oliveira (2007), abrindo brechas para o
florescimento das tradicionais prticas clientelistas e assistencialistas.
Frente ao grave quadro persistente de pobreza e desigualdades na
sociedade brasileira e a precariedade do sistema de proteo existente, a proposta
de um programa de transferncia de renda se torna imperativo para atender s
necessidades bsicas mais imediatas da populao, porm este no pode ser
visto, por si s, como a sada para a superao desse quadro, cujo caminho passa
necessariamente por um projeto alternativo mais amplo de mudanas profundas
nas estruturas de distribuio de renda e poder. Nem muito menos pode pretender
ser a alternativa ao sistema de proteo existente.

134
Assim, um programa de distribuio de renda que pretenda cumprir de fato o
objetivo de promover melhorias significativas nas condies de vida das famlias,
contribuindo para garantir-lhes segurana frente situaes de risco,
vulnerabilidade ou danos, deve estar pautada, pelo menos, nos seguintes
parmetros:

 Garantir o benefcio como um direito de cidadania ao acesso uma renda


bsica, incorporado como uma poltica pblica e estatal.
 Basear-se em critrios mais amplos e universais de acesso ao benefcio.
 Garantir o acesso a um benefcio com um valor fixo, pelo menos igual ao valor
de um salrio mnimo, que atenda s necessidades bsicas das famlias.
 Constituir-se como uma proposta complementar e integrada ao conjunto do
Sistema de Seguridade Social.
 Estar organicamente vinculado ao Sistema nico de Assistncia Social
(SUAS) e ao Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), submetido aos
princpios e diretrizes da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS).
 Ser conduzido de forma unificada e integrada com os demais programas de
transferncia de renda, com os servios socioassistenciais previstos na Lei
Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e articulado com as demais polticas
sociais bsicas (educao, sade, trabalho).
 Incorporar a viso do acesso educao, sade, trabalho e renda como
direito incondicional, fazendo prevalecer a dimenso educativa sobre a
punitiva na conduo da poltica de acesso renda.
 Implementar a ao de transferncia de renda, em sintonia com as demais
aes da poltica de assistncia social, privilegiando os Centros de
Referncia da Assistncia Social (CRAS) como espaos para a
potencializao de processos e experincias scio-educativas, de
mobilizao popular e de exerccio do controle social sobre as polticas
pblicas.
A proposta de uma poltica de distribuio de renda com base nesses
parmetros dever estar inserida numa estratgia mais ampliada de luta pela
superao da fragmentao setorial da seguridade social e da perspectiva de
construo de um padro mais amplo de proteo que incorpore outras polticas
sociais, alm da sade, previdncia e assistncia. Tais propostas vem sendo

135
defendidas pela categoria de assistentes sociais a partir dos seus vrios fruns de
organizao e representao poltica. No caso especfico do tema da seguridade a
Carta de Macei, aprovada durante o XIX Encontro Nacional CFESS/CRESS de
2000, tornou-se uma referncia.
O compromisso tico-poltico das assistentes sociais e de outros
profissionais com a luta pela ampliao dos direitos sociais e por sua
materializao em polticas sociais mais universais, preventivas e distributivas tem
sido fundamental para os avanos verificados nessa rea, principalmente no
campo da assitncia social. Mas caberia lembrar que a conquista deste objetivo
est associada um projeto de transformaes estruturais mais amplas e
profundas da sociedade brasileira, requerendo portanto uma estreita articulao
poltica com todos os movimentos sociais e populares comprometidos com essa
agenda de mudana.
Finalmente, cabe registrar que embora tenha se encontrado na literatura um
grande volume de estudos e pesquisas abordando temticas e dimenses variadas
sobre o PBF e demais programas de distribuio de renda, foi possvel identificar
algumas questes ainda pouco desenvolvidas, e que devido a sua relevncia,
mercem ser retomadas e aprofundadas em novos projetos de estudos e pesquisas,
destacando-se, entre elas:
a) Alguns acreditam que o PBF representou um passo qualitativo importante
no processo de unificao dos PTR, significativo para a afirmao de um Poltica
Nacional de Transferncia de Renda. A perspectiva de construo de uma Poltica
Nacional de Transferncia de Renda com base em diretrizes e investimentos
comuns que unifique os programas e aes de transferncia possvel, a partir do
PBF?
b) A discusso sobre a participao do PBF e dos demais PTR na reduo
da pobreza e da desigualdade no Brasil como se viu, um assunto complexo,
envolvendo muitas controvrsias. Vem sendo objetivo de estudos tcnicos ligados
principalmente ao IPEA. uma dimenso que precisa ser mais problematizada e
aprofundada teoricamente, a partir de estudos de natureza acadmica. Esse
assunto envolve viso diferenciadas sobre as causas e a origem da pobreza, sobre
o conceito de pobreza e sobre as possibilidades de sua superao no limite do
capitalismo, sobretudo do capitalismo dependente perifrico brasleiro.

136
c) Tambm se explorou pouco, inclusive neste trabalho, a anlise sobre as
tendncias e perspectivas para as polticas de transferncia de renda e as polticas
sociais de um modo geral, frente conjuntura eleitoral em 2010, com seus arrajos
polticos e composies de fora, e conquentes implicaes no campo da poltica
social.

137
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