LUANNA SANTANNA RONCARATTI

ALESSANDRO FONTENELLE

Polticas Pblicas
Gesto Governamental

Braslia

2008
 2008 Vestcon Editora Ltda.

Todos os direitos autorais desta obra so reservados e protegidos pela Lei n 9.610, de
19/2/1998. Proibida a reproduo de qualquer parte deste material, sem autorizao prvia
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caractersticas grficas.

Ttulo da obra: MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
Conhecimentos Gerais e Especializados Nvel Superior
Atualizada at 4-2008 (A1-AM143)

(De acordo com o Edital n 12, de 26 de maro de 2008 Esaf)

Matria:
Polticas Pblicas

Autores:
Luanna SantAnna Roncaratti
Alessandro Fontenelle

DIRETORIA EXECUTIVA EDITORAO ELETRNICA

Norma Suely A. P. Pimentel Adenilton da Silva Cabral
Antonio Gerardo Pereira
DIREO DE PRODUO Bruno Oliveira Lino Silva
Cludia Alcntara Prego de Arajo Carlos Alessandro de Oliveira
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SUPERVISO EDITORIAL Daniel dos Santos Sampaio
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SUPERVISO DE PRODUO REVISO

Carla Cunha Nunes Adriene Maria Costa
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EDIO DE TEXTO Bruno Rocha
Reina Terra Amaral Cladia Costa
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CAPA Mrcia de Oliveira
Bertoni Design Naiane Francischetto
Agnelo Pacheco Priscila Almeida
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SUMRIO
Polticas Pblicas

POLTICAS PBLICAS
Conceito de Poltica Pblica:
relao entre Poltica e Poltica Pblica ....................................................5
Anlise de Polticas Pblicas ...........................................................................7
Modelos de tomada de deciso em poltica pblica:
incremental, racional e suas variantes .....................................................10
As perspectivas do neo-institucionalismo na anlise das estratgias e
dos resultados das polticas pblicas..............................................................11
O papel da Burocracia no processo de formulao e implementao
de polticas pblicas .......................................................................................12
Tipos de polticas pblicas:
distributivas, regulatrias e redistributivas .............................................13
Polticas Pblicas e suas fases:
formao da agenda.................................................................................14
formulao...............................................................................................15
implementao ........................................................................................17
monitoramento e avaliao .....................................................................18
Controle Social transparncia e participao social....................................19
Novos arranjos de polticas pblicas..............................................................20
Federalismo e descentralizao......................................................................21
Polticas Pblicas no Brasil............................................................................22

GESTO GOVERNAMENTAL
Sistema de Planejamento e Oramento do Governo Federal:
fundamentos legais ..................................................................................29
conceitos bsicos do sistema de planejamento, oramento
e financeiro ..............................................................................................29
gesto por programas ..............................................................................35
integrao, planejamento e oramento ....................................................43
eficincia do gasto pblico ......................................................................43

POLTICAS PBLICAS
O CONCEITO DE POLTICA PBLICA E A RELAO
ENTRE POLTICA E POLTICA PBLICA
O Conceito de Poltica Pblica
A poltica pblica tem sido objeto de estudo de
diversos autores e tem recebido inmeras definies
diferentes. A primeira delas, relacionada a Dye (DYE
apud HOWLETT; RAMESH, 1996), percebe a poltica
pblica simplesmente como uma escolha governamental,
como qualquer coisa que o governo escolhe fazer ou no
fazer.
Outra definio importante de poltica pblica, cujo
principal expositor Lasswell (LASSWELL apud HO-
WLETT E RAMESH, 1996), a compreende como um
processo ordenado em etapas, dominado por especialistas
e tecnocratas, no qual as instituies pblicas respondem
s demandas da sociedade, canalizadas por grupos de
interesse e partidos polticos, atuando para alcanar as
solues mais adequadas s demandas iniciais. Sob essa
perspectiva, cada uma dessas etapas se desenvolve de
forma mais ou menos autnoma, com limites definidos,
tendo princpio e fim.
De forma distinta, Jenkins (JENKINS apud HOW-
LETT; RAMESH, 1996) percebe a poltica pblica como
um conjunto de decises inter-relacionadas tomadas por
um ator ou grupo de atores polticos, relativas seleo
de metas e meios de atingi-las dentro de uma situao
especfica, na qual essas decises devem, em princpio,
estar dentro da esfera de poder dos atores. Jenkins v as
polticas como processos, diferentemente de Dye, que as
v como escolha. Parte da idia de poltica pblica como
um comportamento orientado por objetivos.
Anderson, por sua vez, traz uma definio genrica
de poltica pblica (ANDERSON apud HOWLETT; RA-
MESH, 1996). Concebe-a como um curso proposital de
ao seguida por um ator ou conjunto de atores ao lidarem
com um problema ou questo. Essa definio envolve dois
elementos: decises tomadas por conjuntos de atores, no
um ator isolado, e a ligao entre ao do governo e a
percepo da existncia de um problema ou questo que
requer ao. A poltica pblica vista, ento, como um
fenmeno complexo consistindo em numerosas decises
tomadas por numerosos indivduos e rgos.
Para Saravia (2006), a poltica pblica envolve um
fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio
social ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar
essa realidade. Envolvem decises condicionadas pelo
prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas
provocam no tecido social, bem como pelos valores, idias
e vises dos que adotam ou influem na deciso. Pode-se
dizer que um sistema de decises pblicas que visa a
aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas
a manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores
da vida social, por meio da definio de objetivos e estra-
tgias de atuao e da alocao dos recursos necessrios
para atingir os objetivos estabelecidos.
5
Luanna SantAnna Roncaratti
De forma simplificada, pode-se dividir as diversas de-
finies em dois blocos. A primeira define poltica pblica
como escolhas que o governo opta por fazer ou no, sendo
sempre governamental. A poltica pblica vista, em
geral, como um processo ordenado com estgios claros,
dominado por profissionais e especialistas, cujo objetivo
responder s diversas demandas da sociedade.
O segundo bloco percebe a poltica pblica como um
processo que envolve mltiplas decises inter-relacio-
nadas tomadas por grupos diversos de atores polticos.
Sob essa perspectiva, as polticas pblicas, em geral, no
tm incio e fim claramente determinados, definindo-se
e redefinindo-se de forma continuada por meio de um
processo de reviso e retrao e em funo do contexto
em que se desenvolvem. Tampouco possuem processo de
racionalidade manifesta. Ao contrrio, a elaborao de
polticas pblicas envolveria um processo complexo, com
numerosas decises tomadas por numerosos indivduos e
rgos, caracterizado por limites incertos e pela interco-
nexo entre as diversas aes do governo.
Para facilitar a compreenso do conceito de poltica
pblica, Saravia (2006) enumera os componentes comuns
s diversas definies. Assim, pode-se dizer que as prin-
cipais caractersticas das polticas pblicas so:
institucional: a poltica elaborada ou decidida
por autoridade formal legalmente constituda no
mbito da sua competncia e coletivamente
vinculante;
decisrio: a poltica um conjunto-seqncia de
decises, relativo escolha de fins e/ou meios, de
longo ou curto alcance, numa situao especfica
e como resposta a problemas e necessidades;
comportamental: implica ao ou inao, fazer
ou no fazer nada; mas uma poltica , acima de
tudo, um curso de ao e no apenas uma deciso
singular;
causal: so os produtos de aes que tm efeitos
no sistema poltico e social.
A relao entre Poltica e Poltica Pblica
A poltica se refere atividade humana relacionada
ao exerccio do poder social. Tem foco na vida em grupo,
na coletividade, na alocao de recursos por parte da au-
toridade. A poltica sempre envolve poder, mas trata-se,
antes disso, de processos sociais e coletivos de escolha.
O conceito de poltica tambm est essencialmente ligado
a questes e batalhas distributivas, como quem ganha o
que, quando e como. Envolve, portanto, um conjunto de
procedimentos destinados resoluo pacfica de conflitos
em torno da alocao de bens e recursos pblicos.
Para Rua (1998), as polticas pblicas envolvem ne-
cessariamente atividade poltica. As disputas polticas e as
POLTICAS PBLICAS
relaes de foras de poder deixaro sempre suas marcas
nos programas e projetos desenvolvidos e implementados.
A poltica pblica nunca ser resultado apenas da anlise
tcnica e racional sobre um determinado problema. Assim,
o processo poltico, a interao de foras e atores em uma
determinada arena poltica, influenciar os resultados das
polticas pblicas.
 6
Conforme Rua (1998), as polticas pblicas resul-
tam do processamento, pelo sistema poltico, dos inputs
originrios do meio ambiente e, freqentemente, de
withinputs (demandas originadas no interior do prprio
sistema poltico).
Essa perspectiva tem como base a teoria de sistemas
de Easton. Para Easton, a poltica a abonao autorit-
ria de valores, a atribuio autoritria de coisas de valor.
O sistema poltico pode, ento, ser designado como o
conjunto das interaes pelas quais se efetua a abonao
autoritria de valores. Um sistema poltico se definiria,
por conseguinte, como o conjunto das interaes polticas
verificadas numa dada sociedade. No modelo eastoniano,
conforme Schwartzenberg, o sistema poltico consi-
derado uma caixa preta, no se remetendo ao que se
passa no interior dessa caixa, porque a anlise sistmica
incide essencialmente nas relaes do sistema com o seu
ambiente.
Figura 1 Modelo sistmico do processo poltico
A vida poltica formaria um sistema aberto, englobado
e imerso no seu envolvimento, mantendo mltiplas trocas
e transaes complexas com seu ambiente. Para descrever
essas relaes, Easton utiliza um diagrama para descrever
o sistema poltico (Figura 1). A mquina poltica fun-
cionaria como a mquina econmica, com inputs (o que
alimenta o sistema) e outputs (o que o sistema produz),
o que sugere que o uso do sistema permite a separao da
vida poltica do resto da sociedade.
Os inputs so de dois tipos: as exigncias ou demandas
e os apoios ou sustentculos. Inputs na forma de deman-
das e apoios alimentam o sistema poltico. As demandas
surgiriam no ambiente ou no interior do prprio sistema.
J os outputs emanariam do sistema poltico na forma de
decises e aes polticas. Eles retroalimentam o ambien-
te pela satisfao das demandas de alguns membros do
sistema e assim geram apoio ao sistema.
As exigncias ou demandas so definidas como a
expresso da opinio de que uma abonao autoritria
relativa a um objeto determinado deveria ou no deveria
ser feita pelos responsveis. A acumulao de exigncias
criaria, no entanto, uma sobrecarga que o sistema pode
suportar e absorver dentro de certos limites. Faria-se
necessrio, ento, ajustar as exigncias do ambiente
capacidade do sistema.
Schwartzenberg remete-se a um segundo tipo de
input: o apoio, suporte ou sustentculo. Segundo ele,
as exigncias tendem a enfraquecer o sistema poltico,
enquanto o apoio tende a refor-lo. O apoio engloba todos
POLTICAS PBLICAS
os comportamentos favorveis ao sistema, que podem
ser de trs tipos. O primeiro o suporte da comunidade
poltica, o apego ao conjunto coletivo, comunidade
nacional. O segundo o suporte do regime, o conjunto
das regras do jogo, englobando valores sobre os quais se
assentam o sistema poltico, as normas e a estrutura de
poder. O ltimo o apoio das autoridades, dos titulares
das funes de autoridade no sistema poltico. Para sa-
tisfazer as exigncias e suscitar sustentculos, o sistema
produz decises e aes em resposta s impulses por ele
recebidas, so os outputs do sistema.
Assim, pode-se afirmar que o sistema poltico est
fundamentalmente em interdependncia com seu am-
biente, empenhando-se em converter as exigncias e os
sustentculos que dele provm em decises e aes apro-
priadas. Em conseqncia, produz-se uma auto-regulao
do sistema, ou seja, uma regulao por retroao (feed-
back). Desse modo, o sistema poltico produz outputs,
que respondem aos inputs; mas que, por sua vez, reagem
sobre eles e lhes do forma. o processo de retroao,
pelo qual o funcionamento do sistema depende de seus
prprios outputs. A deciso efetivamente uma resposta
s exigncias e aos sustentculos direcionados ao siste-
ma, sendo tambm fonte de novas exigncias e de novos
apoios. Desse modo, as aes e decises que o sistema
poltico empreende visam de maneira constante a maxi-
mizar o apoio disponvel, respondendo de forma dinmica
ao seu envolvimento.
Definio de inputs e withinputs
De acordo com Rua (1998), os inputs e os withinputs
podem expressar demandas e suporte. As demandas
podem ser, por exemplo, reivindicaes de bens e ser-
vios, como sade, educao, estradas, transportes etc.
Podem ser, ainda, demandas de participao no sistema
poltico, como reconhecimento do direito de voto dos
analfabetos, acesso a cargos pblicos para estrangeiros,
dentre outros.
Os suportes nem sempre esto diretamente vinculados
a cada demanda ou poltica especfica. Geralmente, esto
direcionados ao sistema poltico ou classe governante.
So exemplos de suporte ou apoio a obedincia e o cumpri-
mento de leis e regulamentos; atos de participao poltica,
como o simples ato de votar e apoiar um partido poltico
etc. J a sonegao de impostos, a absteno eleitoral e
as manifestaes contra os governantes so exemplos
de ausncia do input apoio em relao ao governo ou ao
prprio sistema poltico (RUA, 1998).
Deve-se ter em conta ainda que os inputs de demanda
e de apoio no esto restritos ao plano interno da sociedade
nacional, sendo as polticas pblicas afetadas tambm pelo
que acontece em outros pases.
Os withinputs, por sua vez, tambm expressam de-
mandas e apoio. Distinguem-se, porm, dos inputs pelo
fato de que so provenientes do prprio sistema poltico:
dos agentes do executivo (ministros, burocratas, tecnocra-
tas etc.) dos parlamentares, dos governadores de estado,
do Judicirio etc.
Considera-se, portanto, que grande parte da atividade
poltica dos governos se destina tentativa de satisfazer
as demandas que lhes so dirigidas pelo atores sociais
ou aquelas formuladas pelos prprios agentes do siste-
ma poltico ao mesmo tempo que articulam os apoios
necessrios. Na realidade, o prprio atendimento das
demandas deve ser um fator gerador de apoios mas isto
nem sempre ocorre, ou, mais comumente, ocorre apenas
parcialmente.
De todo modo, na tentativa de processar as de-
mandas que se desenvolvem procedimentos formais
e informais de resoluo pacfica de conflitos que ca-

racterizam a poltica. As polticas pblicas, por sua vez,
seriam o resultado do processamento dos diversos inputs
e withinputs pelo sistema poltico.
Quando as demandas se acumulam e o sistema no
consegue encaminhar solues aceitveis, ocorre uma
crise que ameaa a estabilidade do sistema, chamada de
sobrecarga de demandas.
Trata-se de uma crise que pode ameaar a governabi-
lidade do sistema. Nesse caso, surgem presses resultantes
da combinao do excesso ou complexidade de demandas
com withinputs contraditrios e reduo do apoio ou
suporte. Em decorrncia, o sistema torna-se incapaz de
gerar decises razoveis, o que pode levar at mesmo
ruptura institucional, dependendo da sua gravidade e da
sua durao.
Atores polticos
Os atores polticos so os envolvidos na poltica,
ou melhor, nos conflitos em torno da alocao de bens e
recursos pblicos. Segundo Rua (1998), so aqueles cujos
interesses sero afetados, positiva ou negativamente, pelo
rumo tomado por uma poltica pblica qualquer.
Como identificar os atores em uma poltica pblica?
O critrio mais simples e eficaz estabelecer quem tem
alguma coisa em jogo na poltica em questo. Ou seja,
quem pode ganhar ou perder com tal poltica, quem tem
seus interesses diretamente afetados pelas decises e aes
que compem a poltica em questo (RUA,1998).
Os atores polticos so diversos e possuem caracte-
rsticas distintas. Podem ser indivduos ou grupos e esto
tanto dentro da mquina do Estado como na sociedade.
Podem ser divididos em cinco categorias:
Funcionrios eleitos dividem-se em duas cate-
gorias: membros do Executivo e do Legislativo.
O Executivo possui autoridade de formular e
implementar as polticas pblicas. Possui vrios
recursos que fortalecem sua posio: controle
sobre informao, controle sobre recursos fiscais,
a burocracia que prov conselhos e desenvolve
suas preferncias.
O Legislativo, por sua vez, envolve fruns impor-
tantes nos quais problemas sociais so enfatizados
e polticas para respond-los so demandadas. No
entanto, o potencial das legislaturas geralmente
no se realiza na prtica. Ocorre, muitas vezes,
a dominncia do Executivo sobre o Legislativo,
e a natureza do problema tambm afeta o envol-
vimento da Legislatura no processo poltico.
Em decorrncia, as legislaturas geralmente desem-
penham pequeno papel no processo de polticas
pblicas. Enquanto alguns legisladores individu-
almente podem, de acordo com suas experincias
ou interesse especial no problema, ser includos
no subsistema, legislaturas como um todo no so
atores muito significantes na formulao e na im-
plementao de polticas pblicas, principalmente
pela dificuldade que possuem em se posicionar de
forma uniforme em relao aos diversos temas que
se apresentam.
Funcionrios permanentes a burocracia consiste
em um grande nmero de especialistas que tm
tempo e expertise para lidar com questes polticas e
cuja principal funo ajudar o Executivo a desem-
7
penhar suas tarefas. Os burocratas so geralmente
a pea-chave no processo de polticas pblicas e as
figuras centrais em vrios subsistemas.
Grupos de interesses e grupos de presso Os
grupos de interesse constituem-se por pessoas que
compartilham pelo menos um interesse comum e
que atuam em prol do seu objetivo. No dependem
das relaes com entidades pblicas e podem at
mesmo prescindir dessas relaes para a execuo
do seu objetivo, caso no busquem a modificao
das polticas pblicas.
J os grupos de presso so conjuntos de pessoas
ou organizaes que tm como objetivo influen-
ciar as decises do poder pblico, em especial o
Legislativo, em favor de determinados interesses
privados. As presses podem ser exercidas tambm
sobre o Executivo, o Judicirio e os meios de co-
municao.
O principal recurso dos grupos o conhecimento,
especialmente informaes que podem no estar
disponvel aos outros. Geralmente dispem de
outros recursos organizacionais e polticos: como
dar contribuies financeiras a partidos polticos.
Seus impactos sobre a formulao e a implementa-
o de polticas pblicas variam consideravelmente
de acordo com os seus recursos organizacionais.
Seus recursos no garantem que seus interesses
sero contemplados, mas pouco comum que os
grupos, tanto de interesse como de presso, sejam
inteiramente ignorados.
Organizaes de pesquisa So em geral univer-
sidades ou think tanks, organizaes independentes
engajadas em pesquisas multidisciplinares para
influenciar as polticas pblicas. Elas mantm
interesse em um amplo conjunto de problemas e
empregam uma variedade de expertise. Sua pes-
quisa tende a ser direcionada para propor solues
prticas para problemas pblicos ou para achar
evidncias para apoiar as posies ideolgicas que
defendem. A partir de anlises e criticas, podem ter
um impacto notvel sobre as polticas pblicas.
Mdia A mdia em geral tem o potencial de
influenciar fortemente as preferncias do governo
e da sociedade na definio e na soluo de pro-
blemas. Principalmente os jornais e a televiso
so importantes agentes formadores de opinio,
apresentando uma grande capacidade de mobilizar
a ao de outros atores e influenciar as polticas
pblicas.
O seu papel na definio da agenda significativo:
o retrato que faz de problemas pblicos e solues
propostas geralmente condiciona como eles so
compreendidos pelo pblico e pelo governo. No
se deve, porm, exagerar seu papel no processo de
polticas pblicas, que geralmente espordico e
freqentemente marginal. Alm disso, outros atores
tm recursos para contrabalanar sua influncia.
POLTICAS PBLICAS
ANLISE DE POLTICAS PBLICAS
Existem diversas formas de abordar uma poltica
pblica, dependendo do ponto de vista do analista. Se-
gundo Saravia (2006), ao analisar uma poltica, pode-se
enfocar:
 8
estudos de contedos polticos, em que o analista
procura descrever e explicar a gnese e o desen-
volvimento de polticas especficas;
estudos do processo das polticas, em que se dedica
ateno s etapas pelas quais passa um assunto e se
procura verificar a influncia de diferentes setores
no desenvolvimento desse assunto;
estudos de produto de uma poltica, que tratam de
explicar por que os nveis de despesa ou o forne-
cimento de servios variam entre as reas;
estudos de avaliao, que se localizam entre a
anlise de poltica e as anlises para a poltica;
informao para a elaborao de polticas, em que seria necessria, pois o mecanismo de maximizao de
os dados so organizados para ajudar os tomadores
de deciso a adotar decises;
anlise de processo, em que se procura melhorar a
natureza dos sistemas de elaborao de polticas;
anlise de polticas, em que o analista pressiona, no
processo de poltica, em favor de idias ou opes
especficas.
Em geral, a anlise de polticas pblicas requer a
incluso de atores e instituies, dependendo da unidade
de anlise utilizada. Howlett e Ramesh (1996), ao tratar
da unidade fundamental de anlise nas polticas pblicas,
destacam o indivduo, o grupo ou as instituies. Alm
disso, os autores acrescentam dois mtodos de construo
analtica: o mtodo dedutivo e o mtodo indutivo.
A partir desses elementos, os autores constroem a
seguinte matriz:
Matriz de anlise terica das polticas pblicas
Unidade fun- Mtodos de construo da teoria
damental de
anlise Dedutiva Indutiva
Economia do
Indivduo Escolha pblica
Bem-Estar
Pluralismo / Corpo-
Grupo Marxismo
rativismo
Neo-institucio-
Instituies Estatismo
nalismo
Teorias Dedutivas
Em geral, as teorias dedutivas partem de leis gerais
para situaes especficas, saem de proposies gerais
acerca do funcionamento da sociedade para ento analisar
as polticas pblicas.
Escolha Pblica (Public choice)
Essa perspectiva aplica os princpios da economia ne-
oclssica ao comportamento poltico. Desse modo, atores
polticos, como os econmicos, agem racionalmente para
maximizar suas utilidades e o nico ator poltico relevante
o indivduo. Buchanan um de seus principais expoentes
POLTICAS PBLICAS
e defende que toda a escolha pblica e a teoria econmica
da poltica podem ser resumidas pela pressuposto de que
pessoas devem ser tratadas como maximizadores racionais
de suas utilidade (HOWLETT; RAMESH, 1996).
Acredita-se que os atores individuais so guiados pelo
auto-interesse e buscam sempre o curso de ao que mais
se adapta s suas vantagens. Assim, os governos demo-
crticos operam como se estivessem em uma campanha
eleitoral perptua, em que os tipos de decises tomadas
variam de acordo com o timing (ajustamento) do ciclo
eleitoral, implementando as decises e polticas populares
antes das eleies e as impopulares depois.
Haveria, ento, a necessidade de desenvolver institui-
es para mudar o tipo de maximizao de utilidade que
serve aos interesses de indivduos particulares, enquanto
afetam a sociedade como um todo de maneira adversa.
Ou seja, seria necessria a construo de uma ordem que
canalizasse o comportamento auto-orientado dos parti-
cipantes em direo ao bem comum. A criao de regras
utilidade que promove o bem geral nos mercados assume
uma forma prejudicial na arena poltica.
A abordagem da Escolha Pblica uma simplifi-
cao do que ocorre na realidade, tendo em vista que
vrias atividades polticas so implementadas por razes
simblicas, ritualistas, e no pela maximizao de utili-
dades em si. Alm disso, a teoria tem pobre capacidade
de predio e, apesar de defender que positiva e sem
valor, explicitamente normativa e busca promover uma
reviso particular do liberalismo ortodoxo.
Teoria de Classe (marxismo)
Na teoria de classe, a unidade fundamental so as
entidades coletivas. A associao em classe usualmente
determinada pela presena ou ausncia de certas carac-
tersticas, geralmente relacionadas economia. A mais
conhecida teoria de classe a marxista, que interpreta
as polticas pblicas nas sociedades capitalistas como
refletindo os interesses da classe dominante. H, para os
marxistas, a dominao dos capitalistas sobre o Estado e
sobre o que ele faz.
A anlise da poltica pblica, neste caso, tende a de-
monstrar como uma poltica pblica particular serve aos
interesses do capital, que seria uma prova de que ele usa
o Estado para promover seus interesses.
Porm, ainda que a poltica pblica sirva aos interesses
capitalistas, no se pode concluir que ela foi implementada
para eles. Alm disso, essa abordagem no pode explicar
as polticas em oposio ao capitalismo. Somam-se a
isso as dificuldades em determinar o que classe e em
conceituar superestrutura e base econmica.
Neo-institucionalismo
Essa abordagem reconhece os limites das teorias
baseadas no indivduo e nos grupos em lidar com os
fenmenos polticos. Busca, ento, reconhecer o papel
crucial das instituies na vida poltica e argumentar que
elas existem na sociedade para resolver problemas de
informao e troca.
Sob essa perspectiva, a unidade bsica de anlise
est relacionada transao entre indivduos no mbito
das instituies. Elas so os produtos do delineamento
humano, o resultado de aes propositadas por indivduos
instrumentalmente orientados. As instituies tambm
modelam as preferncias individuais e a extenso na qual
elas podem se realizar. Sob essa perspectiva, os fenmenos
polticos, dentre eles, as polticas pblicas, resultariam da
interao entre as instituies, que definiriam as regras do
jogo, e o comportamento dos indivduos nessa arena.

O argumento no de que instituies causam aes,
mas de que elas afetam as aes, modelando a interpreta-
o de problemas e possveis solues e constrangendo a
escolha das solues e a forma e extenso na qual podem
ser implementadas.
No entanto, esse arcabouo terico apresenta alguns
problemas, como a inabilidade em prover explicaes
coerentes e plausveis da origem das instituies sem
recorrer ao funcionalismo. Esse modelo apresentado
de forma mais aprofundada no item As perspectivas
do neo-institucionalismo na anlise das estratgias e dos
resultados das polticas pblicas.
Teorias Indutivas
Ao contrrio do dedutivismo, as teoras indutivas
dependem da acumulao de mltiplos estudos empricos,
dos quais se podem extrair proposies generalizveis.
Assim, a partir da anlise de casos especficos de polticas
pblicas, os analistas chegam a concluses gerais sobre o
funcionamento da sociedade em questo.
Economia do Bem-Estar
Conforme Howlett e Ramesh (1996), trata-se da
abordagem mais amplamente usada no estudo de polticas
pblicas. Baseia-se na noo de que os indivduos, por
meio dos mecanismos de mercado, so a base para as
decises sociais. Reconhece que mercados nem sempre
distribuem os recursos eficientemente, de forma que os
comportamentos individuais maximizadores de utilidade
no se agregaro de forma a maximizar o bem-estar de
todos.
Falhas de mercado ocorrero e as instituies podero
atuar para suplementar ou substituir o mercado. So consi-
deradas falhas de mercado: monoplio natural; informao
imperfeita; externalidades; dentre outras.
Para essa vertente, a teoria de formulao de polticas
pblicas baseia-se no conceito de falhas de mercado. As-
sim, o governo teria a responsabilidade de corrigir essas
falhas, pois resultados desejados socialmente no resultam
da tomada de decises individual sem coordenao.
Essa abordagem traz alguns conceitos relevantes para
a anlise de polticas pblicas:
Otimalidade de Pareto: Requer que uma ao seja
implementada apenas se oferecer a possibilidade
de fazer ao menos uma pessoa ficar em melhor
situao sem piorar a situao de ningum mais.
impossvel de ser aplicada na arena de polticas
pblicas, porque todas as aes do governo fazem
com que alguns fiquem melhor s expensas de
outros.
Critrio Kaldor-Hicks: Pressupe que apenas
alternativas polticas que maximizem benefcios
lquidos sobre os custos sejam escolhidas. Sob esse
critrio, uma poltica pblica pode ser escolhida
mesmo que alguma perda ocorra, desde que os ga-
nhos totais sejam maiores que a soma de perdas.
Falhas de governo: Estas envolvem desajustes
organizacionais e custos crescentes na tomada de
decises e implementao de polticas pblicas.
Por isso, os governos no devem apenas examinar
as falhas de mercado cuidadosamente, mas avaliar
tambm sua prpria capacidade de corrigi-las antes
de tentar faz-lo.
9
Deve-se citar tambm como problemas dessa abor-
dagem:
a falha em reconhecer que os Estados quase nunca
fazem polticas de forma essencialmente tcnica
(sabe-se que a escolha geralmente poltica de-
limitada por instituio poltica, feita por atores
polticos, geralmente em respostas a presses
polticas);
por negligenciar variveis polticas, essa perspec-
tiva comumente descrita como um mito, uma
iluso terica, que promove uma viso falsa e
ingnua do processo de polticas pblicas.
Pluralismo e Corporativismo
O pluralismo defende a primazia dos grupos de in-
teresse no processo poltico. Segundo Howlett e Ramesh
(1996), h diferentes interesses na sociedade que se ma-
nifestam em diferentes grupos (latentes ou potenciais e
manifestos ou organizados).
A poltica seria o processo no qual vrios interesses
concorrentes se reconciliam. As polticas pblicas, por sua
vez, so os resultados da competio e colaborao entre
grupos trabalhando para implementar o interesse coletivo
de seus membros.
Os seus principais problemas so:
no desenvolve a noo de que grupos possuem
capacidade variada de afetar tomada de decises;
o papel do governo na forma de polticas pblicas
no claro;
a noo de governo respondendo a presso de
grupos concebida erroneamente, pois assume
a unidade de propsito de ao como parte do
governo.
O neopluralismo, porm, modifica a idia de igualda-
de aproximada entre grupos e reconhece explicitamente
que alguns so mais poderosos. No entanto, ainda tem
problemas: concentra excessivamente o papel de grupos
de interesse e negligencia outros fatores importantes do
processo de polticas pblicas; e no aborda a existncia
de interesses e objetivos no Estado que podem ter efeito
sobre as polticas pblicas.
J o corporativismo baseia-se na idia de um siste-
ma de intermediao de interesses em que as unidades
constituintes so organizadas em um nmero limitado de
categorias singulares, compulsrias, no competitivas,
ordenadas hierarquicamente e funcionalmente diferen-
ciadas. So reconhecidas ou licenciadas (se no criadas)
pelo Estado e garantidas por monoplio deliberado de
representao dentro das categorias respectivas em troca
de certos controles sobre a seleo de lideres e articulao
de demandas e apoios.
Diferentemente do pluralismo, os grupos no se for-
mam livremente, no so voluntrios nem competitivos.
Nem so autnomos: dependem do Estado para reco-
nhecimento e apoio em troca de seu papel nas polticas
pblicas.
Assim, a poltica pblica modelada pela interao
POLTICAS PBLICAS
entre Estado e os grupos de interesse ou grupos reco-
nhecidos pelo Estado. Em decorrncia, a interao entre
grupos institucionalizada dentro do Estado, que no
monoltico, mas uma organizao com fissuras internas
que afetam suas aes.
Os principais problemas do corporativismo na anlise
de polticas pblicas so:
 10
descreve categorias de um tipo particular de arranjo
poltico;
desenvolve pouco a noo de processo de poltica
pblica,
no contm uma noo clara de grupo de interesse;
aborda vagamente a significncia de grupo na
poltica;
no tem clara concepo da natureza do Estado, de
seus interesses e de porque ele reconhece alguns
grupos e outros no.
Estatismo
Segundo essa perspectiva, os Estados criam, organi-
zam e regulam as sociedades. Eles dominam outros rgos
dentro de um territrio particular, moldando sua cultura
e sua economia.
O Estado visto, portanto, como um ator autnomo
com a capacidade de implementar seus objetivos, no
necessariamente respondendo s presses impostas por
grupos ou classes sociais dominantes.
A autonomia e a capacidade do Estado se baseiam
na sua equipe de funcionrios com experincias espe-
cializadas e no fato de constituir-se em uma organizao
soberana com recursos financeiros, pessoais e coercitivos
sem paralelo. Em razo disso, o Estado mais que uma
mera arena para os grupos sociais.
Essa abordagem, no entanto, no leva em conta as
liberdades sociais. Alm disso, impossvel para um Es-
tado democrtico ser autnomo da sociedade com direito
de voto nos dias atuais.
MODELOS DE TOMADA DE DECISO EM POLTICA P-
BLICA: INCREMENTAL, RACIONAL E SUAS VARIANTES
Conforme Rua (1998), existem diferentes formas de
pensar uma soluo ou uma poltica pblica em resposta
a um problema pblico. Trs modelos principais de tomada
de deciso em poltica pblica so considerados:
modelo racional-compreensivo;
modelo incremental;
modelo mixed-scanning (anlise misturada).
Modelo incremental (Lindblom)
Neste modelo, as decises de polticas pblicas so
vistas como um processo poltico caracterizado pela barga-
nha e pelo compromisso entre decisores auto-orientados.
As decises limitam-se a decises sucessivas anteriores,
sendo, portanto, apenas marginalmente diferentes das
anteriores. Dessa forma, ocorreriam apenas mudanas
incrementais no status quo.
O modelo incremental traz duas constataes ao
processo de polticas pblicas: 1) por mais adequada que
seja a fundamentao tcnica de uma alternativa, a deciso
envolve relaes de poder; 2) os governtos democrticos
no possuem efetivamente liberdade total na alocao de
recursos pblicos.
A principal crtica a este modelo se refere sua pou-
ca compatibilidade com as necessidades de mudanas
necessrias gesto de programas e projetos, podendo
gerar prejuzos eficincia do Estado e legitimar um vis
conservador no processo decisrio.
Modelo da Anlise Misturada (mixed-scanning
model Etzioni)
Combina elementos dos dois modelos anteriores.
Prev dois tipos de decises:
incrementais (ordinrias, do dia-a-dia);
fundamentais (estruturantes, estratgicas). Assim,
tomam-se as decises estruturantes e estratgicas
da forma mais racional possvel, e as decises mais
detalhadas tendem a ser elaboradas e implementa-
das de forma incremental.
Sugere que a tomada de decises tima consistiria
numa busca apressada, superficial (scanning) de alterma-
tivas, seguida pela investigao detalhada da alternativa
mais promissora. Requer que os tomadores de deciso se
engajem em uma ampla reviso do campo de deciso, sem
se dedicar, no entanto, anlise detalhada de cada alterna-
tiva, que ocorre no modelo racional-compreensivo.
Permitiria mais inovao do que o modelo incremental
sem impor as demandas irrealistas do modelo racional.

Modelo Racional-Compreensivo (H. Simon)
Neste modelo, a tomada de deciso segue as seguintes
atividades seqenciais:
Um objetivo para solucionar um problema esta-
belecido.
Todas as estratgias alternativas para alcanar o
objetivo so exploradas e listadas.
Todas as seqncias significantes de cada alterna-
tiva estratgica so previstas e as probabilidades
dessas conseqncias ocorrerem so estimadas.
Por fim, a estratgia que parece resolver o problema
ou que o resolve com menor custo selecionada.
Esse modelo parte de um pressuposto ingnuo de que
POLTICAS PBLICAS
Modelo irracional (ou lata de lixo garbage
can model)
Vrios modelos partem do pressuposto da irracio-
nalidade na tomada de decises de polticas pblicas.
O modelo da lata de lixo, um dos mais conhecidos dessa
perspectiva, defende a forma inerentemente irracional do
processo de tomada de deciso. Nega at a racionalidade
limitada permitida pelo incrementalismo. Os demais
modelos pressupem um nvel de racionalidade, de com-
preenso de problemas e previsibilidade de relaes entre
atores que no so obtidos na realidade. Para os defenso-
res dessa abordagem, a tomada de decises altamente
ambgua e imprevisvel, pouco relacionada com a busca

a informao perfeita e no considera limites cognitivos de meios para alcanar fins.

em se analisar todas as opes de polticas. Tampouco
considera adequadamente o peso das relaes de poder
na tomada de decises. Os decisores, muitas vezes, so
obrigados a selecionar polticas pblicas em bases po-
lticas, ideolgicas ou aleatoriamente, sem referncia a
padres de eficincia.
As oportunidades de decises so vistas como uma
lata de lixo em que vrios problemas e solues so jo-
gados pelos participantes. A mistura do lixo numa nica
lata depende em parte dos rtulos vinculados s latas
alternativas, mas tambm depende de qual lixo esteja
sendo produzido no momento.

Sob essa perspectiva, a construo de conhecimento
coletiva e a compreenso dos problemas e das solues
limitada. O processo de polticas pblicas se d em um con-
texto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro.
Esse modelo tira a aura de cincia e racionalidade
atribuda tomada de decises. Defende que os objetivos
so freqentemente desconhecidos para os decisores,
assim como as relaes causais. Os decisores definem as
metas e escolhem meios em um processo necessariamente
contingente e imprevisvel.
AS PERSPECTIVAS DO NEO-INSTITUCIONALISMO NA
ANLISE DAS ESTRATGIAS E DOS RESULTADOS DAS
POLTICAS PBLICAS
Definio de instituies
Em toda poltica pblica, conforme Saravia (2006),
as instituies desempenham um papel decisivo. Delas
emanam ou elas condicionam as principais decises. De
acordo com North (1990), as instituies so as regras
do jogo numa sociedade ou, mais formalmente, so os
constrangimentos que modelam as interaes humanas.
Em conseqncia, elas estruturam os incentivos nas trocas
humanas, sejam elas polticas, sociais ou econmicas.
As instituies reduzem a incerteza provendo a
estrutura da vida cotidiana. So guias para as interaes
humanas, definindo e limitando o conjunto de escolhas
dos indivduos. As instituies podem ser formais (regras
escritas) e informais (convenes e cdigos de compor-
tamento).
Quadro 1 Exemplos de instituies formais e
informais
Instituies formais Instituies informais
Regras de comrcio Vnculos histricos
internacional entre pases
Posturas e atitudes em
Direitos de propriedade
relao s mulheres
Relaes empres-
Leis trabalhistas
rio-cliente
So as regras formais e informais, somadas s ca-
ractersticas de imposio (enforcement) dessas regras
que definem o conjunto de escolhas e os resultados do
processo. A extenso da diversidade de interesses polticos
e econmicos, dada a fora de barganha relativa, influen-
ciar a estrutura de regras. Para a maioria das questes,
diz o autor, no h apenas um equilbrio possvel, mas
mltiplos equilbrios.
A imposio de regras tipicamente imperfeita por
duas razes: devido aos custos de mensurao j abor-
dados e ao fato de que essa imposio implementada
por agentes cujas funes de utilidade influenciam os
resultados. Para North, a incapacidade de sociedades em
desenvolver imposio de contratos efetiva e de baixo
custo a fonte mais importante da estagnao e subde-
senvolvimento.
A imposio de regras por um terceiro requer uma
parte neutra com a habilidade de medir atributos de um
contrato e impor acordos, de forma que a parte ofensora
11
sempre tenha que compensar a parte prejudicada em um
grau em que seja custoso violar um contrato. Alcanar uma
imposio de terceiros para contratos o maior dilema
para as sociedades.
As instituies distinguem-se das organizaes.
O propsito das regras (instituies) definir a forma na
qual o jogo ser jogado; enquanto que as organizaes in-
cluem corpos polticos, econmicos ou sociais, formados
por grupos de pessoas com o mesmo objetivo. Ou seja, se
as instituies so as regras do jogo, as organizaes so
aqueles que jogam o jogo.
Essa abordagem, no entanto, possui vrias vertentes,
no sendo algo uniforme. Uma das vertentes compartilha
elementos com a abordagem da escolha racional. Consi-
dera-se, portanto, que os indivduos so racionais, isto ,
exibem consistncia em suas preferncias, sendo elas com-
pletas e transitivas. Sabe-se, contudo, que a agregao de
preferncias individuais consistentes no produz escolhas
coletivas racionais. Ou seja, a racionalidade individual
dificilmente conduzir racionalidade do grupo, o que
resultar em equilbrios socialmente subtimos.
As instituies so uma soluo para conduzir a
resultados socialmente melhores, resolvendo o problema
da credibilidade entre indivduos e conduzindo-os ao
comportamento cooperativo.
A mudana institucional e a dependncia da
trajetria
Segundo North (1990), as instituies tendem a mudar
mais de forma incremental que de maneira descontnua.
A compreenso do comportamento dos atores necessria
para a explicao da direo da mudana institucional.
O comportamento humano aparenta ser mais complexo do
que o defendido nos modelos de utilidade individual.
As instituies alteram os preos que os indivduos
pagam e conseqentemente conduzem a idias, ideologias
e dogmas, ocupando freqentemente um papel maior nas
escolhas que os indivduos fazem. North cita o argumento
de Ronald Heiner de que h um espao entre a competn-
cia do indivduo em decifrar problemas e a sua dificuldade
em selecionar suas alternativas preferidas (CD gap). Essa
seria a maior chave para a forma na qual os indivduos
se comportam. Atores podem dispor de informaes to
pobres que no identificam as melhores alternativas. Por-
tanto, o neo-institucionalismo leva em conta tambm que
os indivduos agem baseados em informaes incompletas
e com modelos subjetivos errneos.
Na realidade, h assimetrias informacionais entre os
jogadores, havendo assim implicaes para a teoria eco-
nmica. No apenas uma parte da negociao sabe mais
sobre um atributo que a outra parte como ela pode agir
oportunisticamente, ocultando essa informao (relao
agenteprincipal).
Alm disso, a ocorrncia da mudana institucional
depende dos custos de transao envolvidos para alterar
POLTICAS PBLICAS
um estado de coisas. Custos de transao consistem em
custos de medir os atributos do que est sendo trocado e os
custos de proteger direitos e de fazer cumprir acordos.
Em decorrncia, apenas quando for do interesse
daqueles com maior poder de barganha alterar as regras
formais, haver maiores mudanas na estrutura institucio-
nal formal. No entanto, mudanas marginais incrementais
 12
ocorrem nas complexas instituies formais e informais.
Essas pequenas mudanas alteram a estrutura institucional
ao longo do tempo.
Assim, a mudana institucional tipicamente consiste
de ajustamentos marginais no complexo de regras, normas
e imposio que constituem a estrutura institucional. Ou
seja, mudanas institucionais so incrementais.
O autor refere-se, ento, a uma teoria evolutiva das
instituies segundo a qual ao longo do tempo institui-
es ineficientes so eliminadas, instituies eficientes
sobrevivem, havendo assim uma evoluo gradual de
formas de organizao econmica, poltica e social mais
eficientes.
Portanto, se o processo pelo qual se chegou s institui-
es atuais relevante e constrange escolhas futuras, no
se pode compreender as escolhas de hoje sem se traar a
evoluo incremental das instituies.
A dependncia da trajetria (path dependence) des-
creve o fato de que uma deciso ou poltica pblica, uma
vez implementada, tende a criar uma srie de interesses e
processos ao seu redor, que tornam as mudanas custosas
e, em algumas situaes, quase impossveis. Dessa manei-
ra, uma vez que uma poltica colocada em uma direo,
difcil mudar sua trajetria, em razo da rede de institui-
es e interesses criada ao seu redor. No se trata, porm,
da inevitabilidade na qual o passado prediz o futuro.
O PAPEL DA BUROCRACIA NO PROCESSO DE FORMU-
LAO E IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS
A burocracia tem desempenhado um papel central
no encaminhamento de decises cruciais, que afetam di-
retamente a vida dos cidados. Ainda assim, incipiente
o conhecimento relativo a este ator, especialmente nas
democracias no consolidadas (RUA; AGUIAR, 2006).
A burocracia pode ser definida como um conjunto de
pessoas organizadas de forma hierrquica, que realizam
um trabalho de natureza eminentemente rotineira, repe-
titiva, com pautas de trabalho fixas e normatizadas. No
entanto, conforme Subirats (2006), no conveniente
definir a burocracia como mera executora indiferente das
decises polticas.
Torna-se claro que a burocracia no composta de
agentes neutros, mas dotados de interesses prprios, que
tentam maximizar e so capazes de mobilizar recursos
polticos. Alm disso, so capazes de desenvolver con-
cepes prprias sobre as polticas pblicas e o seu papel
no jogo poltico, independentemente de consideraes
tcnicas, e de competir com os polticos visando a decises
favorveis s suas propostas e at mesmo pelo processo
poltico (RUA; AGUIAR, 2006).
Para compreender o papel da burocracia, deve-se
ter em conta seus recursos especficos, que lhe permite
exercer um protagonismo maior do que o previsto nas
anlises tradicionais (Subirats, 2006). Os recursos mais
importantes da burocracia so:
o controle sobre a informao e capacidade profis-
POLTICAS PBLICAS
sional: a burocracia que melhor conhece o que
est ocorrendo nos programas pblicos, conhece o
grau de aceitao que geram e as principais falhas
em seu desenho que devem ser modificadas.
a rede de contatos formais e informais que lhe d
uma grande acessibilidade e uma notvel influncia
na estrutura administrativa.
sua posio permanente na estrutura de formulao
e implementao das polticas, que se constitui em
um dos recursos mais eficazes.
no processo de execuo dos programas governa-
mentais que resulta mais clara a influncia da burocracia
sobre o contedo e o alcance desses programas. Na realida-
de, os objetivos das polticas pblicas tendem a ser incon-
sistentes e difusos; os recursos so sempre insuficientes; o
controle muito superficial e formalista; e as circunstncias
de trabalho na Administrao Pblica tendem a ser desenco-
rajadoras. Em resposta a essa indeterminao, os burocratas
tendem a apresentar trs tipos de respostas:
geram pautas de atuao que tendem a limitar a
demanda, a maximizar a utilizao dos recursos e
a obter a resposta positiva do pblico-alvo, para
reforar a sua prpria existncia.
tendem a modificar o seu trabalho, de forma a
ajustar os objetivos do programa aos recursos dis-
ponveis, reduzindo os objetivos ou simplesmente
modelando-os s condies existentes.
modificam a sua prpria definio do que deveria
ser o servio prestado, para assim acomodar a dis-
tncia entre objetivos e resultados e encontrar uma
resposta positiva do seu trabalho entre a clientela
atendida.
Deve-se ter em conta tambm que a burocracia tem
a capacidade de competir pelo preenchimento de cargos
governamentais e pela alocao de recursos orament-
rios. A competio interburocrtica pode contribuir para
o alargamento da participao poltica, mas tambm pode
ser prejudicial formulao de polticas governamentais
coerentes. Esse tipo de competio pode levar fragmen-
tao excessiva do processo decisrio, gerando medidas
contraditrias e impasses intragovernamentais (RUA;
AGUIAR, 2006).
Insulamento Burocrtico
Trata-se de um mecanismo de intermediao de
interesses que descreve a relao entre a burocracia e a
sociedade. Supe uma espcie de isolamento do ncleo
tcnico do Estado contra a interferncia do pblico. Des-
se modo, a alta burocracia estatal da sociedade permane-
cia isolada, conhecida como tecnocracia, implementando
polticas e tomando decises sem a participao do povo
ou sociedade e de seus representantes. Significa uma
reduo do escopo da arena em que os interesses e as
demandas populares podem desempenhar um papel na
tomada de decises. A participao vista como malfica
por atrasar ou emperrar a discusso sobre questes de
interesse pblico ou porque os diversos atores sociais
no possuem o conhecimento necessrio para participar
do processo.
Durante todo o regime militar no Brasil, buscou-se
isolar a Administrao Pblica da influncia da sociedade,
de modo que as decises eram tomadas sem que houvesse
qualquer participao e as polticas pblicas eram execu-
tadas sem mecanismos de controle social.
Sob esse paradigma, chamado tambm de paradigma
tecnocrtico, independentemente do regime poltico em
vigor, a eficincia governamental deveria ser privilegiada
por meio de concentrao, centralizao e fechamento do
processo decisrio.

Anis burocrticos
Segundo Cardoso (1974), anis burocrticos so
crculos de informao e presso (portanto, de poder)
que se constituem como mecanismo para permitir a
articulao entre setores do Estado (inclusive das foras
armadas) e setores das classes sociais. Permitem, portanto,
a articulao entre setores do Estado e de determinados
grupos da sociedade para garantir o acesso privilegiado a
certas decises pblicas.
TIPOS DE POLTICAS PBLICAS: DISTRIBUTIVAS,
REGULATRIAS E REDISTRIBUTIVAS
A classificao das polticas pblicas em diferentes
tipos segue a concepo de que diferentes reas de ati-
vidade governamental tendem geralmente a desenvolver
estruturas polticas caractersticas.
Parte-se da perspectiva de que a poltica segue as
polticas pblicas (politics follows policies). Ou seja,
as polticas pblicas, os interesses nelas envolvidos mol-
dam e definem as decises de poltica e as caractersticas
da arena na qual ocorrer o jogo poltico.
Os interesses seriam definidos a partir das especia-
lidades intrnsecas das polticas pblicas, conforme a
maneira na qual os custos e benefcios da poltica pblica
incidem sobre os atores (ou como a incidncia de custos
percebida por eles).
Assim, o padro de interao poltica entre atores
, ele prprio, definido pela natureza da poltica pblica
em questo.
Polticas Distributivas
As polticas distributivas so polticas de alocao
de recursos. Caracterizam-se pela facilidade com que
podem ser desagregadas e seus recursos dispensados de
forma atomizada a unidades isoladas, sem obedincia a
qualquer critrio mais geral e universalista. Em geral,
as polticas distributivas beneficiam um grande nmero de
destinatrios, todavia em escala relativamente pequena.
So polticas individualistas, em que h a multiplicidade
de interesses e de possibilidades de acesso, o que reduz
as chances de conflito.
Envolvem decises tomadas pelo governo que des-
consideram a questo dos recursos limitados. Alm disso,
so caracterizadas por um baixo grau de conflito dos
processos polticos, visto que essas polticas s parecem
distribuir vantagens, e no acarretar custos (diretamente
percebveis) para outros grupos.
Nas polticas distributivas, marcante a presena do
consenso e da indiferena amigvel. O relacionamento
dos atores assemelha-se ao de no-interferncia mtua,
segundo o qual adequado que cada um procure benefcios
ou favorecimento para si prprio, mas inadequado e in-
justo opor-se aos favorecimentos ou benefcios buscados
por outros.
13
nada em comum. A estrutura dessas relaes de assistncias
mtua, envolvendo favorecimento ou benefcios em troca
de votos ou de apoio eleitoral, conduz tipicamente ao Con-
gresso Nacional, onde se pode perceber uma estruturao
relativamente estvel, na qual todos se apiam mutuamente.
Outro exemplo so iniciativas caracterizadas pela patro-
nagem e clientelismo (pork barrel), em que benefcios
individuais so trocados por apoio poltico.
As questes distributivas individualizam e restringem
o conflito, oferecendo bases para coalizes altamente es-
tveis. As arenas distributivas so aquelas em que domina
um padro pluralista, no qual, em princpio, todos os atores
so equivalentes, ou seja, todos tm chances de obter a
deciso que lhes seja mais favorvel.
Polticas Regulatrias
A regulao o processo ou atividade em que o
governo requer ou prescreve certas atividades ou com-
portamentos a indivduos ou organizaes, privadas ou
pblicas, e faz isso por meio de processo administrativo
contnuo, geralmente por intermdio de agncias regu-
latrias especialmente desenhadas. As regulaes so
prescries do governo que precisam ser cumpridas,
envolvendo penalidades caso no sejam.
Essas polticas trabalham com ordens e proibies,
decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e
benefcios no so determinveis de antemo; dependem
da configurao concreta das polticas. Os impactos des-
sas polticas abrangem geralmente setores da economia,
sendo ao longo de linhas setoriais que se vo acumulando
as decises desse tipo.
As polticas regulatrias tambm tm impactos es-
pecficos e individualizados. Porm, no so passveis da
desagregao quase infinita, tpica das polticas distributi-
vas. Distinguem-se das distributivas pelo fato de, a curto
prazo, envolverem uma escolha direta entre quem ser
favorecido e quem ser desfavorecido.
Embora as leis ou regulamentos sejam estabelecidos
em termos gerais, o impacto das decises regulatrias
eleva diretamente os custos, reduzindo ou expandindo
as alternativas de ao dos agentes individuais privados.
Os custos e benefcios podem ser distribudos de forma
igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade,
do mesmo modo como as polticas tambm podem aten-
der a interesses particulares e restritos. Os processos de
conflito, de consenso e de coalizo tendem a se modificar
conforme a configurao especfica das polticas.
A arena regulatria parece ser composta de uma
multiplicidade de grupos organizados em torno de re-
laes caracterizadas por interesses que se tangenciam
ou de atitudes compartilhadas. possvel aceitar a
afirmao pluralista mais radical de que uma poltica
governamental tende a ser um resduo da interao de
grupos em conflitos.
Nesse caso, a base para coalizes inteiramente dife-
POLTICAS PBLICAS

As polticas distributivas envolvem atividades gover-
namentais nas quais os favorecidos e os no favorecidos,
os beneficiados e os no beneficiados nunca precisariam
entrar em confronto direto. Os desfavorecidos, nesses
casos, sequer podem ser identificados como grupo.
Uma coalizao fundada nessas bases no se molda no
conflito. Ao contrrio, compe-se de membros que no tm
rente da distributiva. A estrutura tpica de poder na poltica
regulatria muito menos estvel que a da distributiva.
Como as coalizes se formam em torno do interesses com-
partilhados, elas se alteram medida que esses interesses
mudam ou que surjam conflitos entre eles.
Trata-se de um padro que combina pluralismo
com elitismo, em que os resultados tendem a j estarem
 14
definidos previamente pelos interesses das elites, que
controlam os recursos organizacionais e regulamentam
a sociedade.
Polticas redistributivas
Assemelham-se s polticas regulares, no sentido
de que envolvem relaes entre amplas categorias de
indivduos e em que as decises individuais precisam ser
inter-relacionadas. Ou seja, no podem ser atomizadas
ou casusticas como as distributivas. So diferentes na
natureza do impacto, pois atingem categorias do tipo das
classes sociais ou algo prximo: ricos e pobres, grandes
e pequenos.
Constituem fatores destinados a afetar relaes de
poder. Sua estrutura poltica parece estar muito estabiliza-
da, virtualmente institucionalizada, devido estabilidade
ou ao equilbrio observvel nas relaes entre os grandes
segmentos ou classes no conjunto da sociedade, ou mes-
mo dos impasses existentes. Tal estabilidade deriva de
interesses compartilhados no interior de cada um desses
grandes conjuntos sociais ao contrrio do que ocorre na
arena distributiva.
Na redistribuio, nunca haver mais de dois lados,
e esses lados sero sempre claros, estveis, consistentes.
possvel a negociao, mas apenas com a finalidade de
reforar ou suavizar o impacto da redistribuio.
Por isso, as polticas redistributivas exigem um pro-
cesso complexo de balanceamento de interesses conflitan-
tes numa escala ampla. O padro verificado costuma ser
de soma-zero, ou seja, para que um ator ganhe, o outro
tem que perder.
So polticas que atingem um maior nmero de pes-
soas e impem perdas concretas e a curto prazo para certos
grupos sociais e ganhos incertos e futuros para outros.
Assim, a caracterstica principal deste tipo de poltica so
o conflito e a polarizao que ela capaz de gerar. Isso
absolutamente natural, uma vez que seu objetivo so o des-
vio e o deslocamento conscientes de recursos financeiros
direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos
da sociedade. So exemplos de polticas redistributivas:
tributos, polticas sociais universais, previdncia etc.
POLTICAS PBLICAS E SUAS FASES: FORMAO DA
AGENDA; FORMULAO; IMPLEMENTAO; MONI-
TORAMENTO E AVALIAO
Conforme Kingdon (2006), a poltica pblica envolve
um conjunto de processos, incluindo pelo menos: 1) o
estabelecimento de uma agenda; 2) a especificao das
alternativas a partir das quais as escolhas so feitas; 3)
uma escolha final entre estas alternativas especficas, por
meio de votao no Legislativo ou deciso presidencial;
4) a implementao dessa deciso.
Saravia (2006) tambm ressalta que cada poltica
pblica passa por diversos estgios. Em cada um deles,
os atores, as coalizes, os processos e as nfases so
POLTICAS PBLICAS
diferentes. As etapas normalmente consideradas no ciclo
de polticas pblicas so: formulao, implementao e problemas, a das polticas pblicas e a da poltica.
avaliao.
Deve-se ter em vista, porm, que a diviso por etapas
uma esquematizao terica do que ocorre na prtica.
O processo nem sempre obedece seqncia sugerida,
mas as etapas mencionadas e suas fases constitutivas esto
geralmente presentes. Portanto, a separao das polticas
pblicas em fases recurso mais importante para fins de
anlise do que um fato real do processo poltico.
A formao da agenda
A palavra agenda tem muitos usos. Para Kingdon
(2006), ela a lista de temas ou problemas que so alvo
em dado momento de uma sria ateno tanto por parte
das autoridades governamentais como de pessoas fora do
governo, mas estreitamente associadas s autoridades.
A construo da agenda envolve um processo de es-
pecificao de alternativas no qual se restringe o grande
conjunto de alternativas possveis a um grupo menor a
partir do qual as escolhas so realmente efetuadas. A idia
de incluso na agenda, em geral, refere-se ao estudo e
explicitao do conjunto de processos que conduzem os
fatos sociais a adquirir status de problema pblico.
Ao falar de agenda, deve-se diferenciar a agenda sis-
tmica ou pblica da agenda de governo ou institucional.
A agenda sistmica ou pblica a agenda da sociedade
para discusso de problemas pblicos. Envolve todas
as questes percebidas pela comunidade poltica como
merecedoras de ateno pblica.
J a agenda governamental ou institucional com-
posta pelo que visto como problema pelo governo,
sobre o qual se precisa fazer algo. Apenas uma pequena
proporo de problemas da agenda sistmica compe a
agenda institucional.
Desse modo, a agenda pblica uma agenda para
discusso, enquanto a agenda institucional uma agenda
para ao, indicando que o processo poltico para lidar
com o problema comeou.
A maneira na qual os problemas so reconhecidos,
se so reconhecidos, determina a relevncia com que eles
sero tratados. Uma enorme variedade de fatores polticos,
sociais e ideolgicos determinam quais problemas ganham
acesso agenda de polticas pblicas.
Padres de formao da agenda
Modelo de iniciao externa: as questes surgem
de grupos no-governamentais e da se expandem
at a agenda do governo.
Modelo de mobilizao: as questes so colocadas
na agenda formal sem passar pelo reconhecimento
pblico. Os lderes polticos iniciam a poltica
pblica, mas precisam de apoio do povo para sua
implementao e tentam passar o tema da agenda
formal para a agenda pblica.
Modelo de iniciao interna: grupos influentes
com acesso especial aos decisores iniciam uma
poltica pblica e no necessariamente querem que
ela seja expandida e contestada pelo povo.
Modelo de fluxos mltiplos (multiple streams mo-
del J. Kingdon)
Para Kingdon (2006), as agendas governamentais
so estabelecidas por trs dinmicas de processos: a dos
Problemas
A razo por que alguns problemas recebem mais aten-
o do que outros por parte das autoridades encontra-se

tanto nos meios pelos quais esses atores tomam conheci-
mento das situaes como nas formas pelas quais essas
situaes foram definidas como problemas.
As pessoas dentro e fora do governo reconhecem os
problemas de diversas maneiras. So em geral situaes
que colocam em cheque valores importantes para uma
dada comunidade. Algumas questes podem passar a ser
vistas como problemas em comparao com outros pases
ou unidades relevantes.
O reconhecimento de problemas um passo crtico
para o estabelecimento de agendas. As chances de uma
dada proposta ou de certo tema assumir lugar de destaque
em uma agenda so decididamente maiores se elas estive-
rem associadas a um problema importante.
Portanto, o reconhecimento e a definio dos proble-
mas afetam significativamente os resultados do processo
das polticas pblicas.
Poltica
Eventos polticos fluem de acordo com dinmica e
regras prprias. Desdobramentos na esfera poltica so
poderosos formadores de agenda. Um novo governo, por
exemplo, muda as agendas completamente ao enfatizar
as suas concepes dos problemas e suas propostas o que
torna bem menos provvel que assuntos que no estejam
entre as suas prioridades recebam ateno.
Trs elementos principais influenciam uma idia a ser
impulsionada pela poltica:
O clima nacional (national mood): uma situao
compartilhada por muitas pessoas ao mesmo
tempo;
Foras polticas organizadas, especialmente gru-
pos de presso;
Mudanas dentro do governo.
Polticas pblicas ou solues
Para Kingdon (2006), a melhor forma de entender o
surgimento de alternativas para polticas pblicas v-lo
como um processo de seleo, anlogo ao processo de
seleo natural, denominado de sopa poltica primeva
(policy primeval soup). As idias surgem desordenada-
mente, chocando-se umas com as outras, gerando novas
idias e formando combinaes e recombinaes.
As propostas julgadas inviveis (aquelas que no se
alinham aos valores das comunidades, cujos custos exce-
dem ao estipulado pelo oramento, despertam a oposio
do pblico, ou no encontram a receptividade dos polti-
cos eleitos) tm menos chances de sobreviver do que as
propostas que satisfazem esses padres.
Janelas para polticas pblicas
As dinmicas dos problemas, das polticas pblicas e
do prprio jogo da poltica tm, cada uma, vida prpria.
Os problemas so identificados e definidos de acordo
com processos que so diferentes daqueles nos quais as
polticas pblicas so elaboradas, ou de como se do os
eventos polticos. As propostas de polticas pblicas, por
sua vez, so desenvolvidas de acordo com critrios pr-
prios de incentivos e seleo, independentemente do fato
de constiturem solues para determinados problemas ou
uma resposta a deliberaes de ordem poltica. Eventos
polticos seguem sua prpria dinmica e as suas regras,
15
independentemente de estarem associados a problemas
ou propostas.
No entanto, em alguns momentos essas trs dinmicas
se unem. Um problema urgente demanda ateno, por
exemplo, e uma proposta de poltica pblica associada
ao problema e oferecida como soluo. Ou ento, um
evento poltico, como a mudana de governo, gera mu-
danas de direo.
Em alguns momentos ao longo do caminho, porm,
ocorrem algumas associaes parciais: solues para pro-
blemas que no contam com receptividade poltica naquele
momento poltico; polticas para propostas que esto de-
sacompanhadas da idia de que um grande problema est
sendo resolvido; poltica e problemas, ambos clamando
por uma ao, mas sem uma alternativa disponvel. Essas
conexes tm menos chances de ganhar prioridade dentro
de uma agenda de decises. Contudo, a completa juno
das trs dinmicas aumenta significativamente as chances
de um tema se tornar parte de uma agenda de deciso e
pode compor uma janela para polticas pblicas.
As janelas so abertas por eventos que ocorrem
tanto na dinmica dos problemas como da poltica. Por
vezes, a abertura de janelas bastante previsvel, como o
momento de renovao de alguma legislao. Em outros
momentos, elas ocorrem de forma imprevisvel, como no
caso de um acidente areo.
Previsveis ou imprevisveis, janelas abertas so pe-
quenas e escassas, no ficando abertas por muito tempo.
Uma janela pode se abrir, por exemplo, mas pode no
haver uma soluo disponvel naquele momento no re-
pertrio das polticas, de forma que a janela se fecha sem
que haja a conexo de uma soluo a um problema ou ao
cenrio poltico.
As idias desenvolvidas pelo modelo de fluxos ml-
tiplos diferem-se das teorias convencionais de anlise de
polticas pblicas. Para Kingdon (2006), os eventos no
ocorrem organizadamente em estgios, passos ou fases.
Em vez disso, dinmicas independentes que fluem pelo
sistema ao mesmo tempo, cada uma com vida prpria e
similar s outras, se unem quando se abre uma janela de
oportunidade.
Assim, os participantes no identificam primeiro o
problema para depois buscar solues para ele; na verdade,
a defesa de solues freqentemente precede a ateno
aos problemas aos quais so associados. As agendas no
so estabelecidas primeiro para depois serem geradas as
alternativas. Ao contrrio, as alternativas devem ser defen-
didas por um longo tempo antes que uma oportunidade de
curto prazo se apresente na agenda. Logo, encontram-se,
nesse modelo, doses considerveis de caos, imprevistos,
conexes fortuitas e pura sorte.
A formulao de polticas pblicas
A formulao de polticas pblicas inclui a seleo
e a especificao da alternativa considerada mais con-
veniente, seguida da declarao que explicita a deciso
POLTICAS PBLICAS
adotada. Define, desse modo, os objetivos da poltica
pblica, bem como os seus marcos jurdico, administrativo
e financeiro.
Trata-se do processo de definir, considerar e aceitar
ou rejeitar opes de polticas pblicas. No se assemelha
necessariamente ao processo ordenado das teorias racio-
nais. Espera-se, ao contrrio, que a busca pela soluo
 16
de um problema seja contenciosa e sujeita a uma ampla
variedade de presses.
So caractersticas dessa etapa de formulao de
polticas pblicas: - no precisa se limitar a um nico
conjunto de atores. - pode ocorrer sem a definio clara
do problema ou sem que os formuladores tenham contato
com os grupos afetados. - no h coincidncia necessria
entre a formulao e a organizao determinadas, apesar
de ser atividade freqente da burocracia. - a formulao
e a reformulao de polticas podem ocorrer por longos
perodos de tempo sem que se obtenha apoio suficiente
para nenhuma proposta. - os efeitos do processo em geral
no so neutros; algum ganha e algum perde.
Nem todas as decises relativas s polticas pblicas,
porm, sero tomadas durante o que se convencionou
chamar de formulao de polticas pblicas. Pode-se di-
zer, portanto, que o processo de elaborao de polticas,
freqentemente, continua durante a fase de implemen-
tao.
H inmeras razes para deixar algumas decises para
o processo de implementao, como (HILL, 2006):
no h como resolver conflitos durante a fase de
formulao;
considera-se necessrio permitir que decises-cha-
ve sejam tomadas s quando todos os fatos estive-
rem disponveis para os implementadores;
acredita-se que os implementadores esto mais
bem preparados que outros para tomar deci-
ses-chave;
pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro
impacto das novas medidas;
sabido que as decises dirias tero que envolver
negociaes e compromissos com grupos podero-
sos; ou
considera-se politicamente inadequado tentar
resolver os conflitos.
A formulao de polticas pblicas, portanto, um
processo altamente difuso, complexo e varia de caso a
caso. Restringe-se, normalmente, queles que possuem
um mnimo de conhecimento na rea do problema em
questo. Conforme Howlett e Ramesh (1996), uma das
mais importantes questes sobre o processo de formulao
de polticas pblicas quem est de fato envolvido no
processo de polticas pblicas.
Assim, identificar os principais atores dos subsiste-
mas de polticas pblicas, o que os associa, como eles
interagem e qual o efeito a interao deles traz poltica
pblica o alvo de estudo de algumas perspectivas ana-
lticas. So elas: tringulos de ferro, redes em torno de
questes, comunidades de polticas pblicas e coalizes
de advocacia.
Tringulos de ferro (iron triangles) Parte da
noo de subgoverno, entendido como um agru-
pamento de atores sociais e estatais engajados em
padres rotineiros de interao. Esse conceito se
baseia na observao de que grupos de interesses,
comisses congressuais e agncias governamentais
POLTICAS PBLICAS
nos Estados Unidos desenvolveram um sistema de
apoio mtuo ao longo de interaes mtuas cons-
tantes em questes legislativas e regulatrias. Essas
relaes de trs pontas em reas como agricultura
e transporte ficaram conhecidas tambm como
tringulos de ferro (iron triangles) que capturavam
e controlavam o processo poltico.
Redes em torno de questes (issue networks)
Heclo (apud HOWLETT; RAMESH, 1996)
concebe os subsistemas polticos como um con-
tinuum, em que tringulos de ferro esto em uma
ponta e redes em torno de questes na outra. Para
ele, a noo de tringulos de ferro e subgovernos
presume a existncia de pequenos crculos de
participantes que se tornaram autnomos. Redes
de questes, por outro lado, englobam um grande
nmero de participantes com nveis muito variveis
de compromisso mtuo ou dependncia entre si,
sendo praticamente impossvel dizer onde comea
ou acaba uma rede.
Seus participantes entram e saem da rede constan-
temente. Em vez de grupos unidos dominando um
programa, ningum nas redes controla as polticas
ou questes, sendo geralmente qualquer interesse
material secundrio em relao ao compromisso
intelectual ou emocional de seus participantes.
Assim, as redes em torno de questes so muito
menos estveis, apresentando uma troca constante
de participantes, e muito menos institucionalizadas
que os tringulos de ferro (HOWLETT; RAMESH,
1995).
Comunidades de polticas pblicas (policy co-
munities) Comunidade, por outro lado, no o
mesmo que rede, ainda que sejam freqentemente
usadas como sinnimos na literatura. Comunidade
se refere a uma categoria mais inclusiva que todas
as envolvidas na formulao de polticas pblicas.
Identifica aqueles atores reais e potenciais do uni-
verso da poltica pblica que compartilham uma
perspectiva comum da poltica pblica.
A principal vantagem na diferenciao entre rede
e comunidade a integrao de dois conjuntos
diferentes de motivao que guiam a ao daqueles
envolvidos na formulao de polticas pblicas:
conhecimento ou experincia tcnica e interesse
material. Ao associar uma comunidade de poltica
pblica a uma base de conhecimento especfico e a
rede de poltica pblica busca de algum interesse
material, dois diferentes aspectos do processo de
formulao de polticas pblicas ganham desta-
que. Os membros da comunidade esto, portanto,
ligados por questes epistmicas uma base de
conhecimento compartilhada enquanto que os
membros da rede compartilham no apenas essa
base, mas tambm interesses materiais que permi-
tem ou encorajam o contato regular (HOWLETT;
RAMESH, 1996).
Coalizes de advocacia (advocacy coalitions) Uma
coalizo de advocacia refere-se a um subconjunto
de atores no subsistema de polticas pblicas. Para
Jenkins-Smith e Sabatier (1999), uma coalizo de
advocacia consiste em atores de uma variedade de
instituies pblicas e privadas de todos os nveis
de governo que compartilham um conjunto de
crenas bsicas e que procuram manipular regras,
oramentos e pessoal das instituies governamen-
tais para alcanar suas metas ao longo do tempo.
Uma coalizo de advocacia inclui tanto os atores
sociais como os estatais em nveis de governos
locais, subnacionais e nacionais.

Esse conceito tambm combina, segundo Howlett
e Ramesh (1996), o papel do conhecimento e
dos interesses no processo de polticas pblicas.
Os atores agregam-se em razo de suas crenas
comuns, geralmente baseadas no conhecimento
que compartilham sobre o problema pblico e
em seus interesses comuns. Todos os integrantes
da coalizo de advocacia participam do processo
poltico para usar a mquina governamental para
alcanar seus objetivos.
Na maioria dos casos, h pelo menos duas coali-
zes de advocacia em cada subsistema, podendo
haver mais conforme a quantidade de estruturas
de idias existentes em cada rea de poltica p-
blica.
A implementao das decises
A implementao de polticas pblicas constitui-se
no planejamento e na organizao do aparelho adminis-
trativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e
tecnolgicos necessrios execuo de uma poltica. En-
volve a preparao para pr a poltica pblica em prtica,
bem como a elaborao de todos os planos, programas e
projetos que permitiro execut-la. J a execuo da po-
ltica pblica o conjunto de aes destinado a atingir os
objetivos estabelecidos pela poltica. a prtica efetiva,
a realizao da poltica.
As fases de implementao e execuo referem-se ao
estgio em que a poltica pblica colocada em prtica.
Transformar programas em resultados, porm, no
simples e, por uma srie de questes, eles podem no ser
implementados como o esperado. Os fatores que comu-
mente influenciam a execuo das polticas so:
a natureza dos problemas;
os contextos social, econmico, tecnolgico e
poltico em que se inserem;
a organizao dos aparatos administrativos;
os recursos polticos e econmicos do pblico-alvo;
o apoio poltico de que dispe.
Embora os recursos pblicos sejam sempre escassos
frente s necessidades, no raramente os programas de
governo falham, por exemplo, em alcanar os resultados
desejados mais por deficincia na gesto do que por ca-
rncia de recursos.
Modelos de cima para baixo e de baixo para
cima
A execuo das polticas pode ocorrer conforme duas
abordagens: o modelo de cima para baixo (top-down
approach) e o modelo de baixo para cima (bottom-up
approach). O modelo de cima para baixo assume que
o processo de poltica pblica pode ser visto como uma
srie de cadeias de comando nas quais os lderes polticos
articulam uma clara preferncia de poltica pblica que
desenvolvida com altos nveis de especificidade. Comea
com decises do governo e no considera funcionrios de
nveis inferiores.
A perspectiva de cima para baixo baseia-se no mo-
delo de estgios e aconselha uma distino clara entre a
formulao e a implementao de polticas. Nesse caso,
o ato de implementao pressupe um ato anterior, o ato
de formular a poltica pblica. As polticas so tidas como
propriedade dos formuladores que esto no topo.
17
Conforme Rua (1998), neste tipo de abordagem, so
quatro as variveis mais importantes:
a natureza da poltica: no pode admitir ambigi-
dades;
a estrutura de implementao: os elos da cadeia
devem ser mnimos;
a preveno de interferncias externas;
o controle sobre os atores envolvidos na imple-
mentao.
Deve-se levar em considerao, tambm, como o tipo
de poltica e de arenas polticas pode afetar o processo de
implementao. Ocorre que diferentes tipos de polticas e
de arenas polticas envolvem diferentes participantes com
distintos nveis de envolvimento, conforme o que esteja
em jogo no momento. Assim, alguns tipos de polticas
podem ser mais ou menos difceis de implementar, podem
ter maior ou menor probabilidade de interferncia externa
etc. (RUA, 1998)
J o modelo de baixo para cima, ao contrrio, ocorre
com todos os atores pblicos e privados envolvidos na
implementao de programas, dando nfase participao
do pblico-alvo alcanado pelo programa. Essa perspec-
tiva concentra-se sobre os atores e os rgos em si e suas
interaes, centrada nas aes como mtodo para identi-
ficar com mais clareza quem parece estar influenciando o
qu, como e o porqu. Trata-se de uma abordagem mais
realista sobre como ocorre a implementao. Abordam-se
as aes como processo contnuo da interao, com po-
lticas mutantes e passveis de mudanas, uma estrutura
complexa de interaes e um mundo externo que condi-
ciona a implementao.
Dificuldades da implementao
Por uma srie de questes relacionadas natureza
dos problemas, s circunstncias sociais, econmicas,
tecnolgicas e polticas ao redor deles, organizao da
mquina administrativa encarregada da tarefa e ao seu
pblico-alvo, as polticas pblicas podem no ser imple-
mentadas como o programado.
importante reconhecer as principais limitaes do
processo de implementao para compreend-lo:
a natureza dos problemas afeta a implementao
dos programas de diversas formas;
as decises polticas envolvem graus variados de
dificuldades tcnicas durante a implementao.
Alguns problemas so simplesmente mais difceis
de resolver por serem mais complexos, novos,
interdependentes e por envolverem uma srie de
decises.
a diversidade dos problemas considerados por um
programa pode dificultar sua implementao.
o tamanho e os recursos do grupo alvo tambm
afetam a implementao, pois quanto maior e mais
diverso o grupo mais difcil afetar seu compor-
tamento da forma desejada.
POLTICAS PBLICAS
a extenso da mudana buscada determina o nvel
de dificuldade em sua implementao.
Conforme Rua (1998), na implementao, h que
se considerar a importncia dos vnculos entre diferen-
tes organizaes e agncias pblicas para o sucesso da
implementao. Geralmente, quando a ao depende de
 18
um certo nmero de elos numa cadeia de implementao,
ento o grau necessrio de cooperao entre as organiza-
es para que esta cadeia funcione pode ser muito elevado.
Se isso no acontecer, pequenas deficincias acumuladas
podem levar a um grande fracasso.
Alm disso, h que se ter em mente que nem sempre
a implementao se distingue do prprio processo de
formulao, e, em muitos casos, a implementao acaba
sendo algo como a formulao em processo. Isso tem
conseqncias: entre outras, os prprios objetivos da
poltica e os problemas envolvidos, que no so conhe-
cidos antecipadamente em sua totalidade, ao contrrio,
vo aparecendo medida que o processo avana. Alm
disso, se h polticas que possuem caractersticas de pro-
gramas com objetivos e recursos definidos claramen-
te outras no possuem tais caractersticas, sendo muito
menos claras, inclusive quanto aos seus limites.
Ento, freqentemente, o estudo e o acompanhamento
da implementao enfrentam a dificuldade de identificar o
que que efetivamente est sendo implementado, porque
as polticas pblicas so fenmenos complexos. Even-
tualmente, essa complexidade deliberada, ou seja, em
certos casos, as polticas formuladas podem ter apenas o
objetivo de permitir que os polticos ofeream ao pblico
satisfaes simblicas, sem que haja nenhuma inteno
verdadeira de implement-las (RUA, 1998).
Assim, o processo de implementao pode ser uma
continuao da formulao, envolvendo flexibilizao,
idas e vindas etc. de maneira que compreende um
contnuo processo de interao e negociao ao longo do
tempo entre aqueles que querem pr uma poltica para
funcionar e aqueles de quem este funcionamento depende
(RUA, 1998).
Rua (1998) indica dez pr-condies necessrias para
que haja uma implementao adequada:
as circunstncias externas agncia implementado-
ra no devem impor restries que a desvirtuem;
o programa deve dispor de tempo e recursos sufi-
cientes;
no apenas no deve haver restries em termos
de recursos globais, mas tambm, em cada estgio
da implementao, a combinao necessria de
recursos deve estar efetivamente disponvel;
a poltica a ser implementada deve ser baseada
numa teoria adequada sobre a relao entre a causa
(de um problema) e o efeito (de uma soluo que
est sendo proposta);
esta relao entre causa e efeito deve ser direta e, se
houver fatores intervenientes, devem ser mnimos;
deve haver uma s agncia implementadora, que
no dependa de outras agncias para ter sucesso;
se outras agncias estiverem envolvidas, a relao
de dependncia dever ser mnima em nmero e
em importncia;
deve haver completa compreenso e consenso
POLTICAS PBLICAS
quanto aos objetivos a serem atingidos e essa con-
dio deve permanecer durante todo o processo de
implementao;
ao avanar em direo aos objetivos acordados,
deve ser possvel especificar, com detalhes com-
pletos e em seqncia perfeita, as tarefas a serem
realizadas pelos participantes individualmente;
necessrio que haja perfeita comunicao e co-
ordenao entre os vrios elementos envolvidos
no programa;
os atores que exercem posies de comando devem
ser capazes de obter efetiva obedincia dos seus
comandados.
Monitoramento e avaliao
O monitoramento ou acompanhamento o processo
sistemtico de superviso da execuo de uma atividade,
tendo como objetivo fornecer a informao necessria
para introduzir eventuais correes, a fim de assegurar a
consecuo dos objetivos estabelecidos.
A avaliao de programas, por sua vez, constitui-se
em um processo de coleta e anlise sistemtica de infor-
maes sobre caractersticas, processos e impactos de um
programa, de forma a atribuir valor e analisar o mrito
do programa, gerando recomendaes para aperfeioar a
gesto e a qualidade do gasto pblico.
A avaliao pode ter como foco a efetividade (medida
do grau de cumprimento dos objetivos que orientaram a
constituio de um determinado programa, tendo como
referncia os impactos na sociedade), a eficcia (medida
do grau de cumprimento das metas fixadas para um de-
terminado projeto, atividade ou programa em relao ao
previsto) ou a eficincia (medida da relao entre os recur-
sos efetivamente utilizados para a realizao de uma meta
para um projeto, atividade ou programa frente a padres
estabelecidos) de um programa ou projeto.
A avaliao pode ser definida ainda como o exame
objetivo, sistemtico emprico dos efeitos da poltica
pblica sobre suas metas em termos de objetivos que
pretendiam alcanar. Entretanto, os objetivos das polti-
cas pblicas freqentemente no so definidos de forma
suficientemente clara para descobrir em que extenso eles
foram alcanados.
As possibilidades de anlise objetiva so limitadas
tambm devido s dificuldades incalculveis em desenvol-
ver padres objetivos para avaliar o sucesso do governo em
lidar com questes subjetivas e problemas sociais. Uma
mesma condio pode ser interpretada diversamente por
diferentes avaliadores e no h formas definitivas para
determinar a forma certa. A interpretao que prevalece
determinada por conflitos polticos e compromissos entre
os vrios atores.
Assim, a avaliao de polticas pblicas tambm
envolve a atividade poltica. O que no significa, con-
tudo, que a avaliao seja um processo irracional ou
completamente poltico. A profundidade e o cuidado
da avaliao dependem daqueles que a demandam e/ou
daqueles que a levam a cabo. O processo de avaliao
quase sempre envolve burocratas e polticos do governo
lidando com a poltica pblica em questo e usualmente
envolve membros no-governamentais do subsistema da
poltica pblica. Pode envolver tambm os membros do
pblico-alvo e do eleitorado como um todo. Desse modo,
para realizar uma avaliao pertinente, deve-se levar em
conta os limites da racionalidade e das foras polticas
que a modelam.
O grande benefcio da avaliao de programas, no
entanto, talvez no sejam os seus resultados diretos,
mas o processo de aprendizado que a acompanha. Com
a realizao da avaliao, os atores polticos aprendem

constantemente e so levados a modificar suas posies.
Uma parte importante desse processo so a discusso,
o debate, a argumentao e a persuaso que ocorrem
constantemente entre os atores.
Pode-se concluir, portanto, que a avaliao pode
ocorrer por quatro razes:
para servir de subterfgio ou de desculpa para algo.
Por exemplo, para postergar, mudar o comando do
programa, para legitim-lo, para dar-lhe publici-
dade, dentre outros;
para preencher condies de financiamento do
programa em organismos internacionais, por
exemplo;
para subsidiar a tomada de deciso, apontando o
que acontece no programa, possibilitando corre-
es e a mensurao de custos e benefcios, que
possibilitem escolher a melhor alternativa dentre
as vrias opes e orientar a deciso de continuar,
expandir, institucionalizar ou cortar o programa;
para gerar o aprendizado organizacional: trazer um
feedback para os executores, gerar maior engaja-
mento dos implementadores, relembrar ou conven-
cer os executores sobre os objetivos do programa,
prestar contas do que est sendo gasto e dar maior
transparncia ao programa, servir de fonte para o
desenvolvimento de teorias de interveno social,
possibilitando a aquisio de conhecimentos sobre
quais so os fatores que promovem a mudana
social ou de comportamento humano.
Tipos de avaliao
As avaliaes de polticas pblicas podem ser clas-
sificadas em diversas categorias, que se diferenciam pela
forma em que so conduzidos, os atores envolvidos e
seus efeitos.
Quanto temporalidade
Avaliao ex-ante: realizada antes do incio de
implementao de um programa. Pode ser uti-
lizada para identificar se um programa deve ser
executado. Para realizar esse tipo de avaliao
necessrio projetar o que aconteceria com al-
gumas caractersticas da populao beneficiria
caso o programa fosse executado, comparando
os custos e benefcios da iniciativa com as alter-
nativas disponveis sua implantao.
Avaliao ex-post: realizada aps consolidao
ou na fase final de um programa. Normalmente
mede resultados e impactos. As avaliaes
de impacto so geralmente mais caras que as
avaliaes ex-ante, por exigirem levantamento
de dados primrios sobre o pblico-alvo, caso
o programa no disponha de um sistema de
monitoramento desenvolvido.
Quanto ao objeto
Avaliao de processo: refere-se a uma avaliao
para identificao dos aspectos da implementa-
o (insumos, processos e produtos) que podem
gerar ganhos ou perdas no atendimento s metas
do programa em relao ao seu pblico-alvo.
Tambm conhecida como avaliao formativa.
Deve-se citar tambm a chamada avaliao de
matriz, de estrutura ou de modelo, em que a
informao coletada refere-se ao desenho e
19
implementao de poltica/programa ou proje-
to, de modo a julgar a sua eficcia. Destina-se
a identificar os pontos fortes e as fraquezas de
uma interveno, tendo como objetivo verificar
se alguma mudana necessria a fim de aper-
feioar a poltica/programa/projeto.
Avaliao de resultados: refere-se avaliao
do nvel de transformao da situao a qual o
programa se prope a modificar. Expressa o grau
em que os objetivos do programa foram alcan-
ados. Verifica se o programa est cumprindo os
resultados que foram propostos. a avaliao
daquilo que se expressa como metas primrias,
intermedirias e finais de uma poltica/programa
ou projeto. Tambm conhecida como avaliao
sumria ou somativa, um julgamento sobre a
performance do programa.
Avaliao de impacto: trata-se de um tipo de
avaliao de resultados que busca conhecer os
efeitos produzidos pelo programa em algum(uns)
aspecto(s) da realidade afetada pela sua existn-
cia. Geralmente est relacionada a resultados
de mdio e longo prazos, definidos como im-
pactos, ou seja, conseqncias dos resultados
imediatos, e visa identificao, compreenso
e explicao das mudanas nas variveis e nos
fatores relacionados efetividade do programa.
Ex.: elevao da qualidade de vida no meio rural,
melhoria do abastecimento dos centros urbanos,
aumento da poupana devido reduo das
importaes etc.
Quanto execuo
Avaliao interna: avaliao realizada dentro
da organizao em que se localiza o programa,
conduzida por unidade diferente da executora.
No caso da auto-avaliao, os trabalhos so re-
alizados pela equipe responsvel pela gesto do
programa. Tem como principais vantagens me-
nor custo e melhor aproveitamento no aprendiza-
do institucional e na melhoria do gerenciamento
do programa, dado que as organizaes so em
geral mais receptivas informao produzida
internamente. Alguns autores optam por definir
a temporalidade de avaliaes que se realizam
aps o incio de um programa ou projeto entre
avaliaes intra (ou concomitante ao desenvol-
vimento do programa), post (imediatamente ao
trmino de um programa), diferenciando estas
duas modalidades da avaliao ex-post, que
seria aplicvel somente meses ou anos aps sua
concluso.
Avaliao externa: avaliao realizada por ins-
tituies externas. Tendem a apresentar maior
credibilidade com o pblico externo por utilizar
padres mais rgidos e neutros de anlise.
POLTICAS PBLICAS
CONTROLE SOCIAL TRANSPARNCIA E PARTICIPA-
O SOCIAL
O conceito de cidadania refere-se qualidade do
indivduo que dispe dos direitos polticos em uma dada
sociedade. Os direitos polticos, por sua vez, constituem
 20
um conjunto de normas constitucionalmente fixadas, refe-
rentes participao popular no processo poltico. Dizem
respeito, em outras palavras, interveno do cidado na
vida pblica de determinado pas.
No Brasil, a participao do cidado no processo
poltico ocorre principalmente por meio do sufrgio, em
suas diversas manifestaes. No entanto, a interveno
dos cidados como atores sociais e polticos nas polticas
pblicas no Brasil tem se ampliado significativamente
nos ltimos anos.
Os cidados podem ser vistos como atores polticos
quando esto envolvidos em conflitos acerca da alocao
de bens e recursos pblicos. A partir da democratizao
e da Constituio Federal de 1988, identifica-se um novo
padro na implementao das polticas pblicas no Pas,
sobretudo no que se refere participao e incluso
do cidado. As iniciativas dos governos municipais se
ampliam no campo das polticas sociais e do desenvolvi-
mento local. A ao governamental local passa a ocorrer
principalmente em razo da transferncia de atribuies
e competncias do governo central e da esfera estadual de
governo para o governo municipal, com nfase nas atribui-
es relativas cidadania social, trazida pela Constituio
Federal de 1988, e maior proximidade do governo local
com as demandas da populao, que passa a ter um grande
peso em um contexto democrtico.
O arranjo democrtico recente valoriza a construo
de novos arranjos institucionais que privilegiam a incluso
de novos atores na formulao, na implementao e na
avaliao das polticas pblicas no nvel local. Muitos
dos programas governamentais atuais tm como elemen-
to constitutivo a participao do cidado em conselhos,
fruns e redes de polticas pblicas.
A idia de controle social e transparncia no processo
de polticas pblicas ganha fora a partir dos anos 1980.
O termo accountability, cuja verso mais prxima na ln-
gua portuguesa o termo responsabilizao, aparece como
um fator de grande importncia na atuao governamental.
Remete idia de prestao de contas sociedade, ou seja,
obrigao de membros de um rgo administrativo ou
representativo de responder e prestar contas a instncias
controladoras ou a seus representados. Implica, portanto,
questes de responsabilidade social, imputabilidade,
obrigaes e prestao de contas.
NOVOS ARRANJOS DE POLTICAS PBLICAS
Segundo Farah (2006), possvel identificar atual-
mente uma srie de iniciativas que sugerem estar em curso
um processo embrionrio de reconstruo do Estado no
Brasil, em que se destacam o estabelecimento de uma
nova relao entre Estado e sociedade e a redefinio da
esfera pblica. O movimento em curso, em especial na
esfera local, pode ser entendido como parte de um pro-
cesso de reconstruo da esfera pblica, orientado para a
democratizao da gesto das polticas pblicas no Pas,
POLTICAS PBLICAS
o qual tem na descentralizao um de seus componentes
centrais.
Surge, ento, o conceito de governana democrtica,
que pressupe a descentralizao do processo decisrio e
a capacidade de implementao e acompanhamento das
polticas pblicas por parte da sociedade. A prtica da
governana democrtica exige dos governantes a abertura
para o compartilhamento do poder e uma disposio dos
atores sociais para o dilogo e para a ocupao dos espa-
os de poder, alm da capacidade de formular polticas e
de acompanhar a implementao das decises de forma
compartilhada.
Em decorrncia das mudanas verificadas nas rela-
es entre Estado e sociedade, novas institucionalidades
e espaos de concertao tm surgido para possibilitar a
gesto participativa e a governana democrtica no Brasil.
Na escala nacional, tem-se o CDES (Conselho de Desen-
volvimento Econmico e Social), bem como os conselhos
como o Condraf (Conselho Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentvel), o Conama (Conselho Nacional do
Meio Ambiente) e o Consea (Conselho Nacional de Se-
gurana Alimentar e Nutricional) que articulam polticas
ministeriais. Nos mbitos estadual e municipal, tem-se
um grande nmero de conselhos setoriais, os oramentos
participativos, os consrcios pblicos, dentre outros.
Conselhos de Polticas Pblicas
Conforme Carneiro (2006), a questo dos conselhos
de polticas pblicas insere-se fundamentalmente na rea
da governana democrtica. Como canais institucionali-
zados de participao, marcam uma reconfigurao das
relaes entre Estado e sociedade e instituem uma nova
modalidade de controle pblico sobre a ao governa-
mental e, idealmente, de co-responsabilizao quanto ao
desenho, ao monitoramento e avaliao de polticas.
Tem-se como pressuposto que os conselhos sinalizam
possibilidades de avano na gesto de polticas pblicas,
fomentando prticas mais participativas, articulando me-
canismos de accountability e gerando responsabilidade
pblica.
Os conselhos so espaos pblicos no estatais que
sinalizam a possibilidade de representao de interesses
coletivos na cena poltica e na definio da agenda pblica.
Tm carter hbrido, sendo parte do Estado e da sociedade
ao mesmo tempo. So espaos de argumentao sobre
valores, normas e procedimentos, de formao de con-
sensos, de transformao de preferncias e de construo
de identidades sociais. So tambm mecanismos de ao,
que inserem na agenda governamental as demandas e os
temas de interesse pblico, para que sejam absorvidos,
articulados politicamente e implementados sob a forma
de polticas pblicas.
Os conselhos, conforme Carneiro (2006), contribuem
para aproximar o governo dos cidados e para o enfra-
quecimento das redes de clientelismo, trazendo alianas
e conflitos de interesse para esferas pblicas de deciso.
Permitem tambm um maior grau de acerto no processo
de tomada de decises; ajudam na identificao mais
rpida de problemas e na construo de alternativas de
ao, bem como aumentam a transparncia administrativa
e pressionam as diversas reas do governo em direo a
aes mais integradas.
A incluso de novos atores, da sociedade civil e do
setor privado, na formulao, na implementao e no
controle das polticas pblicas, principalmente no nvel
local, assinala a ruptura com o padro no democrtico
de articulao entre Estado e sociedade e a tendncia
para a ampliao do domnio pblico. Abre-se caminho,
portanto, para que a sociedade passe a cobrar os resul-

tados da ao estatal, aumentando a accountability das
polticas pblicas no Brasil. As polticas no mbito local
j no parecem se restringir ao padro de interveno
estatal exclusiva e os governos locais tm assumido um
papel de coordenao e de liderana, mobilizando atores
governamentais e no-governamentais e procurando esta-
belecer um processo de concertao de diversos interesses
e de diferentes recursos em torno de objetivos comuns
(FARAH, 2006).
No entanto, alguns obstculos ainda so percebidos
para a atuao mais consistente dos conselhos. Essas di-
ficuldades referem-se em geral a ampliar a participao,
viabilizar o envolvimento e o compromisso de atores
centrais, tanto governamentais como no-governamentais,
e instituir mecanismos de controle e deliberao efetivos.
Alm disso, o desempenho dos conselhos em geral relacio-
na-se qualidade do governo municipal, e a emancipao
dessas organizaes requer uma sociedade civil organiza-
da e capaz de exercer influncia sobre o sistema poltico e
sobe as burocracias pblicas (CARNEIRO, 2006).
Redes de Polticas Pblicas
Redes de polticas pblicas envolveriam ligaes entre
atores sociais e estatais no processo de polticas pblicas.
As interaes entre os vrios departamentos e agncias do
governo e entre o governo e outras organizaes na socie-
dade constituem redes de polticas pblicas fundamentais
para sua formulao e seu desenvolvimento.
Para Rhodes, dizem Howlett e Ramesh (1996),
as redes variam de acordo com seu nvel de integrao,
que funo da estabilidade na associao, da abertura na
associao, do grau de insulamento de outras redes e do
pblico e da natureza dos recursos controlados. Assume-se
que os participantes fazem parte das redes para promover
seus prprios objetivos, vistos como essencialmente mate-
riais e objetivamente reconhecveis de fora da rede.
A anlise de redes nega a possibilidade de utilizar um
modelo nico para explicar o processo de elaborao das
polticas pblicas e se baseia na idia da diversidade das
relaes Estado-sociedade e a necessidade de desagrega-
o da anlise para compreender de forma mais completa
as polticas pblicas.
Nesse enfoque, o investigador assume que 1) o
contexto institucional elemento central que influencia
nos objetivos e estratgias que perseguem os atores que
participam do processo; 2) os atores perseguem interes-
ses diversos que no podem ser a priori assumidos e sua
compreenso depende de pesquisa emprica; 3) o volume
de atores que participam do processo de elaborao de
polticas no pode se limitar a grupos sociais e atores p-
blicos, mas deve ser ampliado a um conjunto mais amplo
como meios de comunicao e especialistas.
Assume-se, portanto, que as redes: 1) so numerosas;
2) fragmentam o Estado em tantos segmentos justapostos
quantas forem as redes; 3) dividem a sociedade em tan-
tas ordens locais justapostas de elaborao de poltica
pblica quantas forem as redes de ao pblica (MAS-
SARDIER, 2006).
So caractersticas das redes:
1) as regras de funcionamento so informais e deci-
didas na ao.
2) so espaos em que se trocam recursos, e a troca
entre os membros que cria sua interdependncia, ou
21
seja, envolvem a cooperao entre os seus membros. Se
h conflito, mais entre as redes do que dentro delas.
3) a definio de poder nas redes relacional.
A anlise de redes surge com o objetivo de captar a
diversidade de formas de intermediao de interesses entre
setores, entre pases e no tempo. Sob essa perspectiva,
as polticas pblicas so entendidas como um processo
de troca e negociao entre os atores pblicos e privados
que interagem entre si com a finalidade de trocar recursos
e informaes num marco institucional concreto.
A leitura da ordem poltica, conforme Massardier
(2006), no se faz mais em termos de separao entre
Estado e sociedade, mas entre espaos sociais autnomos
que incluem atores privados e pblicos mobilizados por
um objetivo.
FEDERALISMO E DESCENTRALIZAO
Atualmente, o valor fundamental da descentraliza-
o, isto , a transferncia das funes do centro para
a periferia, amplamente reconhecido, seja no seio de
uma nica organizao administrativa, seja com referncia
ao relacionamento entre mltiplas estruturas que fazem
parte de uma organizao mais abrangente. Em particular,
h tempos foi esclarecida a conexo entre Administra-
o Pblica e a mudana das estruturas sociais, com a
conseqente necessidade de que o desenvolvimento das
estruturas administrativas se adequasse a uma inteligente
distribuio de funes e de tarefas (BOBBIO, 2002).
possvel incluir na noo de descentralizao uma
srie de instituies, considerando-as como diferentes
manifestaes de um fenmeno qualitativamente nico
em sua essncia. A descentralizao poltica distingue-se
da administrativa, no apenas pelo tipo diferente de fun-
es exercidas, mas tambm pelo ttulo que caracteriza
o seu fundamento. A descentralizao poltica expressa
uma idia de direito autnomo, enquanto na descentrali-
zao administrativa especfica temos um fenmeno de
derivao dos poderes administrativos que, por sua vez,
derivam do aparelho poltico-administrativo do Estado.
A descentralizao poltica, porm, no coincide com o
federalismo. Um Estado federal , certamente, politica-
mente descentralizado, mas temos Estados politicamente
descentralizados que no so federais. Somente quando a
descentralizao assume os caracteres da descentralizao
poltica podemos comear a falar de federalismo ou, em
nvel menor, de uma real autonomia poltica das entidades
territoriais.
afirmao constante e generalizada que existe uma
estreita conexo entre os conceitos de descentralizao
e de democracia, tambm em relao ao fato de que a
luta pela descentralizao consistiu, principalmente, na
luta pelas autonomias locais a fim de perseguir, alm da
descentralizao, objetivos de democratizao. Alguns
viram tambm na descentralizao o instrumento por meio
do qual podem manifestar-se inteiramente as foras da
Nao (do Estado-comunidade, conforme a terminologia
POLTICAS PBLICAS
mais recente) em contraposio s foras do Estado, que
institucionalmente dominado pelo princpio da centra-
lizao. A descentralizao seria, portanto, o meio para
chegar, por intermdio de uma distribuio da soberania,
a uma real liberdade poltica (BOBBIO, 2002).
Soares (1998) define o sistema federal como uma
forma de organizao do Estado nacional caracterizada
 22
pela dupla autonomia territorial do poder poltico: uma
central e outra descentralizada. Ambas, entretanto, tm
poderes nicos e concorrentes para governar sobre o
mesmo territrio e as mesmas pessoas.
Um Estado federado envolve necessariamente a des-
centralizao do poder e possui as seguintes caractersti-
cas: repartio de competncias entre os diversos nveis,
autonomia poltica, autonomia organizacional (auto-admi-
nistrao) e autonomia financeira. Assim, caracteriza-se o
Estado federado pelo igual nvel jurdico de convivncia
entre o rgo central e os rgos regionais.
Um dos desafios relacionados ao federalismo brasi-
leiro refere-se, conforme Anastasia (2004), s enormes
desigualdades de diferentes tipos que atingem os diversos
estados brasileiros, agravadas pela competio predatria
entre os estados-membros. A concesso de incentivos
financeiros e fiscais muitas vezes utilizada como forma
de compensar desvantagens estruturais e geogrficas de
algumas regies em relao a outras do Pas.
H, conforme Rezende (1997), uma grande dificuldade
em conciliar a descentralizao fiscal com as desigualda-
des regionais no Brasil. Em um contexto como o brasileiro,
de acentuadas desigualdades na repartio espacial da
renda e da riqueza, o equilbrio entre competncias impo-
sitivas prprias e transferncias compensatrias muito
difcil de ser alcanado. Uma maior descentralizao de
competncias favorece estados e municpios de forte base
econmica ao mesmo tempo em que reduz o espao para
ampliao das transferncias da Unio em proveito das
unidades economicamente mais fracas da Federao.
Para Abrucio (1994), o resultado da estrutura estabe-
lecida com a redemocratizao foi um federalismo no qual
no h pesos e contrapesos (checks and balances) para
equilibrar o poder dos chefes dos Executivos estaduais.
A fragmentao partidria no Congresso Nacional,
que, conforme Abrucio (1994), culmina em enorme di-
ficuldade para o presidente compor maiorias, aumenta o
poder dos governadores no plano nacional devido fora
do fator regional como organizador das demandas dos
parlamentares. Isso tornaria os governadores dos estados
os comandantes das bancadas estaduais na votao de
algumas questes, como a reforma tributria.
POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
Polticas pblicas no Brasil antes da redemo-
cratizao
At o incio dos anos 1980, as polticas pblicas
promovidas pelo Estado brasileiro se caracterizavam, em
primeiro lugar, pela centralizao decisria e financeira na
esfera federal. Caberia, ento, aos estados e municpios,
quando envolvidos nas polticas, o papel de executores
das iniciativas formuladas centralmente e tendia-se a se
estabelecer uma articulao entre governos estaduais e
municipais e governo federal baseada na troca de favores
POLTICAS PBLICAS
de cunho clientelista.
As polticas pblicas eram marcadas, em segundo lu-
gar, pela fragmentao institucional. Havia a sobreposio
de novas agncias a agncias preexistentes sem ocorrer a
coordenao da ao entre os diversos rgos. complexa e expansionista do ponto de vista das insti-
Em terceiro lugar, as polticas pblicas sociais tinham
carter setorial. Ao longo dos anos 1960, ocorreu a dis-
criminao das estruturas especializadas em cada rea de
atuao governamental: educao, sade, habitao etc.
A quarta caracterstica das polticas pblicas brasilei-
ras nesse perodo consistia na excluso da sociedade civil
do processo de formulao das polticas, da implementa-
o dos programas e do controle da ao governamental.
Nesse perodo, trs mecanismos principais de articulao
entre Estado e sociedade definiam o padro verificado no
Brasil: o clientelismo, o corporativismo e o insulamento
burocrtico (FARAH, 2006).
Dessa forma, a implementao de programas e a
alocao de recursos eram influenciadas, ora pela troca de
favores, ora pela lgica corporativa. As polticas pblicas
incorporavam, portanto, interesses da sociedade civil e
do mercado, mas tal incorporao era excludente e sele-
tiva, um padro no democrtico de articulao entre o
Estado e a sociedade. A opacidade e a impermeabilidade
das polticas nesse perodo, definidas em grande medida
pelo regime autoritrio ento vigente, introduziram no
sistema um crescente dficit de accountability e de res-
ponsabilidade pblica, comprometendo tambm o alcance
da eqidade.
Polticas pblicas no Brasil aps a redemocra-
tizao
J durante os anos 1980, o debate sobre polticas
pblicas e o papel do Estado no Brasil teve como eixos a
democratizao dos processos decisrios e a eqidade dos
resultados das polticas pblicas, sendo a democratizao
vista como condio de eqidade dos resultados.
Enfatizou-se naquele momento a descentralizao e
a participao dos cidados na formulao e na imple-
mentao das polticas e para alcanar a universalizao
dos direitos sociais. Nesse perodo, porm, em paralelo
preocupao com a democratizao nos processos e
eqidade dos resultados, foram introduzidas a preocupao
com eficincia, eqidade e efetividade da ao estatal, j
que a crise fiscal se constitua em um limitante capa-
cidade de resposta do Estado s demandas crescentes da
populao.
Contrariamente s medidas neoliberais que j vi-
nham sendo adotadas na Inglaterra e Estados Unidos
ao longo da dcada de 1980, o Brasil aprovou em 1987,
com vigncia a partir de 1988, a chamada Constituio
Cidad. A Constituio Federal de 1988 possui carter
extremamente descentralizador, o que delineou um novo
federalismo, e ampliou os benefcios sociais garantidos
pelo Estado, aumentando sobremaneira os encargos da
Unio.
Muito foi feito pela ampliao do conceito de cida-
dania e pela sua extenso ao campo dos direitos sociais.
A preocupao dos constituintes foi mais de assegurar
o acesso aos servios pblicos do que de viabilizar os
recursos financeiros necessrios para a realizao dessa
tarefa. A inteno foi criar um sistema de proteo social
amplo e destinado a reduzir as desigualdades econmicas
e sociais do Pas.
A Constituio de 1988 redistributiva e inclusiva do
ponto de vista social, mas fortemente descentralizadora,
tuies fiscais. Emergem, conseqentemente, questes
referentes capacidade do Estado em transformar as

demandas sociais em polticas pblicas efetivas e, ainda,
a problemas econmicos e fiscais.
No tocante formulao e implementao de
polticas pblicas, a partir dos anos 1990, surgem novas
formas de articulao do Estado com a sociedade civil e
com o setor privado. Busca-se, ento, substituir o modelo
de proviso estatal por um modelo em que o Estado deixa
de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser coorde-
nador e fiscalizador de servios que podem ser prestados
pela sociedade civil ou pelo mercado ou em parceria com
esses setores.
A descentralizao, por sua vez, no significa apenas
transferir atribuies de forma a garantir eficincia, mas
vista, sobretudo, como redistribuio de poder, favorecen-
do a democratizao das relaes entre Estado e sociedade,
bem como do acesso aos servios.
A focalizao das polticas sociais, por outro lado,
incorporada pelo reconhecimento da necessidade de se
estabelecerem prioridades de ao em contexto de limites
de recursos e pelo entendimento de que preciso atender
de forma dirigida a alguns segmentos da populao, que
vivem situaes de carncia social extrema.
Assim, conforme Farah (2006), a agenda para a
atuao estatal no fim dos anos 1980 e nos anos 1990
marcada pelos seguintes elementos:
as teses de descentralizao e participao;
a necessidade de estabelecimento de prioridades
de ao;
a busca de novas formas de articulao com a
sociedade civil e com o mercado (envolvendo a
participao de ONGs, a comunidade organizada e
o setor privado na proviso de servios pblicos);
a introduo de novas formas de gesto nas orga-
nizaes estatais (dotando-as de maior agilidade,
eficincia e efetividade).
Caractersticas das polticas pblicas no Brasil
Segundo Rua (1998), a anlise das polticas pblicas
no Brasil permite identificar a presena de importantes
regularidades. Um dos aspectos que primeiro chamam a
ateno nas polticas pblicas brasileiras a fragmenta-
o. Percebe-se a existncia de linhas rgidas mas nem
sempre consensuais e respeitadas de demarcao das
reas de atuao de cada uma delas.
Como conseqncia, as polticas muito freqente-
mente emperram devido competio interburocrtica; ou
so fragmentadas em reas de controle de cada agncia,
na busca de uma convivncia pacfica; ou, finalmente,
estabelecem-se superposies que levam baixa racio-
nalidade e ao desperdcio de recursos.
Uma outra caracterstica recorrente citada por Rua
(1998) a descontinuidade administrativa. Como, em
regra, inexistem concepes consolidadas de misso ins-
titucional, as agncias envolvidas nas polticas pblicas
so forte e diretamente afetadas pelas preferncias, con-
vices, compromissos polticos e idiossincrasias pessoais
diversas dos seus escales mais elevados. Esses cargos,
por sua vez, so em grande parte preenchidos conforme
critrios polticos, o que confere uma certa impermanncia
aos seus ocupantes. Com isso, cada mudana dos titulares
dos cargos, como regra, provoca alteraes nas polticas
em andamento.
23
Outro aspecto recorrente nas polticas pblicas, es-
pecialmente nas polticas sociais, o de que as decises
e aes tendem a ser pensadas a partir da oferta e muito
raramente so efetivamente consideradas as demandas. To-
dos esses traos expressam, provavelmente, os padres de
autoritarismo e centralizao presentes na nossa formao
histrica, bem como nas heranas do passado autoritrio
recente. Causas parte, o fato que disso resultam des-
compassos entre oferta e demanda de polticas, acarre-
tando desperdcios, lacunas no exerccio da cidadania,
frustrao social, perda de credibilidade governamental,
desconfiana e bices plena utilizao do potencial de
participao dos atores sociais etc.
Uma quinta regularidade, conforme Rua (1998), a
presena de uma clara clivagem entre formulao/deciso
e implementao, que expressa uma perspectiva linear,
vertical e planificadora da poltica pblica. Essa clivagem
observada, primeiro, pela presena de uma cultura que
enfatiza a formulao/deciso, tomando a implementao
como dada. Ou seja, a implementao vista como um
conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das
quais as decises j foram tomadas.
Outra recorrncia observada a hegemonia do eco-
nomicismo e a desarticulao entre poltica econmica
e poltica social. Como regra, as polticas econmicas
assumem a primazia em todo o planejamento governamen-
tal, cabendo s polticas sociais um papel absolutamente
secundrio, subordinado e subsidirio.
Finalmente, Rua (1998) destaca que a maioria dos
programas existentes peca pela falta de focalizao. Esse
um tema bastante controvertido. Na forma defendida pelo
Consenso de Washington, a focalizao e a seletividade
das polticas sociais ameaam a idia da universaliza-
o, to cara a certos setores polticos brasileiros, j que
corresponde ao estreitamente do grupo beneficiado pelas
polticas, restringindo-as progressivamente aos estratos
sociais mais excludos, cabendo aos demais recorrer
oferta de servios pelo mercado. Na realidade, embora
tal estratgia seja potencialmente vivel nas economias
desenvolvidas do ps-welfare state no qual o bem-estar
mais ou menos generalizado e identificam-se apenas
minorias excludas , no caso dos pases em desenvol-
vimento, com suas imensas assimetrias sociais e uma
macia maioria de excludos, a focalizao parece perder
totalmente o sentido.
Focalizao e seletividade significariam, em socie-
dades como a nossa, que os direitos so universais, mas
os recursos so redistribudos segundo as necessidades
sociais, setoriais, locais e regionais, que so, sempre,
extremamente diferenciadas.
Fundamentos atuais das polticas pblicas no
Brasil
Atualmente, as polticas pblicas brasileiras organi-
zam-se no Plano Plurianual, elaborado a cada quatro anos.
POLTICAS PBLICAS
Conforme o texto do projeto de lei do Plano Plurianual
(PPA) 2008-2011, o PPA organiza a atuao governamen-
tal em programas orientados para o alcance dos objetivos
estratgicos definidos para o perodo do Plano. no
PPA, portanto, que o governo pode revisar os programas
existentes do Estado, reformul-los, extingui-los ou criar
novos programas e projetos. Ou seja, o PPA a ferramenta
 24
administrativa de que dispe o governo para avaliar e
definir o direcionamento que se quer dar ao Pas durante
aquele mandato, com a clara definio dos objetivos es-
tratgicos que sero buscados e das questes que entraro
na agenda como prioritrias.
No PPA 2008-2011, esto os seguintes objetivos como
orientaes estratgicas do governo:
promover a incluso social e a reduo das desi-
gualdades;
promover o crescimento com sustentabilidade,
gerao de empregos e distribuio de renda;
propiciar o acesso da populao brasileira edu-
cao e ao conhecimento com eqidade, qualidade
e valorizao da diversidade;
fortalecer a democracia, com igualdade de gne-
ro, raa e etnia, e a cidadania com transparncia,
dilogo social e garantia dos direitos humanos;
implantar uma infra-estrutura eficiente e integra-
dora do territrio brasileiro;
reduzir as desigualdades regionais a partir das
potencialidades locais do territrio nacional;
fortalecer a insero soberana internacional e a
integrao sul-americana;
elevar a competitividade sistmica da economia,
com inovao tecnolgica;
promover um ambiente social pacfico e garantir
a integridade dos cidados;
promover o acesso com qualidade a servios e
benefcios sociais, sob a perspectiva da universa-
lidade e da eqidade, assegurando-se seu carter
democrtico e descentralizado.
Os fundamentos que sustentam esse modelo so:
integrao entre planejamento, oramento e gesto:
desenvolver planejamento, oramento e gesto por
programas, de forma integrada, em todos os rgos
da Administrao Pblica;
transparncia, participao e controle social: tornar
pblicas as informaes referentes execuo CARNEIRO, Carla. Conselhos de polticas pblicas:
dos programas de governo, possibilitando maior
e melhor controle quanto aplicao dos recursos
pblicos e aos resultados obtidos; e possibilitar
uma participao mais efetiva da sociedade no
processo alocativo;
formao de parcerias: estimular a participao de
outras esferas de governo e da iniciativa privada
como fontes alternativas ao financiamento dos
programas;
melhoria do gerenciamento: dotar os administra-
dores pblicos de um sistema gerencial estruturado
e atualizado, visando a facilitar a tomada de deci-
ses, corrigir desvios e direcionar a aplicao de
recursos para o alcance dos resultados pretendidos;
e desenvolver a Administrao Pblica de forma
a melhor definir responsabilidades, difundir a
conscientizao de custos, a melhoria contnua da
qualidade e, sobretudo, o comprometimento com
POLTICAS PBLICAS
resultados;
avaliao: criar condies para a avaliao dos University Press, 1990.
programas e dos efeitos destes sobre a sociedade,
visando melhoria da gesto e compatibilizao
da alocao de recursos oramentrios com a ca-
pacidade de execuo e gerao de resultados dos
programas.
Desse modo, o modelo de planejamento, oramento
e gesto por programas institudo pelo Governo Federal
pressupe orientar toda a ao do governo para a resoluo
de problemas ou demandas da sociedade. Busca romper
com a viso departamentalizada das organizaes do
setor pblico, centrada nos procedimentos burocrticos,
introduzindo nas organizaes pblicas uma preocupao
gerencial com a obteno de resultados na sociedade.
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EXERCCIOS
1. (FGV/FNDE/2007) Assinale a alternativa que melhor
descreva o conceito de poltica pblica.
a) Um programa de governo.
b) O Plano Plurianual do governo.
c) Um conjunto de decises interativas de governo
com objetivos prefixados.
d) Um conjunto de marcos jurdicos.
e) Um projeto de lei.
2. (FGV/FNDE/2007) Analise as alternativas a seguir:
I. As polticas pblicas so exclusividade da Adminis-
trao Pblica e das agncias reguladoras.
II. Polticas pblicas distributivas so as que surgem
de demandas tpicas, especficas, restritas e de bens
divisveis e de impacto localizado.
III. Polticas pblicas regulatrias so as que apresen-
tam impactos especficos e individualizados, elevando
custos ou reduzindo a possibilidade de ao de agentes
privados, embora as decises alocativas se baseiem
em leis e regulamentos que sejam estabelecidos em
termos gerais.
Assinale:
a) se somente as alternativas II e III estiverem cor-
retas.
b) se somente a alternativa II estiver correta.
c) se somente as alternativas I e II estiverem corretas.
d) se somente as alternativas I e III estiverem cor-
retas.
e) se somente a alternativa I estiver correta.
3. (Esaf/EPPGG/2002) O estudo das polticas pblicas
mostra que possvel haver diferentes arenas decisrias,
caracterizando distintas modalidades de policies. Entre
os itens abaixo, assinale a nica assertiva correta.
a) As polticas redistributivas acirram os conflitos,
caracterizando-se como jogos de soma zero, nos
quais o benefcio de um grupo ou coletividade s
pode ocorrer a partir do prejuzo dos interesses do
grupo oposto.
25
b) O mais intenso nvel de conflito de interesses ocor-
re nas arenas distributivas, j que, cada vez mais
os governos sofrem com a escassez de recursos.
c) As polticas redistributivas sempre contam com
elevado grau de legitimidade social, j que expres-
sam a disposio da classe poltica para superar as
desigualdades sociais.
d) As polticas regulatrias tm por finalidade asse-
gurar a proteo dos cidados contra o poder dos
monoplios privados.
e) As polticas distributivas so aquelas que mais
contribuem para o avano da democracia, j que
permitem, aos representantes polticos, alianas,
composies e barganhas com elevado grau de
legitimidade e transparncia.
4. (FCC/Gestor-BA/2004) O Programa Bolsa Escola
consiste em destinar temporariamente em dinhei-
ro, um salrio mnimo mensal s famlias em situao
de carncia material e precariedade social. Um dos
requisitos que todos os filhos da famlia entre 7 e
14 anos estejam matriculados em escolas pblicas.
Programa Bolsa Escola uma ao governamental
de tipo
a) regulatria
b) auto-regulatria
c) libertria
d) distributiva
e) redistributiva
5. (Esaf/Ipea/Tcnico/2004) O estudo das polticas p-
blicas mostra que possvel haver diferentes arenas
decisrias, caracterizando distintas modalidades de
polticas. Entre os enunciados abaixo, versando
sobre este tema, assinale a nica assertiva correta.
a) O mais intenso nvel de conflito de interesses
ocorre nas arenas distributivas, porque a base de
arrecadao dos governos vem-se estreitando con-
sistentemente e os decisores enfrentam restries
fiscais cada vez mais graves.
b) As polticas redistributivas acirram os conflitos,
caracterizando-se como jogos de soma-zero, nos
quais o benefcio de um grupo ou coletividade
implica necessariamente o prejuzo dos interesses
do grupo oposto, pelo menos no curto prazo.
c) As polticas distributivas so aquelas que mais
contribuem para o avano da democracia, pois
permitem aos representantes polticos alianas,
composies e barganhas com elevado grau de
legitimidade e transparncia.
d) A finalidade das polticas regulatrias estabelecer
o ordenamento da atividade econmica, de maneira
a assegurar a proteo dos cidados contra o poder
dos monoplios privados.
e) As polticas redistributivas sempre contam com
elevado grau de legitimidade social, j que expres-
sam a disposio da classe poltica para superar as
desigualdades sociais.
POLTICAS PBLICAS
6. (Esaf/APO/2002) Indique qual dos itens abaixo no
considerado caracterstico do processo de deciso
incremental em polticas pblicas.
a) Busca de composio de interesses e utilizao das
informaes disponveis, ainda que incompletas.
b) Mudanas graduais ao longo do tempo.
 26
c) Inexistncia de anlise exaustiva das possibilidades
de polticas existentes.
d) Presso dos usurios, funcionrios e beneficirios
de um programa ou poltica pblica, visando a sua
continuao.
e) Possibilidade de reverter s condies anteriores a
implementao do programa ou poltica pblica.
7. (Cespe/TEC em PP-SE/2001) Ambiente, saneamento
bsico e vigilncia sanitria so alguns dos assuntos
pblicos que envolvem cidados e Estado. Contempo-
raneamente, crescente a participao dos cidados,
com novas formas de articulao de interesses em
organizaes no- governamentais (ONGs) e em
redes de consumidores ou usurios. Isso exige que
se repensem as relaes de um indivduo com outro,
de indivduos com grupos e da sociedade com o
Estado. Em relao a esse assunto, assinale a opo
incorreta.
a) As burocracias insuladas as redes de especialistas
em polticas e o acesso restrito s informaes
para a tomada de deciso so alguns dos fatores
que empurraram a sociedade a formar ONGs para
tratarem de questes especficas, como, por exem-
plo, meio ambiente e vigilncia sanitria.
b) Os burocratas e os polticos tm interesses que rara-
mente so privilegiados nessas arenas de polticas
pblicas, exatamente porque os grupos e as ONGs
tm uma atuao bastante organizada, conforman-
do as polticas pblicas nesses campos.
c) A noo de que os caronas se beneficiam das pol-
ticas pblicas que promovem o bem comum, como
a preservao da natureza para geraes futuras,
sem pagarem por isso, racional para o indivduo,
mas completamente irracional do ponto de vista da
coletividade.
d) especificamente nos campos em que existem
relaes indivduosEstado que as polticas pblicas
podem ser mais bem monitoradas em sua imple-
mentao por meio da criao de mecanismos
pblicos, no-estatais, de controle democrtico e
de participao cidad.
8. (Esaf/EPPG/2005) A criao de mecanismos de
participao social nas decises relativas formula-
o e gesto de polticas pblicas est presente no
texto original e nas emendas Constituio de 1988.
As frases a seguir refletem essa orientao. Indique
a que est incorreta, conforme as opes abaixo.
a) A poltica agrcola ser planejada e executada na
forma da lei, com a participao efetiva do setor de
produo, envolvendo produtores e trabalhadores
rurais, bem como dos setores de comercializao,
de armazenamento e de transportes.
b) A seguridade social compreende um conjunto inte-
POLTICAS PBLICAS
grado de aes de iniciativa os Poderes Pblicos e
da sociedade. Compete ao Poder Pblico, com base
em certos objetivos, entre os quais obter o carter
democrtico e descentralizado da administrao,
mediante gesto quadripartite, com participao
dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposen-
tados e do Governo nos rgos colegiados.
c) As aes governamentais na rea da assistncia
social sero realizadas com recursos do oramento
da seguridade social, alm de outras fontes, e organi-
zadas com base em certas diretrizes, entre as quais a
participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e no
controle das aes em todos os nveis.
d) O Estado promover programas de assistncia
integral sade da criana e do adolescente, sendo
obrigatria a participao de representantes do
ministrio pblico, dos rgos locais de assistncia
e de entidades no governamentais.
e) Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
devem instituir Fundos de Combate Pobreza, de-
vendo os referidos Fundos ser geridos por entidades
que contem com a participao da sociedade civil.
9. (Esaf/EPPG/2002) A tomada de deciso em polticas
pblicas pode ser considerada analiticamente dife-
rente da implementao. Porm a realidade emprica
mostra que deciso e implementao so entremeadas,
sendo a implementao a deciso em processo. Assim,
como regra as decises polticas no so tomadas inte-
gralmente durante a formulao de qualquer poltica.
Muitas decises ocorrem durante a implementao
por vrios motivos, exceto:
a) por falta de informao e de conhecimento tcnico
especfico dos tomadores de deciso, que acreditam
que os implementadores estaro mais bem capaci-
tados a tomar certas decises.
b) porque houve conflitos que no puderam ser
resolvidos durante a formulao, fazendo com
que a deciso se restringisse ao consenso mnimo
possvel na ocasio.
c) porque no momento especfico em que a poltica
foi formulada seria politicamente inconveniente
suscitar questes de alto potencial de conflito,
que poderiam fragilizar at mesmo as decises
principais.
d) porque j se conhecem todos os impactos efetivos
das medidas tomadas e a racionalidade da classe
poltica mostra ser pouco recomendvel assumir
o nus de vrias decises de uma s vez.
e) porque os interesses envolvidos em uma dada pol-
tica eram poderosos o suficiente para inviabiliz-la
e para ameaar os tomadores de deciso, caso im-
pusessem demasiadas renncias a um s tempo.
10. (Esaf/EPPG/2000) Pode-se corretamente compreen-
der o insulamento burocrtico como:
a) Uma relao entre a burocracia e a sociedade civil,
baseada na troca de dados e informaes a fim
de aumentar a eficcia das aes o exerccio da
accountability.
b) Uma interao dentro da burocracia, baseada na
hierarquia e na diviso de funes, com o objetivo
de superar a fragmentao das polticas pblicas e
da ao do poder pblico.
c) Um tipo especial de burocracia, pouco acessvel
s influncias da sociedade civil, criada para atuar
eficientemente, sem o risco de ser contaminada
por grupos burocrticos antigos, porosos e menos
eficientes.

d) Uma relao entre vrias burocracias, inclusive
entre as burocracias civis e militares, pblicas e
privadas, centrada na busca de excelncia e na
eficincia mxima.
e) Uma relao entre duas ou mais agncias que tm
objetivos comuns, tais como reduo de custos, oti-
mizao ou adoo de programas governamentais.
11. (Esaf/CGU/AFC/2008) De acordo com a literatura em
polticas pblicas, agenda governamental consiste em
um conjunto de temas que, em dado momento, so
alvo de sria ateno tanto por parte das autoridades
governamentais como de atores fora do governo mas
estreitamente associadas s autoridades. Sobre a for-
mao ou construo da agenda de polticas pblicas,
pode-se afirmar que:
a) consiste em um processo de identificao e re-
conhecimento de problemas, o que a distingue
da formulao, que consiste na especificao das
alternativas de ao governamental.
b) consiste em uma lista de temas que so objeto das
preocupaes de todos os agentes governamentais,
independentemente dos diferentes nveis e setores
de governo.
c) depende de uma diferenciao entre o que uma
situao e o que um problema, com base em va-
lores, na anlise de dados empricos, em presses
polticas, em eventos crticos e at no fluxo da
poltica.
d) no envolve a excluso de problemas, que na-
turalmente causada pela mudana da realidade ou
do foco de ateno das autoridades, pela banali-
zao das situaes ou pela dinmica dos ciclos
sociais.
e) determinada pelos meios mediante os quais as
autoridades tomam conhecimento das situaes,
como, por exemplo, os indicadores, os eventos-fo-
co, crticas severas do Congresso ou da mdia.
12. (Esaf/CGU/AFC/2008) A implementao o processo
mediante o qual decises relativas a polticas pblicas
tornam-se interveno concreta na realidade. Para que
esse processo seja exitoso, algumas condies devem
ser observadas, independentemente do modelo de
implementao. Entre os enunciados abaixo, relativos
a tais condies de xito da implementao, assinale
o nico incorreto.
a) A legislao deve definir os objetivos da poltica de
modo claro e consistente e restringir a emergncia
de outras polticas que tenham objetivos conflitan-
tes ou que concorram pelos mesmos recursos.
b) Os agentes responsveis pelas instituies imple-
mentadoras devem dispor de capacidade gerencial
e de habilidades polticas e devem estar compro-
metidos com os objetivos da poltica.
c) O arranjo institucional da implementao deve
prever os mecanismos necessrios de integrao
hierrquica entre as agncias envolvidas.
d) A poltica deve contar com o apoio de alguns
parlamentares e lderes do Executivo e no deve
sofrer restries por parte do Judicirio.
e) A legislao deve estruturar o processo de imple-
mentao de maneira que tanto os agentes imple-
mentadores quanto os grupos-alvo entendam o seu
papel e possam ter o desempenho esperado.
27
13. (Esaf/CGU/AFC/2008) A despeito das inmeras
e profundas mudanas pelas quais vem passando
o Estado brasileiro nas ltimas dcadas, algumas
caractersticas das polticas pblicas permanecem.
Examine os enunciados abaixo e assinale o que no
verdadeiro sobre as polticas pblicas no Estado
brasileiro contemporneo.
a) Nos anos recentes, observa-se a superao da frag-
mentao das polticas pblicas, j que os atores
sociais e o terceiro setor vm atuando no sentido
de cobrir as lacunas de articulao e cooperao
entre diferentes agncias setoriais.
b) As polticas geralmente emperram devido
competio interburocrtica, que faz com que
sejam fragmentadas em reas de controle de cada
agncia, na busca de uma convivncia pacfica;
ou que provoca superposies que levam baixa
racionalidade e ao desperdcio de recursos.
c) As polticas sofrem com a descontinuidade admi-
nistrativa, pois as mudanas de dirigentes provo-
cam alteraes de rumo ou de prioridade, levando
ao redimensionamento, reorientao, substituio,
suspenso ou abandono de aes em andamento.
d) Existe uma forte clivagem entre formulao/deci-
so e implementao, que faz com que a percepo
da complexidade das polticas pblicas se restrinja
ao ambiente/fase da formulao/deciso, enquanto
a implementao vista como um conjunto de
tarefas de baixa complexidade, acerca das quais
as decises importantes j foram tomadas.
e) Apesar dos esforos de descentralizao polti-
ca, ainda reduzida a autonomia das agncias
implementadoras e, em termos gerais, frgil a
capacidade de gesto de polticas pblicas nos
nveis subnacionais de governo.
14. (Esaf/CGU/AFC/2008) Sobre os atores envolvidos
nas polticas pblicas, assinale o nico enunciado
incorreto.
a) Atores so exclusivamente aqueles que tm algum
tipo de interesse em jogo em uma poltica pblica
e variam conforme a sua insero institucional,
os seus recursos de poder e suas expectativas quan-
to aos efeitos das decises sobre tais interesses.
b) Os atores visveis definem a agenda de polticas
enquanto os atores invisveis tm maior poder de
influncia na escolha das alternativas de resoluo
dos problemas.
c) So atores invisveis aqueles que, embora atuem
fora do centro das atenes da sociedade, so do-
tados de elevado poder de influenciar as polticas
pblicas devido sua posio econmica, como
financistas, banqueiros, empreiteiros.
d) Tambm so atores invisveis as comunidades de
especialistas que agem de forma relativamente
coordenada: acadmicos, consultores, assessores
POLTICAS PBLICAS
e funcionrios legislativos, burocratas de carreira
e analistas ligados a grupos de interesses.
e) Os empresrios polticos so atores de origem di-
versa, dispostos a investir recursos para promover
polticas que possam lhes favorecer, por exemplo:
polticos eleitos ou sem mandato, burocratas de
carreira, lobistas, jornalistas, acadmicos.
 28
15. (Esaf/CGU/Prev. corrupo/2008) Qual dos fatores re- GABARITO
lativos implementao, listados a seguir, especfico
do modelo top-down? 1. c
a) Regras para tomada de decises. 2. a
b) Recursos financeiros. 3. a
c) Critrios para resoluo de conflitos. 4. e
d) Mecanismos e/ou canais para encaminhamento de 5. b
demandas e apoios. 6. e
e) Cadeia de comando hierrquico. 7. b
8. d
16. (Esaf/CGU/Prev. corrupo/2008) Entre as estrat- 9. d
gias e instrumentos do monitoramento e avaliao 10. b
de polticas pblicas, encontram-se todas as listadas 11. c
abaixo, exceto: 12. a
a) uso mais intensivo de mtodos e tcnicas quanti- 13. a
tativos, especialmente estatsticas analticas. 14. c
b) prioridade e legitimidade crescentes da avalia- 15. e
ointerna. 16. a
c) incorporao de questes ticas na realizao das 17. d
avaliaes.
d) uso da avaliao como instrumento para fortalecer
a participao e empoderar os interessados na
poltica ou programa avaliado.
e) desenvolvimento de avaliaes baseadas na teoria.

17. (Esaf/CGU/Prev. corrupo/2008) Uma importante

dimenso da gesto pblica o monitoramento e
a avaliao das polticas pblicas, que tambm so
considerados uma fase do ciclo das polticas e um
instrumento de especial relevncia para a gesto
orientada para resultados. Apesar da sua reconhe-
cida importncia, o monitoramento e a avaliao
de polticas pblicas enfrentam grandes desafios de
institucionalizao, alm de alguns considerveis
problemas metodolgicos. Examine os enunciados
abaixo sobre esse tema e assinale a resposta correta.
1 Dada a multiplicidade de atores envolvidos no
monitoramento e avaliao de polticas pblicas,
com posies e interesses distintos, no Brasil o fluxo
das informaes passou a ser guiado pela definio
das necessidades de informao por parte desses
diferentes interessados.
2 No Brasil a construo do desenho da avaliao,
como regra, passou a incorporar as perspectivas de
todos os grupos com interesse direto no projeto, devi-
do ao risco dos resultados no obterem legitimidade
ou relevncia para os agentes envolvidos.
3 No Brasil, na maioria das organizaes pblicas
a coleta, processamento, anlise e, especialmente
a difuso das informaes aos diversos atores envol-
vidos tm se tornado generalizadas, sendo cada vez
mais reconhecidas como tarefas essenciais gesto
orientada para resultados.
4 Devido multicausalidade dos fenmenos
a identificao dos fatores que levaram a certos resul-
tados exige mtodos quase experimentais que tm se
tornado cada vez mais utilizados no monitoramento
POLTICAS PBLICAS

e avaliao de polticas pblicas no Brasil.

a) Todos os enunciados esto corretos.

b) Somente o enunciado de nmero 2 est incorreto.
c) Somente o enunciado de nmero 1 est incorreto.
d) Todos os enunciados esto incorretos.
e) Somente os enunciados 3 e 4 esto incorretos.

GESTO GOVERNAMENTAL
SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO DO
GOVERNO FEDERAL
CONCEITOS BSICOS DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO,
ORAMENTO E FINANCEIRO
Processo ou ciclo oramentrio brasileiro:
atividade contnua e simultnea de elaborao,
aprovao, execuo, controle e avaliao da
ao da Administrao Pblica Federal APF nos
seus aspectos fsico e financeiro, com base em trs
instrumentos interligados:
- Plano Plurianual Anual PPA, que estabele-
ce uma viso programtica de base estratgica
de mdio prazo, definindo objetivos e metas
para o perodo, cujo horizonte de 4 anos,
pr-condicionando a ao anual de curto prazo
conseqente;
- Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, que
dimensiona as aes referentes aos programas
do PPA, propondo metas fsicas e financeiras
em horizonte anual; e
- Lei Oramentria Anual LOA, que prov os
recursos necessrios para cada ao constante da
LDO no horizonte anual.
Este processo ocorre de forma abrangente, sis-
temtica e continuada de planejamento da ao
governamental, conforme disposto no art. 1741.
da CF/1988. O processo ou ciclo orament-
rio desenvolve-se em um perodo maior que o
exerccio financeiro anual2 (1 de janeiro e 31 de
dezembro de cada ano), no qual se promove a
execuo oramentria, permitindo que programas
que se estendam alm de um ano sejam tratados de
forma similar em mais de um exerccio. Este ciclo
envolve:
- elaborao e/ou reelaborao das trs peas
referidas pelo Poder Executivo (incluindo as
demandas do Poder Judicirio);
- proposio ao Poder Legislativo, que as dis-
cute e as aprova, inclusive com possibilidades
de emendas e substitutivos;
- execuo pelo Poder Executivo e pelo Poder
Judicirio, concomitantemente com o seu
acompanhamento pelo Poder Legislativo; e,
por fim,
- controle e avaliao do oramento pelo Poder
Legislativo, que autorizou a realizao dos
programas e aes.
Embora se verifique a necessidade de integrao entre
as trs peas, a Lei Complementar 101/2001 Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal LRF estabeleceu a obrigatoriedade
1 CF 1988 ...Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade eco-
nmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo
e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para
o setor privado.
2 O art. 34 da Lei n 4.320/1964 determina que o exerccio financeiro coincidir
com o ano civil.
29
Alessandro Fontenelle
da articulao poltica e tcnica destes trs documentos,
determinando a compatibilidade ou adequao no conjunto
formado pelo PPA, LDO e LOA, como segue:
Art. 5 Reitera a necessria compatibilidade entre
o PPA, a LDO e a LOA;
Art.16 Determina que o aumento de despesas
para a criao, expanso ou aperfeioamento de
ao governamental devero ser compatveis com
o PPA e a LDO, alm de adequadas LOA e sua
programao financeira; e
Art.15 e 16 Cabe ao ordenador de despesa decla-
rar esta compatibilidade e adequao, sem o que
sero consideradas no autorizadas, irregulares e
lesivas ao patrimnio pblico.
AS PEAS DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
Do que Esse Texto Tratar, Resumidamente:
Plano Plurianual (PPA) Lei de periodicidade
quadrienal, de hierarquia especial e sujeita a prazos
e ritos peculiares de tramitao, instituda pela
Constituio Federal de 1988, como instrumento
normatizador do planejamento de mdio prazo e
de definio das macro-orientaes do Governo
Federal para a ao nacional em cada perodo de
quatro anos, sendo estas determinantes (manda-
trias) para o setor pblico e indicativas para o
setor privado (art. 174 da Constituio). Conso-
ante estabelece o art. 165, 1 da Constituio,
a lei que instituir o PPA estabelecer, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de durao continuada. Deve ter
como contedo as diretrizes, objetivos e metas
territoriais descentralizadas para fundamentar os
programas e suas respectivas despesas de capital e
outras decorrentes, bem como indicar os programas
de durao continuada que se estendero por mais
de um exerccio. Com vigncia de 4 anos, com
incio no 2 ano do mandato presidencial e trmino
no 1 ano do mandato subseqente.
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) A Lei
de Diretrizes Oramentrias de peridiocidade
anual, de hierarquia especial e sujeita a prazos
e ritos peculiares de tramitao, destinada a pa-
rametrizar a forma e o contedo com que a lei
oramentria de cada exerccio deve se apresentar
e a indicar as prioridades a serem observadas em
sua elaborao. Deve conter as metas e priori-
GESTO GOVERNAMENTAL
dades a serem contempladas pelo Oramento,
as orientaes para a elaborao do oramento,
as alteraes na legislao tributria que entraro
em vigor no ano seguinte e a poltica de aplicao
das agncias financeiras de fomento.
Lei Oramentria Anual (LOA) Lei de Natu-
reza Especial, em razo do seu objeto e da forma
peculiar de tramitao que lhe definida pela
 30
Constituio, por meio da qual so previstas as
receitas, autorizadas as despesas pblicas, explici-
tados a poltica econmica financeira e o programa
de trabalho do Governo e definidos os mecanismos
de flexibilidade que a Administrao fica autori-
zada a utilizar. A LOA deriva de projeto (PLO)
formalmente remetido deliberao do Legislativo
pela Chefia do Poder Executivo, apreciado pelo
Parlamento segundo a sistemtica definida pela
Lei Maior, possuindo a estrutura e nvel de deta-
Exerccios Anuais
0 1 ano 2 ano 3 ano 4 ano
PPA 0 PPA 1
LDO 0.3 LDO 0.4 LDO 1.1 LDO 1.2 LDO 1.3
LOA 0.3 LOA 0.4 LOA 1.1 LOA 1.2 LOA 1.3
Prazos para as peas componentes do Processo Oramentrio (segundo o art. 35, 2, do ADCT Ato das Dis-
posies Constitucionais Transitrias):
Projeto Prazo de envio (at)
4 meses antes do encerramento do 1 exerccio financeiro. Deve ser
PPA
encaminhado at 31/08.
8,5 meses (oito meses e meio) antes do encerramento do exerccio fi-
LDO
nanceiro. Deve ser encaminhado at 15/04.
4 meses antes do encerramento do exerccio financeiro. Deve ser en-
LOA
caminhado at 31/08.
O Plano Plurianual PPA
Conceito: instrumento de base para o planejamento
governamental, previsto na CF 1988, nos Art. 165,
13 e no Art. 167, 14. O PPA procura integrar,
no horizonte do mdio prazo, as questes ineren-
tes viso indicativa de planejamento estratgico
(durao de 8 anos), com os aspectos normativos
do planejamento operacional (durao de um ano,
coincidente com o exerccio fiscal).
Competncia jurdica: o Executivo (Presidente
da Repblica) que detm competncia privativa
para remeter o Projeto de Lei do PPA ao Congresso
Nacional. Uma vez enviado ao Parlamento, ir para
a Comisso Mista de Planos, Oramentos e Fisca-
lizao, onde poder sofrer emendas. Finalmente,
aps o parecer final da citada comisso, o Projeto
de Lei do PPA ser apreciado pelo Congresso
Nacional na forma do Regimento Comum.
O que deve conter: A lei ordinria que institui
o PPA estabelecer, por regies, as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica para
as despesas de capital e outras delas decorrentes
previstas, bem como aquelas relativas aos progra-
mas de durao continuada, que se estendam por
GESTO GOVERNAMENTAL
mais de um exerccio financeiro anual. Nenhum in-
vestimento cuja execuo ultrapasse um exerccio
financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso
3
CF 1988 ... Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I o plano plurianual;...
4
CF 1988 ...Art. 167... 1 Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse tem como funo primordial organizar as aes de governo
um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsa-
bilidade.
lhamento definido pela LDO do exerccio. a pea
que autoriza os Poderes Executivo e Judicirio a
realizar suas aes no exerccio, considerando trs
sub-oramentos: Oramento Fiscal, Oramento
de Seguridade Social e Oramento de Investi-
mento das Empresas Estatais.
Assim, Um nico PPA condicionar 4 (quatro) LDO
sucessivas, que por sua vez, orientaro 4 (quatro) LOA,
respectivamente, como segue:
5 ano 6 ano 7 ano 8 ano 9 ano
PPA 2 PPA 3
LDO 1.4 LDO 2.1 LDO 2.2 LDO 2.3 LDO 2.4
LOA 1.4 LOA 2.1 LOA 2.2 LOA 2.3 LOA 2.4
Prazo de devoluo(at)
Encerramento da sesso legislativa. Deve ser devol-
vido at 22/12.
Encerramento do primeiro perodo da sesso legisla-
tiva. Deve ser devolvido at 17/07.
Encerramento da sesso legislativa. Deve ser devol-
vido at 22/12.
no PPA, ou em lei que autorize a incluso, sob pena
de crime de responsabilidade.
Prazos de vigncia e possibilidade de reviso: O
PPA tem vigncia do segundo exerccio financeiro
do mandato presidencial at o final do primeiro
exerccio financeiro do mandato presidencial sub-
seqente, devendo ser encaminhado ao Poder Le-
gislativo at quatro meses antes do trmino do pri-
meiro exerccio financeiro do mandato subseqente
e devolvido ao Poder Executivo para sano at o
encerramento da sesso legislativa. H previso de
edio de lei complementar que disponha sobre a
vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao
do PPA; no entanto, essa lei complementar ainda
no foi promulgada, ainda mantendo-se em vigor
as regras estatudas no art. 35, 2, Inciso I do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
O PPA no imutvel no seu perodo de vigncia,
podendo ser revisto por lei especfica, com a mes-
ma tramitao anteriormente descrita.
Elaborao Do PPA: Conceitos Bsicos
Objetivo
O objetivo bsico do PPA construir uma ponte entre
a estratgia, que deriva do processo poltico e do seu ajuste
s condies macroeconmicas e sociais, e a operao, que
implica a ao fsica e financeira propriamente, como pode
ser apreciado na Figura a seguir. O processo de elaborao
em programas, voltados para a oferta de bens e servios
que atendam as demandas da sociedade.

Figura: Processo esquemtico de elaborao do
PPA
Orientao Estratgica de Governos
O PPA parte de uma base de pensamento poltico/
estratgico, denominada de Orientao Estratgica de
Governo, resultante da viso poltico/partidria sufragada
na eleio majoritria, sendo, basicamente, o programa do
governo vigente. A Orientao Estratgica de Governo
no se confunde com o Estado, sendo mais um conjunto
de diretrizes que conformam a viso de governo, normal-
mente associada ao longo prazo.
Base Estratgica
Resultado da Orientao Estratgica de Governo, que
inclui a orientao setorial, consubstanciada nas Orienta-
es Estratgicas dos Ministrios, confrontada e analisada
com a situao atual do Pas, no cenrio macroeconmico
e social geral, o que permite a definio de objetivos
setoriais baseados nas tendncias setoriais observadas,
seja em termos de problemas a solucionar, seja de opor-
tunidades a explorar. Assim, a base estratgica conforma
as perspectivas de longo prazo para a ao federal, dire-
cionando os esforos do governo para atender a estratgia
de desenvolvimento ou poltica de governo, momento em
que so elaborados os programas necessrios.
Programas
Os programas so os instrumentos de organizao
geral e setorial da ao governamental, destinando-se a
enfrentar um problema detectado na avaliao da situao
atual ou a promover o desenvolvimento de uma oportuni-
dade que vai conduzir a uma melhoria futura da sociedade,
permitindo que se consubstanciem aes operacionais es-
pecficas para atendimento dessas questes. Os programas
explicitam a forma como ocorrer, na prtica, a estratgia
de desenvolvimento ou de poltica de governo, definindo
metas, prioridades e resultados esperados para cada um
deles. A alocao dos recursos oramentrios e financeiros
orientada por programas, nos sucessivos oramentos
anuais, e explicita a distribuio regional das metas, prio-
ridades e recursos, neste caso, para propiciar a integrao
territorial das aes desenvolvidas pela Unio, Distrito
Federal, Estados e Municpios. Esta viso derivada da
Lei 4.320/1964, que disciplina a elaborao, a proposio
e a operao da pea oramentria. No Inciso IV do Art. 22
desta lei5, exige-se a especificao dos programas espe-
5
Lei 4.320/1964 ...Art. 22 A proposta oramentria que o Poder
Executivo encaminhar ao Poder Legislativo nos prazos estabe-
lecidos nas Constituies e nas Leis Orgnicas dos Municpios,
compor-se-:...IV Especificao dos programas especiais de trabalho
custeados por dotaes globais, em termos de metas visadas, decom-
postas em estimativa do custo das obras a realizar e dos servios a
prestar, acompanhadas de justificao econmica, financeira, social
e administrativa....
31
ciais de trabalho custeados por dotaes globais, isto ,
pelas receitas da Unio. Em termos plurianuais, o Art.256
da mesma lei define a necessidade de existirem programas
correlacionados a metas, que so definidas como a reali-
zao de obras e de prestao de servios.
Posteriormente, quando do resgate da filosofia de
oramento-programa no lanamento do PPA, o Decreto
2.829/1998 estabeleceu as primeiras normas para a sua
elaborao e execuo, bem como dos Oramentos da
Unio. O Art. 2 do Decreto 2.829/1998 determina o que
cada programa dever conter o seguinte:
Objetivo
rgo responsvel
Valor global
Prazo de concluso
Fonte de financiamento
Indicador de resultado
Metas
Aes extra-oramentrias
Regionalizao
Cada programa do PPA, visa soluo de um proble-
ma especfico ou ao atendimento de uma demanda da So-
ciedade; seus objetivos, portanto, devem ser enunciados de
modo conciso, evitando idias mais genricas, e indicando
o que se pretende de forma clara, categrica e determinante
com aquela ao, de forma a permitir mensurao dos
resultados sobre o pblico-alvo, por meio de indicadores
econmicos e sociais pr-estabelecidos. Posteriormente,
deve-se reunir o conjunto das aes que contribuem para
a consecuo de aes de base:
Oramentria, que so os projetos, atividades e
operaes especiais dos Oramentos Fiscal, da Se-
guridade Social e de Investimentos das Estatais;
No-oramentria, que configuram os financia-
mentos por entidades oficiais de crdito, a renncia
fiscal, os fundos constitucionais, fundos adminis-
trados pela Unio, os dispndios das estatais e as
normas de parcerias com os Estados, os Municpios
e o setor privado.
Os indicadores podem ser compreendidos como
instrumentos que permitem identificar e medir aspectos
relacionados a um determinado conceito, fenmeno,
problema ou resultado de uma interveno na realidade.
A principal finalidade de um indicador traduzir de forma
mensurvel determinado aspecto de uma realidade dada
(situao social) ou construda (ao de governo), de ma-
neira a tornar operacional a sua observao e avaliao.
Do ponto de vista da produo de bens e servios pblicos
ou privados e dos resultados produzidos, destacam-se
duas principais tipologias de mensurao de aspectos
fundamentais da gesto:
pela atuao na gerao de produtos;
pelas dimenses de desempenho.
A primeira tipologia se refere aos instrumentos de
GESTO GOVERNAMENTAL
mensurao das principais variveis associada ao cum-
primento de metas e objetivos, relacionando os insumos
usados e os custos incorridos em sua utilizao em proces-
6
Lei 4.320/1964 ...Art. 25. Os programas constantes do Quadro
de Recursos e de Aplicao de Capital sempre que possvel sero
correlacionados a metas objetivas em termos de realizao de obras
e de prestao de servios. Pargrafo nico. Consideram-se metas
os resultados que se pretendem obter com a realizao de cada pro-
grama.
 32
sos destinados a ofertar bens ou servios (produtos) des-
tinados obteno de resultados junto a um determinado
pblico-alvo. Cada um dos aspectos do processo produtivo
apresentados acima d origem a indicadores capazes de
caracterizar o aspecto, como segue:
Indicadores de Insumos: referem-se aos recur-
sos materiais, financeiros e humanos utilizados,
geralmente expressos no nmero de profissionais
envolvidos, quantidade de horas necessrias para
o desenvolvimento de um projeto ou custo de
aquisio de insumos. So indicadores teis para
dimensionar os recursos necessrios para a produ-
o, mas no so capazes de indicar o cumprimento
de objetivos finais.
Indicadores de Processos: quantificam o desem-
penho de atividades relacionadas forma de produ-
o de bens e servios, tais como procedimentos de
aquisies (dias de prazo para contratao de bens
ou servios) ou realizao de atividades (prazo
mdio para concesso de licenas ambientais).
Indicadores de Produtos: demonstram quan-
titativamente os bens e servios produzidos por
um programa, que so resultados da combinao
um conjunto de insumos mediante determinado
processo. No plano plurianual so sempre repre-
sentados pela realizao das metas fsicas de aes,
que resultam em produtos especficos, por exem-
plo, cidado vacinado, no caso de uma ao em
programas destinados erradicao de doenas.
Indicadores de Resultado: esto relacionados
aos objetivos que determinado programa visa a
cumprir. Tambm so denominados indicadores de
impacto e se relacionam efetividade do programa,
conforme ser mostrado na seo seguinte. So
indicadores que informam quanto s conseqncias
da realizao de um programa.
A segunda tipologia de indicadores intrinsecamente
relacionada primeira. A primeira, porm, se destina
principalmente aos objetivos de prestao de contas e
controle gerencial, enquanto a ltima mais voltada
avaliao e tomada de decises, situao que se deve
possibilidade de se estabelecer parmetros relativos ao
mrito da interveno realizada pelo programa.
No caso da Administrao Pblica, o desempenho
se refere realizao de compromissos assumidos, ao
cumprimento daquilo a que estava obrigado pelas compe-
tncias inerentes funo ou cargo, ou ainda pela respon-
sabilidade atribuda circunstancial ou permanentemente
a uma funo dirigente ou a um rgo. Para se realizar
uma avaliao de desempenho de programa, necessrio
explicitar e precisar a que se refere avaliao, quais
dimenses do desempenho interessam, a partir da anlise
dos seguintes aspectos de:
Efetividade, que a medida do grau de atendimen-
to dos objetivos que orientaram a constituio de
GESTO GOVERNAMENTAL
um determinado Programa, tendo como referncia
os seus impactos na sociedade. Essa categoria de
indicadores fundamental para a mensurao do
resultado de um programa destinado a solucionar
um problema ou uma demanda social, sendo o
indicador de programa por excelncia. Contudo,
existem grandes dificuldades em sua construo,
por exemplo:
dificuldade na definio e operacionalizao do
que se espera como resultado final quando for
o caso de estabelecer melhorias na qualidade
de vida ou incrementar a segurana da popu-
lao, que so conceitos multidimensionais,
envolvendo mais de uma varivel sujeita, ainda,
avaliao qualitativa de difcil escalonamento
comparativo;
dificuldade em isolar os fatores externos ao pro-
grama que possam contribuir para o seu resultado
final;
prazos de transformao das condies iniciais
enfrentadas pelo programa podem extrapolar o
perodo de vigncia do PPA; e
a apurao do indicador pode implicar em custos
proibitivos, pela necessidade de realizao de
avaliaes ou pesquisas custosas e/ou demoradas
para sua obteno.
Eficcia, sendo a medida do grau de atendimento
das metas fixadas para um determinado projeto,
atividade ou programa em relao ao previsto.
O percentual de execuo fsica e o percentual de
execuo financeira se constituem em exemplos
de indicadores de eficcia da ao.
Eficincia, sendo a medida da relao entre os re-
cursos efetivamente utilizados para a realizao de
uma meta para um projeto, atividade ou programa
frente a padres estabelecidos.
Economicidade ou economia, tendo a ver com
a minimizao dos custos de aquisio dos recur-
sos utilizados na consecuo de uma ao, sem
comprometimento da qualidade desejada, sendo
de grande importncia para o gerenciamento de
programas. No PPA, geralmente no so expli-
citados na forma de indicadores de programa e
so freqentes na elaborao e acompanhamento
de planos gerenciais, relacionando variveis de
custo de aquisio de insumos para a realizao
de determinado produto.
Cada indicador no PPA deve possuir os atributos
especificados a seguir:
Denominao, que ser a forma pela qual o indi-
cador ser apresentado sociedade.
Unidade de medida, configura o padro esco-
lhido para mensurao da relao adotada como
indicador. Por exemplo, para o indicador taxa de
analfabetismo a unidade de medida seria porcen-
tagem, e para o indicador taxa de mortalidade
infantil a unidade de medida seria 1/1000 (1
bito para cada 1000 nascimentos).
ndice de referncia, que vai expressar a situao
mais recente do problema e sua respectiva data de
apurao, permitindo a aferio de um indicador
em um dado momento, mensurado com a unidade
de medida escolhida.
ndices esperados ao longo do PPA, conforma a
trajetria situacional que se deseja atingir com a
execuo do programa, expresso pelo indicador,
ao longo de cada ano do perodo de vigncia do
PPA.
ndice ao final do programa, aplicvel somente
para programas temporrios, indica o resultado que
se deseja atingir com a concluso da execuo do
programa.

Fonte, determina o rgo responsvel pelo registro
ou produo das informaes necessrias para
a apurao do indicador e divulgao peridica
dos ndices que, eventualmente, o componham.
A maior parte das informaes utilizadas na
construo dos indicadores poder ser produzida
pelos prprios rgos executores dos programas
ou outros integrantes da estrutura do Ministrio
responsvel, que devero manter sistemas de coleta
e tratamento de informaes com esta finalidade.
Todavia, em muitos casos, as informaes sero
buscadas junto a outras fontes que podem ser
instituies oficiais ou mesmo privadas, quando
de reconhecida credibilidade: IBGE, FIPE, FGV,
Banco Central, DIEESE, ANBID, entre outras.
Periodicidade, indicando a freqncia com a qual
o indicador apurado.
Base geogrfica, que determina o menor nvel de
agregao geogrfica para a apurao do ndice,
podendo ser municipal, estadual, regional ou na-
cional.
Frmula de clculo, que demonstra, de forma
sucinta e por meio de expresses matemticas,
o algoritmo que permite calcular o valor do indi-
cador.
Aprovao Legislativa do PPA
Os projetos de lei relativos ao PPA, LDO, LOA e
aos Crditos Adicionais so apreciados pelas duas Casas
do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
Por outro lado, o processo de apreciao, apresentao
de emendas, formulao de relatrios e substitutivo e
encaminhamento para posterior votao ocorre no mbito
da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao (CMO), nos termos do artigo 166 da Cons-
tituio Federal:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano
plurianual, s diretrizes oramentrias, ao or-
amento anual e aos crditos adicionais sero
apreciados pelas duas Casas do Congresso Na-
cional, na forma do regimento comum.
1 Caber a uma comisso mista permanente
de Senadores e Deputados:
I examinar e emitir parecer sobre os projetos re-
feridos neste artigo e sobre as contas apresenta-
das anualmente pelo Presidente da Repblica;
II examinar e emitir parecer sobre os planos
e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos nesta Constituio e exercer o acom-
panhamento e a fiscalizao oramentria, sem
prejuzo da atuao das demais comisses do
Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de
acordo com o art. 58.
2 As emendas sero apresentadas na comisso
mista, que sobre elas emitir parecer, e aprecia-
das, na forma regimental, pelo plenrio das duas
Casas do Congresso Nacional.
3 As emendas ao projeto de lei do oramento
anual ou aos projetos que o modifiquem somente
podem ser aprovadas caso:
33
I sejam compatveis com o plano plurianual e
com a lei de diretrizes oramentrias;
II indiquem os recursos necessrios, admitidos
apenas os provenientes de anulao de despesa,
excludas as que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para
Estados, Municpios e o Distrito Federal; ou
III sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de
lei.
4 As emendas ao projeto de lei de diretrizes or-
amentrias no podero ser aprovadas quando
incompatveis com o plano plurianual.
5 O Presidente da Repblica poder enviar
mensagem ao Congresso Nacional para propor
modificao nos projetos a que se refere este arti-
go enquanto no iniciada a votao, na comisso
mista, da parte cuja alterao proposta.
6 Os projetos de lei do plano plurianual, das
diretrizes oramentrias e do oramento anual
sero enviados pelo Presidente da Repblica ao
Congresso Nacional, nos termos da lei comple-
mentar a que se refere o art. 165, 9 o .
7 Aplicam-se aos projetos mencionados neste
artigo, no que no contrariar o disposto nesta
Seo, as demais normas relativas ao processo
legislativo.
8 Os recursos que, em decorrncia de veto,
emenda ou rejeio do projeto de lei orament-
ria anual, ficarem sem despesas correspondentes
podero ser utilizados, conforme o caso, me-
diante crditos especiais ou suplementares, com
prvia e especfica autorizao legislativa.
As atividades relacionadas aprovao legislativa do
PPA podem ser agrupadas da seguinte maneira:
Iniciativa: vinculada ao Chefe do Poder Execu-
tivo e a um prazo legal determinado no exerccio
anual.
Discusso: ao interna ao Poder Legislativo, con-
figura a fase dos trabalhos consagrada aos debates
legislativos, considerando a forma e o mrito do
PL. subdividida nas etapas de emendas, voto
do relator, redao final, que se dar no mbito
da CMO, e votao em plenrio do Congresso
Nacional, sob regimento comum (deliberao
conjunta). Na fase que antecede o voto do relator,
o Poder Executivo poder encaminhar mensagem
retificadora da proposta ao congresso nacional,
propondo modificaes nos projetos referentes ao
PL de PPA, enquanto no iniciada a votao, na
comisso mista, da parte cuja alterao propos-
GESTO GOVERNAMENTAL
ta.
Sano: fase em que o PL aprovado volta para o
Poder Executivo, em que o seu titular deve aquies-
cer ou no, configurando veto parcial ou total,
dentro de 15 dias teis contados do recebimento
do projeto, comunicando ao poder Legislativo
os motivos do veto, quando volta para o Poder
Legislativo para ser deliberado em definitivo.
 34
Promulgao: nesta fase, o PL transformado em
lei, quando aprovado pelo Legislativo, e sanciona-
do expressa ou tacitamente pelo Executivo.
Publicao: sendo o ato final pelo qual dado ao
pblico conhecer o novo PPA ou o PPA alterado,
que entra em vigor no incio do exerccio a que se
refere. Ao contrrio da promulgao, que revela
apenas a existncia de uma lei, a publicao impe
a sua obrigatoriedade.
Implantao do PPA
A implantao do PPA ocorre aps a sua publicao
pelo Chefe do Executivo. As diretrizes para implantao
do PPA so estabelecidas em Decretos e Portarias do
rgo central do Sistema de Planejamento e de Ora-
mento Federal, que o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto MPOG, conforme determinou a
Lei n 10.180/2001.
O PPA, aps sua publicao, implantado em um propriamente dita do PPA. Posteriormente, no Art. 4 do
sistema informatizado abrangente denominado SIG-
PLAN Sistema de Informaes Gerenciais e de Pla-
nejamento do Plano Plurianual, cujo esquema bsico
se encontra na Figura a seguir, que o instrumento de
coleta, consolidao e acompanhamento das informaes
que compem o PPA Plano Plurianual e dos respecti-
vos programas e aes no mbito do Governo Federal.
Entre as caractersticas mais importantes do SIGPLAN
destacam-se:
Acompanhamento da execuo fsica em "tem-
po real", com a APF podendo realizar um efetivo
gerenciamento das aes governamentais, em par-
ticular no que diz respeito ao desempenho fsico;
Gesto de Restries, que possibilita ao gerente
a antecipao e sistematizao das restries,
o que facilita a mobilizao e a busca de solues
por parte do governo e seus parceiros, permitindo
o compartilhamento na soluo das restries.
Entende-se por restrio todo o problema que possa
impedir ou prejudicar a execuo de uma ou mais
aes do programa, cuja soluo depende de um
ou mais atores;
Integrao de informaes: a base de dados do
SIGPLAN contm informaes sobre a execuo
das aes, seu gerenciamento e monitoramento,
e informaes oramentrias e financeiras sobre
cada programa, sendo composta de dados pro-
venientes de diversas fontes, das quais se desta-
cam:
Dados de programas e aes da base de dados
do Plano Plurianual PPA;
Dados gerenciais fornecidos pelos gerentes de
programas;
Dados fsicos, situao atual e restries e pro-
GESTO GOVERNAMENTAL
vidncias, fornecidos pelos coordenadores de
ao;
Dados do Sistema Integrado de Dados Oramen-
trios SIDOR;
Dados do Sistema Integrado de Administrao
Financeira SIAFI; e
Dados do Sistema de Informao das Esta-
tais SIEST.
Figura: Sistema de Informaes Gerenciais e de
Planejamento do PPA
Monitoramento do PPA
No mesmo Decreto 2.829/1998, no Art. 4, Par-
grafo nico, demanda-se a designao, pelo Ministro
de Estado ou titular de rgo vinculado Presidncia da
Repblica, de profissional capacitado para atuar como
Gerente do Programa, configurando o nvel de gerncia
Decreto 5.233/2004, foram estabelecidas as atribuies ou
funes do Gerente de Programa, do Gerente Executivo
e Coordenador de Ao:
Art. 4 A gesto do programa de responsabili-
dade do gerente de programa, que poder contar
com o apoio de gerente-executivo, e a gesto da
ao de responsabilidade do coordenador de
ao.
1 O gerente de programa o titular da unidade
administrativa qual o programa est vinculado,
e o coordenador de ao o titular da unidade
administrativa qual se vincula a ao, nos
termos do art. 3.
2 Compete ao gerente de programa:
I negociar e articular os recursos para o al-
cance dos objetivos do programa;
II monitorar e avaliar a execuo do conjunto
das aes do programa;
III indicar o gerente executivo, se necessrio;
IV buscar mecanismos inovadores para finan-
ciamento e gesto do programa;
V gerir as restries que possam influenciar o
desempenho do programa;
VI elaborar o plano gerencial do programa,
que incluir o plano de avaliao; e
VII validar e manter atualizadas as informa-
es do desempenho fsico das aes, da gesto
de restries e dos dados gerais do programa,
sob sua responsabilidade, mediante alimenta-
o do Sistema de Informaes Gerenciais e de
Planejamento SIGPlan.
3 Compete ao gerente-executivo apoiar a
atuao do gerente de programa, no mbito de
suas atribuies.
4 Compete ao coordenador de ao:
I viabilizar a execuo e o monitoramento de
uma ou mais aes do programa;
II responsabilizar-se pela obteno do produto
expresso na meta fsica da ao;
III utilizar os recursos de forma eficiente, se-
gundo normas e padres mensurveis;

IV gerir as restries que possam influenciar a
execuo da ao;
V estimar e avaliar o custo da ao e os bene-
fcios esperados;
VI participar da elaborao dos planos geren-
ciais dos programas; e
VII efetivar o registro do desempenho fsico, da
gesto de restries e dos dados gerais das aes,
sob sua responsabilidade, no SIGPlan.
5 O Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto estabelecer a periodicidade para o
registro das informaes no SIGPlan.
No nvel do rgo central, MPOG, o Monitor de
Programa acompanha todas as atividades executadas no
mbito do PPA. A monitorao tem por objetivo contribuir
para a obteno dos resultados desejados nos programas
do Plano Plurianual e apoiar os gerentes nos processos que
integram o ciclo de gesto. O monitor cumpre tambm
a funo de ponto focal dos programas na Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos SPI.
Em termos de sistema, o Mdulo de Monitoramento
do SIGPLAN carregado anualmente com os programas
e aes que sero objeto de gerenciamento e acompa-
nhamento pelos diversos atores envolvidos na Gesto do
Plano Plurianual. Essa base de informaes do Mdulo
de Monitoramento do SIGPLAN contm:
a Lei Oramentria Anual completa, com todas os
seus programas, aes e localizadores de gasto;
as aes no-oramentrias previstas no Plano
Plurianual (PPA);
os Restos a Pagar de Exerccios Anteriores; e
os Crditos Oramentrios abertos ou reabertos no
exerccio atual.
Avaliao
A Avaliao do PPA est prevista nos artigos 5, 6 e
7 do Decreto 2.829/1998, que estabelece as normas para
elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos Ora-
mentos da Unio. Normalmente, nas leis que aprovam os
PPA, encontra-se dispositivo determinando a avaliao,
como o Artigo 6 da Lei 9.989/2000, que aprovou o
PPA 2000-2003, que determina que o Poder Executivo
envie ao Congresso Nacional, at o dia 15 de abril de
cada exerccio, o Relatrio Anual de Avaliao do Plano
Plurianual.
Adicionalmente, o Artigo 4, inciso I, alnea e, da
Lei Complementar n 101/2000, Lei de Responsabilidade
Fiscal LRF, determina que a LDO dispor, para cada
exerccio, sobre norma relativa avaliao dos resultados
dos programas financiados com recursos dos oramen-
tos, o que inclui, necessariamente, o PPA. Para o Poder
Executivo, uma tarefa coletiva e institucional, com a
participao decisiva dos gerentes de programas, das
equipes gerenciais, dos rgos setoriais e do pblico-alvo
dos programas. Envolve tambm o Poder Legislativo
e Judicirio, no limite das obrigaes de que trata a lei
que aprovou o PPA. A avaliao dos resultados de um
programa do PPA se d com base na captao dos seus
impactos, por meio de:
anlise da evoluo dos indicadores;
consulta ao pblico-alvo; e
busca de outras fontes de informao e consulta
aos parceiros, quando houver.
35
Avaliando as restries verificadas para a consecuo
dos resultados previstos nos seguintes tpicos:
Na Concepo do Programa:
Revisando o problema e a delimitao do
pblico-alvo;
Verificando a adequao dos objetivos;
Verificando a adequao dos indicadores;
Suficincia e pertinncia das aes; e
Adequao da Estratgia de Implementao.
Na Implementao do Programa:
Suficincia dos recursos humanos e materiais;
Suficincia dos recursos financeiros;
Adequao do fluxo de recursos;
Desempenho das aes cumprimento das metas
fsicas;
Qualidade do sistema de acompanhamento da
execuo fsico-financeira;
Eficincia dos mecanismos de controle social;
e
Eficincia da comunicao com o pblico-al-
vo.
Para cada fase da avaliao resultados, concepo
e implementao deve-se considerar:
Quem deve participar do processo de avaliao?
Que informaes so necessrias?
Como obter informaes?
Posteriormente, faz-se a avaliao dos Resultados
em confronto com a Estratgia Setorial, utilizando as
seguintes questes:
Se os resultados alcanados pelos programas res-
pondem estratgia setorial;
Se os programas esto adequados aos objetivos
setoriais propostos.
Para responder, relacionam-se os resultados alcan-
ados pelos programas aos objetivos setoriais e faz-se a
avaliao dos Resultados hierarquizando os programas
quanto aos recursos empregados, verificando, por com-
parao com mdia geral do PPA se esto dentro da faixa
de eficincia, eficcia e efetividade desejada. Entretanto,
necessrio avaliar a Gesto do Conjunto de Programas,
para verificar se contribuiu para o alcance dos resultados
dos programas, em especial, se a gesto dos programas
est adequada. Isso se faz analisando-se as prticas de
gesto quanto s:
Estratgias e programas;
Usurios e sociedade;
Informao;
Recursos Humanos; e
Resultados.
Por fim, faz-se a avaliao geral do PPA, a qual ser
publicada para conhecimento do cidado, as perguntas
principais so Que alteraes ocorreram no cenrio
macroeconmico proposto na elaborao do PPA?;
Como evoluram os objetivos estratgicos propostos na
GESTO GOVERNAMENTAL
elaborao do PPA? Os programas esto adequados aos
objetivos estratgicos propostos? e A gesto do plano
est adequada?.
O uso dos resultados desta etapa de avaliao per-
mite:
Melhoria da Alocao de Recursos, obtidas com
base nas informaes e recomendaes da avalia-
o para a elaborao do PPA, LDO e LOA;
 36
Aperfeioamento da Gesto, com propostas para
solucionar problemas relacionados estrutura
organizacional e gesto dos programas; e
Reviso e Ajustes do PPA para melhoria da quali-
dade da gesto de mdio prazo do governo.
CICLO DE GESTO DO PPA (esquematizado):
Figura: Processo sistmico de desenvolvimento do PPA
Lei de Diretrizes Oramentrias
Conceito
A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO, segundo
a CF/1988, aquela que compreende as metas e as prio-
ridades da administrao pblica, incluindo as despesas
de capital para o exerccio financeiro subsequente, que
orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual, que
dispe sobre as alteraes na legislao tributria e que
estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras
oficiais de fomento.
Objetivos
A Lei de Diretrizes Oramentrias um instrumento
de planejamento com o objetivo de oferecer sociedade
maior transparncia ao oramento e s aes do governo.
Essa lei atribui competncia ao Legislativo para discusso
e ingerncia na definio dessas questes, e permite a
adequao das orientaes do Plano Plurianual ao novo
quadro de demandas sociais que ento se apresenta.
A LDO faz a conexo do planejamento de longo
prazo, representado pelo PPA, com as aes polticas
e necessrias no dia-a-dia, concretizadas no oramento
anual. Orienta a elaborao do oramento mediante a es-
colha de prioridades e metas do PPA para o ano seguinte
e estabelece a metodologia a ser usada para projeo dos
gastos e das receitas.
Com a LDO, o Legislativo passa a interferir no pro-
cesso decisrio, que resulta na elaborao da LOA, ao
aprovar as normas para elaborao da mesma ou permitir
GESTO GOVERNAMENTAL
que sejam executados alguns atos que afetem diretamen-
te o Oramento-Programa Anual, como, por exemplo,
alteraes na legislao tributria. Sua responsabilidade
deixa de ser, assim, daquele que meramente autoriza o
crdito j fixado.
A LDO corresponde a um texto de lei, cujo contedo
estabelecido pela Constituio Federal e complementado
pela LC n 101/2000. Alm desse texto de lei, acom-
Reviso do Ppa
O processo de reviso anual do PPA obedece, tanto
interna quanto externamente, s mesmas disposies
legais da etapa de elaborao.
panham a LDO: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo
de Riscos Fiscais. A LRF, ao estabelecer, no art. 4, I,
a, que a LDO passar a dispor sobre equilbrio entre
receita e despesa, pretende evitar, e at mesmo eliminar,
a ocorrncia de dficit na gesto fiscal. Alm disso, a LRF
estimula a administrao das unidades federativas a uti-
lizarem sistemas de apropriao e de apurao de custos
e de avaliao de resultados, mediante normas a serem
fixadas na LDO, com vistas economicidade, eficincia
e eficcia das aes governamentais. Outro ponto que
dever ser definido na LDO refere-se avaliao dos
resultados da organizao governamental. A LDO dispe
sobre critrios para avaliar os resultados da entidade, com
base na apreciao de seus resultados por indicadores e
parmetros que permitam Administrao verificar se
atingiu ou no os resultados esperados.
O Anexo de Metas Fiscais
O Anexo de Metas Fiscais, que integra a LDO, foi
oficializado pela LRF. At a publicao da lei comple-
mentar em questo, as metas da Administrao Pblica
para as despesas eram estabelecidas em termos fsicos.
Para completar essa especificao, esse Anexo conter
as metas fiscais de receitas e despesas das entidades
governamentais.
Meta fiscal a meta financeira a ser atingida pela
Administrao, ou seja, quanto o tesouro pblico pre-
tende arrecadar, gastar e alcanar de resultado (ingressos
menos desembolsos) em seus cofres, em um determinado
perodo de tempo.
O Anexo de Metas Fiscais compreende um conjunto
de demonstraes do qual constaro metas de receita,
metas de despesa, metas de resultado, avaliao do
cumprimento de metas, demonstrativo das metas anuais,
evoluo do patrimnio lquido, estimativa e compensao
da renncia e da margem de expanso das despesas de
carter continuado.

As metas de receita sero anuais, estabelecidas
para o exerccio que se elabora a LDO e os dois
seguintes. Para os trs anos citados, as metas se-
ro calculadas em valores correntes e constantes.
A meta dever corresponder a um valor encontrado
mediante a realizao de clculos aritmticos e, se
possvel, estatsticos. A prpria LRF faz esta exi-
gncia, ao determinar, como se ver mais adiante,
que sejam apresentadas memria e metodologia de
clculo das metas fiscais. A meta dever ser esta-
belecida no maior nvel de detalhamento possvel,
por ser este o de mais fcil mensurao. Quanto
maior for o nvel de detalhamento da fonte, mais
preciso ser o trabalho de elaborao das metas de
receita.
As metas de despesa tambm sero anuais, es-
tabelecidas para o exerccio em que se elabora
a LDO e os dois seguintes, e apresentadas em
valores correntes e constantes. Estabelecer uma
meta fiscal de despesa estipular o quanto ser
necessrio efetuar de gastos, em um perodo, para
que sejam cumpridas as metas fsicas da Adminis-
trao Pblica, definidas no PPA e na LDO, para
este mesmo perodo. H tambm gastos que so
efetuados no em funo de uma meta fsica, mas
sim para o pagamento de uma obrigao oriunda
de um acordo (convnio), contrato (operao de
crdito) ou de mandamento legal (transferncias).
Assim, a meta fiscal de despesa de um ente, para
determinado perodo, corresponder aos gastos
estimados para o alcance de metas fsicas e para o
pagamento de obrigaes contratuais e legais.
Resultado significa o produto obtido com a reali-
zao das atividades da entidade governamental,
podendo assumir os mais diversos tipos. As metas
fiscais de resultado so metas financeiras, isto ,
o que se estima um resultado que corresponde
diferena entre entradas e sadas de recursos
financeiros. Assim, tais metas so obtidas pela di-
ferena matemtica entre as receitas e as despesas
da entidade. A LRF estabelece a apurao de dois
tipos de resultado financeiro: resultado nominal e
resultado primrio. Resultado nominal, neste caso,
a diferena entre todas as receitas a arrecadar e to-
das as despesas a realizar pela entidade. Operaes
financeiras extra-oramentrias podem afetar o
disponvel e, conseqentemente, o endividamento
lquido. Neste sentido, tais operaes afetaro o
resultado nominal, que calculado pela variao
da dvida fiscal lquida (variao da dvida lquida
e receita de privatizaes). Resultado primrio
a diferena entre a receita arrecadada e a despesa
liquidada, dela excluda tudo o que diga respeito
a receitas financeiras, alienaes de bens, opera-
es de crdito e suas respectivas amortizaes.
O objetivo de se apurar o resultado primrio
medir, sob o aspecto financeiro, a capacidade da
Administrao fornecer bens e servios comu-
nidade com recursos prprios da entidade, obtidos
pelo seu esforo, o que no inclui o endivida-
mento e o seu pagamento (principal + encargos),
a remunerao do capital prprio (juros obtidos)
ou a assuno de obrigaes. A demonstrao das
37
metas de resultado tambm apresentar metas em
valores correntes e constantes.
A avaliao do cumprimento de metas relativas
ao ano anterior mais um item que dever constar
do Anexo de Metas Fiscais. Tal avaliao consiste
em um texto no qual a Administrao Pblica
dever apresentar a comparao entre o que foi
estabelecido como metas fiscais de receita, despesa
e resultado para o ano anterior ao qual se elabora
a LDO, e o que foi realizado de receita e despesa,
no mesmo perodo, e o conseqente resultado
alcanado. A comparao vir acompanhada das
justificativas que levaram a entidade a ter o de-
sempenho financeiro demonstrado para o ano em
questo. O objetivo desta avaliao permitir que
a Administrao reflita sobre as aes executadas e
o alcance dos objetivos pretendidos, de forma que
a mesma tome, se necessrio, medidas corretivas
ou faa a modificao da proposta de governo
traada.
Demonstrativo das Metas Anuais: este demons-
trativo um desdobramento referente s metas
fiscais de receita, de despesa e de resultado. Seu
contedo consiste em um quadro no qual sero
apresentadas as metas financeiras da entidade para
o perodo para o qual se elabora a LDO, em compa-
rao com as metas fixadas para os trs exerccios
anteriores. Este demonstrativo conter, ainda, um
texto, no qual ser apresentada a metodologia de
clculo para as metas estabelecidas, isto , como
foram calculadas as metas anuais.
Evoluo do Patrimnio Lquido: a contabilida-
de, como meio de informao, decompe o patri-
mnio de uma entidade em bens, direitos, e valores
que ela tem a receber de terceiros, e obrigaes,
isto , o que ela deve a terceiros. A LC 101/2000
exige a elaborao de um demonstrativo que apre-
sente a evoluo do patrimnio lquido das enti-
dades governamentais nos trs ltimos exerccios,
contados a partir do ano em que se elabora a LDO,
bem como a origem e a aplicao dos recursos
obtidos com alienao de ativos. Esta demonstra-
o integrar o anexo de metas fiscais. Uma outra
exigncia da LRF diz respeito alienao de bens
e direitos. O Anexo de Metas de Fiscais dever
conter uma demonstrao, que apresente a origem
e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao
de ativos. A converso em espcie de bens e direi-
tos , como define a Lei n 4.320/1964, uma das
fontes de recursos das entidades governamentais.
A alienao um meio de obteno de recursos que
acarreta um nus para a organizao, uma vez que
sua realizao se d com a baixa de um ativo do
patrimnio pblico. Deste modo, a Administrao
dever avaliar, como j mencionado, a relao
GESTO GOVERNAMENTAL
custo/benefcio deste tipo de operao, bem como
o impacto da mesma sobre o equilbrio das contas
pblicas. A LRF cria uma vinculao da Receita
de Alienao s Despesas de Capital, com exceo
do sistema previdencirio prprio dos servidores
pblicos. em funo desse fato que a Adminis-
trao Pblica dever elaborar a demonstrao
de origem e aplicao dos recursos provenientes
 38
de alienao. A LRF criou o Fundo Especial para
as entidades governamentais, pois, pelo art. 44,
os recursos financeiros, obtidos pela alienao de
bens e direitos, tm sua aplicao vinculada s
despesas de capital ou ao financiamento de siste-
mas previdencirios prprios dos servidores. Tal
vinculao, entretanto, no se d sobre o total da
receita obtida com a alienao, mas somente sobre
a receita de capital da alienao, isto , aquela que
corresponde ao valor contbil do bem, no se in-
cluindo, a, os ganhos auferidos na alienao que,
conforme j explicado, so contabilizados como
receita corrente (patrimonial).
Estimativa e compensao da renncia de re-
ceita e da margem de expanso das despesas
de carter continuado: A LRF determina que
renncia de receita, ocasionada pela concesso ou
ampliao de incentivo ou por benefcio de natu-
reza tributria, bem como expanso de despesas
de carter continuado, dever ter seus respectivos
impactos sobre o oramento e as finanas pblicas
estimados. Esta estimativa tambm integra o conte-
do do Anexo de Metas Fiscais. Conforme definido
na LC 101/2000 (art.14, par. 1), a renncia de
receita compreende:
a anistia a excluso do crdito tributrio rela-
tivo a penalidades pecunirias, ou seja, s multas
e aos juros de mora. Pela anistia, o legislador ex-
tingue as penalidades cometidas pelo contribuin-
te infrator da legislao tributria, impedindo a
constituio do crdito. Se o crdito j estiver
constitudo, o legislador poder dispens-lo pela
remisso, mas no pela anistia.
a remisso a dispensa concedida ao contri-
buinte de pagar o crdito tributrio correspon-
dente, j constitudo. Pode ser total ou parcial,
e visa atender:
a) situao econmica do contribuinte;
b) ao erro ou ignorncia escusveis do contri-
buinte, quanto matria de fato;
c) diminuta importncia do crdito tribut-
rio;
d) a consideraes de eqidade;
e) a condies peculiares de determinada regio
territorial da entidade tributante.
o subsdio corresponde ao benefcio tributrio
concedido pela entidade governamental, que re-
sulta no abatimento de parte do preo de venda
dos bens e dos servios das empresas.
o crdito presumido corresponde a crditos
tributrios usados para a compensao do valor a
ser recolhido, pelos contribuintes, de determinados
tributos sujeitos ao regime de compensao.
a concesso de iseno a lei que institui um tri-
buto, define, entre outros aspectos, as situaes de
incidncia do mesmo. Essas situaes constituem
as hipteses de incidncia do tributo. A concesso
GESTO GOVERNAMENTAL
de uma iseno significa estabelecer qual(is) a(s)
hiptese(s) de incidncia, que mesmo ocorrendo,
no daro origem ao tributo. A iseno pode ser
total ou parcial.
a alterao de alquota ou a modificao da base o oramento utilizado pelo Governo Federal era o ora-
de clculo a alquota e a base de clculo so
elementos fundamentais para a determinao do
valor do tributo a ser recolhido.
O Anexo de Riscos Fiscais
Este segundo documento, que integra a LDO, traz
a previso de riscos fiscais, a qual, embora devesse ser
sempre realizada pelos administradores pblicos, no
era, at a publicao da LRF, uma exigncia legal. A lei
4.320/1964 estabelece um mecanismo que possibilita a
Administrao Pblica remediar os problemas causados,
entre outros, pela concretizao de um risco fiscal. o
crdito adicional, que permite o aumento dos crditos
autorizados e, conseqentemente, da despesa. A LRF,
no entanto, prefere prevenir a remediar, ao estipular que
os riscos fiscais devem ser conhecidos e avaliados, bem
como ser previstas as medidas a serem tomadas, caso eles
se concretizem.
Risco fiscal uma ameaa s previses fiscais, ou
seja, um acontecimento que pode vir a prejudic-las
como, por exemplo, a no-arrecadao de uma receita
ou a realizao de uma despesa em patamar superior ao
programado. Entretanto, a LRF no pretende que se faa
o impossvel, como por exemplo, que se preveja uma
calamidade pblica inesperada. O que ela quer que no
s os administradores busquem estudar previamente a
possibilidade de ocorrncia de riscos fiscais, como que
se preparem para enfrentar os mais provveis.
Para atender a uma despesa gerada pela ocorrncia de
um risco fiscal, tem-se o crdito adicional suplementar ou
especial, enquanto, para as despesas ocasionadas por fatos
imprevisveis, se tem o crdito adicional extraordinrio.
O Anexo de Riscos Fiscais apresentar a avaliao dos
passivos contingentes e de outros riscos capazes de afetar
as contas pblicas, informando as providncias a serem
tomadas, na hiptese de tais riscos ocorrerem. O passivo,
como j mencionado, compreende as obrigaes da en-
tidade. A Lei 4.320/1964 classifica contabilmente tais
obrigaes nos seguintes grupos:
Passivo financeiro representado pelas dvidas a
curto prazo ou pela chamada dvida flutuante, cujo
pagamento independe de autorizao orament-
ria;
Passivo permanente compreende as dvidas
de longo prazo, ou seja, a dvida fundada, cuja
amortizao ou resgate depende de autorizao
legislativa;
Passivo de compensao: representa os valores
em poder da entidade governamental, que no so
de sua propriedade e, portanto, no integram seu
patrimnio.
O Anexo de Riscos Fiscais demonstrar, ainda,
as medidas administrativas e financeiras a serem tomadas
para solucionar ou dirimir os problemas causados pela
ocorrncia do risco fiscal.
Lei Oramentria Anual
Antecedentes
O Oramento clssico ou tradicional
Antes do advento da Lei n 4.320, de 17/03/1964,
mento tradicional. O oramento clssico se caracterizava
por ser um documento de previso de receita e de autori-
zao de despesas, estas classificadas segundo o objeto de

gastos e distribudas pelos diversos rgos, para o perodo
de um ano. Em sua elaborao no se enfatizava, primor-
dialmente, o atendimento das necessidades da coletividade
e da administrao: tampouco se destacavam os objetivos
econmicos e sociais.
A maior deficincia do oramento tradicional con-
sistia no fato de que ele no privilegiava um programa
de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir. Assim,
dotava um rgo qualquer com as dotaes suficientes para
pagamento de pessoal e compra de material de consumo
permanente para o exerccio financeiro. Os rgos eram
contemplados no oramento, sobretudo, de acordo com
o que gastavam no exerccio anterior e no em funo do
que se pretendia realizar.
Mesmo no sendo possvel ignorar que o oramento,
desde o incio, representou uma importante conquista
como instrumento disciplinador das finanas pblicas,
sua funo principal foi a de possibilitar aos rgos de
representao um controle poltico sobre os Executivos.
O oramento e os demais elementos financeiros estavam
a servio da concepo do Estado Liberal, preocupado
em manter o equilbrio financeiro e evitar ao mximo a
expanso dos gastos. O oramento constitua-se numa
frmula eficaz de controle, pois colocava frente a frente
despesas e receitas. Na poca, os impostos eram autori-
zados anualmente, o que permitia uma verificao crtica
mais rigorosa das despesas a serem custeadas com a receita
proveniente desses impostos.
Oramento de desempenho ou de realizaes
O oramento clssico evoluiu para o oramento de
desempenho ou de realizaes, que buscava saber as
coisas que o governo faz e no as coisas que o governo
compra. Assim, saber o que a administrao pblica
compra tornou-se menos relevante do que saber para que
se destina a referida aquisio. O oramento de desempe-
nho, embora j ligado aos objetivos, no poderia, ainda,
ser considerado um oramento-programa, visto que lhe
faltava uma caracterstica essencial, que era a vinculao
ao Sistema de Planejamento.
Um oramento de desempenho aquele que apre-
senta os propsitos e objetivos para os quais os crditos
se fazem necessrios, os custos dos programas propostos
para atingir aqueles objetivos, e dados quantitativos que
meam as realizaes e o trabalho levado a efeito em
cada programa.
Oramento moderno
So instrumentos de administrao ou de gesto,
auxiliando o Executivo nas vrias etapas do processo ad-
ministrativo: programao, execuo e controle. A partir
de suas caractersticas como documento de antecipao,
o oramento representaria a prpria programao de tra-
balho do governo.
No mbito das organizaes governamentais, o ora-
mento cumpre duas finalidades principais:
apresenta o programa de realizaes da administra-
o como um todo e de cada um de seus rgos; e
possibilita a fiscalizao e o controle sobre as
finanas governamentais, bem como, a avaliao
dos resultados da ao das instituies pblicas.
39
Assim, o oramento apresenta os objetivos e a
programao de metas e realizaes da administrao,
explicitando quanto custam para a sociedade esses bens
e servios. De outro lado, o oramento um importante
instrumento de apoio fiscalizao, ao controle e ava-
liao da aplicao dos recursos pblicos. Para tanto,
o oramento constitui-se em poderoso mecanismo de:
Verificao do adequado uso dos recursos pblicos
e da lisura de comportamento dos agentes do Es-
tado que arrecadam e aplicam os recursos obtidos
junto sociedade; e
Avaliao da eficincia, da eficcia, da qualidade
e dos resultados da atuao dos rgos governa-
mentais.
Os Princpios Oramentrios:
Princpio da Unidade: Na expresso mais simples
desse princpio, cada unidade governamental deve
possuir apenas um oramento.
Princpio da Universalidade: o oramento (uno)
deve conter todas as receitas e todas as despesas
do Estado.
Princpio do Oramento Bruto: todas as parcelas
da receita e da despesa devem aparecer no ora-
mento em seus valores brutos, sem qualquer tipo
de deduo.
Princpio da Anualidade ou Periodicidade: o
oramento pblico brasileiro deve ser elaborado
e autorizado para um perodo de um ano.
Princpio da No-afetao das Receitas: nenhu-
ma parcela da receita geral poder ser reservada ou
comprometida para atender a certos e determinados
gastos.
Princpio da Discriminao ou Especializao:
as receitas e as despesas devem aparecer no ora-
mento de maneira discriminada, de tal forma que
se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos
recursos e sua aplicao.
Princpio da Exclusividade: a lei oramentria de-
ver conter apenas matria financeira, excluindo-se
dela qualquer dispositivo estranho estimativa
da receita e fixao da despesa para o prximo
exerccio.
Princpio do Equilbrio: segundo a Constituio
de 1967, o montante da despesa autorizada em cada
exerccio financeiro no poder ser superior ao total
das receitas estimadas para o mesmo perodo.
Outros Princpios Tradicionais:
Princpio da clareza: o oramento pblico deve
ser apresentado em linguagem clara e compreens-
vel a todas aquelas pessoas que, por fora de ofcio
ou por interesse, precisam manipul-lo.
Princpio da publicidade: o oramento pblico
deve merecer ampla publicidade.
GESTO GOVERNAMENTAL
Princpio da exatido: desde os primeiros diag-
nsticos e levantamentos com vistas na elaborao
da proposta oramentria, deve existir grande
preocupao com a realidade e com a efetiva ca-
pacidade do setor pblico de nela intervir de forma
positiva por intermdio do oramento.
Programao: para representar os elementos do
planejamento, o oramento vem sofrendo mu-
 40
danas profundas em sua linguagem, buscando
veicular a programao de trabalho de governo,
isto , os objetivos e metas perseguidos, bem como
os meios necessrios para tal.
c) Classificao: A classificao a chave estrutural
para a organizao consciente e racional do oramento do
Governo. As contas oramentrias devem ser:
organizadas de maneira a facilitar a formulao
de programas;
organizadas de maneira a contribuir para a efe-
tiva execuo do oramento;
apresentadas de maneira a servir ao objetivo da
prestao de contas; e
organizadas de forma que seja possvel analisar
os efeitos econmicos das atividades governa-
mentais.
Classificao das despesas:
Classificao Institucional: sua finalidade evi-
denciar as unidades administrativas responsveis
pela execuo da despesa.
Classificao Funcional: sua finalidade fornecer
as bases para a apresentao de dados e estatsticas
sobre os gastos pblicos nos principais segmentos
em que atuam as organizaes do Estado. sub-
dividida em funes e subfunes.
Classificao por Programas: sua finalidade b-
sica demonstrar as realizaes do governo, o re-
sultado final de seu trabalho em prol da sociedade.
Foi subdividida em quatro categorias: programas,
projetos, atividades e operaes especiais.
Classificao segundo a Natureza: sua finalidade
dar indicaes sobre os efeitos que o gasto p-
blico tem sobre toda a economia.
A classificao da despesa oramentria segundo a
natureza est assim organizada:
Categorias econmicas;
Grupos;
Modalidades de aplicao; e
Elementos.
Classificao das receitas
A Lei n 4.320/1964 estabelece os seguintes critrios
de classificao da receita oramentria, exigidos nos
oramentos de todos os entes:
Classificao por Categorias Econmicas: recei-
tas correntes e receitas de capital que se destinam
ao atendimento das despesas correntes e os que
viabilizam a realizao das despesas de capital,
respectivamente, evidenciando a origem dos re-
cursos que financiam o consumo e o investimento
pblico.
Classificao por Fontes: por meio desta classifi-
cao, estima-se, no oramento, e acompanha-se,
durante a execuo, o comportamento da arreca-
GESTO GOVERNAMENTAL
dao de cada modalidade de receita oramentria.
As fontes de receita constituem a classificao b-
sica para as anlises econmico-financeiras sobre
o financiamento das aes governamentais.
Classificao Institucional: tem por finalidade
demonstrar as entidades ou unidades oramentrias
que, respondendo pela arrecadao, so detentoras
das receitas.
Composio da LOA
A Constituio de 1988 define que o oramento anual
de iniciativa do Executivo e compreender:
O oramento fiscal, em que estimam todas as re-
ceitas e despesas da Administrao pblica direta
e indireta;
O oramento de investimento das estatais, por fonte
de financiamento;
O oramento da seguridade social, no qual inclui-se
a Sade, Assistncia Social e a Previdncia So-
cial.
A LRF, em relao LOA, dispe que:
O projeto de lei oramentria anual dever ser
elaborado de forma compatvel com o plano pluria-
nual, com a lei de diretrizes oramentrias, e com
as normas da Lei Fiscal;
Conter demonstrativo da compatibilidade da
programao dos oramentos com os objetivos e
metas constantes do anexo de metas fiscais;
Ser acompanhada de demonstrativo regionalizado
do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente
de isenes, anistias, remisses, subsdios e bene-
fcios de natureza financeira, tributria e credit-
cia;
Demonstrar as medidas de compensao a renn-
cias de receita e ao aumento de despesas obrigat-
rias de carter continuado;
Conter reserva de contingncia, de acordo com
o estabelecido na LDO destinada ao atendimento
de passivos contingentes e outros riscos e eventos
fiscais imprevistos;
Conter todas as despesas relativas dvida pbli-
ca, mobiliria ou contratual, e as receitas que as
atendero, constaro da lei oramentria anual;
O refinanciamento da dvida pblica constar se-
paradamente na lei oramentria e nas de crdito
adicional;
Atualizao monetria do principal da dvida mo-
biliria refinanciada no poder superar a variao
do ndice de preos prevista na lei de diretrizes
oramentria, ou em legislao especfica.
Alm disso, a LOA no poder consignar crdito com
finalidade imprecisa ou com dotao ilimitada, nem dota-
o para investimento com durao superior ao exerccio
financeiro que no esteja previsto no plano plurianual ou
em lei que autorize a sua incluso.
Forma da Proposta Oramentria
A norma geral que disciplina a apresentao da pro-
posta e da lei oramentria ainda a Lei n 4.320/1964.
Elaborada pelo Poder Executivo, apreciada e aprovada
pelo poder Legislativo, a proposta oramentria deve
estar organizada:
I Mensagem, que conter: exposio circunstancia-
da da situao econmico-financeira, documentada com
demonstrao da dvida fundada e flutuante, saldos de
crditos especiais, restos a pagar e outros compromissos
financeiros exigveis; exposio e justificao da poltica
econmico-financeira do Governo; justificao da receita
e despesa, particularmente no tocante ao oramento de
capital;

II Projeto de Lei de Oramento,
III Tabelas explicativas, das quais, alm das estima-
tivas de receita e despesa, constaro em colunas distintas
e para fins de comparao:
a) a receita arrecadada nos trs ltimos exerccios
anteriores quele em que se elaborou a proposta;
b) a receita prevista para o exerccio em que se elabora
a proposta;
c) a receita prevista para o exerccio a que se refere
a proposta;
d) a despesa realizada no exerccio imediatamente
anterior;
e) a despesa fixada para o exerccio em que se elabora
a proposta; e
f) a despesa prevista para o exerccio a que se refere
a proposta.
IV Especificao dos programas especiais de
trabalho custeados por dotaes globais, em termos de
metas visadas, decompostas em estimativa do custo das
obras a realizar e dos servios a prestar, acompanhadas
de justificao econmica, financeira, social e adminis-
trativa.
V Descrio sucinta das principais finalidades de
cada unidade administrativa, com indicao da respecti-
va legislao. Por seu turno, a lei oramentria anual ter,
alm do texto regulamentar, a seguinte composio:
1) sumrio geral da receita por fontes e da despesa
por funes do Governo;
2) quadro demonstrativo da receita e despesa segundo
as categorias econmicas;
3) quadro discriminativo da receita por fontes e res-
pectiva legislao;
4) quadro das dotaes por rgos do Governo e da
Administrao;
5) quadros demonstrativos da receita e planos de
aplicao dos fundos especiais.
VI quadros demonstrativos da despesa, na forma
dos anexos n 6 a 9 da Lei n 4.320/1964;
VII quadro demonstrativo do programa anual de
trabalho do Governo, em termos de realizao de obras
e de prestao de servios.
f) Ciclo oramentrio:
O oramento, embora seja anual, no pode ser conce-
bido ou executado isoladamente do perodo imediatamente
anterior e do posterior, pois sofre influncias condicionan-
tes daquele que o precede, assim como constitui uma base
informativa para os futuros exerccios. Da a necessidade
de compreenso do Ciclo Oramentrio, que a seqncia odo de vigncia da lei oramentria anual.
das etapas desenvolvidas pelo processo oramentrio,
assim, consubstanciado:
a) elaborao;
b) estudo e aprovao;
c) execuo; e
d) avaliao.
f.1) Elaborao: A elaborao do oramento, de
conformidade com o disposto na lei de diretrizes ora-
mentrias, compreende a fixao de objetivos concretos
para o perodo considerado, bem como o clculo dos
recursos humanos, materiais e financeiros, necessrios
sua materializao e concretizao.
41
Como corolrio desta etapa, devemos providenciar a
formalizao de um documento onde fique demonstrada a
fixao dos nveis das atividades governamentais, atravs
da formulao dos programas de trabalho das unidades
administrativas, e que, em ltima anlise, constituir a
proposta oramentria.
As propostas parciais das unidades administrativas,
organizadas em formulrio prprio, sero acompanhadas:
das tabelas explicativas da despesa realizada no exerccio
imediatamente anterior, da despesa fixada para o exerccio
em que se elabora a proposta, e da despesa prevista para
o exerccio a que se refere a proposta, e da justificao
pormenorizada de cada dotao solicitada, com a indica-
o dos atos de aprovao de projetos e oramentos de
obras pblicas, para cujo incio ou prosseguimento ela
se destina.
A estimativa da receita ter por base as demonstraes
mencionadas, da arrecadao, pelo menos, dos trs ltimos
exerccios, bem como as circunstncias de ordem conjun-
tural e outras que possam afetar a produtividade de cada
fonte de receita. As propostas oramentrias parciais sero
revistas e coordenadas na proposta geral, considerando-se
a receita estimada e as novas circunstncias.
f.2) Estudo e aprovao: Esta fase de competncia
do Poder Legislativo, e o seu significado est configurado
na necessidade de que o povo, atravs de seus representan-
tes, intervenha na deciso de suas prprias aspiraes, bem
como na maneira de alcan-las. As emendas ao projeto de
lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem
somente podem ser aprovadas caso:
I sejam compatveis com o plano plurianual e com
a lei de diretrizes oramentrias;
II indiquem os recursos necessrios, admitidos
apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas
as que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Es-
tados, Municpios e Distrito Federal; ou
III sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Devidamente discutido, o projeto de lei oramentrio,
uma vez aprovado pelo Poder Legislativo, merecer de
sua parte a edio de um autgrafo e, logo aps, enviado
para sano pelo chefe do poder Executivo.
f.3) Execuo oramentria e financeira:
Programao de desembolso : As dotaes consig-
nadas aos crditos oramentrios e adicionais representam
autorizaes de despesas vlidas para utilizao no per-
Para que as despesas possam ser efetivamente reali-
zadas, necessrio que os recursos financeiros estejam
disponveis no momento devido para quitar a obrigao.
Como no ocorre automaticamente o ajuste entre a entrada
efetiva das receitas e as necessidades de pagamento das
GESTO GOVERNAMENTAL
despesas, o administrador deve precaver-se, programan-
do a realizao dos gastos de forma harmonizada com o
comportamento do fluxo de entrada dos recursos. Com
essa finalidade, a norma brasileira determina que o Poder
Executivo, no prazo de at trinta dias aps a publicao da
lei oramentria, estabelecer a programao financeira e
o cronograma de execuo mensal de desembolsos. (LC
101/2000: art. 9)
 42
Na fixao da programao, particularmente das cotas
mensais, devem ser considerados os crditos adicionais e
as operaes extra-oramentrias, em especial os restos a
pagar. Esse cuidado permite que a programao funcione,
tambm, como um autntico fluxo de caixa, ajustando
a realizao futura das despesas com o comportamento
esperado das receitas.
A flexibilidade, no entanto, deve ser uma caracterstica
da programao de desembolso. Assim, o cronograma
poder ser alterado durante o exerccio, tendo em vista
modificaes nas prioridades e, especialmente, no com-
portamento da arrecadao. Neste aspecto, importante
ter presente as seguintes regras da Lei de Responsabili-
dade Fiscal:
se verificado, ao final de um bimestre, que a
realizao da receita poder no comportar o
cumprimento das metas de resultado primrio ou
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais,
os Poderes e o Ministrio Pblico promovero,
por ato prprio e nos montantes necessrios, nos
trinta dias subseqentes, limitao de empenho
e movimentao financeira, segundo os critrios
fixados pela lei de diretrizes oramentrias;
no caso de restabelecimento da receita prevista,
ainda que parcial, a recomposio das dotaes
cujos empenhos foram limitados dar-se- de forma
proporcional s redues efetivas;
no sero objeto de limitao as despesas que
constituam obrigaes constitucionais e legais do
ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento
do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de
diretrizes oramentrias;
at final dos meses de maio, setembro e fevereiro,
o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cum-
primento das metas fiscais de cada quadrimestre,
em audincia pblica na comisso mista de ora-
mento.
Programao dos desembolsos no governo
federal: Na Unio, a programao da execuo
da despesa tem como principal norma discipli-
nadora o Decreto-lei n 200/1967, que define a
programao financeira de desembolso como
instrumento bsico do planejamento, sofren-
do alteraes anuais, a cada edio da LDO.
A programao pode ser dividida em duas partes:
a programao oramentria, que explicita os
valores fixados na lei oramentria e os valores
liberados para movimentao e empenho (a di-
ferena representa valores contingenciados, ou
seja, critrios autorizados na lei oramentria,
mas que as unidades no esto autorizadas a
utilizar); e a programao financeira consti-
tuda pelo cronograma anual de cotas mensais de
desembolso financeiro. Aqui, no se trata mais
de cotas oramentrias, como anteriormente,
mas de valores financeiros que as unidades, em
GESTO GOVERNAMENTAL
princpio, podero contar em cada um dos meses
do exerccio. Tais valores devero atender tanto
s despesas do exerccio em curso, como os
restos a pagar.
f.4) Controle e avaliao da execuo oramentria
: A Lei n 4.320/1964 estabelece dois sistemas de controle
da execuo oramentria: interno e externo. A Constitui-
o Federal de 1988 manteve essa concepo e deu-lhe um
sentido ainda mais amplo. O caput do artigo 70 estabele
que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria e pa-
trimonial da Unio e das entidades da administrao direta
e indireta, quanto legalidade, economicidade, aplicao
das subvenes e renncia das receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.
Especificamente no plano oramentrio, as reas
centrais de ateno do controle esto definidas no artigo
75 da Lei n 4.320/1964:
I a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao
da receita ou a realizao da
despesa, o nascimento ou a extino de direitos e
obrigaes;
II a fidelidade funcional dos agentes da administra-
o responsveis por bens e valores pblicos; e
III o cumprimento do programa de trabalho, ex-
presso em termos monetrios e em termos de realizao
de obras e prestao de servios.
g) Oramento-Programa: a adoo do oramen-
to-programa na esfera federal foi efetivada em 1964,
a partir da edio da Lei n 4.320.
O Decreto-Lei n 200, de 23/02/1967, por sua vez,
menciona o oramento-programa como plano de ao do
Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina que
em cada ano, ser elaborado um oramento-programa
que pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser
realizado no exerccio seguinte e que servir de roteiro
execuo coordenada do programa anual.
O oramento-programa est intimamente ligado ao
Sistema de Planejamento e aos objetivos que o Governo
pretende alcanar durante o perodo de tempo. O ora-
mento-programa pode ser definido como sendo um plano
de trabalho expresso por um conjunto de aes a realizar
e pela identificao dos recursos necessrios sua exe-
cuo no sendo apenas um documento financeiro, mas,
principalmente, um instrumento de operacionalizao das
aes do governo, viabilizando seus projetos/atividades
em consonncia com os planos e diretrizes estabelecidos,
com as seguintes vantagens:
a) melhor planejamento de trabalho;
b) mais preciso na elaborao dos oramentos;
c) melhor determinao das responsabilidades;
d) maior oportunidades para reduo dos custos;
e) maior compreenso do contedo oramentrio por
parte do Executivo, do Legislativo e do pblico;
f) facilidade para identificao de duplicidade de
funes;
g) melhor controle da execuo do programa;
h) identificao dos gastos e realizaes por programa
e sua comparao em termos absolutos e relativos;
i) apresentao dos objetivos e dos recursos da
instituio e do inter-relacionamento entre custos e pro-
gramas; e
j) nfase no que a instituio realiza e no no que
ela gasta.
Identificam-se, na elaborao de um oramento-pro-
grama, algumas fases ntidas e necessrias, quais sejam:
Determinao da situao identificao dos
problemas existentes.

Diagnstico da situao identificao das causas recursos Poltica Pblica e deve ter por base o entrelaa-
que concorrem para o aparecimento dos proble-
mas.
Apresentao das solues identificao das al- inicial com o advento da Lei 4.320/1964, que pretendeu
ternativas viveis para solucionar os problemas.
Estabelecimento das prioridades ordenamento
das solues encontradas.
Definio dos objetivos estabelecimento do que
se pretende fazer e o que se conseguir com isso.
Determinao das tarefas identificao das aes Federal:
necessrias para atingir os objetivos.
Determinao dos recursos arrolamento dos
meios: recursos humanos, materiais, tcnicos,
institucionais e servios de terceiros necessrios.
Determinao dos meios financeiros expresso
monetria dos recursos alocados. Expressa, tam-
bm, o custo financeiro necessrio para utilizar os
recursos que necessitam ser mobilizados.
As principais crticas feitas ao oramento-programa
se referem dificuldade de adoo de padres de medio de uma prestao de servios mais eficiente.
do trabalho, especificamente a definio dos produtos
finais:
Em primeiro lugar, h a necessidade de que os
novos conceitos sejam conhecidos por todos os
rgos executores de atividades e programas, bem
como por todos os tcnicos que elaboram e avaliam
projetos e programas e por todas as autoridades que
tomam decises.
Em segundo lugar, as prprias dificuldades em
identificar produtos finais fazem com que sejam
apressadamente apontados como tal produtos
intermedirios ou produtos de segunda linha.
Em terceiro lugar, certas atividades relevantes
do Estado so intangveis, seus resultados no se
prestam a medies.
h) Integrao do oramento ao planejamento: um
dos instrumentos administrativos que mais notoriedade
obtiveram nos ltimos 30 anos foi o planejamento. Seu
emprego sistemtico, nos programas militares desde a
Segunda Guerra Mundial, contribuiu para aperfeio-lo e
desenvolv-lo sobremaneira, o que estimulou as empresas
e outros setores do governo a incorporar suas tcnicas.
A tendncia para aproximar o oramento do planeja-
mento evidencia-se naturalmente, at que, na dcada de 60
surgiu o Sistema de Planejamento, Programao e Ora-
mento, que constituem os processos por meio dos quais os
objetivos e os recursos, e suas inter-relaes, so levados
em conta visando obteno de um programa de ao,
coerente e compreensivo para o governo como um todo.
A nova concepo ambiciosa integra de forma sistemtica:
os diagnsticos e prognsticos, os objetivos, a anlise de
cursos alternativos, os programas e projetos com suas
metas, os recursos a serem empregados, a indicao de
custos, bem como os esquemas de avaliao e controle.
O planejamento teria o papel mais saliente em todo
o processo, e isso seria possvel devido ao estgio alcan-
ado pelas modernas tcnicas de informao que visam
auxiliar a anlise e a tomada de decises. No atual modelo
oramentrio brasileiro, existe estreita conexo entre
Planejamento e Oramento, formando, assim, binmio
inseparvel. Para os estudiosos da rea, distribuio de
43
mento entre planejamento/oramento para implementao.
Esse entrosamento, no caso brasileiro, teve seu marco
instituir o oramento programa, instrumento de alocao
de recursos com nfase no no objeto de gastos, mas no
seu objetivo.
Apropriao de Custos na Administrao Pblica
Com a edio da LRF, tomam flego na Administra-
o Pblica os defensores da idia de implantar instrumen-
tos de equilbrio entre receitas e despesas, e de controle
da qualidade da gesto do dinheiro pblico. O art. 50,
3, da referida Lei prev que a Administrao Pblica
manter sistema de custos que permita a avaliao e o
acompanhamento da gesto oramentria, financeira e
patrimonial, reforando o disposto na Lei 4.320/1964 a
respeito do dever do gestor pblico de apurar custos a fim
Alm disso, na literatura encontra-se bastante nfase a
respeito do tipo de sistema de custos que possa atender ao
setor pblico e permita aos gestores identificar: custo dos
bens e servios; a quantidade fsica dos servios entregues;
a apropriao a projetos e atividades; e a apropriao ao
resultado do exerccio a) Requisitos para implantao
de um sistema de custos: Em qualquer tipo de empresa
seja ela pblica ou privada, a primeira providncia
conhec-la e o melhor instrumento para a Administrao
Pblica so os documentos gerados no Ciclo de Planeja-
mento e de Oramento (PPA, LDO, LOA).
Como segunda informao, no menos importante
que a primeira, conhecer os servios prestados pela enti-
dade pblica, e qual sua razo de existncia. Como conse-
qncia, ser preciso dispor de um consistente sistema de
planejamento, contabilidade voltada ao desenvolvimento
de custos, de um bom sistema de controle interno e de
suporte de tecnologia da informao.
A contabilidade de custos deve organizar-se de forma
desconcentrada em todas as unidades oramentrias, com
um plano de contas nico, capaz de fornecer as informa-
es no grau de detalhamento adequado. O controle inter-
no essencial na identificao dos fluxos dos processos
da Administrao, identificando as rotinas e os caminhos
de cada operao realizada, onde inicia-se o processo e
em qual setor este se finda.
b) Algumas metodologias de apropriao de cus-
tos: Custos so gastos efetuados e que so formadores
dos produtos ou servios prestados pela Administrao
sociedade, atravs de programas e aes pblicas. O custo
est relacionado sempre com o produto, direta ou indire-
tamente. Assim, h diversas formas de apropri-los:
Sistema de custeio por absoro : consiste em
apropriar todos os custos de produo aos bens elaborados,
GESTO GOVERNAMENTAL
e s os de produo ; todos os gastos relativos ao esforo
de fabricao so distribudos para todos os produtos ou
servios feitos.
No setor pblico os custos realizados, na sua maio-
ria, so de prestao de servios, para isso o sistema de
absoro deve ser adaptado s realidades pblicas. Ao se
trabalhar com sistemas de custeio, encontram-se algumas
dificuldades na separao dos custos comuns, que seriam
 44
aqueles que pertencem a mais de um servio. Deve-se criar
um mtodo de rateio para custos indiretos, procurando
que o mesmo tenha o menor grau de risco, ou seja, cause
a menor distoro no custo total, ainda que haja algum
grau de arbitrariedade e subjetivismo, porque os custos
fixos existem independentemente da produo, e acabam
presentes no mesmo montante, mesmo que oscilaes
ocorram no volume de produo.
Sistema de custeio direto ou varivel : nesse
sistema, despesas e custos so classificados como fixos
ou variveis. A alocao de recursos no custeio direto Oramentria de 2008 e d outras providncias.
realizado segundo o plano de contas, que contempla em
sua estrutura bsica a unidade funcional, designada como
centro de responsabilidade e por atividade fim, designadas
como centro de custos.
A anlise das variaes de despesas e custos forne-
cidas pelo custeio varivel de grande utilidade para a
tomada de deciso, estando a uma das maiores vantagens
deste sistema de custeio.
- Sistema de custeio baseado em atividades abc
(activity based cost): O ABC (Activity-Based Costing),
ou custeio baseado em atividades, prope a reduo da
subjetividade ou arbitrariedade na alocao de custos
indiretos. Tem vantagens para a administrao pblica, ao
permitir trabalhar com diversidade de produtos, efetuar
o mapeamento dos principais processos existentes na
organizao, identificar as atividades existentes em cada
processo, levantar os custos e recursos associados a cada
atividade (custo/atividade), identificar as atividades que
no agregam valor ao produto e avaliar a influncia das
atividades secundrias no produto final, ou seja, determi-
nar se podem ser eliminadas ou pelo menos reduzidas.
c) Classificao dos custos:
Os custos fixos se mantm inalterados indepen-
dentemente da variao unitria das quantidades
em relao a determinado produto.
Os custos variveis se modificam em razo do
volume de produtos.
Os custos diretos so os custos apropriveis dire-
tamente ao produto.
Os custos indiretos so aqueles que no condu-
zem de maneira clara e objetiva apropriao ao
produto, muito embora sejam custos.
FUNDAMENTOS LEGAIS DO SISTEMA DE PLANEJAMEN-
TO E ORAMENTO BRASILEIRO
Constituio Federal de 1988 Seo II Dos estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d
Oramentos, Art. 165 A 169
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituiao.htm
Leis Complementares
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/
GESTO GOVERNAMENTAL
Lcp101.htm
Lei de Responsabilidade Fiscal Estabelece normas
de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na
gesto fiscal e d outras providncias.
Lei n 4320, de 17 de Maro de 1964
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.
htm
Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio,
dos Estados, dos Municpios e do DF.
Leis Ordinrias
Lei n 11.514, de 13 de agosto de 2007 (LDO 2008)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2007/Lei/L11514.htm
Dispe sobre as diretrizes para a elaborao da Lei
Lei n 11.451, de 7 de fevereiro de 2007 (LOA 2007)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2007/Lei/L11451.htm
Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o
exerccio financeiro de 2007.
Lei n 11.450, de 7 de fevereiro de 2007 (Reviso
PPA)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2007/Lei/L11450.htm
Altera a Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004,
que dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo de
2004/2007.
Lei n 10.933 de 11 de agosto de 2004 (PPA 2004-
2007)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2004/Lei/L10.933.htm
Estima a Receita e fixa a despesa da Unio para o
exerccio financeiro de 2007.
Lei n 10.180 de 6 de fevereiro de 2001
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_
2001/L10180.htm
Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento
e de Oramento Federal, de Administrao Financeira
Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno
do Poder Executivo Federal, e d outras providncias.
Decretos
Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/
Del0200.htm
Dispe sobre a organizao da Administrao Federal,
outras providncias.
Decreto n 6.183, de 8 de agosto de 2007
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2007/Decreto/D6183.htm
Estabelece, no mbito do Poder Executivo, limites
para empenho de despesas com publicidade no exerccio
de 2007.
Decreto n 6.139, de 3 de julho de 2007
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2007/Decreto/D6139.htm
Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demons-
trativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratifica-
das do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
e d outras providncias.

Decreto n 6.046, de 22 de fevereiro de 2007
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2007/Decreto/D6046.htm
Dispe sobre a programao oramentria e finan-
ceira e estabelece o cronograma mensal de desembolso
do Poder Executivo para o exerccio de 2007, e d outras
providncias.
Portarias Especficas do MP e MF
Portaria SOF n 37, de 16 de Agosto de 2007
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portaria_37_de_160807.pdf
Altera o anexo da Portaria MOG n 42, de 14 de abril
de 1999 e d outras providncias
Portaria SOF n 5, de 22 de fevereiro de 2007
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portarias/Portaria_05_de_220207.pdf
Estabelece procedimentos e prazos para solicitao
de alteraes oramentrias no exerccio de 2007, e d CRUZ, Flvio da. GLOCK, Jos Osvaldo. Controle
outras providncias.
Portaria SOF n 4, de 22 de fevereiro de 2007
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portarias/Portaria_04_de_220207.pdf
Estabelece procedimentos a serem observados na
abertura de crditos autorizados na Lei Oramentria de
2007, no mbito dos rgos dos Poderes Legislativo e
Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio.
Portaria SOF n 9, de 27 de junho de 2001
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portarias/Portariasof_09_270601.pdf
Dispe sobre a classificao oramentria por natu-
reza de receita.
45
SUGESTES DE LEITURA
FIGUEIREDO, A. et allii. Prefcio. In: REZENDE, F. e
CUNHA, A. O oramento pblico e a transio do poder.
Rio de Janeiro, FGV, 2003 (pp. 7-13).
FIGUEIREDO, A. et allii. Posfcio. In: REZENDE, F. e
CUNHA, A. O oramento pblico e a transio do poder.
Rio de Janeiro, FGV, 2003 (pp. 7-13).
GIACOMONI, James. Oramento Pblico. 13 ed. So
Paulo, Atlas, 2005.
BRASIL. Secretaria de Oramento Federal Manual
Tcnico de Oramento MTO-04-2008, SOF/MPOG,
Braslia. Disponvel em: https://www.portalsof.planeja-
mento.gov.br/bib/MTO/MTO_2008_04.pdf
CORE, Fabiano Garcia. Reforma Gerencial dos Processos
de Planejamento e Oramento. ENAP. Texto para discus-
so n 44, Braslia, 2001.
ANGLICO, Joo. Contabilidade Pblica. 8 ed. So
Paulo: Atlas, 1994.
Interno nos municpios: orientao para a implantao
e relacionamento com os tribunais de contas. So Paulo:
Atlas, 2003.
FLORES, Paulo Csar. Sistema de Custos na Administra-
o Pblica. Porto Alegre, 2004.
HORNGREN, Charles T. FOSTER, George. DATAR,
Srikant M. Contabilidade de Custos. 9 ed. Rio de Janeiro,
2000.
MARTINS, Eliseu. Contabilidade de Custos. 9 ed. So
Paulo: Atlas, 2003.
REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Comentada. 23 ed.
Rio de Janeiro, 1991.
SLOMKI, Valmor. Manual de contabilidade pblica: um
enfoque na contabilidade municipal. So Paulo, 2001.

Portaria Interministerial STN/SOF n 163, de 4

de maio de 2001
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portarias/PortInterm_SOF-STN_163_040501.pdf
Dispe sobre normas gerais de consolidao das
Contas Pblicas no mbito da Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios e d outras providncias.

Portaria SOF n 1, de 19 de fevereiro de 2001

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portarias/Portariasof_01_190201.pdf
Dispe sobre a classificao oramentria por fontes
de recursos.

Portaria MOG n 42, de 14 de abril de 1999

http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteu-
do/legislacao/portarias/portaria_42_14_04_99.htm
Atualiza a discriminao da despesa por funes de
que tratam o inciso I do 1 do art. 2 e 2 do art. 8,
ambos da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, estabelece
GESTO GOVERNAMENTAL

os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto,

atividade, operaes especiais, e d outras providncias.

Portaria SOF n 51, de 16 de novembro de 1998

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portarias/Portariasof_51_161198.pdf
Institui o Subsistema de Cadastro de Programas e
Aes do SIDOR, e d outras providncias.
 46

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