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O SETOR ELTRICO BRASILEIRO:

PASSADO E FUTURO

1
Helena Carvalho de L O R E N Z O

RESUMO: Este artigo analisa as possibilidades de uma estratgia nacional da


poltica energtica com viso de longo prazo, que sinalize, tanto para as agn-
cias do governo quanto para a iniciativa privada, o rumo que se deseja seguir
e que garanta as responsabilidades e o atendimento sociedade. Por isso, re-
toma as caractersticas da formao e do desenvolvimento inicial do setor el-
trico brasileiro, destacando a montagem de um eficiente modelo institucional
estatal que garantiu, durante dcadas, o crescimento econmico e o atendi-
mento populao. Em seguida analisa, resumidamente, as crises que carac-
terizavam o setor e as empresas, a partir dos anos 70, e seus desdobramentos
que desembocaram na organizao de uma reforma institucional privilegian-
do a participao da iniciativa privada no setor. A parte final do artigo analisa
diversos problemas, tendncias e questes ainda em aberto decorrentes da
marcha da transio rumo ao novo modelo institucional e da crise de energia
eltrica mais recente. Destaca a importncia das decises da administrao
pblica na transio e da reviso de conceitos relativos reforma do Estado,
no caso os limites do estado mnimo e dos mercados competitivos, na elabo-
rao de uma estratgia de longo prazo para o setor.
PALAVRAS-CHAVE: Estado e energia eltrica; setor eltrico brasileiro; re-
forma institucional do setor eltrico; regulamentao econmica e setor el-
trico.

1 Programa de Ps-Graduao em Sociologia - Faculdade de Cincias e Letras - UNESP -14800-090


- Araraquara - SP.
Introduo

A crise do setor eltrico brasileiro no novidade para os que acom-


2
panharam e analisaram a sua evoluo. A estrutura estatal do setor co-
meou a deteriorar-se nos anos 80 por vrios motivos que analisaremos
posteriormente, inclusive pela crise econmica do pas. Antes, porm,
de analisar o futuro da energia eltrica no Brasil, importante uma r-
pida reviso sobre a origem do setor e como se formou a estrutura esta-
tal, hoje privatizada em parte. O objetivo dessa reviso conhecer, a
partir de sua natureza, os desdobramentos da crise em termos de pers-
pectivas de longo prazo; portanto, no est voltada para a anlise da
crise que, no momento, reflete-se na vida de todos os brasileiros.

A formao do setor eltrico brasileiro


e a atuao das concessionrias estrangeiras

A eletricidade comeou a ser produzida no Brasil nos anos finais do


sculo XIX, quase simultaneamente ao incio do seu uso comercial na
3
Europa. Participaram dessa organizao inicial pequenas empresas pri-
vadas nacionais e empresas de governos municipais de pequenas locali-
dades que se destacavam no cenrio nacional. Nos primeiros anos do
sculo XX, com a chegada das primeiras concessionrias estrangeiras, a
produo de energia eltrica comeou a aumentar, possibilitando o con-
4
sumo urbano e industrial em reas prximas s fontes produtoras.
N a dcada de 1920, ao mesmo tempo em que houve u m processo
de concentrao empresarial em torno das concessionrias estrangei-
ras, que adquiriram a maior parte das empresas privadas nacionais e
municipais existentes, houve tambm u m considervel avano tcnico

2 Este artigo resultado de diversas pesquisas sobre o setor eltrico realizadas pela autora, ao longo
das dcadas de 1980 e 1990. A principal fonte de informao dos dados ora publicados provieram
do projeto "Estado e energia eltrica: estudo sobre o desenvolvimento e a crise do setor eltrico no
Estado de So Paulo (1950-1990)" (pesquisa parcialmente financiada pelo CNPq pela concesso de
bolsas de Iniciao Cientfica por cotas).
3 Sobre a descoberta da eletricidade e o incio do seu uso comercial e os efeitos na economia euro-
pia no final do sculo XIX e inicio do X X , ver, principalmente, Landes (1969), Hobsbawn (1977) e
Dosi (1988).
4 Sobre a origem do setor eltrico e da produo de eletricidade no Brasil, ver, principalmente, Tend-
ler (1968), Martin (1966), Saes (1986), Lorenzo (1993).
na produo de eletricidade. A instalao das primeiras centrais eltri-
cas construdas com tcnicas mais avanadas para a construo de bar-
ragens, como a Usina de Cubato, em 1921, da The So Paulo Light and
Power, permitiu que se ampliasse a oferta de energia eltrica, liberando
o consumo da proximidade das fontes, fato que significou grande avan-
o no desenvolvimento e no desenho urbano e industrial que se formava
(LORENZO, 1993).
O desenvolvimento da economia cafeeira no Estado de So Paulo
ocorrido entre as duas dcadas finais do sculo XIX at o final da dcada
de 1930 foi fundamental ao nascimento e consolidao da eletricidade
no Brasil. O avano da produo cafeeira dava origem a u m complexo
conjunto de atividades, tais como ferrovias, assalariamento, expanso
urbana, atividades comerciais, de servios, e, especialmente, suscitava
5
o aparecimento de atividades industriais. A eletrificao se ampliava e
se enredava nesse processo de desenvolvimento. A s s i m , quer do ponto
de vista econmico e social, quer, ainda, do ponto de vista poltico, uma
vez que houve forte envolvimento das foras polticas que representa-
vam a atividade cafeeira com os grupos das concessionrias estrangei-
ras, a eletricidade e a forma especfica como se desenvolvia no Brasil
tornaram-se os elementos integrantes da prpria natureza e da especifi-
cidade do desenvolvimento do capitalismo no Brasil (SAES, 1986).
A s concessionrias estrangeiras marcaram o desenvolvimento ini-
cial da indstria eltrica no Brasil. Os principais grupos foram: a holding
Brazilian Traction, Light and Power C. Ltda., que controlava a produo
e a distribuio nas cidades do Rio de Janeiro e So Paulo e diversas
pequenas localidades vizinhas; a American Share Foreign Power C o m -
pany (Amforp), filial da americana Bond and Share, que controlava a ge-
rao e a distribuio de energia eltrica no interior do Estado de So
Paulo, em Porto Alegre, Pelotas, Salvador, Recife, Natal, Vitria e inte-
rior do Estado do Rio de Janeiro (FELICIANO, 1988).
N o final da dcada de 1930, a eletricidade e todos os seus benefcios
marcavam de tal modo a vida brasileira que muitos de seus aspectos
mais relevantes, como a fixao de preos, as condies de outorga das
concesses desses servios pblicos e o controle do lucro das empresas,
passaram a ser objeto de constantes debates na imprensa. A defesa da
interveno do governo no setor c o m e a a surgir, principalmente, aps
artigo de Eduardo Guinle, publicado em 1933 e intitulado " A Light e
seus negcios da China", que argumentava que o elevado preo da ele-

5 Sobre a formao e o desenvolvimento do complexo cafeeiro de So Paulo, ver Cano (1977).


tricidade se devia s condies que regulavam as concesses desde os
princpios do sculo. Segundo Guinle (1933), no havia bases para a fixa-
o do preo e sua explorao comercial, numa clara aluso ao padro
ouro e paridade cambial, estabelecidas nos contratos de concesso
que no incorporavam os ganhos de produtividade decorrentes do pro-
gresso tcnico e do adensamento de carga.
Segundo Guinle (1933), nos Estados Unidos e na Europa, essas
questes haviam sido solucionadas com a regulamentao do servio
baseada no rigoroso controle do capital investido, em seu rendimento,
condies de amortizao, fiscalizao das despesas do empreendimen-
to e no princpio da reverso, quando a indstria eltrica era explorada
pelo capital privado.
A l m disso, fortalecia-se nos pases centrais, desde a dcada de
1920, a idia de que o Poder Pblico deveria concorrer com a explorao
privada para reduzir o preo da eletricidade. So exemplares, nesse sen-
tido, as intervenes estatais ocorridas na ustria, na Alemanha, na
Sua e mesmo na Inglaterra, onde o Electricity Supply Act, de 1926, es-
tabelece, por intermdio da Central Electricity Board, u m sistema quase
socializado para a regulamentao das indstrias privadas. Segundo
Guinle (1933), entre 1910 e 1930 as tarifas foram reduzidas nesses pases
de 100 para 25 (onde havia empresas pblicas) e de 100 para 50, nos
Estados Unidos, onde no havia leis regulatrias.
No Brasil, por no haver nenhum controle, as empresas em geral e a
Light em particular obtinham lucros espetaculares; a partir de 1934, no
entanto, com a promulgao do Cdigo de g u a s , a situao do setor
eltrico c o m e o u a se alterar.
O Cdigo de g u a s constituiu um dos principais marcos institucio-
nais no setor de energia eltrica. A o regulamentar sobre a propriedade
das guas e sua utilizao, dispor sobre a outorga das autorizaes e
concesses para explorao dos servios de energia eltrica e, inclusive,
sobre o critrio de determinao das tarifas desses servios pblicos e a
competncia dos Estados na e x e c u o do prprio Cdigo, o Cdigo de
g u a s trouxe mudanas fundamentais na legislao sobre o aproveita-
mento de recursos hdricos.
No que se refere ao processo de fixao de tarifas, as alteraes pro-
postas pelo Cdigo de g u a s foram radicais: at o ano de 1933 vigorava
a liberdade tarifria que permitia s concessionrias contratar suas tari-
fas em equivalente ouro, havendo, assim, uma correo monetria
embutida. E m 1933, o Decreto n.23.501, de 27 de novembro, proibia
quaisquer tipos de contrato que estipulassem pagamentos em tarifa
ouro, em outra moeda que no a do pas. E m 1934, u m ano e meio de-
pois, o Cdigo de g u a s estabelecia definitivamente o processo de fixa-
o de tarifas, a partir do servio pelo custo. Esta questo - o custo his-
trico - foi regulamentada em 1941, em outro Decreto-Lei (n.3.128) que
estabelecia que o investimento das empresas de energia eltrica fosse
determinado por meio de tombamento, servindo como elemento base
para o clculo de tarifas e de possveis indenizaes em caso de encam-
pamento de empresas pelo Estado. Fixava ainda o limite de 10% sobre o
investimento para o lucro das empresas (LIMA, 1984).
Tambm, no que se refere regulamentao do regime de conces-
ses, o Cdigo de g u a s trouxe vrias alteraes que deslocaram para a
rbita federal o controle do uso dos cursos e quedas d'gua e o forneci-
mento de energia eltrica. Deve-se destacar, no entanto, que o projeto
de lei para regulamentar o uso das guas vinha se arrastando pelo Legis-
lativo desde 1907. C o m o Cdigo de g u a s , passou-se a exigir reviso
em todos os contratos vigentes.
Com a promulgao do Cdigo de g u a s , e particularmente aps
1939, com o surgimento do Conselho Nacional de g u a s e Energia El-
trica, que imps a reviso dos contratos e concesses existentes, houve
forte manifestao das empresas que se diziam desestimuladas aos i n -
vestimentos por estarem descapitalizadas pela aplicao do princpio do
custo histrico e, ainda, em razo da contnua alta de preos pela qual
passava o pas no final da dcada de 1930.
A questo foi bastante polmica, e se, por um lado, por conta dos
prejuzos que diziam sofrer, as empresas concessionrias reduziram
seus investimentos, por outro as discusses deram origem a duas cor-
rentes opostas de pensamento - privatistas e nacionalistas - preocupa-
das em analisar as causas insuficientes da expanso da oferta de eletri-
cidade e propor solues para enfrentar os recorrentes problemas de
6
insuficiente oferta de energia eltrica.
Essas duas correntes, na realidade, encontravam respaldo na pr-
pria situao da poltica nacional. C o m o fim da guerra, da democratiza-
o e da normalizao das relaes comerciais com o mercado interna-

6 O grupo nacionalista defendia os princpios do Cdigo de guas e uma firme atuao do governo
no setor, pela construo de grandes usinas hidreltricas e sistema de transmisso. O grupo priva-
tista propunha a ampliao da atuao do capital privado na atividade. Segundo esse grupo, o prin-
cipal entrave expanso da capacidade instalada seria os baixos nveis tarifrios devidos inflao
e poltica cambial. Questionavam ainda o estabelecimento da remunerao de 10% sobre o capi-
tal investido, com base no custo histrico e, ainda, defendiam a reavaliao dos ativos como forma
de se precaver no caso de encampao pelo Estado (PEREIRA, 1975).
cional, o debate sobre a questo da energia eltrica espalhava-se por
fruns mais amplos, como o Congresso Nacional, e envolvia outros seto-
res da sociedade civil (CASTRO, 1983).
A guerra, ao impor dificuldades para a importao de equipamentos
eltricos, t a m b m contribuiu para a expanso da capacidade instalada.
A l m disso, a expanso da demanda proveniente do acelerado processo
de urbanizao, da difuso do uso de eletrodomsticos e da industriali-
zao, aumentava a incerteza quanto ao suprimento de eletricidade no
Brasil (LORENZO, 1993).
Criou-se, dessa forma, u m grande impasse. Por u m lado, o governo
no dispunha de capital, tecnologia e capacidade de gesto suficiente
para encampar e ampliar os servios pblicos de eletricidade prestados
pelas concessionrias estrangeiras; por outro, as empresas estrangeiras
no conseguiam obter melhores tarifas, regulamento cambial favorecido
e segurana para novos aportes de capital, em razo do clima de incerte-
zas polticas derivadas da ascenso de foras nacionalistas (PEREIRA,
1975). A soluo para esse impasse comea a surgir ainda na dcada de
1940 com a criao das primeiras companhias concessionrias estaduais.

As primeiras experincias de estatizao

A s primeiras experincias de estatizao do setor eltrico ocorre-


ram ainda na dcada de 1940, logo aps o trmino da Segunda Guerra
Mundial. O Rio Grande do Sul foi o primeiro Estado brasileiro a criar, em
1946, a sua Comisso Estadual de Energia Eltrica para estudar e siste-
matizar a utilizao do potencial hidreltrico daquele Estado. Dessa co-
misso nasceu o Plano de Eletrificao, que previa, alm da reorganiza-
o do esquema de produo e distribuio de energia eltrica, uma
estrutura de financiamento via imposto nico sobre tarifas e que foi
sendo implementada com u m esprito bem nacionalista. N o final dos
anos 50, com o trmino da concesso da Amforp na cidade de Porto A l e -
gre, o Estado (pela primeira vez na histria do Brasil) assumiu uma rea
de concesso (FELICIANO, 1988).
Houve t a m b m nos anos 40 a experincia do governo de Minas
Gerais, que inaugurou a Usina de Gafanhoto prxima cidade de Conta-
gem, que era precariamente atendida pela Amforp. Do sucesso dessa
experincia foi organizada, em 1952, como empresa de economia mista,
a Cemig, que viabilizou o avano da indstria em Minas Gerais, at re-
centemente reconhecida como modelo organizacional e de liderana.
E m 1945, o governo federal cria a Companhia Eltrica de So Fran-
cisco (Chesf) c o m o objetivo de aproveitar o potencial energtico da ca-
choeira de Paulo Afonso. A Chesf teve destacado papel na construo
de grandes usinas de gerao no apenas na Bahia, mas em todo o Nor-
deste. A o s governos estaduais coube o desenvolvimento dos sistemas
de distribuio (FELICIANO, 1988).
No eixo Rio - So Paulo, no entanto, onde houve o mais dinmico
desenvolvimento industrial brasileiro desde 1930, estava o grande pro-
blema quanto ao abastecimento de energia eltrica. A Light, concessio-
nria da regio, j na dcada de 1940 havia esgotado os potenciais
hidreltricos, contando apenas c o m a ampliao da capacidade insta-
lada das usinas existentes. Havia uma recorrente falta de energia eltri-
ca no centro da economia do pas. A l m da demora no atendimento para
novas instalaes e, portanto, caracterizando situao de demanda re-
primida, havia freqentes interrupes no fornecimento e quedas abrup-
tas na voltagem, o que causava srios entraves ao desenvolvimento eco-
nmico (TENDLER, 1968).
Para auxiliar a superao dos problemas de abastecimento da re-
gio Sudeste, foi criada, em 1957, a empresa federal Central Eltrica de
Furnas, no Rio Grande, com elevado aproveitamento energtico. Essa
usina entrou em operao em 1963, no auge da crise de abastecimento
(agravada pela ocorrncia de u m ano de secas, quando a represa de B i l -
lings, em So Paulo, chegou a esvaziar quase completamente), e foi ca-
paz de evitar o racionamento que vinha causando srios transtornos
populao e s indstrias (FELICIANO, 1988).
A partir de ento, a perspectiva nacionalista do papel do Estado na
atividade de gerao ganha importncia, e, com as empresas estatais
produzindo grandes obras, a possibilidade de substituio das empresas
estrangeiras por empresas estatais c o m e a a se tornar vivel (PEREIRA,
1975).
No caso do setor eltrico, diferentemente do que ocorreu em diver-
sos outros setores produtivos bsicos como petrleo, siderurgia e mine-
rao, no entanto, a interveno do Estado foi u m processo mais com-
plexo e especfico porque, como se v i u nos itens anteriores, o setor j se
havia organizado desde os primeiros anos do sculo e estava nas mos
do capital estrangeiro, que tratou de, parcialmente, superar as crises,
ampliando alguns investimentos e ocupando espaos no setor. N o en-
tanto, o crescente aumento da demanda e a instabilidade ocasionada
pelas primeiras manifestaes da presena do Estado aps a implemen-
tao do Cdigo de g u a s tornavam cada vez menores os investimentos
privados, os servios mais deficientes e as crises de'suprimento mais
constantes.
No plano federal, a interveno do Estado no setor eltrico foi mar-
cada desde o inicio dos anos 40 pela necessidade de u m planejamento
global do setor que pudesse dar conta tanto da expanso da capacidade
de produo quanto, e principalmente, da possibilidade de financiamen-
7
to desse processo.
Com essa orientao foi elaborado o primeiro Plano Nacional de
Eletrificao (proposto originariamente por Vargas) que identificava a
necessidade de integrar regies eltricas por meio de sistemas de trans-
misso e estimava o volume dos recursos necessrios ao investimento.
Inclua a formao de u m Fundo Nacional de Eletricidade (FNEJ, a cria-
o da Eletrobrs ( semelhana da Petrobras) e previa forte articulao
com o setor nacional produtor de bens de equipamentos eltricos.
Presses agudas, principalmente das concessionrias estrangeiras,
impediram que o plano fosse aprovado na forma proposta, tendo sido
mantida, apenas, a criao do Fundo Federal de Eletricidade (FFE) com
recursos provenientes de u m Imposto nico sobre Energia Eltrica
(IUEE) criado em 1955. Esses recursos foram administrados originaria-
mente pelo B N D E , que se tornou at 1963, junto com o Departamento
Nacional de g u a s e Energia ( D N A E ) , o principal mentor e financiador
dos planos de expanso do setor eltrico.
Com a criao da Eletrobrs, em 1961, e de novos mecanismos de
financiamento que se implementa uma poltica centralizada de expan-
so do setor de energia com a definio de um quadro institucional em
que a Eletrobrs funcionaria como empresa holding do setor e, tambm,
na prtica como principal formuladora da poltica setorial at que a crise
energtica dos anos 70 viesse alterar esse quadro institucional.
A evoluo desse quadro institucional, ou seja, da formulao do
Primeiro Plano Nacional de Eletrificao at a criao da Eletrobrs, no
entanto, no se deu pacificamente. N a poca das discusses para a cria-
o da Eletrobrs, houve intenso debate entre privatistas e nacionalistas
e, tambm, o envolvimento das classes mdias urbanas que j haviam

7 No incio dos anos 40, com uma misso norte-americana chefiada por Morris Cooke, o Brasil entra
em contato com o planejamento no plano nacional. O diagnstico efetuado mostra que um dos
principais pontos de estrangulamento da economia brasileira era o setor eltrico. Posteriormente,
no governo do Marechal Dutra, foi elaborado o Plano Salte, a primeira tentativa de planejamento,
que previa soluo para problemas de energia eltrica, tambm considerados vitais. Tambm a
misso Abbink, quase uma continuao da misso Cooke, apontava estrangulamentos no setor de
energia eltrica.
participado decisivamente da vitoriosa campanha pela constituio do
monopolio estatal do petrleo (PEREIRA, 1975).
C o m a criao da Eletrobrs, estabeleceram-se metas altamente
avanadas para aumentar a capacidade instalada de energia eltrica no
pas; o plano previa ainda a necessidade de investimentos adicionais
para o pleno atendimento do mercado. Previa tambm a queda na parti-
cipao dos capitais privados, principalmente estrangeiros, no setor.
C o m isso ficava patente u m a estratgia, j desenhada no Plano Nacional
de Eletrificao de 1954, de certa diviso de atividades no setor, ca-
bendo s empresas pblicas federais e estaduais o comando da amplia-
o da capacidade de gerao e a interligao do sistema eltrico, en-
quanto as empresas estrangeiras - a Light e a Amforp - se especializariam
na distribuio. Esse assunto foi exaustivamente analisado por Castro
(1983), que o denominou "pacto de clivagem", referindo-se existncia
de u m acordo tcito entre as partes envolvidas. A nova diviso de ativi-
dades contentava a todos: oferecia uma sobrevida s empresas priva-
das, particularmente s empresas estrangeiras, e adequava-se ao mo-
delo estatal, pois possibilitava o ingresso do governo na atividade de
gerao de energia eltrica, ao mesmo tempo em que, medida que
fosse tambm adquirindo capacidade tcnica, gerencial e financeira
progressiva, poderia, futuramente, expandir sua atuao na distribuio,
at ter pleno domnio de toda cadeia produtiva. E , com essa definio de
atividades, estava encerrado o primeiro round do embate entre privatis-
tas e nacionalistas.

A consolidao do modelo estatal

A consolidao da presena do Estado no setor eltrico deu-se a


partir de 1964 no contexto das m u d a n a s polticas ocorridas quando os
militares assumiram o poder. Segundo Bresser Pereira (1983), o modelo
de desenvolvimento econmico adotado pelos militares no diferia
muito daquele que vinha sendo adotado na dcada de 1950. Nele esto
presentes: a continuidade do processo de substituio de importaes,
a ampliao da participao do Estado nas atividades econmicas e a
modernizao administrativa, principalmente pelas empresas estatais.
Essas polticas, aliadas a uma conjuntura favorvel para a obteno de
emprstimos externos em razo do grande fluxo de recursos disponveis
no mercado financeiro internacional, possibilitaram ao Estado constituir -
se no principal agente de financiamento e executor da poltica de infra-
estrutura que viabilizou o processo de desenvolvimento acelerado que
ficou conhecido como "milagre brasileiro".
Nesse contexto, o setor eltrico foi beneficiado por diversas formas.
C o m o Decreto n.54.936, de novembro de 1964 (HISTRIA & E N E R G I A ,
1997, p.381), permitiu-se a correo da traduo monetria do valor ori-
ginal dos bens do ativo imobilizado. C o m isso, colocou-se u m fim na
velha discusso entre privatistas e nacionalistas. A s s i m , os ativos das
empresas estrangeiras puderam ser razoavelmente atualizados, que-
brando-se, dessa forma, o principal item do custo do servio, na forma
em que foi regulamentado no Cdigo de g u a s .
A partir da inicia-se uma poltica de realidade tarifria. A s tarifas
elevam-se entre 1964 e 1967, em mdia, cerca de 60% acima da inflao
do perodo (MEDEIROS, 1993). A l m disso, durante os governos milita-
res, foram tambm reforadas fontes de recursos extratarifrios: em 1967,
foram fixadas alquotas mais elevadas para o Imposto nico sobre Ener-
gia Eltrica; em 1969, foi ampliado o montante arrecadado por emprs-
timo compulsrio; e, em 1971, foi criada a Reserva Global de Reverso
(RGR) para permitir a encampao das concessionrias no-estatais,
findo o prazo da concesso.
C o m essas medidas, o setor passa a dispor de u m padro de finan-
ciamento para expanso do servio baseado e m recursos no-ora-
mentrios e a Eletrobrs passa a exercer u m papel preponderante na
administrao desses recursos. Esses fatos, aliados s facilidades de
concesso de financiamentos externos, criaram condies para mobili-
zar amplas fontes de recursos para a expanso (MEDEIROS, 1993).
A partir dessas condies,

viabiliza-se a acelerada expanso do sistema eltrico nacional, que trouxe


importantes efeitos multiplicadores por toda a economia, como a elevao
da demanda para as indstrias de bens intermedirios, a construo civil e
as indstrias de bens de capital. Dessa forma, o setor eltrico contribuiu
substancialmente para viabilizar o processo de industrializao acelerada,
notado principalmente, no segundo governo militar. Entre 1967 e 1973 a
economia pde crescer 12% ao ano, em mdia, sustentada pelo vertiginoso
crescimento de produo de eletricidade que, por sua vez, gerou crescen-
tes investimentos (taxas de 16% a.a., em mdia, no mesmo perodo).
(Ibidem, p.49)

No que se refere expanso fsica, o crescimento do setor eltrico


brasileiro na dcada de 1960 buscou u m a maior integrao tcnica entre
os servios estaduais pela montagem de uma interconexo do sistema
eltrico. Essa integrao, que j havia sido proposta, desde a dcada de
1950, pela Canambra (um consrcio de planejamento formado por em-
presas canadense, americana e brasileira, ainda durante o governo Var-
gas), objetivava u m planejamento integrado, realizado c o m base em es-
tudos detalhados (Ibidem).
N a prtica, essa interligao se inicia em 1963 com a Usina de Fur-
nas, que estabeleceu a ligao eltrica de grande porte entre Minas
Gerais, So Paulo e Rio de Janeiro, por meio de linhas de alta voltagem.
A i n d a na dcada de 1960, surgiram novas interligaes, como as das
Usinas de J u p i e Ilha Solteira, pela construo de u m tronco de trans-
misso que cruzou o Estado de So Paulo.

A interligao dos sistemas eltricos passou a ser a tnica do setor


eltrico brasileiro compreendendo regies cada vez mais amplas e um
nmero crescente de concessionrias, desta forma, a produo mais racio-
nal de energia. Conseqentemente, possibilitou a reduo global de custos,
irrigando o pas de energia eltrica barata, o que propiciaria o crescimento
econmico obtido. (Ibidem, p.53)

A expanso do setor eltrico brasileiro prosseguiu no incio dos


anos 70, amparada pela atmosfera de otimismo econmico que predo-
minava no pas e nas concepes estratgicas do II Plano Nacional de
Desenvolvimento (IIPND). O plano visava, no que se refere a questes de
infra-estrutura, possibilitar a produo dos principais insumos bsicos -
petrleo, ao e energia eltrica - e pretendia tambm gerar encomendas
de mquinas e equipamentos s indstrias locais de bens de capital.
A s s i m foram concebidos os projetos de Itaipu, Tucuru, o Programa N u -
clear e a Ferrovia do A o .
A s condies em que ocorreram essas expanses, todavia, foram
bastante problemticas. Conforme ser retomado no prximo item, o
recurso ao financiamento externo utilizado, em uma poca de conjuntu-
ra internacional desfavorvel, trouxe c o n s e q n c i a s graves evolu-
o posterior do setor e est na raiz da crise que caracterizar sua
e v o l u o nas d c a d a s de 1970 e 1980.
N o se pode, no entanto, deixar de destacar o sucesso obtido pelo
setor eltrico brasileiro at metade dos anos 70, quando houve grande
ampliao da capacidade produtiva que possibilitou, alm de sustentar
acelerado processo de crescimento econmico, criar ampla capacitao
nacional na rea de engenharia de projetos, consultorias e construo
de usinas hidreltricas, que se revelou altamente competitiva ao conse-
guir contratos at no exterior.
Crise e decadncia do setor eltrico

A s rpidas transformaes ocorridas no cenrio mundial na dcada


de 1970, como primeiro e segundo choques do petrleo em 1973 e 1979,
respectivamente, e a posterior elevao das taxas de juros no mercado
externo no incio de 1980, contriburam para que o processo de cresci-
mento econmico iniciado no Brasil em 1967 se revertesse.
A partir de 1974, os responsveis pela conduo da poltica econ-
mica brasileira tentaram manter a postura e o padro anterior de uma
marcha forada rumo ao desenvolvimento. O governo implantou o IIPND,
que tinha por objetivo possibilitar a produo dos principais insumos
bsicos, como petrleo, ao e energia eltrica. Buscar-se-ia, com isso,
proporcionar a continuidade do crescimento da economia, especial-
mente pela obteno de financiamentos no mercado internacional e
pelo apoio nas empresas estatais. N u m a poca de retrao do ritmo de
investimento privado, o Estado e suas empresas foram os responsveis
pela manuteno, durante u m certo tempo, dos nveis de desenvolvi-
8
mento. Projetos como Itaipu, Tucuru, o Programa Nuclear e a Ferrovia
do A o foram concebidos no escopo do plano.
A s autoridades brasileiras, no entanto, desconsideraram a profundi-
dade do movimento de contrao da economia mundial, e o processo i n -
flacionario e de endividamento externo comeou a ficar fora de controle
do pas. C o m a crise da dvida em 1981-1982, e a interrupo dos fluxos
de financiamento, o Brasil entrou em uma recesso que levou a u m a
rpida ampliao da dvida interna. Dessa forma, na dcada de 1980, h
uma substancial reduo da capacidade de o Estado mobilizar recursos
para investimentos.
O setor eltrico brasileiro acompanha esses acontecimentos, envol-
vendo-se na soluo dos graves problemas globais do pas. Nesse mo-
mento histrico, a estatizao do setor facilita o processo de instrumen-
talizao poltica de suas aes.
U m primeiro aspecto que se salientou no setor de energia eltrica
nesse perodo foi a crise financeira de suas empresas concessionrias a

8 A construo da Usina de Itaipu foi um marco efetivo no desenvolvimento do setor eltrico. A Lei
de Itaipu de 1973 delegou enorme poder Eletrobrs. Ao estabelecer prioridade para a obra, definia
o quanto cada empresa deveria adquirir de energia eltrica quando a construo tivesse terminado.
At a Lei de Itaipu eram negociados diretamente entre as empresas supridoras e distribuidoras. A
Lei de Itaipu muda essa prtica. Impe uma subordinao de todas supridoras aos interesses de Itai-
pu. Assim o D N A E E e a Eletrobrs passam a agir cartorialmente com relao s vendas de energia
eltrica e concesso de novas vendas.
partir de 1975, quando as tarifas passaram a sofrer constantes redues
em seu valor real. C o m isso, o governo pretendia conter os ndices infla-
cionarios ou, no mnimo, retardar sua exploso. A l m disso, para que os
nveis de crescimento econmico fossem mantidos, o Estado induziu as
empresas estatais, particularmente as do setor eltrico, a u m processo
de endividamento progressivo que culminaria com a inadimplncia e a
9
perda de eficincia setorial.
A s s i m , a deteriorao da sade financeira de suas empresas foi
tambm uma realidade enfrentada pelo setor eltrico. A o longo do II
PND, o Estado passou a comandar a expanso do sistema de oferta de
energia, e esse processo foi acompanhado da reduo do fluxo de recur-
sos de fontes setoriais (tarifas, impostos etc.) e do aumento do endivida-
mento externo, facilitado pelas condies de financiamentos internacio-
nais at o incio da dcada de 1980. N o entanto, como as dvidas
contradas pelo setor eram na maioria de curto prazo, quando as taxas
de juros internacionais se elevaram, as empresas eltricas comearam a
encontrar grandes dificuldades para concluir seus projetos, todos de
longo prazo, e saldar o que deviam (ORSELLI, 1989).
Nesse quadro de tantas restries financeiras, o arranjo institucio-
nal do setor eltrico seriamente comprometido, assim como a eficin-
cia de suas empresas.
Cabe lembrar que, no que se refere ao arranjo institucional do setor
- arranjo que perdura at os dias atuais -, os principais atores que o
10
compem so: a Eletrobrs, o DNAEE e as empresas estaduais.
A l m desses atores, alguns outros tm um relevante papel na corre-
lao de foras setoriais como: empreiteiras, firmas de consultorias e
fabricantes de equipamentos, tradicionais fornecedores de insumos para
o setor; grandes consumidores, segmento mais organizado e poderoso
do diversificado mercado de eletricidade; e, por fim, os grandes bancos

9 Sobre o endividamento das empresas do setor eltrico, especialmente Cesp, CPFL e Eletropauio,
ver o trabalho de Orselli (1989).
10 A Eletrobrs atua como empresa holding das concessionrias federais e tem como iunes: contro-
lar as quatro empresas regionais de gerao - Chesf, Furnas, Eletrosul e Eletronorte (alm de ter
comandado a Light e a Escelsa, duas empresas de distribuio de energia que foram privatizadas
em 1996): gerir o planejamento e a operao do sistema eltrico de potncia; assim como financiar
parcialmente a ampliao da capacidade instalada. O D N A E E o rgo regulador do setor, que
supervisiona a explorao de recursos hdricos do pas, zela pelo equilbrio econmico-financeiro
das empresas de energia e fiscaliza as concesses para prestao desse servio pblico. At 1993,
a poltica tarifria era proposta pelo rgo e definida pela rea econmica do governo. J as 28 maio-
res empresas distribuidoras (como Cemig, Cesp, Copei, CPFL etc.) so controladas pelos governos
estaduais.
internacionais, financiadores de grande parte dos investimentos brasilei-
ros em eletricidade.
N a dcada de 1980, os interesses do poder central, representados
pela Eletrobrs, passam a se mostrar cada vez mais conflitantes se rela-
cionados com os das empresas estaduais. Interesses econmicos regio-
nais, externos ao prprio setor; disputas por aproveitamento de gerao,
que foi concedido prioritariamente s empresas do Grupo Eletrobrs
pelo governo federal; e a luta por recursos setoriais cada vez menores,
especialmente para o trmino de obras, esto na raiz desse conflito ( M E -
DEIROS, 1993).
A l m desses fatores, a instituio do princpio da equalizao tari-
fria para a taxa mdia de remunerao para o setor como u m todo, em
1981, sem levar em conta as caractersticas de cada empresa, agravou
mais ainda o quadro financeiro das concessionrias, especialmente as
estaduais. Isso porque qualquer ganho de produtividade que uma em-
presa viesse a conseguir era transferido para outro concessionrio, para
que a taxa mdia fosse mantida. Todos esses problemas mencionados
geraram diversos tipos de presso sobre o setor eltrico, principalmente
no que diz respeito elevao dos custos operacionais e t a m b m nos
planos de obras das empresas eltricas.
A lgica de administrao das empresas eltricas nos anos 80, tanto
no mbito federal como no estadual, passou a priorizar o incio de novas
obras, como os planos de expanso de energia eltrica. A s s i m , o poder
de barganha pelos recursos setoriais e pelos parcos recursos do Estado
seria maior. N o entanto, com a Constituio de 1988, a repartio desses
recursos foi alterada, reduzindo a parte relativa ao governo federal e
11
ampliando a dos Estados e m u n i c p i o s .
C o m a reduo do fluxo dos recursos prprios e das transferncias
do poder federal, o setor eltrico estatal comeou a ampliar progressiva-
mente o seu endividamento externo e interno para fazer frente ao seu
programa de obras (ocorrido durante o perodo 1974 a 1979) e aos encar-

11 O Imposto nico sobre Energia Eltrica que foi, durante muito tempo, uma das principais fontes de
recursos para a expanso do setor eltrico, aos poucos, perde a sua importncia. Calculado com
base na tarifa fiscal, incidiu nas faturas dos consumidores no abrangidos pelo Emprstimo Com-
pulsrio (que, por sua vez, incidia sobre consumidores com consumo mensal superior a 2
Mwh/ms). Em 1971, chegou a participar com 11% dos recursos setoriais. Ao longo dos anos, no
entanto, foi perdendo sua importncia em razo de alguns fatores: a reduo das tarifas, reajusta-
das com valores abaixo da inflao; a crise fiscal do Estado brasileiro, que pressionava as finanas
pblicas: e, finalmente, a Constituio de 1988, que o eliminou definitivamente, substituindo-o por
um tributo sobre as contas de energia eltrica que no investido no setor. Com isso, as empresas
perderam uma das suas principais fontes de recursos.
gos relativos aos emprstimos contrados em perodos anteriores (d-
cada de 1980).
A t o final da dcada de 1970, em decorrncia de condies favor-
veis dos emprstimos e financiamentos obtidos no exterior (juros baixos
e prazos elevados), houve grande endividamento das empresas que
desenvolviam seu plano mais arrojado de expanso da oferta: a constru-
o da Usina de Itaipu. A partir de 1980, no entanto, houve aumento na
taxa de juros do mercado financeiro internacional que muda o sentido
do endividamento setorial. O elevado crescimento da dvida externa, ao
mesmo tempo em que havia reduo das tarifas e das transferncias, re-
duzia a possibilidade de investimentos. Todavia, dada a necessidade de
manter e continuar o extenso programa de obras, o setor continuava ne-
cessitando tomar dinheiro emprestado.
Nos anos 80, com o grave aumento das taxas de juros no mercado
internacional e as maiores dificuldades para obter emprstimos interna-
cionais e, ainda, as presses do governo federal sobre as empresas esta-
tais para fecharem as contas, as empresas passam a tomar emprstimos
no mercado financeiro domstico visando cumprir os compromissos an-
teriormente assumidos (servios da dvida) e concluir os empreendimen-
tos em andamento. A s s i m , com a simultnea reduo das tarifas, j
mencionada, e a recesso, que a partir de 1981 caracterizou a economia
brasileira, a situao do setor foi se tornando cada vez mais dramtica.
Como a influncia poltica estadual aumentou, mas as receitas con-
tinuaram a cair, principalmente em razo da conteno tarifria e da no-
realizao do mercado (que serviu para justificar os planos de expanso e
as novas obras), a inadimplncia se generalizou entre as empresas el-
tricas estaduais. Muitas concessionrias foram deixando de pagar a pr-
pria energia comprada e, em alguns casos, no recolhendo os tributos
arrecadados dos consumidores, numa ntida perda de eficincia que se
refletiu no setor como u m todo.
A s s i m , ao longo dos anos 80, o setor foi perdendo gradativamente a
eficincia que caracterizou a interveno federal desde sua origem. A s
graves discordancias entre as concessionrias estaduais e a Eletrobrs e
os rgidos controles oramentrios, exercidos pela rea econmica do
governo federal, levaram a que a tomada de decises fosse realizada ex-
ternamente ao setor.
A l m desse problema com as grandes obras, surgiu no sistema el-
trico, pelo lado da oferta, u m conjunto de empreiteiras, firmas de enge-
nharia, empresas de consultoria e fabricantes de equipamentos que pas-
saram a ter grande interesse na expanso acelerada do parque produtor
de energia, por dependerem das obras estatais para as suas aes
empresariais. Pelo lado da demanda, a abundncia de energia eltrica a
baixos preos incentivou a instalao de grandes consumidores, que
passaram a se organizar e a absorver altas quantidades de energia. A
atuao de todos esses agentes teve forte influncia nas principais deci-
ses setoriais relativas a planos de expanso (fornecedores de insumos)
e na definio da estrutura tarifria (grandes consumidores). Por diver-
sas vezes, projetos que no possuam o desejvel retorno econmico
eram implementados e justificados tecnicamente, como forma de bene-
ficiar interesses de diversas procedncias.
Dessa forma, sob a a m e a a constante de falta de energia e sempre
com argumentos "tecnicamente justificados", a necessidade de expan-
so do sistema eltrico passa a ser u m fim em si. Nesse ponto, a associa-
o entre os interesses profissionais dos quadros tcnicos setoriais, os
interesses dos entes privados ligados ao setor na manuteno da efer-
vescncia dos negcios e o interesse dos responsveis pela poltica eco-
nmica do governo em manter os nveis de investimento, contribuiu
para a manuteno do plano de obras inalterado na maior parte da d-
cada de 1980 (p.86-8).
O setor eltrico entra na dcada de 1990 em uma situao bastante
delicada. O Estado no tem mais condies de investir no setor, suas
empresas se v e m endividadas, sem poder dar continuidade aos planos
de expanso. A possibilidade de falta de energia, desde o incio da
dcada, passa a ser t a m b m uma realidade. A resoluo dos problemas
financeiros das empresas eltricas dever passar por u m ajuste patrimo-
nial, e as privatizaes se apresentam como uma das alternativas ideais
para que isso ocorra. N o entanto, para que o processo de privatizao
avance com sucesso no setor de energia eltrica, ficam como condies
fundamentais a regulamentao de suas atividades e a definio de
diversos pontos importantes, como questo tarifria, relao entre gera-
dores e distribuidores de energia, normas de participao no mercado,
obrigaes mnimas de investimento etc.

O rearranjo institucional
e a configurao presente do setor em transio

Nos anos 90, diante da opo pela reduo do papel do Estado, o


governo brasileiro decidiu lanar u m abrangente programa de desestati-
zao que tinha como objetivo buscar recursos de caixa para o tesouro
nacional. A s s i m , t a m b m no caso do setor eltrico, as primeiras privati-
zaes foram efetuadas antes da regulamentao do setor. Apesar dis-
so, foi promulgada uma reforma institucional que ampara a mudana
para u m novo modelo que enfatiza o papel da iniciativa privada. Havia
algum consenso quanto aos seguintes aspectos: a necessidade de cria-
o de u m mercado competitivo no atacado; importncia do livre acesso
transmisso; fortalecimento do produtor independente; desverticali-
zao do setor e liberalizao progressiva de consumidores. N o entanto,
houve divergncias no decorrer da e x e c u o da reforma institucional e
nem sempre esses aspectos foram considerados. Pode-se dizer, como se
procurar mostrar a seguir, que ainda hoje a regulamentao est in-
completa e, em parte, no implantada.
O setor de energia eltrica compreende hoje empresas privadas e
pblicas. A coordenao operacional passou a ser feita pelo Operador
Nacional do Sistema (ONS), de natureza privada, mas criado por inicia-
tiva do governo, c o m base na regulamentao do Grupo Coordenado de
Operao Integrada (GCOI).
O mercado atacadista de energia administrado pelo M A E , outro
organismo de natureza privada. A presena do Estado no setor predo-
minante, uma vez que controla 78% da gerao, 100% da grande trans-
formao e, ainda, 30% da distribuio de energia.
No mbito do governo federal, as atribuies ficaram distribudas
entre o Ministrio das Minas e Energia e a agncia reguladora Aneel.
Essa deciso de atribuies nem sempre clara em seus limites e vem
dando margem a disputas entre essas instncias e os rgos coordena-
dores privados.
No mbito de sua configurao fsica, o sistema eltrico brasileiro
tem como caracterstica a base de gerao hidreltrica, que corresponde
a 85% da capacidade atual instalada de gerao de, aproximadamente,
75 m i l M W . E m sua evoluo fsica, de forma semelhante ao que ocorre
em outras economias em desenvolvimento, o consumo de energia el-
12
trica no Brasil cresce significativamente mais rpido que o PIB.
A execuo da reforma do setor eltrico, pensada no incio dos anos
90, foi bastante complexa e controvertida. A l m de o programa de deses-
tatizao ter sido iniciado antes da regulamentao especfica do setor,
uma questo contribuiu decisivamente para o andamento confuso do
processo de reforma institucional: o conflito entre o BNDES e a Eletrobras

12 Em termos gerais, no caso do Brasil, para um crescimento do PIB de 4% ao ano corresponde um


crescimento de 6% na demanda de energia eltrica.
sobre o controle dos recursos, o contrato e o programa do g s da Bolvia,
compreendendo o gasoduto principal e a discusso sobre a sua localiza-
o e extenso para o Sul.
Outras questes tambm permanecem pendentes at o presente,
criando srias dificuldades de articulao entre os agentes hoje partici-
pantes do setor. Dentre essas questes, podemos citar, como exemplo,
a compatibilizao das regulamentaes do gs e da eletricidade, envol-
vendo a ANP e a Aneel; a constituio, apenas em 2000, do Conselho
Nacional de Poltica Energtica (CNPE), previsto em lei desde 1977, e a
falta de definio de suas diretrizes; a controvrsia entre reas fiscais e
energtica acerca do risco cambial envolvido na importao do gs na-
tural; a indefinio quanto responsabilidade pela reserva de segurana
na capacidade de gerao; e a persistncia de dvidas quanto s fun-
es da Aneel, do M A E e do prprio Ministrio das Minas e Energia.
U m dos mais srios agravantes surgidos na e x e c u o da reforma do
setor eltrico foi a total ausncia de estratgias de longo prazo, que no
passado foram u m a das principais caractersticas do setor. Nesse sen-
tido, no foram b e m equacionadas as questes ambientais, a prpria
questo do aproveitamento dos recursos hidreltricos, alm da exces-
siva nfase na construo de usinas trmicas a gs, que implica forte de-
pendncia de importao de equipamentos, e do prprio gs, em condi-
es da conhecida fragilidade financeira do pas ante os crescentes
compromissos externos. Deve ser destacada tambm a pouca ateno
dada ao tempo necessrio para que o mercado atacadista e a iniciativa
privada - agentes que esto no ncleo da reforma - possam operar ade-
quadamente. C o m isso, os agentes que atuam no setor, principalmente
a iniciativa privada, ficam sem referncias claras para sua atuao, o
que contribui para a reduo dos investimentos.
No se pode deixar de mencionar que as mudanas que ocorriam
no final dos anos 90 no cenrio internacional - envolvendo o ritmo e a
intensidade dos financiamentos a serem aplicados na viabilizao de
projetos de longo prazo - t a m b m contriburam para a ampliao das
dificuldades enfrentadas. A s s i m , uma hidreltrica que requer seis anos
de construo e maturao e dispe de sessenta anos de vida til no
mais, como foi no passado, u m negcio atrativo aos investidores exter-
nos. Alm disso, como as garantias requeridas nesse tipo de financiamento
apiam-se nos contratos entre produtores, distribuidores e grandes con-
sumidores, e como essas relaes no esto claramente regulamenta-
das, assim como as condies de indexao de tarifas, criam-se dificul-
dades intransponveis para a presena de investimentos externos no
setor de gerao.
A s dificuldades que enfrentou o programa de desestatizao no
final dos anos 90, acentuadas pela escassez da oferta de energia que j
era pressentida desde o momento de sua implantao, a permanncia
das indefinies quanto ao papel e as possibilidades dos diferentes
agentes ora participantes do setor e, conseqentemente, a limitao dos
financiamentos internos e dificuldades de financiamentos externos
foram ampliando o risco de no-atendimento do mercado. Dessa forma,
c o m e a m a se esgotar t a m b m os critrios prudentes de controle do sis-
tema eltrico at ento estabelecidos pelo sistema estatal c o m planeja-
mento centralizado.

A crise atual e a necessidade


de planejamento de longo prazo

O objetivo deste artigo no analisar a atual crise do setor eltrico,


mas s i m discutir algumas questes ainda em aberto e as perspectivas de
planejamento de longo prazo; no entanto a gravidade da crise energ-
tica atual to grande que no pode ser desconsiderada, ainda que em
avaliao superficial, constituindo mesmo mais u m elemento de refle-
xo e anlise na evoluo subseqente do setor de energia eltrica.
esse o sentido dos prximos pargrafos.
Conforme foi salientado desde o incio deste texto, a crise do setor
de energia eltrica no recente. A gravidade da situao atual decorre
do fato de que, ao lado e simultaneamente crise institucional e ao au-
mento progressivo do risco do conjunto do sistema eltrico, os reserva-
trios da Regio Sudeste, principalmente, v m h tempos em declnio,
atingindo nvel correspondente a 33% de sua capacidade, quando o
ideal seria 90%. E m 2001, ante uma situao de escassez de chuva, os
reservatrios foram reduzidos a u m nvel to baixo que foi instituda
poltica de racionamento. A s conseqncias do racionamento anuncia-
do em abril do mesmo ano foram danosas para a populao e, principal-
mente, para o sistema produtivo. Os efeitos negativos vo se fazer sentir
por vrios anos. H, no entanto, u m reconhecimento nacional de que a
crise anunciada s no foi mais grave por causa da pronta e positiva res-
posta da sociedade solicitao de auto-restrio do consumo e rela-
tiva retrao econmica do pas, que levou a u m crescimento menor da
demanda por eletricidade pelo setor produtivo.
Embora o governo, ao longo do segundo semestre de 2001, tenha
procurado tomar medidas para administrar a crise, em realidade foram
poucos os esforos efetivos visando pensar alm da emergncia.
Questes em aberto

A conduo da poltica energtica do pas nos ltimos anos, sobre-


tudo no que se refere definio de u m novo modelo que envolve a
reduo da presena do Estado no setor, aliada situao de escassez
vivida mais recentemente, deixa claro, desde logo, a importncia de defi-
nir o papel da energia eltrica na matriz energtica nacional e a necessi-
dade de retomar o nvel de investimentos anuais que, at 1989, ficavam
acima de dez bilhes de dlares e que nos ltimos anos declinou at o
nvel de quatro a cinco bilhes.
Nesse sentido, cabe mencionar que, alm das dificuldades de obten-
o de financiamento de longo prazo no mercado internacional, aumen-
tam as incertezas para as empresas, o que limita a entrada de capitais pri-
vados, como tambm crescem as indefinies quanto responsabilidade
sobre os riscos hidrolgicos, antes assumidos pela Eletrobrs, que no
novo modelo devero ser descentralizados regionalmente e por grupos
de empresas. Por exemplo, diante de uma situao de emergncia como
a que passamos mais recentemente, no ficam claras as responsabilida-
des sobre como promover o preenchimento dos reservatrios e, mesmo,
a quem atribuir responsabilidade e custo de produo de energia neces-
sria para manter estoques.
A escassez da oferta de energia, aliada, por sua vez, indefinio
quanto questo do cmbio, do preo do gs, das tarifas da eletricidade
e de novas definies para o papel de energia nuclear, do carvo e do
atraso no progresso das implantaes das termoeltricas, tem provo-
cado imensas incertezas quanto ao papel desempenhado pelos diferen-
tes agentes nas prximas etapas. U m a das mais importantes questes
em aberto no encaminhamento das reformas institucionais e da implan-
tao do novo modelo, destacada por vrios especialistas no setor, diz
respeito importncia de que a implantao e o desenvolvimento do
mercado competitivo ocorram em u m quadro de ampla oferta de ener-
13
g i a . U m a situao de escassez, como se sabe, gera elevao de preos
e outros desequilbrios no mercado. T a m b m as recentes intervenes
da A n e e l no mercado atacadista, decorrentes da s i t u a o de escassez,
acabaram, por sua vez, por abalar o prprio princpio do livre mer-

13 Essas possibilidades j haviam sido apontadas, desde 1996, por consultores ingleses que propuse-
ram, na poca, um plano de emergncia ("Plano de Aes Urgentes"). Mais recentemente tambm
o foram por Leite et al. (2001), Goldemberg (2001), entre outros.
cado, conflituando a relao entre os responsveis pela g e r a o e os
compradores.
Assim, a definio de regras claras para uma poltica nacional de
energia de longo prazo, na qual os papis e as responsabilidades dos
agentes na garantia do atendimento das necessidades dos consumido-
res fiquem claramente explicitados, constitui u m item fundamental para
a retomada dos investimentos no setor.
No se pode esquecer que estamos num perodo de transio e que
as decises da administrao pblica so ainda essenciais para a i m -
plantao do novo modelo. Nesse sentido, cabe ainda ressaltar que as
diretrizes nacionais tm fundamental influncia nos rumos da transio
ao novo modelo institucional do setor eltrico.
A proibio dos investimentos em gerao e em transmisso com
recursos prprios das empresas estatais (Furnas, Chesf e Eletrobs v m
acumulando reservas financeiras), como opo pela reduo do papel do
Estado no setor, em u m quadro de indefinio da extenso e de investi-
mentos do setor privado, contribuiu para o aumento das incertezas e
reduo de oferta crescente de energia eltrica requerida pela implanta-
o do novo modelo crescentemente privado e competitivo.
A o privilegiar os aspectos monetrios e fiscais e as metas de supe-
rvit fiscal, c o m a manuteno de u m a viso bastante restritiva em rela-
o aos investimentos pblicos a partir de orientao ideolgica da pol-
tica econmica, criaram-se as condies para uma seqncia de
acontecimentos, compreendendo desde investimentos insuficientes em
gerao e transmisso, reduo de oferta de eletricidade, desabasteci-
mento, enfim, uma cadeia de efeitos negativos que certamente esto
voltando-se contra a pretendida transio iniciativa privada.
provvel que a efetiva correo e a reviso dessas tendncias s
possam ser efetuadas em u m quadro de reviso das prprias linhas
gerais de alguns conceitos relativos reforma do Estado, no caso os li-
mites do estado mnimo e dos mercados competitivos. Para o setor el-
trico, parece haver u m consenso entre os especialistas sobre a impor-
tncia da presena do Estado nos projetos de gerao hidreltrica de
grande porte e nos troncos de interligao que visam, principalmente,
segurana operacional e garantia de suprimento (LEITE, 2001).
Deve ainda ser ressaltada a importncia da articulao entre os
rgos de comando do setor com os Poderes Legislativo e Executivo,
para pensar alm da emergncia e definir o rumo que se deseja seguir
quanto matriz energtica, as fontes internas e importadas, a estrutura
e a organizao do mercado e a responsabilidade pela garantia final de
atendimento ao consumidor.
LORENZO, H. C. de. The brazilian electrical sector: past and future. Perspecti-
vas, So Paulo, v.24-25, p.147-170, 2001-2002.

ABSTRACT: This paper analyzes the possibilities of a long-term strategy in


Brazil for the electrical energy policy, which indicate for both the governmen-
tal and private agencies the expected procedures, responsibilities and the
needs of society. This task resumes the definition of the characteristics and the
steps for the development of the national sector of electrical power, presenting
the construction of the efficient institutional governmental model, which
answered for decades for the economical growth, and the needs of society.
Starting from the 70's, it then analyzes the crises, which characterized the sec-
tor and the companies and its later development, which ended up in an insti-
tutional reform, which favored the operation of private enterprises. The last
part of the paper analyses the many problems, tendencies and the still open
questions that arouse because of the transition period towards a new institu-
tional model and the recent electrical energy crisis. It also underlines the
importance of the public administration decisions in this transition and the
revision of the concepts related to the reform of the State, such as the limits of
the minimum state and of the competitive markets, when the long-term strate-
gy is elaborated.

KEYWORDS: State and electrical energy; brazilian electrical sector; institu-


tional reform of electrical sector; economic regulation and electrical sector.

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