Estado y Educacin en Amrica Latina a partir de su

independencia (siglos XIX y XX)

Gabriela Ossenbach Sauter (*)

El modelo de Estado que surge en Iberoamrica tras el

acceso a la independencia, asume pronto las competencias
educativas, en detrimento de la Iglesia. Desde esta
plataforma, la sociedad se seculariza, se afirma el concepto
de nacin y aparece una clase media que encuentra en la
educacin un factor de ascenso social. Al mismo tiempo,
aunque indirectamente, tambin contribuye al progreso
econmico, a medida que se inician los procesos de
industrializacin y diversificacin productiva. Sin embargo,
segn la autora, en el momento presente la educacin
pblica sufre un progresivo deterioro como consecuencia de
la crisis econmica. Esta circunstancia genera problemas de
integracin poltica y social, retroceso de las clases medias y
falta de cualificacin de la fuerza de trabajo, que lastra las
posibilidades de desarrollo econmico.

1. El transplante del concepto europeo de "Estado liberal"

a Iberoamrica a principios del siglo XIX

A finales del siglo XVIII se produjo en Europa una ruptura del

llamado "Antiguo Rgimen", la cual otorg a la sociedad su
emancipacin respecto del estado absolutista y fij lmites a
la accin del Estado. Por otra parte, el Estado, que desde el
siglo XVII haba procurado fundamentarse sobre criterios
racionales y no teolgicos, empez a garantizar la libertad
religiosa e impuso a la Iglesia su definicin como asociacin
social separada del Estado y en ningn caso investida de
atribuciones generales para la sociedad. Con esta ruptura
fue la burguesa (opuesta a los privilegios de la aristocracia y
el clero) la clase social que accedi al poder. El nuevo
Estado liberal se erigi sobre sociedades definidas
como naciones. Este concepto de nacin que empez a
utilizarse a partir de ahora alude a ciertos elementos
comunes de la sociedad, tales como la comunidad territorial,
de lengua y de cultura, pero no se defini su carcter
clasista, sino que se concibi en principio como una unidad
indivisible integrada por una suma de individualidades de
carcter homogneo e igualitario.
A pesar de que el liberalismo europeo en boga a principios
del siglo XIX procur que el Estado se abstuviera de
intervenir en los asuntos sociales, desde un principio las
necesidades de construccin nacional propiciaron una serie
de medidas estatales, entre ellas las medidas de poltica
educativa, a las que se asign un papel integrador.
Igualmente se llevaron a cabo diversas polticas sectoriales
destinadas a mejorar las condiciones de vida de la sociedad
o para el fomento y defensa de ciertas actividades
econmicas, sobre todo en aquellos pases de mayor retraso
industrial.

El pensamiento socialista critic muy pronto este concepto

de Estado liberal, al que defini como instrumento de la clase
dominante para ejercer un poder sobre las dems clases
sociales. No obstante, la perspectiva socialdemcrata
concedi al Estado cierta capacidad para conseguir
constantes mejoras para las clases trabajadoras. Por su
parte, el pensamiento neomarxista iniciado ya en el siglo XX
a partir de Gramsci, concedi al Estado la posibilidad de
representar intereses nacionales y cohesionar a distintos
grupos sociales en torno a un proyecto poltico.

Desde todas estas perspectivas, la funcin que el Estado

cumple en el campo de la educacin tiene un significado muy
importante. A la educacin se le atribuyen funciones tales
como las de integracin de los distintos grupos sociales,
culturales y tnicos, la creacin de una identidad nacional y
la legitimacin del poder del Estado. Se trata, en definitiva,
de conseguir el consenso, de manera que el Estado no se
reduzca a ser un aparato de mando e incluso de represin,
sino que, mediante una compleja red de funciones que llevan
a efecto la direccin cultural e ideolgica de la sociedad,
consiga el consenso entre los diversos sectores de la
sociedad. La educacin adquiere en ese sentido una
significacin relevante, dado su carcter de rgano ptimo
para la generacin del consenso. Junto a ello, los procesos
de secularizacin del Estado, que se discutieron
ardientemente en relacin a la escuela laica y los problema
de la libertad de enseanza, forman tambin parte de esta
lucha hacia el consenso. El Estado como representante de lo
general rompe el monopolio ejercido por la Iglesia en materia
educativa. La secularizacin de la poltica se presenta como
requisito para una nacin unitaria y un poder estatal
indiscutido.
Adems de estas funciones ms estrictamente polticas, el
Estado busca tambin a travs de la educacin facilitar la
movilidad social y formar adecuadamente a los ciudadanos
para realizar un trabajo dentro de la estructura productiva de
la sociedad, ya sea en la industria, la agricultura, el comercio,
las profesiones liberales o los propios cuadros burocrticos
que sostienen al Estado. Estas funciones de tipo social y
econmico fueron adquiriendo mayor relevancia segn
avanz el proceso de industrializacin a lo largo del siglo XIX
y conforme la sociedad se fue complejizando. En un
principio, cuando se gestaron los sistemas educativos
nacionales, el nuevo Estado constitucional tena como
fundamento la creencia en que todos los hombres,
independientemente de su proveniencia, eran capaces de un
mismo desarrollo de la razn y, por tanto, deban
considerarse jurdicamente iguales en los poltico. La
educacin nacional fue as un componente necesario del
nuevo orden poltico. Como hemos dicho, los grupos sociales
an no se definan en sentido estricto como clases, y por ello
la escuela, con su proyecto social y moral universal, ocup
una posicin eminentemente simblica: se dedic a jugar el
papel de factor de unificacin moral y de centro de irradiacin
de la conciliacin nacional.

Hacemos estas consideraciones sobre el origen del Estado

nacional en Europa y sus atribuciones en el terreno de la
educacin, pues es necesario tenerlas presentes para
comprender adecuadamente la especificidad de este mismo
fenmeno en Iberoamrica. El nuevo concepto de Estado
liberal o nacional se extendi, a causa de la generalizada
influencia de los textos constitucionales europeos, en otros
contextos como el iberoamericano. Estos conceptos fueron
adoptados para la organizacin de los nuevos Estados que
surgieron a partir de la Independencia, pero su adopcin se
hizo sobre unos contextos sensiblemente distintos a los que
en Europa haban conducido a la configuracin de la nueva
organizacin social y poltica. Los nuevos Estados
americanos iniciaban procesos muy acelerados de
modernizacin, en los que el Estado adquiri un
protagonismo muy destacado que pareca ser la nica
posibilidad de crear un orden nuevo. Si en Europa el
liberalismo proclam en muchos sectores la necesidad de
que el Estado se abstuviera de intervenir en la sociedad, en
Iberoamrica el factor poltico tuvo un peso ms significativo
que en otras regiones, porque aqu la consolidacin del
Estado constitua un prerrequisito esencial. La intervencin
del Estado no se limit nicamente a medidas de fomento
econmico, sino que fue primordialmente una bsqueda de
unidad nacional y homogeneidad del espacio econmico
acotado nacionalmente. Estas tareas polticas deba
asumirlas de forma prioritaria el emergente Estado
latinoamericano, a diferencia del Estado en los pases ms
avanzados de Europa, en los cuales el Estado liberal se
consolid en el momento en que la burguesa se afianz
como fuerza social dominante y en sociedades que haban
adquirido ya una mayor cohesin nacional y una articulacin
econmica.

Con frecuencia se ha olvidado en el estudio de la historia de

Iberoamrica del siglo XIX tomar en consideracin estos
factores polticos que posibilitaron la organizacin de los
nuevos Estados nacionales. Se ha buscado ms bien la
explicacin del desarrollo histrico nicamente en la
dependencia econmica de los pases iberoamericanos
respecto de los mercados de los pases industrializados de
Europa en calidad de abastecedores de materias primas.
Estas relaciones econmicas posibilitaron efectivamente una
favorable coyuntura econmica que permiti el desarrollo y
las posibilidades de emprender procesos de modernizacin.
Pero la existencia de este mercado mundial en el que
Iberoamrica se insert facilit no tanto la generalizacin de
las formas productivas del capitalismo como la repeticin de
sus formas polticas, es decir, la generalizacin de la forma
nacional-estatal, que, segn E. Torres Rivas, se implanta
como experiencia exitosa por parte de los pueblos atrasados
cuando existen algunas condiciones para que el traslado
tenga alguna viabilidad histrica y aun antes de que su
burguesa acabe de formarse nacionalmente. El anlisis de
la dependencia econmica no debe dejar de explicar cmo,
internamente, la vinculacin con el exterior se hacia posible.
La dinmica de las sociedades dependientes se encuentra
en las relaciones de grupos y clases que luchan por el poder.
Es preciso, definitivamente, segn ha insistido E. Faletto,
matizar explicaciones puramente externas del desarrollo de
la historia de las sociedades dependientes como las
latinoamericanas, intentando ligar lo externo y lo interno y
precisando el significado nacional de las polticas estatales
(entre ellas la poltica educativa).
S. Zermeo ha explicado cmo en los pases europeos
(pases de desarrollo originario) fueron menores las
funciones emergentes del Estado, pues la dinmica social y
la economa pudieron desenvolverse por s mismas,
relativamente hablando, sin exigir durante un largusimo
perodo una intervencin extraordinaria del actor estatal. Se
trat de sociedades en las que un agente nacional, la
burguesa, actu como fuerza dirigente del desarrollo. En el
capitalismo tardo que se desenvuelve en Amrica Latina,
por el contrario, slo desde la esfera estatal pareca posible
cohesionar los profundos desgarramientos del tejido social.
Desde el inicio del perodo independiente se debi encarar el
fenmeno de la coexistencia de varias sociedades en el
interior de un pas, y ante tal fragmentacin y disgregacin
socioeconmica el Estado deba asegurar no slo la unidad
territorial-administrativa, sino procurar igualmente la dinmica
econmica, la representacin poltica y el "cemento"
ideolgico que vincula y reune las fuerzas centrfugas.

Este protagonismo del Estado, sin embargo, no se puede

deducir exclusiva y simplemente de la nueva coyuntura
poltica independiente ni de la incorporacin de Amrica
Latina al capitalismo internacional en el siglo XIX. Razones
histricas de ms larga tradicin o duracin contribuyeron sin
lugar a dudas a afianzar el protagonismo del Estado en esta
regin. Segn ha sealado C. Vliz, las sociedades
iberoamericanas tenan una tradicin colonial burocrtica de
racionalizacin y una cultura urbana preindustriales, dentro
de las cuales se haba desarrollado un vasto sector terciario
ntimamente relacionado con las instituciones y hbitos
burocrticos.

2. El proceso de consolidacin del "Estado oligrquico" en

Iberoamrica

2.1. Configuracin histrica del Estado oligrquico y su

conceptualizacin

A partir de 1850 aproximadamente empieza a percibirse en

Hispanoamrica una paulatina reabsorcin de las
contradicciones desencadenadas a partir de la
Independencia. Es, como seala M. Carmagnani, "la fase
inicial de la hegemona oligrquica, es decir, de una clase
cuyos orgenes son coloniales, que basa su poder en el
control de los factores productivos y que utiliza directamente
el poder poltico para aumentar su dominacin sobre las
restantes capas sociales". Ya hacia 1880 estos grupos
dominantes han consolidado su posicin apoyados por los
beneficios del comercio exterior y por la fuerza que han
adquirido las inversiones extranjeras, inglesas sobre todo.

Despus de la Independencia en la mayora de los pases

iberoamericanos el nuevo poder poltico naci casi
exclusivamente del poder militar. La primera mitad del siglo
XIX fue un perodo de gran inestabilidad y de desintegracin
social, geogrfica y poltica. La lucha por la estabilidad fue
por todas partes una lucha entre intereses locales, muchos
de ellos viejos intereses coloniales que lograron imponerse a
travs del mismo movimiento de Independencia. Para la
consolidacin de los Estados nacionales la mayora de los
pases latinoamericanos debi esperar a que en su seno se
desarrollaran y fortalecieran grupos de intereses lo
suficientemente amplios, complejos y emprendedores como
para que se convirtieran en factores de unificacin nacional e
impusieran esos intereses a los dems grupos sociales; en
otros trminos, era indispensable que en cada mbito
nacional el desarrollo econmico procurara las condiciones
para la formacin de los sistemas nacionales de clases, por
lo menos lo bastante como para dar sustento real a un
verdadero sistema poltico nacional. Este proceso se llev a
cabo mediante luchas que fueron delineando los mercados
nacionales, as como los lmites territoriales donde se afirm
la legitimidad del nuevo orden poltico. En este sentido, la
organizacin de una administracin y de un ejrcito nacional,
no local o caudillesco, fue decisiva para estructurar el
aparato estatal y permitir la transformacin de un poder de
facto en una dominacin de jure. El fundamento econmico
de tal proceso, ya que el componente idealista y nacionalista
de la Independencia se haba mostrado insuficiente para el
logro de la estabilidad, fue constituido por las oportunidades
ofrecidas por el mercado internacional, que dio pie a alianzas
de intereses en torno a la produccin y circulacin de
mercancias para la exportacin. Estas oportunidades, sin
embargo, no coincidieron temporalmente en todos los
pases, debido a que el inters por los diversos recursos
naturales americanos no fue simultneo en los pases
importadores europeos.

Amrica Latina permaneci anclada en la exportacin de sus

productos agrarios y mineros y en la importacin de
productos industriales europeos, con balanza comercial
favorable, pero con unas constantes necesidades de capital
para mejorar la explotacin, transporte y comercializacin de
sus productos (bancos, ferrocarriles, puertos, innovaciones
tcnicas, etc.). Todas estas innovaciones no se introdujeron
por medio de una autofinanciacin de los grupos econmicos
nacionales, sino prioritariamente por la inversin directa de
capitales extranjeros o mediante emprstitos contratados por
el Estado. Los capitales nacionales se dirigieron ms a la
adquisicin de tierra y propiedades urbanas, mientras que la
importacin de objetos de consumo europeos no favoreci la
creacin de industrias autctonas. Por el contrario, las lites
nacionales adoptaron hbitos de consumo y formas de vida
urbana europeas, que pudieron ser financiadas por la
bonanza de las exportaciones. La coyuntura econmica es
excepcionalmente favorable para los grupos hegemnicos
vinculados a la exportacin durante el ltimo cuarto del
pasado siglo.

Hacia mediados del siglo XIX el Estado nacional fue

considerado por los sectores dominantes como la nica
institucin capaz de movilizar recursos y crear condiciones
para superar el desorden y el retraso imperantes. Esta
prioridad atribuida a la creacin del Estado obligaba, por una
parte, a la mencionada constitucin de ejrcitos nacionales
frente a la influencia de los caudillos locales, as como a la
consolidacin de los lmites territoriales y, por otra parte, a la
exclusin de las masas populares de las decisiones polticas.
El instrumento jurdico encargado de dar una configuracin a
esta organizacin que se persegua fue la Constitucin. La
lucha de intereses y la indefinicin en la formacin de los
grupos hegemnicos produjo una verdadera avalancha de
Constituciones que deban conseguir el ansiado equilibrio.
Adems, se llev a cabo un gran esfuerzo de codificacin en
todos los pases latinoamericanos, que se tradujo en nuevos
cdigos civiles, penales, comerciales, mineros, etctera, que
representan una innovacin substancial, ya que tras la
independencia haba continuado estando en vigor el sistema
jurdico de las potencia colonizadoras.

El modelo de Estado que se organiza en Amrica Latina, por

los fenmenos que hemos sealado y a diferencia del Estado
liberal-nacional europeo, se define como "Estado
oligrquico", es decir, como una forma de organizacin en la
cual la sociedad poltica en este perodo no transcurri por
los cauces autnticos de la democracia y se caracteriz ms
bien por una muy limitada representatividad poltica y una
reducida base social de apoyo. El Estado oligrquico fue
posible gracias a la interdependencia entre los propietarios
de la tierra y la accin de la burguesa urbana, que mantena
contactos con el mundo exterior y busc las posibilidades
para la expansin del comercio internacional. El grupo
urbano se fue consolidando y fue creando, mediante la
integracin con los grupos rurales (muchas veces
absentistas de sus posesiones), las condiciones para la
estructuracin de un efectivo sistema de poder. Las fuentes
de este poder econmico de la oligarqua, sin embargo, se
basaron en la produccin y exportacin de productos
primarios, es decir, se trataba de fuentes rurales de poder.
No obstante, el campesinado fue el elemento social que se
mantuvo ms al margen de la idea nacional y fue la ciudad la
que se erigi en centro y base del Estado nacional.

Este tipo de Estado pudo fortalecerse porque consigui un

poder de arbitraje frente a las distintas facciones de la
oligarqua, mediante un rgimen marcadamente
presidencialista. La competencia poltica tena ms bien la
caracterstica de reflejar la lucha fraccional de los diversos
grupos oligrquicos. Al acuerdo entre estos grupos
contribuira la neutralizacin de los conflictos que haban
surgido entre la Iglesia y el Estado en las primeras dcadas
del perodo independiente. No obstante, este Estado se
eriga sobre hondos desajustes en la estructura interna de
los pases latinoamericanos, por el escaso desarrollo de los
mercados nacionales y por la pervivencia y extensin del
latifundio como base de la produccin. La ausencia de un
proceso de formacin de mercados nacionales contribuy a
que el latifundio ocupara el centro de la vida econmica, y
facilit, por consiguiente, la concentracin de los beneficios
originados por la expansin productiva en las manos de las
clase propietaria de las grandes unidades productivas. El
Estado oligrquico era ms fcilmente compatible con el
modelo econmico dependiente que un modelo de mercados
nacionales y desarrollo interno, que hubiese exigido una
democratizacin ms profunda.

Despus del largo perodo de inestabilidad que sigui a la

Independencia, a finales del siglo el Estado oligrquico, que
as se consolidaba centr su atencin y sus recursos en el
objetivo de "orden", siendo el objetivo del "progreso" su
natural corolario. Por ello, y a pesar de la reducida base
social de participacin y apoyo poltico, los grupos
oligrquicos emprendieron medidas sociales
modernizadoras, entre las que se cuenta el desarrollo y
fomento de los sistemas de instruccin pblica nacionales.

2.2. Diferencias en el desarrollo del Estado en los

diferentes pases iberoamericanos

Los fenmenos histricos que venimos describiendo no se

produjeron de forma uniforme en todo el mbito
latinoamericano, sino que algunos factores afectaron de
forma distinta a la consolidacin del Estado en cada uno de
los pases y dieron lugar a importantes caractersticas
diferenciales, algunas de las cuales sealaremos a
continuacin.

a) S. Zermeo hace una interesante distincin entre aquellos

pases que nacieron realmente en el siglo XIX, es decir, que
fueron marcados apenas perifricamente por la etapa
colonial, y los pases portadores de grandes difracciones
sociopolticas desde la poca colonial. En los primeros, que
Zermeo denomina "pases de modernizacin temprana"
(Argentina, Uruguay, Venezuela), se da una mayor
integracin sociocultural, mientras que los segundos se
caracterizan por su dbil herencia democrtico-burguesa
(Mxico, Per).

A su vez, en la consolidacin del Estado influyeron otros

factores relativos a la homogeneidad social y cultural, que se
concretan por una parte en la integracin de la poblacin
indgena y, por otra, en la asimilacin de los grupos de
inmigrantes europeos que se produjo en algunas sociedades
durante la segunda mitad del siglo XIX (Argentina, Chile y
Uruguay, sobre todo). Se trata de lo que E. Torres Rivas
define como diferentes "condiciones nacionalitarias bsicas".
En algunas sociedades iberoamericanas la integracin se vio
obstaculizada por la presencia de poblaciones indgenas,
sobre las que se mantuvieron relaciones de saber colonial
que los grupos dominantes fueron incapaces de transformar.
Otros pases, aunque no tuvieron que enfrentar el problema
de la asimilacin de los grupos indgenas, debido a su
poltica de atraccin de inmigrantes europeos hubieron de
plantearse tambin respecto a estos grupos medidas de
integracin nacional. Las relaciones con estos grupos
sociales, sin embargo, no fueron de tipo arcaizante como lo
fueran respecto de los grupos indgenas en otros pases,
sino que la incorporacin de la inmigracin fue
probablemente causa de una mayor fuerza, homogeneidad e
independencia de las clases medias en los pases
receptores, sobre todo en Argentina y Uruguay.

b) A la homogeneidad sociopoltica y cultural se aade el

problema de la uniformidad del desarrollo econmico y, por
tanto, de los grupos hegemnicos. Esta uniformidad fue ms
acusada en los pases de "modernizacin temprana", donde
el crecimiento por las exportaciones fue mucho ms fuerte y
dio lugar a una potente oligarqua nacional. Sin embargo, los
niveles de representacin poltica y el juego de las corrientes
ideolgicas fueron mayores, dando pie a una temprana
emergencia de las clases medias. De lo contrario, el
consenso necesit de mayor apoyo poltico y, por tanto, de
una mayor presencia del Estado como agente hegemnico.

Es preciso considerar, adems, la especializacin productiva

de las diversas reas latinoamericanas que se empieza a
perfilar hacia 1870 y se consolida a partir de 1880. As,
pueden establecerse tres grupos de pases dedicados
respectivamente a la produccin y exportacin de productos
agrcolas de clima templado (aqu se sitan, por ejemplo, el
Uruguay y Argentina), de clima tropical (Ecuador) y de
productos mineros (Chile, Bolivia). La expansin econmica
se dio con mayor intensidad en las reas exportadoras de
productos agrcolas de clima templado, los cuales, por las
peculiaridades de su cultivo, propiciaron en mayor medida la
estructuracin de un importante sistema de transportes y la
incorporacin de avances tecnolgicos. Estos factores se
desarrollaron menos en las regiones de agricultura tropical,
los cuales, adems, se vieron afectados por el hecho de que
los precios de este tipo de productos permanecieron bajo la
influencia de los reducidos salarios de otras reas coloniales
que tambin los producan.

En los pases productores de minerales, la produccin

minera pas en su mayor parte a manos de compaas
extranjeras de gran poder financiero y capacidad tecnolgica,
que constituyeron verdaderas "economas de enclave". Estos
enclaves, que tendieron a comportarse como sistemas
econmicos separados del sistema productivo nacional, se
dieron tambin en cierto tipo de plantaciones explotadas por
organizaciones extranjeras, sobre todo de productos
tropicales. Este tipo de economa de enclave se utiliza como
criterio para tipificar a algunos pases frente a aquellos en los
cuales se ejerci un control nacional sobre el sistema
productivo y, por tanto, se dieron otros patrones de
integracin social y distintos tipo se movimientos sociales.

c) Podemos establecer tambin diferencias entre algunos

pases tomando en cuenta las dificultades u obstculos que
en cada uno tuvo el Estado para ir afianzndose de forma
completa. En un pas con un Estado ms consolidado las
reformas impactan de manera prioritaria el plano de la
institucional y no imponen grandes demandas de represin ni
de coaccin por parte del Estado. La poltica educativa es
utilizada en ese caso como mecanismo generador de
consenso y la conformacin de un verdadero sistema
educativo se relaciona ntimamente con el grado de poder
poltico y material asumido por el Estado. En pases como
Argentina, Uruguay o Costa Rica la pronta estabilidad del
Estado dio lugar a la creacin de un slido sistema
educativo. Por el contrario, en Estados menos consolidados
el proyecto de gestin poltica debi apoyarse ms en el
ejrcito y otros rganos represivos que en la educacin. Este
fue el caso de pases como Guatemala o el Ecuador.

d) Finalmente destacamos, como elemento que caracteriza a

determinados pases iberoamericanos en el siglo XIX, el
problema de la influencia de la Iglesia en la sociedad y el
Estado, tema que tendr una decisiva implicacin en la
poltica educativa. En algunas zonas de Amrica Latina la
Iglesia mantuvo, a pesar del empobrecimiento y
subordinacin al poder poltico sufrido con la Independencia,
un prestigio popular mucho ms grande y decisivo que en
otras. Esto sucedi sobre todo en Mxico, Guatemala,
Colombia y el Ecuador.

La rivalidad entre Iglesia y Estado fue generalizada en todo

el mbito latinoamericano y fue elemento de discordia entre
los grupos oligrquicos. No obstante, estos conflictos no
desembocaron en guerras civiles sino en pases como
Mxico y Colombia, donde estas luchas adquirieron adems
una dimensin popular. Podemos observar cmo los
enfrentamientos entre la Iglesia y el Estado son
proporcionales al grado de consolidacin adquirido por el
Estado, en la medida en que ste est ya en capacidad de
asumir las principales funciones sociales que ejerca la
Iglesia, entre ellas la educacin. Los enfrentamientos entre
los grupos oligrquicos, que se perfilan muy claramente en
torno al tema de las relaciones entre Estado e Iglesia, se
confirmaron como litigios fundamentalmente de ndole
ideolgica y, por ello, susceptibles de desaparecer a medio
plazo. Conforme al Estado oligrquico se fue consolidando
con la participacin de los grupos conservadores defensores
de las atribuciones eclesisticas, stos dejaran de
representar una oposicin a ultranza. En pases donde esa
consolidacin poltica se consigui muy tempranamente,
como Chile, Uruguay o Argentina, el conflicto entre Iglesia y
Estado no culmin en guerras ni en confiscaciones de bienes
eclesisticos.

3. La educacin como poltica modernizadora emprendida

por el Estado en Iberoamrica

A pesar de la profunda inestabilidad poltica que sigui a la

Independencia de Amrica Latina, desde el comienzo de la
gestacin de las nuevas repblicas la educacin pblica fue
un campo propicio para las manifestaciones unitarias, y su
implantacin se inici aunque de forma intermitente y poco
sistemtica, con escasos resultados prcticos. La legislacin
sobre materia educativa fue muy abundante e intensa a lo
largo de todo el siglo XIX, y el principio del "Estado docente"
se introdujo desde el inicio en las nuevas constituciones
polticas. El Estado se atribuy sin vacilaciones la funcin
educadora.

La existencia de aquellos factores prioritarios para la

creacin del Estado que antes hemos analizado, as como la
necesidad de conseguir una coyuntura econmica favorable,
retrasaron necesariamente hasta el ltimo cuarto del siglo
XIX el desarrollo de los sistemas educativos ya previstos en
las primeras Constituciones iberoamericanas. La
incorporacin de la educacin a la esfera de la actuacin
poltica la convirti sin duda en un elemento integrante del
proceso de consolidacin del Estado y su anlisis contribuye
a identificar ciertos modos especficos del proceso interno de
formacin estatal. Lo que nos interesa destacar es que a
pesar de las limitaciones evidentes del llamado "Estado
oligrquico", a finales del siglo XIX la poltica educativa
constituy una medida modernizadora constructiva. Si la
integracin nacional no pudo alcanzarse a travs de la
propiedad o del derecho al voto, sensiblemente recortado
para numerosos grupos sociales, la educacin hizo
importantes aportaciones para la construccin de la
nacionalidad. Por otra parte, se produjo cierta
democratizacin de la cultura, aunque restringida, si se tiene
en cuenta que la vida cultural en la poca colonial haba sido
bastante limitada. Asimismo, la educacin pblica contribuy
decididamente a la secularizacin de la sociedad.
Finalmente, si bien es cierto que las clases sociales
inferiores, sobre todo la gran mayora campesina, se vieron
muy escasamente afectadas por las medidas educativas, el
desarrollo educativo tuvo sin embargo importantes
implicaciones en la emergencia y ampliacin de las clases
medias.

Como puede observarse, son diversos los aspectos del

desarrollo poltico y social iberoamericano en los cuales el
sistema de instruccin pblica tendra una incidencia
destacada. Nos detendremos en el anlisis de tres de esos
aspectos, que creemos son de la mayor relevancia, y
analizaremos en lo posible las transformaciones de estas
funciones del sistema educativo a lo largo del siglo XX.

3.1. La educacin en el proceso de formacin de la

nacin

El concepto europeo de Nacin como uno de los ms

controvertidos a la hora de intentar aplicarlo a la realidad de
los pases iberoamericanos en el siglo XIX. Dado que en
Amrica Latina la unidad nacional consistira prcticamente
solo en la centralizacin del aparato estatal y en una
instancia simblica, y no en el acceso ms o menos
generalizado a la propiedad o ala participacin poltica, el
anlisis de la poltica educativa cobra una enorme relevancia
como medio para la generacin del consenso.

En la coyuntura de las guerras de emancipacin la

conciliacin de las contradicciones sociales internas deba
ceder al objetivo prioritario de erigir el Estado liberado de las
ataduras con la metrpoli. En un primer momento, pues, los
esfuerzos de los incipientes Estados se dirigieron hacia la
eliminacin de toda oposicin y a extender su autoridad a
todas las partes del territorio sobre el cual reclamaban
soberana en nombre de supremos intereses. Son esos
factores los que definen en ese momento el carcter nacional
de estos Estados. Este carcter nacional se afirma desde
dentro por la va poltico-militar y con base en las ciudades.
Pero tambin desde fuera las fronteras fueron objeto de
negociacin y enfrentamientos blicos que contribuyeron a
fortalecer esa incipiente identidad nacional. El idioma, la
religin comn y la larga tradicin colonial eran factores que
estaban ah, dados, como elementos nacionales a la espera
de un Estado "coagulante".

Definitivamente, ante el imperativo de afirmar el Estado, se

perfil desde un principio la tendencia a supeditar toda
consideracin social a la organizacin estatal: se trataba de
fortalecer al Estado a despecho de la incoherencia del tejido
social, mantenindose la preocupacin por el igualitarismo
casi exclusivamente en el terreno de las ideas. C. Vliz
define por ello al centralismo hispanoamericano como
"centralismo no igualitario" de carcter preindustrial,
contraponindolo a otros centralismos resultantes de las
Revoluciones Industrial y Francesa, ligados ms bien al
igualitarismo y al industrialismo. Adems, la prioridad de la
organizacin poltica implic serios problemas para la
consolidacin de la nacin porque, aunque la funcin
organizadora del Estado se mantena nacional en lo poltico,
la exclusiva vinculacin de la economa al contexto
internacional impidi la coincidencia de las formas materiales
e ideolgicas de la nacin. La organizacin de los Estados
iberoamericanos se produce sobre una estructura interna
profundamente desigual y heterognea. En ese proceso,
como apuntamos anteriormente, los pases que lograron
antes consolidar Estados relativamente estables y
homogneos fueron los que ingresaron a la vida
independiente con menos lastres precapitalistas (Chile,
Uruguay, Argentina, Costa Rica), mientras que en otros
donde esos elementos tenan ms races y las fracturas de la
sociedad haban sido ms profundas (Ecuador, Per,
Bolivia), la fase de anarqua posterior a la Independencia se
prolong por un perodo mucho ms largo.

El Estado nacional que encontramos ya relativamente

configurado en la segunda mitad del siglo XIX no se perfil
como Estado "supraclasista". La unidad nacional fue la
conciliacin de varios intereses oligrquicos, conciliacin de
la cual quedaron excluidos el campesinado, los obreros y
artesanos y la baja clase media.
En definitiva, la formacin de la nacin no se vio propiciada
por una amplia participacin poltica ni por factores
econmicos, ya que se desarrollaron escasamente los
mercados nacionales. Por ello habremos de analizar otros
factores de ndole poltica e ideolgica que dieron pie a un
peculiar tipo de naciones y permitieron al Estado erigirse en
"sntesis de la sociedad dividida", asegurando su cohesin y
su continuidad. La autoridad del Estado se convirti en
homogeneizadora mediante la invocacin al inters general
de la sociedad y por la transformacin de los valores de los
grupos oligrquicos en lo que E. Torres Rivas denomina
"tradicin histrica fundante de la nacin".

La transmisin de estos valores integrantes de la identidad

nacional se llev a cabo en gran medida a travs de la
instruccin pblica. Las enseanzas de corte patritico y
cvico jugaron precisamente el papel de apoyar la
construccin de una legitimidad y la cristalizacin de
fermentos de identidad colectiva. De especial inters es este
contexto la formulacin del concepto de patria, que en ltima
instancia se identific con la nacin. Para construir una
legitimidad y un sentido heroico se utiliz el pasado reciente
constituido por las revoluciones de Independencia.
Igualmente se utilizaron los conflictos limtrofes con otras
Repblicas como elementos para fomentar el espritu
nacionalista. El patriotismo lleg a convertirse en verdadero
proyecto nacional. Tal fue su arraigo que incluso en muchos
pases los grupos medios, en el transcurso de su marcha
hacia el poder, lo fueron elevando al nivel de una ideologa
poltica superior. Como muestra del papel que cumpli la
escuela pblica en la transmisin de estos valores, es
significativo lo que en torno a 1908 afirmaba un observador
extranjero tras un viaje por Amrica del Sur: "El valor
educativo de la msica es bien entendido y el canto de
canciones patriticas, en especial, forma parte del horario
escolar". Tambin resulta ilustrativo en ese sentido el anlisis
del contenido nacionalista y patritico de los libros de texto
escolares de todo el perodo independiente.

El establecimiento de los sistemas educativos nacionales

contribuy igualmente a otros aspectos de la integracin
nacional, ya que la administracin educativa que hubo de
organizarse contribuy a reformar el papel del Estado en
todo el territorio, as como a integrar mediante la educacin a
regiones marginales.
Sin embargo, un factor de ndole diferente y de mayor
importancia para la integracin nacional fue la consideracin
de la educacin como medio de homogeneizacin social y
cultura. Todos los pases con altos contingentes de poblacin
indgena se plantearon medidas para su integracin a travs
del sistema educativo. Prcticamente nada se alcanz a este
respecto en el ltimo cuarto del siglo XIX y hasta la
actualidad los logros en este terreno son deficientes. No
obstante, la educacin pblica sigue siendo uno de los
factores que ms deben contribuir para integrar a estos
amplios sectores marginados a los beneficios de la
nacionalidad.

A diferencia de lo que sucedi con los grupos indgenas, a

finales del pasado siglo revisti una gran importancia la
extensin de la educacin para la integracin a la
nacionalidad de los inmigrantes europeos, cuyo volumen fue
sobre todo significativo en Uruguay y Argentina. En estos dos
ltimos pases la incorporacin de la inmigracin fue
probablemente causa de una mayor fuerza, homogeneidad e
independencia de la clase media.

Tambin es preciso mencionar en relacin con el

fortalecimiento de la nacin, el proceso de secularizacin del
Estado, en el cual estara enormemente implicada la
educacin. La instauracin de la enseanza laica en muchos
pases y, en general, la atribucin al Estado de la funcin
educadora frene a las pretensiones de la Iglesia contribuira
de forma decisiva a la secularizacin de la sociedad y al
proceso de institucionalizacin poltica. La base religiosa
comn del catolicismo en toda Iberoamrica no sera
cuestionada, ms bien cumplira, de cara a la formacin de la
nacin, una funcin unificadora. Slo en los pases que
atrajeron a grandes contingentes de inmigrantes europeos la
secularizacin se plante como un problema de tolerancia
religiosa. La importancia bsica de este fenmeno estribaba
en la necesidad de fortalecer al Estado como institucin y
tendra por ello efectos integradores. Este proceso era
inseparable de la necesidad de conseguir un acuerdo bsico
y una cohesin entre los grupos oligrquicos, cuyo principal
enfrentamiento desde la Independencia haba sido
precisamente la cuestin de las relaciones entre Estado e
Iglesia.
3.2. Implicaciones del desarrollo educativo en el
surgimiento y desarrollo de las clases medias

A finales del siglo XIX los ncleos urbanos crecieron

considerablemente en Iberoamrica como consecuencia de
los servicios que requeran el comercio exterior y la
burocracia estatal. Ello dio lugar a un significativo crecimiento
cuantitativo de ciertas capas medias que vinieron a engrosar
a los grupos profesionales liberales, clero secular y grados
medios del ejrcito, entre otros, que constituan las llamadas
"viejas clases medias". Poco a poco empezara a partir de
entonces a flexibilizarse el Estado oligrquico y a abrirse un
espacio reducido a estos sectores medios surgidos a la
sombra de la economa exportadora. Se trat
fundamentalmente de empleados asalariados que, al tener
reconocido el derecho de ciudadana, se sintieron parte
integrante del sistema oligrquico y se identificaron con su
modelo cultural. El derecho de ciudadana se adquira
precisamente por la educacin, que les daba acceso al
disfrute pleno de los derechos polticos, y a travs de la
educacin asumieron igualmente el sistema de valores
imperante. Fue ciertamente esta clase social la principal
beneficiaria de la expansin de los sistemas pblicos de
enseanza, y la educacin se convirti en un factor que le
permiti ampliar sus bases, a la vez que crear un talante ms
racional y abierto y una mentalidad secularizada entre sus
miembros.

El tipo de crecimiento econmico de los pases

latinoamericanos imposibilit que esta incipiente clase media
pudiera dotarse de una base econmica propia y convertirse
en una clase productiva. Sin embargo, a partir de 1900
continu aumentando e incorporando a ciertos sectores
comerciales e industriales. Con ello, las clases medias
empezaron a constituirse en fuerzas incompatibles con la
estructura poltica excluyente del Estado oligrquico y se
vieron afectadas por las crisis econmicas iniciadas con la
Primera Guerra Mundial. Ello les hizo ganar cierta autonoma
poltica y reivindicaron reformas sociales que paulatinamente
debieron ser asumidas por los partidos polticos
hegemnicos tradicionales. En pocos pases, como en la
Argentina ya en 1892, la clase media consigui en el primer
tercio del siglo XX constituir partidos propios que le
representaran polticamente. Sin embargo, esta clase ira
aumentando su presencia en el sistema educativo, sobre
todo a partir del impulso que supuso para todo el continente
el Movimiento Universitario de Crdoba (Argentina) en 1918.

En general, la importancia cuantitativa del analfabetismo

haca que la educacin se convirtiera en importante factor de
ascenso social. A partir de la Revolucin Mexicana y con la
implantacin de algunos gobiernos de signo populista en
pases como Argentina y Uruguay, empez a formularse el
concepto de Estado Social de Derecho, reconocindose en
las Constituciones los derechos sociales, adems de los
derechos individuales defendidos por el liberalismo
decimonnico. Un derecho social bsico sera el derecho a la
educacin. Ello dara respaldo al acceso de la poblacin a
los beneficios de la educacin y al consiguiente
engrosamiento de las clases medias. El Estado moderno
construido despus de la Segunda Guerra Mundial en
muchos pases fue, asimismo, reconociendo ampliamente las
garantas sociales (educacin, salud, seguridad social, etc.) y
ampli significativamente el acceso a la educacin pblica,
potenciando con ello las posibilidades de participacin de la
clase media en la vida poltica.

3.3. Contribucin de la educacin pblica al desarrollo

econmico

La contribucin de la instruccin pblica a la favorable

coyuntura econmica del ltimo tercio del siglo XIX fue en
realidad escasa. Las medidas que entonces se tomaron en
Iberoamrica para fomentar la economa se centraron
prioritariamente en la agricultura y el comercio, y en algunos
pases como Bolivia, Chile y Mxico tambin en la minera.
Este modelo econmico no necesit de una mano de obra
especialmente cualificada. Por tanto, fue mnimo el efecto de
la extensin de la educacin elemental -o del analfabetismo
existente- sobre una economa de base prioritariamente
agrcola. La contribucin de la educacin a la economa sera
ms bien indirecta, a travs de la formacin de las
burocracias y el sector de los servicios que se desarrollaron
como requisito para el auge de este modelo econmico,
afectando, como hemos visto, a la clase media. Aunque en
Amrica Latina fue frecuente en esta poca la implantacin
en el nivel secundario de especialidades comerciales y de la
enseanza de idiomas modernos, as como la creacin de
estudios superiores de Agronoma, Veterinaria y Economa,
entre otros, estas modalidades de enseanza tuvieron poca
afluencia de alumnos y la educacin secundaria se
estructur prioritariamente como un camino a la Universidad.
Los estudios jurdicos, de gran tradicin en todo el mundo
ibrico, siguieron teniendo la mayor afluencia de alumnos. Ya
que la clase media incipiente no surgi vinculada
directamente a los procesos de produccin, pudo crecer en
la medida en que se difundi esta educacin pblica
desvinculada de la economa.

En este contexto no puede pasar desapercibido el problema

de la importacin de tecnologa, que resulta a la vez
determinante para entender el problema de la dependencia.
Es preciso tener en cuenta el problema del impacto
tecnolgico de la Revolucin Industrial sobre Amrica Latina.
A finales del pasado siglo, la importacin de tecnologa
extranjera en Iberoamrica tendra importantes
consecuencias para las posibilidades de contribucin del
sistema educativo al desarrollo econmico. La instruccin
pblica no necesit involucrarse realmente en la industria ni
en la modernizacin agrcola. La agricultura pudo crecer con
el aumento de la superficie cultivada y mano de obra poco
cualificada e incluso analfabeta, mientras que para ciertos
adelantos en la agricultura y en la minera, as como en la
construccin de ferrocarriles, se utiliz mayoritariamente
tecnologa extranjera.

Segn fue avanzando el siglo XX en algunos pases se

iniciaron procesos de industrializacin y diversificacin de la
economa. La educacin fue adquiriendo entonces mayor
importancia por su contribucin ala formacin de la fuerza de
trabajo. En las dcadas de los aos 50 a 70 los Estados
latinoamericanos adoptaron de forma muy generalizada y
amparados por organismos como la CEPAL (Comisin
Econmica para Amrica Latina, de las Naciones Unidas)
desarrollista, que haca del Estado el sujeto del desarrollo
econmico y social. Mediante una estrategia de planificacin,
este enfoque desarrollista foment el intervencionismo
estatal a falta de una burguesa nacional, considerando como
ejes bsicos el desarrollo econmico y la democracia
poltica. Dentro de esta nueva concepcin de la poltica, las
decisiones educativas fueron entendidas como decisiones de
inversin de capital (teora del capital humano). Ello trajo
consigo un creciente inters por la extensin de la
educacin, no slo la educacin profesional ms
directamente relacionada con las cualificaciones requeridas
por el mercado de trabajo, sino tambin un incremento
general de la educacin primaria, as como importantes
medidas para la erradicacin del analfabetismo.

Esta nueva concepcin del Estado, claramente

intervencionista, le aboc a incursionar en muchas
actividades empresariales y a crecer de manera muy
considerable en los ltimos cuarenta aos. El Estado se
convirti en un importante empleador y sus presupuestos se
dedicaron en un alto porcentaje el pago de burocracia. Todo
ello ha dado pie a los tan conocidos y alarmantes problemas
de dficit pblico y deuda externa de todos estos pases, con
el consiguiente deterioro del nivel de vida de su poblacin.
Es esta la situacin que impone actualmente ajustes a la
estabilizacin desaforada de las dcadas anteriores y que ha
dado pie a importantes polticas de privatizacin y de
reduccin de presupuestos en numerosas instituciones
estatales, incluidos algunos sectores de las instituciones
sociales como la educacin.

4. Observaciones sobre las funciones actuales del Estado

en el sector educativo

La crisis econmica que ha afectado a Amrica Latina en la

ltima dcada ha tenido hondas repercusiones en la
educacin pblica, que ha sufrido un considerable deterioro,
junto a otros servicios sociales. El gasto pblico destinado a
educacin ha sufrido un gran retroceso y como adems el
peso de la recesin ha caido desproporcionadamente sobre
los sectores medios y bajos de la poblacin, ha disminuido la
capacidad de las familias para costearse la educacin
privada. Segn ha sealado J.C. Tedesco, se ha producido
una interrupcin del proceso de incorporacin de los hijos de
familias de sectores populares a los niveles post-bsicos del
sistema educativo y, en trminos generales, el sector
educativo pblico ha adoptado caractersticas cada vez ms
masivas y el sector privado caractersticas cada vez ms
elitistas. Lgicamente se ha producido tambin un deterioro
de la calidad de la educacin. Resulta preocupante el hecho
de que la ausencia de posibilidades de aplicar polticas de
mejoramiento de la calidad en momentos de tan intenso
cambio cientfico-tecnolgico como el actual, implique
aumentar sustancialmente el grado de obsolescencia, de
aislamiento y de distancia entre los aprendizajes que tienen
 lugar en la escuela y los aprendizajes socialmente
significativos imprescindibles para la participacin social.

Estos y muchos otros problemas en el mbito de la

educacin pblica se producen por el abandono por parte de
un Estado en crisis de ciertas funciones que, aunque se
pretende que sean realizadas al menos parcialmente por la
iniciativa privada, constituyen un cometido especfico del
sector pblico y nadie est en condiciones de asumirlas.

En primer lugar, es preciso reconocer que muchos pases de

Amrica Latina siguen careciendo de una verdadera
burguesa nacional, de una clase dirigente identificada con
los intereses de la totalidad. Las elevadas cifras de
exportacin de capitales de toda la regin evidencian esa
falta de participacin de los grupos sociales ms poderosos
en la integracin nacional. Ante la carencia de una clase
social capaz de asumir los intereses generales, el Estado
sigue teniendo que asumir un destacado protagonismo en
muchos aspectos de la vida nacional.

En segundo lugar, las funciones que asumi el Estado en el

terreno de la educacin desde el origen de los sistemas de
educacin pblica nacionales a finales del siglo XIX siguen
estando vigentes, pues los problemas a los que estaban
respondiendo no han sido resueltos totalmente o vuelven a
presentarse de nuevo en un perodo de crisis como el que se
vive actualmente.
a. La integracin poltica y social de los pases latinoamericanos sigue siendo un
problema de primera magnitud. Obviamente ya no se trata en la actualidad de
infundir un espritu nacionalista y patritico a la sociedad en su conjunto, pero los
procesos de democratizacin poltica que se estn viviendo requieren la creacin
de una nueva conciencia colectiva basada en el respeto a los derechos humanos,
la reconciliacin nacional, la paz, la democracia participativa, etc. Por otra parte, la
integracin de la poblacin indgena y otros grupos marginados, entre otros
muchos aspectos de la integracin social, siguen generando fuertes demandas
sobre la educacin pblica.
b. Es preciso continuar con la poltica de expansin de las clases medias, a cuyo
nivel de vida toda sociedad debe aspirar masivamente. Las clases medias son las
que suministran estabilidad al Estado, en parte evidentemente por su relacin
directa con la realizacin de las tareas encomendadas al Estado. La educacin
pblica debe ofrecer oportunidades educativas que permitan la movilidad laboral y
social y que posibiliten el engrosamiento de las clases medias.
c. La economa de Amrica Latina requiere una educacin que incida adecuada y
oportunamente sobre la cualificacin de la fuerza de trabajo. No obstante, los
problemas de integracin que acabamos de mencionar, que siguen sin resolverse
desde que se consolidaron los Estados nacionales o se han agravado por la crisis
de los ltimos aos, no permiten reducir la educacin a una cuestin de meras
necesidades de cualificacin que podran ser fcilmente asumidas por entidades
privadas. Las necesidades de integracin social y de reforzamiento de la
conciencia de la identidad nacional son tareas que entendemos como
eminentemente pblicas y que, como hemos intentado demostrar, tienen una
fuerte tradicin estatal. La integracin de los pases latinoamericanos en mercados
ms amplios, que es una de las soluciones que se plantean para la solucin de la
actual crisis, debe pasar necesariamente por la integracin interna de unas
sociedades an profundamente desarticuladas.